TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

Transportudvalget 2020-21
TRU Alm.del Bilag 220
Offentligt

Meld. St. 27

(2014–2015)

Melding til Stortinget

På rett spor

Reform av jernbanesektoren

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

Innhold

1.1

1.2

Innledning

....................................

Formålet med meldingen ..............

Avgrensning av meldingen ..........

Kjennetegn ved norsk

jernbane i fremtiden

..................

Utgangspunkt og ramme-

betingelser

....................................

En jernbane i vekst – som det

satses på ..........................................

Det felles europeiske

jernbanemarket ..............................

Særtrekk ved jernbane-

virksomhet ......................................

Dagens organisering av statlig

eid trafikk- og infrastruktur-

virksomhet ......................................

Organisatoriske og strukturelle

utfordringer ....................................

Tiltak for å realisere

langsiktige mål for jernbanen...

Innledning ......................................

Det offentliges rolle i jernbane-

sektoren – ansvarsfordeling .........

Et jernbanedirektorat med

styrende og koordinerende

oppgaver .........................................

Direktoratsoppgaver innen

jernbanesektoren ...........................

Samlet vurdering av direktorats-

funksjoner .......................................

Etablering av et infrastruktur-

foretak ............................................

Konkurranseutsetting av drifts-

og vedlikeholdsoppgaver ..............

Byggherrefunksjonen i

utbyggingsprosjekter ....................

Konkurransenøytral og effektiv

eiendomsvirksomhet i jernbane-

sektoren ..........................................

Økt konkurranse om

persontogtrafikk .............................

Grunnleggende føringer for

konkurransen ................................

4.5.2

4.5.3

4.5.4

4.6

4.6.1

4.6.2

4.6.3

4.7

4.8

4.9

4.10

4.11

5.1

5.2

5.2.1

5.2.2

6.2.2

6.2.3

6.3

6.4

6.1

6.1.1

6.1.2

6.2

6.2.1

Økonomiske og administrative

konsekvenser

...............................

Personalmessige konsekvenser ...

Virksomhetsoverdragelse .............

Pensjonsordninger .........................

Behov for regelverksendringer ....

Skille mellom infrastruktur-

foretaket og direktoratet ................

Økt innslag av konkurranse

om persontogtrafikken ..................

Videre arbeid med regelverks-

endringer .........................................

Økonomiske rammebetingelser

og konsekvenser ............................

Fremdriftsplan for reformen .........

Togselskapenes påvirkning

på togproduktet ..............................

Utforming av avtalene mellom

staten og togselskapene ................

Trafikkpakker .................................

Lik tilgang til togvedlikehold

og rullende materiell .....................

Togvedlikehold ...............................

Verkstedeiendommer ....................

Rullende materiell til person-

trafikk ..............................................

Virkemidler for tydeligere

kunde-/leverandørforhold .............

Endringer i NSB-konsernet ...........

Flytogets rolle og tilbringer-

tjenesten til Oslo Lufthavn ...........

Bedre rammebetingelser for

godstransport på tog ......................

Organisering i en reformert

jernbanesektor ................................

Forventede effekter av

jernbanereformen

.......................

Kvalitative effekter .........................

Kvantitative effekter .......................

Etablerings- og omstillings-

kostnader ........................................

Økonomiske gevinster ...................

3.1

3.2

3.3

3.4

3.5

4.1

4.2

4.3

4.3.1

4.3.2

4.4

4.4.1

4.4.2

4.4.3

4.5

4.5.1

Meld. St. 27

(2014–2015)

Melding til Stortinget

På rett spor

Reform av jernbanesektoren

Tilråding fra Samferdselsdepartementet 12. mai 2015,

godkjent i statsråd samme dag.

(Regjeringen Solberg)

1 Innledning

1.1

Formålet med meldingen

for og det overordnede målet også med jernbane-

reformen.

Skal jernbanen spille en viktig transportrolle

de neste tiårene, må standarden på transporttil-

budet bedres og kapasiteten økes der hvor

befolkningsgrunnlaget tilsier det. Regjeringens

overordnede mål for jernbanen er at toget skal

bli et konkurransedyktig alternativ på områder

der jernbanens relative fortrinn er størst. For

persontransporten betyr det primært å transpor-

tere mange reisende i og mellom de store byom-

rådene, særlig på Østlandet. For godstransport

betyr det å frakte store varemengder over lange

avstander.

Det er ikke gjort grunnleggende endringer i

organisasjonsstrukturen i norsk jernbanesektor

siden 1996, da forvaltningsbedriften NSB ble delt i

etaten Jernbaneverket og selskapet NSB BA. Jern-

banens situasjon og utfordringer er betydelig

endret siden da. Regjeringen foreslår derfor å

gjøre strukturelle grep for å forsvare den betyde-

lige satsingen på jernbanen. Kundeorientering

står sentralt i reformen.

Det er de siste årene satset mer på norsk jernbane

for å bedre driftsstabiliteten og øke transportkapa-

siteten. Regjeringen vil, blant annet gjennom opp-

følgingen av Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal

transportplan 2014–2023, videreføre og trappe opp

denne satsingen. Det er for 2015 bevilget 21 mrd.

kr til norsk jernbane. Dette er en sterk økning fra

nivået for 10-20 år siden. Regjeringen er opptatt av

at sektoren er innrettet og organisert på en slik

måte at samfunnet får mest mulig igjen for den

økte ressursbruken.

Regjeringen har delt arbeidet med en ny poli-

tisk kurs inn i åtte satsingsområder, i tillegg til

klima. Ett av disse er «Regjeringen vil bygge lan-

det». Transportreformen er en viktig del av dette

satsingsområdet og omhandler områdene veg,

jernbane, plansystemer og finansiering. Formålet

med Transportreformen er økt samfunnsøkono-

misk lønnsomhet samlet sett i transportsektoren,

med en finansiering innenfor de rammene som

handlingsregelen setter. Dette er utgangspunktet

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

Meld. St. 27

På rett spor

2014–2015

Det er ikke én modell for organisering av jern-

bane som har satt seg som beste praksis i Europa.

Ulike land har ulike modeller som har vært gjen-

stand for endringer de senere år. I arbeidet med

jernbanereformen har derfor Samferdselsdeparte-

mentet søkt å gjøre nytte av mange lands erfaringer.

I denne stortingsmeldingen legger regjerin-

gen fram sine planer for reform av jernbanesekto-

ren. Planene er utviklet med utgangspunkt i sær-

norske forhold og kunnskap om erfaringer i andre

jernbaneland i Europa. Reformforslagene vil bidra

til:

– en rasjonell plassering av hovedoppgaver og vil

gi tydelige formål for organisasjonsenhetene

gjennom at

– det skilles klart mellom styrende og utfø-

rende enheter

– myndighetsoppgaver er samlet i rene for-

valtningsorganer uten tjenesteproduksjon

– det er samsvar mellom oppgaver og virke-

midler

– en mer forretningsmessig innretning på sekto-

ren ved at

– oppgaver overføres til private aktører etter

konkurranse

– det tilstrebes at statlig eide selskaper ikke

gis fordeler i konkurransen gjennom sær-

fordeler eller kontroll over strategiske inn-

satsfaktorer

– etableringshindringer bygges ned for å

legge til rette for god konkurranse

– enhetene finansieres og organiseres slik at

de får incentiver til effektiv drift

– en hensiktsmessig styringsstruktur ved at

– markedsmekanismene benyttes for styring

og koordinering så langt det er hensikts-

messig, og styrken til offentlige organer

eller offentlige eide selskaper der det er

nødvendig

– utviklingen av sektoren vil være tydelig for-

ankret i Nasjonal transportplan (NTP), men

gir likevel operasjonell frihet på kort sikt

– organisasjonsform og finansieringsmodell

for hver enhet er tilpasset virksomhetens

behov, men med politisk styring av res-

sursbruken og overordnede mål

– at kundens behov (privatpersoner og nærings-

liv) blir bedre ivaretatt enn i dag gjennom at

– infrastrukturforvalter vil gis hensiktsmes-

sige rammebetingelser, operasjonell frihet

og et tydelig definert ansvar overfor togsel-

skapene

– det etableres et forretningsmessig forhold

mellom infrastrukturforvalter og togselska-

pene

–

det blir konkurranse om å kjøre persontog,

noe som vil komme privatpersoner og

næringsliv til gode gjennom bedre tjenester

Forslagene vil medføre en betydelig omlegging av

jernbanesektoren, og de strukturelle endringene er

sentrale og må komme først. Reformgrepene åpner

også for mer konkurranse, med mål om større kun-

defokus, større dynamikk og mer effektiv utnyt-

telse av ressursene. Imidlertid vil det være behov

for vedvarende utvikling av organisering av jern-

banen i Norge også etter at reformen er vedtatt og

implementert, bl.a. når det gjelder videreutvikling

av konkurransen om å kjøre tog og forholdet mel-

lom staten og regionale aktører.

I Sundvollenerklæringen varslet regjerings-

partiene at man vil gjennomføre en større reform

av jernbanesektoren, og i samarbeidsavtalen mel-

lom regjeringspartiene, KrF og Venstre varsles

det at utbyggingen av infrastruktur økes utover

rammene i Nasjonal transportplan. Partiene har i

fellesskap fulgt opp dette, og det gjennomføres en

historisk satsning på jernbane.

Regjeringspartiene og samarbeidspartiene KrF

og Venstre vil at jernbanen skal fylle en sentral rolle

i transportsektoren. Sektoren må derfor være orga-

nisert slik at ressursene blir brukt mest mulig

rasjonelt og jernbanens brukere får gode togtilbud.

Det er lang tid siden det ble foretatt en helhet-

lig gjennomgang av og gjennomført større og hel-

hetlige strukturelle endringer i jernbanesektoren.

Mye ligger til rette for en reform av jernbane-

sektoren nå. Utfordringene jernbanen står overfor

er godt kjent, jernbanen har en viktig rolle å spille

i fremtidens transportløsninger og det er bred for-

ståelse for behovene for en reform blant aktørene

i sektoren.

Implementering av reformen vil være et omfat-

tende arbeid. Sektoren og eksterne rammebe-

tingelser vil kunne utvikle seg underveis i refor-

marbeidet. Dette kan gjøre det nødvendig med jus-

teringer i de organisasjonsstrukturer som skisse-

res i denne meldingen. Det tas uansett sikte på en

evaluering av de strukturelle grepene etter fem år.

1.2

Avgrensning av meldingen

Det er over 4000 kilometer jernbane i Norge. De

senere årene er det satset betydelige midler på

fornyelse og investeringer i jernbanen. Vedtatt

jernbanebudsjett for 2015 gir en oppfølgingsgrad

etter to år på 53,6 pst. av planrammen for perioden

2014–17, og det ligger dermed an til en overopp-

fylling av målsettingene i Meld. St. 26 (2012–2013)

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

2014–2015

Meld. St. 27

På rett spor

Nasjonal transportplan. Bevilgningsbehovet er

imidlertid fortsatt stort.

Regjeringen har i denne meldingen ikke vur-

dert hvordan jernbanenettet bør utvikles i årene

som kommer. Jernbanereformen omhandler hel-

ler ikke utbygging eller nedlegginger av jernbane-

strekninger eller endringer i togtilbud. Dette er

vurderinger som i første rekke må gjøres som ledd

i NTP-arbeidet.

I denne stortingsmeldingen foreslår regjerin-

gen flere grep som vil endre dagens organisering

av jernbanesektoren. Endringene vil få betydning

både for virksomhet som i dag er en del av staten,

for virksomhet som drives i statlig eide selskaper,

for næringslivet og for de reisende. Denne meldin-

gen viser hvilke tiltak regjeringen vil gjøre for å

oppnå effektiv ressursbruk og tilfredse kunder.

Den interne organiseringen av nåværende eller

kommende organisasjonsenheter er ikke tema for

meldingen.

Jernbanereformen vil innebære at det foretas

betydelige endringer av Jernbaneverket og NSB-

konsernet. Samferdselsdepartementet har også

vurdert om det er behov for å gjøre organisato-

riske endringer knyttet til de oppgavene som i dag

utføres av Statens jernbanestilsyn og Statens

havarikommisjon for transport, men har kommet

til at slike endringer ikke er nødvendige for å gjen-

nomføre reformen.

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

Meld. St. 27

På rett spor

2014–2015

2 Kjennetegn ved norsk jernbane i fremtiden

Regjeringen vil at norsk jernbane i fremtiden skal

kjennetegnes ved følgende egenskaper:

Jernbanen skal være sentral i løsningen på

transportutfordringene

Norge står overfor betydelige transportutfordrin-

ger i årene som kommer. Befolkningsveksten,

spesielt rundt storbyene, og veksten i godstrans-

port må håndteres på en effektiv og miljøvennlig

måte, jf. for øvrig Meld. St. 21 (2011–2012) Klima-

meldingen og Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal

transportplan 2014–2023. Regjeringen ser jern-

banen som en sentral del av løsningen på denne

utfordringen og vil legge til rette for at jernbanen

blir en integrert og viktig del av utvikling av tra-

fikknutepunkter og bymiljøer. Det må også legges

til rette for at godstransport flyttes fra veg til sjø

og bane.

Jernbanen som et offentlig ansvar

Regjeringen mener at jernbanen må være et

offentlig ansvar. Beslutninger om hvor det skal gå

tog og hvor ofte de skal gå skal fortsatt fattes i

organer under politisk kontroll, som ivaretar sam-

funnets og brukernes/kundenes behov og ser

hen til mer enn rene bedriftsøkonomiske vurde-

ringer. Ansvaret for jernbaneinfrastrukturen skal

ligge til en offentlig eid virksomhet.

Kunden i sentrum

Jernbanesektoren må sette brukeren i fokus,

enten dette er en reisende eller en godskunde.

Det er brukerens behov jernbanen skal løse.

Aktørene i sektoren må innrettes slik at bruker-

fokuset blir tydelig i alle ledd i produksjons-

kjeden.

Langsiktige mål som styrende for utviklingen

Jernbanevirksomhet må styres og utvikles etter

en langsiktig plan. Det overordnede for denne pla-

nen må være hvilket transporttilbud som ønskes

realisert 10, 20 eller 30 år frem i tid basert på

prognostiserte transportbehov. Investeringsbe-

slutninger må prioriteres etter hvilke kostnader

de representerer (både investeringskostnader og

langsiktige konsekvenser for drift- og vedlike-

holdskostnader til infrastruktur og togdrift) og

etter hvilken forventet effekt de har på ønsket

fremtidig trafikk. Bevilgninger til løpende drift og

vedlikehold må knyttes tydelig opp mot beslutnin-

gene som er tatt i de langsiktige planprosessene,

slik at realiserte prosjekter også får tilstrekkelig

finansiering til drift og vedlikehold.

En sektor som er attraktiv for ansatte og leverandører

Regjeringen vil at jernbanesektoren skal være

attraktiv både for ansatte og leverandører. For

ansatte betyr dette ordnede arbeidsforhold, kon-

kurransedyktige lønns- og arbeidsvilkår og mulig-

heter til utvikling og læring. For leverandører

betyr det forutsigbarhet, åpenhet om fremtidige

behov, like konkurransevilkår og tydelig ansvars-

og oppgavefordeling i sektoren.

Sterk statlig koordinering kombinert med aktører som

har operasjonell frihet og hensiktsmessige

rammebetingelser

Jernbanesektoren er et sammensatt system, hvor

et stort antall innsatsfaktorer må fungere sammen

for at helheten skal gi de ønskede resultater.

Dette forutsetter en tydelig koordinering og sty-

ring.

Regjeringen ønsker en jernbanesektor hvor

denne koordineringen kombineres med en

utstrakt operasjonell frihet hos aktørene. Dette vil

gi sektoren ny dynamikk og bedre mulighet til å

forbedre driften fortløpende.

Sikkerhet og beredskap

Sektoren må ivareta hensynet til sikkerhet og

beredskap minst like godt som i dag.

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

2014–2015

Meld. St. 27

På rett spor

3 Utgangspunkt og rammebetingelser

3.1

En jernbane i vekst – som det

satses på

del på mellom 50-80 pst. av den containerbaserte

transporten.

Sikkerheten på norsk jernbane er god, og

regularitet og punktlighet har utviklet seg positivt

de seneste årene. De senere årene har person-

togtrafikken oppnådd punktlighetsmålet om mer

enn 90 pst. av alle tog i rute.

Det ventes en betydelig befolkningsvekst i

Norge de neste 20-30 årene. Dette vil gi økt behov

for transport, særlig på det sentrale Østlandsom-

rådet og rundt de øvrige største byene. Ikke minst

av hensyn til fremkommeligheten, er det nødven-

dig at det utvikles ny infrastruktur for kollektiv-

transporten. Jernbanen, som et kapasitetssterkt

og arealeffektivt transportmiddel, vil da være sen-

tral. I klimaforliket er det et mål at veksten i per-

sontransport i storbyområdene skal tas med kol-

lektivtransport, sykkel og gange. For å lykkes

med å overføre mer gods fra veg til bane, er det

viktig at infrastrukturen er pålitelig.

I NTP 2014–2023 fremgår det også at strate-

gien for utviklingen av togtilbudet på lang sikt

innebærer at toget sammen med øvrig kollektiv-

transport, sykkel og gange skal ta veksten i per-

sontransporten i storbyområdene. Gradvis økning

av transportkapasiteten for å møte veksten vil der-

Jernbanens viktigste fortrinn er lav marginalkost-

nad ved transport over lengre avstander, og evne

til å forflytte store menneskemengder med

begrenset arealbruk. Det første fortrinnet tilsier

satsing på godstransport over store avstander, det

andre fortrinnet tilsier transport av reisende inn

og ut av store byer hvor arealknappheten er størst.

Norge er et krevende land for jernbanedrift.

Dette skyldes både geografi, klima og bosettings-

mønster. På tross av dette, og av for lave bevilg-

ninger til jernbanen over flere tiår, har jernbane-

sektoren vært i stand til å opprettholde eller øke

trafikkvolumene.

Det utføres et større transportarbeid på jern-

bane enn noen gang før. Antall passasjerkilometer

var i 2013 eksempelvis over 20 pst. høyere enn i

2004. Jernbanen gjør et viktig transportarbeid,

spesielt på Østlandet, hvor persontransport på tog

har en markedsandel i rushtiden på 15-30 pst. i de

korridorer hvor det kjøres tog. De siste to årene

har antall togreisende på Østlandet økt med hele

14 pst., og potensialet er enda større. På de lengre

godsstrekningene har jernbanen en markedsan-

2011

2012

2013

Drift og vedlikehold

Investeringer

2014

2015

Figur 3.1 Bevilgninger til drift og vedlikehold og til investeringer 2011–15, mrd. 2015-kroner.

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

Meld. St. 27

På rett spor

2014–2015

for stå helt sentralt. Dette innebærer en todelt til-

nærming, hvor det blir viktig å møte både etter-

spørselen i lokaltogtrafikken rundt de store

byene, samtidig som det legges opp til forbedrin-

ger i regiontogtilbudet som gjør at pendleromlan-

det til og mellom byområdene utvides. I transport-

planen understrekes det at togtilbudet på de lange

strekningene opprettholdes og at jernbanen mel-

lom de største byene i Sør-Norge er svært viktig

for godstrafikken.

De senere år er det satset mer på jernbanen.

Figur 3.1 viser bevilgningsutviklingen til drift og

vedlikehold og til investeringer de siste fem år.

