SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Sundhedsudvalget 2020-21
SUU Alm.del Bilag 267
Offentligt

Februar 2021

— 11/2020

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Indsatsen for at

nedbringe brug af

tvang i psykiatrien

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

11/2020

Beretning om

indsatsen for at nedbringe

brug af tvang i psykiatrien

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2021

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Sundhedsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i august 2021.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må-

ned – i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2020, som afgives i februar 2022.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

Kritik under middel

Middel kritik

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

Skarp kritik

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

Skarpeste kritik

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-702-6

ISBN online 978-87-7434-703-3

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om indsatsen for at nedbringe brug af

tvang i psykiatrien

Hvert år bliver ca. 6.000 ud af ca. 27.000 indlagte patienter i psykiatrien

berørt af én eller flere former for tvang, fx bæltefiksering, som er én

blandt flere tvangsformer i psykiatrien. I perioden 2014-2020 har der via

finansloven og satspuljemidler været afsat ca. 800 mio. kr. målrettet fore-

byggelse og nedbringelse af brug af tvang i psykiatrien. Målet var, at brug

af bæltefiksering i psykiatrien skulle nedbringes med 50 % frem mod

2020, og at den samlede anvendelse af tvang i psykiatrien samtidig skulle

reduceres.

Sundhedsministeriet har ressortansvaret for sundhedsområdet, herunder

den psykiatriske behandling, mens regionerne har ansvaret for driften af

sygehusene, herunder for behandlingen på de psykiatriske sygehuse.

Statsrevisorerne finder, at Sundhedsministeriets og regionernes sty-

ring af indsatsen for at nedbringe brugen af tvang i psykiatrien har

været utilfredsstillende. I perioden 2014-2020 er andelen af patienter,

der bæltefikseres, faldet, men ikke nok til at indfri målet om en reduk-

tion på 50 %, og samtidig er den samlede brug af tvang steget. Det be-

tyder, at der fortsat er for mange patienter, som udsættes for bælte-

fiksering, og at der er risiko for, at bæltefiksering er erstattet med an-

dre former for tvang.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at Sundhedsministeriet

og Task Force for Psykiatriområdet ikke har fulgt op på, om regioner-

ne har iværksat de aftalte initiativer til nedbringelse af brugen af

tvang, og om de virker efter hensigten.

12. februar 2021

Henrik Thorup*

Klaus Frandsen

Frank Aaen

Britt Bager

Mai Mercado

Jesper Petersen

* Statsrevisor Henrik Thorup

har ikke deltaget ved behand-

lingen af denne sag på grund

af inhabilitet.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne konstaterer, at der er fulgt op på udviklingen i data

om brug af bæltefiksering og andre former for tvang. Data viser bl.a.,

at der er markante forskelle i regionernes indsats for at nedbringe bru-

gen af tvang, uden at dette dog er blevet analyseret nærmere. Dette

kan bl.a. skyldes, at taskforcen ikke har indsamlet og formidlet viden

om god praksis, og at Sundhedsstyrelsen først har udarbejdet anbefa-

linger på området 7 år efter, at målet om at nedbringe brug af tvang i

psykiatrien blev sat.

Statsrevisorerne bemærker, at Sundhedsministeriet og regionerne fortsat

har en væsentlig opgave med at sikre, at færre patienter udsættes for bæl-

tefiksering og andre former for tvang i psykiatrien.

Statsrevisorerne skal i den forbindelse pege på, at der fremadrettet er be-

hov for:

•

at Sundhedsministeriet i højere grad tydeliggør, hvordan der bliver

fulgt op på fastsatte mål på området

at Sundhedsministeriet har fokus på alle former for tvang i psykiatri-

en, herunder særligt fokus på de tvangsformer, der af de fleste patien-

ter opleves som mest indgribende

at Sundhedsministeriet og Task Force for Psykiatriområdet følger op

på de initiativer, som fremgår af regionernes partnerskabsaftaler, og

analyserer, hvorvidt initiativerne har virket i forhold til at nedbringe

brugen af tvang

at Task Force for Psykiatriområdet indsamler konkret viden om vel-

lykkede initiativer til at nedbringe brugen af tvang, så de kan spredes

som god praksis

en analyse af de betydelige forskelle på, hvordan regioner og afdelin-

ger har anvendt forskellige tvangsformer, idet Rigsrevisionens under-

søgelse viser, at dette ikke kan begrundes med regionale forskelle i

patienternes præferencer.

•

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion ....................................................................................................... 1

1�½1. Formål og konklusion ........................................................................................................................... 1

1�½2. Baggrund .................................................................................................................................................... 5

1�½3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning ............................................................................. 7

2. Indsatsen for at nedbringe brug af tvang .......................................................................... 10

2�½1. Operationalisering af finanslovsmålet ..................................................................................... 10

2�½2. Opfølgning på finanslovsmålet .................................................................................................... 15

2�½3. Opsamling af viden om god praksis .......................................................................................... 20

2�½4. Styring af indsatsen i 2 regioner ................................................................................................. 24

2�½5. Status på indfrielse af finanslovsmålet.................................................................................... 27

Bilag 1. Metodisk tilgang ..................................................................................................................................... 34

Bilag 2. De 15 indikatorer under de 2 målsætninger .......................................................................... 38

Bilag 3. Ordliste ....................................................................................................................................................... 39

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1,

jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Rigsrevisionen har gennemgået regnskaberne efter § 4, stk. 1,

jf. § 6 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 16. Sundhedsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Nick Hækkerup: februar 2014 - juni 2015

Sophie Løhde: juni 2015 - november 2016

Ellen Trane Nørby: november 2016 - juni 2019

Magnus Heunicke: juni 2019 -

Beretningen har i udkast været forelagt Sundhedsministeriet og

regionerne, hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

Bæltefiksering

1. Denne beretning handler om tvang i psykiatrien. Tvang berører nogle af de mest

grundlæggende individuelle menneskerettigheder om frihed og selvbestemmelse.

Hvert år bliver ca. 6.000 ud af ca. 27.000 indlagte patienter i psykiatrien berørt af én

eller flere former for tvang. Brug af bæltefiksering, som er én blandt flere tvangsformer

i psykiatrien, er blevet kritiseret af Europarådets Komité til Forebyggelse af Tortur og

Umenneskelig eller Nedværdigende Behandling eller Straf og af FN’s Torturkomité.

2. I forbindelse med finansloven for 2014 blev det aftalt, at brug af tvang i psykiatrien

skulle nedbringes med 50 % frem mod 2020. Baggrunden var, at brug af tvang i psy-

kiatrien ikke var nedbragt, på trods af at der gennem en årrække havde været gen-

nemført en række nationale projekter med fokus på at nedbringe brug af tvang. Det

blev desuden aftalt, at relevante parter skulle konkretisere finanslovsmålet. Derfor

konkretiserede Sundhedsministeriet (tidligere Sundheds- og Ældreministeriet) og

Danske Regioner efterfølgende finanslovsmålet i 2 målsætninger:

•

I aftaleteksten i tilknytning til

finanslov 2014 anvendes be-

grebet tvangsfiksering. Begre-

bet er efterfølgende ændret til

bæltefiksering, da det er mere

korrekt.

Psykiatriaftale

Ifølge aftalen skal midlerne

bl.a. gå til en øget kapacitet og

en styrkelse af kvaliteten for

patienterne. Det fremgår af af-

talen, at der bl.a. vil blive fulgt

op på udviklingen i anvendel-

sen af tvang.

andelen af personer, som bæltefikseres, skal være halveret i 2020

den samlede anvendelse af tvang i psykiatrien skal samtidigt reduceres.

Der blev således sat fokus på at nedbringe brug af bæltefiksering og samtidig undgå

substitution til andre tvangsformer.

3. Der blev afsat i alt ca. 800 mio. kr. via finansloven og satspuljer til tiltag specifikt

målrettet forebyggelse og nedbringelse af brug af tvang i perioden 2014-2020.

4. Sundhedsministeriet indgik i 2014 partnerskabsaftaler med regionerne, hvor hver

region skulle beskrive sin plan for at nedbringe brug af tvang. Ministeriet nedsatte

samtidig Task Force for Psykiatriområdet (herefter taskforcen) med Sundhedssty-

relsen som formand, som skulle følge udviklingen i brugen af tvang på baggrund af

styrelsens løbende monitorering af området samt opfølgning på partnerskabsafta-

lerne. Taskforcen skulle desuden understøtte spredning af bedste praksis og opsam-

ling af viden og evidens på området.

Task Force for Psykiatri-

området

Sundhedsstyrelsen er for-

mand for taskforcen og der-

udover deltager Sundhedsmi-

nisteriets departement, Sund-

hedsdatastyrelsen, Styrelsen

for Patientsikkerhed, de 5 re-

gioner, Danske Regioner, KL,

og Social- og Indenrigsmini-

steriet.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

| Introduktion og konklusion

5. Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i februar 2020, fordi der var

indikationer på, at det er tvivlsomt, om det lykkes at nedbringe brug af tvang som for-

udsat i finansloven for 2014. Sundhedsministeriet påbegyndte i 2020 arbejdet med en

10-årsplan for psykiatrien. Forhandlingerne om nye politiske målsætninger vil blive til-

rettelagt med sigte på, at de nye målsætninger kan indgå som en del af et samlet løft

af psykiatrien i den kommende 10-års plan.

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Sundhedsministeriet og regionerne har

styret indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien tilfredsstillende, så det fast-

satte mål indfries.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Introduktion og konklusion |

Hovedkonklusion

Sundhedsministeriet og regionerne har styret indsatsen for at nedbringe

brug af tvang utilfredsstillende og har ikke nået det fastsatte mål. Der er

blevet fulgt op på, hvordan data om brug af bæltefiksering og andre tvangs-

former har udviklet sig, men der er ikke fulgt op og reageret på, hvorvidt

regionernes initiativer til at nedbringe tvang virker. Brugen af bæltefikse-

ringer er ikke halveret, og den samlede brug af tvang er steget. Konsekven-

sen er, at der fortsat er for mange patienter, som udsættes for bæltefikse-

ring og andre former for tvang.

Sundhedsministeriet har sammen med regionerne operationaliseret finanslovsmålet om

at nedbringe tvang i 2 målsætninger, som yderligere er operationaliseret i 15 indikato-

rer med individuelle slutmål for den enkelte region, men operationaliseringen under-

støtter ikke en fokuseret styring. De 15 indikatorer omfatter i alt 18 tvangsformer af me-

get forskellig karakter, som ikke er vægtede. Der er desuden 38 supplerende indikato-

rer, men sammenhængen mellem disse og målopfyldelsen er uklar. Det har gjort det

vanskeligt for regionerne at fokusere styringen af arbejdet med at nedbringe tvang.

Sundhedsministeriet har ikke sikret, at der er blevet fulgt tilstrækkeligt op på finans-

lovsmålet. Ministeriet har ikke fastlagt en tydelig ramme for, hvordan der skulle følges

op på, at de 2 målsætninger om at nedbringe brug af tvang bliver indfriet. Hverken mi-

nisteriet eller taskforcen har fulgt op på, om regionerne får udmøntet de initiativer, som

fremgår af partnerskabsaftalerne, og om initiativerne har virket i forhold til at nedbrin-

ge brug af tvang. Der har kun været fulgt op på, hvordan data om brug af bæltefiksering

og andre tvangsformer har udviklet sig, og Sundhedsstyrelsen har over tid i stigende

grad bedt regionerne om at redegøre for udviklingen i udvalgte indikatorer.

Taskforcen har ikke opsamlet viden, der kan spredes som god praksis. Taskforcen har

generelt ikke haft fokus på at opsamle viden om, hvilke initiativer der har virket og hvor-

for. Hverken partnerskabsaftalerne, regionernes redegørelser eller monitoreringsrap-

porterne indeholder opfølgning på regionernes initiativer for at nedbringe tvang og

virkningen heraf eller konkret viden om god praksis. Sundhedsstyrelsen har 7 år efter,

at målet om at nedbringe brug af tvang blev sat, udarbejdet anbefalinger med afsæt i

eksisterende forskning, viden og gode erfaringer med at nedbringe tvang.

Region Hovedstaden og Region Nordjylland er blandt de regioner, der er henholdsvis

tættest på og længst fra at indfri de 2 målsætninger. Region Hovedstaden har i nogen

grad haft en systematisk styring af indsatsen for at nedbringe tvang, mens Region Nord-

jylland først fra 2017 har haft en dokumenteret styring af indsatsen. Region Hovedsta-

den har fra starten i 2014 sat klare rammer for indsatsen med at nedbringe tvang. Re-

gion Nordjylland har særligt i perioden 2014-2017 haft en svagere styring. De 2 regioner

har ikke gennemført analyser af, hvad der ligger til grund for de betydelige forskelle, der

er mellem forskellige afdelinger inden for deres egen region.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

| Introduktion og konklusion

De seneste data for 1. halvår 2020 viser, at status for regionernes indsats er, at det ikke

er realistisk, at regionerne vil nå finanslovsmålet om at nedbringe brug af tvang i psykia-

trien med 50 % frem mod 2020. Andelen af personer, der bæltefikseres, er generelt

faldet, men ikke tilstrækkeligt, og den samlede brug af tvang er steget. Dermed er der

indikationer på, at der kan være sket substitution fra brug af bæltefiksering til andre

tvangsformer, herunder særligt fastholdelse og akut beroligende medicin med tvang,

som er steget med henholdsvis 37 % og 32 %. Der er betydelige regionale forskelle i re-

gionernes brug af tvangsformer.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Introduktion og konklusion |

1.2. Baggrund

6. Sundhedsministeriet har ressortansvaret for sundhedsområdet, herunder den psy-

kiatriske behandling, mens regionerne har ansvaret for driften af sygehusene, herun-

der for behandlingen på de psykiatriske sygehuse.

Det fremgik af finansloven for 2014, at Sundhedsministeriet skulle indgå partnerska-

ber med de enkelte regioner om at nedbringe brug af tvang. Partnerskabsaftalerne

skulle danne den overordnede ramme for målet om at reducere brug af tvang i psykia-

trien. For at sikre et nationalt fokus og opfølgning blev der med inspiration fra kræft-

området etableret en taskforce.

Sundhedsministeriet udarbejdede 2 overordnede styringsdokumenter, der fastlagde

rammen for arbejdet med at nedbringe brug af tvang (Kommissorium for Task Force

for Psykiatriområdet og Principper og fokusområder for partnerskaberne om nedbrin-

gelse af tvang). Figur 1 viser, hvordan opgaven med at følge op på finanslovsmålet om

at nedbringe brug af tvang er tilrettelagt.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

| Introduktion og konklusion

Figur 1

Opgaven med opfølgning på finanslovsmålet

PARTNERSKAB

REGIONER

Årlig status på

partnerskabsaftale

SUNDHEDSMINISTERIET

Sender status på partnerskabsaftaler uden

behandling og kommentarer én gang årligt

TASKFORCE FOR PSYKIATRIOMRÅDET

Taskforcens opgaver er:

• løbende at følge op på de enkelte

partnerskaber med regionerne,

herunder på regionernes

udmøntning af initiativerne i

partnerskabsaftalerne og

planerne for reduktion af tvang

• løbende at følge udviklingen via moni-

torering af området

• at understøtte, at der sker en spredning

af viden og gode erfaringer, så bedste

praksis om reduktion af tvang deles

mellem regionerne

Holder halvårlige møder

MONITORERING AF UDVIKLING

Sender monitoreringsrapporter

og regionernes redegørelser hvert halve år

SUNDHEDSDATA-

STYRELSEN

Data fra halvårlig

monitorering af udvikling

SUNDHEDSSTYRELSEN

Sender udkast til

monitoreringsrapport og

indhenter redegørelser

REGIONER

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Sundhedsministeriet.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Introduktion og konklusion |

Det fremgår af figur 1, at der bliver fulgt op på finanslovsmålet gennem 2 spor, hen-

holdsvis gennem de indgåede partnerskabsaftaler og gennem monitorering af udvik-

lingen. Sundhedsministeriet har indgået en partnerskabsaftale med hver region, og

ministeriet har ansvaret for at indhente en årlig status fra regionerne på deres part-

nerskabsaftaler. Ministeriet har lagt opgaven med at følge op på partnerskabsafta-

lerne i taskforcen, men det er ministeriets ansvar, at opgaven løftes. Det fremgår af

figuren, at Sundhedsstyrelsen har ansvaret for, at der hvert halve år bliver udarbejdet

en rapport, der viser, hvordan brugen af tvang har udviklet sig i de enkelte regioner.

