Sundhedsudvalget 2020-21
SUU Alm.del Bilag 237
Offentligt
2326610_0001.png
Håndteringen
af covid-19 i
foråret 2020
— Rapport afgivet af den
af Folketingets Udvalg for
Forretningsordenen nedsatte
udredningsgruppe vedr.
håndteringen af covid-19
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Håndteringen af
covid-19 i foråret 2020
Rapport afgivet af den af Folketingets Udvalg for
Forretningsordenen nedsatte udredningsgruppe
vedr. håndteringen af covid-19
Januar 2021
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kolofon
Håndteringen af covid-19 i foråret 2020
Rapport afgivet af den af Folketingets Udvalg for Forretningsordenen
nedsatte udredningsgruppe vedr. håndteringen af covid-19
Folketinget
Januar 2021
Layout:
Rosendahls a/s
Tryk:
Rosendahls a/s
Oplag:
2.500
Fotos:
David Kahr
Christian Lindgren/Ritzau Scanpix
Ólafur Steinar Rye Gestsson
Ólafur Steinar Rye Gestsson/Ritzau Scanpix
Anders Wiklund/TT/Ritzau Scanpix
ISBN: 978-87-7982-205-4
ISBN: 978-87-7982-206-1 (e-udgave)
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Indhold
|
3
Indhold
Forkortelser
Kapitel 1. Indledning
Udredningsgruppens nedsættelse og opdrag
Udredningsgruppens sammensætning
Udredningsgruppens arbejde og arbejdsform
Kapitel 2. Sammenfatning
Covid-19 og de politiske valg
Politisk og faglig rådgivning af ministre og regering
Danske myndigheders håndtering af covid-19 i januar-april 2020
Udredningsgruppens vurderinger
Den sundhedsfaglige rådgivning om covid-19
Covid-19-håndteringens administrative organisering
Covid-19-håndteringens retlige aspekter
Covid-19-håndteringens påvirkning af sundheds- og sygehusvæsenet
Samspillet mellem regeringen og Folketinget under covid-19-krisen
Udredningsgruppens anbefalinger og forslag
Den sundhedsfaglige rådgivning
Den administrative organisering
Retlige aspekter
Påvirkningen af sundhedsvæsenet
Samspillet mellem Folketinget og regeringen
Kapitel 3. Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
Perioden fra den 31. december 2019 til den 30. januar 2020
Verden hører for første gang om det nye sygdomsudbrud
Den nye virus identificeres og kategoriseres
Sars-udbruddet i 2002-03
Mers
Covid-19: Viden om sygdomsforløb og smitte i januar 2020
Reproduktionstallet for covid-19
Covid-19: Dødelighed
Smittespredning i januar 2020
Organiseringen af det danske beredskab ved udbruddet
i Kina i januar 2020
11
15
15
19
19
23
24
24
25
28
28
33
38
40
43
46
47
48
51
52
52
55
55
55
56
57
58
58
58
60
61
62
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
4
|
Indhold
Internationalt samarbejde
Reaktioner og udmeldinger fra de danske sundhedsmyndigheder
i januar 2020
WHO erklærer virusudbruddet en international nødsituation
Perioden fra den 31. januar 2020 til den 10. marts 2020
Smittespredningen – globalt og nationalt
Udmeldinger fra WHO
Udmeldinger fra ECDC
Sundhedsstyrelsens retningslinjer for håndtering af covid-19
Pressemeddelelser og nyhedsbreve fra de
danske sundhedsmyndigheder
Covid-19 tilføjes liste B
Pressemøde i Statsministeriet den 6. marts 2020
Sundhedsstyrelsens notat offentliggjort den 10. marts 2020
Pressemøde i Statsministeriet den 10. marts 2020
Fra ukendt virus til handlingskrævende sygdom
Kapitel 4. Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
Den delvise nedlukning af Danmark
Pressemøde i Statsministeriet den 11. marts 2020
WHO erklærer covid-19-udbruddet for en pandemi
Første ændring af epidemiloven
Hjælpepakker
Omlægning af sundhedsvæsenet
Grænsekontrol indføres, og rejsevejledninger skærpes
Ny trepartsaftale indfører lønkompensation
Forsamlingsforbuddet skærpes, og dele af forretningslivet skal lukke ned
Sundhedsstyrelsen udarbejder prognose og redegør for
kapaciteten i sundhedsvæsenet
Tiltagene forlænges
Behov for mere offensiv teststrategi
Tiltag i andre europæiske lande
Danskernes holdninger og adfærd i marts og april måned
Udviklingen i antal smittede, indlagte og døde i Danmark fra
den 1. marts til den 1. maj 2020
Gradvis og delvis genåbning
Stabil udvikling og gradvis, kontrolleret genåbning
Anden ændring af epidemiloven og øvrige ændringer af lovgivningen
Planen for genåbningen skitseres
Noget at glæde sig over
Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
63
63
65
65
65
67
68
69
72
72
73
74
75
78
81
81
81
83
84
85
86
88
90
91
92
93
93
94
95
97
102
102
102
104
106
106
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Indhold
|
5
Kapitel 5. Udredningens form, afgrænsning og kildegrundlag
Baggrund
Udredningsgruppens opgaver
Udredningens hovedsigte og afgrænsning
Udredningens kildegrundlag
Genskabelse af beslutningssituationen
Kapitel 6. Covid-19-indsatsens organisering og retlige rammer
Normalorganisationen
Det nationale kriseberedskab
Organisering af covid-19-håndteringen
Fra normalorganisationen til covid-19-organiseringen
Retlige rammer
Sundhedsloven
Epidemiloven
Kapitel 7. Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
Sundhedsmyndighedernes overvågning og udvikling
af sygdomsforståelse i januar 2020
Statsministeriet får hurtigt interesse for den nye sygdom
Sundheds- og Ældreministeriets departement og sundheds-
og ældreministeren
Sundhedsmyndighedernes sygdomsforståelse, kommunikation
og beslutninger i februar 2020
Covid-19 som liste A- eller liste B-sygdom
Pandemiplanen findes frem
NOST-aktiviteter i januar og februar 2020
Udenrigsministeriet og Den Internationale Operative Stab (IOS)
Sammenfatning
Kapitel 8. På vej mod nedlukning: den 27. februar
til den 9. marts 2020
Mødet i regeringens sikkerhedsudvalg den 27. februar
Krisehåndteringen ændrer tempo og tyngdepunkt
AC-gruppens rolle
Fra NOST til NOST+
Justitsministeriets rolle i denne fase
En presset og frustreret Sundhedsstyrelse
Statusopdateringer, risikovurderinger, retningslinjer og test
Landelisten
Udenrigsministeriet får mere central rolle i krisehåndteringen
Rejsevejledningerne
Udenrigsministeriets daglige landeorienteringer
109
109
110
111
116
121
125
127
129
133
137
138
138
141
147
148
151
156
159
163
166
169
171
172
175
175
176
177
179
185
186
192
194
195
195
196
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
6
|
Indhold
Sundheds- og Ældreministeriet i krydspres mellem
Statsministeriet og Sundhedsstyrelsen
Sammenfatning
Kapitel 9. Beslutningen om den delvise nedlukning
den 11. marts 2020
Det 48. møde i Sundhedsstyrelsens kriseledelse
Pressemøde i Statsministeriet den 10. marts kl. 11.00
NOST-indstillingen til en afbødningsstrategi
Et Danmark, der går langsommere
Statsministeriets forståelse af situationen den 10. og 11. marts 2020
NOST-mødet den 11. marts 2020
Sundhedsstyrelsens og Statens Serum Instituts indstilling
den 11. marts 2020
Revideret oplæg til nedlukning den 11. marts 2020
Ambassadeindberetninger den 10. marts 2020
ECDC’s risikovurdering den 12. marts 2020
Pressemøde i Statsministeriet den 11. marts kl. 20.30
Sammenfatning
Kapitel 10. Hastelovgivning og grænselukning
Den første revision af epidemiloven
Midlertidig lukning af de danske grænser
Forlængelse af nedlukningen og anden revision af epidemiloven
Udmøntning af den reviderede epidemilov
Bekendtgørelsen om begrænsning af rettigheder på sundheds-
og ældreområdet i forbindelse med håndtering af covid-19
Bekendtgørelse nr. 224 af 17. marts 2020 om forbud mod større
forsamlinger og forbud mod adgang til og restriktioner for visse
lokaler i forbindelse med håndtering af Coronavirussygdom 2019
(COVID-19)
Sammenfatning
Kapitel 11. Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
Udviklingen i covid-19-test i perioden fra januar til maj 2020
Fra inddæmning til afbødning
WHO og de andre nordiske lande
Reviderede retningslinjer fra Sundhedsstyrelsen den 18. marts 2020
Europa-Kommissionens anbefalinger for teststrategier
den 18. marts 2020
Testning af flere i Danmark
Udviklingen af TestCenter Danmark
Regeringen træffer beslutning om teststrategien
198
200
203
203
204
205
207
210
213
214
217
219
221
222
223
227
228
231
234
237
239
244
250
253
253
255
259
262
264
265
267
273
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Indhold
|
7
Etableringen af TestCenter Danmark offentliggøres
En ny teststyrelse
Frem mod offentliggørelse af teststrategi den 12. maj 2020
Covid-19-antistoftest
Sammenfatning
Kapitel 12. Retlige aspekter
Ændringerne af epidemiloven
Ændringerne i hovedtræk
Solnedgangsklausul
Formålet med ændringerne
Udvalgte ændringer
Overførsel af kompetence fra epidemikommissionerne
til sundheds- og ældreministeren
Inddragelse af sundhedsmyndighederne
Bemyndigelse til sundheds-
og ældreministeren
Bemyndigelse til administrativt at fastsætte regler, der fraviger loven
Delegation til andre myndigheder
Delegation til private
Forholdet til almindelige regler og principper
Hjemmelskravet
Grundlovens § 71 om frihedsberøvelse
Grundlovens § 72 om boligens ukrænkelighed
Grundlovens § 73 om ekspropriation
Grundlovens § 79 om forsamlingsfrihed og grundlovens
§ 77 om ytringsfrihed
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK)
Sundhedslovgivningen
Retssikkerhed
Udvalgte beslutninger, der giver anledning til overvejelser af
retlig karakter
Sundheds- og ældreministerens beslutning af 28. februar 2020
om udvidelse af epidemilovens anvendelsesområde
Beslutninger vedrørende domstolene
Sammenfatning
Kapitel 13. Påvirkningen af sundhedsvæsenet
Optakten
Hvilke prognoser arbejder man med?
Hvordan estimerer man kapacitetsbehovet?
Beslutningen om nedlukning af aktiviteter i sundhedsvæsenet
Prioritering på sygehusene
276
277
278
281
282
285
285
286
286
288
289
289
289
291
292
295
295
297
297
298
299
299
300
302
302
303
305
305
308
315
317
318
319
321
325
327
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
8
|
Indhold
Prioritering i almen praksis
Kommunikation til befolkningen
Hvilke konsekvenser har forårets prioriteringer for aktiviteten
i sundhedsvæsenet?
Sammenfatning
Kapitel 14. Hjælpepakkerne
Oversigt over hjælpepakkerne
Ministeriernes forberedelse
Samspillet med organisationerne
Den ministerielle forvaltning
Sammenfatning
Kapitel 15. Samspillet mellem Folketinget
og regeringen under covid-19-krisen
Lovgivning om covid-19
Covid-19-relaterede lovforslag fremsat i marts og april 2020
Normalprocedure for behandling af lovforslag
Hastebehandling af lovforslag om covid-19
Finansudvalgets behandling af covid-19-relaterede aktstykker
Parlamentarisk kontrol
Regeringens inddragelse af Folketingets partier
Generelt om inddragelsen af Folketingets partier
Følgegruppen bestående af Folketingets sundhedsordførere
Sammenfatning
Kapitel 16. Covid-19-håndteringen i nabolandene
Covid-19: oversigt over udviklingen januar-maj 2020
Oversigt over regerings- og myndighedsstrategier
Beslutningsgrundlag og rådgivningsstruktur
Håndteringens retlige aspekter
Påvirkningen af sundhedsvæsenet
Parlamentarisk inddragelse
Sammenfatning
Kapitel 17. Udredningsgruppens vurdering af
håndteringen af covid-19-krisen
Vurderingens begrænsninger
Beslutningssituationen: en hidtil ukendt virus
Covid-19 og de politiske valg
Politisk og faglig rådgivning af ministre og regering
Danske myndigheders håndtering af covid-19 januar-april 2020
328
328
329
335
337
338
342
347
352
353
357
358
358
360
364
372
374
377
377
379
384
387
388
392
396
399
402
404
405
409
410
412
414
415
416
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Indhold
|
9
Udredningsgruppens vurderinger
Den sundhedsfaglige rådgivning om covid-19
Covid-19-håndteringens administrative organisering
Covid-19-håndteringens påvirkning af sundheds- og sygehusvæsenet
Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
Fra vurdering til læring
Kapitel 18. Udredningsgruppens anbefalinger og forslag
Covid-19-krisen: Læringens grundforudsætninger
Den sundhedsfaglige rådgivning om covid-19
Covid-19-håndteringens administrative organisering
Covid-19-håndteringens retlige aspekter
Covid-19-håndteringens påvirkning af sundheds- og sygehusvæsenet
Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
Bilag 1. Beretning nr. 4 om gennemførelsen af en udredning
om håndteringen af covid-19
Bilag 2. Retningslinjer for ekspertgruppens adgang til brug
af materiale fra myndighederne i forbindelse med den
kommende udredning om håndteringen af covid-19
Bilag 3. Norge og covid-19-krisen
Bilag 4. Sverige og covid-19-krisen
Bilag 5. Tyskland og covid-19-krisen
Bilag 6. Tidslinje over udviklingen og håndteringen af covid-19
Bilag 7. Udskrift af statsministerens tale på pressemødet
i Statsministeriet den 11. marts 2020
420
421
427
437
440
444
447
449
450
452
455
456
457
461
465
469
505
535
577
591
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0011.png
10
|
Indhold
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0012.png
Forkortelser
|
11
Forkortelser
AC-gruppen:
Tværministeriel ad hoc-gruppe, hvori en bred kreds af
ministerier er repræsenteret med typisk én eller flere
afdelingschefter
Akut Medicinsk Koordinering
As soon as possible/hurtigst muligt
Beskæftigelsesministeriet
Case fatality ratio
Coronavirus disease 2019
Dansk Arbejdsgiverforening
Dansk Erhverv
Dansk Industri
Danske Regioner
Det Centrale Operative Kommunikationsberedskab
Det forberedende embedsmandsudvalg for
sikkerhedsudvalget
European Centre for Disease Prevention and Control
Erhvervsministeriet
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention
Epidemic Intelligence Information System
Den Europæiske Union
Early Warning and Response System
Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde
Fagbevægelsens Hovedorganisation
Finansministeriet
Forsvarsministeriet
Folketinget
Hotel-, restaurant- og turisterhvervets hovedorganisation
Health Security Committee
Infection fatality ratio
Det Internationale Sundhedsregulativ
Influenza-like Infections
Den Internationale Operative Stab
Justitsministeriet
Regeringens koordinationsudvalg
Kommunernes Landsforening
Kirkeministeriet
AMK:
ASAP:
BM:
CFR:
covid-19:
DA:
DE:
DI:
DR:
DCOK:
E-SIK:
ECDC:
EM:
EMRK:
EPIS:
EU:
EWRS:
EØS:
FH:
FM:
FMN:
FT:
HORESTA:
HSC:
IFR:
IHR:
ILI:
IOS:
JM:
K-udvalget:
KL:
KM:
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
12
|
Forkortelser
KU:
KUM:
MEDST:
mers:
NOST:
NOST+:
O-staben:
PCR:
PLAN:
PLO:
Q/A-notat:
Re:
RH:
RKI:
rna:
Ro:
R
t
:
SARI:
SARS-CoV:
SIM:
SSI:
SST:
STM:
STPS:
SUM:
TBST:
TCD:
TESSy:
TRM:
U:
UIM:
UFG:
UM:
WHO:
Ø-udvalget:
Regeringens koordinationsudvalg
Kulturministeriet
Medarbejder- og Kompetencestyrelsen
Middle East Respiratory Syndrome
Den Nationale Operative Stab
Særlig operationsstab under NOST
Operationsstaben, som hører under Den Nationale Operative
Stab (NOST)
Polymerase Chain Reaction
Specialeplan – opfølgning
Praktiserende Lægers Organisation
Notat med foruddefinerede spørgsmål og svar til et givent
emne
Det effektive reproduktionstal
Rigshospitalet
Robert Koch Institut
SARS-CoV-2’s arvemasse
Det basale reproduktionstal
Det effektive reproduktionstal på et givet tidspunkt kaldet t
Severe Acute Respiratory Infections
Severe Acute Respiratory Syndrome Coronavirus
Social- og Indenrigsministeriet
Statens Serum Institut
Sundhedsstyrelsen
Statsministeriet
Styrelsen for Patientsikkerhed
Sundheds- og Ældreministeriet
Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen
TestCenter Danmark
The European Surveillance System
Transport- og Boligministeriet
Ugeskrift for Retsvæsen
Udlændinge- og Integrationsministeriet
Uden for folketingsgrupperne
Udenrigsministeriet
Word Health Organization
Regeringens økonomiudvalg
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020" SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0015.png
14
|
–
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 1 – Indledning
|
15
Kapitel 1
Indledning
Udredningsgruppens
nedsættelse og opdrag
Udvalget for Forretningsordenen
besluttede på sit møde den 27. maj
2020 at nedsætte et underudvalg til
at overveje og forberede en udred-
ning om covid-19 og håndteringen
heraf. Baggrunden for nedsættelsen
af underudvalget er nærmere beskre-
vet i kapitel 5.
Underudvalget besluttede i sit møde
den 18. juni 2020 at give indstilling til
Udvalget for Forretningsordenen om,
at dette skulle afgive en beretning om
gennemførelse af en udredning om
håndteringen af covid-19. I indstilling-
en anførte et flertal i underudvalget:
»Et
flertal
i underudvalget
(S, V, DF, RV, SF, KF og LA)
ønsker en udredning efter
følgende retningslinjer:
Formålet med udredningen:
Læring af covid-19
Flertallet anerkender, at
Danmark står i en helt
ekstraordinær situation på
grund af covid-19. Ikke tid-
ligere har Danmark oplevet
en krise som denne. Derfor
har regeringen, Folketinget
og befolkningen på meget
kort tid skullet tage et stort
ansvar og træffe vigtige
beslutninger af væsent-
lig betydning for både
befolkningens sundhed og
samfundsøkonomien.
Det rejser naturligvis
spørgsmålet, om Danmark
var godt nok forberedt på
covid-19, og om der blev
truffet de rigtige beslut-
ninger i forbindelse med
nedlukningen af Danmark.
For selv om krisen langtfra
er ovre, bør vi allerede nu
evaluere indsatsen og lære
af, hvordan den indledende
fase af coronakrisen blev
håndteret. Det handler om
at blive klogere og der-
med sikre en retvisende
beskrivelse og læring for
eftertiden, så vi står stær-
kere, hvis en lignende krise
og pandemi igen rammer
Danmark.
Periodemæssig afgrænsning
Flertallet foreslår konkret,
at der i første omgang søges
opbakning til en udredning,
der evaluerer perioden fra
den 1. januar 2020, hvor det
stod klart, at covid-19 spred-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
16
|
Kapitel 1 – Indledning
te sig i Kina, og frem til, at Danmark
gik fra nedlukningsfase til genåbnings-
fase i april 2020.
Undersøgelsesform: Ekspertudredning
Det er flertallets vurdering, at en
uvildig ekspertudredning vil være det
bedste og mest effektive redskab til
at evaluere og opnå denne læring. En
ekspertudredning vil samtidig kunne
sikre grundighed og hastighed og der-
med også den fornødne aktualitet.
Samme undersøgelsesform blev brugt
i forbindelse med den historiske
udredning af Danmarks militære enga-
gement i Kosovo, Afghanistan og Irak.
Der henvises til den politiske aftale,
der lå til grund herfor.
Med en uvildig ekspertudredning vil
et hold af sundhedsfaglige eksperter
med indsigt i virologi og epidemiologi,
samfundsvidenskabelige eksperter
i form af jurister og politologer med
speciale i henholdsvis offentlig ret og
forvaltning og økonomer skulle kort-
lægge det materiale, der lå til grund
for regeringens håndtering af krisen.
Herudover skal ekspertudredningen
i fornødent omfang kunne inddrage
dansk og international ekspertise, der
kan bistå med at afdække håndtering-
en af covid-19 i lande som Norge,
Sverige og Tyskland.
Ekspertgruppen skal bestå af fem
personer, og det forudsættes, at de ud-
pegede eksperter frikøbes til opgaven.
Flertallet ønsker, at underudvalget
vælger en formand for ekspertgrup-
pen, der efterfølgende kommer med
indstilling til underudvalget om, hvem
de øvrige fire eksperter kunne være.
Formanden vil blive bedt om at indstil-
le to til tre forskellige personer til hver
af de øvrige poster i ekspertgruppen.
Med denne udpegningsprocedure sik-
res et godt og effektivt samarbejdskli-
ma i gruppen og et højt fagligt niveau.
Flertallet ønsker, at eksperterne får
adgang til alle relevante akter og do-
kumenter, herunder det materiale og
den information, der tilgik Statsmini-
steriet i den indledende fase fra andre
ministerier og styrelser, med særligt
fokus på henholdsvis Sundheds- og
Ældreministeriet, Sundhedsstyrelsen,
Statens Serum Institut, Lægemiddel-
styrelsen, Styrelsen for Patientsik-
kerhed, Justitsministeriet og Finans-
ministeriet. Det vil naturligvis være
op til regeringen at vurdere, hvilket
materiale den ønsker at udlevere, da
der kun findes lovhjemmel til at tvinge
regeringen hertil, hvis en kommis-
sion nedsættes med ophæng i lov om
undersøgelseskommissioner.
Flertallet ønsker som med krigsudred-
ningen, at eksperterne selv tilrettelæg-
ger deres arbejdsform og metode.
Det er flertallets klare mål, at eks-
pertudredningen skal bringe viden om
forløbet til brug for læring. Det er ikke
flertallets ønske at placere et politisk
eller retligt ansvar over for hverken
embedsmænd eller politikere.
Det er flertallets ønske, at udredning-
en skal være færdig og offentliggjort
senest i januar 2021. Alle involverede
myndigheder skal medvirke til, at
udredningsarbejdet fremmes hurtigst
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 1 – Indledning
|
17
muligt, men bør gives rimelige frister
til at fremfinde og udlevere materiale.
Skulle epidemien blusse op igen, bør
der udvises forståelse for, at myndig-
hederne også skal anvende ressourcer
til at bekæmpe epidemien.
Ekspertgruppen skal løbende oriente-
re underudvalget om fremdriften i sit
arbejde, jf. nedenfor. Flertallet noterer
sig, at nedsættelsen af ekspertudred-
ningen ikke er til hinder for, at andre
myndigheder, herunder Folketingets
Ombudsmand, Rigsrevisionen eller
Statsrevisorerne, igangsætter deres
egen undersøgelse.
Ekspertudredningens omfang og
indhold
Flertallet anerkender, at såfremt det
skal være muligt at foretage en evalu-
ering inden for den afsatte tid, er det
afgørende med et snævert afgrænset
kommissorium. Til brug for at drage de
bedste erfaringer og dermed lære mest
muligt af den indledende fase af forlø-
bet omkring covid-19 er der behov for,
at udredningen bl.a. afdækker, hvilke
forudsætninger sundhedsvæsenet og
beredskabet havde for at håndtere en
pandemi som covid-19, herunder om
tidligere regeringers prioriteringer på
sundhedsområdet har haft betydning
herfor, og hvilke forudsætninger de nu
nedlagte epidemikommissioner havde.
Ydermere skal udredningen afdække,
hvad beredskabet var, herunder hvilke
foranstaltninger der blev truffet for
at inddæmme smitten fra eksempel-
vis hjemvendte borgere, og afdække
myndighedernes testkapacitet og syge-
husenes behandlingskapacitet samt i
forlængelse heraf vurdere regeringens
strategi, herunder baggrunden for
strategiskiftene undervejs og beredska-
bets betydning for regeringens valg af
teststrategi. Udredningen skal i forlæn-
gelse heraf også kortlægge grundlaget
for den hastelovgivning, der blev gen-
nemført i forbindelse med nedluknin-
gen, herunder redegøre for og vurdere
karakteren af det sundhedsfaglige og
fagøkonomiske grundlag for forslagene
til hastelovgivning. Flertallet ønsker
svar på, om faglige indsigter hos
embedsmænd og myndigheder kunne
formidles frit til Folketinget og offent-
ligheden i overensstemmelse med den
danske tradition for en centraladmi-
nistration, som udvikler sin faglighed
i et samspil med landets førende
forskningsmiljøer, og som stiller sine
indsigter til rådighed for Folketinget
og offentligheden, når det af em-
bedsmænd og myndigheder skønnes
relevant, eller når det efterspørges af
Folketinget og offentligheden.
Endelig skal udredningen – i forlæn-
gelse af ovenstående – afdække, hvilke
muligheder Folketinget havde for at
føre kontrol med regeringens ageren
og samspil under nedlukningen.
Udredningen vil også i relevant
omfang og under hensyntagen til den
tidsmæssige ramme skulle klarlægge
den danske håndtering sammenlignet
med lande som Tyskland, Norge og
Sverige. Udredningen skal ud over en
evaluering af den indledende fase af
forløbet omkring covid-19 indeholde
anbefalinger til, hvordan man bedst
håndterer en lignende krise.
Som nævnt indledningsvis foreslås
det, at udredningen skal evaluere
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
18
|
Kapitel 1 – Indledning
perioden fra primo januar 2020, hvor
det stod klart, at covid-19 spredte sig
i Kina, og frem til genåbningen i april
2020, hvor Danmark gik fra nedluk-
ningsfase til genåbningsfase.
Når udredningen foreligger, ønsker
flertallet, at der skal afholdes en
offentlig høring i Folketinget, hvor
Folketingets medlemmer vil få mu-
lighed for at spørge eksperterne bag
udredningen nærmere ind til indhold,
konklusioner og anbefalinger.
På samme måde vil det ligeledes være
muligt at kalde regeringen i samråd
m.v. på baggrund af udredningen.«
Udvalget finder, at det nedsatte under-
udvalg bør følge udredningsarbejdet
tæt og således fungere som følge-
gruppe for udredningen, herunder
varetage dialogen med forskerne
bag udredningen og søge at sikre, at
arbejdet fremmes hurtigst muligt.
Folketingsgrupperne bør på alminde-
lig vis have mulighed for at udskifte
deres medlemmer af underudvalget
permanent eller midlertidigt.
Udvalget konstaterer, at der i underud-
valget er ønske om, at professor eme-
ritus Jørgen Grønnegård Christensen,
Aarhus Universitet, udpeges som for-
mand for ekspertgruppen og anmodes
om at give indstilling om udpegning af
ekspertgruppens øvrige medlemmer.
Udvalget tilslutter sig dette ønske.
Udvalget konstaterer, at der vil være
behov for fastsættelse af nærmere
retningslinjer for ekspertgruppens
adgang til og brug af materiale fra
myndighederne, på samme måde som
der f.eks. blev fastsat retningslinjer
for arbejdet med udredningen om
baggrunden for Danmarks militære
engagement i Kosovo, Afghanistan
og Irak. Af retningslinjerne skal bl.a.
fremgå, at alene ekspertgruppen
skal have adgang til materialet fra
myndighederne, og at materialet skal
opbevares under betryggende forhold.
Udvalget anmoder underudvalget om
at fastsætte sådanne retningslinjer og
forudsætter i den forbindelse, at det
i relevant omfang sker i dialog med
regeringen.«
Et mindretal bestående af Enhedslistens med-
lem af underudvalget støttede flertallets forslag
til udredning, men fremførte i en mindretalsud-
talelse yderligere ønsker til udredningen.
Udvalget for Forretningsordenen afgav den 23.
juni 2020 beretning nr. 4 om gennemførelsen af
en udredning om håndteringen af covid-19, der
er optrykt som bilag 1 til rapporten, hvori under-
udvalgets indstilling omtalt ovenfor er gengivet.
I beretningen anfører Udvalget for Forretnings-
ordenen:
»3.
Udvalget for Forretnings­
ordenens konklusioner
Udvalget for Forretningsordenen kon-
staterer, at et flertal i underudvalget,
som modsvarer et flertal i Udvalget for
Forretningsordenen og i Folketinget,
står bag et ønske om en udredning ef-
ter de nærmere angivne retningslinjer
i flertallets udtalelse ovenfor. Udvalget
tilslutter sig på den baggrund, at en
sådan udredning iværksættes.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 1 – Indledning
|
19
Udredningsgruppens sammensætning
I Udvalget for Forretningsordenens beretning af
23. juni 2020 anføres om udredningsgruppens
sammensætning:
»Med en uvildig ekspertudredning vil
et hold af sundhedsfaglige eksperter
med indsigt i virologi og epidemiologi,
samfundsvidenskabelige eksperter
i form af jurister og politologer med
speciale i henholdsvis offentlig ret og
forvaltning og økonomer skulle kort-
lægge det materiale, der lå til grund
for regeringens håndtering af krisen.
[…]
Ekspertgruppen skal bestå af fem
personer, og det forudsættes, at de ud-
pegede eksperter frikøbes til opgaven.
Flertallet ønsker, at underudvalget
vælger en formand for ekspertgrup-
pen, der efterfølgende kommer med
indstilling til underudvalget om, hvem
de øvrige fire eksperter kunne være.
Formanden vil blive bedt om at indstil-
le to til tre forskellige personer til hver
af de øvrige poster i ekspertgruppen.