Regjeringen har økt bevilgningene til jern-

baneinfrastruktur med om lag 50 pst. siden regje-

ringsskiftet, og vedlikeholdsetterslepet bygges nå

ned for første gang på lenge. Til tross for den kraf-

tige satsingen under denne regjeringen vil det

likevel ta tid før jernbaneinfrastrukturen har den

tilstand som er nødvendig for at jernbanen skal

fylle sin rolle godt. Parallelt med infrastruktur- og

kapasitetsutviklingen må vi også gjøre struktu-

relle grep.

indre markedet i sektoren. Hvis forslaget vedtas

vil hovedregelen være et fullt organisatorisk

skille mellom infrastrukturforvalter og leveran-

dør av transportytelser samt obligatorisk bruk av

konkurranse ved inngåelse av kontrakt om

offentlige tjenester om persontransport med

jernbane.

Jernbanepakke IV er nå til behandling i

Europaparlamentet og Rådet. Det endelige utfallet

er ikke klart.

Fremtidig organisering av sektoren må også ta

hensyn til reglene om offentlig støtte og reglene

om offentlige anskaffelser.

3.3

Særtrekk ved jernbanevirksomhet

3.2

Det felles europeiske jernbane-

market

EU fastsetter og videreutvikler et omfattende

regelverk for jernbanevirksomhet. Dette regel-

verket gjøres normalt også gjeldende for Norge

gjennom norsk lovgivning/regelverk i samsvar

med EØS-avtalen. Målet med EUs jernbanerefor-

mer har vært å legge til rette for konkurranse på

det europeiske jernbanenettet. Grunnlaget ble

lagt i 1991 ved å stille krav om regnskapsmessig

skille mellom infrastrukturvirksomhet og tog-

transport. Dette bidro til at flere europeiske land

skilte infrastruktur og person- og godstransport i

separate organisasjoner. Det har fra 1996 vært et

organisatorisk skille mellom togselskap og infra-

strukturforvalter i Norge.

Til tross for et felles europeisk regelverk, er

det fortsatt betydelige forskjeller mellom organi-

seringen av jernbanevirksomhet i de ulike euro-

peiske landene. Någjeldende og kommende EU-

regelverk vil imidlertid sette visse rammer for hva

som er lovlig organisering. Disse rammene må

det tas hensyn til ved reorganisering av sektoren.

Jernbanepakke IV ble lagt frem av EU-kom-

misjonen 30. januar 2013. Pakken omfatter for-

slag om tiltak for å oppnå målsetningen om å full-

føre det indre marked på jernbaneområdet ved

bl.a. å åpne all innenlands jernbanetrafikk i

Europa for rettferdig konkurranse og fullføre det

Jernbanen er et integrert, kapitalkrevende og

meget rigid system der togtilbudenes utforming

påvirker kapasitetsutnyttelsen, og driftsforstyrrel-

ser kan få store ringvirkninger for øvrig trafikk.

For å ivareta best mulig utnyttelse av tilgjengelig

kapasitet er det behov for omfattende koordine-

ring mellom rutemønstre, investeringer i rullende

materiell og tiltak i infrastrukturen.

Elementer av jernbanevirksomhet har karak-

ter av naturlige monopol ved at de er kapitalkre-

vende og det er høye inngangsbarrierer. Dette må

det tas hensyn til ved utforming og innføring av en

reform.

Det tar lang tid fra et behov er definert til et

nytt togtilbud kan realiseres. Det er derfor viktig å

planlegge med lange tidshorisonter.

Skal konkurranse fungere, må den være virk-

som. Det betyr at konkurranseaktørene må ha

likest mulig tilgang til sentrale produksjonsfakto-

rer. Ved innføring av konkurranse må det tas stil-

ling til hvilke tiltak som vil være nødvendige for å

muliggjøre nyetableringer i det norske markedet.

Det har tradisjonelt vært begrenset betalings-

vilje for kollektivreiser. For å legge til rette for at

veksten i persontransport rundt storbyene skjer

med kollektivtransport, må det offentlige fortsatt

subsidiere store deler av kollektivtransporten.

Dette gjelder både finansiering av infrastrukturen

og gjennom offentlig kjøp av persontransport-

tjenester på jernbane.

3.4

Dagens organisering av statlig eid

trafikk- og infrastruktur-

virksomhet

Ved omorganiseringen i 1996 ble det innført et

organisatorisk skille mellom infrastrukturvirk-

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

2014–2015

Meld. St. 27

På rett spor

somhet og trafikkvirksomhet, gjennom at forvalt-

ningsbedriften NSB ble delt i infrastrukturvirk-

somheten Jernbaneverket og trafikkselskapet

NSB BA (nå AS).

Jernbaneverket

er infrastrukturforvalter og et

ordinært forvaltningsorgan. Virksomheten er

finansiert med årlige bevilgninger over statsbud-

sjettet og med fullmakter til å inngå flerårige kon-

trakter gjennom vedtak i Stortinget. Samferdsels-

departementet stiller som overordnet myndighet

krav til hvordan etaten skal forvalte ressursene.

Jernbaneverket har ansvar for all infrastruktur og

for å stille denne til rådighet for togselskapene.

Jernbaneverket forvalter imidlertid ikke all infra-

struktur knyttet til jernbanen, da eksempelvis

godsterminalene og verkstedene i all hovedsak

eies og forvaltes av NSB ved Rom Eiendom AS

(Rom Eiendom). Stasjoner bygd etter 1996 eies av

Jernbaneverket. Jernbaneverket har ansvar for

ruteplanlegging på kort og lang sikt, for tra-

fikkstyring og for å tilby publikumsarealer på sta-

sjonene. Infrastruktur som Jernbaneverket eier

og stiller til disposisjon for togselskapene inklu-

derer driftsbanegårder og hensettingsområder.

Betaling for å bruke jernbaneinfrastrukturen

(gjennom kjørevegsavgift og brukerbetaling),

benyttes i svært liten grad.

NSB AS

(NSB) er et aksjeselskap 100 pst. eid

av staten ved Samferdselsdepartementet. NSB har

et avgrenset monopol til persontogtransport i

Norge, og har en trafikkavtale med staten ved

Samferdselsdepartementet om å drive bedrifts-

økonomisk ulønnsom persontransport med tog.

NSB driver også et fåtall strekninger på kommer-

siell basis. Datterselskapet NSB Gjøvikbanen AS

(NSB Gjøvikbanen) driver persontogvirksomhet

på denne konkurranseutsette strekningen. Gjen-

nom datterselskapene CargoNet AS (CargoNet)

og Nettbuss AS (Nettbuss) driver NSB-konsernet

også godstransport på jernbane og busstransport.

Datterselskapet Rom Eiendom eier godstermi-

naler, stasjoner og verksteder. Datterselskapet

Mantena AS (Mantena) yter vedlikeholdstjenester

på verkstedene. Ansvaret for drift og forvaltning

av godsterminalene er overført til Jernbane-

verket.

Rom Eiendom driver knutepunktsutvikling i

bred forstand som inkluderer selve trafikknute-

punktet og utvikling rundt knutepunktet for å

bidra til flere reisende gjennom bygging av for

eksempel kontorer og boliger. Selv om Jernbane-

verket har hovedansvaret for utarbeidelse av rute-

planer har NSB fremdeles betydelig kompetanse

innen dette området. Målet med statens eierskap

av NSB-konsernet er å bidra til effektiv, tilgjenge-

lig, sikker og miljøvennlig transport av personer

og gods på jernbane i Norge. I tillegg til virksom-

heten i Norge, har konsernet også virksomhet

innen persontog, buss, gods og togvedlikehold i

Sverige og buss i Danmark.

NSB er kategorisert som et selskap med for-

retningsmessige mål og andre spesifikt definerte

mål (kategori 3 i statens kategorisering av stats-

eide selskaper).

Flytoget AS

(Flytoget) er et aksjeselskap 100

pst. eid av staten ved Nærings- og fiskerideparte-

mentet. Flytoget har en trafikkavtale med staten

ved Samferdselsdepartementet om fortrinnsrett

til tilbringertransport med tog på strekningen

Oslo Lufthavn (OSL) – Oslo S med jevn ti-minut-

tersfrekvens og tyve-minuttersfrekvens på strek-

ningen Oslo S- Asker. Trafikkavtalen innebærer at

tjenesten er en offentlig tjeneste av allmenn øko-

nomisk betydning og fastsetter et minimumsnivå

på en rekke tjenester, som definerer den offent-

lige tjenesteforpliktelsen. Selskapet har også en

avtale med Jernbaneverket om fortrinnsrett ved

ruteplanlegging på strekningen Etterstad – Oslo

Lufthavn. Flytoget er kategorisert som et selskap

med forretningsmessige mål (kategori 1 i statens

kategorisering av statseide selskaper).

Statens jernbanetilsyn

er en etat underlagt Sam-

ferdselsdepartementet og finansieres med årlige

bevilgninger over statsbudsjettet, samt gebyrfinan-

siering av enkelte tjenester. Statens jernbanetilsyn

er tilsynsmyndighet for jernbane, trikk og T-bane

og for taubaner, park- og tivolianlegg i Norge. Til-

synet overvåker også markedet på jernbaneområ-

det, for å sikre et effektivt marked med sunn kon-

kurranse på ikke-diskriminerende vilkår. I alt fører

Statens jernbanetilsyn kontroll og tilsyn med 33

jernbanevirksomheter. Tilsynets ansvarsområde

og organisering berøres ikke i denne meldingen.

Statens havarikommisjon for transport (SHT)

er en offentlig undersøkelseskommisjon. Formå-

let med SHTs undersøkelser er å utrede forhold

som antas å ha betydning for forebyggelsen av

transportulykker. Kommisjonens ansvarsområde

og organisering berøres ikke i denne meldingen.

Baneservice AS

(Baneservice) er et aksjesel-

skap 100 pst. eid av staten ved Samferdselsdepar-

tementet. Baneservice leverer entreprenør- og ter-

minaltjenester til jernbane og sporvei i Skandi-

navia. Virksomheten ble skilt ut fra Jernbane-

verket 1. januar 2005 som ledd i å konkurranseut-

sette mer av drift og vedlikehold innen jernbanen,

jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 2 (2004–2005) Om kon-

kurranseutsetting og omdanning av Jernbane-

verkets produksjonsvirksomhet. Selskapets for-

retningsidé er å bistå kundene i å levere sikre,

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

Meld. St. 27

På rett spor

2014–2015

Fargenøkkel:

Forvaltningsorganer

Statlig eide selskaper

Privat sektor

Prinsippskisse – pr 2015

(forvaltningsorgan eller statlig eide selskaper)

Strategisk styring av sektoren. Etatsstyring av

Jernbaneverket og Statens jernbanetilsyn.

Eierstyring av NSB og Baneservice. Kjøp av

persontrafikk med tog. Regulering.

Statens jernbanetilsyn

Havarikommisjon

NFD

Offentlig sektor

Jernbaneverket

Langtidsplanlegging, rutemodeller.

Forvalter eksisterende og bygger ny

jernbaneinfrastruktur Forvalter og utvikler

eiendom. Drift og vedlikehold ivaretas

delvis av egne ressurser.

NSB-konsernet

Virksomhetsområder:

Persontog

Godstog

Vedlikeholdstjenester av tog

Buss

Eiendom

Flytoget AS

Privat sektor

Selskaper som konkurrerer om godstransport, gjennomføring av fornyelser og

utbygging, drift av godsterminaler og vedlikehold av rullende materiell.

Figur 3.2 Dagens organisering av jernbanesektoren

effektive og miljøvennlige transportsystemer.

Baneservice er kategorisert som et selskap med

forretningsmessige mål (kategori 1 i statens kate-

gorisering av statseide selskaper). I forbindelse

med behandling av Meld. St. 27 (2013–2014), jf.

Innst. 140 S (2014–2015), ga Stortinget fullmakt til

Samferdselsdepartementet til gjennom salg av

aksjer eller andre transaksjoner å redusere sta-

tens eierskap i Baneservice helt eller delvis.

Dagens organisering av jernbanesektoren kan

skisseres som vist i figur 3.2.

Som det fremgår av figuren ivaretar Samferd-

selsdepartementet den overordnede styring av

alle sentrale aktører i sektoren, bortsett fra Fly-

toget, hvor statens eierskap forvaltes av Nærings-

og fiskeridepartementet.

og gjør det vanskelig å øke transportevnen. Jern-

banevirksomhet fordrer store investeringer og

høy utnyttelse av etablert infrastruktur. I så å si

samtlige europeiske land har det offentlige tatt

ansvaret for deler av sektoren.

Uhensiktsmessig/uklar oppgavefordeling

Jernbaneverket har stort spenn i sine oppgaver, fra

overordnede strategiske plan- og utviklings-

oppgaver (myndighets-/direktoratsoppgaver) med

tidshorisont på flere tiår, til operative, driftsmes-

sige oppgaver knyttet til utbygging og daglig drift

av infrastrukturen. Disse oppgavene er av svært

forskjellig karakter og krever ulik kompetanse.

Jernbaneverket er både et myndighetsorgan og en

leverandør av togselskapenes viktigste innsats-

faktor for å kjøre tog – en trygg og fungerende

infrastruktur.

Ansvaret for jernbaneeiendommer (spor og

stasjoner m.m.) er fordelt slik mellom Rom Eien-

dom og Jernbaneverket at det skaper ressurs-

krevende behov for koordinering/grensedrag-

ninger/leieavtaler. Dette fører til at utvikling av

eiendomsmassen ikke blir sett i en helhetlig sam-

menheng. Virksomhetene har ulike mål og det

oppstår uenighet/tvister. Rom Eiendom og Jern-

baneverket har ulik tilknytningsform og ramme-

betingelser, noe som kan gi unødig tunge proses-

3.5

Organisatoriske og strukturelle

utfordringer

Jernbanens utfordringer er godt kartlagte. Flere

viktige deler av jernbaneinfrastrukturen er forel-

det og nedslitt. Det er et beregnet etterslep i for-

nying av infrastrukturen på anslagsvis 17 mrd. kr,

i tillegg til kostnadene knyttet til utskifting/

modernisering av jernbanens signalanlegg. Kapa-

siteten er mange steder fullt utnyttet og det eksis-

terer få omkjøringsveier. Dette gir stor sårbarhet

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

2014–2015

Meld. St. 27

På rett spor

ser mot kommuner og andre aktører i utviklings-

saker rundt stasjonsområder m.m.

NSB besitter strategisk ruteplankompetanse,

og ivaretar også mye av dialogen mot regionale

myndigheter om utforming/koordinering av tog-

tilbudet opp mot lokalt kollektivtilbud. Dette er

oppgaver som ikke hører naturlig hjemme hos

NSB i en sektor med flere konkurrerende kom-

mersielle aktører.

Samferdselsdepartementet kjøper i dag per-

sontransporttjenester direkte fra NSB uten forut-

gående konkurranse. Departementet har i en

årrekke krevd relativt detaljerte kostnads- og

inntektstall fra NSB for de 24 ulike togproduk-

tene for å kunne sammenligne og følge kostnads-

utviklingen mellom de ulike produktene. Siden

staten kun kjøper tjenester direkte fra èn tilby-

der, har kostnadene ved togkjøpet ikke kunnet

bli markedstestet. Denne skjevheten i tilgjenge-

lig informasjon mellom staten som kjøper og

NSB som leverandør gir stor makt til NSB både

knyttet til innhold og pris når trafikkavtalene skal

framforhandles.

Svake incentivmekanismer

Jernbanesektoren har i dag svake incentivmeka-

nismer. Dagens finansieringsordning gir Jern-

baneverket begrensede

økonomiske

incentiver til å

holde jernbanenettet åpent for trafikk. I tillegg har

kjørevegsavgiften for det meste av jernbanenettet

blitt satt til null, noe som vanskeliggjør innføring

av en reell ytelsesordning, jf. kap 4.7 nedenfor.

NSB er gitt begrenset adgang til å bestemme

egne billettpriser (de har adgang til å gi rabatter i

forhold til fastlagt takststruktur). Selskapet har

imidlertid relativt sterke incentiver til å øke antall

passasjerer da nettokontrakten selskapet har med

staten innebærer at selskapet har inntektsrisikoen.

NSB har imidlertid som nasjonalt togselskap med

et avgrenset monopol trolig hatt svakere incentiver

til innovasjon og effektivisering enn togselskap i

konkurranse med andre togaktører.

Flytoget bestemmer selv sine billettpriser.

Mangel på konkurranseutsetting av resten av

markedet og begrensninger i selskapets vedtek-

ter, har gjort at Flytogets virksomhetsområde har

vært avgrenset til transporten til og fra Oslo Luft-

havn. Selskapet har dermed ikke hatt mulighet for

å utvide sin virksomhet i særlig grad.

Behov for mer overordnet og langsiktig styring

En vesentlig del av styringen av jernbanesekto-

ren har tidligere vært knyttet til gjennomføringen

av enkeltelementer i jernbanepolitikken. Det har i

mindre grad vært fokusert på de overordnede og

langsiktige målene, herunder hvilket transporttil-

bud (kapasitet, standard/kvalitet, omfang/geo-

grafisk område og reisetider) jernbanesystemet

skal tilby på kort og lang sikt. Det har heller ikke

vært tilstrekkelig fokus på hvorvidt tiltakene som

settes inn er de mest effektive for å oppnå de fast-

satte målene. Den politiske oppmerksomheten er

ofte knyttet til prioritering av små og store enkelt-

prosjekter det enkelte år, konkrete togavganger

og avgangstider samt upopulære mindre

endringer som har vært transportfaglig nødven-

dige, men politisk krevende. Denne formen for

styring tar oppmerksomheten vekk fra de store

og viktige spørsmålene knyttet til formålet med

jernbanepolitikken (hvilken rolle jernbanen skal

spille i ulike deler av landet og i ulike markeder),

utviklingen av sektoren og vurdering av målopp-

nåelse opp mot ressursbruk. Meld. St. 26 (2012–

2013) Nasjonal transportplan 2014–2023 er den

første planen med en mer strategisk retning der

ønsket utvikling i togtrafikken var utgangspunk-

tet for prioriteringen av tilhørende nødvendige

infrastrukturtiltak. Denne retningen vil bli videre-

utviklet i regjeringens arbeid med neste trans-

portplan.

Manglende konkurranse om å drive togtilbud

Godstransportmarkedet på jernbane ble åpnet for

full konkurranse i 2007. I dag er det åtte gods-

selskaper som har sikkerhetssertifikat til å drive

godstransport på bane i Norge. Markedet domine-

res fremdeles av én stor aktør (CargoNet som

eies av NSB), og flere av de øvrige aktørene har

svake økonomiske resultater.

Godstransporten med tog er i sterk konkur-

ranse med vegtransport og har de siste årene tapt

markedsandeler på mellomlange strekninger.

Internasjonal persontrafikk med tog ble åpnet

for konkurranse i 2010, men omfanget av konkur-

ranse i det norske jernbanemarkedet er fortsatt

meget beskjedent. Persontrafikken i Norge domi-

neres av transportkonsernet NSB og Flytoget.

Flytoget har imidlertid bare en liten andel av de

totale reisende med tog (ca. 10 pst. av antall reiser

og persontogkilometer i 2013 ifølge SSB).

NSB er tildelt en seksårig tjenestekonsesjons-

kontrakt med staten om å drive et avtalefestet per-

sontogtilbud på det norske jernbanenettet. Fly-

toget er gjennom en tjenestekonsesjonskontrakt

tildelt en fortrinnsrett til å tilby en nærmere

bestemt tilbringertjeneste til Oslo Lufthavn frem

til 2028.