Rapporten er baseret på data fra Sundhedsdatastyrelsen. I rapporten kommenterer

Sundhedsstyrelsen på udviklingen i brug af tvang. Ved offentliggørelsen af rapporten

anmoder Sundhedsstyrelsen de enkelte regioner om at redegøre for udvalgte data.

Monitoreringsrapporten og de enkelte regioners redegørelser drøftes derefter på et

møde i taskforcen.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

7. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Sundhedsministeriet og regionerne

har styret indsatsen for at nedbringe brug af tvang tilfredsstillende, så det fastsatte mål

indfries. Med tilfredsstillende forstår vi i denne undersøgelse, at den fastlagte ramme

for opfølgning på målet i finansloven for de 2 spor er udfoldet, så opgaver og ansvar er

præciseret, og opgaver og ansvar er løftet.

Undersøgelsens kriterier er hentet i de 2 overordnede styringsdokumenter, der sæt-

ter rammen for arbejdet med at nedbringe brug af tvang (Kommissorium for Task For-

ce for Psykiatriområdet og Principper og fokusområder for partnerskaberne om ned-

bringelse af tvang).

For at kunne besvare undersøgelsens formål har vi opstillet 5 revisionskriterier.

For det første undersøger vi, om Sundhedsministeriet har operationaliseret finans-

lovsmålet om at nedbringe tvang i styringsrelevante indikatorer.

For det andet undersøger vi, om Sundhedsministeriet har sikret, at der er blevet fulgt

tilstrækkeligt op på finanslovsmålet. Vi tager udgangspunkt i kommissoriet for task-

forcen, hvor det fremgår, at taskforcen løbende skal følge op på iværksatte initiativer.

Det fremgår desuden, at taskforcen særligt skal følge udviklingen i brug af tvang gen-

nem regelmæssig monitorering samt have fokus på iværksættelse af initiativer på al-

le niveauer, der kan medvirke til nedbringelse af brug af tvang.

For det tredje undersøger vi, om taskforcen har opsamlet viden, der kan spredes som

god praksis. Vi tager udgangspunkt i Principper og fokusområder for partnerskaber

om nedbringelse af tvang, hvor det fremgår, at taskforcen skal understøtte spredning

af bedste praksis og opsamling af viden og evidens på området.

For det fjerde undersøger vi, om 2 udvalgte regioner – Region Hovedstaden og Region

Nordjylland – har foretaget en systematisk styring af indsatsen for at nedbringe tvang.

Med styring mener vi her, om de 2 regioner har fulgt op på udviklingen i brug af tvang,

og om de har fulgt op på, om de initiativer, de har igangsat, har bidraget til at nedbrin-

ge tvang.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

| Introduktion og konklusion

For det femte undersøger vi, hvad status er for regionernes indsats med at nå finans-

lovsmålet om at nedbringe brug af tvang i psykiatrien med 50 % frem mod 2020. Vi

tager udgangspunkt i finanslovsmålet, i Sundhedsministeriets aftale med Danske Re-

gioner om konkretisering af målet og i operationaliseringen af målet i indikatorer.

Metode

8. Undersøgelsen er baseret på materiale fra Sundhedsministeriet, Sundhedsstyrel-

sen, Sundhedsdatastyrelsen og de 5 regioner. Vi har indhentet materiale, der belyser

styringen af indsatsen for at nedbringe tvang, herunder bl.a. de nationale monitore-

ringsrapporter over udviklingen i brug af tvang, regionernes partnerskabsaftaler og

deres årlige status på disse, regionernes redegørelser for udviklingen, mødemateriale

fra taskforcen, Region Hovedstadens og Region Nordjyllands ledelsesinformationsma-

teriale om opfølgning på tvang og redegørelser fra de 5 regioner.

I en del af undersøgelsen har vi valgt at fokusere på styringen af indsatsen for at ned-

bringe tvang i Region Hovedstaden og Region Nordjylland, fordi de samlet set på bag-

grund af monitoreringen over udviklingen fra maj 2020 var henholdsvis tættest på og

længst fra at indfri målsætningerne om at nedbringe tvang. På det tidspunkt var de 2

regioner nået i mål med henholdsvis 12 og 5 af de 15 indikatorer, som finanslovsmålet

er operationaliseret i. Efterfølgende er der kommet nye data i monitoreringen for 1.

halvår 2020. Hensigten med udvælgelsen har været at belyse, om der er tydelige for-

skelle i de 2 regioners overordnede styringstilgang til at nedbringe tvang.

For at understøtte revisionen har vi holdt møder med Sundhedsministeriet, Sundheds-

styrelsen, Sundhedsdatastyrelsen, Region Hovedstaden og Region Nordjylland.

9. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 1.

Afgrænsning

10. Undersøgelsen omfatter perioden 2014-2020, som er den periode, målet fra fi-

nansloven for 2014 omhandler.

11. Vi afgrænser undersøgelsen til styring af indsatsen for at nedbringe brug af tvang i

den almene psykiatri i regionerne. Dermed afgrænser vi os fra at se på andre dimen-

sioner af behandlingskvaliteten i psykiatrien, herunder også det øgede fokus, der har

været på at ligestille psykiatriske patienter med somatiske patienter, fx indførelse af

behandlingsgaranti. Regionerne har påpeget, at fx kommunerne og private bosteder

også har et ansvar for at forebygge tvang. Denne forebyggelse har betydning for pati-

enternes tilstand, når de kommer ind i den regionale psykiatri, og dermed for regioner-

nes muligheder for at reducere brug af tvang. Vi afgrænser os dog i denne undersøgel-

se fra at se på styringen af de initiativer, der ligger forud for og efter patienternes ind-

læggelse på regionernes almenpsykiatriske afdelinger, fx hos alment praktiserende

læger, privat praktiserende speciallæger i psykiatri, i kommunerne eller i retspsykia-

trien.

Ud over taskforcen deltager regionerne i en række regionale fora for at drøfte arbej-

det med at nedbringe brug af tvang. Vi afgrænser os fra at se på arbejdet i de regio-

nale fora, da vi i denne undersøgelse primært har fokus på taskforcen, fordi opfølgnin-

gen på finanslovsmålet er forankret i taskforcen.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Introduktion og konklusion |

Ombudsmanden gennemfører hvert år en række tilsynsbesøg på de psykiatriske af-

delinger, hvor formålet bl.a. er at påse, at kravene i psykiatriloven overholdes. Vi af-

grænser os fra at se på, om regionerne overholder de krav, der fremgår af psykiatrilo-

ven. Vi har dog gennemgået Ombudsmandens afrapporteringsbreve til psykiatrien.

Gennemgangen har alene været anvendt som baggrundsinformation til at få en for-

ståelse af, hvad Ombudsmanden har set på.

12. I bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet. Bilag 2 viser en oversigt

over de 15 indikatorer under de 2 målsætninger, og bilag 3 indeholder en ordliste, der

forklarer udvalgte ord og begreber.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

| Indsatsen for at nedbringe brug af tvang

2. Indsatsen for at ned-

bringe brug af tvang

13. Dette kapitel handler om, hvorvidt Sundhedsministeriet og regionerne har styret

indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien tilfredsstillende, så det fastsat-

te mål indfries. Vi har undersøgt, om ministeriet har operationaliseret finanslovsmålet

i indikatorer, som understøtter en fokuseret styring. Vi har dernæst undersøgt, om mi-

nisteriet har sikret, at der er blevet fulgt tilstrækkeligt op på finanslovsmålet. Vi har

desuden undersøgt, om taskforcen har opsamlet viden, der kan spredes som god prak-

sis. Vi har også undersøgt, om Region Hovedstaden og Region Nordjylland har foreta-

get en systematisk styring af indsatsen for at nedbringe tvang. Endelig har vi under-

søgt, hvad status er for regionernes indsats med at nå finanslovsmålet om at nedbrin-

ge brug af tvang i psykiatrien med 50 % frem mod 2020.

2.1. Operationalisering af finanslovsmålet

14. Vi har undersøgt, om Sundhedsministeriet har operationaliseret finanslovsmålet

om at nedbringe tvang i indikatorer, som understøtter en fokuseret styring. Det er vo-

res opfattelse, at ministeriet kan understøtte regionerne i at fokusere styringen af ar-

bejdet med at nedbringe brug af tvang ved at sikre, dels at der er klarhed om sammen-

hængen mellem indikatorer og målopfyldelse, dels at indikatorerne er målbare.

15. Det fremgår af finansloven for 2014, at ”anvendelsen

af tvang i psykiatrien skal ned-

bringes med 50 % frem mod 2020”.

Det fremgår samtidig, ”at

udmøntningen af de

konkrete mål for nedbringelse af tvang kræver en nærmere vurdering foretaget af

relevante parter for at sikre, at realisering af de konkrete mål sker på et fagligt funde-

ret grundlag”.

Undersøgelsen viser, at Sundhedsministeriet og Danske Regioner aftalte, at finans-

lovsmålet blev konkretiseret i 2 målsætninger:

andelen af personer, som bæltefikse-

res, skal være halveret i 2020

den samlede anvendelse af tvang i psykiatrien skal

samtidigt reduceres.

Baggrunden for denne konkretisering var, at bæltefikseringer var

blandt de hyppigst brugte tvangsformer og samtidig blev anset for at være blandt de

mest udskældte og kontroversielle tvangsformer. Ministeriet vurderede, at et mål om

halvering af én tvangsform ville øge regionernes opfyldelse af målsætningen, fordi det

kunne være vanskeligt at tilrettelægge og målrette nedbringelse af alle tvangsformer

på én gang. Ministeriet vurderede desuden, at der kunne være risiko for, at et ensidigt

fokus på bæltefiksering kunne medvirke til stigning i øvrige tvangsformer eller en stig-

ning i varigheden af bæltefikseringerne. Det blev derfor vurderet nødvendigt at inddra-

ge flere indikatorer, som tilsammen skulle definere, om målet er nået.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Indsatsen for at nedbringe brug af tvang |

Det fremgår desuden af et aftaledokument mellem Danske Regioner og ministeriet, at

realiseringen af partnerskabets mål skal gennemføres, uden at der sker en uhensigts-

mæssig substitution mellem forskellige tvangsindgreb, med særligt fokus på de mest

indgribende tvangsformer.

16. Undersøgelsen viser, at de 2 målsætninger efterfølgende blev operationaliseret i

15 indikatorer. I den afsluttende fase drøftede Sundhedsministeriet, Sundhedsdata-

styrelsen, Sundhedsstyrelsen og Danske Regioner, hvilke indikatorer der skulle med i

monitoreringsmodellen, og hvordan de blev koblet til målsætningerne. Figur 2 viser

operationaliseringen af målet fra finansloven for 2014 til 2 målsætninger og underlig-

gende indikatorer.

Figur 2

Operationalisering af mål fra finansloven til målsætninger og indikatorer

Mål fra finansloven for 2014

Anvendelsen af tvang i psykiatrien skal nedbringes med 50 % frem mod 2020

Målsætning 1

Andelen af personer, som bæltefikseres, skal være halveret i 2020

Målsætning 2

Den samlede anvendelse af tvang i psykiatrien skal samtidigt reduceres

2 indikatorer skal reduceres med 50 % fra baseline til og med 2020

13 indikatorer skal reduceres fra baseline til og med 2020

2 indikatorer vedrørende bæltefikseringer:

•

andel af personer, der bæltefikseres, af antal indlagte

•

antal bæltefikseringer med varighed over 48 timer

7 (andre) indikatorer vedrørende bæltefikseringer:

•

antal personer, der bæltefikseres

total antal bæltefikseringer

total antal bæltefikseringer 0-2 timer

total antal bæltefikseringer 2-8 timer

total antal bæltefikseringer 8-24 timer

total antal bæltefikseringer 24-48 timer

sum af bæltefikseringstimer over 48 timers varighed

2 indikatorer vedrørende brug af remme:

•

antal personer, hvor der bruges remme

•

total antal brug af remme

4 indikatorer vedrørende alle former for tvang:

•

antal voksne berørt af én eller flere tvangsforanstaltninger

•

andel af voksne berørt af én eller flere tvangsforanstaltninger i forhold

til antal indlagte

•

antal børn og unge under 18 berørt af én eller flere tvangsforanstalt-

ninger

•

andel af børn berørt af én eller flere tvangsforanstaltninger i forhold til

antal indlagte

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Sundhedsministeriet.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

| Indsatsen for at nedbringe brug af tvang

Baseline og slutmål

Baseline er baseret på gen-

nemsnittet for perioden 2011-

2013 for den enkelte indikator

for den enkelte region. Der blev

ud fra baseline beregnet diffe-

rentierede individuelle slutmål

for hver region for hver af de

15 indikatorer.

Det fremgår af figur 2, at målsætning 1 om, at andelen af personer, som bæltefikseres,

skal være halveret i 2020, blev operationaliseret til, at 2 indikatorer vedrørende bæl-

tefikseringer skulle reduceres med 50 %. Målsætning 2 om, at den samlede anvendel-

se af tvang i psykiatrien samtidigt skal reduceres, blev operationaliseret til, at 13 indi-

katorer skulle reduceres. De 13 indikatorer omfatter 7 indikatorer vedrørende bælte-

fikseringer, 2 indikatorer vedrørende brug af remme og 4 indikatorer vedrørende brug

af alle former for tvang. Dermed er der lagt stor vægt på bæltefiksering både under

målsætning 1 og 2. Brug af remme er den eneste anden tvangsform, der indgår selv-

stændigt. Udviklingen i de enkelte indikatorer skal ses i forhold til den enkelte regions

baseline. Der er således beregnet individuelle slutmål for hver region, så det via de 15

indikatorer er muligt for Sundhedsministeriet og regionerne at følge op på finanslovs-

målet. Det betyder, at regionerne ikke har samme slutmål, og at nogle regioner derfor

skal reducere tvang til et lavere niveau end andre for at nå i mål.

17. Undersøgelsen viser, at indikatoren: andel af personer, der bæltefikseres, af antal

indlagte, indgår som den eneste af indikatorerne i de nationale mål for sundhedsvæ-

senet. Det skyldes ifølge Sundhedsministeriet, at denne indikator i politisk øjemed an-

ses som særlig væsentlig. Det er dog uklart, om denne indikator skal tillægges større

betydning end de øvrige indikatorer, eller om alle 15 indikatorer er lige vigtige.