Med denne udpegningsprocedure sik-
res et godt og effektivt samarbejdskli-
ma i gruppen og et højt fagligt niveau.«
Udvalget for Forretningsordenen nedsatte
den 3. juli 2020 på baggrund af indstillinger fra
Jørgen Grønnegård Christensen udrednings-
gruppen bestående af:
• Professor emeritus Jørgen Grønnegård
Christensen (formand), Aarhus Universitet.
• Professor, ph.d. Jostein Askim, Universitetet
i Oslo.
• Professor, ph.d. Dorte Gyrd-Hansen, Syd-
dansk Universitet.
• Professor, dr.jur. Helle Bødker Madsen,
Aarhus Universitet.
• Professor og ledende overlæge, dr.med. Lars
Østergaard, Aarhus Universitet og Aarhus
Universitetshospital.
Udredningsgruppens sekretariatet har bestået
af:
Folketingets Administration
• Folketingssekretær og vicedirektør Torben
Jensen (leder af sekretariatet).
• Chefkonsulent Kasper Ullerup Bach.
• Chefkonsulent Peter Riis.
• Fuldmægtig Hella Møller Gregersen.
• Ekspeditionssekretær Lise Dahl.
• Studentermedhjælper Celine la Cour.
• Studentermedhjælper Malte Frey Lyshøj
Hansen.
• Studentermedhjælper Ulrik Alexander
Tønnesen.
Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet
• Professor, ph.d. Peter Bjerre Mortensen.
Endvidere anføres i beretningen:
»Udvalget konstaterer, at der i under-
udvalget er ønske om, at professor
emeritus Jørgen Grønnegård Chri-
stensen, Aarhus Universitet, udpeges
som formand for ekspertgruppen og
anmodes om at give indstilling om
udpegning af ekspertgruppens øvrige
medlemmer. Udvalget tilslutter sig
dette ønske.«
Udredningsgruppens
arbejde og arbejdsform
Udredningsgruppen har i alt afholdt syv møder.
Første møde blev afholdt den 12. august 2020,
og sidste møde blev afholdt den 7. og 8. januar
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0021.png
20
|
Kapitel 1 – Indledning
2021. Møderne blev gennemført som fysiske
møder med mulighed for onlinedeltagelse.
Udredningsgruppen har, jf. nærmere i kapitel
5, gennemført udredningen på grundlag af det
materiale, der er stillet til rådighed af nedenfor
nævnte myndigheder m.v. Udredningsgrup-
pen har i den forbindelse været underlagt
»Retningslinjer for ekspertgruppens adgang
til og brug af materiale fra myndighederne i
forbindelse med den kommende udredning om
håndteringen af covid-19«, der den 2. juli 2020
blev godkendt af underudvalget, der afgav
indstilling om nedsættelsen af udredningsgrup-
pen. Retningslinjerne er optrykt som bilag 2 til
rapporten.
Udredningsgruppen har indhentet dokumenter
fra følgende myndigheder m.v. om deres hånd-
tering af covid-19:
Tabel. 1.1. Myndigheder m.v., der har bidraget med dokumenter til udredningen
Domstolsstyrelsen
Erhvervsministeriet
Finansministeriet
Justitsministeriet
Lægemiddelstyrelsen
Rigspolitiet
Statens Serum Institut
Statsministeriet
Styrelsen for Patientsikkerhed
Sundheds- og Ældreministeriet
Sundhedsstyrelsen
Udenrigsministeriet
Udredningsgruppens formand har, jf. kapitel 5,
afholdt møder på embedsmandsniveau med
størstedelen af de nævnte myndigheder m.v.
vedrørende udlevering af dokumenter til brug
for udredningen. Udredningsgruppens formand
har derudover afholdt møder med den øverste
administrative ledelse i enkelte af de nævnte
myndigheder m.v. med henblik på at opnå en
overordnet forståelse af tilrettelæggelsen af
myndighedernes covid-19-håndtering, hvilket
har suppleret den skriftlige dokumentation, som
udredningen bygger på.
Udredningsgruppens formand og medlem af
udredningsgruppen Dorte Gyrd-Hansen har
den 25. august 2020 holdt et møde med Danske
Regioner, der efterfølgende fremsendte enkelte
dokumenter, der er indgået i udredningen.
Udredningsgruppens formand har holdt
møder med Folketingets sundhedsordførere
og formanden for Folketingets Sundheds- og
Ældreudvalg om inddragelse af den følgegrup-
pe, der blev nedsat af sundheds- og ældre-
ministeren i forbindelse med ændringen af lov
om foranstaltninger mod smitsomme og andre
overførbare sygdomme (epidemiloven) den 17.
marts 2020.
Udredningsgruppens formand og medlem af
udredningsgruppen Lars Østergaard har den
23. oktober 2020 holdt et møde med
• professor, dr.med. Thomas Benfield, Køben-
havns Universitet og Hvidovre Hospital,
• professor, dr.med. Jens Lundgren, Køben-
havns Universitet og Rigshospitalet,
• professor, dr.med. Søren Riis Paludan,
Aarhus Universitet,
• professor, ph.d. Lone Simonsen, Roskilde
Universitet, og
• professor, dr.med. Allan Randrup Thomsen,
Københavns Universitet.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 1 – Indledning
|
21
Formålet med mødet var at få en uforpligtende
sundhedsfaglig vurdering af rapportens kapitel
3, »Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi«,
som inden mødet i udkast blev tilsendt møde-
deltagerne. Kapitlet blev efterfølgende revide-
ret i lyset af bemærkningerne på mødet, men
eventuelle fejl og mangler skal alene tilskrives
udredningsgruppen.
Det følger af Udvalget for Forretningsordenens
beretning af 23. juni 2020, at udredningsgrup-
pen i fornødent omfang skal »kunne inddrage
dansk og international ekspertise, der kan bistå
med at afdække håndteringen af covid-19 i
lande som Norge, Sverige og Tyskland«.
Endvidere anføres i beretningen:
»Udredningen vil også i relevant
omfang og under hensyntagen til den
tidsmæssige ramme skulle klarlægge
den danske håndtering sammenlignet
med lande som Tyskland, Norge og
Sverige.«
habil. Jochen Franzke, Universität Postdam, og
professor, ph.d. Sabine Kuhlmann, Universität
Postdam.
Udredningsgruppen har endvidere været i
dialog med den norske Koronakommisjon, den
svenske Coronakommission og den franske
Mission indépendante nationale sur l’évaluation
de la gestion de la crise Covid-19 et sur l’antici-
pation des risques pandémiques.
Det fremgår af Udvalget for Forretningsorden-
ens beretning af 23. juni 2020, at udvalget
finder, at underudvalget, der afgav indstilling om
nedsættelsen af udredningensgruppen, »bør
følge udredningsarbejdet tæt og således funge-
re som følgegruppe for udredningen, herunder
varetage dialogen med forskerne bag udred-
ningen og søge at sikre, at arbejdet fremmes
hurtigst muligt.«
Udredningsgruppens formand gav på denne
baggrund på møder i underudvalget den 16.
september og den 18. november 2020 en status
for udredningen og besvarede spørgsmål fra
underudvalgets medlemmer.
Udgifterne til udredningen er afholdt af Folke-
tinget.
Til brug for denne del af udredningen har ud-
redningsgruppen fået udarbejdet rapporter, der
belyser håndteringen af covid-19 i henholdsvis
Norge, Sverige og Tyskland. Rapporterne er
oversat til dansk og optrykt som bilag 3-5 til
rapporten.
Rapporten for Norge, »Norge og covid-19-kri-
sen«, er udarbejdet af professor, ph.d. Jostein
Askim, Universitetet i Oslo, og professor, ph.d.
Eirik Holmøyvik, Universitetet i Bergen.
Rapporten for Sverige, »Sverige og covid-19-kri-
sen«, er udarbejdet af professor, ph.d. Carl
Dahlström, Göteborgs Universitet, og professor,
ph.d. Johannes Lindvall, Lunds Universitet.
Rapporten for Tyskland, »Tyskland og covid-19-
krisen«, er udarbejdet af professor, dr.rer.pol.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0023.png
22
|
–
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 2 – Sammenfatning
|
23
Kapitel 2
Sammenfatning
Ved indgangen til 2020 er det
erkendt, at en ny virussygdom er i
udbrud i dele af Kina. Det er også på
det tidspunkt erkendt, at den virus,
som forårsager sygdomsudbruddet,
ikke er identisk med allerede kendte
virusser. Mindre end 2 uger inde i
2020 deler de kinesiske myndighe-
der gensekvensen for den nye virus
med resten af verden. Fra dette
tidspunkt ved man, at der er tale om
en ny coronavirus, som har ligheds-
træk med SARS-CoV, der forårsager
sygdommen sars. Den nye virus, der
forårsager sygdommen covid-19,
navngives SARS-CoV-2.
Forskere og sundhedsmyndigheder
må over en lang periode med mel-
lemrum tilpasse sygdomsforståelsen
i takt med opbygningen af mere viden
om sygdommens karakteristika, og
der er tidligt i 2020 forskellige vur-
deringer af, hvordan den nye sygdom
skal forstås.
Der er også andre væsentlige usik-
kerheder i forståelsen af sygdom-
men. Det er således først den 19.
januar 2020, at man med sikkerhed
kan fastslå smitte mellem mennesker
som årsag til spredning af covid-19.
På samme måde er der betydelig
usikkerhed med hensyn til sygdom-
mens smitsomhed, smittens spred-
ning i befolkningen og dødeligheden
blandt patienter med covid-19.
Covid-19 er i starten af januar 2020
begrænset til Kina. I løbet af må-
neden spreder sygdommen sig til
andre lande, og i slutningen af januar
konstaterer man de første tilfælde af
covid-19 i Europa. Sygdomsudvikling-
en i de europæiske lande tager først
fart fra og med sidste uge af februar,
hvor det første tilfælde konstateres i
Danmark. Derefter stiger antallet af
konstaterede nye covid-19-tilfælde i
Danmark kraftigt frem mod den 10.
marts 2020. Udviklingen er på dette
tidspunkt særlig dramatisk i Italien.
Udviklingen bliver i løbet af januar og
februar 2020 fulgt på flere planer.
WHO rapporterer løbende om ud-
viklingen og skærper den 30. januar
2020 vurderingen ved at erklære en
international nødsituation, hvorefter
covid-19 udgør en international trus-
sel mod folkesundheden, og derfor
kræves øjeblikkelig reaktion. Den 11.
marts 2020 erklærer WHO covid-19
for en global pandemi.
Fra og med den 15. januar 2020
udsender Sundhedsstyrelsen regel-
mæssigt opdaterede retningslinjer
rettet mod sundhedsvæsenet med
anvisninger på, hvorledes man skal
forholde sig til den nye sygdom. De
løbende revisioner af retningslinjer-
ne udvider gradvis de anbefalede
forholdsregler, ligesom Sundheds-
styrelsen udvider casedefinitionen
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
24
|
Kapitel 2 – Sammenfatning
og informerer om sygdommens udvikling i for-
skellige dele af Europa. Endelig går styrelsen fra
og med den 2. marts 2020 over til at inddrage
Statens Serum Instituts løbende risikovurderin-
ger i retningslinjerne.
Der hersker hen over vinteren og i det tidli-
ge forår en betydelig uvished med hensyn til
karakteren af den nye virus og dens sygdoms-
og sundhedsmæssige konsekvenser. Hverken
forskere eller sundhedsmyndighederne har i
situationen, som den udvikler sig hen over vin-
teren og foråret 2020, et sikkert grundlag for at
vurdere den nye sygdom og dermed heller ikke
for at yde sundhedsfaglig rådgivning til de politi-
ske og administrative beslutningstagere.
hvor hårdt man griber ind for at håndtere den.
Alt efter hvilke valg der bliver truffet i indsatsen
mod covid-19, er der dernæst problemer af
retlig karakter, hvor spørgsmålet er, hvad myn-
dighederne har hjemmel til, herunder også, hvor
langt de kan gå uden at krænke de grundlovs-
mæssige rammer og grundlæggende retsstats-
lige principper.
Tilsammen indebærer det afvejninger af mange
forskellige forhold over for hinanden – afvejning-
er, som må tages op til fornyet overvejelse, når
og hvis situationen skifter. Sådanne afvejninger
er i sidste ende en politisk opgave.
Politisk og faglig rådgivning af
ministre og regering
Covid­19 og de politiske valg
Uvisheden om virustruslens karakter og po-
tentielle skadevirkninger og om mulighederne
for effektivt at sætte ind over for den indebæ-
rer efter udredningsgruppens vurdering, at
der i dansk sammenhæng tidligt er tale om et
samfundsmæssigt problem, som man ikke kan
overlade til de sundhedsfaglige myndigheder
alene. De sundhedsfaglige myndigheder er i den
sammenhæng de statslige styrelser og institu-
tioner, som overvåger sundhedstilstanden, fører
tilsyn med sundhedsvæsenet og er inddraget
i sundhedsfaglig rådgivning af ministre og
regering.
Givet den nye sygdoms potentielle alvor og
den videnskabelige uvished, som omgærder
sygdommen og dens konsekvenser, er det i
løbet af kort tid en sag, som kræver politisk
stillingtagen. Andre aspekter af udviklingen
bidrager yderligere til at løfte covid-19 op på et
niveau, der forudsætter politisk stillingtagen og
afvejning. Bliver samfundet ramt af en alvor-
lig pandemi som covid-19, har det sociale og
økonomiske konsekvenser, uanset hvordan og
Beslutningernes politiske karakter forudsætter
rådgivning. I centraladministrationen er det
departementerne, der rådgiver regeringen
og dens ministre. Departementerne kan selv
formulere rådene, men deres ledelse og medar-
bejdere har ikke dybere faglig, f.eks. sundheds-
faglig, indsigt, i de problemer, hvorom der skal
træffes en politisk beslutning. I deres rådgiv-
ning indgår derfor en formidling af den faglige
rådgivning, som departementerne modtager
fra og ofte vil have rekvireret hos ministeriernes
styrelser; i Sundheds- og Ældreministeriets
tilfælde navnlig Sundhedsstyrelsen, Lægemid-
delstyrelsen, Styrelsen for Patientsikkerhed og
Statens Serum Institut.
Selv de specialiserede sundhedsmyndigheder
på styrelsesniveau råder som udgangspunkt
kun over en generel sundhedsfaglig viden. Det
samme var tilfældet for deres fagfæller i andre
lande. Det er først efterhånden i forløbet, at
sundhedsmyndighederne og den medicinske og
mikrobiologiske forskning gradvis får opbyg-
get en specifik indsigt i covid-19’s karakter og
konsekvenser.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 2 – Sammenfatning
|
25
Departementet skal både vurdere kvaliteten og
relevansen af den faglige rådgivning og holde
den op imod andre sider af beslutningssitua-
tionen og imod de politiske tilkendegivelser,
som regeringen og ministeren har givet udtryk
for. Det er altså ikke sådan, at departementet
i sin rådgivning af ministeren og i sit bidrag til
rådgivning af regeringen alene skal holde sig til
den faglige rådgivning, som de faglige styrelser
har bidraget med. Derimod er der en forvent-
ning til departementet om loyalt at formidle
faglige vurderinger videre til ministeren og i
givet fald regeringen.
Det danske regeringssystem bygger på kom-
binationen af ministerstyre, hvor ministrene er
politiske forvaltningschefer, og parlamentaris-
me, hvor regeringen og ministrene er politisk
ansvarlige over for Folketinget. Ministeriernes
embedsmænd i departementer og styrelser er
underlagt ministrenes politiske ledelse, og de
står ikke til ansvar over for andre institutioner.
Folketinget må derfor holde sig til ministrene,
hvis det som led i lovgivningsarbejdet og den
parlamentariske kontrol søger oplysninger om
et bestemt sagskompleks, og hvis det ønsker at
gøre et politisk ansvar gældende over for rege-
ringen og dens enkelte ministre. Det er en væ-
sentlig præmis for vurderingen af regeringens
og de administrative myndigheders håndtering
af covid-19-krisen.
I anden fase (den 27. februar til den 10. marts
2020) er covid-19 nået Europa, og specielt
situationen i Italien vækker bekymring. Den 27.
februar 2020 diagnosticerer man den første
danske patient med covid-19. Samtidig rykker
covid-19 op på toppen af regeringens og myn-
dighedernes dagsorden. Udredningsgruppen
konstaterer, at regeringen og myndighederne
erkender situationens alvor og dens handlings-
krævende karakter. Regeringens konklusion er,
at det er klogt at sætte tidligt ind, men det er
først i den tredje fase, at man for alvor sætter
handling bag. I den anden fase opruster man til
gengæld kraftigt den organisatoriske kapacitet
til håndtering af covid-19, og regeringen igang-
sætter de første forberedelser til økonomiske
hjælpepakker.
Tredje fase starter den 11. marts 2020, hvor
statsministeren bebuder en delvis nedlukning
af landet. Myndighederne erstatter hermed en
relativt kortvarig inddæmningsstrategi med en
afbødningsstrategi, hvis sigte er at begrænse og
forsinke smittens spredning. Det sker bl.a. med
det formål at undgå et sammenbrud inden for
sygehusvæsenet, hvor der er en begrænset fy-
sisk og mandskabsmæssig kapacitet inden for
specielt det infektionsmedicinske område og
tillige et begrænset antal intensivsengepladser
og respiratorer. Samtidig lancerer regeringen de
første økonomiske hjælpepakker.
Som det er vist i tabel 2.1, udvikler håndteringen
af covid-19 sig gennem de tre faser fra at være
en ressortsag for Sundheds- og Ældreministe-
riet til at være et omfattende sagskompleks,
som involverer mange ministerier. I den første
fase er der klar myndighedsopmærksomhed
på covid-19 og dens spredning. Det sker inden
for rammerne af den normale tilrettelæggelse
af regeringsarbejdet og ministeriernes depar-
tement-styrelse-organisering. Sundhedssty-
relsen og Statens Serum Institut, som er tillagt
ansvaret for overvågningen, følger situationen
Danske myndigheders håndtering
af covid­19 i januar­april 2020
Danske myndigheders håndtering af covid-19 i
vinteren og foråret 2020 løber gennem tre fa-
ser. Den første fase (indtil den 26. februar 2020)
er baseret på en systematisk overvågning og
i sidste del af fasen smitteopsporing blandt
hjemvendte fra særligt udpegede risikoområ-
der.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0027.png
26
|
Kapitel 2 – Sammenfatning
og rapporterer dens udvikling. Sundhedsstyrel-
sen informerer også internt i sundhedsvæsenet
gennem retningslinjer for, hvordan specielt
sygehusene skal forholde sig. Sundheds- og
Ældreministeriet, som løser de departementale
opgaver på feltet, følger situationen på et mere
overordnet niveau.
Statsministeriet er dog meget tidligt engageret i
covid-19-håndteringen. Internt i Statsministeriet
er der allerede i januar opmærksomhed på, at
en potentielt meget risikabel udvikling kan være
undervejs, og ministeriets departementschef
udfordrer tidligt sundhedsmyndighedernes
mere optimistiske vurdering af situationen.
Sundhedsmyndighedernes vurdering er i første
fase, at risikoen for smittespredning til Danmark
er lav, og at covid-19 vil have få mindre alvorlige
konsekvenser for Danmark.
Tabel 2.1. Håndteringen af covid-19-krisen i vinteren og foråret 2020
Covid-19-
Hoved-
krisens faser aktørerne
Fase 1
SST
31. december SSI
2019-
SUM
26. februar
2020
Fase 2
27. februar-
10. marts
2020
STM
JM
EM
SUM
SST
SSI
FM
UM
STM
JM
EM
SUM
SSI
SST
FM
UM
Organisering
Normal
regerings- og
ministeriel
organisering.
Koordination
STM
SST
Overordnet
strategi
Overvågning
– interna-
tionalt og
nationalt.
Covid-19-situa-
tionen
Begrænset global
smittespredning.
Forventning: få og
mindre alvorlige
konsekvenser for
Danmark.
Inddragelse
af Folketinget
Nej.
Covid-19-
organisation
bygges op.
Funktionsdyg-
tig inden for få
dage.
STM + rege-
ringen
JM
AC-gruppen
NOST+
IOS
EM
STM + rege-
ringen
JM
AC-gruppen
NOST+
IOS
EM
Covid-19 når Europa. Nej.
Vurdering: Situa-
tionen er handlings-
krævende, men
Forberedelse delvis divergerende
af hjælpe-
opfattelser af, hvad
pakker.
den rette indsats er.
Nedlukning,
afbødning og
genåbning
kombineret
med økono-
miske hjæl-
pepakker.
Efter nedlukningen
falder smittetal, og
gradvis genåbning
forberedes og for-
handles.
I forbindelse
med haste-
lovgivning,
hjælpepakker
og genåbning.
Inddæmning
– opsporing
og isolation.
Fase 3
11. marts-
midten af
april 2020
Covid-19-
organisation
danner
rammen for
krisestyring.
Overgangen til anden fase indebærer ikke blot
et strategiskift fra overvågning til inddæmning.
Man iværksætter nu en række foranstaltninger,
som bliver bærende for håndteringen af co-
vid-19 gennem hele forløbet. For det første sker
der en udvidelse af aktørkredsen. Statsministe-
riet træder mere tydeligt ind i en central koordi-
nerende og initiativtagende rolle. Sundheds- og
Ældreministeriets departement kommer som
forventet også til at spille en aktiv rolle.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 2 – Sammenfatning
|
27
Krisens internationale karakter kombineret
med vanskeligheder med at samle og sik-
re information om udviklingen i andre lande
indebærer yderligere, at Udenrigsministeriet
og de danske ambassader i udlandet får tildelt
en væsentlig rolle. Endelig får Justitsministeriet
tildelt opgaven med at samle trådene mellem de
forskellige grene af centraladministrationen.
I anden fase sætter regeringen og Statsministe-
riet den særlige covid-19-organisation op. Det
indebærer for det første en aktivering af Den
Nationale Operative Stab (NOST), der er det
nationale koordinationsforum i krisesituationer
og placeret i Rigspolitiets regi med repræsen-
tation af alle myndighedsgrene. Det indebærer
også hurtigt etableringen af det, der bliver
kaldt NOST+, en snæver koordinationsgruppe,
som får til opgave at koordinere den operati-
ve indsats i forhold til covid-19 og at fungere
som forbindelsesled til Justitsministeriet og
AC-gruppen.
AC-gruppen er en tværministeriel ad hoc-grup-
pe sammensat af én eller flere afdelingsche-
fer fra departementerne i en bred kreds af
ministerier. Formanden er en afdelingschef i
Justitsministeriet. AC-gruppen bliver det forum,
hvorigennem ministerierne samarbejder og
leverer på de bestillinger, der tilgår dem i forbin-
delse med forberedelsen af de mange politiske
og administrative tiltag, som bliver iværksat fra
månedsskiftet februar/marts 2020 og i løbet af
foråret. Erhvervsministeriet får i øvrigt allerede
på dette tidspunkt en koordinerende opgave
med hensyn til forberedelse af økonomiske
hjælpepakker, som grundlæggende svarer til
Justitsministeriets rolle i forhold til den direkte
covid-19-indsats.
Fra og med den anden fase er der tydelig-
vis tale om en meget omfattende politisk og
administrativ indsats. Den involverer mange
forskellige myndigheder og rådgivning af såvel
sundhedsfaglig som departemental karakter.
Det er i denne fase fortsat sådan, at der hersker
betydelig usikkerhed med hensyn til karakte-
ren, alvoren og konsekvenserne af covid-19.
Hvor de sundhedsfaglige vurderinger hos
Sundhedsstyrelsen og Statens Serum Institut
i den første fase var sammenfaldende, om end
præget af stor usikkerhed, ser man i den anden
fase tegn på indbyrdes divergerende vurdering-
er mellem de to myndigheder, med hensyn til
hvordan og i hvilket omfang man skal sætte ind
over for covid-19, og hvilke afvejninger man i
denne sammenhæng bør foretage.
I den anden fase er kriseindsatsen således klart
et regeringsanliggende. Den er dermed politisk
drevet og rettet mod såvel sundhedskrisen som
dens økonomiske følgevirkninger. Folketinget er
ikke inddraget i overvejelserne, om end sund-
heds- og ældreministeren får enkelte spørgs-
mål fra Sundhedsudvalget i Folketinget.
Den tredje fase står primært som nedluknings-
fasen med bl.a. hjemsendelse af størstedelen af
offentligt ansatte, lukning af restauranter, butik-
ker og kulturliv, forbud mod større forsamlinger
og udskydelse af en række aktiviteter i sund-
hedsvæsenet. Håndteringen af covid-19 sker
inden for rammerne af den særlige covid-19-
organisering beskrevet ovenfor. Den danner nu
den institutionelle ramme om det meget hek-
tiske forløb, hvor ministerierne inden for få dage
forbereder en omfattende hastelovgivning,
herunder en vidtgående revision af epidemi-
loven, og i forlængelse heraf et meget stort antal
bekendtgørelser, der udmønter de bemyndigel-
ser, som er indsat i epidemiloven og i de andre
love, som tilsammen udgør covid-19-lovpakken.
I de samme dage forbereder ministerierne også
de økonomiske hjælpepakker. Det hele sker, så
tiltagene kan træde i kraft endnu i marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
28
|
Kapitel 2 – Sammenfatning
Der er en glidende overgang til den gradvise
genåbning. Den bliver annonceret og politisk
aftalt, da smittetallet og antallet af indlæggelser
falder fra og med månedsskiftet marts/april
2020. Det er samtidig ved overgangen fra delvis
nedlukning til gradvis genåbning, at der bliver
sat ind for at intensivere testningen og covid-19-
test på sygehusene (sundhedssporet) bliver ud-
videt med etableringen af TestCenter Danmark
under Statens Serum Institut (samfundssporet).
Folketinget bliver først aktivt inddraget i hånd-
teringen af covid-19 fra og med den 12. marts
2020. Inddragelsen er nødvendig, da indsatsen
kræver lovgivning og bevillingsmæssig hjemmel
til at afholde de afledte udgifter. De tiltag, der
forudsætter lovgivning, bliver efter statsmini-
sterens anmodning til Folketingets formand be-
handlet som hastelovforslag. Tilsvarende bliver
de mange aktstykker, som skal sikre bevillings-
mæssig hjemmel for udgifterne til finansiering
af først og fremmest de økonomiske hjælpe-
pakker, behandlet meget hurtigt i Folketingets
Finansudvalg. Regeringen får i alle tilfælde bred,
som oftest enstemmig, tilslutning til de enkelte
lovgivningsmæssige og økonomiske tiltag. Der
opstår dog nu diskussion om Folketingets rolle
og vilkårene for parlamentarisk overvågning
og kontrol. I løbet af den tredje fase er der også
tilløb til et skifte i regeringens inddragelse af
Folketinget. Hvor statsministeren først oriente-
rer partilederne om fremsættelsen af en række
hastelove, umiddelbart før det sker, er der en vis
forudgående inddragelse af partierne omkring
de økonomiske hjælpepakker og fastlæggel-
sen af takten for og omfanget af den gradvise
genåbning.
Udredningsgruppens vurderinger
Udvalget for Forretningsordenen har i beretning
nr. 4 af 23. juni 2020 fastlagt udredningsgrup-
pens opgaver. Med afsæt heri sammenfatter
dette afsnit udredningsgruppens vurderinger af
håndteringen af covid-19. Det sker tematisk. For
hvert af de fem temaer er der stillet tre spørgs-
mål. De fulde svar herpå fremgår af kapitel 17,
som også tema for tema præciserer rammerne
for besvarelsen af spørgsmålene. Svarene er
sammenfattet nedenfor.
Den sundhedsfaglige rådgivning om covid­19
Modtager regeringen omstændighederne ta-
get i betragtning en tilstrækkelig kvalificeret
rådgivning med hensyn til de sundheds- og
samfundsmæssige konsekvenser?
Sundhedsmyndighederne modtager igennem
hele det forløb, som rapporten dækker, en
efterspørgsel på sundhedsfaglig rådgivning.
Efterspørgslen kan som oftest føres tilbage til
Statsministeriet. Efterspørgslen kommer typisk
til udtryk ved, at der afgives en bestilling til
Sundheds- og Ældreministeriet, som herefter
videreformidler bestillingen til som hovedregel
Sundhedsstyrelsen. En væsentlig del af den
sundhedsfaglige rådgivning leveres i de notater,
der tilbagesendes som svar på bestillingerne.
Dertil kommer de vurderinger, der formidles i de
daglige opdateringer, som Sundhedsstyrelsen
udarbejder fra og med slutningen af januar, og
som delvis bygger på risikovurderinger fra Sta-
tens Serum Institut. Endelig indgår der igennem
hele perioden fagligt baserede råd og vurde-
ringer i de mange e-mail, styrelserne udveksler
med Sundheds- og Ældreministeriets depar-
tement, og på de møder, der afholdes på tværs
af ministerier med deltagelse af både ministre,
departementschefer og repræsentanter for
Sundhedsstyrelsen og Statens Serum Institut.
Hvad der bliver sagt på disse møder, og hvad
der bliver givet af anden mundtlig rådgivning,
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 2 – Sammenfatning
|
29
kan udredningsgruppen ikke afdække på det
skriftlige grundlag, som er udleveret til den.