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

Meld. St. 27

På rett spor

2014–2015

I dag eier NSB-konsernet sentrale produk-

sjonsfaktorer som materiell, verksteder, stasjoner

og godsterminaler. Dette legger ikke til rette for å

skape like konkurransevilkår for persontogtrans-

port i Norge. Også Flytoget eier eget materiell.

Begrenset leverandørmarked for drift og vedlikehold av

infrastruktur

Jernbaneverket ivaretar beredskap og korrektivt

vedlikehold i egen regi. For å utnytte disse basis-

ressursene effektivt utfører de også andre opp-

gaver. Dette ligger til grunn for dagens situasjon

hvor 40 pst. av ressursene til drift og vedlikehold

konkurranseutsettes.

At Jernbaneverket selv utfører en betydelig

del av oppgavene med egne ressurser, gir god

kontroll over ressursinnsatsen og stabile, lokale

produksjonsmiljøer med detaljert kunnskap om

banestrekningene. På den annen side er det også

utfordringer knyttet til denne måten å innrette

arbeidet på. Antall oppgaver som konkurranseut-

settes blir færre, mindre i omfang og til dels min-

dre forutsigbare enn de kunne vært om en større

andel av disse oppgavene ble konkurranseutsatt.

Leverandørbransjen kunne da satset sterkere på

jernbane, bygd mer robuste fagmiljøer og lagt til

rette for innovasjon og læring i større grad enn i

dag.

Uklart og varierende kundefokus

Dagens organisering av jernbanesektoren gjør at

kundefokuset i en del tilfeller er for lavt. Tross et

ønske fra alle parter om å ha den aktuelle kunden

i fokus, er det helt nødvendig med tilstrekkelige

incentiver for at kunden skal komme i sentrum for

en organisasjons prioriteringer.

Jernbaneverket har ingen

økonomisk

egen-

interesse av å holde togtrafikken i gang. Bevilgnin-

gene fra staten påvirkes ikke av trafikkavviklingen

det enkelte år. Gjeldende EØS-regelverk forutset-

ter at togselskapene betaler en kjørevegsavgift for

bruk av infrastrukturen, at det betales for nær-

mere definerte tilleggstjenester og at det etableres

en ytelsesordning som medfører økonomisk kom-

pensasjon mellom partene når en part forårsaker

forstyrrelser i trafikken. Regelverket er implemen-

tert i norsk rett, men i praksis betales kjørevegsav-

gift kun på Gardermobanen og for den aller tyng-

ste godstransporten, dvs. aksellast over 25 tonn.

Når det gjelder betaling for serviceanlegg mv. er

situasjonen i dag slik at godsnæringen allerede

betaler for bruk av terminaltjenester mens person-

transportselskapene ikke betaler for bruk av sta-

sjonsfasiliteter. Unntakene er for prioriterte sta-

sjonstjenester på Oslo S Flytogterminalen, Lille-

strøm stasjon og stasjonen på Oslo Lufthavn som

dekkes av brukerbetaling/kjørevegsavgiften.

Dagens nivå for kjørevegsavgift oppfyller ikke

fullt ut intensjonen om at slik betaling minst skal

dekke de kostnader som er en direkte følge av

den jernbanevirksomheten som drives (marginal-

kostnaden). Det lave nivået på kjørevegsavgift/

brukerbetaling bidrar også til at Jernbaneverket

ikke fremstår som en leverandør med klare for-

pliktelser overfor togselskapene.

NSB har som nasjonalt togselskap med et

avgrenset monopol, svakere incentiver til å utvikle

et bedre produkt for kunden enn dersom selska-

pet var i konkurranse med andre togselskap. I

konkurranse vil selskapene kunne lære av hver-

andre og vil kunne ha et kontinuerlig press på å

forbedre seg.

Jernbane og øvrig kollektivtransport bør koordineres

bedre

Koordinering mellom jernbane og øvrig kollektiv-

transport i storbyområdene, er helt nødvendig for

å få flere til å reise kollektivt og for å møte trans-

portveksten med kollektiv, sykkel og gange.

Koordinering mellom jernbane og øvrig kol-

lektivtransport omfatter både koordinering av

strategiske langtidsplaner for å legge til rette for

at de ulike transportmidlene utvikles koordinert

for å utnytte deres relative fortrinn, og koordine-

ring av de mer operative og detaljerte ruteplanene

slik at tog og annen kollektivtrafikk korresponde-

rer i knutepunktene. I tillegg er det behov for

koordinering av billettsystemer, takster og infor-

masjon slik at reisen blir mest mulig sømløs for

den reisende. For å få til god koordinering er det

viktig med tydelig ansvarsfordeling, tilstrekkelig

kapasitet og kompetanse hos de ansvarlige, og at

nødvendige virkemidler ligger hos dem som har

ansvar og en vilje til samarbeid på tvers.

Samferdselsdepartementet har ansvaret for

kjøp av persontogtransport og for den overord-

nede langsiktige planleggingen. Dette har gitt

mulighet for koordinering på tvers innad i jern-

banesektoren med tanke på ruteplaner, infrastruk-

turtiltak, kjøp av materiell og kjøp av persontrans-

port. Fylkeskommunene har mulighet til å

komme med innspill til kjøp av persontransport i

forkant av inngåelse av trafikkavtaler og i de siste

årene på årlig basis. Det har imidlertid vært min-

dre samarbeid om den

langsiktige

utviklingen av

henholdsvis kollektivtransporten og jernbanen.

De årlige prosessene har i stor grad vært separate

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

2014–2015

Meld. St. 27

På rett spor

og hvor øvrig kollektivtransport har måttet til-

passe seg jernbanen siden justeringer i jern-

banens rutemodeller er meget tidkrevende. De

fylkeskommunale kjøpere av lokal kollektivtrans-

port har samarbeidet med NSB (operatør) om bil-

lettsystemer, informasjon og takster. Ruter AS

(administrasjonsselskapet i Oslo og Akershus)

har flere ganger påpekt at dette samarbeidet

burde skje med kjøper av persontogtjenester.

Fleksibiliteten i utbygging og forvaltning/drift/

vedlikehold bør økes

Prosjektporteføljen for jernbanen kjennetegnes av

noen få, men store og kostbare prosjekter, og et

større antall mindre prosjekter. Prosjektene er

komplekse og beheftet med betydelig usikkerhet,

blant annet på grunn av den tette sammenhengen

med andre jernbanetiltak. Jernbanen er et inte-

grert transportsystem hvor mange komponenter i

sum bidrar til å legge til rette for et samlet togtil-

bud.

Det tar lang tid fra tidlig utredning til nye tiltak

er gjennomført og et nytt togtilbud kan tilbys de

reisende. Årsaken er at det er mange produk-

sjonsfaktorer som må planlegges og utvikles for at

nye rutetilbud skal kunne iverksettes. Det er

mange gjensidige avhengigheter mellom produk-

sjonsfaktorene og rekkefølgen på når ulike tiltak

skal utvikles og settes i drift må planlegges svært

godt. For å kunne realisere nye grunnrutemodel-

ler må ny infrastruktur bygges, togmateriell

anskaffes, vedlikeholdsavtaler inngås, lokførere

og annet jernbanepersonell utdannes, for å nevne

noen av de viktigste tiltakene.

Nytten av nye investeringsprosjekter i form av

økt kapasitet og/eller redusert reisetid hentes ut

først når alle tiltakene materialiserer seg i kon-

krete rutetilbud og/eller kapasitetsøkninger. Plan-

legging, utbygging og idriftsettelse tar ofte mange

år. For å få en mer rasjonell gjennomføring og

reduserte kostnader bør det gjennomføres større

sammenhengende utbygginger. Utbyggingen av

Vestkorridoren ble eksempelvis startet opp i 2001

og nytt togtilbud som følge av utbyggingen, har

pågått fra 2012 til inngangen av 2015 og er fortsatt

ikke helt på plass. Det er i tillegg til selve dobbelt-

sporutbyggingen så langt brukt ca. 3,6 mrd. kr til

bygging av en rekke mindre investeringstiltak for

å kunne ta i mot nye og lengre tog i forbindelse

med iverksettelsen av ny grunnrutemodell for

Østlandet. Det kunne ha vært økonomisk fordel-

aktig med en mer sammenhengende planlegging

og utbygging. En årsak til den lange utbyggings-

tiden er at prosjektet samlet sett var stort i forhold

til bevilgningsnivået, og at man blant annet på den

bakgrunn planla å bygge Vestkorridoren parsell-

vis i tre deler.

Langsiktighet og forutsigbarhet er viktig for

både investeringer og på drifts- og vedlikeholds-

området. Bevilgninger vedtas for ett år av gangen.

Samtidig vedtar Stortinget fullmakter til å inngå

forpliktelser for fremtidige budsjettår. Stortinget

har for budsjettåret 2015 blant annet gitt Samferd-

selsdepartementet fullmakt til å bestille materiell

ut over gitte bevilgninger, fullmakt til å pådra sta-

ten forpliktelser knyttet til investeringsprosjekter,

samt fullmakter til å pådra staten forpliktelser ut

over budsjettåret for drifts- og vedlikeholds-

arbeider på Jernbaneverkets budsjett. Til tross for

slik utstrakt bruk av fullmakter, må Jernbane-

verket iblant ta inn oppsigelsesklausuler i leveran-

dørkontrakter for å sikre seg mot økonomisk usik-

kerhet. Oppdragsmengden som er satt ut i ved-

likeholdsmarkedet har svingt mye, med negative

konsekvenser for både leverandørbransjen og

kostnadseffektivitet.

Tidsperspektivet for strategisk planlegging bør utvides

Det tar lang tid å planlegge, beslutte og bygge ut

jernbaneinfrastruktur. Ferdige anlegg har en

lang levetid. Å ivareta en hensiktsmessig bruk av

ressursene i sektoren fordrer at det legges et

langsiktig tidsperspektiv til grunn. Det er derfor

viktig at det utvikles langsiktige strategier for

jernbane og det øvrige transportsystemet. Et 10-

årig perspektiv for jernbanen er for kort. En mer

langsiktig tilnærming ble lagt til grunn i gjel-

dende NTP, og det strategiske perspektivet vil

videreutvikles i neste NTP.

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

Meld. St. 27

På rett spor

2014–2015

4 Tiltak for å realisere langsiktige mål for jernbanen

4.1

Innledning

–

koordinering mellom utviklingen av togtilbu-

det, behov for rullende materiell og utviklingen

av infrastrukturen

koordinering av togtilbud mot annen kollektiv-

transport

koordinering mot lokale planmyndigheter for å

utvikle hensiktsmessige trafikknutepunkter,

serviceanlegg og godsterminaler

Å drive jernbane på en effektiv, velfungerende og

kunderettet måte forutsetter at et komplekst og

sammensatt system av innsatsfaktorer fungerer

godt sammen. Sektoren må bestå av aktører med

klare roller, hensiktsmessige grensesnitt til hver-

andre og en tydelig kundeorientering i alle ledd.

Oppgaver som henger sammen organiseres

sammen, og det må etableres organisasjonsfor-

mer og finansierings- og styringsmodeller som

både utnytter markedet der det er mulig og styr-

ken til offentlige organer eller offentlig eide sel-

skaper der det er nødvendig.

I det følgende beskrives de grep regjeringen

vil gjøre på hvert av ni hovedområder:

– Det offentliges rolle i jernbanesektoren –

ansvarsfordeling

– Et jernbanedirektorat med styrende og koordi-

nerende oppgaver

– Etablering av et infrastrukturforetak

– Økt konkurranse om persontogtrafikk

– Lik tilgang til rullende materiell og togvedlike-

hold

– Virkemidler for tydeligere kunde-/leverandør-

forhold

– Endringer i NSB-konsernet

– Flytogets rolle og tilbringertjenesten til Oslo

Lufthavn

– Bedre rammebetingelser for godstransport på

tog

–

4.2

Det offentliges rolle i jernbane-

sektoren – ansvarsfordeling

Staten har hatt en sentral rolle i jernbanesekto-

ren helt siden utbyggingen av jernbane tok til i

Norge på midten av 1800-tallet. Jernbanen er et

integrert, kapitalkrevende og rigid system der

togtilbudenes utforming påvirker kapasitetsut-

nyttelsen. Selv små driftsforstyrrelser kan få

store ringvirkninger for øvrig trafikk når kapasi-

tetsutnyttelsen er høy. Behovet for koordinering

i sektoren er stort. Dette gjelder særlig på tre

hovedområder:

Det er variasjoner mellom europeiske land mht.

om det er staten eller regionene som har ansvar

for å bestille transportene. Videre er det store for-

skjeller mellom landene når det gjelder innbyg-

gertall, geografi, demografi, tetthet og kapasitet i

jernbanenettet, forholdet til annen infrastruktur

osv. Dette er også faktorer som er styrende for

organiseringen i det enkelte land.

Dagens ansvarsfordeling i Norge sikrer at

jernbanen fungerer som et nasjonalt system og at

det er en rimelig sammenheng mellom fremtidig

behov for togtilbud og utbygging av kapasitet.

Kapasiteten i jernbanenettet utnyttes også godt.

Lokaltrafikken på jernbanen utgjør en stadig

større andel av den totale persontransporten med

tog. Jernbanen har utviklet seg fra å være et trans-

portmiddel som skulle binde landet sammen til å

bli en transportform som har størst betydning i og

rundt de store byene for persontransporten og på

lange distanser for godstransporten. Demogra-

fiske trender tyder på at denne utviklingen vil fort-

sette. Å løse transportbehovene er en sentral

utfordring, og jernbanens organisering må tilpas-

ses dette.

Utformingen av togtilbudene påvirker hvor

mye kapasitet det er mulig å oppnå i det integrerte

jernbanesystemet som i sin tur påvirker behovet

for store og tunge investeringer i infrastruktur. I

et land som Norge med få alternative linjer, 94 pst.

enkeltspor og mye blandet trafikk vil kapasiteten

kunne påvirkes betraktelig av hvordan togtil-

budene settes sammen.

I NTP 2014–2023 framgår det at strategien for

utviklingen av togtilbudet på lang sikt innebærer

at toget sammen med øvrig kollektivtransport,

sykkel og gange skal ta veksten i persontranspor-

ten i storbyområdene. Målet er å møte etterspør-

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

2014–2015

Meld. St. 27

På rett spor

selen i lokaltogtrafikken rundt de store byene,

samtidig som det legges opp til forbedringer i

regiontogtilbudet som gjør at pendleromlandet til

og mellom byområdene utvides.

Regionale myndigheter (fylkeskommune eller

organ kontrollert av en eller flere fylkes-

kommuner) er de som kjenner sine områder best

og som derved har best forutsetninger for å

bestemme det regionale transporttilbudet, hvor

jernbane mange steder er et viktig element. Flere

forhold taler imidlertid mot en overføring av

ansvar for oppgaver knyttet til jernbane til regio-

nale myndigheter nå:

– Det norske jernbanemarkedet er umodent.

Dette gjelder spesielt innen togtrafikk, men til

en viss grad også leverandørbransjen. Vi har i

dag – for alle praktiske formål – to aktører som

kjører persontog i Norge, NSB (inkl. NSB Gjø-

vikbanen) og Flytoget. Begge aktører er 100

pst. statlig eid. Det vil kunne være svært van-

skelig for flere regioner å skulle starte opp en

konkurranse om kjøp av persontransport på

samme tid i en markedssituasjon der det mest

sannsynlig vil være flere som etterspør person-

transport med tog enn de som tilbyr slik trans-

port. Trafikkpakkene som de fleste regioner

kan utlyse vil kunne bli små og lite attraktive.

– En overføring av oppgaver til regionale aktører

innebærer en fare for lavere kapasitetsutnyt-

telse samlet sett på jernbanenettet, fordi det

samlede rutetilbudet ikke lenger ses under ett.

– Det skal gjøres betydelige investeringer i jern-

baneinfrastrukturen de kommende år. Dette

øker sårbarheten for forstyrrelser, og det er

ikke tilrådelig å gjennomføre prinsipielle

endringer i ansvarsfordelingen.

– En eventuell overføring av ansvar til regionale

aktører vil avhenge av fremtidig kommune-

struktur og fylke-/regionstruktur. Det vil være

naturlig at man avventer utfallet av disse poli-

tiske prosessene før man flytter flere oppgaver

til regionalt nivå.

Regjeringen legger derfor opp til å videreføre

dagens modell for ansvarsdeling. Det er imidler-

tid viktig at regionale og lokale myndigheter

(kommuner) i større grad enn i dag involveres i

arbeidet med planlegging av togtrafikken mv.

Dette gjelder særlig følgende forhold:

– Lokale og regionale myndigheter involveres

sterkere enn før i planarbeid og i utforming av

togtilbudet innenfor kjente rammer som NTP-

prosessen og bymiljøforhandlinger. Regionale

myndigheters rolle i konseptvalgutredninger

videreføres.

–

Høringen av plangrunnlaget til NTP og

behandlingen av NTP blir en viktig arena der

den langsiktige utviklingen av togtilbudene

inkluderes og tydeliggjøres.

Ansvarsfordelingen mellom fylkeskommu-

nene, kommunene og staten i knutepunktene

bør klargjøres når det gjelder ansvar for inves-

teringer, drift og vedlikehold av ulike typer

anlegg (publikumsfasiliteter, adkomster, buss-

arealer, sykkelparkering osv.). En slik tydelig

ansvarsfordeling bør kunne implementeres

gjennom f.eks. bymiljøavtaler.

Før staten konkurranseutsetter trafikkpakker, vil

staten invitere til dialog med regionale myndig-

heter/kjøpsorgan slik at det legges til rette for et

samlet sett best mulig kollektivtilbud i regionen

med enkle overganger mellom tog og andre trans-

portmidler, kundevennlige løsninger, mest mulig

enhetlige takster og enkel avregning av billettinn-

tekter (ved overgang mellom transportmidler)

mv. Det er også viktig at man unngår parallell-

kjøring med offentlig subsidiert buss og tog med

mindre togets mangel på kapasitet tilsier dette.

Samarbeid om arealplanlegging for å bygge opp

under bruk av kollektive transportmidler er også

sentralt.

Et jernbanedirektorat med helhetlig ansvar for

sektoren (jf. pkt 4.3 nedenfor) vil få et hoved-

ansvar for gjennomføring av tiltakene. Jernbane-

direktoratet vil kunne involvere regionale og

lokale myndigheter i byområdene i arbeidet med

bymiljøavtalene og inngå mer forpliktende avtaler

der hver part bidrar til felles måloppnåelse. Direk-

toratet må også inneha koordineringsrollen mot

regionale og lokale myndigheter, en rolle som i

dag delvis ivaretas av NSB.

4.3

Et jernbanedirektorat med

styrende og koordinerende

oppgaver

Direktoratsoppgaver innen jernbane-

sektoren

4.3.1

Jernbaneverket har en sentral posisjon i sektoren

og forvalter betydelige midler. Det er en tett sam-

menheng mellom hvor godt Jernbaneverket fun-

gerer og hvor godt norsk jernbanesektor som

helhet fungerer. Jernbaneverket har i dag stort

spenn i sine oppgaver, fra overordnede, strate-

giske plan- og utviklingsoppgaver med tidshori-

sont på flere tiår, til operative, driftsmessige opp-

gaver knyttet til utbygging og daglig drift av infra-

strukturen.

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

Meld. St. 27

På rett spor

2014–2015

For å utnytte knapp kapasitet på en effektiv og

kostnadsbesparende måte, er det nødvendig med

god koordinering mellom planlegging av togtil-

bud, investeringer i nytt togmateriell og behov for

tiltak i infrastrukturen.