18. Undersøgelsen viser, at de 4 indikatorer vedrørende brug af alle former for tvang

består af en uvægtet sum af 18 tvangsformer af meget forskelligartet karakter. Indi-

katorerne omfatter bl.a. aflåsning af yderdøre, særlige dørlåse, akut beroligende me-

dicin, fastholdelser og bæltefikseringer. Dermed lægger disse indikatorer op til, at mål-

sætningen om, at den samlede anvendelse af tvang i psykiatrien skal reduceres, kan

indfries, hvis fx en stor stigning i brug af fastholdelser opvejes af et større fald i aflås-

ning af yderdøre. Der tages således ikke højde for, at mange patienter kan opleve fx

en bæltefiksering eller en fastholdelse, hvor patienten ved hjælp af fysisk magt hol-

des fast af personalet i op til 30 minutter, som mere indgribende end fx aflåsning af

en yderdør. Regionerne gjorde allerede i 2014 taskforcen opmærksom på, at indika-

torerne var vanskelige at fortolke, og regionerne har efterfølgende flere gange genta-

get dette over for taskforcen.

Sundhedsstyrelsen har oplyst, at styrelsen er enig i, at indikatorerne vedrørende brug

af alle former for tvang ikke er meningsfuldt sammensat, fordi det kan være mindre

hensigtsmæssigt at lægge så meget sammen, men at de er anvendelige i forhold til at

få et billede af den samlede brug af tvang. Ifølge styrelsen har det dog været nødven-

digt at lægge alle tvangsformer sammen i en samlet indikator for at kunne følge udvik-

lingen i den samlede brug af tvang og en eventuel substitutionseffekt samtidig med ud-

viklingen i brug af bæltefiksering. En særskilt vægtning af tvangsformerne under den-

ne samlede indikator ville have tilført monitoreringen en øget kompleksitet, så det ville

have været sværere at styre.

Rigsrevisionen anerkender, at det er relevant at kunne følge op på, om der sker sub-

stitution fra brug af bæltefiksering til andre tvangsformer. Det er Rigsrevisionens op-

fattelse, at alle de 18 tvangsformer, der indgår i indikatorerne vedrørende brug af alle

former for tvang, ikke er lige oplagte potentielle substitutter til en bæltefiksering.

De nationale mål

De nationale mål for sund-

hedsvæsenet består af 8 mål,

som blev aftalt mellem Sund-

hedsministeriet, Danske Regi-

oner og KL i foråret 2016. Et af

målene er

behandling af høj

kvalitet.

Dette mål følges bl.a.

ved hjælp af indikatoren andel

af personer, der bæltefikseres,

af antal indlagte i psykiatrien.

Indikatorer for alle for-

mer for tvang

Indikatorerne er opgjort som

en uvægtet sum af 18 tvangs-

former, herunder bl.a.:

•

tvangsindlæggelse

tvangsmedicinering

akut beroligende medicin

tvangsernæring

bæltefiksering

fastholdelse

aflåsning af yderdør

særlig dørlås

personligt alarmsystem.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Indsatsen for at nedbringe brug af tvang |

Der kan fx være større risiko for, at tvangsformerne fastholdelse og akut beroligende

medicin med tvang anvendes som substitutter for bæltefiksering end fx aflåsning af

yderdøre. Det er således Rigsrevisionens opfattelse, at det er uklart, hvordan de uvæg-

tede indikatorer vedrørende brug af alle former for tvang skulle kunne understøtte

regionerne tilstrækkeligt i at fokusere styringen af arbejdet med at nå finanslovsmå-

let.

Sundhedsstyrelsen har oplyst, at det er styrelsens vurdering, at operationaliseringen

af finanslovsmålet nærmere har understøttet en for detaljeret styring i forhold til bæl-

tefiksering, så udviklingen i andre former for tvang er blevet overset.

Rigsrevisionen er enig i, at operationaliseringen af finanslovsmålet har et stort fokus

på bæltefiksering. Det ændrer dog ikke ved, at operationaliseringen har været ufoku-

seret i forhold til de øvrige tvangsformer. Efter Rigsrevisionens opfattelse kunne det

have været relevant at have et særligt fokus på de tvangsformer, der af de fleste pa-

tienter opleves som mest indgribende, og/eller hvor risikoen for substitution er størst.

19. Undersøgelsen viser, at monitoreringen ud over de 15 indikatorer indeholder en

række supplerende indikatorer, som ikke indgår direkte i målopfyldelsen. Enkelte in-

dikatorer er blevet tilføjet eller justeret undervejs. Fx er der efter ønske fra regioner-

ne blevet tilføjet en indikator for antal bæltefikseringer pr. 100.000 borgere. Det har

imidlertid ikke medført justeringer af operationaliseringen af finanslovsmålet. Der er

p.t. 38 supplerende indikatorer i alt, som omhandler 8 specifikke tvangsformer (med

2-9 indikatorer for hver tvangsform) samt supplerende indikatorer for summen af al-

le former for tvang. Monitoreringen indeholder således i alt 53 indikatorer. Regioner-

ne har flere gange frembragt ønske om at få begrænset antallet af indikatorer og ty-

deliggjort vægtningen af indikatorerne i forhold til målopfyldelsen.

Sundhedsstyrelsen har oplyst, at styrelsen i monitoreringsmodellen har haft fokus på

et bredt sæt af indikatorer for at belyse udviklingen i brug af tvang. De 38 indikatorer

er ikke blevet prioriteret særskilt, men bidrager samlet set til at kunne følge udviklingen

i den samlede brug af tvang og en eventuel substitutionseffekt. Der findes således ik-

ke en prioritering af de forskellige tvangsformer og dermed heller ikke af indikatorer-

ne. Derfor er det efter Rigsrevisionens opfattelse uklart, hvilken betydning ministeriet

tillægger de 38 supplerende indikatorer i forhold til målopfyldelsen.

20. Sundhedsministeriet har oplyst, at det følger af psykiatriloven, at det er en sub-

jektiv vurdering, hvad der er mindstemiddel i den enkelte situation, og at ministeriet

ville blåstemple brug af de øvrige tvangsforanstaltninger, hvis ministeriet havde væg-

tet indikatorerne.

At det er en subjektiv vurdering, hvad der er mindstemiddel, udelukker efter Rigsrevi-

sionens opfattelse ikke, at der i et overordnet styringsmæssigt perspektiv kan være

behov for særligt fokus, fordi der fx er større risiko for substitution. Det er Rigsrevisio-

nens opfattelse, at Sundhedsministeriet ikke har sikret klarhed om sammenhængen

mellem de 38 supplerende indikatorer og målopfyldelsen, hvilket har gjort det van-

skeligt for regionerne at fokusere styringen af arbejdet med at nedbringe tvang.

Mindstemiddelprincippet

Det fremgår af psykiatriloven,

at hvis mindre indgribende for-

anstaltninger er tilstrækkelige,

skal disse anvendes. (lovbek.

nr. 936 af 2. september 2019

§ 4, stk. 2). Dette er uddybet i

Sundhedsstyrelsens vejled-

ning om anvendelse af tvang

fra 2020, hvor det fremgår:

”Det

er altid et konkret skøn,

hvad der er mindste middel i

en given situation. Der skal så-

ledes foretages en konkret

faglig vurdering, der tager

hensyn til patientens præfe-

rencer angivet i forhåndstil-

kendegivelser eller ved efter-

samtaler.”

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

| Indsatsen for at nedbringe brug af tvang

21. Undersøgelsen viser, at indikatorerne i monitoreringsmodellen generelt er målba-

re og baseret på registreringer fra regionerne, men at registreringspraksis ikke har væ-

ret helt ensartet for alle indikatorer gennem hele perioden. Fx har der været ændrin-

ger i registrering af tvang specifikt for børn og unge fra juni 2015 som følge af en æn-

dring af psykiatriloven, hvilket betyder, at der er usikkerhed om data for børn og un-

ge. Derfor kommenterer Sundhedsstyrelsen i monitoreringsrapporterne kun på ud-

viklingen i brug af tvang over for børn og unge siden 2015/2016 (fremfor siden baseli-

ne). Dertil kommer, at fastholdelser i forbindelse med bæltefikseringer ikke systema-

tisk har været indberettet som selvstændig tvang i hele monitoreringsperioden, hvil-

ket kan betyde, at der kan have været en underregistrering af fastholdelser. Regioner-

ne har løbende arbejdet med at forbedre og ensarte registreringspraksis, og Sund-

hedsstyrelsen har understøttet dette ved at justere vejledningen om anvendelse af

tvang på enkelte områder. Sundhedsstyrelsen har fx konkretiseret definitionen af

tvangsformen fastholdelse. Styrelsen har dog oplyst, at der er enighed om, at data i

monitoreringen i hovedsagen er retvisende og kan anvendes til at følge udviklingen i

brug af tvang i psykiatrien.

22. Undersøgelsen viser, at 3 af de 15 indikatorer, der er tilknyttet de 2 målsætninger,

ikke er blevet opgjort efter 2018 på grund af udfordringer med at opgøre antallet af

indlæggelser i det nye landspatientregister (LPR3). Dette gælder indikatoren andel

personer, der bæltefikseres, af antal indlagte i %, som er én af de 2 indikatorer under

målsætning 1 og den eneste indikator, der også indgår i de nationale mål for sundheds-

væsenet. Det gælder desuden for 2 af indikatorerne vedrørende brug af alle former

for tvang under målsætning 2. Sundhedsdatastyrelsen har oplyst, at styrelsen vil op-

gøre målopfyldelsen bagudrettet, når det er teknisk muligt, men at det er uvist, hvor-

når det sker. Det er Sundhedsstyrelsens vurdering, at de øvrige mål er tilstrækkelige

til at kunne monitorere udviklingen. Styrelsen har dog ikke taget stilling til, om det kon-

kret betyder, at de 3 indikatorer skal udgå af opgørelsen af målopfyldelsen og even-

tuelt erstattes af andre indikatorer.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det er uhensigtsmæssigt, at det efter 2018 ikke

har været klart for regionerne, hvordan målopfyldelsen skal opgøres, efter at 3 ud af

de 15 indikatorer ikke længere er målbare. Dermed har Sundhedsministeriet kun sik-

ret, at 12 af de 15 indikatorer, som finanslovsmålet om at nedbringe tvang er operatio-

naliseret i, er målbare.

Resultater

Undersøgelsen viser, at Sundhedsministeriet sammen med regionerne har operatio-

naliseret finanslovsmålet om at nedbringe tvang i 2 målsætninger, som yderligere er

operationaliseret i 15 indikatorer med individuelle slutmål for den enkelte region, men

at operationaliseringen ikke understøtter en fokuseret styring.

Undersøgelsen viser, at de 15 indikatorer omfatter i alt 18 tvangsformer af meget for-

skellig karakter, som ikke er vægtede. Det er efter Rigsrevisionens opfattelse uklart,

hvordan de uvægtede indikatorer vedrørende brug af alle former for tvang skulle kun-

ne understøtte regionerne tilstrækkeligt i at fokusere styringen af arbejdet med at nå

finanslovsmålet.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Indsatsen for at nedbringe brug af tvang |

Undersøgelsen viser, at monitoreringen desuden indeholder 38 supplerende indika-

torer, som skal bruges til at følge udviklingen i brug af andre former for tvang. Det er

dog uklart, hvilken betydning disse indikatorer skal tillægges i forhold til målopfyldel-

sen. Sundhedsministeriet har således ikke sikret klarhed om sammenhængen mellem

de 38 supplerende indikatorer og målopfyldelsen, hvilket har gjort det vanskeligt for

regionerne at fokusere styringen af arbejdet med at nedbringe tvang.

Undersøgelsen viser, at Sundhedsministeriet kun har sikret, at 12 af de 15 indikatorer,

som finanslovsmålet om at nedbringe tvang er operationaliseret i, er målbare efter

2018. Det er efter Rigsrevisionens opfattelse uhensigtsmæssigt, at det ikke har været

klart for regionerne, hvordan målopfyldelsen skal opgøres, efter at 3 af indikatorerne

ikke længere er målbare.

2.2. Opfølgning på finanslovsmålet

23. Vi har undersøgt, om Sundhedsministeriet har sikret, at der er blevet fulgt tilstræk-

keligt op på finanslovsmålet. Ministeriet nedsatte en taskforce, der skulle følge op på

finanslovsmålet gennem de indgåede partnerskabsaftaler og gennem monitoreringen

af udviklingen i tvang. Vi har derfor undersøgt, om der er blevet fastlagt et tydeligt an-

svar for denne opfølgning. Vi har desuden undersøgt, om opfølgningen på partner-

skabsaftalerne og monitoreringen af udviklingen i tvang har været tilstrækkelig.

Ansvar for opfølgning

24. Vi har undersøgt, om ansvaret for opfølgningen fremgår tydeligt af styringsdoku-

menterne, herunder om der er en beskrivelse af, hvordan opgaverne skal løftes. Vi læg-

ger til grund, at Sundhedsministeriet som overordnet ansvarlig for taskforcen har et

særligt ansvar for at sikre, at der er tydelighed om ansvar og opgaver.

25. Vores gennemgang af styringsdokumenterne viser, at det fremgår af begge sty-

ringsdokumenter, at taskforcen skal følge op på udviklingen, herunder løbende følge

op på iværksatte initiativer. Opgaven med og ansvaret for opfølgningen er således lagt

hos taskforcen. Styringsdokumenterne præciserer imidlertid ikke, hvordan opgaven

og ansvaret med opfølgningen skal løftes. Det er således uklart, om alle repræsentan-

terne i taskforcen har opgaven med og ansvaret for at følge op på udviklingen i tvang

og initiativerne i partnerskabsaftalerne. Det er dog altid Sundhedsministeriets ansvar

at sikre, at der bliver fulgt op på de aftaler, som ministeriet indgår.

Vores gennemgang af materialet til taskforcens møde i december 2014 viser, at Sund-

hedsstyrelsen udarbejdede et notat, der fastlagde opgaven med at monitorere udvik-

lingen i brug af tvang. Det fremgår af notatet, at Sundhedsdatastyrelsen (tidligere Sta-

tens Serum Institut) monitorerer data og offentliggør disse halvårligt. Sundhedsstyrel-

sen udarbejder herefter en rapport, der viser, hvordan brug af tvang har udviklet sig i

de enkelte regioner. Styrelsen vil i rapporten kommentere udvalgte monitoreringsda-

ta, og styrelsen kan i forbindelse med opgørelserne anmode regionerne om suppleren-

de redegørelser for udviklingen i tvang. Det blev ikke på tilsvarende vis fastlagt, hvor-

dan den indholdsmæssige opfølgning på partnerskabsaftalerne skulle foretages.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

| Indsatsen for at nedbringe brug af tvang

Opfølgning på partnerskabsaftaler

26. Vi har undersøgt, om Sundhedsministeriet har sikret, at der har været en tilstræk-

kelig opfølgning på partnerskabsaftalerne. Efter vores opfattelse indebærer en til-

strækkelig opfølgning, at der tages konkret stilling til initiativerne i partnerskabsafta-

lerne, og at der følges op på, om disse er udmøntet. Vi har derfor undersøgt, om regio-

nerne har beskrevet, hvilke initiativer de vil iværksætte for at nedbringe tvang, og har

milepæle for, hvornår initiativerne sættes i gang og afsluttes. Vi har dernæst undersøgt,

om der er blevet fulgt op på initiativerne.

Det nationale gennem-

brudsprojekt

Initiativer og milepæle

27. Det fremgår af styringsdokumenterne, at hver region i sin partnerskabsaftale skal

beskrive, hvordan regionen vil nedbringe brug af tvang frem mod 2020. Planen skal

være konkretiseret ved initiativer og milepæle inden for følgende 4 fokusområder: 1)

ledelsesfokus – prioritering og organisering, 2) medarbejdernes kompetencer, 3) ind-

dragelse og dialog og 4) fysiske rammer og aktiviteter.