Vurderingen er, at rådgivning fra de sundheds-
faglige myndigheder er både efterspurgt og
leveret. Videre er det udredningsgruppens
vurdering, at de i forhold til covid-19-håndte-
ringen to centrale rådgivende myndigheder
på sundhedsområdet, Sundhedsstyrelsen og
Statens Serum Institut, i høj grad har tilstræbt at
levere en rådgivning, som i videst muligt omfang
er i overensstemmelse med relevant tilgængelig
viden om epidemiens udvikling. Sundhedssty-
relsen og Statens Serum Institut har i den for-
bindelse især støttet sig til de udmeldinger og
anbefalinger, der undervejs kommer fra WHO
og ECDC. Først fra og med den 10. marts 2020
bliver Sundhedsstyrelsens retningslinjer for
håndtering af covid-19 fremlagt i den nyetable-
rede faglige covid-19-arbejdsgruppe, som har
deltagelse af relevante faglige eksperter fra
universiteter og sygehuse. Udredningsgruppen
bemærker, at der ikke bliver formuleret en klar
og udtrykkelig opgavebeskrivelse for gruppen.
Sundhedsstyrelsen og Statens Serum In-
stitut har desuden i betydelig grad baseret
rådgivningen på viden fra tidligere influenza-
epidemier og taget afsæt i de pandemipla-
ner, som er udarbejdet før covid-19 krisen.
Sundhedsstyrelsen trækker i sine anbefaling-
er og indsatser bl.a. på de anvisninger, der
ligger i planen for pandemisk influenza fra
2013. Man skulle således i håndteringen af
covid-19 ikke starte på bar bund. Svagheden
er omvendt, at Sundhedsstyrelsen og til dels
Statens Serum Institut derved tager afsæt i en
sygdomsforståelse, som ikke er dækkende for
den nye sygdom.
Der er i forløbet fra januar til april efterspurgt
og givet sundhedsfaglige vurderinger og råd, og
udredningsgruppens vurdering er, at rådene er
udarbejdet med omhu, tidspresset og den store
usikkerhed taget i betragtning.
På trods heraf er der begrænsninger ved den
sundhedsfaglige rådgivning, som er vigtige i et
læringsøjemed. Sundhedsmyndighederne og
dermed også Sundhedsstyrelsen og Statens
Serum Institut er og bliver en integreret del
af centraladministrationen og dermed det
politisk-administrative system. Rådgivningen
havde ikke nødvendigvis været bedre, hvis den
var givet af mere uafhængige myndigheder.
Uafhængige eksperter kæmpede og kæmper
stadig med at forstå covid-19. Ligeledes er der
ikke grundlag for at konkludere, at den faglige
rådgivning, der er leveret, har været underlagt
stærk politisk styring. I det forløb, der afdækkes
i denne rapport, er der adskillige eksempler på,
at især Sundhedsstyrelsen over for regeringen
og ministrene gør opmærksom på manglende
faglig støtte til regeringens tiltag. Det er helt i
overensstemmelse med kravene til den faglige
rådgivning af regeringen og ministrene.
Styrelsens og instituttets integration i det poli-
tisk-administrative system viser sig snarere ved,
at deres rådgivning ofte fremstår som en skøn-
som blanding af vidensbaserede, praktiske og
driftsmæssige hensyn. For Sundhedsstyrelsens
vedkommende kommer det eksempelvis til
udtryk, ved at styrelsen undervejs er tilbagehol-
dende med at ændre vurderinger og anbefaling-
er. En sådan tilbageholdenhed kan alt andet
lige være fornuftig i forhold til ikke at miste
troværdighed og opbakning i det sundhedsfag-
lige bagland, og i lyset af at ethvert kursskifte
kan give betydelige problemer i de udførende
led i sundhedsvæsenet. Men det gør det svært
for regeringen og omgivelserne at vurdere, på
hvilket grundlag der rådgives.
Tilsvarende gælder Statens Serum Institut.
Instituttets arbejde med landelisten, som
registrerer information om covid-19-status i en
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
30
|
Kapitel 2 – Sammenfatning
række lande
,
er præget af tilsvarende pragma-
tiske hensyn. Instituttet er i begyndelsen af
marts nølende over for en væsentlig udvidelse
af antallet af risikoområder, som på det tids-
punkt vil være praktisk umulig at administrere,
og som vil sætte inddæmningsstrategien under
pres. Sidstnævnte er formodentlig en korrekt
vurdering, men instituttets opgave i situationen
er at give en nøgtern vurdering af den smitte-
risiko, der er forbundet med at rejse til andre
lande. Om denne risikovurdering betyder, at der
skulle bruges langt flere ressourcer på inddæm-
ningsstrategien, må være op til regeringen eller
andre myndigheder at tage stilling til.
De internationale organisationer WHO og
ECDC, som de danske sundhedsmyndigheder
i meget høj grad orienterer sig efter, er i øvrigt
hver især vævet ind i mange forskellige interes-
ser. Derfor yder de en sundhedsfaglig rådgiv-
ning, hvori der ved siden af sundhedsvidenska-
belig viden indgår praktiske, økonomiske og
politiske hensyn. Den parallelle inddragelse af
mange forskellige hensyn gør ikke i sig selv råd-
givningen dårligere. De mange hensyn gør det
bare vanskeligt for regeringen og omgivelserne
at vide, hvornår de leverede råd bygger på det
ene eller det andet hensyn, og hvordan disse
hensyn er vægtet i forhold til hinanden.
I det lys gavner det kvaliteten af beslutnings-
grundlaget og dermed kvaliteten af beslutning-
erne, hvis beslutningstagerne søger information
fra en bred vifte af kilder. Det er netop, hvad
regeringen med Statsministeriet som den
drivende kraft gør. Tidligt i forløbet udfordrer
Statsministeriet med departementschefen i
spidsen Sundhedsstyrelsens normale monopol
på sundhedsfaglig rådgivning af regeringen. I
løbet af februar udbygges og systematiseres
indsamlingen af alternativ information i kraft af
ambassadeindberetningerne fra en lang række
især europæiske og asiatiske lande.
Det er udredningsgruppens klare indtryk, at
regeringen og Statsministeriet i tidsrummet fra
årsskiftet til og med marts 2020 har et meget
stærkt fokus på de folkesundhedsmæssige
konsekvenser af covid-19. Rådgivning om kri-
sens og krisetiltagenes bredere samfundsmæs-
sige konsekvenser, herunder deres økonomiske
konsekvenser og de retlige problemstillinger,
som med de meget stærke indgreb opstår, er
i mindre grad genstand for opmærksomhed.
Det er også sådan, at regeringen samtidig med
de første aktive tiltag til inddæmning og siden
afbødning af epidemien indleder arbejdet med
at forberede og forhandle de store økonomiske
hjælpepakker. Det ligger imidlertid i regeringens
klare forsigtighedsprincip (se nedenfor), at hen-
synet til folkesundheden har førsteprioritet, og
hjælpepakkerne fremstår i denne situation som
den nødvendige følgeforanstaltning og følge-
omkostning ved den valgte og klart prioriterede
strategi. Det er efter udredningsgruppens vur-
dering baggrunden for, at regeringen først i maj
måned nedsætter en økonomisk ekspertgrup-
pe, som skal vurdere de økonomiske aspekter
af den valgte strategi.
Hvordan og i hvilket omfang inddrager rege-
ringen den sundhedsfaglige rådgivning i sine
beslutninger, og hvordan kommunikerer den
det beslutningsgrundlag, som den påberå-
ber sig, til Folketinget og offentligheden?
Det er udredningsgruppens klare vurdering, at
man i regeringen og Statsministeriet ikke blot
efterspørger rådgivning fra sundhedsmyndig-
hederne, men også inddrager den rådgivning,
man modtager herfra, i beslutningsprocessen.
Man er blot på afgørende punkter uenig i den
retning, som i den første fase af forløbet bliver
udstukket af Sundhedsstyrelsen i samarbejde
med Statens Serum Institut.
Regeringen formulerer tidligt et forsigtigheds-
princip, som myndighederne skal kommunikere
ud fra og handle efter. Der er her en parallel til
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 2 – Sammenfatning
|
31
miljølovgivningen, hvor et forsigtighedsprincip
er styrende for beslutningerne i sammenhæn-
ge, hvor der hersker videnskabelig usikkerhed
med hensyn til det problem, som man står over
for. Regeringen vælger med henvisning til et
forsigtighedsprincip at placere sig op ad de
mest pessimistiske vurderinger og at indarbej-
de worst case-scenarier i sin planlægning og
opbygning af beredskabet. Det er vurderinger
udarbejdet på regeringens foranledning. Sam-
tidig bliver den faglige rådgivning også tydeligt
påberåbt af regeringen, da den på pressemøder
over for offentligheden skridt for skridt be-
kendtgør sin politik.
Sundhedsstyrelsen fastholder heroverfor
et proportionalitetsprincip. Som styrelsens
direktør, Søren Brostrøm, formulerer det, må
det indebære en afvejning af gevinsterne ved
specifikke tiltag over for en vurdering af de
konsekvenser, de har for såvel andre dele af
sundhedsvæsenet som samfundet som helhed.
I praksis afhænger også afvejningen af propor-
tionalitet af, hvor alvorligt man vurderer de
enkelte alternativer, og det er efter udrednings-
gruppens vurdering en afvejning af grundlæg-
gende politisk karakter, som man i et folkestyre
i sidste ende må henlægge til folkevalgte
politikere.
Intet i forløbet tyder på, at regeringen i sine til-
tag og indgreb har afstået fra en proportionali-
tetsovervejelse. Man kunne have gennemført en
langt mere vidtrækkende nedlukning af landet,
hvis det alene handlede om at forhindre smitte-
de og døde med covid-19. Omvendt er der heller
ikke noget, der tyder på, at Sundhedsstyrelsen
ikke har taget covid-19 særdeles alvorligt. Det
er i den forbindelse værd at understrege, at
Sundhedsstyrelsens manglende støtte til den
delvise nedlukning den 11. marts 2020 primært
knytter sig til nedlukningen af daginstitutioner,
skoler og uddannelsesinstitutioner, herunder til,
hvornår en nedlukning her bør komme på tale.
Det er altså ikke en fundamental uenighed om,
hvorvidt der på dette tidspunkt skal skrues ned
for aktiviteten i samfundet.
Den uenighed, som hersker omkring dette væ-
sentlige aspekt af den delvise nedlukning den
11. marts 2020, bliver imidlertid ikke kommuni-
keret klart til offentligheden på pressemødet i
Statsministeriet den 11. marts 2020. Tværtimod
bliver det på pressemødet af regeringen med
statsministeren i spidsen fremstillet sådan, at
nedlukningen af aktivitet i bl.a. daginstitutioner,
skoler og uddannelsesinstitutioner sker på
myndighedernes anbefaling. Den redegørelse
for forløbet op til nedlukningen, som er givet i
rapportens kapitel 9, giver ikke støtte til den
formulering, som statsministeren bruger på
pressemødet den 11. marts 2020. Tilsvarende
bliver Sundhedsstyrelsens forbehold over for
revisionen af epidemiloven ikke tydeligt nok
videreformidlet til Folketinget i forbindelse med
behandlingen af forslaget til første ændring af
epidemiloven den 12. marts 2020 (jf. kapitel 10).
Udredningsgruppen har overvejet, om Sund-
hedsstyrelsens direktør med sin blotte
tilstedeværelse på pressemødet den 11. marts
2020 og med sin deltagelse i en række andre
covid-19-relaterede pressemøder er placeret
i en position, hvor hans rolle som regeringens
øverste sundhedsfaglige rådgiver bliver brugt
som led i en politisk legitimeringsstrategi. Der
er i det udleverede materiale flere eksempler
på, at Sundhedsstyrelsens direktør har forsøgt
at undslå sig deltagelse i regeringens presse-
møder.
Det må efter udredningsgruppens vurdering
i et system, der som det danske bygger på
ministerstyre, nødvendigvis være sådan, at
embedsmænd deltager på pressemøder, hvis
de bliver bedt om det. Deres deltagelse på de
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
32
|
Kapitel 2 – Sammenfatning
covid-19-relaterede pressemøder kan dog ikke
tages som indtægt for, at de har anbefalet de
tiltag, der meldes ud. De deltager på regering-
ens vegne.
Tilrettelægger regeringen håndteringen på
en måde, som sikrer en effektiv, hensigts-
mæssig og rettidig indsats over for covid-19-
krisen?
De første faser af covid-19-håndteringen er
kendetegnet ved stor usikkerhed i myndighe-
dernes viden om sygdommen og et betydeligt
tidspres. Der går knap 2 måneder, fra nyheden
om smitteudbruddet i Kina når de danske sund-
hedsmyndigheder, til myndighederne registre-
rer første smittetilfælde.
Udredningsgruppen anerkender de svære
betingelser. Tiden fra midten af januar og frem
til slutningen af februar 2020 kunne efter
udredningsgruppens vurdering imidlertid være
brugt mere hensigtsmæssigt. Statsministeriet
er allerede den 21. januar 2020 opmærksom på
den nye sygdom og erkender pandemipotentia-
let. Det giver mulighed for en tidlig og koordi-
neret indsats. Statsministeriet med departe-
mentschefen i spidsen handler med det samme
på den alvor, hvormed man ser situationen, og
får sendt bestillinger af sted til Sundheds- og
Ældreministeriet. Det sker i en bestræbelse på
at få ministeriet til at gøre mere, end Statsmini-
steriet oplever sundhedsmyndighederne gør på
tidspunktet.
På trods af tilløbet til tidlig indsats ender
regeringen alligevel med det, som tager sig ud
som en dramatisk redningsaktion forberedt
og udført over ganske få døgn op til den 11.-12.
marts 2020. Det rejser spørgsmålet, om de
mange dag til dag-bestillinger var den mest
hensigtsmæssige brug af sundhedsmyndighe-
dernes rådgivning og ressourcer. Udredningen
viser, at de mange bestillinger om stort og småt
presser Sundhedsstyrelsen. Samtidig inviterer
arbejdsformen ikke til refleksion og analyse,
men snarere til genbrug og marginale tilpasnin-
ger på tværs af daglige notater. Rutineprægede
reaktioner af denne art bliver således forud-
sætningen for, at Sundhedsstyrelsen kan leve
op til de skrappe tidsfrister og idelige krav om
opdateringer.
Tilsvarende er de hyppige, daglige statusopda-
teringer ikke nødvendigvis velegnede til at iden-
tificere tendenser og til at tegne et dækkende
situationsbillede.
Endelig er der i de mange bestillinger, der udgår
fra Statsministeriet, ikke nogen klar skelnen
mellem væsentligt og mindre væsentligt. Det er
bl.a. illustreret ved adskillige spørgsmål til sund-
hedsmyndighederne om placering af flyers,
plakater og spritstandere m.v. i danske lufthav-
ne. Det er udtryk for en tidlig detailkontrol og
-styring af sundhedsmyndighedernes indsats.
Det er svært at se, hvilken strategi der ligger
bag, og det centraliserede og detailstyrende
bestillingsregime bidrager efter udrednings-
gruppens vurdering ikke til at skabe en fælles
forståelse af covid-19-situationen på tværs af
regering og sundhedsmyndigheder.
Også Sundhedsstyrelsens forvaltning af sit
mandat påkalder sig kritisk refleksion. Sty-
relsen konkluderer øjensynligt meget tidligt i
forløbet, at det primære ansvar for at håndtere
covid-19-situationen ligger hos styrelsen selv.
Hvis man alene ser på den centrale rolle, som
Sundhedsstyrelsen indtager i de gældende
beredskabs- og pandemiplaner, der er udar-
bejdet for sundhedsområdet, er det ikke en
helt skæv opfattelse. Det er blot ikke situa-
tionen, efterhånden som man opsamler viden
om spredningen og alvorligheden af covid-19.
Sundhedsstyrelsen synes her ganske længe
at fastholde denne opfattelse af situationen,
på trods af at krisen allerede i begyndelsen af
februar udvikler sig til en højt prioriteret politisk
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 2 – Sammenfatning
|
33
sag, der naturligt skal håndteres på regerings-
niveau og på tværs af en række myndigheder. I
modsat fald ville regeringen have placeret sig i
en meget kritisabel situation over for Folketing-
et og offentligheden.
Sundhedsstyrelsen kunne formodentlig have
fået et mere konstruktivt og frugtbart samspil
med regeringen, Statsministeriet og andre
myndigheder, hvis styrelsen tidligere i forløbet
havde anerkendt, at håndteringen af covid-19
ikke primært er en sag for Sundhedsstyrelsen –
og Statens Serum Institut – alene, men at styrel-
sen indgår i et større myndighedsapparat, hvis
effektivitet i sammenhængen beror på evnen til
samarbejde på tværs af myndighedsgrænser.
Den organisatoriske konsekvens af, at der i den
første fase aldrig bliver skabt en fælles forstå-
else af covid-19-situationen, som har dækning
hos såvel Statsministeriet som Sundhedssty-
relsen, bliver draget sidst i februar, hvor rege-
ringen og Statsministeriet sætter den særlige
covid-19-organisering op. Som redegjort for i
næste afsnit, må denne organisatoriske æn-
dring til dels ses som en reaktion på de diverge-
rende vurderinger mellem især Statsministeriet
og Sundhedsstyrelsen. Ud over en voldsom
opskalering af de administrative ressourcer i
covid-19-håndteringen indebærer den særlige
covid-19-organisering således, at Sundheds-
styrelsen ikke længere er den centrale aktør
og drivkraft i processen. Sundhedsstyrelsen
forbliver i den nye og midlertidige organisation
det centrale bindeled til sundhedssektoren,
ligesom regeringen og andre myndigheder fort-
sat efterspørger råd og vejledning fra styrelsen.
Sundheds- og Ældreministeriet med departe-
mentschefen i spidsen får i løbet af udrednings-
perioden desuden en tiltagende vigtig rolle
som bindeled mellem Sundhedsstyrelsen og
regeringen/Statsministeriet.
Covid­19­håndteringens administrative
organisering
Har centraladministrationen den fornød-
ne kapacitet og den fornødne evne til at
omstille kapaciteten, da den med kort varsel
får til opgave at bidrage til håndtering af
covid-19-krisen?
Ministerierne og deres styrelser bliver inden
for ganske få dage stillet over for en ny og
meget omfattende opgave. Krisens karakter og
omfang hæver samtidig opgaven fra et admi-
nistrativt rutine- og overvågningsniveau til et
politisk regeringsniveau. Det stiller store krav.
Ministerierne skal i løbet af få dage løse tunge
opgaver i forbindelse med forberedelsen af ny
lovgivning, udstedelsen af bekendtgørelser,
forberedelsen af økonomiske hjælpepakker og
tilrettelæggelsen af deres administration. De
skal også servicere regeringen og dens ministre
med bistand og rådgivning i relation til krisetil-
tag, som involverer et intenst og tidsmæssigt
presset samspil med Folketinget.
Krisen er som udgangspunkt en sundhedskri-
se. Det gør, at Sundheds- og Ældreministeriet
og dets styrelser står centralt i forløbet. Dette
forløb udsætter fra slutningen af februar og i
løbet af foråret hele ministeriet for et voldsomt
arbejdspres. Udredningsgruppen konstaterer,
at embedsmænd i departement og styrelser
arbejder under et stort tidspres i et længere
tidsrum, og at de i hvert fald på ledelsesniveau
indgår i et tæt og tidsmæssigt presset samspil
med især Justitsministeriet og Statsministeriet.
Det samme gælder for især Sundhedsstyrelsen
i forhold til det generelle kriseberedskab i regi
af NOST.
Det er udredningsgruppens vurdering, at
Sundheds- og Ældreministeriet mobiliserer
ministeriets ressourcer, således at de bliver sat
ind i håndteringen af covid-19. Det er imidlertid
også udredningsgruppens vurdering, at der er
spændinger mellem styrelsernes sundhedsfag-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
34
|
Kapitel 2 – Sammenfatning
lige rådgivning og den politiske rådgivning, som
er departementets opgave. Udredningsgruppen
ser det som en afledt konsekvens af samspil-
let mellem Sundheds- og Ældreministeriet,
Statsministeriet og beslutningsprocessen på
regeringsniveau.
Sundheds- og Ældreministeriet er ikke og
kunne ikke være bemandet med henblik på
håndteringen af en sundhedskrise som den, der
udvikler sig i slutningen af vinteren og det tidlige
forår 2020. Der bliver derfor på regeringsni-
veau, sandsynligvis efter indstilling fra Statsmi-
nisteriet, etableret en særlig covid-19-organise-
ring. På departementalt niveau indebærer den
tre tiltag:
1. Etableringen af AC-gruppen under Justitsmi-
nisteriets formandskab.
2. Inddragelsen af Justitsministeriets depar-
tement i en koordinerende rolle i forhold
til specielt udarbejdelsen af lovforslag og
udmøntningen af bemyndigelserne i den
vedtagne lovgivning.
3. Justitsministeriets praktiske bistand til
specielt Sundheds- og Ældreministeriet i for-
bindelse med lovforberedelse og udmøntning
af bemyndigelser i den reviderede lovgivning
og i forbindelse med samspillet med Folke-
tingets Sundheds- og Ældreudvalg.
De tre tiltag sikrer i løbet af få dage en udvi-
delse af sagsbehandlingskapaciteten på det
sundhedspolitiske område, hvad der demon-
strerer en betydelig fleksibilitet i allokeringen af
ressourcer på tværs af ministerierne. Det sker
også ved ret enkle procedurer, hvis fokus er
tværdepartemental koordination og en række
tosidige samarbejder mellem ministerierne og
særlig mellem Sundheds- og Ældreministeriets
og Justitsministeriets departementer. Kortlæg-
ningen af arbejdsgangen indikerer, at samarbej-
det på departementalt niveau i det tætte forløb
foregår smidigt og uden alvorlige spændinger.
I forhold til forberedelsen af hjælpepakkerne er
problemstillingen den samme. Den overordne-
de tilrettelæggelse har igen AC-gruppen som
samordningsforum og knudepunkt i koordina-
tionen. De departementale opgaver bliver løst
inden for de samme knappe tidsfrister, som
karakteriserer den sundhedsmæssige indsats. I
stedet for Justitsministeriet optræder Er-
hvervsministeriets departement som tværgå-
ende koordinator af politikforberedelsen. Det
sker i et tæt samarbejde med specielt Finans-
ministeriet, som bl.a. varetager Finansministe-
riets opgave som overordnet bevillingsmyndig-
hed forud for fagministrenes fremsendelse af
aktstykker til Folketingets Finansudvalg.
Også i forbindelse med hjælpepakkerne er flek-
sibiliteten i den departementale indsats stor,
og ministerierne lykkes igen med at etablere et
smidigt samarbejde om opgaverne. Det er kun
i forbindelse med de beslutninger, der ligeledes
med kort varsel må træffes om administratio-
nen af hjælpepakkerne, at man sporer spæn-
dinger. Det gælder særlig i forholdet mellem
Kulturministeriet og Erhvervsministeriet. Den
betydelige fleksibilitet i mobiliseringen af
administrative ressourcer kommer desuden
frem i den hurtige etablering af udlånsordninger,
som åbner for udstationering af medarbejdere
fra andre ministerier i administrativt belastede
styrelser.
Den administrative forberedelse finder både
for kriselovgivningen og hjælpepakkerne sted
inden for rammer fastlagt politisk på rege-
ringsniveau. Hvordan og hvornår det sker, kan
udredningsgruppen ikke altid afdække helt
præcist. Det gælder således for beslutning-
en om, at sundheds- og ældreministeren vil
fremsætte et forslag til en vidtgående revision
af epidemiloven, hvor det oprindelige oplæg fra
Sundheds- og Ældreministeriet og Sundheds-
styrelsen er en mere begrænset revision. Det
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 2 – Sammenfatning
|
35
samme gælder regeringens beslutninger om de
økonomiske rammer for hjælpepakkerne.
Der er imidlertid en grundlæggende forskel i
Statsministeriets rolle i de to parallelle forløb.
Når det gælder de sundhedsmæssige tiltag
gennem nedlukningen og de lovgivningsmæssi-
ge foranstaltninger, der bliver taget for at sikre
dens hjemmelsmæssige grundlag, er Statsmini-
steriet en stærk og udfarende aktør.
Statsministeriet er som nævnt tidligt opmærk-
som på de risici, som covid-19 rummer for det
danske samfund, og ministeriet udfordrer forlø-
bet igennem sundhedsmyndighederne på deres
faglige vurderinger og indstillinger. Ligeledes
etablerer Statsministeriet sig som drivende
kraft i den bestillingsdrevne organisering, der
udvikler sig fra og med slutningen af februar.
Statsministeriet optræder yderligere som den
opfølgende instans, der overvåger og kontrol-
lerer andre ministeriers indsats. Det indebærer
i forhold til Sundheds- og Ældreministeriet, at
Statsministeriet involveres direkte i samspillet
med især Sundhedsstyrelsen og Statens Serum
Institut. Det sætter Sundheds- og Ældremini-
steriets departement i en svær position, hvor
det er placeret i et krydspres mellem Statsmi-
nisteriets krav og især Sundhedsstyrelsen og
Statens Serum Institut, som i fasen omkring
nedlukningen ikke er helt på linje med hinanden
i deres rådgivning om krisetiltagene.
Endelig kommer Statsministeriets stærke invol-
vering frem gennem den centrale kontrol af al
kommunikation til medierne og offentligheden,
når det gælder covid-19-tiltagene.
Statsministeriet, hvis egen organisatoriske
kapacitet er begrænset, kan kun påtage sig
den beskrevne meget aktive og stærkt styren-
de rolle, fordi det lykkes med etableringen af
AC-gruppen og med mobiliseringen af Justits-
ministeriets departement, således som det er
beskrevet ovenfor. Rigtig meget peger i retning
af AC-gruppen som det administrative knude-
punkt i den tværministerielle forberedelse af de
mange covid-19-tiltag.
Det aflaster i den sammenhæng også Statsmi-
nisteriet og formentlig regeringen, at tilgangen
er anderledes i forbindelse med forberedelsen
af de økonomiske hjælpepakker. Løsningen er
som nævnt også her baseret på placeringen af
det overordnede koordinationsansvar hos ét af
fagministerierne, i dette tilfælde Erhvervsmini-
steriet i samvirke med Finansministeriet. Men
til forskel fra de direkte covid-19-rettede tiltag,
som i meget høj grad er underlagt statsministe-
riel samordning og kontrol, sker forberedelsen
af hjælpepakkerne uden tilsvarende uophør-
lig intervention fra Statsministeriets side. Så
vidt udredningsgruppen har kunnet afdække,
indebærer det imidlertid ikke, at hjælpepakker-
ne er forberedt uden politisk autorisation fra
regeringens side.
Forskellen på Statsministeriets rolle i de to
parallelle forløb rejser spørgsmålet om, hvorvidt
Statsministeriets stærke og centraliserede
koordination og efterfølgende kontrol af co-
vid-19-tiltagene har været nødvendig. Sammen-
ligningen med forberedelsen af hjælpepakkerne
indikerer ikke samarbejds- og effektivitets-
svigt i den mere decentraliserede model, som
regeringen her forlader sig på. Spørgsmålet er
også, om der er noget, der i højere grad taler
for en stærk centralisering i forbindelse med
nedlukningen end på hjælpepakkernes område.
Efter udredningsgruppens vurdering er det ikke
entydigt, at denne del af covid-19 håndteringen
krævede mere tæt kontrol og centralisering end
hjælpepakkerne. Det synes derfor nærliggende,
at regeringsarbejdet og den ministerielle forbe-
redelse kunne befries for en del af det pres, som
i perioden fra slutningen af februar og i løbet af
marts kendetegner processen.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
36
|
Kapitel 2 – Sammenfatning
I den normale ministerielle arbejdstilrettelæg-
gelse omkring forberedelsen af ny lovgivning,
udmøntning af bemyndigelser i form af mini-
sterielle bekendtgørelser og forberedelsen af
udgiftskrævende tiltag er der indlagt en række
arbejdsgange i form af institutionelle tjekme-
kanismer. Det gælder typisk i form af uformelle
præhøringer, hvor det ansvarlige ministerium
indhenter og modtager information og poli-
tiske og teknisk-administrative vurderinger
fra eksterne organisationer, institutioner og
myndigheder, og offentlige høringer, hvor mi-
nisterierne tilsvarende indhenter synspunkter
og vurderinger fra eksterne interessenter, som
ønsker at bidrage til processen. Høringer i disse
to former er suspenderet under forberedelsen
af covid-19-lovgivningen.
Det samme gælder forberedelsen af hjælpe-
pakkerne. Det sker dog med den afgørende
forskel, at hjælpepakkerne bliver forhandlet i
en form for inviteret samspil mellem en række
ministerier under Erhvervsministeriets koordi-
nation og erhvervslivets og arbejdsmarkedets
hovedorganisationer. Disse forhandlinger fore-
går i lighed med andre dele af forberedelsen
under stort tidspres.
Det er samtidig efter udredningsgruppens vur-
dering en ret ureguleret proces, som i praksis
viser sig åben for fremsættelsen af ønsker om
økonomisk bistand, uden at der i processen er
indlagt egentlige prioriteringsmekanismer, f.eks.
i form af en eller flere økonomiske og bevillings-
mæssige rammer, som er fastlagt i form af ud-
meldinger fra regeringen. Tidspresset kombine-
ret med den usikkerhed, som også økonomisk
kendetegner krisen, gør, at Finansministeriet
ikke udarbejder og næppe var i stand til at
udarbejde fagøkonomiske analyser, som kunne
understøtte processen. En sådan analyse bliver
først tilvejebragt, da regeringen i maj 2020
rekvirerer rapporter fra et hold økonomer fra
Aarhus Universitet. Udredningsgruppen tolker
forløbet sådan, at opgaven politisk er hurtigt at
sikre aftaler om økonomiske hjælpepakker med
erhvervslivets og arbejdsmarkedets organisa-
tioner. Den er også, at ministerierne leverer på
denne opgave som formuleret af regeringen.
Hvordan spiller centraladministrationens
normalorganisation sammen med krise-
beredskabet, og viser der sig uhensigts-
mæssigheder i samspillet mellem dem og i
samspillet med den særlige covid-19-orga-
nisering?