Det tar lang tid fra et behov er definert til et

ferdig anlegg er produsert. Det er derfor viktig å

planlegge med lange tidshorisonter. For å ivareta

best mulig utnyttelse av infrastrukturen og legge

til rette for et godt samspill mellom togtrafikk og

tilgjengelig infrastruktur, må staten også i frem-

tiden fastsette omfanget av persontogtransport-

tilbudet ut fra analyser av transportbehovene. På

dette området skiller jernbanen seg grunnleg-

gende fra vegsektoren.

Samferdselsdepartementet anser det som en

helt nødvendig del av en jernbanereform å gjen-

nomføre strukturelle grep i Jernbaneverket. Årsa-

ken er tredelt:

– Det er et ønske om å styre politisk på overord-

net nivå og overlate operative og faglige beslut-

ninger til utøvende organer. Ved etablering av

et infrastrukturforetak blir dette skillet tydelig,

jf. pkt. 4.4 nedenfor.

– Jernbaneverket har i dag meget stort spenn i

sine oppgaver, fra operative, kortsiktige pro-

duksjonsoppgaver til overordnede, langsiktige

planleggingsoppgaver. Det er krevende å finne

en felles organisasjonsform og rammebe-

tingelser som fungerer godt for alle deler av

virksomheten.

– Strategisk langtidsplanlegging, koordinering

og styring av hele sektoren innenfor de over-

ordnede rammer som Stortinget og Samferd-

selsdepartementet fastsetter, bør ivaretas av en

aktør som har dette som sin rolle og hovedopp-

gave. Disse oppgavene bør ikke utføres av en

organisasjon som også ivaretar operative

produksjonsoppgaver innen en avgrenset del

av sektoren. Det bør være en uavhengig aktør

som definerer «spillereglene» i sektoren, ikke

en aktør som selv er leverandør til togsel-

skapene.

De myndighetsrelaterte oppgavene inkluderer:

– Langsiktig styring, for eksempel kapasitetsana-

lyser, utvikling av rutemodeller, samfunnsøko-

nomiske analyser, overordnet utrednings-,

plan- og budsjettarbeid og koordinering av res-

sursene i sektoren.

– Oppgaven «kjøp av persontransporttjenester

med tog» som i dag ivaretas av Samferdsels-

departementet. Oppgaven endrer karakter og

blir mer omfattende ved innføring av konkur-

ranse.

–

Oppgaver som er nye som en følge av refor-

men. Dette gjelder blant annet å styrke del-

takelsen fra regionale aktører i sektoren og iva-

reta avtalestyring på nye områder.

Ansvaret for at sektorens utdannings- og kom-

petansebehov kan møtes.

Ansvaret for Norsk Jernbanemuseum.

Det vesentlige av ovennevnte er videreførte opp-

gaver fra Jernbaneverket. Ansvaret for å ivareta

sektorenes utdannings- og kompetansebehov vil

bygge på den nyetablerte kompetanseenheten i

Jernbaneverket og Norsk Jernbaneskole. Det vil

løpende vurderes om opplæringstilbud kan ivare-

tas i det ordinære utdanningssystemet.

Regjeringen vil videreføre en mindre del av

Jernbaneverket som et direktorat som får ansvaret

for disse myndighetsoppgavene. Det foreslåtte

direktoratet finansieres med en ordinær driftsbe-

vilgning over statsbudsjettet, men vil forvalte mid-

ler (på adskilte budsjettposter) til kjøp av person-

transport med tog, kjøp av infrastrukturtjenester

og investeringsmidler til ny jernbaneinfrastruktur.

Direktoratet vil få en sentral posisjon i styring og

koordinering av sektoren, ved at det vil være kjøper

av infrastrukturtjenester og utbyggingstjenester,

kjøper av togtransport, langsiktig planlegger, koor-

dinator mot andre forvaltningsnivåer og premiss-

giver for sektorens generelle innretning.

Jernbanen vil i årene fremover være sentral

for å nå tverrpolitiske mål for kollektivtranspor-

tens andel av transportveksten. Det er derfor nød-

vendig å sørge for at jernbane og øvrig kollektiv-

transport og sykkel og gange er godt koordinert.

Det blir en viktig oppgave for direktoratet å være

en sterk pådriver for dette.

Selv om direktoratet er underlagt Samferdsels-

departementet, vil det være en aktør som gis

muligheter til å initiere, utvikle og presentere for-

slag som angår utviklingen av kollektivtransport-

systemet og jernbanen i lys av de transportbe-

hovene direktoratet identifiserer.

4.3.2

Samlet vurdering av direktorats-

funksjoner

Organisasjonsendringer i Transportreformen gjør

det aktuelt med en vurdering av direktoratsfunk-

sjoner på transportområdet. Dette omfatter blant

annet strategisk planlegging, faglig støtte til

departementet i arbeidet med statsbudsjettet,

overordnet ansvar for drift og vedlikehold, kjøp av

transporttjenester, forvaltning av økonomiske

virkemidler m.m. Som ledd i det videre arbeid

med reformen vil Samferdselsdepartementet

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

2014–2015

Meld. St. 27

På rett spor

foreta en nærmere gjennomgang av oppgavene i

Statens vegvesen og Jernbaneverket/jernbane-

direktoratet for å få grunnlag for å vurdere ulike

modeller for et eventuelt sektorovergripende

transportdirektorat for veg og jernbane.

4.4

Etablering av et infrastruktur-

foretak

Det er infrastrukturforvalter (i dag Jernbane-

verket) som er ansvarlig for forvaltning, drift, ved-

likehold og utvikling av jernbaneinfrastrukturen.

Infrastrukturforvalters rolle og oppgaver er detal-

jert regulert i jernbaneloven med forskrifter. Det

er ikke anledning til å ha flere infrastrukturforval-

tere på samme jernbanenett. Regelverket er ikke

til hinder for at infrastrukturforvalter konkurran-

seutsetter gjennomføring av utbygging og drifts-

og vedlikeholdsoppgaver.

I Norge ble infrastrukturvirksomheten organi-

satorisk skilt fra trafikkvirksomheten i 1996 (sepa-

rert modell). I en separert modell er det klare juri-

diske og organisatoriske skiller mellom infra-

struktur og togtransport. Det foreligger forslag

om endringer i EU-regelverket som fastslår at

hovedregelen vil være et fullt organisatorisk skille

mellom infrastrukturforvalter og leverandør av

transportytelser.

Det norske jernbanenettet har høy andel av

enkeltspor (94 pst.), og infrastrukturen er stjerne-

formet med Oslo som nav. Dette innebærer bl.a. få

omkjøringsmuligheter og mindre fleksibilitet enn

ved for eksempel vegtransport. Mye av infrastruk-

turen, herunder signalanlegg, er teknologisk

utdatert og har dårlig beskaffenhet, og det er

svært høy kapasitetsutnyttelse. Infrastrukturen er

sårbar. Mer ekstremvær og etterslep i vedlike-

hold/fornyelse i kombinasjon med bruksendring/

utbygginger i terrenget som heller ned mot veg

og jernbaneinfrastruktur, har medført større og

mer omfattende skader på grunn av flom og ras de

senere år.

Det er planlagt omfattende investeringer i

jernbaneinfrastrukturen i årene fremover, med

spesiell vekt på Østlandsområdet, jf. Meld. St. 26

(2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023.

Mye av arbeidet på jernbanen skjer parallelt med

at togdriften opprettholdes. Dette betyr at store

deler av den mest belastede infrastrukturen vil

oppleve driftsforstyrrelser som følge av de store

utbyggingsprosjektene. Overføring av mer gods

fra veg til bane vil kreve nye eller betydelige opp-

graderte godsterminaler, forlengede krysnings-

spor mv.

Jernbaneverket ivaretar i dag en lang rekke

oppgaver av operativ karakter. Oppgavene kan

deles inn i fire hovedgrupper:

– Infrastrukturforvaltning, drift og vedlikehold,

herunder:

– Forvalte eksisterende infrastruktur

– Kjøpe og følge opp vedlikeholds- og drifts-

tjenester

– Kraftdistribusjon og omforming av kjøre-

strøm

– Gjennomgående operative IKT-systemer,

herunder trafikkstyring, signal- og sik-

ringsanlegg, GSM-R, BaneData m.m.

– Dokumentere infrastrukturen, gjennom-

føre tilstandskontroll, sluttkontroll og

sakkyndig driftsledelse

– Ha ansvar for kvalitet og sikkerhet

– Rollen som standardforvalter (teknologi,

signal og tele)

– Øvrig drift og vedlikehold av infrastruktur

– Trafikk og marked, herunder:

– Tildele infrastrukturkapasitet

– Gjennomføre trafikkstyring

– Utvikle systemer for og formidle trafikk-

informasjon

– Utarbeide og følge opp operativ ruteplan

– Ha ansvar for publikumsarealene på stasjo-

nene, herunder kjøpe stasjonsdrifttjenester

– Ha ansvar for overordnet forvaltning av

godsterminaler og konkurranseutsetting

av driften

– Følge opp og forbedre driftsstabiliteten

(PIMS-metodikk, datalogging, tiltak etc.)

– Utbygging, herunder:

– Planlegge utbyggingsprosjekter (herunder

plan og teknikk)

– Byggherre i utbyggingsprosjekter

– Forvalte og utvikle eiendom, herunder:

– Erverve eiendom for nye anlegg og for å

besørge effektiv drift og forvaltning

– Forvalte eierskap til grunn og bygninger

– Drifte og vedlikeholde bygningsmassen

– Utvikle eksisterende eiendom innenfor

eget ansvarsområde og i samarbeid med

andre private og offentlige aktører i kollek-

tivknutepunktene

Mange av disse oppgavene har karakter av natur-

lige monopoler, det finnes ikke et effektivt marked

for dem. Gjennomføring av oppgavene kan da best

ivaretas av en statlig eid aktør.

Regjeringen vil opprette et statsforetak og

legge ansvaret for slike oppgaver til dette fore-

taket. Foretaket vil ha en tydelig rolle som leve-

randør av fungerende jernbaneinfrastruktur, og

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

Meld. St. 27

På rett spor

2014–2015

vil ha et helhetlig ansvar for at denne er sikker og

tilgjengelig for trafikk.

Et statsforetak kan gi en hensiktsmessig dis-

tanse til politiske prosesser, gi infrastrukturforval-

teren tilstrekkelig operasjonell frihet og egnede

rammebetingelser for effektiv drift. Foretaket vil

bli styrt gjennom eierstyring (herunder vedtek-

ter), reguleringer og avtaler om produksjon og

oppgaveløsing. Statsforetaket skal eie, forvalte,

drifte, vedlikeholde og fornye jernbaneinfrastruk-

turen, ivareta byggherrefunksjonen i utbyggings-

prosjekter, utføre trafikkstyring og eie og forvalte

eiendom (jf. pkt. 4.4.1-3 nedenfor). Forvaltningen

av eierskapet av foretaket legges til Samferdsels-

departementet. Samferdselsdepartementet vil

komme nærmere tilbake til hvor myndighetsopp-

gaver etter plan- og bygningsloven og oreignings-

lova skal plasseres.

Regjeringen legger opp til at foretaket gjen-

nom sin finansieringsmodell gis forutsigbare ram-

mebetingelser, operasjonell frihet og incentiver til

effektiv drift. Foretaket vil ha tre inntektskilder:

– vederlag for infrastrukturtjenester fra staten

(som blir den klart største inntektskilden)

– inntekter fra togselskap gjennom kjørevegsav-

gift og brukerbetaling

– inntekter fra eiendomsvirksomhet

Staten inngår fireårige avtaler med foretaket som

rulleres i takt med NTP-rulleringen. Den statlige

tilførselen av midler tar hensyn til foretakets

øvrige inntektskilder fra kjørevegsavgift, bruker-

betaling og eiendom. Det vil vurderes om den stat-

lige finansieringen bør gis en variabel komponent

som gir foretaket en økonomisk motivasjon til å

holde infrastrukturen tilgjengelig for trafikk.

Det vil etableres en ordning for rask og fleksi-

bel tilførsel av ekstra midler i ekstraordinære situ-

asjoner, som for eksempel ulykker og natur-

katastrofer. Selskapet gis adgang til å ta opp

driftskreditt etter samme modell som utbyggings-

selskapet for veg, jf. Meld. St. 25 (2014–2015) På

rett vei – Reformer i veisektoren. Dette innebærer

at selskapets lån regnes fullt med i oljepengebru-

ken og på en slik måte at aktiviteten i selskapet

hensyntas i det budsjettmessige handlingsrom-

met. Helseforetakenes modell for driftskreditt leg-

ges til grunn, hvilket innebærer at en låneramme

bevilges over streken.

4.4.1

Konkurranseutsetting av drifts- og

vedlikeholdsoppgaver

Markedet for drifts- og vedlikeholdstjenester i

jernbanesektoren er i dag preget av Jernbane-

verket som hovedkjøper og flere små leveran-

dører med til dels svak lønnsomhet. Omfanget av

vedlikeholdsoppdrag som er kjøpt eksternt opp-

leves som uforutsigbart av leverandørbransjen.

En slik uforutsigbarhet gir lite rasjonell anven-

delse av ressursene i bransjen, og kan i verste fall

medføre permitteringer, konkurser og oppsigel-

ser.

Hvor effektiv Jernbaneverkets egen produk-

sjon er, har til nå vært vanskelig å bedømme

objektivt på grunn av manglende sammenlig-

ningsgrunnlag.

Regjeringen vil at infrastrukturforetaket grad-

vis skal konkurranseutsette alle drifts- og vedlike-

holdsoppgaver som er egnet for det, så snart ram-

mebetingelsene ligger til rette. Det vil bli vurdert

ulike modeller for hvordan dette skal gjøres for å

få best mulig tilgjengelighet og kvalitet på en mest

mulig effektiv måte. Uansett hvordan konkurran-

seutsettingen gjennomføres, er det spesielt viktig

at infrastrukturforetaket ivaretar en betryggende

tilstandskontroll, har aktiv oppfølging av leveran-

dørene og finner arbeidsmodeller som ivaretar

akutt feilretting og sikkerhet på en god måte.

Dagens ansatte i Jernbaneverket er den viktig-

ste ressursen i oppgaveløsingen, og det må sikres

en overgang fra dagens situasjon til en fremtidig

konkurransesituasjon som ivaretar fagmiljøene,

lokalkunnskapen og den betydelige kompetansen

som ligger i dagens produksjonsapparat. Eksem-

pelvis besitter Jernbaneverket spesialistkompe-

tanse om de eldste signalanleggene som marke-

det i dag ikke har, og som det vil være kritisk å

miste. Også dagens entreprenører må sikres for-

utsigbare rammevilkår slik at deres kompetanse

ivaretas også i overgangsfasen.

Før graden av konkurranseutsetting kan økes

vesentlig må kvaliteten på dokumentasjonen av

eksisterende infrastruktur heves betraktelig, spe-

sielt hvis leverandørene skal påta seg et større

selvstendig ansvar for infrastrukturens tilstand

(for eksempel ved bruk av funksjonskontrakter

som benyttes blant annet i vegsektoren). Hvis en

slik modell innføres mens infrastrukturens til-

stand er udokumentert eller usikker, vil det med-

føre høy risiko for leverandørene og tilsvarende

økte priser.

Arbeidet med å dokumentere infrastrukturens

tilstand vil pågå ytterligere en periode. Mens dette

arbeidet pågår kan det skilles ut et mindre antall

produksjonsselskaper fra infrastrukturforetaket,

basert på dagens produksjonsmiljøer. I en over-

gangsperiode kan disse eies av infrastrukturfore-

taket, og gjennomføre sine oppgaver som før, med

en leveranseavtale med foretaket. En slik over-

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

2014–2015

Meld. St. 27

På rett spor

gangsperiode gir god anledning til å etablere gode

rutiner for kvalitetssikring, avtaleutforming og

oppfølging av leveransene. Så snart forholdene

ligger til rette for det, lyses det ut konkurranse

om drifts- og vedlikeholdsoppgavene som de

utskilte produksjonsselskapene kan delta i kon-

kurranse om. De utskilte produksjonsselskapene

selges, eller eierskapet overføres til Nærings- og

fiskeridepartementet senest ved utlysning av kon-

kurranse om drifts- og vedlikeholdstjenester som

det enkelte selskap kan delta i konkurranse om.

4.4.2

Byggherrefunksjonen i utbyggings-

prosjekter

Samferdselsdepartementet legger til grunn at

statsforetaket som hovedregel bør ivareta bygg-

herrefunksjonen i utbyggingsprosjekter. Årsaken

til dette er at sammenhengen mellom utbygging

og etterfølgende forvaltning, drift og vedlikehold

er meget sterk innen jernbanen. Dette gjelder

både faglig, operasjonelt og økonomisk:

–

Faglig

er det et betydelig slektskap mellom

utbyggingsprosjekter og etterfølgende drift,

vedlikehold og fornyelser. For de jernbanespe-

sifikke delene av et utbyggingsprosjekt («fra

svillene og opp») finnes det kun et begrenset

fagmiljø som er i stand til å planlegge/utforme

og styre utbygging og fornyelsesprosjekter.

Disse fagmiljøene er i sin tur delt inn i ulike fag-

områder (signal, elkraft, kjøreveis-IKT osv).

Det er en fordel å samle disse miljøene, ikke

splitte dem opp.

–

Operasjonelt

er det i de aller fleste utbyggings-

prosjekter behov for meget tett koordinering

mot drift/vedlikehold, siden de fleste utbyggin-

ger skjer i eller i tett tilknytning til eksisterende

infrastruktur. Det er for eksempel behov for å

foreta stengninger av operativ infrastruktur i

kortere eller lengre tid for å få gjennomført

utbygging, siden det normalt ikke lages midler-

tidige omkjøringsveier på jernbanen i bygge-

perioder. Dette innebærer en avveining mel-

lom kostnader i utbyggingsprosjektet og hen-

synet til negative konsekvenser for de reisende

og togselskapene.

–

Økonomisk

er det en tett sammenheng mellom

løsningene som velges i utbyggingsfasen og

påfølgende drifts- og vedlikeholdskostnader i

infrastrukturens levetid. Å legge utbygging og

drift/vedlikehold til samme organisasjonsen-

het sikrer et levetidsperspektiv på anleggene –

hvor både utbyggingskostnad, vedlike-

holdskostnad og driftsstabilitet vurderes hel-

hetlig av samme aktør.

Hovedregelen om at statsforetaket normalt ivare-

tar byggherrefunksjonen er ikke til hinder for at

alternative gjennomføringsmodeller benyttes når

forholdene tilsier det, for eksempel OPS-organise-

ring (Offentlig-Privat Samarbeid). Valg av alterna-

tive gjennomføringsmodeller for utbygging er

mest aktuelt for større prosjekter som i liten grad

griper inn i eksisterende operativ infrastruktur, og

hvor risikobildet er tilstrekkelig avklart.

Foretaket gis hensiktsmessig operasjonell fri-

het i gjennomføringen av prosjektene. Direktora-

tet kan gi føringer for bl.a. rekkefølge og ferdig-

stillelsesdato for prosjektene av hensyn til jern-

banen som helhetlig system. Det legges opp til

vedtak om finansiering av utbyggingsprosjekter

som gjør det mulig å inngå avtale med selskapet

om utbygging av mest mulig helhetlige prosjekter,

jf. omtalen over.