Sundhedsministeriet har oplyst, at de 4 fokusområder er valgt på baggrund af erfa-

ringer fra det nationale gennembrudsprojekt om nedbringelse af tvang. Gennembruds-

projektet viste, at en forudsætning for et godt resultat var, at der arbejdes målrettet

med disse 4 fokusområder på samme tid.

28. Vores gennemgang af regionernes partnerskabsaftaler viser, at alle regioner har

beskrevet, hvilke initiativer de vil arbejde med under hvert af de 4 fokusområder. Der

har hvert år været ca. 114 initiativer på tværs af regionerne. Hovedvægten af initiativer-

ne har ligget inden for fokusområderne: ledelsesfokus (ca. 40) og medarbejdernes

kompetencer (ca. 33). Flere af initiativerne har været forholdsvis ens på tværs af re-

gionerne. Andre har været mere regionsspecifikke og afspejler, at de enkelte regio-

ner har haft forskellige udfordringer. Regionerne har fastholdt hovedparten af initiati-

verne gennem hele perioden, men der har dog været justeringer i perioden. Det kan

fx være supplerende initiativer til at styrke ledelsesfokus eller indførelse af et nyt ini-

tiativ som Safewards. I boks 1 er vist eksempler på, hvilke enslydende initiativer regio-

nerne har arbejdet med gennem hele perioden under hvert af de 4 fokusområder.

I 2003 besluttede bl.a. Inden-

rigs- og Sundhedsministeriet

og Amtsrådsforeningen at

iværksætte et nationalt kvali-

tetsprojekt om brug af tvang i

psykiatrien. Projektet omfat-

tede perioden 2004-2007,

hvor 46 psykiatriske sengeaf-

snit deltog. Målsætningen var:

•

at forbedre den patientop-

levede kvalitet i relation til

tvang

•

at udvikle den faglige og or-

ganisatoriske kvalitet i rela-

tion til tvang

•

at minimere behovet for og

dermed anvendelsen af

tvang.

Projektet baserede sig på gen-

nembrudsmetoden, der tager

udgangspunkt i eksisterende

viden om best practice. Det er

centralt i metoden, at viden og

erfaringer deles med andre

gennem etablering af net-

værksgrupper.

Boks 1

Eksempler på initiativer i partnerskabsaftalerne

1. Ledelsesfokus – prioritering og organisering

Nedsættelse af en styregruppe, adgang til detaljeret data, brug af tavlemøder og afhol-

delse af dialogmøder.

2. Medarbejdernes kompetencer

Konflikthåndtering, deeskalering og kompetenceudvikling af forskellige personalegrup-

per.

3. Inddragelse og dialog

Inddragelse af patienten og pårørende i behandlingsplan, forhåndstilkendegivelser og

eftersamtaler.

4. Fysiske rammer og aktiviteter

Fokus på at få etableret fysisk aktivitet i dag- og aftentimer samt weekender og etable-

ring af sanserum.

Kilde:

Regionernes partnerskabsaftaler i perioden 2014-2019.

Safewards

Safewards er en konflikthånd-

teringsmodel, der på en over-

skuelig måde forklarer konflik-

ters opståen og mulige udvik-

ling. Ud over modellen består

Safewards af 10 simple og

praksisnære interventioner,

der giver idéer til, hvordan

konfliktfyldte situationer kan

forebygges i psykiatriske af-

snit.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Indsatsen for at nedbringe brug af tvang |

Vores gennemgang af partnerskabsaftalerne for 2014 viser, at alle regioner har angi-

vet milepæle for, hvornår de forventer at igangsætte de forskellige initiativer. Det frem-

går af aftalen, at alle initiativer forventes sat i gang i de første år af partnerskabsperio-

den. Der er imidlertid ikke fastlagt konkrete deadlines i form af midtvejsmilepæle eller

slutmilepæle. Dermed er det ikke muligt at følge op på, om initiativerne udvikler sig som

forventet og dermed bidrager til at nedbringe tvang. Regionerne har i partnerskabs-

perioden justeret i deres initiativer, hvor nye er kommet til. Vores gennemgang viser,

at disse nye initiativer kun i meget begrænset omfang er konkretiseret ved brug af

milepæle.

29. Undersøgelsen viser, at regionerne har beskrevet deres initiativer i partnerskabs-

aftalerne. Regionerne har i begyndelsen af partnerskabsperioden konkretiseret, hvor-

når initiativerne forventes iværksat, men regionerne har ikke oplyst, hvornår de for-

ventes afsluttet. Den manglende angivelse af, hvornår et initiativ forventes afsluttet,

gør det efter Rigsrevisionens opfattelse vanskeligt at følge op på initiativet.

Opfølgning på initiativer

30. Det fremgår af styringsdokumenterne, at taskforcen har ansvaret for løbende at

følge op på de enkelte partnerskaber med regionerne, herunder på udmøntning af ini-

tiativerne i partnerskabsaftalerne.

Vores gennemgang af materialet til møderne i taskforcen viser, at opfølgningen på

partnerskabsaftalerne i taskforcen kun består af regionernes overordnede gennem-

gang af deres årlige status på partnerskabsaftalerne. Der foretages således ikke en

gennemgang af regionernes skriftlige statusredegørelser for partnerskabsaftalerne,

hvor der følges op på, om regionerne har fået udmøntet initiativerne som forudsat, og

om initiativerne har virket i forhold til at få bragt brug af tvang ned. Der følges heller

ikke løbende op på, om regionerne har fastsat milepæle for de enkelte initiativer. Sund-

hedsministeriet har kun en enkelt gang i starten af partnerskabsperioden kommente-

ret, at initiativerne ikke var knyttet op på milepæle med konkrete deadlines, så udvik-

lingen kunne følges.

Sundhedsstyrelsen har oplyst, at drøftelserne vedrørende regionernes årlige status

på partnerskabsaftaler og de halvårlige redegørelser skal ses i sammenhæng. Såle-

des kan disse drøftelser ikke adskilles, idet det er regionernes initiativer, der samlet

set er drøftet.

Vi har dog ikke i gennemgangen af materialet kunnet finde dokumentation for, at part-

nerskabsaftalernes initiativer har indgået i drøftelserne om status på partnerskaber-

ne eller i de halvårlige redegørelser.

Sundhedsministeriet har oplyst, at ministeriet deler Rigsrevisionens opfattelse af, at

der bør følges op på de konkrete initiativer, som regionerne har nævnt i partnerskabs-

aftalerne. Derfor har ministeriet arbejdet på at tilrette skabelonen for afrapporterin-

gen på partnerskabsaftalerne. Regionerne skal fremadrettet under hvert fokusområ-

de redegøre for de væsentligste succeser og udfordringer i perioden og foretage en

vurdering i forhold til de lokalt opsatte succeskriterier/milepæle for partnerskabsaf-

talen.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

| Indsatsen for at nedbringe brug af tvang

31. Undersøgelsen viser, at Sundhedsministeriet ikke har sikret, at der bliver fulgt til-

strækkeligt op på partnerskabsaftalerne. Ministeriet har således ikke sikret en opfølg-

ning, hvor der er blevet taget konkret stilling til initiativerne og særligt, om disse ud-

møntes. Rigsrevisionen finder det positivt, at ministeriet fremadrettet har fokus på at

få viden om initiativernes virkning.

Opfølgning på monitoreringsrapporter

32. Vi har undersøgt, om Sundhedsministeriet har sikret, at der har været en tilstræk-

kelig opfølgning på monitoreringsrapporterne. Efter vores opfattelse indebærer en til-

strækkelig opfølgning, at ministeriet følger op på udviklingen i tvang, og om regioner-

ne iværksætter initiativer, hvis brug af tvang ikke falder i forventet omfang. Vi har der-

for undersøgt, om der har været en løbende opfølgning på udviklingen i tvang, og om

Sundhedsstyrelsen har kommenteret, hvis brug af tvang ikke er faldet tilstrækkeligt.

33. Vores gennemgang viser, at Sundhedsstyrelsen følger udviklingen i tvang gennem

de 2 årlige monitoreringsrapporter. Sundhedsstyrelsen har i alle monitoreringsrappor-

terne kommenteret udviklingen i udvalgte indikatorer og angivet, hvor styrelsen finder

udviklingen henholdsvis tilfredsstillende og bekymrende. Styrelsen har siden foråret

2017 udtrykt bekymring over, at flere af indikatorerne er steget. Styrelsen er særligt

bekymret over, at der generelt ses en stigende brug af fastholdelser og akut beroligen-

de medicin med tvang frem for en generel nedbringelse i brug af tvang.

Sundhedsstyrelsen har desuden i perioden 2015-2020 indhentet redegørelser fra re-

gionerne i relation til monitoreringen, hvor regionerne bl.a. er blevet bedt om at rede-

gøre for kvalitative og kvantitative analyser af årsagssammenhænge i relation til ar-

bejdet med at undgå uhensigtsmæssig substitution mellem tvangsformer. Vores gen-

nemgang viser, at styrelsen over tid i stigende grad har bedt regionerne om at rede-

gøre for udviklingen i udvalgte indikatorer, hvor styrelsen har set udfordringer i udvik-

lingen i de enkelte regioner i forhold til baseline eller den seneste periode. I de tilfælde,

hvor styrelsen har set en bekymrende udvikling, er regionerne desuden blevet bedt

om at redegøre for, hvilke konkrete initiativer regionen vil tage for at sikre, at udviklin-

gen vendes.

Vores gennemgang af regionernes redegørelser viser, at der er store forskelle i form,

indhold, detaljeringsgrad mv. i redegørelserne både mellem regionerne og over tid.

Dette afspejler, at der ikke er fastlagt et koncept for, hvordan regionerne skal udfor-

me deres redegørelser. Alle regionernes redegørelser indeholder en form for forkla-

ring på udviklingen i de udvalgte indikatorer, hvoraf de fleste er relativt overordnede

og konstaterende. Boks 2 viser eksempler på forklaringer fra regionernes redegørel-

ser.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Indsatsen for at nedbringe brug af tvang |

Boks 2

Eksempler på forklaringer fra regionernes redegørelser

Region Hovedstaden

Hvis man ser på, hvor stigningen har fundet sted, så viser data i psykiatriens ledelsesin-

formationssystem, at anvendelsen af beroligende medicin er steget på de centre, som

er kommet langt i reduktionen af bæltefikseringer. Udviklingen følger således mindste-

middelprincippet.

Region Nordjylland

Psykiatrien i Region Nordjylland har indledt en analyse på baggrund af alle tvangsind-

læggelser. Denne analyse skal give et billede af, hvor stor en andel af tvangsindlagte pa-

tienter, der er nye og ukendte patienter i psykiatrien, og hvor stor en andel der er gen-

indlæggelser.

Region Midtjylland

Hovedparten af afdelingerne har haft en stigning i antal patienter, som fastholdes siden

baselineperioden, herunder særligt 2 afdelinger. 2 afdelinger har haft en stigning i fast-

holdelser og et fald i antal patienter, der bæltefikseres, hvilket kunne tyde på substitu-

tion.

Kilde:

Regionernes redegørelser vedrørende monitoreringen.

Alle redegørelserne indeholder desuden beskrivelser af planlagte initiativer. Regioner-

ne har således både beskrevet initiativerne i deres redegørelser til monitoreringen og i

deres statusredegørelser på partnerskabsaftalen. De fleste af initiativerne er i rede-

gørelserne til monitoreringen beskrevet så overordnet, at det efter vores opfattelse

er vanskeligt at vurdere, hvordan initiativerne skal bidrage til at reducere brug af tvang.

Sundhedsstyrelsen har kun i et enkelt tilfælde opfordret en region til fremadrettet at

uddybe udfordringerne nærmere og fx beskrive nye initiativer mere indgående og

koble dem til udviklingen i tvangsanvendelsen.

Sundhedsministeriet har oplyst, at drøftelserne i taskforcen har taget udgangspunkt i

de initiativer og udfordringer, regionerne har beskrevet i deres redegørelser. I drøftel-

serne har der været fokus på fremdrift i forhold til at nedbringe tvang, udfordringer her-

med og læring fra igangsatte initiativer.

34. Vores gennemgang af referaterne fra møder i taskforcen viser, at drøftelser af mo-

nitoreringen af udviklingen har fyldt på møderne. Vi har dog ikke i gennemgangen af

materialet kunnet finde dokumentation for, at drøftelserne har haft fokus på status

på fremdrift og eventuelle udfordringer, som det ellers blev aftalt på mødet i taskfor-

cen i december 2014.

35. Undersøgelsen viser, at Sundhedsstyrelsen har fulgt op på monitoreringsrappor-

terne og på, hvordan brug af de forskellige tvangsformer har udviklet sig. Hverken

Sundhedsministeriet eller taskforcen har haft samme fokus på at få afdækket, om de

initiativer, som regionerne har iværksat, bidrager til at få nedbragt tvangen.

Sundhedsministeriet anerkender overordnet set Rigsrevisionens slutning om, at der

kunne have været en mere systematisk opfølgning på finanslovsmålet, end der har

været.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

| Indsatsen for at nedbringe brug af tvang

Resultater

Undersøgelsen viser, at Sundhedsministeriet ikke har sikret, at der er blevet fulgt til-

strækkeligt op på finanslovsmålet.

Undersøgelsen viser, at Sundhedsministeriet ikke har fastlagt en tydelig ramme for,

hvordan der vil blive fulgt op på, at de 2 målsætninger om at nedbringe brug af tvang

bliver indfriet. Styringsdokumenterne præciserer således ikke ansvaret og indholdet i

opgaven, hvor særligt opfølgningen i forhold til partnerskabsaftalerne er uklar.

Undersøgelsen viser, at alle regioner i deres partnerskabsaftaler har beskrevet, hvil-

ke initiativer de vil iværksætte til at nedbringe brug af tvang. Regionerne har i begyn-

delsen af partnerskabsperioden konkretiseret, hvornår initiativerne forventes iværk-

sat, men ikke, hvornår de forventes afsluttet.

Undersøgelsen viser, at hverken Sundhedsministeriet eller taskforcen foretager en

opfølgning på de initiativer, som fremgår af regionernes partnerskabsaftaler. Dermed

bliver der ikke fulgt op på, om regionerne får udmøntet de initiativer, som fremgår af

partnerskabsaftalerne, og om, hvorvidt initiativerne har virket i forhold til at nedbringe

brug af tvang. Der er blevet fulgt op på, hvordan data om brug af bæltefiksering og an-

dre tvangsformer har udviklet sig, og Sundhedsstyrelsen har over tid i stigende grad

bedt regionerne om at redegøre for udviklingen i udvalgte indikatorer og for, hvilke kon-

krete initiativer regionen vil tage for at sikre, at tvangen nedbringes. Regionerne har

således både skullet beskrive initiativerne i redegørelserne om monitoreringen og i sta-

tusredegørelser om partnerskabsaftalerne.

2.3. Opsamling af viden om god praksis

36. Vi har undersøgt, om taskforcen har opsamlet viden, der kan spredes som god

praksis. Det er vigtigt for regionernes arbejde med at få nedbragt brug af tvang, at de

initiativer, der har haft en positiv virkning, bliver spredt som god praksis. Opgaven med

at sprede god praksis ligger hos taskforcen. Vi har derfor undersøgt, hvordan taskfor-

cen får opsamlet viden og gode erfaringer fra partnerskabsaftalerne og redegørelser-

ne til monitoreringsrapporterne. Vi har desuden undersøgt, om taskforcen har fokus

på at opsamle viden fra de satspuljeprojekter, der har haft fokus på tvang i psykiatri-

en.