Rapporten sondrer mellem tre sider af den
centrale administrations organisering. Der er
normalorganisationen med dens ministerier og
styrelser og etablerede procedurer for bistand
til regeringen og ministeren. Der er dernæst det
hvilende beredskab, som Rigspolitiet koordi-
nerer i regi af NOST. Endelig er der den særlige
covid-19-organisering, som bliver etableret i de
første dage af marts 2020.
Det hvilende kriseberedskab bygger på et sek-
toransvarsprincip, hvor den eller de myndighe-
der, der i den daglige forvaltning har ansvaret
for et givet opgaveområde, også har ansvaret,
hvis der pludselig udbryder en krise på det ene
eller det andet område. De kriser, der er tale
om, og som man har erfaringer med, er typisk
mere begrænsede og af kortere varighed. De
kan dermed ikke fuldt ud sammenlignes med
covid-19-krisen. Det er udredningsgruppens
vurdering, at sektoransvarsprincippet generelt
er hensigtsmæssigt, og at det fungerer hen-
sigtsmæssigt under covid-19-krisen i vinteren
og foråret 2020. Det sikrer en fleksibilitet i
kriseindsatsen, som også er fornøden under
covid-19-krisen. Krisens omfang og varighed
indebærer dog situationsbestemte tilpasninger
af princippet, hvad der efter udredningsgrup-
pens vurdering ligger i det generelle koncept
bag beredskabsplanlægningen.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 2 – Sammenfatning
|
37
Beredskabsorganisationen, inklusive NOST, ta-
ger sigte på samfundsmæssigt og tidsmæssigt
mere begrænsede kriser. Den omfattende og
langvarige sundhedskrise, som covid-19 udlø-
ser, rejser derfor spørgsmålet om en tilpasning
af NOST til den særlige situation. Man vælger
i denne situation efter et oplæg fra rigspoli-
tichefen og beslutning på regeringsniveau at
etablere NOST+, som er en ad hoc-gruppe med
repræsentation af de mest berørte myndighe-
der. Rigspolitichefen udpeger en politidirektør
til leder af gruppen. Opgaven for NOST+ bliver
at koordinere kriseindsatsen, og gruppen
kommer især til at spille en rolle i forbindelse
med sikringen af forsyningen med værnemidler
og i bestræbelserne på først at sikre og siden
at udbygge en testkapacitet i henholdsvis et
sundheds- og et samfundsspor. Lederen af
NOST+ bliver samtidig bindeleddet mellem den
operative krisestab og Justitsministeriet og
AC-gruppen og kommer også i et vist omfang til
at indgå i samspillet med Statsministeriet, der
som nævnt er stærkt involveret i selve covid-19-
håndteringen.
Det er udredningsgruppens vurdering, at såvel
nedsættelsen af NOST+ som udpegningen
af lederen af NOST+ til bindeled i forhold til
beslutningsmiljøet på departementalt niveau
bidrager positivt til, at man fra og med begyn-
delsen af marts kan sætte hurtigt ind i håndte-
ringen af covid-19.
Det er samtidig udredningsgruppens vurdering,
at den parallelle eksistens af både AC-gruppen
på tværdepartementalt niveau og NOST og
NOST+ på tværministerielt myndighedsniveau
i unødig grad beslaglægger administrative res-
sourcer i de mest berørte ministerier. Proble-
met opstår, fordi både AC-gruppen, NOST og
de enkelte ministerier og deres styrelser forbe-
reder oplæg, der udgør grundlaget for beslut-
ningstagen på regeringsniveau. Belastningen
som følge af disse overlappende samordnings-
procedurer rammer især Sundheds- og Ældre-
ministeriet og ikke mindst Sundhedsstyrelsen.
Sundhedsstyrelsen er Sundheds- og Ældre-
ministeriets faste repræsentant i NOST, idet
styrelsen har det overordnede ansvar for det
nationale sundhedsberedskab. Som krise-
håndteringen udvikler sig, har Sundhedssty-
relsen også en væsentlig arbejdsbelastning
som konsekvens af bestillinger fra ministeriets
departement, som i vidt omfang videreformidler
rekvisitioner fra Statsministeriet til Sundheds-
styrelsen, Statens Serum Institut og Styrelsen
for Patientsikkerhed. Det tids- og arbejdspres,
som er et vilkår for de forskellige myndigheder,
er således ikke alene en konsekvens af ob-
jektive omstændigheder omkring epidemiens
udvikling, men også af den måde, hvorpå man
centralt detailstyrer indsatsen.
Hvilke sårbarheder og kilder til fejl er der
indbygget i den måde, covid-19-håndtering-
en er organiseret på?
Den usikkerhed, som især i starten, men i prak-
sis langt hen i kriseforløbet præger myndighe-
dernes viden om covid-19 er naturligt nok en
kilde til sårbarhed og usikkerhed i krisehåndte-
ringen. Nøjagtig den samme usikkerhed knytter
sig til vurderingen af de økonomiske og sociale
konsekvenser af krisen. Myndighederne har i
ingen af de to henseender noget solidt analytisk
grundlag, hvorpå de kan bygge deres rådgiv-
ning af regeringen og ministrene. Det er det,
som statsministeren efter udredningsgruppens
vurdering med rette henleder opmærksomhe-
den på, da hun på pressemødet den 10. marts
2020 siger:
»Men jeg vil da gerne allerede nu sige,
at jeg tror ikke på, vi kommer til at
kigge ind i et forløb heller i den danske
håndtering af corona, hvor vi ikke
kommer til at begå fejl undervejs, og
hvor der ikke ville være rig lejlighed til
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0039.png
38
|
Kapitel 2 – Sammenfatning
at diskutere det, fordi vi reagerer, og
vi navigerer i en virkelighed, vi ikke
1) har prøvet før, og 2) som flytter sig
eksplosivt hurtigt.«
1
Så realistisk denne selverkendelse end er, er
det i et læringsperspektiv vigtigt at identificere
de sårbarheder og fejlkilder, som er indbygget
i den måde, som ministerierne i vinteren og
foråret håndterer covid-19-krisen på. Udred-
ningsgruppen vil her pege på to forhold.
Det ene er, at tidspresset har været umådelig
stort. Det skaber i sig selv en risiko for fejl og
uhensigtsmæssigheder. At sådanne fejl og
uhensigtsmæssigheder faktisk indtræffer,
kommer bl.a. til udtryk ved de ganske mange
revisioner, som finder sted efter vedtagelsen af
den første hastelov den 12. marts 2020 og efter
udmøntningen af lovgivningens mange bemyn-
digelser i form af bekendtgørelser. På tilsvaren-
de måde skaber den hurtige etablering af en
organisation, som kan forvalte hjælpepakkerne,
risiko for fejl i udbetalingen, hvorfor opbyg-
ningen af et tilstrækkelig stærkt kontrolregime
omkring de store udbetalinger er et problem.
Udredningsgruppen er her opmærksom på be-
tydningen af at handle hurtigt med de karakte-
ristika, som covid-19 har, og opmærksom på, at
tidspresset ikke tillader en mere grundig over-
vejelse af, hvad der skal ske nu og her, og hvad
der kan afvente en senere og mere grundig
forberedelse. Udredningsgruppen er imidlertid
ikke overbevist om, at det tidspres, som gælder
i dagene op til den 12. marts, har samme styrke
senere i forløbet, f.eks. da regeringen den 26.
marts 2020 fremsætter forslag til endnu en
hastebehandlet revision af epidemiloven.
Det andet forhold knytter sig til den meget
vidtgående centralisering, som præger specielt
beslutningsforberedelsen af den sundheds-
mæssige indsats over for covid-19. Selv om
udredningsgruppen anerkender den positive
rolle, som Statsministeriet i forløbet spiller
som initiativtager og kritisk indpisker, er der
en risiko for, at en så vidtgående centralise-
ring, som omfatter alle faser af håndteringen,
skaber flaskehalse og blokerer for bidrag til
beslutningsforberedelsen, som kan styrke
beslutningsgrundlaget. Udredningsgruppen
undlader i denne sammenhæng ikke at henlede
opmærksomheden på, at erfaringerne fra Nor-
ge og Tyskland ikke indikerer, at en håndtering i
et mere decentraliseret regi i sig selv fører til en
mindre effektiv håndtering.
Covid­19­håndteringens retlige aspekter
I hvilket omfang er der opmærksomhed
på de problemer af retlig art, som knytter
sig til den hastelovgivning, som regeringen
fremlægger og Folketinget vedtager som led
i håndteringen af covid-19?
Regeringen fremsætter i marts og april 2020 20
lovforslag som led i indsatsen over for covid-19.
Forslagene behandles af Folketinget på ganske
kort tid. Det er kun muligt, ved at Folketinget for
hvert enkelt lovforslag fraviger de almindelige
frister for behandling af lovforslag fastsat i Fol-
ketingets forretningsorden. Blandt lovforslage-
ne er to revisioner af den gældende epidemilov.
Første revision af epidemiloven indeholder vidt-
rækkende bemyndigelser til især sundheds- og
ældreministeren. Bemyndigelserne giver bl.a.
adgang til at fravige anden lovgivning (stærk
derogation), herunder til at fravige lovbestemte
patientrettigheder, og til at foretage vidtgående
indgreb i borgernes retsforhold, herunder også
1
Udskrift af pressemøde den 10. marts 2020, Statsministeriet.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 2 – Sammenfatning
|
39
i frihedsrettigheder. Der kan f.eks. gøres ind-
greb i forsamlings- og bevægelsesfriheden og
erhvervsrettigheder ved forbud mod adgang til
eller restriktioner på erhvervsdrivendes anven-
delse af forretningslokaler. Endvidere fraviger
bestemmelserne grundlæggende principper
om individets selvbestemmelsesret i forbindel-
se med sygdomsbehandling og om individets
fysiske integritet og privatlivets fred, f.eks.
adgangen til tvangsbehandling og tvangsvacci-
nation, jf. kapitel 12. Endelig kan ministeren efter
loven overlade myndighedsopgaver til private
aktører uden krav om, at de private aktører skal
følge offentligretlige regler til sikring af borger-
nes retsbeskyttelse.
Forberedelsesproceduren indebærer med
sikkerhed, at embedsmændene arbejder under
et stærkt tidspres. Det bliver ikke mindre af,
at ambitionsniveauet på et tidspunkt i marts
2020 hæves væsentligt i forhold til Sundheds-
og Ældreministeriets oprindelige forslag til en
revision af epidemiloven. Den pressede interne
proces i de to ministerier betyder bl.a., at nor-
male høringsprocedurer er fraveget.
Man er nok opmærksom på en række retlige
problemstillinger i forbindelse med udarbej-
delse af lovforslaget. Men man har ikke særligt
fokus på problemstillinger i relation til retsbe-
skyttelse og retssikkerhed og på, at hjemmels-
kravet generelt er skærpet, når der er tale om
så vidtgående indgreb, som det er tilfældet
med ændringen af epidemiloven. Det er således
udredningsgruppens vurdering, at der ikke er
opmærksomhed på alle aspekter, der giver
anledning til overvejelser af retlig karakter, her-
under sammenhængen med almindelige regler
på området. Dette gælder f.eks. de sundheds-
retlige, jf. kapitel 6, og de almindelige forvalt-
ningsretlige regler, jf. kapitel 12.
Det er endelig ud fra de kilder, som udrednings-
gruppen har haft til rådighed, vurderingen, at
der i rådgivningen af regeringen ikke er fokus på
at gøre ministrene opmærksom på de nævn-
te problemstillinger og på den fravigelse fra
gængse lovgivningsmæssige standarder, som
lovændringen er udtryk for. Det er dermed også
uvist, i hvilket omfang man på regeringsniveau
har været opmærksom på dem.
I hvilket omfang har covid-19-håndteringen
konsekvenser for borgernes og virksom-
hedernes retssikkerhed?
Forårets reviderede epidemilov indeholder
bemyndigelser til navnlig sundheds- og ældre-
ministeren, der giver adgang til at iværksætte
vidtgående indgreb i bestående rettigheder for
borgerne, herunder til administrativt at fravige
lovgivningen i form af stærk derogation, der er
sjældent forekommende i dansk lovgivning.
Med lovens karakter af en rammelov med brede
bemyndigelser til ministeren har borgerne kun
i meget ringe omfang mulighed for at forudse
og indrette sig på de foranstaltninger, som man
administrativt måtte beslutte sig for at sætte i
værk. Dermed rører forslaget ved helt grund-
læggende principper om retssikkerhed og rets-
beskyttelse over for offentlige myndigheder.
Det er udredningsgruppens vurdering, at epi-
demiloven og de ændringer, der foretages den
17. marts 2020, kun i meget begrænset omfang
indeholder retssikkerhedsgarantier sammenlig-
net med, hvad der er almindeligt. Således er der
ikke indarbejdet særlige procedureregler, som
myndighederne skal følge forud for beslutning
om og ved iværksættelse af foranstaltninger for
at begrænse smittespredning, f.eks. i forbin-
delse med tvangsbehandling og tvangsindlæg-
gelse. Tilsvarende er der ikke fastsat regler om
en nem klageadgang, hvilket er en væsentlig
retsgaranti til sikring af, at borgerne får den ret,
der tilkommer dem.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
40
|
Kapitel 2 – Sammenfatning
Hvilke konsekvenser har den valgte håndte-
ring af covid-19 for sikringen af, at de trufne
beslutninger er retligt korrekte?
Kombinationen af de mange og omfattende
lovændringer, de mange bemyndigelser i den
nye lovgivning og den omfattende og hurtige
udmøntning af bemyndigelserne i form af be-
kendtgørelser bidrager i sig selv til at skabe et
usædvanligt tids- og arbejdspres i de ministeri-
er, som sammen forbereder den covid-19-rela-
terede retlige regulering. Det skaber uundgåe-
ligt en sårbarhed over for administrative fejl og
uhensigtsmæssigheder.
Det slår også igennem i forhold til covid-19-
håndteringens retlige aspekter. Som det er
afdækket i kapitel 12, er sundheds- og ældre-
ministerens beslutning af 28. februar 2020
om udvidelse af den hidtidige epidemilovs
anvendelsesområde til at omfatte covid-19
næppe lovlig. Beslutningen er desuden uden
retsvirkninger for borgerne, da den aldrig bliver
kundgjort i Lovtidende.
Endvidere kan det fremhæves, at nedlukning-
en af den offentlige sektors myndigheder og
institutioner også fører til en delvis nedlukning
af domstolene. Domstolene nyder imidlertid
en grundlovssikret uafhængighed, ligesom de
administrativt er sikret en form for selvstyre,
idet Domstolsstyrelsen, der refererer til en
bestyrelse, ikke indgår i det ministerstyrede
hierarki under Justitsministeriet. Domstolene
har således adgang til selv at træffe beslutning-
er, som indebærer en delvis nedlukning.
Der kan imidlertid efter udredningsgruppens
vurdering sættes spørgsmålstegn ved, om de
meddelelser, som er tilgået de enkelte retter fra
Domstolsstyrelsen, og som for nogles ved-
kommende er sket på foranledning af Justits-
ministeriets departement, harmonerer med
domstolenes grundlovssikrede uafhængighed.
Udredningsgruppen er her bekendt med, at en
arbejdsgruppe nedsat af Domstolsstyrelsen
den 4. december 2020 har afgivet en rede-
gørelse om håndtering af fremtidige kriser af
lignende karakter som covid-19-krisen. I en
af arbejdsgruppens anbefalinger hedder det:
»Krisestaben bør alene have besluttende kom-
petence inden for de områder, hvor Domstols-
styrelsen i dag kan træffe beslutninger. Herud-
over kan krisestaben komme med anbefalinger,
opfordringer og vejledninger.«
Domstolsstyrelsen har efter udredningsgrup-
pens vurdering med redegørelsen, som er til-
trådt af Domstolsstyrelsens bestyrelse, draget
en relevant læring af forløbet i foråret 2020.
Covid­19­håndteringens påvirkning af
sundheds­ og sygehusvæsenet
På hvilket grundlag vurderer man behovet
for covid-19-relateret kapacitet i sundheds-
væsenet?
Regeringens vurdering af behovet for covid-19-
relateret kapacitet på sygehusene bygger på en
prognosemodel udfærdiget af Statens Serum
Institut. En sådan model er nødvendig, idet der
er brug for at forudsige et fremtidigt behov og
planlægge derefter. Der udarbejdes dog tilsy-
neladende kun én prognose og foretages ikke
følsomhedsanalyser. Prognosen er ovenikøbet
en pessimistisk prognose baseret på et worst
case-scenarie, hvor man ikke efterspørger en
vurdering af sandsynligheden for et sådant
scenarie. Prognosemodellen tager heller ikke
højde for en mulig effekt af den nedlukning af
samfundet, der begynder den 11. marts.
Der bliver således taget en række beslutninger
undervejs, der øger sandsynligheden for, at den
igangsatte aktivitetsreduktion vil blive uhen-
sigtsmæssigt stor. Regeringen vælger ud fra
et forsigtighedsprincip at styre efter en worst
case-prognose, der bygger på epidemiens
forventede udvikling, såfremt ingen afbødnings-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 2 – Sammenfatning
|
41
tiltag iværksættes, og såfremt ingen frivillige
adfærdsændringer finder sted.
Der er i praksis en stor afvigelse mellem det
faktiske behov for intensivkapacitet og den
prognose, man styrer efter i de kritiske uger i
marts måned. Prognosen afviger væsentligt
fra det faktiske behov, idet behovet for co-
vid-19-relateret kapacitet er markant lavere end
forventet. Sygehusene er uden tvivl belastede i
perioden, men behovet for intensivpladser med
respirator overstiger aldrig på nationalt plan i
væsentlig grad den eksisterende ledige kapaci-
tet. Epidemien udvikler sig altså ikke så drastisk
som forventet i prognoserne fra Statens Serum
Institut.
I en efterfølgende vurdering fremstår det klart
som uhensigtsmæssigt, at myndighederne
træffer beslutninger, som lukker så stærkt ned
for sygehusaktiviteten, når behovet viser sig
ikke at have været der. Udredningsgruppen er
i den sammenhæng fuldt opmærksom på, at
beslutningen bliver taget under stor usikkerhed
om epidemiens forløb, og at man i den sam-
menhæng politisk vælger at basere den på et
forsigtighedsprincip.
Derfor kan man ikke sige, at beslutningen er
forkert. Men man kan diskutere, om beslut-
ningsgrundlaget i situationen er tilstrækkelig
nuanceret, og om man forholder sig fuldt ud
hensigtsmæssigt til usikkerheden, som knytter
sig til beslutningen. Herudover er det udred-
ningsgruppens vurdering, at beslutningsgrund-
laget ikke i tilstrækkelig grad belyser de mulige
omkostninger i form af konsekvenser for andre
patientgrupper, der er knyttet til beslutningen
om at lukke ned for aktiviteten på sygehusene.
I hvilket omfang inddrager man vurderinger
af covid-19-indsatsens konsekvenser for an-
dre patientgrupper under covid-19-krisen?
Der er i covid-19-håndteringen opmærksom-
hed på at minimere konsekvenserne for andre
patientgrupper. Hensynet til andre patienter
er dog tydeligvis sekundært til hensynet til
covid-19-patienter, idet man i prognosemodel-
len ikke forsøger at handle efter så retvisende
prognoser som muligt for derved at undgå at
lukke mere ned for aktiviteten end nødvendigt.
I beslutningen om at sikre tilstrækkelig kapaci-
tet til covid-19-patienter ligger nødvendigvis en
prioriteringsøvelse. Der skal afvejes mellem ri-
sikoen for ikke at have tilstrækkelig kapacitet til
covid-19-patienter og omfanget af reduktionen
i adgangen til behandling for andre patientgrup-
per. Regeringens forsigtighedsprincip indebæ-
rer en stærk prioritering til fordel for at sikre
adgang til behandling for covid-19-patienter.
Der synes ikke i beslutningsprocessen at være
fokus på at skalere eller time aktivitetsreduktio-
nen under hensyntagen til andre patienter.
Regeringen vælger at iværksætte lukning af sy-
gehusaktiviteterne allerede den 13. marts 2020.
Det sker på trods af prognoser, der den 12.
marts 2020 viser, at der kan oprettes de nød-
vendige covid-19-intensivpladser, selv om man
venter til den 23. marts 2020 med nedlukning
af sygehusenes normale aktiviteter. Samtidig
bliver den elektive aktivitet først genoptaget
efter påske, på trods af at man allerede den 26.
marts 2020 erkender, at udviklingen ikke følger
den prognose, som var lagt til grund for beslut-
ningen. Det samlede forløb betyder en markant
reduktion af aktiviteterne i sundhedsvæsenet i
3-4 uger.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
42
|
Kapitel 2 – Sammenfatning
Når efterspørgslen efter ydelser i sundhedsvæ-
senet falder, er det sandsynligvis delvis drevet
af adfærdsændringer hos borgere kombineret
med dispositioner truffet af de sundheds-
professionelle i form af utilsigtede og uhen-
sigtsmæssige reaktioner på myndighedernes
beslutninger om aktivitetsreduktioner og deres
kommunikation til såvel borgere som sundheds-
professionelle. Ikke mindst i starten af epidemi-
en er der ikke tilstrækkelig opmærksomhed på,
at kontakt til almen praksis først og fremmest
sker på initiativ af borgeren, og at borgerens
oplevelse af situationen derfor er yderst vigtig.
Der er sandsynligvis borgere, som i denne
periode afholder sig fra at kontakte deres læge,
fordi de ikke vil belaste sundhedsvæsenet, eller
fordi de vil undgå smitte. Det kan betyde, at
borgere, der bør tilses af en læge, ikke får den
nødvendige behandling og udredning. Det er
udredningsgruppens vurdering, at handlingsan-
visninger vedrørende sygdom, der ikke relaterer
sig til covid-19, er utilstrækkelige i denne første
periode af pandemien.
Afspejler det beslutningsgrundlag, som man
politisk påberåber sig i tilstrækkelig grad
den information, der er til rådighed?
Når regeringen vælger at planlægge aktivitets-
reduktionen i sundhedsvæsenet alene ud fra
information om et worst case-scenarie og ikke
inddrager andre mulige scenarier i det beslut-
ningsgrundlag, som den påberåber sig, kan det
tages som udtryk for, at man vælger at følge et
udpræget forsigtighedsprincip. Udrednings-
gruppen finder det dog i den sammenhæng
bemærkelsesværdigt, at regeringen tilsyne-
ladende ikke udbeder sig vurdering af andre
scenarier, på trods af at Statens Serum Institut
kan levere det og aktivt tilbyder at gøre det. Der
efterspørges heller ikke en konkret vurdering af
sandsynligheden for worst case-scenariet stillet
over for sandsynlighederne for andre, mere
optimistiske og også mere realistiske scenarier.
Beslutningen om at lukke ned for sygehusakti-
viteten i stor målestok synes heller ikke baseret
på en mere nuanceret og grundig vurdering af,
hvordan ikke-covid-19-patienter vil blive berørt i
takt med en stigende aktivitetsreduktion. Der er
tilsyneladende ikke foretaget overvejelser over
forskellige modeller for aktivitetsreduktioner,
hvad angår omfang og timing. Det er derfor ud-
redningsgruppens vurdering, at regeringen ikke
har truffet denne beslutning på et tilstrækkeligt
fyldestgørende grundlag. Selv hvis der handles
ud fra et forsigtighedsprincip, bør en sådan
prioritering være velbegrundet og baseret på
relevante afvejninger. Udredningsgruppen er i
den sammenhæng opmærksom på, at Sund-
hedsstyrelsen i sin rådgivning faktisk rejser
disse problemstillinger.
Der er efter udredningsgruppens vurdering
megen læring at udlede af det beslutnings-
grundlag og de beslutningsprocesser, der fører
frem til nedlukningen af sundhedsvæsenet
i marts 2020. Det vigtigste budskab er, at
myndighederne i deres rådgivning i fremtidige
lignende situationer har øje for alle patienter,
når en epidemi rammer. Heri ligger også, at de
politiske beslutningstagere ikke anvender et
forsigtighedsprincip på en måde, hvor de for
det første udelukkende fokuserer på epidemi-
ens patienter, men også viser opmærksomhed
over for alle andre patienter, som måtte blive
berørt. For det andet er det vigtigt, at politiker-
ne ikke kun rekvirerer prognoser, som lægger
op til at understøtte deres implementering af
et forsigtighedsprincip til ulempe for udsatte
patientgrupper, som indirekte bliver berørt
af en nedlukning. Beslutningsgrundlaget bør
derfor så vidt muligt eksplicitere det fulde sæt
af mulige scenarier, dets konsekvenser og
sandsynlighederne herfor.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 2 – Sammenfatning
|
43
Samspillet mellem regeringen og Folketinget
under covid­19­krisen
Hvilke konsekvenser har fravigelsen fra
normale lovgivningsprocedurer for det
grundlag, som Folketinget tager stilling til
lovforslagene på?
Fravigelser fra Folketingets normale procedurer
i samme omfang som i marts og april 2020 er
meget sjældne. Samtidig sker fravigelsen i for-
året 2020 i en sag af vidtrækkende betydning.
Den første ændring af epidemiloven fremsætter
regeringen for Folketinget den 12. marts 2020,
og det lovforslag får samme dag Folketingets
enstemmige tilslutning. Den anden ændring af
epidemiloven sker sidst i marts og her foreligger
Folketingets enstemmige tilslutning inden for 6
dage.
Med hastebehandlingen fastholder man ikke
den tidsmæssige adskillelse mellem de tre
behandlinger af lovforslagene og mellem ud-
valgenes afgivelse af betænkning og Folke-
tingets forhandling i plenum af lovforslaget
og heller ikke kravet om, at der skal gå mindst
30 dage fra fremsættelse af et lovforslag til 3.
behandling.
De tidsmæssige krav til lovgivningsproceduren
er begrundet i, at Folketinget skal have den
fornødne tid til at sætte sig ind i de lovforslag,
som bliver fremsat. Det gælder ikke mindst i ud-
valgene. De stående udvalg i Folketinget har en
vigtig opgave med gennemgang af lovforslage-
ne, og de betænkninger, som udvalgene afgiver
efter gennemgangen af hver enkelt lovforslag,
rummer konklusionerne på udvalgets gennem-
gang af forslaget og partiernes stillingtagen til
det. De opsummerer altså partiernes politiske
vurderinger og er på den måde det centrale led i
flertalsdannelsen forud for Folketingets afstem-
ninger om hvert enkelt forslag.
Den umiddelbare konsekvens af hastelovgiv-
ningen er, at Folketinget og specielt partiernes
medlemmer af det stående udvalg og deres
ordførere har begrænset tid til at sætte sig ind
i forslaget og vurdere det grundlag, som det
bygger på såvel som dets forventede konse-
kvenser. Det gælder særlig, hvis det enkelte
forslag indgår i en større pakke af forslag, hvis
forslaget berører væsentlige retsprincipper, og
hvis forslagets samfundsmæssige konsekvens-
er er vidtgående.
Den normale lovgivningsprocedure letter
Folketingets arbejde på to måder. For det første
vil Folketinget til sin rådighed have ikke bare
ministerens lovforslag med bemærkninger, men
også adgang til de betænkninger og rapporter,
som måtte være gået forud for forberedelsen
og fremsættelsen af lovforslaget. Det er ikke
muligt ved fremsættelsen af regeringens forslag
til hastelovgivning. For det andet har ministeren
forud for fremsættelsen af lovforslag sendt
forslaget i høring.
Der er ofte kritik af knappe høringsfrister. Det
er ikke desto mindre sådan, at høringssvarene
udgør et væsentligt supplerende grundlag for
partiernes vurdering af et lovforslag. Det er
således i høj grad høringssvarene, der inspirerer
udvalgsmedlemmernes spørgsmål til ministe-
ren i forbindelse med udvalgets gennemgang af
lovforslaget, ligesom høringssvarene sammen
med ministerens besvarelse af spørgsmål
indgår i grundlaget for partiernes endelige
stillingtagen.
I forbindelse med forberedelsen af hastelovs-
pakkerne i marts 2020 suspenderer regeringen
den normale høringsprocedure, som er forudsat
i Justitsministeriets vejledning vedrørende lov-
kvalitet. Det er i situationen en logisk foranstalt-
ning, men den bidrager i væsentligt omfang til
forringelse af de vilkår, som Folketinget arbejder
under ved behandlingen af lovpakken.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
44
|
Kapitel 2 – Sammenfatning
Fravigelsen fra den normale procedure har også
på anden vis negative konsekvenser for Folke-
tingets arbejde. Der bliver stillet mange spørgs-
mål, men fristerne for besvarelse er knappe,
og ministeriernes kapacitet begrænset. På
tilsvarende vis gennemfører Sundheds- og Æl-
dreudvalget et samråd under udvalgsbehand-
lingen, men udvalget er inden for de stramme
frister ikke i stand til at sikre et samspil mellem
drøftelserne under samrådet og besvarelser-
ne af de spørgsmål, som udvalget har stillet til
skriftlig besvarelse. Resultatet er, at Folketinget
må træffe sine beslutninger på et grundlag, som
er afgørende forringet sammenlignet med for-
holdene under Folketingets normalprocedure.
Folketinget er ikke kun involveret i håndteringen
af covid-19 som følge af hastelovgivningen. De
økonomiske hjælpepakker til erhvervslivet og
arbejdsmarkedet forudsætter indhentning af
bevillingsmæssig hjemmel gennem ministre-
nes fremsendelse af aktstykkeansøgninger til
Folketingets Finansudvalg. Der er også her i
normalproceduren frister, som definerer den
tid, der skal være mellem Finansudvalgets
modtagelse af et aktstykke og det tidligste
tidspunkt, hvorpå udvalget kan give sin tilslut-
ning. Finansudvalget fraviger disse frister under
behandlingen af de aktstykker, der fremsættes
i marts og april 2020. Konsekvenserne er de
samme som for lovproceduren, hvortil kommer,
at antallet af aktstykker er meget stort, og at
de hver for sig rummer ansøgninger om meget
store tillægsbevillinger.