4.4.3

Konkurransenøytral og effektiv

eiendomsvirksomhet i jernbanesektoren

Jernbanevirksomhet legger beslag på betydelige

arealer og en stor bygningsmasse. Det alt vesent-

lige av eiendomsmassen i jernbanesektoren (Jern-

baneverket og Rom Eiendom) er opprinnelig

anskaffet for jernbaneformål. I forbindelse med

delingen av forvaltningsbedriften NSB i 1996 ble

eierskapet til grunneiendommene og bygningene

som i det vesentlige er knyttet til infrastruktur lagt

til staten v/Jernbaneverket, mens det nye selska-

pet NSB BA fikk tilført øvrig eiendomsmasse, her-

under stasjonene. Rom Eiendom eier i dag ca.

2200 eiendommer og 990 bygninger. Jernbanever-

ket forvalter en eiendomsmasse som består av

nær 4000 grunneiendommer fordelt på 125 000

mål tomteareal og ca. 1000 bygninger. Jernbane-

verket har ansvar for publikum på stasjonene og

leier derfor offentlige arealer til venterom, parke-

ring mv. fra Rom Eiendom. I tillegg leier Jern-

baneverket rom til tekniske anlegg på stasjonene.

Selv om sektoren i stor grad er preget av

naturlige monopol, har jernbanen også klare kom-

mersielle tilsnitt, ikke bare gjennom driften av

transporttilbudet, men også i økende grad gjen-

nom at trafikknutepunktene i seg selv blir attrak-

tive lokasjoner for næringsvirksomhet og boliger.

Mange av eiendommene tjener flere formål,

og bruken kan endres over tid. Det kan likevel

skilles mellom tre hovedgrupper av eiendommer:

– Eiendom som er nødvendig for drift og vedlike-

hold av jernbaneinfrastrukturen

– Eiendom som er nødvendig for togselskaper

eller togselskapenes kunder (serviceanlegg/

brukernære eiendommer)

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

Meld. St. 27

På rett spor

2014–2015

–

Eiendom som ikke lenger er nødvendig for

infrastrukturen og som kan forvaltes og utvi-

kles uten at dette direkte vil påvirke jern-

banedriften (utviklingseiendommer). Eien-

dommene kan være av stor betydning for utvik-

ling av kollektivknutepunkt

Hver av hovedgruppene drøftes nærmere neden-

for.

4.4.3.1

Eiendom som er nødvendig for drift og

vedlikehold av jernbaneinfrastrukturen

I denne gruppen faller all eiendom som er nødven-

dig for at jernbaneinfrastrukturen skal gjøres til-

gjengelig for trafikk. Eiendommene omfatter i

hovedsak linjegrunn, tekniske bygg, driftsbaser og

lager, og eies i dag i all hovedsak av Jernbaneverket.

Det er nær sammenheng mellom forvaltning,

drift og vedlikehold av infrastrukturen og grunn-

eiendommene og bygningene som benyttes for

formålet. Det er derfor viktig at infrastrukturfor-

valter har full kontroll over disse eiendommene.

Det vil si at infrastrukturforvalter må kunne gjøre

de nødvendige inngrep i grunneiendommene og

bygningsmassen for å holde linjen åpen og i sik-

ker stand. Videre må infrastrukturforvalter ha sik-

kerhet for at andre, i kraft av eierrådigheten, ikke

gjør inngrep i eiendommene til skade for jernba-

nens interesser. Det siste er delvis dekket gjen-

nom bestemmelsen i jernbaneloven § 10. Statens

rett til å ekspropriere grunn til jernbaneformål føl-

ger av oreigningslova § 2.

Eiendommene og anleggene i denne hoved-

gruppen har lite potensial for kommersiell utnyt-

telse så lenge de fortsatt benyttes til sitt opprinne-

lige formål. Det antas at visse arealer og anlegg

ville kunne frigjøres til alternative formål, men

potensialet anses begrenset. Ved større struktu-

relle omlegginger i infrastrukturen (endringer av

rutemodell, åpning av nye traseer, flytting av ter-

minaler osv.) kan større arealer og anlegg utvikles

til andre formål enn jernbanevirksomhet, noe som

gir muligheter for verdiskaping.

Samferdselsdepartementet foreslår å legge

forvaltning og eierskapet til denne hovedgruppen

eiendommer til infrastrukturforetaket.

4.4.3.2

Eiendom som er nødvendig for togselskaper

eller togselskapenes kunder

stasjoner, godsterminaler, verksteder og drifts-

banegårder. Her er eierskapet i dag delt. Både

Rom Eiendom og Jernbaneverket eier stasjoner

og terminaler, men Rom Eiendom eier langt de

fleste. Jernbaneverket eier de stasjonene og termi-

nalene som er bygget etter 1996. Rom Eiendom

eier verkstedene. Eierskap til driftsbanegårdene

er delt slik at Jernbaneverket normalt eier spor-

området, mens Rom Eiendom eier bygningsmas-

sen/-servicefunksjonene. Det delte eierskapet gir

opphav til uklarheter og ressurskrevende arbeids-

prosesser.

Grensene mellom kategoriene er som nevnt

ikke helt klare. Et stasjonsområde inneholder nor-

malt ett eller flere tekniske rom/anlegg for tog-

framføring. Linjen og tilknyttede serviceanlegg er

som regel bygd som ett anlegg. Nyere stasjoner i

sentrale områder bygges tidvis i fjell (Holme-

strand) og/eller under bakkenivå (Nationalthea-

tret). Da blir grensen mellom stasjonen og de tek-

niske konstruksjonene/anleggene vanskelig å

trekke.

Stasjoner utgjør møtepunktet mellom jern-

banen og byen/tettstedet og annen kollektivtrans-

port. Utvikling av stasjoner og stasjonsområder

må gjøres i nært samarbeid med lokale myndig-

heter og de ansvarlige for andre transportformer.

Nye stasjoner vil normalt bli bygget ut sammen

med jernbaneinfrastrukturen for øvrig.

Samferdselsdepartementet mener at det i en

situasjon med konkurranse om å tilby transport

med tog ikke er hensiktsmessig at NSB-konsernet

skal eie denne type anlegg. Slike serviceanlegg/

brukernære eiendommer er helt nødvendige for

at jernbanesektoren skal fungere. De er tett knyt-

tet sammen med infrastrukturen og den virksom-

heten som drives der. Det er få eller ingen alterna-

tive tilbydere av slike eiendommer/anlegg. Det er

svært viktig at eiendommene eies av en nøytral

part som sikrer likebehandling av konkurrerende

gods- og persontogoperatører.

Regjeringen legger på denne bakgrunn opp til

at eierskap til og ansvar for jernbanestasjoner,

godsterminaler, driftsbanegårder og verksted-

eiendommer legges til infrastrukturforetaket.

Bussgarasjer og andre eiendommer som er til-

passet for bussvirksomheten legges til Nettbuss.

4.4.3.3

Utviklingseiendommer

I denne kategorien faller all eiendom og alle byg-

ninger/anlegg som er nødvendige for at brukerne

(togselskapene og deres kunder) kan benytte

jernbanen. Kategorien omfatter særlig jernbane-

Arealer som opprinnelig er anskaffet og bygget

for jernbaneformål, kan i enkelte tilfeller benyttes

til kommersiell virksomhet og bidra til effektiv

arealutnyttelse, attraktive bymiljøer og hensikts-

messige reisemønstre. Eksempel på slik eiendom

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

2014–2015

Meld. St. 27

På rett spor

er arealer som er omregulert eller kan omregule-

res til bolig, næring eller annet «jernbaneuavhen-

gig» formål. Mange av disse eiendommene ligger

i tilknytning til en jernbanestasjon/kollektivknute-

punkt. Eiendommene eies i all hovedsak av Rom

Eiendom.

De fleste av disse eiendommene kan dispone-

res fritt uten å gripe inn i den operative jern-

banedriften. For de eiendommene som ligger i til-

knytning til stasjoner og knutepunkter kan det

imidlertid ha stor betydning for jernbanen som

transportprodukt hvordan eiendommene dispone-

res. På grunn av sin beliggenhet vil disse eien-

dommene ofte være svært viktige for å utvikle hel-

hetlige knutepunkt som gjør det attraktivt å reise

kollektivt. Knutepunktsutvikling og fortetting

rundt knutepunkt er således særdeles viktig for å

øke bruken av jernbanen og dermed også øke den

samfunnsøkonomiske nytten av de investeringene

som gjøres både i jernbanenettet, togtilbudet og

togmateriell. Flere reisende vil gi økte trafikkinn-

tekter. Slike økte trafikkinntekter reduserer

bevilgningsbehovet for offentlige overføringer til

togselskapene som tilbyr togtjenestene og bidrar

til økt samfunnsnytte.

Samferdselsdepartementet legger til grunn at

infrastrukturforetaket, i samarbeid med andre

aktører, skal bidra til gode kollektivknutepunkter.

Utviklingseiendom som vil kunne ha vesentlig

betydning for langsiktig utvikling av kollektivtra-

fikken eies og forvaltes av infrastrukturforetaket.

Utviklingseiendom som ikke har betydning ver-

ken for operasjonell drift av jernbanen eller lang-

siktig utvikling av kollektivtrafikken selges.

Rom Eiendom har betydelig kompetanse på

knutepunktsutvikling. Mange bykommuner har

av denne grunn inngått samarbeid med Rom Eien-

dom for å utvikle eiendommer til å bli bedre

knutepunkt som bygger opp under togets rolle

som transportmiddel. For å bevare eiendomskom-

petansen overføres Rom Eiendom i sin helhet til

infrastrukturforetaket. Eiendommer som ikke er

relevante for jernbanevirksomheten avhendes.

Før eiendommmene overføres til foretaket gjøres

en gjennomgang av hvilke eiendommer som skal

selges. Det arbeides videre med retningslinjer og

fremdriftsplan. Inntektene fra denne avhendin-

gen tilfaller staten.

4.4.3.4

Rammebetingelser for eiendomsvirk-

somheten

ning av disse verdiene. Infrastrukturforetaket skal

løpende vurdere hvilke eiendommer som er nød-

vendig for kjernevirksomheten og hvilke som kan

frigis til utvikling. På denne måten etableres et kon-

kurransenøytralt eierskap til eiendom som er nød-

vendig for togselskapene eller togselskapenes kun-

der. Eiendomsutviklingskompetansen kan benyttes

på tvers av utvikling av stasjoner, terminaler mv. og

prosjekter med mer kommersielt preg.

Infrastrukturforetaket vil eie eiendommer

både med og uten kommersielt potensial, og som

et stykke på vei vil operere i et konkurransemar-

ked. Målkonflikter mellom kommersielt preget

virksomhet og virksomhet som finansieres fra det

offentlige må unngås. Kommersielt rettet eien-

domsutvikling i knutepunktet skal ikke skje på

bekostning av den offentlig finansierte virksom-

heten som forvaltning og utvikling av infrastruk-

turen og det trafikale tilbudet til de reisende.

For å unngå kryssubsidiering og at infrastruk-

turforetaket i for stor grad fokuserer på de kom-

mersielle sidene av virksomheten, legger regjerin-

gen følgende rammebetingelser til grunn for eien-

domsvirksomheten:

– Infrastrukturforvalter skal som hovedregel

kun anskaffe eiendom som:

– er nødvendig og planlagt i forbindelse med

prosjekter som er finansiert med bevilg-

ninger til utbyggingsformål

– er regulert til jernbaneformål, eller

– er nødvendig for drift og vedlikehold av

jernbanen

– Eiendomsvirksomhet med kommersielt preg

holdes regnskapsmessig adskilt fra utbygging,

forvaltning, drift og vedlikehold av infrastruk-

tur. Det fremlegges separate økonomiske

resultater for hvert virksomhetsområde. Det

vurderes nærmere om det er behov for å ha et

eget datterselskap for hele eller deler av eien-

domsvirksomheten på sikt.

– Infrastrukturforetakets muligheter til å skaffe

inntekter fra eiendom hensyntas når rammene

for den statlige finansieringen fastsettes.

– Vedtektene stadfester selskapets formål og

avgrenser dette fra rene kommersielle formål.

Infrastrukturforetaket vil i all hovedsak drive med

aktivitet som ikke inngår i et marked. Deler av

virksomheten kan imidlertid ha et økonomisk til-

snitt, bl.a. eiendomsvirksomheten. Det vil bli gjort

en gjennomgang av virksomheten som infrastruk-

turforetaket skal drive og etableres et tydelig

skille mellom økonomisk og ikke-økonomisk virk-

somhet. Det skal tas hensyn til gjeldende stats-

støtteregelverk.

Eiendomsmassen i jernbanesektoren represente-

rer betydelige verdier, og de organisatoriske løs-

ningene må ivareta en økonomisk forsvarlig forvalt-

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

Meld. St. 27

På rett spor

2014–2015

4.5

Økt konkurranse om person-

togtrafikk

Graden av konkurranse innenfor persontogtrafikk

i Europa er varierende. Mens noen land (f.eks.

Storbritannia, Sverige og Nederland) har stor

grad av konkurranse om persontogtransport-

tjenestene, er det i andre land (f.eks. Spania,

Frankrike og Norge) liten grad av konkurranse.

Dagens situasjon med direkte kjøp fra NSB er

basert på bestemmelsene i Kollektivtransportfor-

ordningen (Forordning nr. 1370/2007) som er

implementert i norsk rett gjennom jernbaneloven

§ 7d. Dagens regelverk stiller ikke krav om kon-

kurranseutsetting av jernbanetransport, men

utviklingen i EU-regelverket antas å gå i den ret-

ningen, jf. omtale i pkt. 3.1 over.

Jernbaneloven kapittel IIA ble innført i forbin-

delse med konkurranseutsetting av persontrafik-

ken på Gjøvikbanen i 2005. Endringene skulle

sikre at konkurranse om persontransport med tog

kunne skje på like og ikke-diskriminerende vilkår.

Målet med flere av bestemmelsene i kapittelet var

å gi nye togselskap tilgang til produksjonsfaktorer

som NSB-konsernet fortsatt skulle eie (materiell,

verkstedinfrastruktur m.m).

4.5.1

Grunnleggende føringer for

konkurransen

Et persontogmarked preget av aktiv konkurranse

på sporet, hvor ulike togselskaper identifiserer

behov i markedet, søker om ruteleier og etablerer

et (lønnsomt) togtilbud er en ideell situasjon. Med

dagens infrastruktur, markedsforhold og relativt

beskjedne trafikkgrunnlag er vi imidlertid langt

unna denne situasjonen.

Togtilbudene er viktige offentlige tjenester

med samfunnsmessig betydning. Hovedandelen

av togtilbudene kjøpes direkte fra NSB uten kon-

kurranse. Billettinntektene dekker i gjennomsnitt

om lag halvparten av kostnadene NSB har for å

produsere togtilbudet, staten dekker resten. Sta-

ten dekker alle kostnader til utbygging og det alt

vesentlige av kostnadene til forvaltning, drift og

vedlikehold av infrastrukturen. Samferdselsdepar-

tementet legger til grunn at staten også i fremtiden

vil måtte dekke det meste av kostnadene ved jern-

banen. For å få mest mulig ut av den statlige res-

sursinnsatsen, og for å innføre en større dyna-

mikk, nytenkning og kundeorientering i person-

togmarkedet, vil regjeringen innføre konkurranse

om å drive persontogtransport på vegne av staten.

Hvilket trafikktilbud som skal leveres vil, som i

dag, fastsettes av staten (ved direktoratet) gjennom

trafikkavtaler, men flere togselskap vil ha anledning

til å konkurrere om retten til å drive trafikken.

Transporttilbudet inndeles i passende «pakker»

som utlyses for konkurranse. I den enkelte konkur-

ranse defineres tydelige objektive kriterier for

avgjørelse av konkurransen. Direktoratet inngår

deretter trafikkavtale med vinneren av konkurran-

sen. Avtalen regulerer leverandørens rettigheter

og plikter, herunder hvilket togtilbud som skal

leveres til hvilken kvalitet mht. kapasitet, utfor-

ming, komfort mv. Det selskapet som vinner denne

konkurransen «om sporet» får rett og plikt til å

levere det fastsatte rutetilbudet. Trafikkavtalen skal

videre inneholde bestemmelser om takstregule-

ring, betaling, rapportering, håndtering av eventu-

elle endringer, belønnings- og sanksjonsmekanis-

mer mv. Det er ikke slik at det kun skal drives tra-

fikk som er lønnsom for togselskapene. Direktora-

tet betaler om nødvendig vinneren et vederlag for å

få realisert det rutetilbudet som er ønskelig.

Regjeringen vil gradvis innføre konkurranse

om persontransport med tog. Konkurranse vil

bidra til å skape et best mulig togtilbud for kun-

dene. Konkurransen om å drive persontogtrafikk

innrettes derfor slik at togselskapene får en egen-

interesse i å beholde og tiltrekke seg nye rei-

sende. Et togselskap som vinner en konkurranse

skal ikke bare fokusere på å drive trafikken effek-

tivt, men skal ønske å utvikle reiseopplevelsen og

markedet slik at trafikken vokser over tid. For å få

til dette må togselskapene ha reell påvirkning på

det produktet de tilbyr og ha en økonomisk egen-

interesse av et økt trafikkvolum. Det må også vel-

ges en kontraktsform som bygger opp under dette

hensynet, jf. pkt. 4.5.3 nedenfor.

4.5.2

Togselskapenes påvirkning

på togproduktet

Ved utlysningen av konkurranse må direktoratet

spesifisere hvilke grunnleggende forutsetninger

som må oppfylles av den som vinner konkurran-

sen. Krav til sikkerhetsopplæring, sertifiseringer

mv. vil ikke endres som følge av konkurransen.

Som omtalt i pkt. 4.6 nedenfor kan togselska-

pene selv velge vedlikeholdsløsninger, og i noen

tilfeller også gis adgang til å stille med eget mate-

riell. I tillegg til dette får togselskapene frihet til

selv å utforme og utvikle togproduktet de tilbyr:

–

Konseptutvikling og markedsføring:

Togselska-

pene bør ha betydelig frihet innen konseptut-

vikling og markedsføring. De kan bruke denne

friheten til å profilere seg i markedet, lage spe-

sialtilpassede løsninger, inngå avtaler med

ulike arrangører om konferanser mv.

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

2014–2015

Meld. St. 27

På rett spor

–

Servicetilbud og innredning i togene:

Togselska-

pene kan gis frihet til å innrede togene og gjøre

investeringer som de finner økonomisk lønn-

somme innenfor kontraktsperioden. Dette kan

gjelde seter/interiør, servicetilbud eller serve-

ring om bord. Servicetilbud og innredning i

togene er viktig for hvordan kundene opplever

togtilbudet og kan påvirke inntektene til togsel-

skapene dersom dette øker kundegrunnlaget.

Rabatter:

Togselskapene må innpasse seg

offentlige bestemmelser om felles takstsystem,

herunder nasjonale definisjoner og nasjonale

rabattordninger som barne- og honnørrabatt.

Kjøper vil regulere billettprisene og gi regler

for justering av disse, men togselskapene gis

adgang til å gi rabatter på de takstene som er

bestemt av staten.

Trafikk ut over avtalt nivå:

Pakkene som leg-

ges ut for konkurranse vil hovedsakelig spesi-

fisere hvilke ruter som skal kjøres med fast-

satte avganger og stoppsteder. Hovedtrekkene

i transporttilbudene som skal produseres

(inngå i trafikkpakkene), avgjøres gjennom

politiske prioriteringer i NTP-prosessen på

bakgrunn av samfunnsøkonomiske analyser

og på bakgrunn av samarbeid med fylkeskom-

munene og kommunene gjennom bymiljøavta-

lene. En slik tilnærming sikrer god kapasitets-

utnyttelse av jernbanenettet og sikrer at det

leveres et trafikktilbud som er i samsvar med

politiske føringer, uavhengig av bedriftsøkono-

misk lønnsomhet for de ulike deler av togtilbu-

det. Togselskapene vil kunne gis anledning til

å utnytte materiell og infrastruktur til å kjøre

avganger ut over minimumsnivået som er defi-

nert i trafikkpakken, for eksempel gjennom å

utvide driftsdøgnet eller øke produksjonen i

helgen.