Opsamling af viden fra partnerskabsaftaler og monitoreringsrapporter

37. Vi har undersøgt, om taskforcen har opsamlet viden om initiativer fra partnerskabs-

aftalerne og regionernes redegørelser til monitoreringsrapporterne til at understøtte

regionernes arbejde med at nedbringe brug af tvang. Vi har i denne del af undersøgel-

sen taget afsæt i styringsdokumenternes formulering om, at taskforcen skal under-

støtte spredning af bedste praksis og opsamling af viden og evidens på området. Vi

har lagt til grund, at spredning af bedste praksis forudsætter, at der i taskforcen bliver

samlet op på, hvordan regionernes forskellige initiativer har virket i forhold til at ned-

bringe brug af tvang. Da både partnerskabsaftalerne og redegørelserne til monitore-

ringsrapporterne indeholder viden om iværksatte initiativer, kan de efter vores opfat-

telse bidrage med viden om, hvilke initiativer der har haft en positiv virkning på at ned-

bringe tvang og dermed burde spredes som god praksis.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Indsatsen for at nedbringe brug af tvang |

Sundhedsstyrelsen har oplyst, at det er styrelsens klare opfattelse, at det ikke har væ-

ret hensigten, at taskforcen skulle være en vidensgenererende eller vidensindsamlen-

de instans. Der er derfor ikke belæg for, at taskforcen systematisk skulle kunne være

i stand til at opsamle viden og evidens. Sundhedsstyrelsens tolkning af at ”understøt-

te spredning af bedste praksis og opsamling af viden og evidens”

(og sådan, som der

i praksis er blevet arbejdet med dette i taskforcen) er, at regionerne og Sundhedssty-

relsen i regi af taskforcen drøfter udfordringer, erfaringer med igangsatte initiativer

mv. med henblik på at lære af hinanden, så gode erfaringer kan blive udbredt på tværs

af regioner. Således har taskforcens rolle været at drøfte behovet for både nationale

og regionale initiativer.

Rigsrevisionen kan konstatere, at det fremgår af styringsdokumenterne, at taskfor-

cens opgaver er løbende at følge op på iværksatte initiativer. Taskforcen skal desu-

den have fokus på iværksættelse af initiativer på alle niveauer, der kan medvirke til

nedbringelse af anvendelsen af tvang, samt understøtte spredning af bedste praksis

og opsamling af viden og evidens på området. Styringsdokumenternes formuleringer

lægger således op til, at taskforcen har en aktiv opgave med at følge op og opsamle

viden.

38. Undersøgelsen viser, at regionerne hverken i status på partnerskabsaftalerne el-

ler i redegørelser til monitoreringsrapporterne oplyser, hvilken virkning initiativerne

har haft. Fx fremgår det ikke i redegørelserne til monitoreringsrapporterne, hvilken

virkning initiativer nævnt i tidligere redegørelser har haft. En sådan viden kunne bru-

ges til at vurdere, om det ville være relevant at sprede initiativet som god praksis.

Region Sjælland har oplyst, at fokus på virkning af initiativerne kunne styrke opfølgnin-

gen, men at Sundhedsstyrelsen ikke anmoder regionerne om at redegøre for virknin-

gen af initiativer.

Sundhedsstyrelsen har oplyst, at regionernes redegørelser i relation til monitoreringen

er blevet gennemgået og uddybet med fokus på dels den enkelte regions særlige ud-

fordringer og/eller succeser i forhold til at nedbringe tvang, dels udveksling af erfarin-

ger på tværs af regioner. Regionerne blev i forbindelse med opfølgningen på monitore-

ringen i 2016 bedt om at redegøre for initiativer eller områder, hvor det var lykkedes

at nedbringe tvangen. Alle regioner har oplistet en række initiativer, som regionerne

vurderer har haft eller kan have positiv virkning på brug af tvang. Boks 3 viser eksem-

pler på uddrag fra regionernes redegørelser om initiativer eller områder, hvor det er

lykkedes at nedbringe tvang.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

| Indsatsen for at nedbringe brug af tvang

Boks 3

Eksempler på redegørelser om initiativer eller områder, hvor

det er lykkedes at nedbringe tvang

Region Midtjylland

Det er ikke muligt at påvise en direkte årsagssammenhæng mellem den positive udvik-

ling og enkelte initiativer. Faldet ses som summen af en række initiativer. (Regionen op-

lister desuden nogle initiativer).

Region Syddanmark

De enkelte afdelinger i Region Syddanmark har arbejdet med en bred vifte af initiativer,

som alle har medvirket til at reducere anvendelsen af bæltefikseringer. (Regionen op-

lister desuden nogle initiativer).

Region Sjælland

Regionen peger på 3 initiativer, som har haft en positiv effekt:

•

datadrevet ledelse og forbedringstavler, da det har medført et øget engagement hos

personalet.

•

psykiatriens relations- og deeskaleringsuddannelse, da et par afsnit har afprøvet et

koncept med hovedfokus på kommunikation, hvilket lokalt ser ud til at have haft posi-

tiv effekt på tvangen.

•

review ved tværfagligt team, hvor en afdeling har afprøvet og tilrettet konceptet i lø-

bet af 2015, ser ud til at have nedbragt tvangen.

Kilde:

Regionernes redegørelser vedrørende monitoreringen fra 2016.

Eksemplerne i boks 3 og vores gennemgang af alle redegørelserne viser efter vores

opfattelse, at det generelt er uklart, hvordan regionen konkret mener, at initiativerne

har virket.

39. Vores gennemgang af monitoreringsrapporterne viser, at Sundhedsstyrelsen ikke

har samlet op på konkret viden, som kan understøtte, at bedste praksis bliver spredt i

regionerne. Sundhedsstyrelsen har oplyst, at det ikke har været hensigten konkret at

bruge monitoreringsrapporterne til at sprede bedste praksis. Monitoreringsrappor-

terne har primært været et redskab til at kommentere og vurdere udviklingen i brug

af tvang. Styrelsen har desuden oplyst, at der løbende har været drøftelser på møder

i taskforcen om, hvilke initiativer regionerne har sat i gang, og hvilke erfaringer der er

kommet fra initiativerne.

Vores gennemgang af referaterne fra møderne i taskforcen viser, at der ikke har væ-

ret drøftelser af eller opsamling på, hvilke initiativer der har haft en særlig positiv virk-

ning i forhold til at nedbringe brug af tvang, som det kunne være hensigtsmæssigt, at

flere af regionerne arbejdede med. Der har været enkelte sporadiske eksempler på,

at en region har uddybet udvalgte initiativer og erfaringerne hermed. Sundhedsstyrel-

sen har oplyst, at styrelsen erkender, at dette kunne have været dokumenteret mere

systematisk.

Alle regioner har oplyst, at møderne i taskforcen har bidraget til, at regionerne har fået

viden om, hvilke initiativer de enkelte regioner arbejder med i forhold til at få nedbragt

brug af tvang. Regionerne har på møderne også holdt oplæg til fælles inspiration.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Indsatsen for at nedbringe brug af tvang |

Fx holdt Region Syddanmark i 2015 et oplæg om sin analyse af brug af beroligende me-

dicin, og Region Midtjylland holdt i 2019 et oplæg om tvang i somatikken. Som inspira-

tion har Sundhedsdatastyrelsen udarbejdet en række temarapporter. Regionerne

fremhæver, at vidensdelingen konkret har medført, at regionerne har taget kontakt til

og besøgt andre regioner, hvis de har ønsket at arbejde med lignende initiativer. Alle

regioner har imidlertid også oplyst, at temarapporterne har været mindre brugbare i

deres arbejde.

40. Sundhedsstyrelsen har i monitoreringsrapporten fra oktober 2019 oplyst, at sty-

relsen har igangsat et fagligt arbejde, der skal samle op på eksisterende viden og på

gode erfaringer, så regionerne kan bruge dette som inspiration til arbejdet med at re-

ducere tvang. Anbefalingerne er offentliggjort i januar 2021.

41. Undersøgelsen viser, at taskforcen ikke har opsamlet viden fra regionernes årlige

statusrapporter vedrørende partnerskabsaftalerne og/eller regionernes redegørelser

i forbindelse med monitoreringsrapporterne. Taskforcen har således ikke samlet op

på, hvilke konkrete initiativer der har haft en positiv virkning og dermed burde spredes

som god praksis, og som kunne understøtte regionernes arbejde med at nedbringe

brug af tvang.

Opsamling af viden fra satspuljeprojekter

42. Vi har undersøgt, om taskforcen har opsamlet viden fra satspuljeprojekter til at

understøtte arbejdet med at nedbringe brug af tvang. Det er vores opfattelse, at ind-

dragelse af viden fra satspuljeprojekterne kunne bidrage til, at god praksis kan spre-

des.

Temarapporter

Sundhedsdatastyrelsen har

udarbejdet rapporter om føl-

gende temaer:

•

Tvang i psykiatrien (2016)

•

Akut beroligende medicin

•

som tvang, 18+ årige (2017)

Akut beroligende medicin

som tvang, 0-17-årige

(2017)

Fastholdelse under indlæg-

gelse på psykiatrisk afde-

ling, 18+ årige (2018)

Fastholdelse under indlæg-

gelse på psykiatrisk afde-

ling, 0-17 år (2018)

Tvang på somatisk afdeling

under Psykiatriloven

(2020).

Rapporterne indeholder ude-

lukkende kvantitative analy-

ser af, fx hvordan forskellige

tvangsformer er fordelt i for-

hold til køn, alder, diagnoser,

tidspunkt på dagen/ugen/året

for tvangsanvendelse og tidli-

gere kontakt til psykiatrien.

43. Der har i perioden 2014 og frem været gennemført flere satspuljeprojekter, der

skulle understøtte, at brug af tvang blev nedbragt. Vores gennemgang viser, at viden

fra satspuljeprojekterne ikke er blevet inddraget i taskforcens arbejde. Regionerne

gennemførte fx i perioden 2014-2017 et forsøg med bæltefri afdelinger, som efterføl-

gende blev evalueret. På et møde i taskforcen i december 2018 orienterede Sundheds-

styrelsen blot om, at projektet var afsluttet og evalueret, og at evalueringen viste, at

det var muligt at nedbringe brug af bæltefiksering, uden at brug af andre tvangsforan-

staltninger steg.

Sundhedsstyrelsen har oplyst, at resultaterne fra bæltefri afdelinger indirekte er ble-

vet drøftet på møder. Evalueringen viste netop, at det ikke var særskilte initiativer, men

organisations- og kulturændringen, der var det vigtigste i forhold til at nedbringe tvang.

Derfor har der ikke været fokus på særskilte initiativer herfra, men på læringen i for-

hold til at have ledelsesmæssigt og organisatorisk fokus på nedbringelse af tvang.

Vi har i gennemgangen af referaterne fra møderne i taskforcen ikke kunnet se, at re-

sultaterne er blevet drøftet indirekte. Efter vores opfattelse er forsøget med bæltefri

afdelinger et centralt projekt i forhold til at indfri målsætningen om at nedbringe brug

af bæltefiksering, og det burde derfor have været tydeligt adresseret i drøftelserne.

Sundhedsstyrelsen burde derfor have sikret, at der havde været fokus på at få drøf-

tet, om der var initiativer i forhold til fx det ledelsesmæssige og organisatoriske fokus,

som havde haft en særlig god indvirkning på tværs af de afdelinger, der indgik i projek-

tet, og dermed kunne spredes som god praksis på tværs af alle regionerne.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

| Indsatsen for at nedbringe brug af tvang

Resultater

Undersøgelsen viser, at taskforcen ikke har opsamlet viden, der kan spredes som god

praksis.

Undersøgelsen viser, at taskforcen generelt ikke har haft fokus på at opsamle viden

om, hvilke initiativer der har virket og hvorfor. Der er således ikke blevet samlet op på,

hvilke initiativer der har haft en særlig god virkning og dermed kunne spredes som god

praksis. Hverken partnerskabsaftalerne, regionernes redegørelser eller monitorerings-

rapporterne indeholder opfølgning på regionernes initiativer for at nedbringe tvang

og virkningen heraf eller konkret viden om god praksis. Sundhedsstyrelsen har oplyst,

at styrelsen ville offentliggøre nogle anbefalinger, der ville tage afsæt i eksisterende

forskning, viden og gode erfaringer med at nedbringe tvang. Disse blev offentliggjort i

januar 2021.

Undersøgelsen viser, at taskforcen ikke har opsamlet viden fra satspuljeprojekter til

at understøtte arbejdet med at nedbringe brug af tvang. Der er fx ikke blevet samlet

op på, hvilke initiativer i forsøget med bæltefri afdelinger, der havde en særlig god ind-

virkning på at nedbringe tvang og dermed kunne spredes som god praksis på tværs

af alle regioner.

2.4. Styring af indsatsen i 2 regioner

44. Vi har undersøgt, om Region Hovedstaden og Region Nordjylland har foretaget en

systematisk styring af indsatsen for at nedbringe tvang. En systematisk styring inde-

bærer efter vores opfattelse, at regionen løbende følger op på udviklingen i brug af

tvang og på iværksatte initiativer. Vi har derfor undersøgt, hvordan de 2 regioner har

gennemført opfølgningen på udviklingen i brug af tvang. Vi har dernæst undersøgt,

om de 2 regioner har fulgt op på, om de iværksatte initiativer bidrager til at nedbringe

tvang.

Region Hovedstaden og Region Nordjylland er blandt de regioner, som er henholds-

vis tættest på og længst fra at indfri de 2 målsætninger. Vi undersøger i dette afsnit,

om der er tydelige forskelle i styringen, der kan forklare udviklingen.

Opfølgning på udviklingen i brug af tvang

45. Vi har undersøgt, hvordan de 2 regioner har gennemført opfølgningen på udviklin-

gen i brug af tvang. Vi har i den forbindelse set på, hvor ofte ledelsen i de 2 regioner

har fulgt op på udviklingen i brug af tvang, om opfølgningen er understøttet af data på

flere niveauer, og om de 2 regioner har udarbejdet handleplaner. Det er vores opfattel-

se, at en tæt ledelsesmæssig opfølgning er afgørende, da det signalerer vigtigheden i

at få nedbragt brug af tvang. Det er samtidig vigtigt, at den ledelsesmæssige opfølg-

ning er understøttet ved, at data om udviklingen på alle niveauer indgår i ledelsesin-

formationssystemet. Endelig kan handleplaner bidrage til, at ledelsen gennem disse

får fastlagt en ramme for, hvordan regionen vil arbejde med at nedbringe brug af tvang.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Indsatsen for at nedbringe brug af tvang |

Ledelsesmæssig opfølgning

46. Vores gennemgang viser, at der har været forskel på ledelsernes opfølgning på ud-

viklingen i tvang i de 2 regioner i forhold til at indfri finanslovsmålet. I Region Hovedsta-

den fulgte ledelsen frem til 2018 op på udviklingen i brug af tvang med 2-4 måneders

mellemrum og ca. hver 2. uge siden begyndelsen af 2019. Region Nordjylland har ikke

kunnet gøre rede for, hvor ofte ledelsen fulgte op før 2017, men efter 2017 har ledel-

sen drøftet udviklingen én gang om måneden. Det fremgår af referater fra regionens

ledelsesmøder i juni 2020, at der fremover skal være et skærpet fokus og en tættere

opfølgning på brug af tvang. Foruden den ledelsesmæssige opfølgning på brug af tvang

har både Region Hovedstaden og Region Nordjylland nedsat følgegrupper, der skulle

følge op på finanslovsmålet. Region Hovedstadens følgegruppe har i perioden 2015-

2019 holdt mellem 7 og 10 møder om året. Region Nordjyllands følgegruppe har i peri-

oden haft en skiftende mødekadence. I 2015 holdt følgegruppen 4 møder, herefter 2

møder om året, men i 2019 blev der holdt 5 møder. Der har således allerede fra starten

af 2014 været et tættere ledelsesmæssigt fokus på opfølgningen på tvang i Region Ho-

vedstaden. Det understøttes tillige af Region Hovedstadens målstyringsmateriale, der

viser, at regionen tilbage i 2014 satte et ambitiøst mål om at nedbringe brug af bælte-

fiksering med 20 % om året. Dermed planlagde regionen at indfri finanslovsmålsætnin-

gen tidligere end 2020. Region Nordjylland satte et mål om 10 % reduktion om året og

fulgte dermed partnerskabsaftalens mål om, at finanslovsmålsætningen skulle være

indfriet ved udgangen af 2020.