Udredningsgruppen anerkender, at der kan
være behov for at fravige Folketingets normale
procedurekrav med hensyn til antal behand-
linger, udvalgsbehandling og tidsfrister. Men
udredningsgruppen er i lyset af erfaringerne fra
foråret 2020 ikke overbevist om, at tidspresset,
der begrundede fravigelsen fra de normale
procedurekrav, gør sig gældende med samme
styrke, da man når frem til slutningen af marts
2020. Der må efter udredningsgruppens vurde-
ring være overordentligt tvingende grunde til at
afvige Folketingets normale procedurekrav.
I hvilket omfang og hvordan har fravigel-
serne fra de normale procedureforskrifter
konsekvenser for lovgivningens kvalitet og
demokratiske legitimitet?
Fravigelsen fra normalproceduren har efter ud-
redningsgruppens vurdering konsekvenser for
lovgivningens kvalitet. Det samme gælder for de
aktstykkebevillinger, som Finansudvalget med-
deler. Disse kilder til forringelse af lovkvaliteten
hænger nøje sammen med hastetiltagenes de-
mokratiske legitimitet. For udredningsgruppen
handler det her om, i hvilket omfang borgerne
oplever de besluttede og iværksatte tiltag som
retmæssige og dermed som foranstaltninger,
som de er indstillet på at efterleve.
For en første betragtning er problemet i den
givne situation ikke stort. Det begrunder udred-
ningsgruppen med, at regeringens lovforslag
trods fravigelsen fra normale parlamentariske
spilleregler opnår tilslutning fra et meget stort
flertal i Folketinget, ja, ofte bliver vedtaget en-
stemmigt. Det samme gælder helt overvejende
bevillingerne til finansiering af de økonomiske
hjælpepakker. Udredningsgruppen finder tilsva-
rende støtte for denne vurdering i de målinger
af danskernes accept af covid-19-tiltagene,
som løbende er gennemført af det såkaldte
HOPE-projekt. Målingerne viser imidlertid også,
at tilslutningen ikke nødvendigvis er given, og
at der kan opstå et legitimitetsproblem i den
forstand, dette er defineret ovenfor.
Udredningsgruppen vurderer endelig, at der i
udformningen af hastelovgivningen og specielt
den helt centrale epidemilov ligger kimen til et
alvorligt demokratisk legitimitetsproblem. Pro-
blemet opstår på fire måder, selv om indføjelsen
af en solnedgangsklausul i lovgivningen, der
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 2 – Sammenfatning
|
45
indebærer, at loven ophæves den 1. marts 2021,
i et vist omfang modererer det.
For det første er lovgivningen en rammelovgiv-
ning med mange og vidtrækkende bemyndi-
gelser til ministrene. Bemyndigelserne er vide,
hvilket betyder, at ministeren kan fastsætte
regler, som ikke har været igennem parlamen-
tarisk behandling. I et repræsentativt folkestyre
savner disse administrative regler dermed den
processuelle legitimitet, som man tillægger
formel lovgivning.
For det andet giver bemyndigelserne den
ansvarlige minister adgang til at udstede be-
kendtgørelser, som er indgribende i forhold til
borgernes friheder og rettigheder, hvad der ud
fra normale demokratiske og retlige standarder
skærper hjemmelskravet.
For det tredje indebærer de vidtgående be-
myndigelser sammen med ministrenes meget
hurtige – og forudsatte – udnyttelse af dem, at
man ikke gør brug af høringer og tilsvarende
uformelle inddragelser af berørte grupper, hvad
der i praksis kan kompensere for en del af det
tab af demokratisk legitimitet, der ligger i fravi-
gelsen fra normale lovgivningsprocedurer.
For det fjerde skaber den hurtige procedure,
som dispensationen fra den normale lovgiv-
ningsprocedure i Folketinget åbner for, en risiko
for, at der sker fejl, som ikke får opmærksom-
hed, før forslaget er vedtaget. Det samme gæl-
der den hurtige udnyttelse af de bemyndigelser,
der indgår i lovgivningen. Udredningsgruppen
har rapporten igennem vist, hvordan sådanne
fejl, mere eller mindre alvorlige, opstår hen
igennem foråret, og hvordan de fører til kritik
og hyppige fejlrettelser. Det er vurderingen, at
sådanne kvalitetssvigt på det lange sigt risikere
at bidrage til undergravning af tiltagenes demo-
kratiske legitimitet i borgernes øjne.
I hvilket omfang kompenserer den politiske
følgegruppe for fravigelsen fra Folketingets
normale procedurer for parlamentarisk
kontrol?
Folketinget er under behandlingen af de to
forslag til ændringer af epidemiloven henholds-
vis den 12. marts og den 26. marts til den 3.
april 2020 på mange måder opmærksom på
de problemer, der er trukket frem ovenfor. Det
fører først til en aftale mellem regeringen og de
politiske partier om nedsættelsen af en politisk
følgegruppe bestående af samtlige partiers
sundhedsordførere, dernæst til et løfte fra
regeringen om at konsultere partilederne forud
for en eventuel udmøntning af bemyndigelsen til
at fastsætte et forsamlingsforbud for helt ned til
flere end tre personer.
I begge tiltag ligger en bestræbelse på at imø-
degå nogle af de alvorlige problemer, som ud-
redningsgruppen har trukket frem i dette afsnit.
Efter udredningsgruppens vurdering er der her
især grund til at pege på følgegruppen.
Følgegruppen er en nydannelse. Det er, så vidt
udredningsgruppen er bekendt, første gang en
sådan følgegruppe bliver nedsat i forbindelse
med vedtagelsen af lovforslag, som ikke er
omfattet af forlig indgået mellem regeringen og
et eller flere af Folketingets partier.
Det er i den sammenhæng iøjnefaldende, at føl-
gegruppens mandat ikke er præcist formuleret,
ligesom der ikke er fastlagt præcise, skriftlige
procedurer for dens arbejde og for samspillet
med ministeren. Den adskiller sig dermed fra
Folketingets stående udvalg, som arbejder på
grundlag af et sæt faste procedureregler. Heri
ligger også, at følgegruppen ikke har adgang
til sekretariatsbistand. Den er helt afhængig af
den information, som tilgår den fra ministeren
og ministeriets departement og styrelser.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
46
|
Kapitel 2 – Sammenfatning
Det er udredningsgruppens vurdering, baseret
på samtaler med medlemmer af følgegruppen,
at gruppen havde adgang til information, og
at den uhindret kunne indhente information
hos embedsfolk i de relevante styrelser. Det er
imidlertid også udredningsgruppens vurdering,
at følgegruppen er et forum for ministerens in-
formation af Folketinget og hverken for forelæg-
gelse af og forhandling om f.eks. udmøntningen
af bemyndigelserne i lovgivningen eller for en
parlamentarisk kontrol, som kan supplere den
kontrol, som foregår under almindelig del på
Sundheds- og Ældreudvalgets dagsorden.
Udredningsgruppens vurdering er således, at
følgegruppen i den periode, som udredningen
dækker, yder et beskedent bidrag til at udbedre
de demokratiske og parlamentariske mangler,
der er en følge af hastelovsproceduren.
etablerer rammer for det efterfølgende samspil
mellem Folketinget og regeringen, der så godt
som muligt kompenserer for det tab, der opstår,
når procedurerne for forudgående parlamen-
tarisk inddragelse og kontrol ikke lader sig
benytte.
Den anden forudsætning er, at alvorlige kriser,
sådan som covid-19 har været det, er præget
af en betydelig vidensmæssig usikkerhed. Da
krisen samtidig forudsætter hurtig handling, er
der en risiko for, at der bliver truffet beslutning-
er, som viser sig forhastede. Den eneste måde,
man kan kompensere for disse problemer på,
er ved at sikre en betydelig åbenhed omkring
beslutningsgrundlag og beslutningsproces. Det
drejer sig derfor om at skabe de bedste vilkår
for, at forskellige faglige vurderinger kommer
frem, således at de kan indgå i både øjeblikkets
hastebeslutningsproces og i den sideløbende
og efterfølgende demokratiske proces.
Den tredje forudsætning, som ligger til grund for
udredningsgruppens anbefalinger, er, at de skal
være enkle, således at de hverken forudsætter
store reorganiseringer, nye og omfattende re-
gelsæt eller bevilling af merudgifter og mernor-
meringer af personale i en situation, hvor ingen
kan overskue de langsigtede behov. Det er i den
sammenhæng for det første antagelsen, at det
snarere drejer sig om at udarbejde forslag, som
umiddelbart er forenelige med den form for mi-
nisterstyre, som man kender i Danmark, og som
grundlæggende er velfungerende. Det er for
det andet antagelsen, at forslagene skal være
forenelige med og understøtte parlamentarisk
medinddragelse i beslutningsprocessen.
Den fjerde forudsætning følger af samspillet
mellem vidensmæssig usikkerhed og presset
for hurtige beslutninger. Udredningsgruppen
lægger derfor med sine forslag vægt på, at det
skal være tiltag, som lader sig realisere, uden
at deres gennemførelse stiller urealistiske krav
Udredningsgruppens
anbefalinger og forslag
Udredningsgruppens anbefalinger og forslag
i kapitel 18 bygger på fire grundlæggende
antagelser. De trækker på den viden, som
eksisterer, om, hvordan politiske og administra-
tive institutioner fungerer, og i høj grad også på,
hvad forudsætningerne for demokratisk-politisk
styring og parlamentarisk kontrol er i en dansk
sammenhæng.
Den første forudsætning knytter sig til betingel-
serne for effektiv demokratisk styring og kon-
trol. Udredningsgruppens afsæt er her værdien
af, at den demokratiske kontrol, den være sig
direkte eller indirekte, sætter ind, før de politi-
ske og administrative beslutninger er truffet. I et
læringsperspektiv er det således væsentligt, at
man i lyset af erfaringerne fra covid-19-krisen
dels udvikler procedurer, der i fremtidige krise-
situationer sikrer mulighederne for forudgåen-
de parlamentarisk inddragelse og kontrol, dels
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 2 – Sammenfatning
|
47
til beslutningstagerne og deres rådgivere med
hensyn til informationsindhentning og bear-
bejdning af information, som de under de givne
betingelser er ude af stand til at honorere.
Den sundhedsfaglige rådgivning
Den sundhedsfaglige rådgivning er traditionelt
indbygget i Sundheds- og Ældreministeriets
organisation. Den er i den nuværende orga-
nisation forankret i forskellige styrelser med
Sundhedsstyrelsen som den generelle sund-
hedsfaglige myndighed og med Statens Serum
Institut som den institution, der i det danske
infektionsberedskab er ansvarlig for overvåg-
ning af infektioner og beredskabsunderstøtten-
de specialdiagnostik og referencefunktioner,
som indgår i rådgivningen af sundhedsvæsen
og myndigheder. Lægemiddelstyrelsen og
Styrelsen for Patientsikkerhed har tilsva-
rende opgaver med hensyn til rådgivningen
om henholdsvis værnemidler og vacciner og
om smitteopsporing. Intet i erfaringerne fra
covid-19-håndteringen taler imod at opretholde
denne flerstrengede organisation. Dens styrke
har bl.a. vist sig, ved at der i forløbet er skabt
åbenhed om de usikkerheder, som har været et
vilkår for beslutningstagerne i kriseforløbet.
Udredningsgruppen peger dog på tre tiltag, som
kan understøtte den sundhedsfaglige rådgiv-
ning af regeringen såvel som af Folketinget, hvis
og når en ny sundhedskrise rammer landet:
Etablering af et permanent råd for iværksættel-
se af epidemi- og pandemitiltag
Udredningsgruppen noterer sig, at aftalen om
en ny epidemilov mellem regeringen og de poli-
tiske partier af 18. december 2020 forudsætter
oprettelsen af en national epidemikommission.
Kommissionen skal afgive indstilling, før der
kan udstedes regler efter de bemyndigelser,
der indgår i den reviderede epidemilov, og som
er underlagt parlamentarisk kontrol. Kom-
missionen skal kunne fremsætte forslag efter
anmodning fra ministeren, efter anmodning fra
det folketingsudvalg, som nedsættes i hen-
hold til den reviderede epidemilov, og af egen
drift. Den skal have en bred sammensætning
af sagkundskab og interesserepræsentanter.
Aftalen retter således op på en af svaghederne i
covid-19-håndteringen i 2020, hvor der ikke ek-
sisterede en formaliseret procedure for inddra-
gelse af ekstern sagkundskab i rådgivningen.
Etablering af et eksternt sundhedsfagligt råd-
givningspanel
Den nationale epidemikommission bidrager
til at løse nogle af de problemer, som opstod i
foråret 2020 i forbindelse med håndteringen
af covid-19. Den er imidlertid fagligt og myn-
dighedsmæssigt en meget bredt sammensat
kommission. Det skaber en risiko for, at den ikke
i tilstrækkelig grad er i stand til at udføre sine
rådgivningsopgaver hurtigt og specifikt. Samti-
dig er det sådan, hvad covid-19-forløbet viser, at
der i takt med indhentningen og opbygningen af
sundhedsvidenskabelig viden skal tages stilling
til meget specifikke problemstillinger, som
kræver specialiseret indsigt. Da situationen
under forløbet fortsat er præget af usikkerhed,
kan man ikke alene forlade sig på den faglige
kapacitet, som sundhedsmyndighederne selv
er i besiddelse af. Der er behov for at trække på
relevant sagkundskab fra sundhedsvæsenet og
fra universiteterne. Der er ikke noget nyt heri.
Det skete med etableringen af Sundhedssty-
relsens faglige covid-19-arbejdsgruppe den 10.
marts 2020. Udredningsgruppens forslag er at
gøre denne konstruktion permanent. Dermed
er den også fleksibel forstået på den måde, at
sammensætningen først bestemmes, når sund-
hedsberedskabet varsler, at en epidemisk eller
pandemisk trussel udgør en konkret fare, som
man må forberede sig på.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0049.png
48
|
Kapitel 2 – Sammenfatning
Sikring af åbenhed om den sundhedsfaglige
rådgivning af regeringen i krisesituationer
Udredningsgruppen har ovenfor understreget
den særlige betydning af åbenhed om beslut-
ningsgrundlag og beslutningsprocesser, når re-
geringen og myndighederne i en krisesituation
skal håndtere sundhedsmæssige risici præget
af stor usikkerhed, og som forudsætter hurtig
indgriben og hurtig administrativ gennemfø-
relse heraf. Under disse vilkår stiger risikoen
for fejl, ligesom der i processen er en risiko for
myndighedsindgreb, som ud fra accepterede
retsstatslige standarder er problematiske.
Udredningsgruppen er af den opfattelse, at en
høj grad af åbenhed kan bidrage til minimering
af disse ulemper. Dens forslag er derfor, at man
på epidemiområdet indfører de samme regler
om offentlighed som i henhold til et EU-direktiv
gælder for miljøområdet. Udredningsgruppens
betragtning er, at de vilkår, hvorunder der gøres
myndighedsindgreb på epidemiområdet, er af
en karakter, som gør åbenhed om det faktiske
grundlag, hvorpå beslutningerne træffes, over-
ordentlig væsentlig. Der ligger i den åbenhed en
fejlsikring af beslutningsprocessen.
Udredningsgruppen tilslutter sig på dette punkt
Ytringsfrihedskommissionens betænkning,
der balancerer hensynet til fortrolighed i den
politiske beslutningsproces over for hensynet
til demokratisk åbenhed og legitimitet og på
denne baggrund generelt anbefalede, at:
»offentlighedsloven revideres med
henblik på at give hensynet til infor-
mationsfriheden større vægt i mødet
med andre hensyn. Det forekommer
i den forbindelse mest nærliggende
at overveje en indskrænkning af
ministerbetjeningsreglen i offentlig-
hedslovens § 24 og folketingspolitiker-
reglen i offentlighedslovens § 27, nr. 2,
så der sikres øget adgang til faktuelle
oplysninger. Det kan i den forbindelse
overvejes, hvordan princippet om
meroffentlighed kan tillægges større
betydning, ligesom det kan overvejes,
hvordan myndighederne kan tilskyn-
des til i højere grad klart at adskille
faktiske oplysninger fra politiske
overvejelser mv. Formålet med en
ændring er ikke at gribe ind i behovet
for fortrolige, politiske drøftelser, men
at sikre indsigt i de faktiske oplysnin-
ger, der ligger til grund for de politiske
beslutninger. En sådan ændring vil
efter kommissionens vurdering kunne
øge adgangen til aktindsigt og sikre
legitimitet omkring de reviderede
regler.«
2
Den administrative organisering
Centraladministrationen oplevede fra slutning-
en af februar 2020 og hen igennem foråret
2020 en sjælden belastning. En række af
ministerierne og deres styrelser skulle i løbet af
kort tid bistå regeringen med rådgivning med
hensyn til håndteringen af covid-19 og yderlige-
re iværksætte og overvåge den administrative
implementering af de mange og omfattende
beslutninger, som blev truffet. Det er, som det
fremgår ovenfor og af kapitel 17, udrednings-
gruppens vurdering, at centraladministrationen
i det store og hele løste denne opgave effektivt
og smidigt og på denne måde bidrog til håndte-
ringen af covid-19.
Udredningsgruppen hæfter sig i denne sam-
menhæng ved, at ministerierne under Stats-
ministeriets koordination i løbet af kort tid fik
2 »Ytringsfrihedens rammer og vilkår i Danmark – del 1«, Betænkning nr. 1573/2020 afgivet af Ytringsfrihedskommissionen,
s. 50.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 2 – Sammenfatning
|
49
sat en særlig covid-19-organisation op, som
etablerede et tæt samarbejde på tværs af mini-
sterierne, og som byggede på en betydelig grad
af fleksibilitet i allokeringen af administrative
ressourcer.
Det er imidlertid, som det er fremgået ovenfor,
også udredningsgruppens vurdering, at den
stærke centralisering og den detailstyring og
-kontrol, som ledsagede den, gør beslutnings-
processen sårbar over for fejl, ligesom en høj
grad af centralisering kombineret med det
massive tidspres, der var, risikerer at skabe
flaskehalse og unødig belastning af de myndig-
heder, som ressortmæssigt er mest belastet i
situationen.
Disse iagttagelser af forløbet, som er doku-
menteret i rapportens analyser, leder frem til en
række anbefalinger:
Sikring af balancen mellem decentrale ressort-
myndigheder og central koordination
Statsministeriet spiller i den danske tilrettelæg-
gelse af regeringsarbejdet traditionelt rollen
som den overordnede proceskoordinator. Det
overvåger og bidrager på statsministerens og
regeringens vegne til, at ministrene og ministe-
rierne i en regeringssammenhæng bidrager til
at løse de opgaver, som de politisk er tildelt ved
dannelsen af den siddende regering.
Under kriseforløbet i foråret trådte Statsmini-
steriet ind i en rolle, der gik ud over rammerne
for Statsministeriets normale virksomhed. Det
bidrog utvivlsomt positivt til, at den danske
regering tidligt og hurtigt var beredt til at træffe
foranstaltninger mod covid-19, da sygdommen
var konstateret i Danmark. Men det trak samti-
dig Statsministeriets ret beskedne ressourcer
ind i løsningen af forberedelses-, gennemførel-
ses- og kontrolopgaver, som ellers ligger hos
og under fagministerierne. Det er samtidig en
udvidet rolle for Statsministeriet, som ikke er
fuldt ud i overensstemmelse med det sektoran-
svarsprincip, som ellers gælder for krisebered-
skab og krisestyring i en dansk sammenhæng.
På grund af risikoen for fejl og flaskehalse i
krisestyringsprocessen er det udredningsgrup-
pens anbefaling, at Statsministeriet i fremtidig
krisestyring finder tilbage til rollen som initia-
tivtager og politisk-administrativt center for
procesovervågning på statsministerens og
regeringens vegne.
Sektoransvarsprincippet og NOST’s rolle i
krisestyringen
Det er generelt udredningsgruppens vurde-
ring, at sektoransvarsprincippet er smidigt og
velgennemtænkt, og at det viste sit praktiske
værd under håndteringen af covid-19-krisen.
I denne vurdering ligger også, at NOST løste
opgaven som koordinationsknudepunkt for den
operative del af krisehåndteringen, ikke mindst
i forbindelse med styrkelsen af testkapacite-
ten. Det er også vurderingen, at etableringen af
NOST+, som den enhed, der i det daglige havde
ansvaret for den operative koordination under
krisen, og hvis leder var forbindelsesled til spe-
cielt Justitsministeriet og AC-gruppen, viste sig
velbegrundet og i praksis velfungerende.
Det er samtidig udredningsgruppens vurdering,
at det i unødigt omfang belastede koordinatio-
nen mellem myndighederne, at forberedelsen
af oplæg til krisetiltag i afgørende situationer
blev kanaliseret gennem både AC-gruppen på
tværdepartementalt niveau og NOST på styrel-
sesniveau. Udredningsgruppens forslag er på
denne baggrund, at man justerer organisering-
en af NOST, således at NOST i fremtiden kan
koncentrere sig om samordningen af den ope-
rative planlægning og indsats. Med etableringen
af AC-gruppen viste centraladministrationen på
Statsministeriets initiativ, at ministerierne er i
stand til inden for endog meget kort tid at etab-
lere en fungerende strategisk koordination. Med
udredningsgruppens forslag vil man adskille
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
50
|
Kapitel 2 – Sammenfatning
den strategiske og operative koordination og
samtidig bidrage til reduktion af myndighedsbe-
lastningen i en fremtidig krisesituation.
NOST sikrer i sin konstruktion, at i princip-
pet alle grene af den statslige forvaltning er
repræsenteret. Man har på den måde draget
den organisatoriske konsekvens af sektoran-
svarsprincippet, idet man på forhånd har sikret
sig, at den forvaltnings- og ressortmæssige
specialviden, som man kan få behov for at træk-
ke på i en krisesituation, hvis præcise karakter
er uvis, er integreret i det hvilende beredskab.
Når krisen så kommer, er det selvsagt kun en
mindre del af disse myndigheder, som det er
nødvendigt og hensigtsmæssigt at trække ind
i krisestyringen. De typiske situationer, hvor
NOST bliver aktiveret, er dernæst geografisk og
tidsmæssigt begrænsede.
Covid-19-krisen afviger fra disse krisesituatio-
ner i kraft af sit samfundsmæssige omfang og
sin varighed. NOST+ var i den situation en hen-
sigtsmæssig videreudvikling af den eksisteren-
de struktur. Men den havde som konsekvens,
at nogle af de styrelser og andre myndigheder,
som er repræsenteret i NOST, delvis blev skudt
til side, hvad der gav anledning til spændinger.
Udredningsgruppen foreslår derfor, at man med
henblik på den fremtidige indretning af NOST
nøje overvejer, hvordan samspillet skal være
mellem en snæver og handlekraftig NOST+-en-
hed og den generelle NOST-organisation.
Kvalitetssikring af den økonomisk-politiske
styring i en krisesituation
Covid-19 truede ikke bare folkesundheden. Den
truede også samfundsøkonomien og dermed
den sociale velfærd i bredeste forstand. Lige-
som de sundhedsmæssige konsekvenser af
covid-19 var uvisse, gjaldt det også de økonomi-
ske konsekvenser. De økonomiske ministerier
med Finansministeriet i spidsen havde et yderst
spinkelt grænsende til et ikke-eksisterende
grundlag for at vurdere konsekvenserne og
også for at vurdere, hvordan og hvor massivt
man skulle sætte ind med økonomisk-poli-
tiske foranstaltninger. Heraf fulgte også, at den
traditionelle rammestyring, som den offentlige
udgiftspolitik ellers bygger på, og som er blevet
styrket siden vedtagelsen af budgetloven i 2012,
var mindre relevant.
Der blev under krisen, som det er nævnt i kapi-
tel 14, af regeringen iværksat to fagøkonomiske
evalueringer af krisehåndteringen med det sigte
at styrke beslutningsgrundlaget for de politiske
forhandlinger om den gradvise genåbning. Det
skete imidlertid først, efter at de økonomiske
effekter af covid-19 og den delvise nedlukning
var ved at vise sig, og efter at de første hjælpe-
pakker var forhandlet og under implementering.
Udredningsgruppens forslag er, at Finansmi-
nisteriet nedsætter et fagøkonomisk rådgiv-
ningspanel, som skal aktiveres i en situation,
hvor en epidemi eller pandemi igen truer med at
ramme landet. Det skal på grund af de stramme
tidsfrister ikke inddrages i den direkte politiske
rådgivning af regeringen, men det skal parallelt
med den politiske beslutningsproces i en offent-
ligt tilgængelig rapport vurdere de besluttede
og aftalte økonomisk-politiske krisetiltag.
Udredningsgruppen ser et sådan specialiseret
fagøkonomisk rådgivningspanel som et nød-
vendigt supplement til den nationale epidemi-
kommission, hvis sammensætning og mandat
er meget bredt.
Et fagøkonomisk rådgivningspanel supplerer
forslaget nedenfor om indførelse af en hørings-
procedure, der er tilpasset de tidsmæssige
pres, der kendetegner beslutningssituationen
ved udbrud af epidemier og pandemier.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 2 – Sammenfatning
|
51
Inddragelse af organisationer og civilsamfund
I den normale lovforberedelsesprocedure
er der indbygget offentlige høringer og for-
udgående præhøringer af de mest berørte
organisationer og institutioner. Det samme
gælder i vidt omfang forud for udmøntningen af
bemyndigelser i lovgivningen til at regulere ved
bekendtgørelser. Høringsreglerne var, som der
er redegjort for i rapporten, suspenderet under
covid-19-krisen i foråret 2020.
Især i dagene umiddelbart op til den 12. marts
2020, hvor den første hastelovspakke blev
fremsat i og vedtaget af Folketinget, var der ef-
ter udredningsgruppens vurdering gode grunde
hertil. Suspensionen skaber imidlertid både et
kvalitetstab og et demokratisk legitimitetstab.
Udredningsgruppen noterer sig i den sam-
menhæng, at den politiske stemmeaftale om
epidemiloven af 18. december 2020 forudsæt-
ter, »at bekendtgørelser, der udstedes i medfør
af epidemiloven, sendes i høring i videst muligt
omfang.« Udredningsgruppen understreger
vigtigheden heraf.
Retlige aspekter
• det aftalte automatiske udløb af bekendtgø-
relser,
• begrænsningerne af mulighederne for anven-
delse af tvang,
• automatisk domstolsprøvelse ved påbud, der
har karakter af frihedsberøvelse,
• obligatorisk administrativ efterprøvelse af
tvangsforanstaltninger
• og parlamentarisk kontrol med udvidede
fravigelsesbestemmelser (stærk derogation)
i henhold til bemyndigelserne i epidemiloven.
Også flere af de beslutninger, som blev truffet af
myndighederne i forbindelse med håndteringen
af covid-19, giver, som det fremgår af kapitel
12 og 17, anledning til overvejelser af retlig
karakter. Udredningsgruppen noterer sig i den
forbindelse, at bestyrelsen for Domstolsstyrel-
sen, som er det øverste ledelsesorgan for den
administrative drift af Danmarks Domstole, har
truffet en række beslutninger, for så vidt angår
domstolenes håndtering af fremtidige kriser,
som aktualiserer stillingtagen til nedlukning af
retterne.
Det er udredningsgruppens vurdering, at disse
tiltag på relevant vis imødegår de problemer,
der opstod i forbindelse med nedlukningen af
domstolene i foråret 2020.
Retlig kvalitetssikring af indgreb over for
borgere og virksomheder i fremtidige krise-
situationer
Selv om mange af de problemer af retlig ka-
rakter, som opstod i forbindelse med håndte-
ringen af covid-19, således ser ud til nu at have
vundet opmærksomhed og enten har fundet
eller antagelig vil finde deres løsning, foreslår
udredningsgruppen, at der på samme måde
som vedrørende den sundhedsfaglige og den
økonomiske rådgivning etableres en faglig
rådgivningsgruppe bestående af jurister fra
advokatbranchen, tænketanke, organisationer
og universiteterne. Den skal fungere på samme
Hastelovgivningen i foråret 2020, særlig de to
hastelove, som ændrede epidemiloven, indebar,
som der er redegjort for ovenfor, en række
problemer af retlig, herunder retssikkerheds-
mæssig, karakter. De opstod til dels, fordi der
blev handlet meget hurtigt.
Udredningsgruppen noterer sig også her, at den
politiske aftale om epidemiloven af 18. decem-
ber 2020 er opmærksom på mange af disse
retlige problemer, og at den også indeholder
en række tiltag, som bidrager til at mindske
de problemer af retlig art, som blev tydelige i
forbindelse med vedtagelsen og gennemførel-
sen af hastelovgivningen. Udredningsgruppen
fremhæver i den sammenhæng:
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
52
|
Kapitel 2 – Sammenfatning
vilkår som det sundhedsfaglige og det fagøko-
nomiske rådgivningspanel.
Udredningsgruppen henleder i den sammen-
hæng opmærksomheden på, at den norske re-
gerings tiltag over for covid-19 i foråret 2020 var
genstand for en sådan fagjuridisk vurdering, og
at konklusionerne fra denne vurdering indgik i
den politiske debat om myndighedshåndtering-
en. Denne gruppe af jurister, som blev nedsat
på foranledning af Stortinget, blev i øvrigt også
hørt forud for revisionen af den norske epide-
milov. I Tyskland fungerede de tyske domstole
som en effektiv kontrolinstitution i forhold til
nogle af de indgreb, som politisk blev besluttet
som led i indsatsen mod covid-19 i de tyske
delstater.