Salgs- og billetteringsløsninger:

For at jernbane

skal være en attraktiv reisemåte er det viktig

med enkle og forutsigbare løsninger for billet-

tering, overgang mellom transportmidler, kun-

deinformasjon og reisegaranti. Det blir forvir-

rende for de reisende hvis de må forholde seg

til mange salgs- og billetteringsløsninger. De

reisende skal kunne kjøpe en togbillett uten å

sette seg inn i hvem som trafikkerer de ulike

strekningene, og også kjøpe en reise som går

på tvers av selskap. Samferdselsdepartementet

vil vurdere å overføre NSB sitt eksisterende

salgs- og billetteringssystem til infrastruktur-

foretaket, som grunnlag for et nasjonalt salgs-

og billetteringssystem som alle togselskapene

som vinner trafikkpakker pålegges å benytte.

Infrastrukturforetaket vil ivareta operasjonell

–

drift av systemet. I tillegg til dette obligatoriske

systemet vil togselskapene kunne stå fritt til å

utvikle egne salgskanaler for å utvikle kunde-

grunnlaget.

Kundeinformasjon:

Statens vegvesen arbeider

med å få på plass en nasjonal rutebank som

grunnlag for en nasjonal reiseplanlegger. Det

blir obligatorisk for togselskapene å gi data til

rutebanken, og denne vil være en tilgjengelig

datakilde for alle aktører som vil utnytte infor-

masjonen til verdiskapende virksomhet. En

nasjonal reiseplanlegger gjør det enkelt for de

reisende å finne informasjon om kollektivtil-

bud, inkludert tog. Kundeinformasjon på sta-

sjonene blir infrastrukturforetakets ansvar.

Togselskapene blir pålagt å gi kundeinforma-

sjon om bord på togene. Togselskapene vil stå

fritt til å ha sine egne systemer i tillegg til de

nasjonale systemene og til å utforme kunde-

informasjonen på togene. Kundeinformasjon

gjennom nettsider og ulike former for portaler

vil være viktig for togselskapene for å utforme

sitt reiseprodukt for å tiltrekke seg reisende.

Utforming av avtalene mellom staten og

togselskapene

4.5.3

Samferdselsdepartementet vil at togselskapene

skal ha en egeninteresse i å utvikle trafikkgrunn-

laget og gi de reisende en positiv opplevelse.

Avtalene om å drive persontrafikk vil derfor som

hovedregel bli utformet som såkalte nettokon-

trakter. I slike kontrakter betaler kjøper et fast-

satt vederlag for å drive trafikken, men det er

togselskapet som beholder trafikkinntektene.

Dette legger inntektsrisikoen over på togselska-

pet, og skaper et sterkt incitament for å utvikle

kundegrunnlaget. Videre vil togselskapene også

normalt ha kostnadsrisikoen for avvik fra kalku-

lerte kostnader som ligger til grunn for det

avtalte vederlaget. Det må i den enkelte trafikk-

pakke vurderes hvorvidt det skal benyttes risiko-

reduserende bestemmelser. Slike bestemmelser

anvendes dersom staten ser det som mer for-

målstjenelig å påta seg risikoen for utviklingen i

enkelte forhold fremfor at leverandøren priser

inn risikoen i sitt tilbud.

Valg av kontraktsform må avgjøres etter en

konkret vurdering av hva som er mest hensikts-

messig i den enkelte trafikkpakke. Betydelige

planlagte endringer i infrastrukturen kan eksem-

pelvis gjøre en nettokontrakt mindre egnet. Hvil-

ken kontraktsform og hvilke kontraktsbestem-

melser som benyttes vil bli vurdert av kjøper i det

enkelte tilfelle.

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

Meld. St. 27

På rett spor

2014–2015

4.5.4

Trafikkpakker

Hvordan trafikkpakkene utformes (dvs. hvilke

rutetilbud som inngår i pakken), vil være et sen-

tralt element ved konkurranseutsetting av person-

togtrafikk. Pakkene må være sammensatt på en

slik måte og ha en varighet som gjør at de blir

attraktive for togselskapene å konkurrere om, og

gir grunnlag for et best mulig kjøp for staten. Til-

byderne må ha forutsigbarhet for når og i hvilken

rekkefølge pakkene skal legges ut.

Ved inndeling i trafikkpakker og rekkefølgen

på når de lyses ut vil bl.a. følgende forhold vekt-

legges:

– Tilgang til hensetting, driftsbanegårder og

verksteder som legger til rette for en effektiv

drift av trafikkpakkene.

– Hvorvidt ulike markeder (eks. lokaltog, regio-

nale lokaltog, IC-tog, langdistansetog og mate-

tog) bør fordeles på ulike trafikkpakker.

– Hvorvidt elektrifiserte og ikke-elektrifiserte

strekninger bør deles i separate pakker.

– Størrelsen på pakken må vurderes opp mot

dybden på konkurransen (antall og type para-

metre det konkurreres om) og markedet.

– Kombinasjon av pakkestørrelse og varighet

bør være slik at det ikke blir for lang tid mellom

konkurranser.

– Infrastrukturens tilstand og markedsgrunnlag.

– Pågående større infrastrukturprosjekter som

kan påvirke markedssituasjonen.

– Det skal være forutsigbarhet i pakkene. Ram-

mebetingelsene som er viktige for driften av

trafikkpakken skal være avklart så langt som

mulig før konkurransen.

– Hensynet til de ansatte.

Samferdselsdepartementet legger opp til at mar-

kedet deles inn i 6-8 trafikkpakker med et tilstrek-

kelig volum til å gi grunnlag for reell konkur-

ranse. Første konkurranse antas å bli en trafikk-

pakke bestående av trafikk på Sørlandet/i Stavan-

gerregionen

(tentativ utlysning i 2016–2017),

deretter en trafikkpakke som dekker nordlige

deler av jernbanenettet

. En trafikkpakke på Øst-

En aktuell pakke kan bestå av Oslo-Stavanger (nattog),

Oslo-Stavanger, Stavanger-Egersund og Nelaug-Arendal.

Til sammen ca. 4 millioner togkilometer pr år. Totalt 4,7

millioner reisende i 2014. NSB mottok 379 mill kr for denne

trafikken i 2014.

En aktuell pakke kan bestå av Trondheim-Bodø (nattog),

Trondheim-Bodø, Bodø-Rognan, Lundamo/Melhus-Stjør-

dal/Steinkjer, Dombås-Åndalsnes, Hamar-Røros, Røros-

Trondheim, Trondheim-Storlien. Til sammen ca. 5,5 millio-

ner togkilometer pr år. Totalt 2,2 millioner reisende i 2014.

NSB mottok 482 mill kr for denne trafikken i 2014.

landet vil også lyses ut i en tidligere fase. Det vil

bli vurdert særlig hvorvidt trafikken på Gjøvik-

banen utgjør, eller er en viktig del av, pakken.

Igangsettelse av første konkurranse vil først skje

når jernbaneverket er etablert og kan ha ansvaret

for gjennomføring av konkurransen.

Varigheten på trafikkavtalene må ses opp i

mot hvilke elementer det konkurreres om, kon-

kurranseforholdene, planene om vesentlige

endringer i rutemodellen osv. Etter EU-regelver-

ket er lengste tillatte avtaletid fastsatt til 15 år,

med mulighet for ytterligere forlengelse med 50

pst. dersom tilbyder stiller med investeringer i

f.eks. materiell. Dagens NSB-avtale er på 6 år.

Gjeldende avtale med NSB Gjøvikbanen ble inn-

gått gjennom konkurranse for en periode på 10

år med to års opsjon for forlengelse for staten

som kjøper (opsjon for 1,5 år er utløst, avtalen

løper ut i desember 2017).

Etter hvert som staten som kjøper vinner

mer erfaring med konkurranseutsetting av

trafikkpakker og ser hvilke aktører som etable-

rer seg i det norske markedet, må behovet for til-

pasninger i pakkestørrelse, varighet og elemen-

tene i fremtidige konkurranser vurderes. Det

kan også være aktuelt å ha ulike konkurranse-

modeller i ulike deler av markedet. Den fore-

slåtte organisasjonsmodellen er fleksibel i for-

hold til slike endringer. Det tas sikte på å invitere

aktuelle tilbydere og eventuelt andre interes-

senter til høring om innretningen av og innhol-

det i konkurransene før tilbudsforespørsel sen-

des ut slik at tilbydere kan komme med sine

synspunkter og kjøper kan få best mulig respons

i markedet.

Samferdselsdepartementet legger opp til at

kjøpsfunksjonen plasseres hos jernbanedirekto-

ratet. Dette gir gode muligheter for koordinering

internt i sektoren bl.a. mht. større planlagte

arbeider i infrastrukturen. Kjøper vil også være

den som utvikler forslag til nye rutemodeller. For

de første pakkene vil departementet måtte ta en

ledende rolle i planleggingen siden jernbane-

direktoratet vil være i en etableringsfase og Sam-

ferdselsdepartementet i dag er det organ som

innehar kjøpsrollen og besitter kjøpskompetan-

sen.

4.6

4.6.1

Lik tilgang til togvedlikehold og

rullende materiell

Togvedlikehold

NSBs heleide datterselskap Mantena har en domi-

nerende stilling i markedet for vedlikehold av tog-

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

2014–2015

Meld. St. 27

På rett spor

materiell i Norge. Togvedlikehold er et marked

med en omsetning på mer enn 1 mrd. kroner per

år. NSB og CargoNet har kjøpt togvedlikehold

direkte fra Mantena. Dette har bidratt til at marke-

det i liten grad har vært preget av konkurranse.

CargoNet har i 2014 lyst ut konkurranse om ved-

likeholdstjenester.

Regjeringen vil legge til rette for at alle togsel-

skaper har lik tilgang til vedlikeholdstjenester og

at konkurransen i dette markedet blir reell mel-

lom tilbydere av vedlikeholdstjenester. For å iva-

reta dette foreslås eierskapet til vedlikeholdsvirk-

somheten (Mantena) overført fra NSB-konsernet

til Samferdselsdepartementet.

Togselskapene vil kunne ivareta hele eller

deler av vedlikeholdet selv, men det statlige ved-

likeholdsselskapet vil sikre at det finnes et tilbud.

Togselskapene vil stå fritt til å benytte det statlig

eide selskapet til alle disse tjenestene eller velge å

ivareta en eller flere funksjoner på annen måte.

Spesielt for de første trafikkpakkene er det usik-

kert om det vil finnes et velfungerende marked for

togvedlikehold.

Det langsiktige behovet for en statlig kontrol-

lert vedlikeholdsvirksomhet vil avhenge av hvor-

vidt det private markedet kan gi togselskapene til-

fredsstillende løsninger som sikrer god og stabil

drift av togene. Samferdselsdepartementet vil

følge utviklingen på området og gjøre de nødven-

dige tilpasninger etter hvert.

4.6.2

Verkstedeiendommer

4.6.3

Rullende materiell til persontrafikk

Løpende vedlikehold av rullende materiell foregår

fortrinnsvis i materiellets naturlige driftspauser,

på verksteder/driftsbanegårder med sportilgang

fra jernbanenettet. Dette betyr at verkstedenes

geografiske plassering er av betydning for hvor

attraktive de er å benytte. For tyngre vedlikehold

er avstand til verksted mindre viktig og også verk-

steder i utlandet benyttes.

Det er ingen formelle begrensninger på hvem

som kan etablere verksteder. Etableringsbarrie-

rene er relativt store som følge av særskilte krav

til lokalisering (ift. togdriften, påkobling til

hovedspor osv.) og fordi investeringskostnadene

er høye. De fleste jernbaneverkstedene eies i dag

av Rom Eiendom.

Samferdselsdepartementet vil sikre en kon-

kurransenøytral forvaltning av verkstedeiendom-

mene. Eierskapet til verkstedene vil bli overført

fra NSB-konsernet til infrastrukturforetaket

sammen med Rom Eiendom. Det vil bli vurdert

hvordan det kan sikres konkurranse om å drive

vedlikeholdstjenester på disse verkstedene.

Togselskapene er i dag selv ansvarlig for å anskaffe

eget materiell. NSB er omfattet av lov om offentlige

anskaffelser og har anskaffet sitt materiell etter

omfattende konkurranser. Rullende materiell har en

normal levetid på om lag 30 år, og representerer en

betydelig kapitalkostnad. Den tekniske innretnin-

gen av jernbanen varierer fra land til land slik at

materiell utformet for bruk i ett land ikke uten

videre kan benyttes i et annet land. Konkurransen

om å levere nytt materiell fungerer tilfredsstillende,

men annenhåndsmarkedet i Norge er lite utviklet

pga. nevnte forhold. Det pågår et omfattende stan-

dardiseringsarbeid i EU for å harmonisere de tek-

niske regelverkene. I tillegg arbeides det for å for-

enkle tillatelsesprosessene for rullende materiell,

men dette er svært langvarige prosesser.

Rullende materiell er en avgjørende faktor for å

drive et godt persontogtilbud. Materiellet er kost-

bart, har lang levetid og representerer derfor en

potensiell etableringsbarriere for nye aktører. Mate-

riellets kvalitet og utforming, samt vedlikeholdet av

det, har stor betydning både for kostnadsnivået og

brukeropplevelsen. Staten eier (gjennom NSB og

Flytoget) betydelige mengder materiell som er til-

passet norske forhold (type strømforsyning, bre-

dere vognprofil, tilpasninger til klimatiske forhold

(kulde og snø) mv.). Materiellparken har en bokført

verdi på om lag 9 mrd. kr, og staten har gitt NSB en

restverdigaranti på 6,5 mrd. kr for materiellet som

benyttes i trafikkavtalen selskapet har med staten.

Restverdigarantien har muliggjort en vesentlig for-

nyelse og kapasitetsøkning i materiell de senere

årene. Siden den fysiske og teknologiske innretnin-

gen av jernbane er svært mangeartet internasjonalt

er det ikke et velfungerende annenhåndsmarked og

liten alternativ anvendelse for elektrisk persontog-

materiell som er tilpasset norske forhold.

For å sikre lave etableringsbarrierer og konkur-

ranse om persontogtrafikk på like vilkår, vil Sam-

ferdselsdepartementet overføre rullende materiell

fra NSB og stille dette til rådighet for togselska-

pene som vinner konkurransen om trafikkpakkene.

Ved utlysning av trafikkpakker vil kjøper (direkto-

ratet) beslutte om det skal være obligatorisk å

bruke statens materiell eller ikke, og avgjøre kon-

kret hvilket materiell det i så fall dreier seg om. Der

det ikke er obligatorisk å benytte statens materiell,

inviteres togselskapene til å gi parallelle tilbud, ett

hvor det forutsettes bruk av statens materiell, ett

hvor selskapene selv skaffer materiell (eller kombi-

nasjoner av disse to alternativene). Staten ved kjø-

per avgjør hvilket tilbud som gir den gunstigste løs-

ningen samlet sett. Dette blir en avgjørelse som

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

Meld. St. 27

På rett spor

2014–2015

NSB AS

KONSERNET

NSB

FELLESTJENESTER

KONSERNSTAB-

FUNKSJONER

PERSONTOG-

VIRKSOMHET

BUSS-

VIRKSOMHET

GODS-

VIRKSOMHET

EIENDOMS-

VIRKSOMHET

TOGVEDLIKEHOLDS-

VIRKSOMHET

NSB AS

NETTBUSS AS

KONSERNET

CARGONET AS

KONSERNET

ROM EIENDOM AS

KONSERNET

MANTENA AS

KONSERNET

NSB

GJØVIKBANEN AS

BUSSVIRKSOMHET

DATTERSELSKAPER

GODSTRANSPORT

PÅ JERNBANE

EIENDOMSUTVIKLING

I EGNE SELSKAPER

SVENSKA

TÅGKOMPANIET AB

VEDLIKEHOLDS-

VIRKSOMHET FOR

STORBIL

TERMINAL-

VIRKSOMHET

UTLEIEVIRKSOMHET

INKL.

PARKERINGSAREALER

Figur 4.1 Forretningsområdene i NSB-konsernet

påvirkes både av hva staten allerede besitter av

materiell, kostnaden ved eventuelt å avhende dette

og hvor effektivt markedet vil kunne tilgjengelig-

gjøre materiell for norske forhold.

Materiellet som staten eier kan enten legges til

vedlikeholdsselskapet eller i et selskap eid av

infrastrukturforetaket. Dette vil vurderes nær-

mere.

Hvis det på sikt viser seg at det er gunstigst

for staten å benytte materiell som togselskapene

stiller til disposisjon, vil statens materiellpark

etter hvert kunne fases ut. Hvis det viser seg

gunstigst å benytte statens materiell vil ordnin-

gen med en statlig kontrollert tilbyder måtte

videreføres.

Samferdselsdepartementet vil derfor innføre

brukerbetaling/kjørevegsavgift i tråd med gjel-

dende regelverk. Slike ordninger synliggjør kostna-

den ved å benytte infrastrukturen og skaper dess-

uten en tydeligere kunde-/leverandørrelasjon mel-

lom partene. Samferdselsdepartementet legger

opp til å innføre kjørevegsavgift for bruk av kjøre-

veg, samt betaling for tilleggstjenester som togsel-

skapene i dag i liten grad betaler for. Gods- og per-

sontog likebehandles. Det vil bli gitt rabatt for bruk

av underutnyttet kjøreveg. Samtidig legges det opp

til å innføre en ytelsesordning, som kan kompen-

sere togselskapene når infrastrukturen ikke er til-

gjengelig som forutsatt, og pålegger et togselskap

som forårsaker forsinkelser for andre å betale en

kompensasjon til infrastrukturforetaket.

4.7

Virkemidler for tydeligere kunde-/

leverandørforhold

4.8

Endringer i NSB-konsernet

Gratis tilgang til knapp infrastruktur og mange til-

leggstjenester samt at det mangler økonomiske

incentiver mellom infrastrukturforvalter som

leverandør og togselskapene, gir feil økonomiske

signaler om bruken av jernbaneinfrastrukturen

og gjør det vanskelig å etablere et tydelig kunde/

leverandørforhold mellom infrastrukturforvalter

og togselskap.

NSB-konsernet er det største transportkonsernet

i Norge, og en solid og tradisjonsrik aktør. Selska-

pet har en omfattende og mangeartet virksomhet

innen persontogtrafikk, godstransport, busstrans-

port, vedlikehold og eiendom. Konsernets forret-

ningsområder kan illustreres som vist i figur 4.1.

Som det er redegjort for over vil regjeringen

overføre rullende persontogmateriell, og datter-

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

2014–2015

Meld. St. 27

På rett spor

selskapene Rom Eiendom og Mantena fra NSB-

konsernet til hhv. infrastrukturforetaket/Sam-

ferdselsdepartementet. Det vil også vurderes om

salgs- og billetteringsløsninger og strategisk rute-

plankompetanse bør overføres fra NSB til hhv.

infrastrukturforetaket og jernbanedirektoratet.