Data

47. Undersøgelsen viser, at der også har været forskel på, hvordan opfølgningen på

brug af tvang har været understøttet af data. Siden 2014 har Region Hovedstaden

kunnet trække rapporter over udviklingen i tvang på hospitalsniveau, centerniveau

og sengeafsnitsniveau via regionens ledelsesinformationssystem. I Region Nordjyl-

land var opfølgningen på udviklingen frem til 2017 håndholdt, dvs. separate dataark

blev fysisk hængt op på en tavle. Først i 2017 fik Region Nordjylland adgang til et on-

line ledelsesinformationssystem, som giver mulighed for at nedbryde data på tvangs-

området til klinikniveau og sengeafsnitsniveau. Dermed har Region Hovedstaden på

tværs af hele perioden haft et bedre udgangspunkt for at følge udviklingen ved hjælp

af data.

Handleplaner

48. Vores gennemgang af regionernes handleplaner for nedbringelse af tvang viser,

at Region Hovedstaden i 2014 vedtog en handleplan for nedbringelse af bæltefikse-

ring med 25 initiativer, som skulle danne rammen om regionens arbejde med partner-

skabsaftalen. I 2016 fulgte regionen op på implementeringen af handleplanen, og der

blev efterfølgende i 2018 udarbejdet en ny handleplan med fokus på forebyggelse af

tvang. Ved udgangen af marts 2019 havde alle centre i Region Hovedstaden derud-

over udarbejdet lokale handleplaner for forebyggelse af tvang. I Region Nordjylland

har der ikke været samme ramme omkring indsatsen, idet regionen i 2014 udarbejde-

de en overordnet handleplan og dertilhørende milepælsplaner. Handleplanen blev dog

ikke implementeret. Regionen valgte i stedet at fokusere på regionens handleplan fra

projekt Sikker Psykiatri, der bl.a. omhandlede tvang.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

| Indsatsen for at nedbringe brug af tvang

Det fremgår af interne referater fra ledelsesmøder, at regionen i juni 2020 erkendte,

at regionen ikke ville nå i mål med partnerskabsaftalens målsætninger, og der blev på

den baggrund udarbejdet en handleplan med en række initiativer, der skal danne en

overordnet ramme for regionens fremadrettede indsats på området. Region Nordjyl-

land havde i modsætning til Region Hovedstaden ikke en handleplan, hvor initiativer-

ne var målrettet mod at indfri finanslovsmålet.

49. Undersøgelsen viser, at der er forskel på, hvordan de 2 regioner har gennemført

deres opfølgning på udviklingen i brug af tvang. Det er vores opfattelse, at forskellen

kan være med til at forklare, hvorfor det er lykkedes bedre for Region Hovedstaden

at nedbringe brug af tvang.

Opfølgning på initiativer til at nedbringe brug af tvang

50. Vi har undersøgt, om de 2 regioner har fulgt op på, om de iværksatte initiativer bi-

drager til at nedbringe tvang. Efter vores opfattelse er det vigtigt, at regionerne får op-

samlet viden og erfaringer om, hvorvidt det enkelte initiativ har haft en virkning og hvor-

for. Denne viden kan regionerne anvende til at målrette deres arbejde med at få ned-

bragt brug af tvang.

Initiativer for at nedbrin-

ge tvang

Region Nordjylland har især

anvendt journalgennemgang

(audit) som metode til at få vi-

den om de patientgrupper, der

er genstand for tvangen, og for

at kunne uddrage mønstre og

tendenser i forhold til disse

grupper.

Region Hovedstadens tilgang

til læring har siden 2018 været

en kvalitets-og forbedrings-

model, som omfatter forskel-

lige værktøjer, der skal bidra-

ge til en løbende forbedring af

behandlingskvaliteten.

51. Vores gennemgang af regionernes materiale om initiativer for at nedbringe tvang

viser, at begge regioner har haft konkrete initiativer med det formål at drage læring af

tvangsepisoder, fx efter bæltefikseringer. Region Nordjylland har oplyst, at regionen

især har været interesseret i at forstå omstændighederne bag brug af tvang, fx hvem,

der udsættes for tvang, hvornår, og hvordan tvangen opleves af patienter og persona-

le.

52. Vores gennemgang af regionernes materiale om brug af tvang på tværs af centre,

klinikker og sengeafsnit inden for den enkelte region viser, at der i begge regioner er

betydelige forskelle i udviklingen i brug af tvang. Gennemgangen viser, at regionerne

ikke har gennemført analyser af, hvad der ligger til grund for de forskelle, de ser på

tværs af centre, klinikker eller sengeafsnit inden for regionen. Begge regioner har op-

lyst, at der inden for den enkelte region bliver arbejdet med stort set den samme pa-

let af initiativer på tværs af de enkelte centre, klinikker og sengeafsnit. Vores gennem-

gang viser, at de 2 regioner ikke har fulgt op på de konkrete initiativer for at vurdere,

om det enkelte initiativ har haft en virkning i forhold til at nedbringe tvang og hvorfor.

Begge regioner har oplyst, at det ikke er muligt at etablere en direkte sammenhæng

mellem enkeltinitiativer og resultater, ud over i egentlige forskningsprojekter. Sund-

hedsstyrelsen har oplyst, at styrelsen er enig i denne betragtning.

53. Undersøgelsen viser, at de 2 regioner ikke har fulgt op på, om de iværksatte initia-

tiver bidrager til at nedbringe tvang. Regionerne har oplyst, at dette ikke er muligt, med-

mindre det udføres i egentlige forskningsprojekter. Det er Rigsrevisionens opfattelse,

at det burde være muligt at følge op på initiativernes virkning uden at iværksætte et

forskningsprojekt. Den enkelte regions viden om egne iværksatte initiativers virkning

er desuden en væsentlig forudsætning for, at taskforcen kan løfte opgaven med at

sprede viden og gode erfaringer, så bedste praksis om reduktion af tvang deles mel-

lem regioner.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Indsatsen for at nedbringe brug af tvang |

Resultater

Undersøgelsen viser, at Region Hovedstaden i nogen grad har haft en systematisk

styring af indsatsen for at nedbringe tvang, mens Region Nordjylland før 2017 ikke

har haft en dokumenteret systematisk styring af indsatsen.

Undersøgelsen viser, at der er forskel på, hvordan de 2 regioner har gennemført de-

res opfølgning på udviklingen i brug af tvang. Region Hovedstaden satte en ramme

for sin indsats i 2014. Regionen fastlagde et ambitiøst mål om at nedbringe brug af

bæltefiksering med 20 % om året, udarbejdede en handleplan med 25 konkrete initia-

tiver og fulgte løbende op på udviklingen baseret på data fra regionens ledelsesinfor-

mationssystem. Region Nordjylland har ikke kunnet gøre rede for, hvor ofte opfølg-

ningen på brug af tvang foregik før 2017, og opfølgningen blev først digital i 2017. Først

i 2020 har Region Nordjylland igangsat en tættere opfølgning og en handleplan, der

skal danne rammen for indsatsen for at nedbringe tvang.

Undersøgelsen viser, at de 2 regioner ikke har fulgt op på, om de iværksatte initiativer

bidrager til at nedbringe tvang. De 2 regioner har ikke analyseret grunden til de bety-

delige forskelle, der er på brug af tvang på tværs af centre, klinikker eller sengeafsnit

inden for regionen. De 2 regioner har heller ikke fulgt op på de konkrete initiativer for

at vurdere, om den enkelte indsats har haft en virkning i forhold til at nedbringe tvang,

da det efter regionernes opfattelse ikke er muligt. Det betyder, at de 2 regioner ikke

har viden og erfaringer om de enkelte initiativer, der kan indgå i taskforcens arbejde.

2.5. Status på indfrielse af finanslovsmålet

54. Vi har undersøgt, hvad status er for regionernes indsats med at nå finanslovsmå-

let om at nedbringe brug af tvang i psykiatrien med 50 % frem mod 2020. Derfor har

vi undersøgt, hvor langt regionerne er nået med de 15 indikatorer under de 2 målsæt-

ninger om, dels at andelen af personer, som bæltefikseres, skal være halveret i 2020,

dels at den samlede anvendelse af tvang i psykiatrien samtidigt skal reduceres. Det

er efter Rigsrevisionens opfattelse ikke i tråd med målsætningen om, at den samlede

anvendelse af tvang i psykiatrien skal reduceres, hvis der er sket betydelige stigninger

i de øvrige indikatorer, selv om de ikke er koblet direkte til målet. Derfor har vi også

undersøgt, om der har været betydelige stigninger i de øvrige indikatorer. Monitorerin-

gen tager højde for, at regionerne har forskellige udgangspunkter, da der er beregnet

individuelle baselines og slutmål for hver region. Derfor har vi også undersøgt, om der

er betydelige regionale forskelle i udviklingen i brug af tvang og prioriteringen mellem

tvangsformer.

Status på målopfyldelse for de 15 indikatorer

55. Vi har undersøgt, om regionerne er nået i mål med de 15 indikatorer, som finans-

lovsmålet via de 2 målsætninger er operationaliseret i. Vi har lagt til grund, at alle 15

indikatorer skal indfris, da Sundhedsministeriet ikke har taget stilling til, om de 3 indi-

katorer, der ikke kan opgøres efter 2018 på grund af udfordringer med LPR3, skal ud-

gå af opgørelsen af målopfyldelsen og eventuelt erstattes af andre indikatorer. Vi har

undersøgt målopfyldelsen ved at se på udviklingen i forhold til den enkelte regions in-

dividuelle baseline og slutmål for hver indikator.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

| Indsatsen for at nedbringe brug af tvang

Tabel 1 viser status på antallet af indikatorer, hvor regionerne er nået i mål pr. 1. halvår

2020, fordelt på regioner.

Tabel 1

Status pr. 1. halvår 2020 på antal indikatorer, hvor regionerne er nået i mål

Målsætning 1

Andelen af personer, som bælte-

fikseres, skal være halveret i 2020

(i alt 2 indikatorer)

Antal indikatorer, der er

reduceret med 50 %, ud af de 2

Region Hovedstaden

Region Midtjylland

Region Nordjylland

Region Sjælland

Region Syddanmark

Hele landet

Målsætning 2

Den samlede anvendelse af tvang i

psykiatrien skal samtidigt reduceres

(i alt 13 indikatorer)

Antal indikatorer, der er

reduceret, ud af de 13

Antal indfriede

indikatorer

ud af de i alt

15 indikatorer

Note: For 12 indikatorer er opgørelsen baseret på perioden fra baseline til og med 1. halvår 2020 (baseret på opgørelse fra monitoreringen for perio-

den 1. juli 2019 - 30. juni 2020). For 3 indikatorer er opgørelsen baseret på perioden fra baseline til og med 2018 (baseret på opgørelse fra moni-

toreringen for perioden 1. januar - 31. december 2018).

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra Sundhedsdatastyrelsen.

Det fremgår af tabel 1, at der er stor forskel på, hvor mange indikatorer regionerne er

nået i mål med. Region Midtjylland, Region Syddanmark og Region Nordjylland er nå-

et i mål med 1 ud af de 2 indikatorer under målsætning 1. Regionerne er nået i mål med

mellem 9 og 11 ud af de 13 indikatorer under målsætning 2. Region Hovedstaden og

Region Midtjylland er nået i mål med 11 ud af de 15 indikatorer, mens Region Nordjyl-

land og Region Sjælland er nået i mål med 9 indikatorer. Samlet set er hele landet pr.

1. halvår 2020 nået i mål med 9 ud af de 15 indikatorer, og ingen af de 2 målsætninger

er blevet indfriet. Derfor er det efter vores opfattelse ikke realistisk, at regionerne vil

nå i mål med nogen af målsætningerne.

56. Vores gennemgang af monitoreringen viser, at der er stor variation i udviklingen i

de 15 indikatorer. Generelt er de fleste af indikatorerne for alle tvangsformer steget i

de fleste regioner, mens indikatorerne for bæltefiksering og remme generelt er faldet.

Bilag 2 viser den procentvise udvikling fra baseline til de senest opgjorte data for hver

af de 15 indikatorer for hver region (dvs. 1. halvår 2020 for 12 af de 15).

Monitoreringen viser, at indikatoren andel personer, der bæltefikseres, af antal indlag-

te i % (der både indgår i målsætningen om 50 % reduktion og i de nationale mål for

sundhedsvæsenet) er faldet fra 7,7 i baseline til 5,1 i 2018 for hele landet. Det svarer til

et fald på 34 %. Det er på grund af udfordringerne med data ikke muligt at vurdere, om

regionerne efter 2018 er kommet nærmere målet om 50 % reduktion. Antallet af per-

soner, der bæltefikseres, er imidlertid opgjort til og med 1. halvår 2020, hvor antallet

er faldet med 36 % siden baseline for hele landet. På regionsniveau er antallet af per-

soner, der bæltefikseres, faldet mellem 10 % (i Region Nordjylland) og 45 % (i Region

Hovedstaden). Derfor er det efter Rigsrevisionens opfattelse ikke realistisk, at antal-

let af personer, der bæltefikseres, vil være reduceret med 50 % ved udgangen af 2020.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Indsatsen for at nedbringe brug af tvang |

Undersøgelsen viser, at Sundhedsstyrelsen i juni 2018 i en monitoreringsrapport vur-

derede, at målet om reduktion af tvang ikke kan nås i 2020. Styrelsen begrunder vur-

deringen med, at der ikke er en tydelig tendens i positiv retning, hvorfor det samlet

set ikke virker realistisk at kunne nå målet på nationalt niveau inden 2020. Styrelsen

skriver desuden, at det er langt fra tilfredsstillende, at der på det givne tidspunkt er

lige så mange personer, der udsættes for tvang, som da man indgik partnerskabsaf-

talerne med regionerne i 2014. Styrelsen angiver i efterfølgende monitoreringsrap-

porter, at det fortsat er styrelsens vurdering, at målet om reduktion af tvang ikke kan

nås i 2020. Styrelsen tilføjer i en monitoreringsrapport fra oktober 2019, at det er be-

kymrende, at brug af bæltefiksering ikke falder tilstrækkeligt.

Udvikling i de øvrige indikatorer

57. Vi har undersøgt, om der har været stigninger i de øvrige 38 indikatorer, selv om

indikatorerne ikke er koblet direkte til målet.

De 38 indikatorer

58. Vores gennemgang af data fra monitoreringen viser, at 32 ud af de i alt 53 indika-

torer i monitoreringen er steget i forhold til baseline på landsplan. 28 af de indikatorer,

der er steget, er blandt de 38 indikatorer, der ikke er koblet direkte til finanslovsmålet.