Påvirkningen af sundhedsvæsenet
er derfor, at der etableres en forud fastlagt
procedure, f.eks. i form af lynhøring af regioner-
ne og relevante sygehuse og i særdeleshed af
ledelsen af de særlig relevante specialer.
Nedsættelse af et eksternt panel, som løbende
følger sundhedsvæsenets drift, når det er udsat
for ekstraordinære belastninger
Et alvorligt problem i forhold til sygehusene i
foråret 2020 var som nævnt den manglende
opdatering af prognoserne for belastningen af
sygehusene. Det er relativt enkelt at imødegå
dette problem. Udredningsgruppen foreslår
derfor, at der som led i sundhedsberedskabet
oprettes et eksternt panel, som løbende over-
våger udviklingen i belastningen af sygehusene
og sundhedsvæsenet i øvrigt. Panelet skal
bestå af personer med henholdsvis sundheds-
faglig, administrativ og sundhedsøkonomisk
indsigt.
Åbenhed og offentlighed om følsomhedsanta-
gelser og -analyser i forhold til den forventede
belastning af sundhedsvæsenet
Udredningsgruppen har ovenfor redegjort for,
hvorledes tiltagene over for sygehusene var ba-
seret på antagelser, som var ganske ekstreme i
deres forventninger til belastningen. I overens-
stemmelse med udredningsgruppens forslag
om at sikre en udvidet offentlighed om beslut-
ningsgrundlaget og rådgivningen i forbindelse
med den politiske håndtering af epidemier og
pandemier foreslår udredningsgruppen, at der
sikres fuld offentlighed om de følsomheds-
analyser, som foretages forud for politiske og
administrative beslutninger om prioriteringen af
kapaciteten på sygehusene under kriseforløbet.
Samspillet mellem Folketinget og regeringen
I lyset af udredningsgruppens vurdering af pri-
oriteringen af de covid-19-relaterede opgaver
over for andre opgaver i sundhedsvæsenet
er det naturligt at overveje, hvordan man i
fremtidige sundhedsmæssige kriser kan sikre
et bedre styrings- og prioriteringsgrundlag, som
kan sikre mod ubalancer i påvirkningen af sund-
hedsvæsenet. Udredningsgruppens forslag til
styrkelse af den sundhedsfaglige rådgivning vil
bidrage hertil. Men udredningsgruppen anbefa-
ler derudover tre andre tiltag:
Etablering af en procedure for inddragelse af
regionerne og sygehusene
Håndteringen af covid-19 medførte en uundgå-
elig belastning af sygehusene. Det samme kan
ske i en fremtidig epidemi- og pandemisituation.
Der er allerede et beredskab for imødegåelse
af pandemier. Der er imidlertid behov for, at
regionerne og de enkelte sygehuse, som er i
besiddelse af den præcise kapacitets- og drifts-
information, bliver tæt og systematisk inddraget
i den konkrete prioritering af kapaciteten, når
en sådan situation på ny opstår. Det skete ikke
i tilstrækkeligt omfang i foråret 2020. Forslaget
Udredningsgruppen er fuldt ud opmærksom
på, at der kan opstå krisesituationer, hvor det
er nødvendigt og forsvarligt at fravige såvel de
normale procedureforskrifter for behandlingen
af lovforslag som at forskyde balancen mellem
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 2 – Sammenfatning
|
53
den lovgivende og den udøvende magt, således
som det sker, når reguleringen sker ved ud-
møntning af bemyndigelser indsat i lovgivning-
en. Udredningsgruppen er i den sammenhæng
også opmærksom på, at forårets mange og
vidtrækkende hastelove er vedtaget enstem-
migt af Folketinget. Udredningsgruppen finder
det alligevel overordentligt væsentligt at over-
veje institutionelle tiltag, som kan kompensere
for det demokratiske underskud, som opstod
med vedtagelsen af denne hastelovgivning, og
den finder, at det er muligt at gøre dette, uden
at man svækker den politiske handlekraft i
fremtidige situationer, hvor der er behov for at
foretage meget hurtige indgreb, som ikke lader
sig gennemføre inden for rammerne af de nor-
male procedurer for behandling af lovforslag.
Udredningsgruppen har ikke mindst i denne
sammenhæng noteret sig indholdet af den
aftale, som den 18. december 2020 er indgået
mellem regeringen og et flertal af partierne i
Folketinget om en ny epidemilov. Aftalen forhol-
der sig i meget høj grad til de grundlæggende
demokratiske problemer, som er kortlagt i kapi-
tel 15 og vurderet i kapitel 17. Resultatet er,
• at der i den nye epidemilov indføres særlige
bestemmelser om parlamentarisk kontrol af
tiltag, som besluttes i henhold til loven,
• at kontrollen henlægges til et nyt stående
udvalg i Folketinget med 21 medlemmer,
• at ministeren skal forelægge udkast til nye
regler i henhold til bemyndigelserne i loven
for udvalget og ikke kan udstede disse, hvis
et flertal i udvalget er imod,
• at den reviderede epidemilov udtømmende
opregner de ministerbemyndigelser, hvor
denne kontrolprocedure skal anvendes,
• at der dog indføres en procedure for særlig
hastende tilfælde, hvor der foreligger en
overhængende eller akut fare for eller trussel
mod folkesundheden, hvor de pågældende
tiltag først efterfølgende forelægges for
udvalget,
• at bekendtgørelser udstedt med hjemmel i
loven fremover sendes i høring i videst muligt
omfang, og
• at bekendtgørelser udstedt med hjemmel i
loven får automatisk ophør.
Udredningsgruppen har på denne baggrund
intet at tilføje. Den ser aftalen som et klart
eksempel på, hvordan der i det parlamenta-
riske folkestyre er indbygget mekanismer, som
effektivt kan bidrage til sikring af relevant læring
i lyset af de erfaringer, der er gjort i et forudgå-
ende alvorligt kriseforløb.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0055.png
54
|
–
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0056.png
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
|
55
Kapitel 3
Covid-19: fra ukendt sygdom
til pandemi
I slutningen af 2019 bliver de kine-
siske myndigheder bekendt med et
nyt sygdomsudbrud i den kinesiske
by Wuhan. Dette og det efterfølgen-
de kapitel giver en beskrivelse af
udviklingen i hovedtræk – i Danmark
og internationalt – i perioden fra
sidst i december 2019 og frem til
midten af april 2020, som er den
periode, denne udredning omfatter.
Dette kapitel dækker perioden frem
til den 10. marts 2020, mens kapitel
4 dækker perioden fra og med den
11. marts 2020. Sidstnævnte dag er
en markant dag i hele forløbet. Den
dag annoncerer statsminister Mette
Frederiksen den delvise nedlukning
af Danmark på et pressemøde i
Statsministeriet.
Kapitel 3 og 4 er alene baseret på
offentlige kilder, og de giver et billede
af, hvad man ifølge de offentlige
kilder ved på forskellige tidspunkter
i perioden, hvad man kommunikerer
til offentligheden, og hvilke betyden-
de beslutninger der bliver meldt ud.
Efterfølgende kapitler vender tilbage
til afgørende faser og beslutninger i
denne periode og giver en dyberegå-
ende analyse af de interne beslut-
ningsprocesser i centraladministra-
tionen og regeringen baseret på det
kildegrundlag, som kapitel 5 redegør
for. Et væsentligt formål med kapitel
3 og 4 er at danne baggrund for ana-
lyserne i de næstfølgende kapitler.
Redegørelsen i dette kapitel er
inddelt i to hovedafsnit. Det første
dækker perioden fra den 31. decem-
ber 2019 til den 30. januar 2020. Det
er den fase, hvor sygdomsudbrud-
det stadig primært er afgrænset til
Kina. Det næste hovedafsnit dækker
perioden fra den 31. januar 2020 til og
med den 10. marts 2020. Det er i den
fase, den nye sygdom breder sig til
Europa, og hvor danske myndigheder
registrerer de første sygdomstilfælde
i Danmark.
Perioden fra den 31. december
2019 til den 30. januar 2020
Verden hører for første gang om
det nye sygdomsudbrud
Den 5. januar 2020 udsender ver-
denssundhedsorganisationen, WHO,
en nyhedsrapport
1
om, at organisa-
tionens kontor i Kina er blevet
1
»Pneumonia of unknown cause – China«, Disease outbreak news, WHO, den 5. januar 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0057.png
56
|
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
bekendt med en pressemeddelelse
2
fra den
lokale sundhedskommission i den kinesiske by
Wuhan, som har ca. 19 millioner indbyggere og
er hovedstad i den kinesiske provins Hubei med
i alt ca. 58 millioner indbyggere. Ifølge presse-
meddelelsen er der i byen identificeret tilfælde
af lungebetændelse med ukendt årsag. Det
oplyses, at der i alt er 27 indlagte, hvoraf 7 er i
kritisk tilstand. Den 5. januar er der ifølge WHO
identificeret 44 patienter, hvoraf de 11 er alvor-
ligt syge, mens tilstanden hos de resterende 33
patienter karakteriseres som stabil.
Symptomerne hos de indlagte er feber, vejr-
trækningsproblemer og tegn på lungebetæn-
delse. Ifølge myndighederne har man undersøgt
patienterne for en række kendte luftvejsvirus-
ser, bl.a. de kendte infektionssygdomme sars
og mers. Det lykkes imidlertid ikke på dette
tidspunkt at stille en diagnose.
Den første udmelding fra de kinesiske myndig-
heder knytter sygdomsudbruddet til Huanan
Seafood Wholesale Market i Wuhan. På dette
marked bliver der solgt fisk, men også andre
levende vilde og opdrættede dyr. Markedet blev
lukket ned ultimo december 2019 med henblik
på desinfektion. WHO oplyser endvidere, at de
foreløbige oplysninger fra Kina ikke tyder på
væsentlig smitte mellem mennesker.
Den nye virus identificeres og kategoriseres
Den 7. januar 2020 oplyser de kinesiske
myndigheder til WHO, at udbruddet i Wuhan er
forårsaget af en ny coronavirus. Coronavirus er
betegnelsen for en gruppe af rna-virusser,
3
som
kan forårsage sygdomme blandt mennesker
og dyr. Den første coronavirus blev opdaget
i 1930’erne og forårsagede bronkitis blandt
kyllinger. De første coronavirusser i mennesker
blev opdaget i 1960’erne. De forskellige typer af
coronavirusser er alle kendetegnet ved at have
en rund struktur med kronelignende (deraf det
latinske navn »corona«) pigge, der stikker ud fra
virussens overflade (se figur 3.1).
Figur 3.1. Coronavirus med den karakteristi-
ske kronelignende overflade
2
3
»27 cases preliminarily named as viral pneumonia in Central China’s Wuhan«, People’s Daily, den 31. december 2019.
Hos mange virusser består arvemassen af rna, mens den hos alle andre virusser og levende organismer består af dna.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0058.png
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
|
57
Coronavirusser klassificeres normalt i tre typer
baseret på deres gensekvens: alfacorona-,
betacorona- og gammacoronavirusser. De
coronavirusser, som er påvist i mennesker,
findes inden for kategorierne alfa- og beta-
coronavirusser. Med den nye coronavirus er
der aktuelt syv kendte coronavirusser, som
kan gøre mennesker syge. Gruppen af alfa-
coronavirusser inkluderer virusser, som typisk
giver sæsonbetingede luftvejsinfektioner hos
mennesker, og de vil i langt de fleste tilfælde
kun give milde sygdomsforløb. I den anden
gruppe af coronavirusser, som kan gøre men-
nesker syge, betacoronavirusser, er der både
varianter, der er årsag til milde til moderate
luftvejsinfektioner, men også virusser, som kan
forårsage alvorlige sygdomme som sars og
mers. Den 11. januar 2020, hvor de kinesiske
sundhedsmyndigheder deler gensekvensen
på den nye coronavirus med omverdenen, står
det klart, at der er tale om en betacoronavirus,
som er 80 pct. identisk med SARS-CoV. Det er
den virus, som forårsager sygdommen sars. Det
er baggrunden for, at den nye virus får navnet
SARS-CoV-2.
4
Sars­udbruddet i 2002-03
væsenet. I marts 2003 var der registreret sars
i 13 lande, dog langt de fleste tilfælde i Kina og
Hongkong. Det er efterfølgende blevet påvist, at
en læge, der behandlede sars-patienter i Kina,
på et familiebesøg smittede ikke mindre end
23 gæster på et hotel i Hongkong. Flere af disse
gæster bragte efterfølgende smitten videre
til lande som Canada, Taiwan, Singapore og
Vietnam.
5
I april 2003 fik man isoleret den virus,
der forårsager sars, og kunne på grundlag af
gensekvensen konstatere, at der var tale om en
coronavirus.
Der er flere lighedspunkter mellem sygdommen
sars og covid-19. Inkubationstiden, som beteg-
ner den periode, der går, fra man bliver smit-
tet, til man viser symptomer på sygdommen,
er i begge tilfælde typisk 5-6 dage, men kan
variere mellem 2 og 14 dage. Symptomer som
feber, muskelsmerter og infektion i de nedre
luftveje er karakteristiske for begge sygdom-
me. Den afgørende forskel på sars og covid-19
er imidlertid, at sars-patienter først smittede,
når de havde fået lungebetændelse og typisk
feber, og at smittekilden hos sars-patienter
sad i lungerne. Det er årsagen til, at sars ikke
blev en stor pandemi, for det gjorde det relativt
nemt at identificere de smittede personer og få
dem isoleret, før de smittede videre. Covid-19-
patienter derimod kan smitte, 2-3 dage før de
får symptomer, nogle får slet ikke symptomer,
og virussen sidder primært i de øvre luftveje
hos patienter med lettere sygdom.
Sars nåede på ganske kort tid at sprede sig til
knap 30 lande verden over. Ikke desto mindre
kunne WHO den 9. juli 2003 erklære udbruddet
for værende under kontrol. Siden 2004 har
der ikke været rapporteret om nye tilfælde af
sars. Der har på intet tidspunkt været impor-
Sars, der står for Severe Acute Respiratory
Syndrome (alvorligt akut luftvejssyndrom), blev
første gang påvist i Kina i november 2002. De
første tilfælde blev opdaget i byen Foshan i den
sydkinesiske Guangdongregion. Mange af de
første patienter blev behandlet på hospitaler
i provinshovedstaden Guangzhou, og smitten
spredte sig hurtigt fra inficerede patienter til
hospitalspersonale, der ikke brugte personli-
ge værnemidler. Da WHO blev orienteret om
udbruddet i februar 2003, var der registreret
305 smittede og fem dødsfald i Guangdongre-
gionen, deriblandt mange ansatte i sundheds-
4
5
Den nye virus blev i første omgang betegnet »2019-nCoV.«
Raul Rabadan, »Understanding Coronavirus«, Cambridge University Press, 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0059.png
58
|
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
terede sars-tilfælde i Danmark, men der blev
registreret enkelte tilfælde i Finland, Sverige og
Tyskland.
Mers
Covid­19: Viden om sygdomsforløb og smitte
i januar 2020
Mers står for Middle East Respiratory Syndro-
me og er betegnelsen for den sygdom, som
coronavirussen MERS-CoV forårsager. Det
er påvist, at kameler og flagermus kan være
reservoirer for denne coronavirus, og der er
mistanke om, men ikke evidens for, at menne-
sker kan blive inficeret med MERS-CoV ved
direkte eller indirekte kontakt med kameler af
dromedartypen. Derfor har sygdommen også
fået tilnavnet kamelfeber. Spredning mellem
mennesker kræver som hovedregel tæt kontakt
med en inficeret person, og smittespredning er
derfor usædvanlig uden for hospitaler og uden
for familier til inficerede.
Mers blev første gang påvist i 2012 blandt per-
soner, der havde opholdt sig på Den Arabiske
Halvø, og langt de fleste tilfælde af sygdommen
er registreret her. I 2015 var der dog et større
udbrud i Sydkorea. Typiske symptomer på
mers er feber, hoste, diarré og åndenød, men
tilsvarende covid-19 kan sygdommen udvikle
sig til akut respiratorisk syndrom. Dødelighe-
den ved mers har vist sig at være ca. 35 pct. af
de personer, der er blevet diagnosticeret med
sygdommen. Dødeligheden er dog væsentlig
højere hos indlagte patienter, som er svækket
af anden underliggende sygdom. Der er endnu
ikke udviklet en specifik vaccine eller behand-
ling mod sygdommen. På verdensplan er der
pr. januar 2020 registreret ca. 2.500 tilfælde af
mers, og der registreres stadig nye tilfælde. Der
er ikke konstateret importerede mers-tilfælde i
Danmark.
Covid-19 er betegnelsen for den sygdom, som
infektion med SARS-CoV-2 kan forårsage. I
løbet af januar 2020 øges forståelsen af den
nye sygdom. Den 14. januar 2020 afholder WHO
et pressemøde, hvor organisationen meddeler,
at de kinesiske myndigheder ikke har fundet
entydigt bevis for, at virussen smitter mellem
mennesker, men at smitte mellem mennesker
er en mulighed. Den 19. januar 2020 står det
ifølge WHO klart, at der er bevis for smitte mel-
lem mennesker. Det bekræftes den 21. januar
baseret på covid-19 infektioner hos sundheds-
personale, som har behandlet patienter med
covid-19.
6
Det kliniske billede af covid-19 er på dette
tidspunkt, at sygdommen manifesterer sig med
feber, tør hoste og åndenød, og at lungebe-
tændelse er hyppigt forekommende. Ligeledes
står det klart, at sygdommen kan forårsage
svigtende lungefunktion, som opstår akut, og
multiorgansvigt med dødelig udgang. Der er
også indikationer på, at dødeligheden er lavere
end ved sars og mers, og at der er flere milde
sygdomsforløb, men den store variation i covid-
19-sygdomsbilledet erkender man først senere.
Reproduktionstallet for covid­19
Når man skal beskrive, hvor smitsom en infek-
tionssygdom er, bruger man typisk to begreber:
Det basale reproduktionstal og det effektive
reproduktionstal, se boks 3.1. Det basale repro-
duktionstal er et mål for, hvor mange personer
én smittet person i gennemsnit vil smitte videre
i en befolkning, hvor ingen har mødt infektionen
før, og hvor alle derfor er modtagelige, og hvor
der ikke er indført indgreb for at begrænse
virussmitten.
6
»Timeline of WHO’s response to COVID-19«, WHO, den 29. juni 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0060.png
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
|
59
Boks 3.1. Definitioner af reproduktionstal,
kontakttal og smittetryk
1
Reproduktionstallet
• Det basale reproduktionstal, Ro, er det gennem-
snitlige antal af nye smittede fra en smittet. Det
er i en situation, hvor hele befolkningen er
modtagelig, og hvor der ikke er indført indgreb
af nogen art.
• Det effektive reproduktionstal, Re, er det gen-
nemsnitlige antal af nye smittede fra en smittet
i situationer, hvor befolkningen er delvis immun,
og/eller hvor der er indført indgreb.
Kontakttallet
• Det samme som reproduktionstallet, og man
kan derfor også skelne mellem det basale og det
effektive kontakttal.
Smittetrykket
• Angiver risikoen pr. tidsenhed for at blive
smittet. I forbindelse med covid-19 har man
typisk beregnet smittetrykket som et mål for
smitterisikoen pr. 100.000 indbyggere pr. uge.
2
Det vil sige, at hvis der i en uge er gennemsnitligt
500 smittede pr. dag i en population som den
danske, hvor der er 5,8 millioner indbygge-
re, vil smittetrykket i den uge være = (500*7
dage/5.800.000)*100.000 = 60,3 pr. 100.000.
Konkret beregnes Ro som produktet af tre
faktorer: 1) Sandsynligheden for, at en smittet
person giver smitten videre til en anden person,
som vedkommende er i kontakt med (ß), 2)
antallet af personer, den smittede er i kontakt
med pr. tidsenhed (k), og 3) tidsperioden, hvor
den smittede er smitsom (D). Når det sættes på
formel, kan reproduktionstallet, Ro, beskrives
ved følgende funktion:
Ro = ß * k * D
Tak til lektor Viggo Andreasen og professor Lone
Simonsen, Roskilde Universitet, for hjælp til disse
definitioner.
2
I praksis stabiliserer man ofte beregningerne ved bl.a.
at beregne 14 dages gennemsnit.
1
Heraf følger, at reproduktionstallet falder,
hvis risikoen for smitteoverførsel pr. kontakt
(ß) falder. Afhængigt af egenskaber ved den
pågældende virus kan det være tiltag som brug
af håndsprit, håndvask og mundbind, der får ß
til at falde. Reproduktionstallet falder ligeledes,
hvis man kan reducere antallet af personer, den
smittede er i kontakt med pr. tidsenhed (k). Det
kan eksempelvis ske ved karantænesætning
eller isolation af smittede, ved begrænsning af
større arrangementer, ved nedlukning af insti-
tutioner og arbejdspladser og ved opfordringer
til befolkningen om ændret adfærd. Endelig kan
den tredje faktor, tidsperioden, hvor den smit-
tede er smitsom (D), reduceres ved hurtig diag-
nosticering og behandling, ved screening for
sygdommen og ved systematisk opsporing og
karantæne af nære kontakter til den smittede.
Det basale reproduktionstal blev først estime-
ret til at være mellem 2 og 6
7
for covid-19, men
er senere justeret ned til mellem 2 og 4. Til sam-
menligning er Ro for mæslinger, skoldkopper og
fåresyge estimeret til at være omkring 3.
8
Ro
for sars blev også estimeret til at ligge omkring
Der er flere faktorer, som påvirker det basale
reproduktionstal for en given infektionssygdom.
Luftbårne virusinfektioner er f.eks. typisk langt
mere smitsomme end partikelbårne, men der
er også andre faktorer, der påvirker det basale
reproduktionstal, Ro.
7 Rahman, B., Sadraddin, E., & Porreca, A., »The basic reproduction number of SARS-CoV-2 in Wuhan is about to die out,
how about the rest of the World?«, Reviews in medical virology, 2020;30(4), e2111.
8 Lipsitch et al., »Transmission Dynamics and Control of Severe Acute Respiratory Syndrome«, Science, 2003, vol. 300,
issue 5627, s. 1966-1970.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0061.png
60
|
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
3.
9
Hvis Ro er under 1, giver én smittet person i
gennemsnit sygdommen videre til færre end én
person, og sygdommen vil på sigt uddø. Er Ro
over 1, kan sygdommen sprede sig i befolknin-
gen, og jo højere Ro er, desto hurtigere og mere
voldsomt kan sygdommen spredes.
Mere relevant under et virusudbrud er imidlertid
det effektive reproduktionstal, Re, som typisk
også er det tal, der omtales som det effektive
kontakttal (se boks 3.1). Re er et forsøg på at
beskrive det antal personer, som en smittet
faktisk smitter i den aktuelle befolkning på et gi-
vet tidspunkt. Det er dette tal, som tager højde
for folks faktiske adfærd, og som viser, hvor-
vidt en epidemi er voksende eller aftagende i
befolkningen på et givet tidspunkt. Hvordan det
effektive reproduktionstal, Re, udvikler sig, da
covid-19 kommer til Danmark, vender vi tilbage
til i kapitel 4.
Covid­19: Dødelighed
Det andet mål kaldes »Infection fatality ratio«
(IFR) og beregnes som:
IFR (i procent) = Antal døde af syg-
dommen/Antal smittede personer*100
Det er særdeles svært at opgøre dødeligheden
for en ny infektionssygdom som covid-19. Døde-
lighed er et mål for sygdommens alvor og kan
derfor være nyttig viden, når myndighederne og
sundhedsvæsenet skal beslutte og iværksætte
tiltag mod en ny sygdom som covid-19. Man
benytter typisk to mål for dødeligheden af en
infektionssygdom. Det ene mål, »case fatality
ratio« (CFR), beregnes som:
CFR (i procent) = Antal bekræftede
døde af sygdommen/Antal bekræftede
sygdomstilfælde*100
Forskellen på de to mål er, at hvor CFR kun
medtager de faktisk registrerede sygdomstil-
fælde, bygger IFR-målet på antagelser om
»det sande« antal smittede personer, ofte
baseret på repræsentative stikprøvemålinger
af befolkningen. Sidstnævnte kan være
omkostningsfulde at indsamle, og det kan være
svært at få et repræsentativt antal personer,
hvoraf mange ikke føler sig syge, til at deltage
i disse stikprøvemålinger. Ikke desto mindre
udføres der efterhånden en del sådanne studier
rundtom i verden. De tyder foreløbig på, at IFR
for covid-19 ligger mellem 0,3 og 1 pct.
10
De
første studier af IFR for covid-19 blev offentlig-
gjort i midten af februar og byggede alene på
kinesiske data. De studier estimerede IFR til lidt
under 1 pct.
11
I den første fase af en epidemi vil man ofte kun
have mulighed for at regne på CFR, og der knyt-
ter sig derfor stor usikkerhed til beregningerne.
Det gjaldt også for covid-19. For det første blev
man tidligt klar over, at der er smittede med
ingen eller kun milde symptomer, som ikke
kommer i kontakt med sundhedsvæsenet og
derfor ikke bliver testet. For det andet var der i
mange lande begrænset testkapacitet, hvorfor
kun særlige risikogrupper blev tilbudt en test
for covid-19. Som konsekvens underestimere-
9 »Consensus document on the epidemiology of severe acute respiratory syndrome (SARS)«, WHO/CDS/CSR/
GAR/2003.11, s. 12.
10 »Mørketallet for COVID-19 – hvad ved vi, hvorfor er det vigtigt, og hvor er udfordringerne?«, Statens Serum Institut, den 24.
august 2020.
11 Dorigatti, I. et al., »Report 4: Severity of 2019-novel coronavirus (nCoV)«, Imperial College London, 2020. ; Jung, S. et al.
»Real-Time Estimation of the Risk of Death from Novel Coronavirus (COVID-19) Infection: Inference Using Exported Cases«, J.
Clin. Med. 2020, 9(2), 523. Famulare, M. »2019-nCoV: preliminary estimates of the confirmed-case-fatality-ratio and infection-
fatality-ratio, and initial pandemic risk assessment«, Institute for Disease Modeling, 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0062.png
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
|
61
de beregningerne det sande antal smittede i
samfundet. Dertil kom usikkerheder som følge
af fejldiagnosticering og underestimering af
antal døde med sygdommen på grund af den
tid, der gik, fra en patient blev syg med covid-19,
til patienten eventuelt døde af sygdommen. En-
delig var der på tværs af lande forskellige måder
at registrere, om en patient døde som følge af
covid-19, bl.a. fordi mange af de alvorligt syge
patienter også led af andre alvorlige sygdomme.
Den 28. februar 2020 offentliggør WHO et
studie, der viser, hvordan CFR udvikler sig i
løbet af januar og februar 2020 i Kina.
12
CFR
falder fra et gennemsnit på over 17 pct. for de
registrerede smittede i Kina, der fik symptomer
i perioden den 1.-10. januar til et gennemsnit på
0,7 pct. for dem, der fik symptomer efter den 1.
februar. Tilbage i januar, hvor covid-19 primært
hærgede i Kina, er der altså stor usikkerhed om
dødeligheden af den nye infektionssygdom. Et
andet studie estimerer på det tidspunkt CFR for
covid-19 til mellem 5,3 og 8,4 pct.
13
De estimater viser, hvorfor man på dette
tidspunkt tager udviklingen særdeles alvorligt.
Hvis det udvikler sig til en pandemi, vil en så
høj dødelighed kunne føre til flere døde end i
1918 under den spanske syge. Et udbrud sidst
i januar 2020 på krydstogtsskibet »Diamond
Princess« får stor international opmærksomhed
og giver også mere viden om især forekom-
sten af asymptomatiske tilfælde, se boks 3.2
nedenfor.
Boks 3.2. Covid-19-udbruddet på krydstogs-
skibet »Diamond Princess«
En af de mest omtalte smittespredninger sker
på krydstogtsskibet »Diamond Princess.« Den
20. januar 2020 kommer en 80-årig passager fra
Hongkong om bord på skibet, og han forlader det
igen den 25. januar. Seks dage efter, den 1. februar,
bliver han testet positiv for covid-19. Den 4. februar,
da skibet er i japansk farvand, får 10 passagerer
konstateret covid-19. Samme dag bliver skibet sat
i karantæne i havnen i den japanske by Yokohama.
Den 27. februar er 705 ud af i alt 3.711 passagerer
og besætningsmedlemmer blevet testet positive
for covid-19, og 6 er døde. Den 14. april er 14 ud af
i alt 712, der var testet positive, døde, hvilket giver
en CFR på lidt under 2. Den høje CFR skal dog
ses i lyset af, at passagernes gennemsnitsalder
var højere end i resten af befolkningen. Studier af
covid-19-udbruddet på »Diamond Princess« har bi-
draget til at forstå forekomsten af asymptomatiske
tilfælde. Det viser sig, at 58 pct. af de passagerer,
der blev testet positive for covid-19 var asympto-
matiske, dvs. havde ingen symptomer på sygdom-
men på det tidspunkt, hvor de blev testet positive
(Sakurai et al., »Natural History of Asymptomatic
SARS-CoV-2 Infection«, New England Journal of
Medicine, 2020, vol. 383, nr. 9, s. 885-886).
Smittespredning i januar 2020
Byen Wuhan er et transportknudepunkt med
en stor lufthavn, hvorfra der på tidspunktet for
udbruddets start er direkte fly til bl.a. Italien,
England og Frankrig. Den 13. januar oplyser den
thailandske sundhedsminister, at Thailand har
registreret det første importerede tilfælde af ny
coronavirus uden for Kina. Den 16. januar 2020
bliver der registreret et tilfælde i Japan hos en
rejsende fra Wuhan, og den 19. januar konstate-
res det første tilfælde i Sydkorea. Den 24. januar
oplyser Frankrig om tre tilfælde af coronavirus,
12 »Report of the WHO-China Joint Mission on Coronavirus Disease 2019 (COVID-19)«, WHO, den 28. februar 2020.