Utskillelse av deler av dagens NSB-konsern er

nødvendig for å skape like konkurransevilkår og

lave etableringshindringer for togselskapene i de

kommende konkurranser om persontogtrafikk,

og for å sikre at infrastrukturforetaket har de nød-

vendige virkemidler for å ivareta en god, trygg og

tilgjengelig infrastruktur. Dette vil legge til rette

for en helhetlig og rasjonell forvaltning av eien-

dom og ikke minst for å sikre en god koordinering

av sektoren. NSB videreføres som et samlet trans-

portselskap, bestående av NSB persontog,

Tågkompaniet AB, NSB Gjøvikbanen, Nettbuss,

CargoNet og konsern- og fellesfunksjoner. Sel-

skapet eies 100 pst. av staten. Dette selskapet skal

ikke besitte produksjonsmidler som andre togsel-

skap blir avhengig av.

Dagens trafikkavtale med NSB utløper 31.

desember 2017. Denne erstattes med en ny tra-

fikkavtale som tar høyde for at trafikken gradvis

vil konkurranseutsettes. NSB vil kunne konkur-

rere om å vinne konkurranseutsatte trafikkpakker

på lik linje med andre togselskap.

Etter en overgangsfase hvor persontogtrafik-

ken konkurranseutsettes, vil trafikkselskapet

NSB være konkurranseutsatt i alle sine delmarke-

der. De virksomhetsområdene som videreføres i

trafikkselskapet NSB med datterselskaper omfat-

ter om lag 10 000 årsverk. De ansatte i konsern-

og fellesfunksjoner og ansatte i NSB Persontog,

Tågkompaniet AB, NSB Gjøvikbanen, Nettbuss

og CargoNet blir ikke direkte berørt av de organi-

satoriske strukturendringene i jernbanereformen.

Ansatte i NSB Persontog vil etter hvert møte kon-

kurranse fra andre togselskap.

Samferdselsdepartementet vil legge vekt på at

de strukturelle endringene i konsernet gjennom-

føres slik at de ikke skaper unødige utfordringer i

den operasjonelle virksomheten. De fremtidige

selskapene må ha en kapitalstruktur som er til-

strekkelig til den virksomhet som skal drives,

både i overgangsfasen og i fremtidig organisa-

sjonsstruktur.

har per i dag fortrinnsrett og plikt til et fastsatt

omfang av tilbringertransport til Oslo Lufthavn

(OSL).

Trafikkavtalen

med

Samferdsels-

departementet løper ut 31. januar 2028. Avtalen

pålegger Flytoget rett og plikt til å tilby tilbringer-

transport til OSL gjennom hele driftsdøgnet med

6 avganger i jevn frekvens fra Oslo S og 3 avgan-

ger i jevn frekvens fra Asker. Togtilbudet er defi-

nert som en offentlig tjeneste. I tillegg har Fly-

toget en avtale med Jernbaneverket om fortrinns-

rett ved ruteplanlegging til et visst antall (inntil

seks) regelmessige avganger hver time på strek-

ningen Etterstad – Gardermoen. Avtalen varer til

1. januar 2030.

Regjeringen ønsker å konkurranseekspo-

nere tilbringertrafikken med tog. Det foreligger

verken prinsipielle eller reelle grunner til å unnta

tilbringertrafikken for konkurranse. I vurderin-

gen av hvordan og når konkurranseutsettingen

skal gjennomføres vil hensynet til samfunnsøko-

nomisk lønnsomhet vektlegges. Blant annet vil

det bli gjort nærmere vurderinger av hvordan

ulike modeller for slik konkurranseeksponering

påvirker:

– opprettholdelse av et tilbringerprodukt som

bidrar til høy andel kollektivreiser til OSL

– best mulig utnyttelse av den samlede kapasite-

ten i jernbanenettet, ikke minst i Oslo-tunel-

len

– sammensetning av trafikkpakker som gir gode

togtilbud for de reisende og et hensiktsmessig

utgangspunkt for konkurransene om person-

transporttjenester

– de ansatte i selskapet

– verdiene i selskapet Flytoget, herunder dispo-

nering av rullende materiell

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med

konkrete forslag på dette området.

Flytogets virksomhet er i dag i henhold til sel-

skapets vedtekter begrenset til å drive tilbringer-

trafikken til OSL. For å legge til rette for økt kon-

kurranse mener regjeringen at også Flytoget bør

gis mulighet til å konkurrere om trafikkpakker

utover tilbringertrafikken til OSL. Regjeringen vil

derfor at staten som eier (ved Nærings- og fiskeri-

departementet) fjerner den aktuelle begrensnin-

gen i selskapets vedtekter. Beslutningen om Fly-

toget vil delta i konkurranse om andre trafikkpak-

ker ligger imidlertid hos styret i selskapet.

Reglene om offentlig støtte hindrer ikke Fly-

toget i å utføre både flytogtjenester og konkurran-

seutsatte tjenester. En forutsetning er imidlertid

at det etableres klare skiller mellom de ulike akti-

vitetene slik at både Flytoget og staten (som til-

4.9

Flytogets rolle og tilbringer-

tjenesten til Oslo Lufthavn

Flytoget har blitt en ansett aktør i norsk jernbane,

og har en sterk posisjon i sitt delmarked. Flytoget

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

Meld. St. 27

På rett spor

2014–2015

deler nye oppgaver) kan vise at det ikke skjer

ulovlig kryssubsidiering.

4.10 Bedre rammebetingelser for

godstransport på tog

Markedssituasjonen innenfor godstransport med

tog i Norge er preget av få aktører, sterk konkur-

ranse med godstransport på veg og svak lønnsom-

het. Det samlede transportvolumet på bane (unn-

tatt malmtrafikk) er lavere i dag enn i 2008. En for-

utsetning for å få til økt etablering og mer konkur-

ranse er gode rammebetingelser for godtransport

med tog. Det er helt nødvendig for at godstrans-

port med tog kan bli bedriftsøkonomisk lønnsomt

at kundene kan stole på at varene kommer fram til

avtalt tid. En robust infrastruktur som gir både

togselskap og deres kunder forutsigbarhet er da

helt grunnleggende. I tillegg må infrastrukturen

ha tilstrekkelig kapasitet. Infrastrukturforbedrin-

ger vurderes i forbindelse med behandlingen av

NTP.

Det er et overordnet mål i transportpolitikken

å legge til rette for overføring av godstransport fra

veg til bane. For å oppnå lønnsom drift må det

være et tilstrekkelig stort marked for at togets

relative fortrinn skal komme til sin rett. I en slik

sammenheng er terminalstruktur (antall termi-

naler og deres lokalisering) og terminalkapasitet

av avgjørende betydning. Det pågår en bred

godsanalyse i regi av transportetatene som tar for

seg godsmarkedet i Norge, forholdet mellom

transportmidlene, framtidig terminalbehov- og

struktur m.m. Rapporten skal benyttes som

underlag for neste NTP. På bakgrunn av dette

arbeidet er det igangsatt en konseptvalgutredning

for terminalstruktur i Oslofjordregionen. Gods-

terminaler bør ideelt sett ha en sentral plassering i

forhold til markedet. Terminalenes utforming, og

tilknytning til hovedvegnettet må gjøre det enkelt

og effektivt å laste om.

Regjeringen har besluttet at ansvaret for drif-

ten av godsterminalene som i dag eies av Rom

Eiendom overføres til Jernbaneverket. Jernbane-

verket skal legge til rette for effektive og konkur-

ransenøytrale tjenester på terminalene. Regjerin-

gen legger opp til at også eierskapet til gods-

terminalene som i dag eies av Rom Eiendom over-

føres til infrastrukturforetaket. Dette vil legge

enda bedre til rette for at terminalene utvikles på

en enhetlig, konkurransenøytral og kostnads-

effektiv måte. Regjeringen har også prioritert til-

tak for å sikre rettferdige konkurransevilkår både

internt i jernbanesektoren og på tvers av ulike

transportmidler. Det er potensial for overføring til

tog av godstransporter til og fra kontinentet som i

dag går på veg. Hvis gods kommer inn til Norge

med tog er det større sjanse for at det vil gå videre

med tog internt i Norge.

De fleste av de strukturelle tiltakene regjerin-

gen varsler i denne meldingen vil også bidra til en

bedret situasjon for godstransporten på tog. De

viktigste er:

– En jernbanesektor med klare roller for aktø-

rene og hvor det er et klart skille mellom myn-

dighetsoppgaver og konkurranseutsatt sektor.

– Innføring av økt brukerbetaling og kjørevegs-

avgift (jf. pkt. 4.7), vil skape et mer forretnings-

messig forhold mellom togselskapene og infra-

strukturforetaket. Ved utforming av ordnin-

gene vil det bli tatt hensyn til den krevende

situasjonen godsnæringen befinner seg i, og

det vil legges vekt på å unngå et økt kostnads-

nivå for næringen. Kjørevegsavgiften utformes

slik at den primært vil omfatte trafikk på fullt

utnyttede strekninger/perioder. Dette gjør at

den i begrenset grad vil belaste godstrafikken.

Brukerbetaling er allerede langt på vei innført

for tjenester godsselskapene benytter. En utvi-

delse av denne ordningen vil derfor i hovedsak

omfatte persontrafikken.

– Innføring av en ytelsesordning vil gi togselska-

pene en økonomisk kompensasjon når infra-

strukturen ikke er tilgjengelig for trafikk som

forutsatt, og tilsvarende at togselskaper som

skaper følgekonsekvenser for øvrige togsel-

skap, må betale til infrastrukturforvalteren.

– Innføring av en finansieringsordning for drift

og vedlikehold av jernbaneinfrastruktur som

styrker forutsigbarheten ytterligere. Koblingen

mellom langsiktige investeringsplaner og

bevilgningene til drift og vedlikehold vil tyde-

liggjøres, og innebærer at det som bygges også

kan vedlikeholdes. Dette vil gradvis resultere i

et bedre jernbanenett og mer stabil tilgjenge-

lighet på sikt.

– Mer konkurranse om vedlikehold av infrastruk-

tur. Dette ventes å gi lavere kostnader, slik at det

kan utføres mer vedlikehold for pengene.

– Mer konkurranse om togvedlikehold gjennom

en konkurransenøytral plassering av verkste-

der og en aktiv tilrettelegging for konkurranse.

Dette vil kunne gi bedre tjenester og bedre

betingelser for godstogselskapene.

Regjeringen vil følge utviklingen i godstransport-

næringen tett og vil komme tilbake til Stortinget

med en vurdering av rammebetingelsene for

godstransport med jernbane i Norge i neste NTP.

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

2014–2015

Meld. St. 27

På rett spor

4.11 Organisering i en reformert

jernbanesektor

Etter at reformen er fullt ut gjennomført kan sek-

toren framstilles som vist i figur 4.2.

Organisasjonsstrukturen skiller klart mellom

hvilke oppgaver som skal ligge i statsforvaltnin-

gen, hvilke oppgaver som bør løses av statlig eide

selskaper/foretak og hvilke oppgaver som bør

løses i markedet.

Fargenøkkel:

Forvaltningsorganer

Statlig eide

selvstendige enheter

Privat sektor

Prinsippskisse – reformert jernbanesektor

(forvaltningsorgan eller statlig eide enheter)

Strategisk styring av sektoren. Etatsstyring av

Jernbanedirektoratet og Statens jernbanetilsyn.

Eierstyring av infrastrukturforetaket og

vedlikeholdsselskapet. Regulering.

Tilsyn

(som i dag)

Havarikommisjon

(som i dag)

NFD

Jernbanedirektoratet

Koordinering, operativ styring og løpende

utvikling av sektoren.

Offentlig sektor

Infrastrukturforetak

Forvalter eksisterende og bygger ny

jernbaneinfrastruktur. Trafikkstyring. Forvalter

og utvikler eiendom. Ikke konkurranseutsatt,

men med forretningsmessig innretning.

Vedlikehold

(Aksjeselskap)

Tilbyr vedlikeholdstjenester på

kommersielle vilkår. Eventuelt eierskap/

forvaltning av rullende materiell.

Statlig eide selskaper som

drives kommersielt

Privat sektor

Togselskaper, vedlikeholdsselskaper, entreprenører og leverandører som konkurrerer

om oppdrag.

Figur 4.2 Prinsippskisse reformert jernbanesektor

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

Meld. St. 27

På rett spor

2014–2015

5 Forventede effekter av jernbanereformen

Forslagene til reform av jernbanesektoren er

omfattende og vil ta tid å gjennomføre. I det føl-

gende omtales de viktigste kvalitative og kvantita-

tive effektene regjeringen antar vil kunne realise-

res som en følge av reformen.

Jernbanereformen skal bidra til bedre effekti-

vitet og mer hensiktsmessig ressursbruk i sekto-

ren. Drivkraften for reformen er at togbrukerne

skal få bedre togtilbud. Regjeringen mener at de

forslagene som er presentert i kapittel 4 vil legge

til rette for det.

Regjeringen er opptatt av at eksisterende ver-

difull kompetanse i jernbanesektoren ivaretas i

hele omstillingsperioden, blant annet ved at refor-

men gjennomføres på en forutsigbar og god måte.

Ansatte skal få informasjon så tidlig som mulig om

hva som skal skje og skal naturligvis involveres

slik regelverket tilsier. Regjeringen er opptatt av at

omstillingsperioden skal gjennomføres så smidig

som mulig og raskt gi positive virkninger for de

reisende og for togselskapene.

Målet er å styrke kundeorienteringen i jern-

banesektoren. Intensjonen er at sektoren i ster-

kere grad vil vende oppmerksomheten mot kun-

dene – og ikke mot staten – for å sikre inntekts-

grunnlaget sitt.

Bedre beslutningsgrunnlag ift infrastrukturtiltak

Infrastrukturforetaket vil ha et bedriftsøkonomisk

perspektiv hvor både investeringskostnad, konse-

kvenser for togtrafikken og de nødvendige drifts-

og vedlikeholdskostnader ses under ett. Infra-

strukturforetaket vil ha en sentral posisjon i esti-

meringen av både kostnader og effekter og vil ha

ansvaret for drift av anleggene som bygges. Dette

legger til rette for at infrastrukturforetaket får et

helhetlig blikk som omfatter alle kostnadselemen-

ter og hele levetiden til anleggene.

Økt innovasjon/utvikling

Forslaget til reform innebærer at jernbanesekto-

ren åpnes opp for flere persontogoperatører. I til-

legg legges det opp til en økning av bruken av

private aktører innen drift og vedlikehold. På sikt

vil det også utvikles et fungerende marked for

vedlikeholdstjenester på rullende materiell. I

sum forventes dette å ha betydelige positive

effekter på innovasjon/utvikling ved at det høs-

tes erfaringer fra andre land og fra andre bran-

sjer.

Koordineringsgevinster

Forslagene til ny organisering legger til rette for

bedre samordning på flere områder. Et nytt jern-

banedirektorat med konsentrerte planressurser

og tilgang på sentral informasjon, vil se utbygging

av infrastruktur i sammenheng med fremtidige

ruteproduksjon og materiellbehov.

Konkurranseutsetting av togproduksjon vil gi

direktoratet som koordinerende enhet langt mer

informasjon enn hva som er tilfellet i dagens situa-

sjon, og konkurransen vil sende viktige signaler

fra markedet til direktoratet og infrastrukturfore-

taket.

5.1

Kvalitative effekter

Kundeorientering

Åpning for omfattende konkurranse i markedet for

persontogtjenester i Norge vil med stor sannsynlig-

het gi endringer i kundenes opplevelse av tjenes-

tene. Konkurransen vil gi kjøper av persontog-

tjenester bedre informasjon om kostnadsforhold i

togbransjen. De ulike togoperatørene vil ha ulike

måter å forbedre kvaliteten på, og dette vil gjøre det

mulig for operatørene å lære av hverandre.

Det nye infrastrukturforetaket vil produsere

ruteleier og oppetid for togselskapene. I den nye

modellen vil kvaliteten på disse tjenestene påvirke

foretakets inntekter. Kjørevegsavgift og ytelses-

ordning vil legge press på infrastrukturenheten til

å tilby en infrastruktur med tilfredsstillende stan-

dard og en forutsigbar trafikkavvikling. En ny inn-

tektsmodell med overføring av midler fra staten til

infrastrukturforetaket vil også kunne belønne fore-

taket dersom det leverer tjenester som forutsatt og

tilsvarende redusere betalingen noe til foretaket

dersom tjenestene ikke er som forutsatt.

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

2014–2015

Meld. St. 27

På rett spor

En ny ordning med kjørevegsavgift og innfø-

ring av en ytelsesordning vil styrke koordinerin-

gen mellom infrastrukturselskap og togoperatører.

Konsekvenser for de ansatte

Jernbanen har en viktig rolle å spille i utviklingen

av fremtidens Norge. Det blir stort behov for dyk-

tige medarbeidere også i en reformert jernbane-

sektor. Forslagene til reform av jernbanesektoren

vil først og fremst ha direkte konsekvenser for

ansatte i NSB-konsernet og Jernbaneverket, men

også for ansatte hos leverandører og aktuelle tog-

selskap som kan etablere seg i markedet. For

enkelte ansatte vil reformen gi nye oppgaver, rol-

ler og muligheter, for andre kan den skape usik-

kerhet og uønskede endringer. Samferdselsdepar-

tementet vil i gjennomføringen av reformen legge

til rette for at endringene får så små negative kon-

sekvenser som praktisk mulig.

De personellmessige konsekvensene for

dagens ansatte er omtalt i pkt. 6.1 nedenfor.

Konsekvenser for sikkerhet og beredskap

Samferdselssektoren står generelt overfor et

bredt og sammensatt risiko- og trusselbilde. Sik-

kerhets- og beredskapsutfordringene innen jern-

banen er i stor grad knyttet til klimaendringer,

storulykker og terrortrusler- og anslag. Regjerin-

gen prioriterer arbeidet med samfunnssikkerhet

og beredskap. Arbeidet med å forebygge uøn-

skede hendelser, både villede (terror, sabotasje)

og ikke-villede (ulykker), samt redusere konse-

kvensene av disse dersom de oppstår, vil videre-

føres i reformarbeidet. Jernbaneverket og selska-

pene som trafikkerer jernbanenettet har et selv-

stendig ansvar for å ivareta sikkerheten og bered-

skapen innen eget ansvarsområde. Departemen-

tet stiller krav til og legger føringer for etatenes og

selskapenes arbeid gjennom lover og forskrifter,

Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan,

Strategi for samfunnssikkerhet og beredskap i

samferdselssektoren, budsjettproposisjonen, til-

delings- og oppdragsbrev, instrukser og andre sty-

rende dokumenter. Dette vil fortsatt være ram-

mene aktørene vil måtte arbeide innenfor også

etter jernbanereformen.

Jernbanen samler daglig et større antall men-

nesker på et avgrenset område, og er et åpent og

tilgjengelig system. Dette gjør jernbanen til et

mulig terrormål. Det er derfor viktig å ha gode

rutiner for varsling og informering av jernbane-

aktørene ved en terrortrussel, samt for iverkset-

ting av tiltak for å redusere sannsynlighet for og

konsekvensene av et angrep. Håndtering av ter-

rortrusler mot jernbanen er imidlertid utfor-

drende fordi det involverer flere forvaltningsom-

råder (samferdsel og politi), samt offentlige og

private aktører. Regjeringen vil i forbindelse med

reformarbeidet sikre at ovennevnte ivaretas på

en god og hensiktsmessig måte. Statens jern-

banetilsyn har allerede fått i oppdrag å utarbeide

forslag til forskrifter om sikring mot tilsiktede

uønskede handlinger mot trafikk og infrastruk-

tur på det nasjonale jernbanenettet og t-banen i

Oslo. Forskriften vil etter planen tre i kraft 1. juli

2015.