Det er desuden disse indikatorer, der er steget mest på landsplan. Antallet af fasthol-

delser er den indikator, der er steget mest. Antallet af gange, hvor der er anvendt akut

beroligende medicin med tvang, er også blandt de indikatorer, der er steget mest. Det

samme gælder andelen og antallet af personer, der tvangsmedicineres. Monitorerin-

gen viser samtidig, at fastholdelse og akut beroligende medicin med tvang er de hyp-

pigst brugte af alle tvangsformer. Figur 3 viser udviklingen i brug af fastholdelse, akut

beroligende medicin med tvang og bæltefiksering på landsplan.

Figur 3

De supplerende indikatorer

relaterer sig til tvangsformer-

ne:

•

bæltefiksering (3)

•

remme (1)

•

akut beroligende medicin

•

med tvang (3)

fastholdelse (3)

personlig afskærmning

over 24 timer (3)

tvangsmedicinering (2)

tvangsindlæggelse (9)

tvangstilbageholdelse (9)

alle typer af tvang (5).

Brug af fastholdelse, akut beroligende medicin med tvang og bæltefiksering på landsplan

(Antal)

10.000

9.000

8.000

7.000

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

2014/2015

2015/2016

2016/2017

2017/2018

2018/2019

2019/2020

Akut beroligende medicin med tvang

Bæltefikseringer

Fastholdelser

Baseline for antal akut beroligende medicin med tvang

Baseline for antal bæltefikseringer

Baseline for antal fastholdelser

Note: Baseline er baseret på gennemsnittet for perioden 2011-2013 for den enkelte indikator.

Note: Rigsrevisionen har anvendt data fra monitoreringen for perioden 1. juli 2019 - 30. juni 2020. Disse er opgjort i hele år, men i perioden 1. juli – 30.

juni i det efterfølgende kalenderår.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra Sundhedsdatastyrelsen.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

| Indsatsen for at nedbringe brug af tvang

Det fremgår af figur 3, at antallet af bæltefikseringer er faldet fra 5.688 i baseline til

3.460 i 2019/2020 (svarende til 39 %) på landsplan. Antallet af gange, hvor der er an-

vendt akut beroligende medicin med tvang, er steget fra 7.144 i baseline til 9.433 i

2019/2020 (svarende til 32 %), mens antallet af fastholdelser er steget fra 2.825 til

3.880 (svarende til 37 %) på landsplan. Der er således indikationer på, at der kan væ-

re sket substitution fra brug af bæltefiksering til tvangsformerne fastholdelse og akut

beroligende medicin med tvang.

Undersøgelsen viser, at der har været betydelige stigninger i de indikatorer, som ikke

er koblet direkte til finanslovsmålet. Det er efter Rigsrevisionens opfattelse ikke i tråd

med, at den samlede brug af tvang reduceres. Det er derfor ikke tilfredsstillende, at

flere indgribende tvangsformer som fastholdelse og akut beroligende medicin med

tvang er steget og nu er blandt de hyppigst brugte tvangsformer.

Regionale forskelle

59. Vi har undersøgt, om der er betydelige regionale forskelle i udviklingen i brug af

tvang og i prioriteringen mellem tvangsformer. Det følger af psykiatriloven og Sund-

hedsstyrelsens vejledning om anvendelse af tvang, at der i de situationer, hvor tvang

er nødvendig, altid skal bruges den mindst muligt indgribende tvangsforanstaltning.

Vurderingen af, hvad der er mindst indgribende, skal bero på et konkret skøn, der ta-

ger hensyn til patientens præferencer angivet i forhåndstilkendegivelser eller ved ef-

tersamtale. Forskelle i regionernes prioritering mellem tvangsformer kan derfor være

velbegrundede, hvis de er udtryk for regionale forskelle i patienternes præferencer.

Det fremgår af psykiatriloven, at regionerne skal sørge for, at der er indhentet en for-

håndstilkendegivelse og afholdt eftersamtaler. Forhåndstilkendegivelserne og efter-

samtalerne kan ud over at støtte den konkrete faglige vurdering i en given situation

også bruges som styringsrelevant information på et højere niveau i regionens samle-

de indsats for at reducere brug af tvang. Derfor har vi også undersøgt, om regionerne

har fulgt op på, om der er blevet gennemført forhåndstilkendegivelser og eftersamta-

ler.

Forhåndstilkendegivelser

Alle patienter i psykiatrien skal

på forhånd høres om eventuel-

le præferencer i forhold til be-

handlingen, herunder hvis brug

af tvang kommer på tale.

Eftersamtaler

Efter brug af tvang skal pati-

enten tilbydes én eller flere ef-

tersamtaler, hvor personalet

og patienten sammen har mu-

lighed for at bearbejde og for-

stå oplevelserne, herunder

også, hvordan man kan undgå

at anvende tvang fremover.

60. Vores gennemgang af data fra monitoreringen viser, at der generelt er betydelige

regionale forskelle i niveau og udvikling i de forskellige tvangsformer, og at dette i sær-

lig høj grad er tilfældet for antallet af fastholdelser og antallet af gange, der er anvendt

akut beroligende medicin med tvang. Figur 4 viser stigningen i disse indikatorer for-

delt på regioner.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Indsatsen for at nedbringe brug af tvang |

Figur 4

Stigning i fastholdelser og akut beroligende medicin med tvang (fra baseline til 1. halvår 2020)

(%)

160 %

140 %

120 %

100 %

80 %

60 %

40 %

20 %

Region

Hovedstaden

Region

Midtjylland

Region

Nordjylland

Region

Sjælland

Region

Syddanmark

Hele

landet

Antal fastholdelser

Antal gange, der er anvendt akut beroligende medicin med tvang

Note: Stigningen er opgjort fra baseline til 1. halvår 2020 (baseret på opgørelse fra monitoreringen for perioden 1. juli 2019 - 30. juni 2020).

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra Sundhedsdatastyrelsen.

Det fremgår af figur 4, at antallet af fastholdelser er steget mellem 13 % (i Region Midt-

jylland) og 97 % (i Region Sjælland) fra baseline til 1. halvår 2020. Antallet af gange,

der er anvendt akut beroligende medicin med tvang, er steget mellem 10 % (i Region

Midtjylland) og 147 % (i Region Sjælland) fra baseline til 1. halvår 2020. Der er således

betydelige regionale forskelle i, hvor meget brugen af de 2 hyppigste tvangsformer er

steget.

Vores gennemgang af data fra monitoreringen viser desuden, at der er betydelige for-

skelle i varigheden af bæltefikseringerne. Fx varede halvdelen af bæltefikseringerne i

Region Nordjylland i perioden juli 2019 - juni 2020 under 4,5 timer, mens det tilsvaren-

de tal for Region Hovedstaden er 13,5 timer.

61. Vores gennemgang af data fra monitoreringen viser, at der er betydelige regionale

forskelle i, hvilke tvangsformer der er blevet anvendt mest. Figur 5 viser omfanget af

brugen af de 4 mest brugte tvangsformer målt som andel personer af antal indlagte i

2018.

Varighed af bæltefikse-

ringer

Monitoreringen indeholder et

mål for fx den gennemsnitlige

varighed af bæltefikseringer.

Der er dog en række indikato-

rer for antallet af bæltefikse-

ringer inden for forskellige va-

righedsintervaller, fx 0-2 timer,

2-8 timer og over 48 timer. Der

er desuden indikatorer for me-

dianvarigheden samt øvre og

nedre kvartiler.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

| Indsatsen for at nedbringe brug af tvang

Figur 5

Omfanget af brugen af de 4 mest brugte tvangsformer målt som andel personer af antal indlagte

i 2018

(%)

10 %

Region

Hovedstaden

Region

Midtjylland

Region

Nordjylland

Region

Sjælland

Region

Syddanmark

Hele

landet

Akut beroligende medicin med tvang

Tvangsmedicinering

Fastholdelse

Bæltefiksering

Note: Rigsrevisionen har anvendt data fra monitoreringen for perioden 1. januar - 31. december 2018. Dette er de nyeste tal for andele pr. indlagte. Det

skyldes problemer med at opgøre antal indlagte fra og med 2019 som følge af implementeringen af det nye landspatientregister (LPR3).

Note: Der skal ved sammenligning af andele mellem regionerne tages forbehold for, at der er regionale forskelle i antal indlagte i psykiatrien pr.

100.000 borger.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra Sundhedsdatastyrelsen.

Det fremgår af figur 5, at der er betydelige regionale forskelle i omfanget af brugen af

de 4 mest brugte tvangsformer. Der er desuden betydelige forskelle i, hvilke tvangs-

former regionerne har anvendt mest. I Region Hovedstaden fik 9 % af de indlagte i

2018 akut beroligende medicin med tvang, hvilket er den højeste andel blandt regio-

nerne. Akut beroligende medicin er desuden den tvangsform, som den højeste andel

patienter blev udsat for i 4 af de 5 regioner. Det gælder ikke Region Nordjylland, hvor

flest er blevet fastholdt. I Region Nordjylland blev 7,8 % af de indlagte i 2018 fastholdt,

hvilket er den højeste andel blandt alle regioner.

62. Vores gennemgang af materiale fra regionerne viser, at regionerne ikke på centralt

niveau har anvendt de lovpligtige forhåndstilkendegivelser og eftersamtaler til at få

styringsrelevant information om patienternes overordnede præferencer. 4 ud af de 5

regioner kan ikke trække informationer i deres ledelsesinformationssystemer om, hvor

mange forhåndstilkendegivelser og eftersamtaler der er afholdt. Regionerne har dog

oplyst, at afdelingerne selv følger op på dette via fx tavlemøder og audits. Vores gen-

nemgang af oplysninger fra regionerne baseret på ledelsesinformation og audits viser,

at der i flere regioner har været problemer med at få indhentet forhåndstilkendegivel-

ser og afholde eftersamtaler. Dermed har der i mange tilfælde ikke været et tilstræk-

keligt grundlag til at vurdere, hvilken tvangsform der vil være mindst indgribende for

patienten, eller hvordan patienternes præferencer overordnet set er.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Indsatsen for at nedbringe brug af tvang |

63. Undersøgelsen viser, at der er betydelige forskelle i, hvordan regionerne har prio-

riteret mellem tvangsformerne, og at dette ikke kan begrundes med regionale forskel-

le i patienternes præferencer.

Resultater

De seneste data for 1. halvår 2020 viser, at status for regionernes indsats er, at det ik-

ke er realistisk, at regionerne vil nå finanslovsmålet om at nedbringe brug af tvang i

psykiatrien med 50 % frem mod 2020.

Undersøgelsen viser, at hverken målsætningen om, at andelen af personer, som bæl-

tefikseres, skal være halveret i 2020, eller målsætningen om, at den samlede anven-

delse af tvang i psykiatrien skal reduceres, er indfriet. Samlet set er regionerne til og

med 1. halvår 2020 nået i mål med 9 ud af 15 indikatorer. En af indikatorerne under

målet om 50 % reduktion er andelen af personer, der bæltefikseres, af antal indlagte.

Denne indikator viser, at andelen af personer, der bæltefikseres, faldt med 34 % fra

baseline til og med 2018 for hele landet. Sundhedsstyrelsen vurderede allerede i juni

2018, at målsætningen om reduktion af tvang ikke kunne nås i 2020. I oktober 2019

vurderede styrelsen, at brug af bæltefiksering ikke faldt tilstrækkeligt til at nå målet.

Det er efter Rigsrevisionens opfattelse ikke realistisk, at regionerne vil nå i mål med

nogen af målsætningerne.

Undersøgelsen viser, at det overordnede billede er, at 32 ud af de i alt 53 indikatorer i

monitoreringen er steget i forhold til baseline på landsplan. Det er særligt de tvangs-

former, som ikke er med i de 15 indikatorer, der er koblet direkte til målet, som er ste-

get betydeligt. De hyppigste tvangsformer – antallet af fastholdelser og antallet af

gange, hvor der er anvendt akut beroligende medicin med tvang – er steget med hen-

holdsvis 37 % og 32 %. Der er således indikationer på, at der kan være sket substitu-

tion fra brug af bæltefiksering til tvangsformerne fastholdelse og akut beroligende

medicin med tvang. Der er betydelige regionale forskelle både i forhold til målopfyl-

delse, udvikling i de enkelte indikatorer og i, hvilke tvangsformer der er blevet anvendt

mest. Forskellene kan ikke begrundes med regionale forskelle i patienternes præfe-

rencer.

Rigsrevisionen, den 4. februar 2021

Lone Strøm

/Claus Vejlø Thomsen

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

| Metodisk tilgang

Bilag 1. Metodisk tilgang

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Sundhedsministeriet og regionerne har

styret indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien tilfredsstillende, så det

fastsatte mål indfries. Derfor har vi undersøgt følgende:

•

Har Sundhedsministeriet operationaliseret finanslovsmålet om at nedbringe tvang

i styringsrelevante indikatorer?

Har Sundhedsministeriet sikret, at der er blevet fulgt tilstrækkeligt op på finans-

lovsmålet?

Har taskforcen opsamlet viden, der kan spredes som god praksis?

Har Region Hovedstaden og Region Nordjylland foretaget en systematisk styring

af indsatsen for at nedbringe tvang?

Hvad er status for regionernes indsats med at nå finanslovsmålet om at nedbrin-

ge brug af tvang i psykiatrien med 50 % frem mod 2020?

I undersøgelsen indgår Sundhedsministeriets departement, herunder Sundhedssty-

relsen og Sundhedsdatastyrelsen, samt de 5 regioner. Undersøgelsen dækker perio-

den 2014-2020, som er den periode, målet fra finansloven for 2014 omhandler.

Undersøgelsen bygger på en gennemgang af dokumenter fra Sundhedsministeriets

departement, Sundhedsstyrelsen, Sundhedsdatastyrelsen og de 5 regioner. Vi har

desuden holdt møder med Sundhedsministeriets departement, Sundhedsstyrelsen,

Sundhedsdatastyrelsen, Region Hovedstaden og Region Nordjylland.

Nedenfor beskrives vores kvalitetssikring, data og metode i flere detaljer.

Kvalitetssikring

Denne undersøgelse er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssikring,

som omfatter høring hos den reviderede samt ledelsesbehandling og sparring på for-

skellige tidspunkter i undersøgelsesforløbet med chefer og medarbejdere i Rigsrevi-

sionen med relevante kompetencer.

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:

•

psykiatriloven og Sundhedsstyrelsens vejledninger om anvendelse af tvang

finansloven for 2014

Kommissorium for Task Force for Psykiatriområdet fra marts 2014 og Principper

og fokusområder for partnerskaber om nedbringelse af tvang fra marts og juli

2014 og skabelon for partnerskaber

regionernes partnerskabsaftaler for 2014 og den årlige status på aftalerne fra

hver region fra 2015 til 2020

Sundhedsstyrelsens rapporter om monitorering af tvang i psykiatrien (2 årlige

rapporter fra 2015 til 2020)

Sundhedsstyrelsens anmodninger til hver af de 5 regioner om redegørelser ved-

rørende monitoreringen (2 årlige anmodninger pr. region fra 2015 til 2020)

redegørelser fra hver af de 5 regioner om monitoreringen af tvang (2 årlige rede-

gørelser pr. region fra 2015 til 2020)

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Metodisk tilgang |

•

Sundhedsdatastyrelsens 6 temarapporter om tvang i psykiatrien (Tvang i psykia-

trien fra 2016, Akut beroligende medicin som tvang, 18+ årige fra 2017, Akut bero-

ligende medicin som tvang, 0-17-årige fra 2017, Fastholdelser under indlæggelse

på psykiatrisk afdeling, 18+ årige fra 2018, Fastholdelser under indlæggelse på

psykiatrisk afdeling, 0-17-årige fra 2018 og Tvang på somatisk afdeling under Psy-

kiatriloven fra 2020)

materiale til taskforcens 16 møder, som er holdt i perioden 2014-2020

Sundhedsstyrelsens baggrundsdata fra monitoreringen af tvang i psykiatrien

redegørelser fra de 5 regioner om partnerskabsaftaler, monitoreringsmodellen og

brug af viden fra taskforcen

ledelsesinformationsmateriale fra Region Hovedstaden og Region Nordjylland om

opfølgning på udvikling, mål, visioner og opgørelse af 15 tvangsindikatorer for hvert

af årene 2014-2019 fordelt på sygehuse, centre eller afdelinger

handleplaner fra Region Hovedstaden og Region Nordjylland om nedbringelse af

tvang.