13 Jung, S. et al. »Real-Time Estimation of the Risk of Death from Novel Coronavirus (COVID-19) Infection: Inference Using
Exported Cases«, J. Clin. Med. 2020, 9(2), 523.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0063.png
62
|
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
de første i Europa. Samme dag er der ifølge
WHO i alt registreret 835 smittede i Kina. Der
er på dette tidspunkt registreret smittede i alle
kinesiske regioner på nær én. Det kinesiske nyt-
år fejres sidst i januar, og rejseaktiviteten i den
forbindelse bidrager formodentlig til udbred-
elsen af covid-19.
14
I slutningen af januar bliver
det anslået, at mere end 300.000 personer
rejser på direkte flyvninger mellem Europa og
Kina i løbet af en enkelt måned.
15
Den 27. januar
indlægges en patient på Aarhus Universitets-
hospital i Skejby til undersøgelse for ny corona-
virus, men patienten er ikke smittet.
Organiseringen af det danske beredskab ved
udbruddet i Kina i januar 2020
i relation til det internationale meldesystem.
Instituttet er Danmarks nationale klinisk-mikro-
biologiske laboratorium. Statens Serum Institut
foretager løbende risikovurderinger og har
ansvar for vaccineforsyningen i beredskabet.
Styrelsen for Patientsikkerhed varetager bl.a.
kontakt- og smitteopsporing og sørger for infor-
mation til muligt eksponerede raske personer,
herunder i lufthavne m.v. Lægemiddelstyrelsen
overvåger tilgængeligheden af lægemidler og
medicinsk udstyr, herunder værnemidler, og un-
derstøtter, at tilgængelig medicin distribueres til
de steder, hvor der er størst behov.
Regioner og kommuner varetager i det dagli-
ge behandlings- og plejeopgaver og er ifølge
sundhedslovens
16
§ 210 forpligtet til at have
sundhedsberedskabsplaner, som sikrer, at
behandlings- og plejekapaciteten kan udvides
og omstilles ved større hændelser. Planerne
for håndtering af alvorlige smitsomme syg-
domme omfatter bl.a. foranstaltninger i forhold
til isolationskapacitet, karantænefaciliteter,
værnemidler, psykosocial støtte, bemanding
m.v. Sundheds- og ældreministeren kan i alvor-
ligere beredskabssituationer pålægge regioner
og kommuner at løse en opgave på en bestemt
måde, jf. sundhedslovens § 211.
17
Ud over sundhedsloven er sundhedsbered-
skabet reguleret ved bekendtgørelse nr. 971 af
28. juni 2016 om planlægning af sundhedsbe-
redskabet og ved lov om foranstaltninger mod
smitsomme og andre overførbare sygdomme
(epidemiloven). Epidemiloven beskriver bl.a.
rammerne og forudsætningerne for de tvangs-
foranstaltninger, som helt ekstraordinært kan
Den overordnede koordination af sundheds-
beredskabet i Danmark varetages af Sund-
hedsstyrelsen, der er national sektoransvarlig
myndighed på sundheds- og ældreområdet.
Sundhedsstyrelsen har bl.a. til opgave at vejle-
de og rådgive sundhedsvæsenet om planlæg-
ning af beredskabet, og styrelsen informerer og
giver handlingsanvisninger til befolkningen både
løbende og i akutte situationer.
Sundhedsberedskabet aktiveres, når der
opstår en sundhedstruende situation, som
det almindelige sundhedsvæsen ikke kan
håndtere. I en situation med udbrud af en
ny smitsom sygdom som covid-19, arbejder
Sundhedsstyrelsen tæt sammen med Statens
Serum Institut, Styrelsen for Patientsikkerhed
og Lægemiddelstyrelsen om varetagelsen af
sundhedsberedskabet på nationalt niveau.
Statens Serum Institut overvåger forekomsten
af smitsomme sygdomme og er kontaktpunkt
14 »Report of the WHO-China Joint Mission on Coronavirus Disease 2019 (COVID-19)«, WHO, den 28. februar 2020.
15 »Outbreak of acute respiratory syndrome associated with a novel coronavirus, China: first local transmission in the EU/
EEA − third update«, ECDC, den 31. Januar 2020.
16 Sundhedsloven (lovbekendtgørelse nr. 903 af 26. august 2019).
17 »COVID-19. Risikovurdering, strategi og tiltag ved epidemi i Danmark«, Sundhedsstyrelsen, den 10. marts 2020 s. 14.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0064.png
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
|
63
tages i brug. Senere kapitler beskæftiger sig
nærmere med lovgivningen på området og de
ændringer, der bliver vedtaget af Folketinget i
løbet af marts måned 2020.
Sundhedsmyndighederne er repræsenteret på
alle niveauer i det samlede nationale bered-
skab. Sundhedsstyrelsen er således fast re-
præsenteret i den nationale krisestyringsorga-
nisation Den Nationale Operative Stab (NOST),
som Rigspolitiet leder, og som varetager den
tværgående myndighedskoordination i tilfælde,
hvor Danmark rammes eller påvirkes af større
kriser og hændelser, som f.eks. ekstremt vejr,
brand, eksplosioner, strømafbrydelser, ulykker,
angreb eller pandemier.
Sundhedsstyrelsen er desuden fast medlem
af Den Internationale Operative Stab (IOS),
som Udenrigsministeriet koordinerer, og som
varetager den tværsektorielle koordination ved
hændelser, som påvirker personer med bopæl
i Danmark. Endvidere er der nedsat en tvær-
sektoriel epidemikommission i hver region med
henblik på effektuering af de foranstaltninger,
der er nævnt i epidemiloven. Organiseringen af
kriseberedskabet, herunder de tilpasninger af
organiseringen, som bliver besluttet i regerin-
gen og centraladministrationen for at styrke
håndteringen af covid-19-krisen, beskrives
nærmere i kapitel 6.
Internationalt samarbejde
og rapportere sundhedsmæssige trusler over
landegrænser.
Danmark indgår endvidere i det europæiske
varslingssystem, Early Warning and Response
System (EWRS), hvor der sker varsling ved til-
fælde af smitsom sygdom hos flypassagerer og
andre, hvor det har relevans over landegrænser.
Endelig deltager Danmark i det internationale
samarbejde, der finder sted i regi af WHO og
EU, f.eks. under EU-agenturet European Centre
for Disease Prevention and Control (ECDC) i
Stockholm. Agenturets kerneopgaver omfat-
ter overvågning og risikovurdering af infek-
tionssygdomme. Derudover indgår Danmark i
samarbejdet i EU’s Health Security Committee
(HSC), som rådgiver om sundhedsberedskab,
og hvor der sker erfaringsudveksling mellem og
rådgivning af medlemsstaterne m.v. Boks 3.3
giver yderligere information om det globale og
det europæiske samarbejde.
Reaktioner og udmeldinger fra de danske
sundhedsmyndigheder i januar 2020
Danmark har tilsluttet sig og implementeret Det
Internationale Sundhedsregulativ (IHR) under
WHO, som har til formål at hindre spredning af
alvorlige sygdomme mellem lande. IHR stiller
krav til robustheden og kapaciteten i landene,
for så vidt angår evnen til at opdage, vurdere
Den første offentlige reaktion kommer den 8.
januar 2020. Statens Serum Institut udsender
den dag en kortfattet nyhed om, at der i Kina er
udbrudt lungebetændelse med ukendt årsag.
18
Både Sundhedsstyrelsen og Statens Serum
Institut følger i ugerne efter op med flere orien-
terende nyhedsbreve. Den 15. januar udsender
Sundhedsstyrelsen den første retningslinje for
diagnosticering og håndtering af patienter med
mistanke om ny coronavirus.
19
Retningslinjerne
er efterfølgende blevet revideret mere end 30
gange (november 2020).
18 »Udbrud af lungebetændelse med ukendt årsag i Kina«, Statens Serum Institut, den 8. januar 2020.
19 »Case definition, diagnostik og håndtering af patienter ved mistanke om ny coronavirus (nCoV) fra Wuhan, Hubei-
provinsen, Kina«, Sundhedsstyrelsen, den 15. januar 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0065.png
64
|
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
Boks 3.3. Organisationerne WHO og ECDC
World Health Organization (WHO)
Verdenssundhedsorganisationen
Oprettet som FN-særorganisation i 1948. Hoved-
kvarter i Genève, seks regionalkontorer, hvoraf det
europæiske ligger i København. 194 medlemslande,
150 landekontorer, mere end 7.000 medarbejdere.
Øverste ansvarlige: Generaldirektør Tedros Ad-
hanom Ghebreyesus, valgt i 2017 af WHO’s med-
lemslande for en 5-årig periode. Han er tidligere
etiopisk udenrigsminister.
WHO’s erklærede formål er at sikre den højeste
sundhedsstandard for alle uanset race, religion,
politisk overbevisning eller økonomiske eller socia-
le baggrund.
WHO bistår regeringer, især i ulande, med at styrke
nationale sundhedsvæsener. Dertil kommer kam-
pen mod smitsomme sygdomme, f.eks. malaria,
tuberkulose, hiv/aids, influenza og virusepidemier
som covid-19. Efter sars-epidemien i 2003 blev det
internationale samarbejde omkring bekæmpelse
og kontrol af epidemier/pandemier styrket gennem
vedtagelse af et internationalt sundhedsregulativ
i 2005.
Øvrige opgaver for organisationen: Koordination
af børnevaccinationsprogrammer mod bl.a. polio,
difteri og mæslinger. WHO har desuden en ledende
rolle i koordinationen af indsatsen for FN’s ver-
densmål, især mål 3 om et sundt liv for alle.
ECDC’s erklærede formål er at styrke Europas
forsvar mod smitsomme sygdomme. Agenturet
identificerer, vurderer og formidler oplysninger om
eksisterende og nye sundhedsrisici fra smitsomme
sygdomme og bistår med at koordinere EU-lande-
nes beredskabs- og indsatskapacitet.
ECDC giver overvågningsdata og videnskabelig
rådgivning om de p.t. 52 anmeldelsespligtige
overførbare sygdomme og tilstande, udbrud af syg-
domme og trusler mod folkesundheden. Agenturet
henter ekspertise og viden fra egne eksperter,
fælleseuropæiske sygdomsnetværk og nationale
offentlige organer.
ECDC driver tre centrale systemer, der dækker
forskellige områder inden for sygdomskontrol:
1. Early Warning and Response System of the
European Union (EWRS) – tidlig identifikation af
nye trusler.
2. Epidemic Intelligence Information System (EPIS)
– information om epidemier.
3. Surveillance and Disease Data (TESSy) – syg-
domsovervågning.
Det Europæiske Center for Forebyggelse af og
Kontrol med Sygdomme (ECDC)
EU-agentur oprettet i 2005. Hovedsæde i
Stockholm. Agenturet har ca. 300 medarbejdere.
Medlemmerne udgøres af EU-landene og de tre
EØS-lande, Norge, Island og Liechtenstein.
Øverste ansvarlige: Direktør Andrea Ammon,
udnævnt i 2017 for en 5-årig periode af ECDC’s
bestyrelse. Andrea Ammon er bl.a. tidligere vicedi-
rektør i ECDC og er tysk statsborger.
Udmeldingerne i sidste halvdel af januar
2020 signalerer, at de danske sundhedsmyn-
digheder på det tidspunkt ser med alvor på
virusudbruddet i Kina. Kommunikationen i hele
denne fase er dog samtidig, at sandsynligheden
for spredning af smitten til Danmark er lav, og at
man i Danmark er parat til at håndtere situa-
tionen og hindre, at der sker smittespredning i
Danmark, hvis smitten skulle sprede sig hertil.
Den 28. januar skriver Sundhedsstyrelsen i
en pressemeddelelse, at »Sundhedsstyrelsen
vurderer fortsat, at der er lille sandsynlighed
for, at sygdommen kommer til Danmark, men
følger situationen nøje og er klar, hvis der skulle
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0066.png
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
|
65
komme et tilfælde til Danmark.«
20
Den 27. januar
fraråder Udenrigsministeriet alle ikke-nødven-
dige rejser til provinsen Hubei i Kina.
21
WHO erklærer virusudbruddet en
international nødsituation
fælde, heraf 7.736 i Kina. 170 er registreret døde
med covid-19 – alle i Kina.
Sundhedsstyrelsen i Danmark udsender den
30. januar 2020 en pressemeddelelse om
WHO’s beslutning om at erklære situationen for
en folkesundhedsmæssig krise af international
betydning og gør i den forbindelse opmærksom
på, at beredskabet i Danmark er på plads.
23
WHO erklærer den 30. januar 2020, at der
er tale om en folkesundhedsmæssig krise af
international betydning.
22
Tilsvarende erklæ-
ringer blev udmeldt ved influenzapandemien i
2009, udbruddene af ebolavirus i 2014 og 2018
og zikaudbruddet i 2016. WHO definerer – i kort
form – en sådan krise som en ekstraordinær
begivenhed, der udgør en international trussel
mod den offentlige sundhed, og som derfor
kræver øjeblikkelig international reaktion.
Ved at erklære en folkesundhedsmæssig krise
af international betydning opnår WHO bedre
muligheder for at sikre en koordineret indsats
mellem medlemslandene for at inddæmme
udbruddet. WHO vil også bedre kunne hjælpe
lav- og mellemindkomstlande til at styrke deres
beredskab. Derudover kan WHO sikre midler til
støtte til forskning i behandling og udvikling af
en vaccine.
WHO’s generaldirektør, dr. Tedros Adhanom
Ghebreyesus, fastslår på pressemødet den 30.
januar 2020, at baggrunden for erklæringen
ikke er udviklingen i Kina, men udviklingen i
andre lande og bekymringen for, at lande med
relativt svagt udbyggede sundhedssystemer vil
være dårligt rustet til at håndtere udbruddet.
På verdensplan er der på dette tidspunkt ifølge
WHO registreret 7.834 bekræftede smittetil-
Perioden fra den 31. januar 2020
til den 10. marts 2020
Smittespredningen – globalt og nationalt
Figur 3.2 viser udviklingen på verdensplan i
registrerede smittetilfælde i perioden fra den
31. december 2019 til den 10. marts 2020. Langt
de fleste smittetilfælde findes i denne perio-
de stadig i Kina, og de store udsving, der sker
i perioden, skyldes primært, at de kinesiske
myndigheder flere gange ændrer kriterierne for,
hvilke patienter der medtages i statistikken. I
slutningen af januar og begyndelsen af februar
sker der en hastig smittespredning i Kina, men
fra midten af februar falder antallet af smittede,
og det ser ud til, at smittespredningen er ved
at komme under kontrol. Herefter accelererer
smittespredningen dog uden for Kina, og der
registreres i slutningen af februar smittespred-
ning i Sydkorea, Japan, Singapore, Hongkong,
Iran og den nordlige del af Italien.
20 »Ny Coronavirus – fortsat kun lav risiko i Danmark«, Sundhedsstyrelsen, den 28. januar 2020.
21 »Udenrigsministeriet fraråder alle ikke-nødvendige rejser til provinsen Hubei i Kina på grund af udbrud med ny
coronavirus«, Statens Serum Institut, den 27. januar 2020.
22 »Statement on the second meeting of the International Health Regulations (2005) Emergency Committee regarding the
outbreak of novel coronavirus (2019-nCoV)«, WHO, den 30. januar 2020.
23 »WHO erklærer global nødsituation på baggrund af ny coronavirus«, Sundhedsstyrelsen, den 30. januar 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0067.png
66
|
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
Figur 3.2. Nye covid-19-tilfælde i Kina, Europa og andre lande, fra den 1. januar til den 10. marts
2020
16.000
Antal nye covid-19 tilfælde per dag
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
4. januar
6. januar
8. januar
10. januar
12. januar
14. januar
16. januar
18. januar
20. januar
22. januar
24. januar
26. januar
28. januar
30. januar
1. februar
3. februar
5. februar
7. februar
9. februar
11. februar
13. februar
15. februar
17. februar
19. februar
21. februar
23. februar
25. februar
27. februar
29. februar
2. marts
4. marts
6. marts
8. marts
10. marts
Kina
Europa
Andre lande og regioner
Kilde: WHO. Data downloaded fra https://covid19.who.int/table. Den dramatiske stigning i de registrerede
tilfælde i Kina den 13. februar skyldes, at man i Kina ændrer de diagnostiske krav for at have covid-19 og derefter
efterregistrerer flere tilfælde.
Den 31. januar 2020 suspenderer den italienske
regering alle fly til og fra Kina. Det sker, efter at
kinesiske turister i Rom er testet positive for
covid-19. En uge senere testes en italiensk
mand positiv for covid-19 efter at være hjem-
kommet fra Wuhan. Den 22. februar rapporterer
de italienske myndigheder om lokale smitte-
udbrud i regionerne Lombardiet, Piemonte og
Veneto. I de følgende dage konstaterer man
også større smitteudbrud i den italienske region
Emilia-Romagna. Vurderingen er, at der foregår
lokal smittespredning i disse regioner og altså
ikke kun smitte importeret af personer hjem-
vendt fra lande med smittespredning.
I den sidste uge af februar 2020 registrerer
myndighederne stigende smittetilfælde i de
europæiske lande, og den 2. marts er der i
alt registreret mere end 2.000 smittede i EU,
EØS-landene og Storbritannien, heraf 38 døde
med covid-19. 77 pct. af de smittede er regi-
streret i Italien, og 92 pct. af dødsfaldene er
registreret i Italien. Samtidig er der registreret
smittede i alle de italienske regioner, og på
verdensplan er der registreret smittetilfælde i
66 lande.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0068.png
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
|
67
Den 4. marts er der i Italien registreret 100 døde
med covid-19, og den 8. marts beslutter den
italienske regering at indføre karantæneregler
og nedlukninger i hele Lombardiet og 14 andre
norditalienske provinser. To dage senere, den
10. marts, udvides nedlukningen, der bl.a. inklu-
derer rejserestriktioner og forbud mod offentli-
ge forsamlinger, til hele Italien.
Den første dansker bliver testet positiv for
covid-19 den 27. februar 2020. Den pågælden-
de er få dage før kommet hjem fra skiferie i
Norditalien. Inden da har Statens Serum Institut
gennemført 88 test, som alle var negative.
Dagen efter testes endnu en person positiv for
covid-19, efter at vedkommende er kommet
hjem fra en konference i München. Styrelsen
for Patientsikkerhed oplyser den 3. marts, at
antallet af bekræftet smittede personer, der
opholder sig i Danmark, nu er oppe på 10. Den
5. marts er det tal steget til 20 personer.
24
Den
9. marts oplyser styrelsen, at det samlede antal
smittede i Danmark nu er oppe på 59, og at 770
personer er i karantæne som led i kontakt- og
smitteopsporingsarbejdet. Samtidig udsender
styrelsen i disse dage advarsler om, at der har
været en smittet til stede på Søpavillonen i
København og til en fredagsbar på Panum Insti-
tuttet i København. Den 8. marts lukker Rysen-
steen Gymnasium i København midlertidigt på
grund af to tilfælde af coronasmitte. Det samme
gør Malling Skole nær Aarhus den 10. marts
efter to konstaterede tilfælde af coronasmitte.
Den 10. marts er der i Danmark registreret 156
smittede.
Udmeldinger fra WHO
Siden den 20. januar 2020 har WHO på omtrent
daglig basis udgivet situationsrapporter med
aktuel information om covid-19’s udbredelse og
håndtering på tværs af landene. Den 3. februar
udgives en 28 siders rapport med titlen »2019
Novel Coronavirus (2019-nCoV): Strategic
Preparedness and Response Plan.« I rappor-
ten opfordres landene til kraftigt at opskalere
deres beredskaber, herunder at styrke be-
redskabet til hurtig identifikation, diagnose og
behandling af smittede med covid-19, styrke
beredskabet til kontaktopsporing med særligt
fokus på beskyttelse af sundhedsfaciliteter,
indføre sundhedstiltag over for rejsende og at
skabe øget bevidsthed i befolkningerne gennem
risikokommunikation og lokale indsatser. Samti-
dig konstaterer rapporten (side 4):
»Der rapporteres fortsat internatio-
nalt om importerede smittetilfælde,
heriblandt adskillige tilfælde af
sekundær smitte uden for Kina. Hurtig
smitteopsporing kompliceres af mange
faktorer, bl.a. begrænset testkapacitet
globalt, ikke-specifikke symptomer på
sygdommen og den samtidige cirkula-
tion af andre luftvejssygdomme.«
Den 16. februar 2020 sender WHO en interna-
tional ekspertgruppe til Kina for sammen med
kinesiske eksperter at vurdere alvoren i den
nye sygdom, herunder lære mere om, hvordan
den smitter, og hvilken effekt de kinesiske
tiltag har haft. Den 24. februar fremlægger
lederne af gruppen deres konklusioner på en
pressekonference.
25
De advarer om, at mange
lande hverken mentalt eller materielt er klar
24 Ifølge WHO’s situationsrapporter er der »local transmission« i Danmark allerede fra den 2. marts 2020, men den 7. marts
er der ifølge Styrelsen for Patientsikkerhed endnu ingen verificerede smittetilfælde i Danmark, der ikke kan relateres tilbage til
udlandet.
25 »Press Conference of WHO-China Joint Mission on COVID-19 – Date: February 24th, 2020 (evening)«, WHO, den 24.
februar 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0069.png
68
|
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
til at tage de tiltag, som er gennemført for at
inddæmme og kontrollere smitten i Kina. Det
kræver ifølge ekspertgruppen vidtgående og
omfattende ikke-farmaceutiske tiltag såsom
smitteopsporing, kontaktopsporing, isolation,
monitorering og overvågning samt brug af ka-
rantæneforanstaltninger. Og hvis sådanne tiltag
skal virke, kræver det ifølge ekspertgruppen
en exceptionelt høj grad af folkelig forståelse
og accept af tiltagene. WHO opfordrer lande
med importerede smittetilfælde til øjeblikkelig
at iværksætte det højeste niveau af nationalt
beredskab. Succes er ifølge ekspertgruppen
afhængig af hurtig beslutningstagning, en
konsekvent og grundig indsats af sundheds-
myndighederne og aktivering og inddragelse af
civilsamfundet.
WHO offentliggør selve den 40 sider lange
rapport fra ekspertgruppen den 28. februar
2020. Rapporten giver på en række punkter
mere sikker viden om, hvordan covid-19 smitter,
hvor der sker mest smittespredning, effekten
af systematisk test og smitteopsporing, typiske
symptomer og sygdomsforløb, særlige risiko-
grupper, dødelighed m.v.
26
I forhold til de kine-
siske myndigheders kontroltiltag konkluderer
rapporten, at nedlukningen siden den 23. januar
af Wuhan og byens nabokommuner effektivt har
forhindret yderligere smitte til andre områder
i Kina. Endvidere advarer ekspertgruppen
om den risiko, der kan ligge i at indrette sine
strategier og tiltag ud fra det kendskab, man har
til lignende, tidligere infektionssygdomme (side
18):
»Covid-19-virus er et nyt og meget
smitsomt patogen, som kan sprede sig
hurtigt og forårsage enorme helbreds-
mæssige, økonomiske og samfunds-
mæssige skader. Det er hverken sars
eller influenza. Hvis vi kun lægger
velkendte patogener til grund for
vores bekæmpelsesstrategi, risikerer
vi, at vi ikke udnytter alle de midler,
der er til rådighed for at forhindre
eller reducere smittespredningen og
dermed redde liv.«
Udmeldinger fra ECDC
Det europæiske agentur ECDC udgiver risiko-
vurderinger om covid-19 med ca. 10-14 dages
mellemrum begyndende den 22. januar 2020.
De første vurderinger er præget af den for-
holdsvis store usikkerhed, som på det tidspunkt
hersker om mange aspekter af den nye sygdom,
men indeholder også klare opfordringer til med-
lemslandene om at tage forebyggende tiltag.
Den fjerde risikovurdering, offentliggjort den 14.
februar 2020, er en anelse mere optimistisk end
de forudgående risikovurderinger fra ECDC.
27
Det afspejler tilsyneladende det fald i kurven
over smittede, som indtræder omkring dette
tidspunkt – se figur 3.2 ovenfor. Den næste
risikovurdering, der kommer fra ECDC den 2.
marts, er til gengæld temmelig dyster læsning.
Hvor risikoen for smitte blandt befolkningerne i
EU, EØS-landene og Storbritannien i den forrige
rapport blev vurderet som lav, bliver risikoen i
rapporten fra den 2. marts vurderet som mode-
rat til høj.
28
26 »Report of the WHO-China Joint Mission on Coronavirus Disease 2019 (COVID-19)«, WHO, den 24. februar 2020.
27 »Outbreak of severe acute respiratory syndrome coronavirus 2 (SARS-CoV-2): increased transmission beyond China –
fourth update«, ECDC, den 14. februar 2020.
28 »Outbreak of novel coronavirus disease 2019 (COVID-19): increased transmission globally – fifth update«, ECDC, den 2.
marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0070.png
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
|
69
I samme rapport fra den 2. marts beskriver
ECDC fem scenarier for udviklingen af covid-19-
udbrud i Storbritannien, EU- og EØS-landene.
Især tre af scenarierne er relevante for den
situation, de europæiske lande ifølge ECDC står
i på det tidspunkt.
29
De fleste europæiske lande
befinder sig på det tidspunkt i det, ECDC beteg-
ner som scenarie 1, som beskriver en situation
med flere uafhængige smitteudbrud, hvor der
foregår begrænset spredning af smitte inden
for landet. I den situation anbefaler ECDC en
inddæmningsstrategi, hvor målet er at blokere
smitteveje gennem tidlig opsporing i forsøg på
at undgå eller forsinke smittespredning og den
belastning af sundhedsvæsenet, som deraf
følger.
Samtidig advarer ECDC om, at situationen i
mange lande meget hurtigt kan skifte til scena-
rie 2, der er karakteriseret ved et stigende antal
nysmittede og med adskillige smitteudbrud,
hvor der foregår lokal smitte blandt befolknin-
gen. Også i dette scenarie anbefaler ECDC,
at landene fokuserer på smitteinddæmning i
det omfang, det er praktisk muligt. I det tredje
scenarie, som ECDC ikke på daværende
tidspunkt finder i noget EU-land, smelter lokale
smitteudbrud sammen til større smitteområder,
og der er vedvarende smitte i samfundet og et
stigende pres på sundhedssystemerne. I den
situation må målet ifølge ECDC være at afbøde
effekterne af smitten ved primært at afhjælpe
presset på sundhedsvæsenet og beskytte de
mest udsatte risikogrupper i befolkningen.
Rapporten fra den 2. marts indeholder samtidig
en væsentlig udvidelse af de responsmulighe-
der, som ECDC anbefaler myndighederne at
overveje. Responsmulighederne er gengivet i
boks 3.4.
Boks 3.4: De responsmuligheder, som de
nationale myndigheder ifølge ECDC bør
overveje
• Iværksæt nationalt alarm- og pandemibered-
skab for at inddæmme og begrænse sprednin-
gen af covid-19 ved hjælp af ikke-farmaceutiske
sundhedstiltag.
• Sørg for, at befolkningen er klar over, hvor farlig
en virus covid-19 er. Folkeoplysning, lokal indsats
og accept af de virusbegrænsende tiltag er
afgørende for at forhindre smittespredning.
• Følg de anbefalede procedurer for covid-19,
hvad angår laboratorietest, diagnosticering,
overvågning og behandling.
• Hav fokus på overvågning, epidemiologisk
undersøgelse, kontaktopsporing, håndtering af
nære kontakter til smittede personer og øjeblik-
kelig påvisning og isolation.
• Implementer tiltag, der kan skabe fysisk afstand
med henblik på at bryde smittekæder (f.eks.
lokale forbud mod større forsamlinger og lokale,
proaktive nedlukninger af skoler og arbejds-
pladser, hvis der er lokale smitteudbrud).
• Sørg for relevant folkeoplysning om virussen, at
sundhedspersonalet har adgang til værnemidler,
og at sundhedsvæsenet iværksætter strikse,
virusforebyggende tiltag og fører kontrol med
samme.
• Sørg for, at sundhedsvæsenet har kapacitet til at
isolere, støtte og behandle patienterne.
Kilde: »Outbreak of novel coronavirus disease 2019
(COVID-19): increased transmission globally – fifth
update«, ECDC, den 2. marts 2020.
Sundhedsstyrelsens retningslinjer for
håndtering af covid­19
Sundhedsstyrelsen opdaterer løbende sine
retningslinjer for håndtering af covid-19. I de
første to udsendte retningslinjer for håndtering
af covid-19 er udmeldingen fra Sundhedsstyrel-
29 De to resterende scenarier er scenarie 4 i ECDC-rapporten, som beskriver en situation, hvor kapaciteten i
sundhedssystemet ikke kan følge med, og scenarie 0, hvor der ikke er nogen identificerede smittetilfælde i landet, men til
gengæld smitteudbrud andre steder i Europa.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0071.png
70
|
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
sen (den såkaldte casedefinition), at man skal
mistænke covid-19 hos personer, der opfylder
følgende kriterier:
30
• Ophold i Wuhan, Hubeiprovinsen, inden for
de sidste 14 dage før symptomdebut
• eller inden for de seneste 14 dage har haft
kontakt med en person, som er mistænkt
for eller har fået påvist infektion med 2019-
nCoV,
• og har akut, alvorlig, nedre luftvejsinfektion
med feber
31
eller anden alvorlig infektion.