Regjeringen vil i reformarbeidet sikre et fort-

satt koordinert og sømløst sikkerhets- og bered-

skapsarbeid innen jernbanen, med en tydelig

myndighetsforankring som sikrer god samhand-

ling og koordinering både i det forebyggende sik-

kerhets- og beredskapsarbeidet og i håndteringen

av ulykker og større kriser. Dette gjelder særskilt

innenfor arbeidet med å forebygge jernbaneulyk-

ker. Regjeringen prioriterer sterkt å ivareta sik-

kerheten i norsk jernbane også i en reformert

sektor.

Regjeringen har lagt vekt på flere elementer i

sin vurdering av om den foreslåtte reformen vil

ivareta sikkerheten på minst samme nivå som i

dag:

– Sikkerhets- og beredskapsarbeid innen jern-

banen vil fortsatt ha en tydelig myndighets-

forankring som sikrer god samhandling og

koordinering, både i det forebyggende sikker-

hets- og beredskapsarbeidet og i håndteringen

av ulykker og større kriser.

– Det grunnleggende sikkerhetsregelverket som

er nedfelt i lovgivning og forskrifter endres ikke

av reformen. Det vil gjelde de samme krav som

nå til infrastruktur, materiell og personell.

– Rollen til Statens jernbanetilsyn endres ikke.

Tilsynet vil fortsatt være et organ for å utøve

kontroll og tilsyn med at de som driver jern-

banevirksomhet oppfyller de krav og vilkår

som er satt til virksomhetene. Tilsynet vil fort-

satt utarbeide forskrifter, utstede virksomhets-

tillatelser og gi tillatelse til å ta i bruk rullende

materiell og infrastruktur. Jernbanevirksom-

hetene vil som i dag være underlagt krav om å

drive risikostyring av egen virksomhet, og

eventuelle leverandører må dokumentere at

risikoer ved virksomheten er på et akseptabelt

nivå og gjennomføre tiltak for å bedre sikker-

heten når den ikke er tilfredsstillende. Det må

forventes at det blir flere aktører som driver

persontogtrafikk. Dette vil øke arbeidsmeng-

den i tilsynet.

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

Meld. St. 27

På rett spor

2014–2015

–

Et samlet ansvar for infrastrukturen vil ligge

hos infrastrukturforvalter, herunder leveran-

dørstyring. Infrastrukturforvalter får ramme-

betingelser som gjør det mulig å gjennomføre

større og mer sammenhengende fornyelses-

og vedlikeholdsprosjekter. Dette legger til

rette for en grundig og systematisk oppfølging

av leverandørene.

Størstedelen av dagens jernbaneverk vil

videreføres samlet i en ny organisasjonsform.

Sikkerhetsarbeidet bør kunne pågå kontinuer-

lig uten å bli vesentlig forstyrret av denne end-

ringen.

Ved konkurranse om persontogtrafikk vil

reglene om virksomhetsoverdragelse legges til

grunn, jf. pkt. 6.1.1. Dette betyr at det personel-

let som allerede kjenner den aktuelle streknin-

gen også vil utføre jobben etter konkurransen.

Dette bidrar til kontinuitet i utførelsen av opp-

gavene, og vil være positivt for ivaretakelse av

sikkerheten.

5.2.1

Etablerings- og omstillingskostnader

Å gjennomføre endringer i en så stor og kompleks

sektor som jernbanesektoren vil i seg selv være

krevende. Regjeringen vil vektlegge hensynet til

sikkerheten i alle faser av reformarbeidet.

Jernbanen er også en del av totalforsvaret, og

alle samferdselsgrenene skal kunne yte sivil støtte

til Forsvaret i sikkerhetspolitisk krise og krig.

Ordningene for sivil støtte til Forsvaret og Forsva-

rets direktivrett i gitte situasjoner må gjennomgås

og oppdateres for å sikre at de fortsatt er rele-

vante, jf. for øvrig Kgl. res. av 16. oktober 1970 om

regulerende bestemmelser og retningslinjer for

Forsvaret og NSB ved militære jernbanetranspor-

ter. Det har i løpet av de siste tiårene vært en

utvikling i retning av mer komplekse forsynings-

kjeder med økt konkurranse og spesialisering.

Dette gir noen føringer for hvordan jernbanen kan

bidra inn i fremtidens totalforsvar. Det er viktig for

regjeringen å sikre at eventuelt behov Forsvaret

måtte ha for jernbanetransport kan ivaretas uav-

hengig av hvordan jernbanesektoren organiseres

i fremtiden.

Regjeringen legger opp til betydelige endringer i

NSB-konsernet og i Jernbaneverket. I forbindelse

med de organisatoriske endringene vil det oppstå

kostnader knyttet til selskapsdannelser, lokaler/

flytting, informasjon, endringer av intern organise-

ring/arbeidsprosesser, eventuell endring av IKT-

systemer, opplæring av ansatte mv.

For noen av dagens enheter vil endringene

være forholdsvis små, fordi enhetene i stor grad

baseres på en eller flere eksisterende organisasjo-

ner. I denne gruppen hører Statens jernbanetil-

syn, vedlikeholdsselskapet (som i stor grad er en

videreføring av Mantena), trafikkselskapet NSB

(konsern- og fellesfunksjoner, NSB Persontog,

CargoNet, Nettbuss, NSB Gjøvikbanen og Tåg-

kompaniet) og Flytoget.

For andre organisasjonsenheter blir den struk-

turelle endringen større, enten fordi rammebetin-

gelsene endres, det etableres helt nye juridiske

enheter, arbeidsoppgavene må gjøres på nye

måter, det må innføres nye eller vesentlig endrede

IKT-systemer mv. Jernbanedirektoratet, infra-

strukturforetaket og de utskilte produksjons-

selskapene tilhører denne gruppen.

Etter at de strukturelle grep er gjennomført vil

flere av enhetene måtte foreta omstillinger, særlig

som følge av at det innføres konkurranse om opp-

gavene.

5.2.2

Økonomiske gevinster

Reformen legger til rette for mer effektiv bruk av

ressursene i jernbanesektoren. Regjeringen for-

venter at gevinstene i hovedsak kommer på tre

hovedområder: bygging av infrastruktur, forvalt-

ning, drift og vedlikehold av infrastruktur og per-

sontogtrafikk.

Utbyggingsprosjekter

Opprettelsen av et infrastrukturforetak med en

hensiktsmessig styrings- og finansieringsmodell

vil kunne gi ulike gevinster knyttet til utbyggings-

prosjektene:

– En effektivitetsøkning fordi foretaket kan gis

visse økonomiske incentiver til å bygge raskt

og billig. Innenfor de overordnede føringene

som legges i NTP-prosessen og av direktoratet

vil infrastrukturforetaket utnytte sitt operasjo-

nelle handlingsrom for å finne kostnadseffek-

tive løsninger som sikrer god fremdrift.

– En effektivitetsøkning av at foretaket vil være

tjent med å se hele anleggets levetid under ett

5.2

Kvantitative effekter

Reformens kvantitative effekter kan inndeles i

Etablerings- og omstillingskostnader

(hva det vil

medføre av ressursbruk å etablere de organisa-

sjonsstrukturene som reformen forutsetter, og de

kostnader som vil påløpe hos aktørene som en

følge av at reformen begynner å virke) og

Økono-

miske gevinster

av reformen.

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

2014–2015

Meld. St. 27

På rett spor

allerede under planlegging/bygging og der-

med vil legge vekt på å finne løsninger som er

optimale hensyntatt både utbyggingskostnad,

vedlikeholdskostnad og konsekvenser for tra-

fikkavviklingen.

Forvaltning, drift og vedlikehold av infrastruktur

Reformforslagene på dette området antas å gi føl-

gende positive effekter:

– Innenfor stasjonsdrift og stasjonsutvikling dri-

ver Rom Eiendom og Jernbaneverket i dag til

dels overlappende virksomhet. Ved å samle

eierskap og ansvar på én hånd vil det kunne

realiseres en gevinst, både knyttet til større og

bedre kontrakter for drift og knyttet til mindre

ressursbruk i organisasjonene.

– Et mer effektivt rammeverk for å vurdere bruk-

sendring fra jernbane til andre formål siden

både merverdien og kostnadene ved alternativ

anvendelse ligger på samme hånd.

– Effektivisering og profesjonalisering av forvalt-

ningen av infrastrukturen – fordi foretaket blir

innrettet mot å finne effektive løsninger som

bidrar til at trafikken holdes i gang på kort og

lang sikt.

– Mer effektiv ressursbruk generelt fordi virk-

somheten får en friere stilling, blant annet

innen lønns- og personalspørsmål.

Persontogtrafikk

Konkurranseutsetting innebærer at det offentlige

lar flere selskap konkurrere om å utføre en opp-

gave som tradisjonelt har vært utført av det offent-

lige selv eller offentlig eide selskap. Med konkur-

ranseutsetting av persontrafikk på jernbanen vil

myndighetene fortsatt bestemme jernbanetil-

budet gjennom utforming av konkurransegrunn-

lag og trafikkavtale. At flere selskaper konkurre-

rer om å drive trafikken, og gis enkelte mulighe-

ter til å tilpasse togtilbudet til det kundene vil ha,

vil gi grunnlag for effektiviseringer og passasjer-

vekst. Konkurranse om trafikken vil i sin tur bidra

til større konkurranse også om togvedlikehold.

Dette vil ytterligere bidra til å øke effektiviteten,

og redusere statens kostnader med å ivareta det

ønskede togtilbudet.

Erfaringer med konkurranseutsetting av Gjø-

vikbanen er at konkurransen har resultert i kost-

nadsbesparelser, jf. bl.a. TØI-rapport 1104/2010.

Driftskostnadene lå i henhold til rapporten 12 pst.

lavere i perioden 2007-09 sammenliknet med

beregnede kostnader for 2005. Kostnadsbesparel-

sene kan i hovedsak forklares ut fra fire forhold:

– Effektivisering av ruteplanen

– Bruk av billigere materiell

– Mer effektiv bruk av togparken

– Slankere organisering og bemanning

Rapporten fra TØI konkluderer med at mange av

målene med konkurranseutsetting ble nådd.

Dette gjelder målene om reduserte kostnader,

kombinert med et bedre togtilbud og høyere pas-

sasjertall. Rapporten sier at ansattes arbeids-

betingelser ikke er svekket, samtidig som potensi-

alet for offentlig styring er styrket. I dette ligger

også styrket mulighet for å få på plass økono-

miske incentivstrukturer i jernbanesektoren. Rap-

porten peker også på at det er viktig å ta tilbørlig

hensyn til infrastrukturens beskaffenhet siden

den i stor grad påvirker leveranseevnen til togsel-

skapet og dermed risikoen i avtalen.

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

Meld. St. 27

På rett spor

2014–2015

6 Økonomiske og administrative konsekvenser

6.1

Personalmessige konsekvenser

6.1.2

Pensjonsordninger

Omstruktureringsforslagene som presenteres i

denne meldingen innebærer at mange av sekto-

rens ansatte vil oppleve endringer på arbeids-

giversiden, enten ved at oppgaver flyttes til

annen arbeidsgiver, at arbeidsgiver får annen til-

knytningsform til staten eller at arbeidsgiver får

ny eier. Dagens ansatte er den viktigste ressur-

sen for å få til en vellykket omstilling i sektoren.

Regjeringen vil derfor legge vekt på å ha en

inkluderende og forutsigbar prosess for de

ansatte.

Flere av tiltakene som foreslås gjennomført,

innebærer at eierskap til hele selskap flyttes fra

en statlig virksomhet (ev. statlig eid selskap) til

en annen. Slike endringer på eiersiden i selska-

pene innebærer i seg selv ikke at de ansattes ret-

tigheter berøres.

6.1.1

Virksomhetsoverdragelse

Arbeidsmiljølovens (aml.) kap. 16 om virksom-

hetsoverdragelse vil kunne komme til anvendelse

ved utskillelse av oppgaver og overføring av per-

sonale fra eksisterende etater eller selskap til

nyopprettede virksomheter. Som ledd i videre

arbeid med å etablere de nye virksomhetene, vil

det bli foretatt en konkret vurdering av om utskil-

lelsen og etableringen av hver enkelt ny virksom-

het omfattes av bestemmelsene.

Jernbaneloven § 8g inneholder bestemmelser

som gjelder spesielt ved konkurranse om avtaler

om persontransport med jernbane. Her fastslås

det at aml. § 16-2 – 16-7 om arbeidstakernes rettig-

heter ved virksomhetsoverdragelse gjelder tilsva-

rende ved konkurranse om avtale om person-

transport med jernbane, dersom virksomheten

etter konkurranse blir drevet med samme type

transportmiddel som før. Ved utsetting av konkur-

ranse skal oppdragsgiver informere de selska-

pene som vil delta i konkurransen om hvor mange

ansatte i virksomheten som driver den transpor-

ten det gjelder, som blir berørt av konkurransen,

og om deres ansiennitet, alder og lønns- og

arbeidsvilkår.

For de allerede eksisterende statlig eide selska-

pene legger regjeringen ikke opp til endringer i

pensjonsordningene som er etablert i hvert sel-

skap. Dette betyr at det fremdeles vil være opp til

selskapene selv å beslutte hvilken pensjonsord-

ning som skal gjelde for selskapets ansatte.

Som omtalt over, tas det sikte på å skille ut sel-

skaper innen drift og vedlikehold fra infrastruktur-

foretaket på et senere tidspunkt. Disse selskapene

skal på sikt konkurrere med aktører i privat sek-

tor. Disse selskapenes pensjonsordning må derfor

fastsettes av selskapene selv, på grunnlag av en

vurdering av hva som er hensiktsmessig ut fra det

enkelte selskaps situasjon.

Statseide foretak kan søke om medlemskap i

Statens pensjonskasse (SPK). Regjeringen legger

opp til at infrastrukturforetaket søker om med-

lemskap i SPK. For de som i dag er statsansatt og

som vil bli overført til infrastrukturforetaket, inne-

bærer dette at pensjonsopptjeningen fortsetter

uavbrutt på de vilkår som tilbys gjennom SPK.

Det legges i denne forbindelse opp til en «lukket

ordning» som kun omfatter de som overføres til

foretaket. For medarbeidere som ansettes etter at

foretaket er opprettet, vil det bli etablert en egen

pensjonsordning utenfor SPK.

6.2

Behov for regelverksendringer

En reform av jernbanesektoren vil kunne medføre

behov for endringer i dagens regelverk. Det må

også gjøres en særskilt vurdering av forvaltnings-

lovens og offentleglovas anvendelse på ulike

enheter i ny organisasjonsstruktur. Nedenfor gis

en foreløpig vurdering av behovet for øvrige regel-

verksendringer.

6.2.1

Skille mellom infrastrukturforetaket og

direktoratet

Det legges opp til at infrastrukturforvalter etable-

res som et statsforetak. Det følger av lov om stats-

foretak § 7 at Kongen i statsråd treffer vedtak om

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

2014–2015

Meld. St. 27

På rett spor

opprettelse av statsforetak. Det kan for øvrig være

behov for å utarbeide en egen omdanningslov

som ivaretar kontraktsrettslige og offentligretts-

lige disposisjoner og hensynet til ansatte i egne

bestemmelser.

Samferdselsdepartementet vil vurdere nær-

mere om det er direktoratet eller infrastruktur-

foretaket som skal ha myndighet til å fatte vedtak

om ekspropriasjon og forhåndstiltredelse og

utøve innsigelsesrett etter plan- og bygningsloven.

Når det gjelder myndighetsoppgaver etter oreig-

ningslova og plan- og bygningsloven er det ikke

etter dagens lovverk anledning til å delegere disse

til et statlig eid selskap. Samferdselsdepartemen-

tet vil vurdere om slike myndighetsoppgaver bør

legges til infrastrukturforetaket, og eventuelt

komme tilbake med forslag til lovendringer.

Det må også vurderes om det bør gjøres

endringer i eiendomsskatteloven eller annet

skatte- og avgiftsregelverk.

Samferdselsdepartementet kan for øvrig ikke

se at det er behov for å gjøre vesentlige endringer

i jernbaneloven med forskrifter, som følge av at

oppgaver flyttes til et statsforetak.

6.2.2

Økt innslag av konkurranse om person-

togtrafikken

6.3

Økonomiske rammebetingelser og

konsekvenser

Det er et mål at forslagene til reform av jernbane-

sektoren skal bidra til bedre effektivitet og mer

hensiktsmessig ressursbruk i sektoren. Det vil

være implementerings- og omstilingskostnader

knyttet til reformen, men gevinstpotensialet vur-

deres klart å overstige disse kostnadene, jf.

omtale i kapittel 5.

Nivået på bevilgningene til jernbaneformål vil

fortsatt være gjenstand for jevnlig politisk behand-

ling, selv om sektoren gis en mer forretnings-

messig innretning. Reformen vil innebære

endringer i budsjettstrukturen og fullmaktene

Stortinget inviteres til å vedta.

Reformen får konkrete bevilgningsmessige

konsekvenser etter hvert som forslagene til ny

organisering gjennomføres. Dette gjelder også

skatte- og avgiftsmessige konsekvenser. Regjerin-

gen vil komme tilbake til bevilgningsmessige kon-

sekvenser av reformen i senere fremlegg for Stor-

tinget.

6.4

Fremdriftsplan for reformen

Jernbaneloven kapittel IIA ble innført i forbin-

delse med konkurranseutsetting av persontrafik-

ken på Gjøvikbanen i 2005. Bestemmelsen forut-

satte at NSB fortsatt skulle eie produksjonsfakto-

rer som materiell, verkstedinfrastruktur og salgs-

og distribusjonssystemer. Som følge av

endringene som foreslås i denne meldingen, flyt-

tes eierskapet til disse produksjonsfaktorene til

konkurransenøytrale aktører. Kapittel IIA vil gjen-

nomgås på nytt og forslag om nødvendige lov-

endringer vil deretter bli lagt frem for Stortinget.

Behovet for endringer i forskriftsbestemmel-

ser om tilgang til å trafikkere jernbanenettet og

prioriteringskriterier ved overbelastet infrastruk-

tur må også vurderes nærmere.

6.2.3

Videre arbeid med regelverksendringer

Det vil være et langsiktig og omfattende arbeid å

innføre reformen som er presentert i denne mel-

dingen. Av hensyn til både jernbaneaktørene, de

ansatte og de reisende bør reformen gjennom-

føres raskt. Fremdriften må likevel tilpasses hen-

synet til sikkerheten, at de ansatte skal gis anled-

ning til å delta i implementeringen og at det må

settes av tilstrekkelig tid til ytterligere utrednin-

ger for å finne gode, konkrete løsninger på mer

detaljert nivå.

Samferdselsdepartementet vil raskt starte

arbeidet med implementeringen. Samferdsels-

departementet vil komme tilbake til Stortinget

med nærmere orientering om fremdriften i

reformarbeidet og invitere Stortinget til å fatte de

nødvendige vedtak.

Samferdselsdepartementet

tilrår:

Tilråding

fra

Samferdselsdepartementet

12. mai 2015 om På rett spor blir sendt Stortinget.

Regjeringen tar sikte på å fremme en felles lovpro-

posisjon for nødvendige regelverksendringer som

følge av jernbanereformen i løpet av våren 2016.

TRU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 220: Orientering om Stortingsmelding: På rett spor – Reform av jernbanesektoren af 12. maj 2015, Det kongelige Samferdselsdepartement, Norge

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Internett: www.publikasjoner.dep.no

E-post: [email protected]

Telefon: 22 24 00 00

Privat sektor:

Internett: www.fagbokforlaget.no/offpub

E-post: [email protected]

Telefon: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige på

www.regjeringen.no

Omslagsfoto: Olav Heggø

Trykk: 07 Xpress AS – 05/2015