Formålet med gennemgangen af dokumenterne har været at belyse, hvordan styrings-

rammen både nationalt og i de 2 udvalgte regioner har været tilrettelagt, og hvordan

taskforcen og de udvalgte regioner har arbejdet med at styre indsatsen for at nedbrin-

ge brug af tvang.

Møder

Vi har holdt møder med følgende:

•

Sundhedsministeriets departement

Sundhedsstyrelsen

Sundhedsdatastyrelsen

Region Hovedstaden

Region Nordjylland

Region Sjælland

Region Syddanmark

Region Midtjylland

Psykiatrisk Center i Ballerup i Region Hovedstaden

Institut for Menneskerettigheder

Danske Regioner.

Møderne med Sundhedsministeriets departement, Sundhedsstyrelsen og Sundheds-

datastyrelsen er holdt for at få indsigt i, hvordan styringsrammen er blevet tilrettelagt,

og hvordan der arbejdes med at styre indsatsen og følge op på udviklingen i brug af

tvang. Møderne med Region Hovedstaden og Region Nordjylland er holdt for at få ind-

sigt i, hvordan de 2 regioner har tilrettelagt opgaven med at nedbringe tvang.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

| Metodisk tilgang

Gennemgang af data fra monitoreringen af anvendelse af tvang i psyki-

atrien

Data

Vi har anvendt data fra monitoreringen af tvang i psykiatrien fra 2014 til og med 1. halv-

år 2020. Alle data og beskrivelser af datagrundlaget er offentligt tilgængelige på Sund-

hedsstyrelsens hjemmeside, i monitoreringsrapporterne og i tilhørende bilag. Data-

grundlaget er Register for anvendelse af tvang i psykiatrien, hvori regionerne indbe-

retter anvendelse af tvangsforanstaltninger i henhold til psykiatriloven. Sundhedsda-

tastyrelsen har desuden medtaget oplysninger fra Landspatientregisteret om indlæg-

gelser i opgørelserne af andelen af personer med tvangsforanstaltninger i forhold til

antallet af indlagte.

Data indeholder i alt 53 indikatorer fordelt på regioner og for hele landet. Data inde-

holder desuden en baseline for hver indikator for hver region, som er beregnet ud fra

et simpelt gennemsnit for perioden 2011-2013. Data indeholder desuden differentie-

rede individuelle slutmål, som er beregnet ud fra baseline for hver region for hver af

de 15 indikatorer, der er tilknyttet målsætningen fra finansloven for 2014.

Data for indikatorerne offentliggøres 2 gange årligt for løbende år, dvs. 12 på hinan-

den følgende måneder. Dette indebærer, at hver anden offentliggørelse omfatter et

helt kalenderår (fra den 1. januar til den 31. december), mens hver anden vil medtage

2. halvår for foregående år samt 1. halvår for indeværende år (fra den 1. juli til den 30.

juni). Indikatorerne er baseret på opgørelser af antal

påbegyndte tvangsforanstaltnin-

ger

i perioden eller antal/andele

berørte patienter

af tvangsforanstaltninger inden for

perioden.

Påbegyndte tvangsforanstaltninger

omfatter episoder, hvor startdatoen

falder inden for periodens start- og afslutningstidspunkt. Kvartiler og median er be-

regnet på baggrund af påbegyndte bæltefikseringer, hvor fikseringen ligeledes er af-

sluttet. Dette indebærer, at uafsluttede bæltefikseringer ikke medtages i beregnin-

gen.

Berørte patienter

omfatter alle patienter med tvangsforanstaltning påbegyndt

inden for anvendte tidsperiode. Derudover tælles patienter med, hvis tvangsforan-

staltningen er påbegyndt i perioden, men uden ophørsdato.

De indikatorer, der er opgjort som antal personer pr. indlagt, er ikke blevet opgjort ef-

ter 2018. Årsagen er ifølge Sundhedsdatastyrelsen, at der ikke er fundet en definition

for indlæggelser, som er sammenlignelig på tværs af det gamle og det nye landspati-

entregister (LPR3), fordi det nye landspatientregister anvender en helt ny struktur. Når

der er fundet en sammenlignelig definition, vil Sundhedsdatastyrelsen opgøre målop-

fyldelsen bagudrettet, men det er uvist, hvornår det sker.

Monitoreringen af tvang i psykiatrien omfatter ud over data fra voksenpsykiatrien og

børne- og ungdomspsykiatrien også tvang, der er udført i retspsykiatrien eller på so-

matiske afdelinger over for patienter, som samtidig er indlagt på en psykiatrisk afde-

ling. Desuden bliver nogle af de tvangsformer, der indgår i monitoreringen, påvirket af

initiativer uden for regionernes almenpsykiatriske afdelinger. Dette gælder særligt

tvangsindlæggelser, der gennemføres på baggrund af en lægeerklæring fra fx en al-

ment praktiserende læge, en vagtlæge eller en psykiatrisk udrykningslæge. Disse da-

ta indgår også i vores analyse, da de er en del af regionernes og Sundhedsministeriets

styringsgrundlag.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Metodisk tilgang |

Metode til gennemgang af monitoreringsdata

Vi har beregnet den samlede procentvise udvikling fra baseline til det seneste løben-

de år, hvor de enkelte indikatorer er opgjort. For de fleste af de 53 indikatorer er de

seneste data fra november 2020 og omfatter perioden 1. juli 2019 - 30. juni 2020. For

de indikatorer, der er opgjort som andele af antal indlagte, er de seneste data fra april

2019 og omfatter perioden 1. januar - 31. december 2018. For de 15 indikatorer, der er

tilknyttet målsætningen fra finansloven for 2014, har vi sammenholdt de procentvise

udviklinger med målsætninger om henholdsvis 50 % reduktion eller blot reduktion. Vi

har desuden anvendt den procentvise udvikling til at identificere, hvilke indikatorer

der er steget mest.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision. Stan-

darderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisionen, for

at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grundlæggende

revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI 100-999).

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

| De 15 indikatorer under de 2 målsætninger

Bilag 2. De 15 indikatorer under de 2 målsætninger

Tabel 2

Procentvis ændring fra baseline til 1. halvår 2020 (eller 2018) og foreløbig målopfyldelse for

15 indikatorer med målsætning

Indikatorer med målsætning om 50 % reduktion i 2020 (jf. Målsætning 1: Andelen af personer, som bæltefikseres, skal være halveret i 2020)

Region

Hovedstaden

Andel af personer, der bæltefikseres

af antal indlagte

Antal bæltefikseringer med varighed

over 48 timer

÷45�½6 %

÷19�½4 %

Region

Midtjylland

÷26�½1 %

÷61�½8%

Region

Nordjylland

÷19�½7 %

÷59�½1 %

Region

Sjælland

÷21�½2 %

÷23�½8 %

Region

Syddanmark

÷39�½5 %

÷57�½0 %

Hele

landet

÷33�½8 %

÷45�½4 %

Indikatorer med målsætning om reduktion i 2020 (jf. Målsætning 2: Den samlede anvendelse af tvang i psykiatrien skal samtidigt reduceres)

Region

Hovedstaden

Antal personer, der bæltefikseres

Total antal bæltefikseringer

Total antal bæltefikseringer 0-2 timer

Total antal bæltefikseringer 2-8 timer

Total antal bæltefikseringer

8-24 timer

Total antal bæltefikseringer

24-48 timer

Sum af bæltefikseringstimer over

48 timers varighed

Antal personer, hvor der bruges

remme

Total antal brug af remme

Antal voksne berørt af én eller flere

tvangsforanstaltninger

Andel af voksne berørt af en eller

flere tvangsforanstaltninger i for-

hold til antal indlagte

Antal børn og unge under 18 berørt

af én eller flere tvangsforanstaltnin-

ger

Andel af børn berørt af en eller flere

tvangsforanstaltninger i forhold til

antal indlagte

Antal indikatorer, hvor målet er

nået (antallet grønne)

Region

Midtjylland

÷34�½3 %

÷42�½7 %

÷52�½9 %

÷25�½7 %

÷39�½7%

÷58�½3 %

÷67�½1 %

÷19�½1 %

÷34�½7 %

÷9�½8 %

15�½8 %

Region

Nordjylland

÷10�½3 %

÷25�½6 %

13�½9 %

÷14�½0 %

÷38�½3 %

÷52�½7 %

÷66�½1 %

11�½5 %

÷23�½9 %

÷5�½3 %

77�½4 %

Region

Sjælland

÷41�½5 %

÷30�½4 %

÷61�½8 %

÷26�½2 %

÷15�½9 %

÷58�½0 %

÷15�½4 %

÷30�½8 %

÷19�½5 %

27�½5 %

26�½0 %

Region

Syddanmark

÷28�½9 %

÷20�½9 %

÷16�½5 %

27�½2 %

÷6�½3 %

÷50�½3 %

÷68�½5 %

÷24�½7 %

÷24�½9 %

43�½2 %

41�½0 %

Hele

landet

÷36�½1 %

÷39�½2 %

÷45�½1 %

÷31�½3 %

÷34�½2 %

÷55�½4 %

÷44�½7 %

÷22�½3 %

÷29�½6 %

8�½2 %

18�½1 %

÷44�½7 %

÷54�½7 %

÷64�½9 %

÷65�½3 %

÷52�½3%

÷57�½1 %

6�½5 %

÷24�½8 %

÷33�½3 %

÷1�½9 %

÷3�½4 %

÷0�½3 %

4�½1 %

17�½5 %

20�½4 %

10�½6 %

5�½8 %

3�½6 %

2�½4 %

21�½1 %

16�½6 %

÷5�½0 %

4�½4 %

Stigningen er opgjort fra baseline til 2018 (baseret på opgørelse fra monitoreringen for perioden 1. januar - 31. december 2018). For de øvrige er stig-

ningen opgjort fra baseline til 1. halvår 2020 (baseret på opgørelse fra monitoreringenfor perioden 1. juli 2019 - 30. juni 2020).

Note: Grøn indikerer, at regionen har nået målet for indikatoren.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra Sundhedsdatastyrelsen.

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

Ordliste |

Bilag 3. Ordliste

Akut beroligende medicin med

En tvangsform, hvor patienten akut får beroligende medicin. Hvis det er af afgørende betydning for

tvang

bedring af en meget urolig patients tilstand, kan lægen bestemme, at patienten om fornødent med

magt skal have et beroligende middel.

Audit

En metode til kvalitetsvurdering. I sundhedsvæsenet anvendes metoden til at vurdere kvaliteten af

sundhedsvæsenets ydelser på grundlag af en bagudrettet gennemgang af konkrete patientforløb.

Audit gennemføres som en stikprøvekontrol og er en proces, hvor data analyseres og vurderes, kva-

liteten belyses, og der fremsættes forslag til eventuelle forbedringstiltag.

En tvangsform, hvor patienten fikseres med et bælte. Fikseringen må kun anvendes kortvarigt og i

det omfang, det er nødvendigt for at afværge, at en patient:

udsætter sig selv eller andre for nærliggende fare for at lide skade på legeme og helbred

forfølger eller på anden måde groft forulemper medpatienter

øver hærværk af ikke ubetydeligt omfang.

En patient kan tvangsfikseres i længere tid end nogle få timer, når hensynet til patientens eller an-

dres liv, førlighed eller sikkerhed tilsiger dette.

Ifølge psykiatriloven skal patienten tilbydes én eller flere eftersamtaler, når en tvangsforanstaltning

er ophørt. Ved eftersamtalen har personalet og patienten sammen mulighed for at bearbejde og for-

stå oplevelserne i forbindelse med tvangen. Under samtalen kan man også tale om, hvordan man

kan undgå at anvende tvang fremover.

En tvangsform, hvor patienten ved hjælp af fysisk magt holdes fast af sundhedsfagligt personale.

Fastholdelse kan bl.a. anvendes med følgende formål:

En patient, der er indlagt på psykiatrisk afdeling, kan fastholdes og om fornødent med fysisk

magt føres til et andet opholdssted på sygehuset

Fastholdelse i forbindelse med et andet tvangsindgreb, fx i forbindelse med indgivelse af akut

beroligende medicin, bæltefiksering eller overførsel til en lukket afdeling (dvs. ikke en selv-

stændig tvangsforanstaltning)

Fastholdelse som selvstændig tvangsforanstaltning, hvis patienten fx udsætter sig selv eller

andre for fare for at lide skade på legeme og helbred.

Ifølge psykiatriloven skal der for alle indlagte patienter i psykiatrien indhentes en forhåndstilkende-

givelse, hvor patienten høres om eventuelle tilkendegivelser af præferencer i forhold til behandlin-

gen, herunder hvis anvendelse af tvang kommer på tale.

Indeholder oplysninger om danskernes kontakter med sundhedsvæsenet er sundhedsvæsenets

mest centrale register. Oplysningerne kan fx være, hvornår og hvor patienten er blevet indlagt og en

beskrivelse af patientens diagnoser og undersøgelser.

Er et princip, der angiver, at hvis der er behov for at anvende tvang over for en patient, så skal der

vælges den mindst muligt indgribende foranstaltning.

8 mål for sundhedsvæsenet, som blev indgået i en aftale mellem regeringen, Danske Regioner og KL

i 2015. For hvert mål er der udvalgt en række indikatorer, som konkretiserer de overordnede mål.

Lokale mål og indsatser skal forankre de nationale mål i kommuner og regioner og adressere lokale

kvalitetsudfordringer.

Er en tvangsform, hvor én eller flere medarbejdere fra afdelingen konstant er i umiddelbar nærhed

af en patient, også når patienten fx er i bad eller på toilettet.

Bæltefiksering

Eftersamtale

Fastholdelse

Forhåndstilkendegivelse

Landspatientregisteret

Mindstemiddelprincippet

Nationale mål

Personlig skærmning

SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 267: Beretning fra Statsrevisorerne om indsatsen for at nedbringe brug af tvang i psykiatrien

| Ordliste

Remme

Fiksering med remme er en tvangsform, hvor patienten fikseres med hånd- og/eller fodremme. Der

gælder de samme kriterier for, hvornår og hvor længe fiksering med remme må anvendes, som for

bæltefikseringer.

Er en tvangsform, hvor patienten tvinges til medicinsk behandling. Denne tvangsform omfatter ikke

akut beroligende medicin med tvang. Der er en række kriterier for, hvornår og hvordan tvangsmedi-

cinering må anvendes, herunder at overlægen skal træffe beslutning om, i hvilket omfang der om

fornødent kan anvendes magt til at gennemføre behandlingen.

Tvangsmedicinering