Fra og med den tredje opdatering af retnings-
linjerne, som styrelsen foretager den 5. februar,
bliver det geografiske kriterium udvidet, sådan
at covid-19 skal mistænkes hos personer, der
inden for de sidste 14 dage før symptomdebut
har opholdt sig i områder, »hvor der formodes
at være pågående transmission af 2019-nCoV«,
og der er herefter i retningslinjerne indsat et link
til ECDC’s liste over områder, hvor der antages
at være lokal smittespredning. På det tidspunkt
betyder det, at det geografiske risikoområde
bliver udvidet til at omfatte hele Kina.
Samtidig er der nu i retningslinjerne angivet
en bredere vifte af symptomer, som kan give
anledning til mistanke om covid-19. Den 24.
februar 2020 tilføjes de fire norditalienske regi-
oner til listen over særlige risikoområder. Fra og
med den 2. marts henvises der i retningslinjerne
ikke længere til ECDC’s liste over risikoområder,
men derimod til Sundhedsstyrelsens egen liste,
som bygger på risikovurderinger fra Statens
Serum Institut. Sideløbende udgiver WHO
sine daglige situationsrapporter, og i situa-
tionsrapporten fra den 1. marts er der ifølge
WHO registreret lokal smittespredning i en
række europæiske lande. Tabel 3.1 viser WHO’s
opgørelse for de ti europæiske lande med flest
registrerede smittetilfælde pr. 1. marts 2020.
Sundhedsstyrelsen udvikler og præciserer
fra februar måned 2020 retningslinjerne for
kontaktopsporing, karantæne og selvisolering.
I de retningslinjer, der udsendes den 4. marts
udvides casedefinitionen yderligere til at om-
handle: »Indlagte patienter med symptomer på
svær, nedre luftvejsinfektion og som er svært
klinisk påvirket, herunder behov for fx ilttilskud,
uden kendt ætiologi, uanset rejseanamnese.«
I denne retningslinje giver Sundhedsstyrelsen
desuden en beskrivelse af den strategi, man på
dette tidspunkt arbejder efter:
»Myndighederne
i Danmark arbejder
ud fra en inddæmningsstrategi, hvor
man forsøger at opspore smittede og
deres kontakter for derved at undgå
videresmitte til samfundet. Det må
ud fra den nuværende internationale
situation, med stadig flere tilfælde i
de europæiske lande, forventes, at vi i
nær fremtid kan komme i en situation
med vedvarende person-til-person
smitte i Danmark. Inddæmningsstra-
tegien vil i en sådan situation kunne
forhale epidemiens start og medvirke
til at holde antallet af smittede nede.«
32
30 De første retningslinjer udsendes den 15. januar (»Case definition, diagnostik og håndtering af patienter ved mistanke
om ny coronavirus (nCoV) fra Wuhan, Hubei-provinsen, Kina«). De næste retningslinjer den 23. januar (»Retningslinjer
for håndtering af ny coronavirus »2019-nCoV««) med revisioner udsendt den 30. januar (»Tillæg til Sundhedsstyrelsens
retningslinje vedrørende håndtering af »ny coronavirus««).
31 Feber defineres i retningslinjerne som højere end 38
o
C.
32 »Retningslinjer for håndtering af covid-19«, Sundhedsstyrelsen, den 4. marts 2020, s.2.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0072.png
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
|
71
Tabel 3.1. De ti europæiske lande med flest laboratoriebekræftede covid-19-tilfælde pr. 1. marts
2020
Land
Italien
Frankrig
Tyskland
Spanien
Storbritannien
Schweiz
Norge
Sverige
Østrig
Kroatien
Registrerede tilfælde i alt (nye)
1.128 (240)
100 (43)
57 (0)
45 (13)
23 (3)
18 (8)
15 (9)
13 (1)
10 (5)
7 (2)
Antal døde (nye)
29 (8)
2 (0)
0 (0)
0 (0)
0 (0)
0 (0)
0 (0)
0 (0)
0 (0)
0 (0)
Smittespredning
Lokal smittespredning
Lokal smittespredning
Lokal smittespredning
Lokal smittespredning
Lokal smittespredning
Kun importerede tilfælde
Lokal smittespredning
Kun importerede tilfælde
Kun importerede tilfælde
Lokal smittespredning
Kilde: »Coronavirus disease 2019 (COVID-19) – Situation Report – 41«, WHO, den 1. marts 2020.
Note: »(nye)« henviser til ændringen i forhold til dagen før.
Dagen før, den 3. marts, har Sundhedsstyrelsen
anbefalet alle borgere, der siden 2. marts 2020
er kommet hjem fra et af de særlige risikoområ-
der, at holde sig hjemme i 2 uger efter hjemkom-
sten. For personale på sundheds- og ældreom-
rådet, som har direkte kontakt til borgere og
patienter, er det et krav, at de skal blive hjemme
i 2 uger, hvis de er kommet hjem fra et af de
særlige risikoområder.
33
I begyndelsen af perioden er det kun Hvidovre
Hospital og Aarhus Universitetshospital (Skej-
by), der kan tage imod patienter med mistanke
om covid-19, men efter retningslinjerne udsendt
den 24. februar kan patienter også modtages
på Rigshospitalet (Blegdamsvej), Aalborg
Universitetshospital (Syd), Sjællands Univer-
sitetshospital (Roskilde) og Odense Univer-
sitetshospital. Af disse retningslinjer fremgår
det desuden, at test fremover ikke kun kan
foretages af Statens Serum Institut, men også
kan udføres på klinisk mikrobiologiske afdelin-
ger på Rigshospitalet (Blegdamsvej), Hvidovre
Hospital, Aarhus Universitetshospital (Skejby),
Aalborg Universitetshospital (Syd) og Odense
Universitetshospital (Odense).
I de retningslinjer, der udsendes den 12. marts,
er feber hos patienten ikke længere angivet som
en del af casedefinitionen på covid-19.
33 »Covid-19: Nye krav til sundhedspersonalet«, Sundhedsstyrelsen, den 3. marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0073.png
72
|
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
Pressemeddelelser og nyhedsbreve fra de
danske sundhedsmyndigheder
De danske sundhedsmyndigheder udsender
i perioden fra den 31. januar til og med den 10.
marts 2020 ganske mange covid-19-relaterede
nyheder og pressemeddelelser. Det gælder
især Sundhedsstyrelsen og Statens Serum
Institut, men også Styrelsen for Patientsikker-
hed og i mindre grad Sundheds- og Ældremi-
nisteriet. I slutningen af januar og begyndelsen
af februar handler de fleste om modtagelse og
testning af de danskere, som myndighederne
beslutter sig for at hjælpe hjem fra Hubeipro-
vinsen. Derefter handler de fleste nyheder om
håndtering af og information til passagerer i
danske lufthavne.
Statens Serum Institut udgiver et nyhedsbrev,
EPI-Nyt, som formidler viden om overvågning
og forebyggelse af smitsomme sygdomme,
herunder aktuelle udbrud som covid-19-
udbruddet. Den 19. februar 2020 er det en
relativt optimistisk status på covid-19-udbrud-
det, man kan læse i EPI-Nyt. Der kan på det
tidspunkt konstateres en aftagende smitte-
spredning i Kina, og samtidig er der ikke tegn
på ukontrolleret smittespredning uden for Kina
(jf. også figur 3.2 ovenfor). Det konstateres i ny-
hedsbrevet, at epidemien toppede i Kina fra den
23. til den 27. januar. I EU og Storbritannien har
der på dette tidspunkt været påvist 45 smittede
og et enkelt dødsfald, men ifølge nyhedsbrevet
er der ikke tegn på pågående smittespredning:
»Der er derfor grund til forsigtig optimisme i
forhold til den aktuelle inddæmningsstrategi i
Kina«, vurderes det med den tilføjelse, at der
stadig er risiko for, at virussen kan sprede sig
yderligere til lande med svage sundhedssyste-
mer og manglende ressourcer til at gennemføre
omfattende smitteopsporing og karantæne-
foranstaltninger over for raske kontakter til
smittede.
34
På grund af virussens smitsomhed
vurderer Statens Serum Institut covid-19 til at
have »pandemisk potentiale«, men da de fleste
smittede kun vil opleve et mildt forløb, vurderer
seruminstituttet i dette nyhedsbrev, at covid-19
bedre kan sammenlignes med andre luftvejsvi-
russer som eksempelvis influenza end med sars
og mers.
I dagene derefter går udviklingen dog den
forkerte vej, og den 22. februar bekræfter det
italienske sundhedsministerium, at man har
haft mere end 130 tilfælde med covid-19. Der
har desuden været flere tilfælde af lokal smitte-
spredning i lande som Iran, Sydkorea, Japan og
Singapore. I det næste nummer af EPI-Nyt, den
26. februar, vurderer Statens Serum Institut nu,
at der i takt med den tiltagende globale spred-
ning af covid-19 er øget sandsynlighed for, at
der også vil optræde smittetilfælde i Danmark.
Det er samtidig grunden til, at Sundhedsstyrel-
sen 2 dage før, den 24. februar, udsender nye
retningslinjer for håndtering af covid-19. Det er i
disse retningslinjer, Sundhedsstyrelsen udvider
kredsen af risikoområder, udvider antallet af
hospitaler, der kan modtage patienter med
mistanke om covid-19, og giver mulighed for at
udføre test for covid-19 andre steder end hos
Statens Serum Institut (jf. ovenfor).
Covid­19 tilføjes liste B
Lov om foranstaltninger mod smitsomme
sygdomme og andre overførbare sygdomme – i
daglig tale epidemiloven – udgør den retlige
ramme for danske myndigheders forebyggelse
af alvorlige smitsomme sygdomme. De sygdom-
me, der er dækket af loven, fremgår af lovens
bilag, liste A og B.
34 Nyhedsbrevet EPI-NYT nr. 7/8 - 2020: »Udbrud af lungebetændelse med ny coronavirus (COVID-19) – status«, Statens
Serum Institut, den 19. februar 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0074.png
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
|
73
Liste A vedrører sygdomme, der er defineret
som »alment farlige« såsom kopper, sars, ebola
og pest. De alment farlige sygdomme er syg-
domme med en stor smitterisiko, et sædvan-
ligvis alvorligt forløb og ofte en høj dødelighed.
Liste B vedrører smitsomme sygdomme såsom
kolera, tyfus, mæslinger, influenza m.v. Ved
bekendtgørelse nr. 157 af 27. februar 2020
udstedt af sundheds- og ældreministeren bliver
covid-19 tilføjet liste B med virkning fra den 29.
februar 2020.
Epidemilovens anvendelsesområde er op-
delt, således at en del af de foranstaltninger,
som myndighederne kan iværksætte, kun kan
anvendes på liste A-sygdomme, medmindre
sundheds- og ældreministeren efter indstilling
35
fra Sundhedsstyrelsen i medfør af lovens § 10
beslutter, at disse foranstaltninger tillige kan
anvendes på en liste B-sygdom, der optræder
på en ondartet måde eller med stor udbredelse,
eller når andre forhold indebærer en særlig stor
risiko for smittespredning. Denne bemyndigelse
anvender sundheds- og ældreministeren den
28. februar 2020, da ministeren bestemmer, at
de foranstaltninger, der kan iværksættes mod
alment farlige sygdomme, også kan bringes i
anvendelse over for covid-19 i visse konkrete si-
tuationer.
36
Det ville herefter i konkrete tilfælde
være muligt at isolere borgere ved tvang, jf. dog
kapitel 12.
Pressemøde i Statsministeriet
den 6. marts 2020
myndigheders strategi handler grundlæggende
om at forsinke spredningen af virus mest muligt
og således om at begrænse antallet, der bliver
syge i Danmark. Derudover tilkendegiver stats-
ministeren, at det også er en strategi
»
…
der er valgt for at afbøde de nega-
tive konsekvenser for det omkringlig-
gende samfund – altså os alle sammen.
Det handler om arbejdspladser, det
handler om danske virksomheder,
eksporten, det handler om kapaciteten
– den samlede kapacitet i vores sund-
hedsvæsen, og dermed også andre
patientgrupper, vores dagligdag, men
det handler også i stigende grad om
vores samlede samfundsøkonomi.«
37
Den 6. marts 2020 indkalder Statsministe-
riet til pressemøde om covid-19-situationen.
På pressemødet oplyser statsministeren, at
regeringen følger udviklingen tæt. De danske
På pressemødet opfordrer statsministeren
til, at alle arrangementer med 1.000 eller flere
deltagere aflyses eller udskydes, foreløbig indtil
slutningen af marts. For det andet kommer
Sundhedsstyrelsen repræsenteret på presse-
mødet ved direktør Søren Brostrøm med
anbefalinger om, hvordan borgerne fremover
omgås hinanden. Det gælder opfordringer til
»god hosteetikette« og opfordringer til at holde
afstand, holde igen med kram, kindkys og
håndtryk, og at man ikke besøger eksempel-
vis et plejecenter, et sygehus eller ens ældre
pårørende, hvis man selv er syg eller smitte-
farlig. For det tredje opfordres borgerne på
pressemødet til at ajourføre sig med ændrede
rejsevejledninger, og der annonceres en ny
hjemmeside, www.coronasmitte.dk, hvor oplys-
ninger om covid-19 fremover vil blive samlet.
35 Dette var reglen indtil revisionen af epidemiloven den 31. marts 2020, jf. nedenfor om beslutningsprocessen i forbindelse
med revisionen af liste A og B og den tidsbegrænsede revision af epidemiloven.
36 Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 133 som fremsat, s. 8.
37 Udskrift af pressemøde den 6. marts 2020, Statsministeriet.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0075.png
74
|
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
Sundhedsstyrelsens notat
offentliggjort den 10. marts 2020
Den 10. marts 2020 offentliggør Sundheds-
styrelsen notatet »COVID-19 Risikovurdering,
strategi og tiltag ved epidemi i Danmark.« I
notatet giver Sundhedsstyrelsen en aktuel
risikovurdering og en række anbefalinger til,
hvilken strategi man i Danmark bør forfølge, og
hvilke tiltag der bør bringes i anvendelse. Hvad
angår risikovurderingen, er budskabet i notatet,
at situationen i Italien og udviklingen i smitte-
spredningen i landene omkring Danmark gør,
at risikoen for en lignende udvikling i Danmark
stiger.
Sundhedsstyrelsens notat indeholder en
fasemodel, gengivet i figur 3.3, og det er
Sundhedsstyrelsens vurdering, at Danmark på
dette tidspunkt befinder sig i fase 1. Samtidig er
vurderingen dog, at fase 2 og 3 vil indtræffe på
et tidspunkt. I takt med yderligere smittespred-
ning i Danmark er det ifølge notatet Sundheds-
styrelsens opfordring, at de centrale prioriteter
i indsatsen skal skifte fra smitteopsporing og
inddæmning i befolkningen til en afbødnings-
strategi, hvor fokus er på forebyggelse af smit-
tespredning til de mest sårbare grupper og at
sikre behandlingskapaciteten på sygehusene.
Ved tiltagende smittespredning i samfundet
og flere tilfælde uden klare smittekæder vil der
ifølge notatet skulle iværksættes en betydelig
mobilisering og prioritering af ressourcer for at
begrænse komplikationsraten for behandlings-
krævende patienter. Samtidig vil diagnostice-
ring og udredning af mulige tilfælde primært
skulle rettes mod patienter med behandlings-
krævende sygdom for at undgå overbelastning
af kapaciteten på sygehusene. I den situa
-
tion, skriver Sundhedsstyrelsen, vil tiltag som
kontaktopsporing og karantænesætning være
meget ressourcekrævende og uden den store
effekt.
Figur 3.3. Gengivelse af Sundhedsstyrelsens fasemodel
Fase 1: Fortsat inddæmning
Fase 2: Vedvarende men sporadisk smittespredning
Fase 3: Udbredt og vedvarende smittespredning med stigende
pres på sundhedsvæsenet
Fase 4: Udbredt og vedvarende smittespredning med
utilstrækkelig behandlingskapacitet
Kilde: Gengivet efter figur s. 6 i »COVID-19 Risikovurdering, strategi og tiltag ved epidemi i Danmark«,
Sundhedsstyrelsen, den 10. marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
|
75
Sundhedsstyrelsen sætter i notatet tal på an-
tallet af forventet smittede i epidemiens første
angrebsbølge:
»Det er således Sundhedsstyrelsen og
Statens Serum Instituts samlede vur-
dering, i lyset af de tiltag der har været
iværksat i Danmark, at man bør tage
udgangspunkt i en angrebsrate på 10
pct., når man skal opstille et realistisk
planlægningsscenarie for håndterin-
gen af en epidemi med COVID-19 i
Danmark.«
tilsvarende situation som de øvrige
lande i Europa […] Sundhedsstyrelsen
og Statens Serum Institut vurderer
derfor, at Danmark er på vej ind i en
ny fase, hvor der overordnet er 4 ho-
vedprioriteringer af tiltag i forbindelse
med en afbødningsstrategi.«
De fire hovedprioriteringer af tiltag er gengivet
i tabel 3.2. Et fællestræk er, at der er tale om
opfordringer til ændret adfærd, ikke påbud.
Pressemøde i Statsministeriet
den 10. marts 2020
På den baggrund regner Sundhedsstyrelsen
sig frem til en forventet sygdomsbyrde ved
en første bølge af covid-19 i Danmark, som
indebærer, at 10 pct. af befolkningen bliver
smittet (580.000), 10 pct. af disse får behov for
sundhedsvæsenet (58.000), og 15 pct. af disse
vil få behov for indlæggelse (8.700), og 5 pct.
vil blive kritisk syge (2.900). Samtidig opererer
Sundhedsstyrelsen på dette tidspunkt med en
estimeret dødelighed for covid-19 på 0,3-1 pct.
varierende over aldersgrupper. Det betyder
ifølge Sundhedsstyrelsens notat, at: »covid-19
estimeres at kunne medføre en overdødelighed
i størrelsesordenen 1.680-5.600 patienter.« Det
er dog styrelsens forventning, »at det danske
sundhedsvæsen vil kunne iværksætte særdeles
effektive tiltag, der gør at dødeligheden forven-
tes at være i den lave ende af spektret.«
Hvad angår tidshorisonten, vurderes det i
notatet,
»at det nu er et spørgsmål om tid, for-
mentlig dage til uger før de nordiske
lande, herunder Danmark står i en
Den 10. marts afholdes det andet covid-19-rela-
terede pressemøde i Statsministeriet. Statsmi-
nisteren indleder med at konstatere, at antallet
af smittede siden pressemødet den 6. marts er
steget fra 21 i Danmark til nu 156. Samtidig gør
hun opmærksom på, at Italien aftenen forinden
»bogstaveligt talt« lukkede ned. Senere samme
dag er der indkaldt til hastemøde i Det Euro-
pæiske Råd. Ifølge statsministeren arbejder
myndighederne først og fremmest med at
inddæmme og forsinke spredningen af virussen
og dermed afbøde så mange af konsekven-
serne som muligt. Hun advarer om, at der kan
opstå kapacitetsproblemer i sundhedsvæsenet
– både hvad angår respiratorer, og hvad angår
sundhedspersonale. Sundheds- og ældremi-
nisteren følger op og viser på pressemødet de
to grafer, som er gengivet i figur 3.4. Ministeren
præsenterer graferne som to forskellige smit-
tescenarier, hvor den orange graf viser scena-
riet, hvis der ikke gøres foranstaltninger til at
begrænse og kontrollere smittespredningen:
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0077.png
76
|
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
Tabel 3.2. De fire hovedprioriteringer, som Sundhedsstyrelsen anbefaler i notat af 10. marts
2020
Forebygge
smittespredning i
samfundet
• Fortsætte
borgerrettet
kommunika-
tion om god
håndhygiejne,
hosteetikette
m.v.
• Obligatorisk
håndsprit i
offentlige rum,
f.eks. arbejds-
pladser både i
det private og
det offentlige,
togstationer,
metro og S-tog.
• Obligatoriske
hygiejneplaka-
ter alle steder
i det offentlige
rum.
Nedbringe antallet af
sociale kontakter
• Opfordring til at
benytte alternative
transportformer i
stedet for tætpakket
metro, busser og
S-tog, f.eks. cykel.
• Opfordring til at und-
gå offentlig trans-
port i myldretid.
• Henstillinger til, at
der i den offentli-
ge færdsel sikres
afstand eksempelvis
i tog, bus m.v.
• Opfordring til
hjemmearbejde, hvis
muligt, særlig ved
symptomer på luft-
vejsinfektion i alle
brancher. Sårbare
medarbejdere med
kroniske sygdom-
me kan tilbydes
hjemmearbejde eller
orlov under epidemi-
ens toppunkt.
• Forlænge ferie og
weekender.
• Opfordre til ændret
mødekultur på ar-
bejdspladser, f.eks.
færre og afkortede
møder med øget fy-
sisk afstand mellem
mødedeltagere, flere
telefonmøder m.v.
• Opfordre til at undgå
mange mennesker
i supermarked, ek-
sempelvis gennem
brug af nethandel.
Beskytte ældre og sårbare
grupper
• Øget opmærksomhed i
forhold til at forebygge
smitte af ældre og sårbare.
Indsatsen skal løfte
kompetenceniveauet hos
især fagpersoner, der har
med ældre og sårbare
grupper at gøre. Det kan
være personer ansat i
kommunal hjemmepleje
med fokus på, hvordan man
undgår at tage smitte med
hjemmefra til klienterne.
Indsatsen skal også omfatte
taxachauffører, der kører
flekstrafik, og personer,
herunder frivillige, der
medvirker til at aktivere de
ældre i forsamlinger, klubber
osv.
• Begrænsning af besøg til
plejehjem og sygehuse ved
eksempelvis besøgstider
og fokus på styrket hygiejne
ved besøg. Dette gælder
særlig, hvis pårørende har
været ude at rejse, eller
hvor nære kontakter til de
pårørende har været syge.
Der bør udarbejdes en
konkret vejledning i forhold til
besøgspolitik.
• Venteværelse med mulighed
for afstand og opdeling.
• Kommunikation om at være
ekstra opmærksom på
symptomer ved kontakt
til sårbare grupper og
opfordring til sårbare grupper
om at overveje afbud til
sociale arrangementer med
mange deltagere.
Håndtering i sundheds-
væsenet
• Ændre prioritering til for-
trinsvis at teste alvorligt
syge.
• Ophør med geografisk
casedefinition, idet det
ikke giver mening at
fokusere testaktivitet på
bestemte geografiske
områder i en situation,
hvor der allerede er ud-
bredt smitte i det danske
samfund.
• Liberal testning af med-
arbejdere i sundheds- og
ældresektoren samt de-
res symptomatiske fami-
liemedlemmer. Testning
af sundhedsarbejdere
inden raskmelding.
• Fortsat telefonvisitation.
• Generelt et særligt fokus
på, at personale i sund-
heds- og ældresektoren
opfordres til en lavere
tærskel for at blive hjem-
me ved symptomer.
• Nedbringe antallet af
møder mellem persona-
let i sundhedssektoren.
• Opsporing og karantæ-
nesætning nedskaleres.
• Patienter, der ikke
indlægges, opfordres til
hjemmeisolation – uan-
set om sygdommen er
påvist i laboratoriet eller
selvdiagnosticeret.
Kilde: »COVID-19 Risikovurdering, strategi og tiltag ved epidemi i Danmark«, Sundhedsstyrelsen, den 10. marts 2020, s. 11-12.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0078.png
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
|
77
»… hvis ikke vi gør alt, hvad vi kan nu
for at mindske og forsinke smitten, så
vil vores sundhedsvæsen ikke kunne
håndtere situationen. Så vil vi se pa-
tienter, der har behov for intensivsen-
ge og respiratorer, ligge på gangene på
overfyldte sygehuse. Vi vil se patienter
med kroniske sygdomme, lungepro-
blemer, kræftpatienter, der ikke i tide
får den behandling, de har brug for, og
det er jo den situation, vi skal gøre alt,
hvad vi kan for at undgå. Vi kan også
risikere at se gamle mennesker fanget
i eget hjem uden den pleje, de har
behov for og brug for.«
38
Den grønne graf illustrerer derimod forløbet,
hvor der er truffet effektive foranstaltninger til
at bremse epidemien.
På pressemødet annoncerer regeringen her-
efter en række foranstaltninger, som primært
retter sig imod at begrænse rejseaktiviteten ind
og ud af Danmark og at hæve kapaciteten i den
kollektive trafik.
Figur 3.4. Den grafik, som sundheds- og ældreministeren viser på pressemødet den 10. marts
2020
Antal
tilfælde af
COVID-19
Uden
foranstaltninger
Sundhedsvæsenets normale kapacitet
Med foranstaltninger
Tid siden det første tilfælde af COVID-19
Statsministeren oplyser desuden på
pressemødet den 10. marts, at de andre par-
tiledere er blevet varslet om, at der i de næste
dage bliver behov for hastelovgivning, bl.a. af
epidemiloven, og at man i de kommende dage
må forvente yderligere tiltag og initiativer fra
regeringens side.
Senere samme dag på et pressemøde i Finans-
ministeriet introducerer finansminister Nicolai
Wammen, erhvervsminister Simon Kollerup og
beskæftigelsesminister Peter Hummelgaard
en hjælpepakke.
39
Det oplyses, at arrangører
kan søge om kompensation for aflyste arran-
gementer med flere end 1.000 deltagere, og at
38 Udskrift af pressemøde den 10. marts 2020, Statsministeriet.
39 »Corona-virus: Regeringen iværksætter en række initiativer som hjælp for dansk økonomi«, Finansministeriet, den 10.
marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
78
|
Kapitel 3 – Covid-19: fra ukendt sygdom til pandemi
virksomheder får lov til at udskyde betaling af
moms, arbejdsmarkedsbidrag og indkomstskat.
Der vil desuden blive oprettet en coronaenhed,
som sammen med erhvervslivet skal drøfte
yderligere tiltag.
internationalt til en begyndelse er afventende i
deres vurderinger af den nye sygdom, ændrer
de i løbet af og i særdeleshed i slutningen af
februar deres kommunikation om sygdommen
og de risici, den rummer, i en mere ildevarslende
og handlingskrævende retning.
I takt med denne skærpelse af risikovurde-
ringen ser man også, hvordan covid-19 og de
foranstaltninger, myndighederne kan træffe for
at håndtere den nye sygdom, flytter højt op på
regeringernes dagsorden. Det er i dette kapitel
vist, hvordan det i slutningen af februar også
sker i Danmark, og hvordan det fra begyndelsen
af marts får regeringen til over for offentlig-
heden at markere, med hvilken alvor den ser
situationen, og til at annoncere de første hand-
lingskrævende tiltag for at inddæmme sygdom-
men. Det følgende kapitel beskriver den videre
udvikling med afsæt i pressemødet i Statsmini-
steriet den 11. marts 2020, hvor statsministeren
annoncerer den delvise nedlukning af Danmark.
Fra ukendt virus til
handlingskrævende sygdom
Dette kapitel har givet en beskrivelse af, hvor-
dan covid-19 fra at have været koncentreret i
først og fremmest dele af Kina spreder sig til
andre dele af verden. Flere europæiske lande
konstaterer de første tilfælde i slutningen af
januar (Frankrig den 24. januar og Tyskland
den 28. januar 2020), mens det første større
europæiske udbrud bliver konstateret i Italien
i februar. I løbet af februar spreder smitten
sig til andre europæiske lande, og det første
tilfælde i Danmark konstateres den 27. februar
2020. Mens myndighederne både nationalt og
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020" SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0081.png
80
|
–
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
|
81
Kapitel 4
Fra delvis nedlukning
til delvis genåbning
Dette kapitel dækker perioden fra
den 11. marts 2020 og frem til midten
af april 2020. I denne periode sker
der en kraftig stigning i antallet af
registrerede smittede i Danmark. Det
er samtidig i denne periode, at der i
Danmark bliver truffet vidtrækkende
politiske og administrative beslutnin-
ger for at imødegå smittespredning.
Sidst i perioden bliver de første skridt
taget til en lempelse af de restriktion-
er, der bliver indført i marts måned.
Kapitlet er inddelt i to hovedafsnit:
1. Den delvise nedlukning, annonce-
ret den 11. marts og gennemført i
dagene derefter.
2. Den gradvise og delvise genåb-
ning, annonceret den 30. marts
og efterfølgende præsenteret den
6. april med henblik på gradvis
iværksættelse i løbet af april.
Tilsvarende kapitel 3 er også dette
kapitel alene baseret på offentlige
kilder og skrevet med det primære
formål at redegøre for væsentli-
ge udviklinger og tiltag i perioden.
Senere kapitler vender tilbage til flere
af disse begivenheder baseret på det
kildemateriale, som der redegøres for
i kapitel 5.
Den delvise nedlukning
af Danmark
Pressemøde i Statsministeriet den
11. marts 2020
Onsdag den 11. marts 2020 om
aftenen afholdes det tredje covid-19-
relaterede pressemøde i Statsmini-
steriet. Det er på dette pressemøde,
den delvise nedlukning af Danmark
bliver annonceret. Samme dag er
antallet af danskere, der er testet
positive for covid-19 steget til 514. Da-
gen før var tallet 156. Statsministeren
nævner på pressemødet, at Italien
nu er lukket ned, og at de italienske
hospitaler mangler respiratorer og
personale. Den forestående opgave
formulerer statsministeren sådan:
»Vi har som myndigheder, borgere
og som land lige nu én opgave, der
er vigtigere end alle andre: Vi skal
undgå, at for mange danskere bliver
smittet på én gang, som det er sket i
Italien.« Videre siger statsministeren,
at
»… den sundhedsfaglige
smitteanalyse er, at der er
én ting, der virker imod
smitten. Og det er, at vi
mennesker ikke omgås hin-
anden for meget. […] Og det
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0083.png
82
|
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
er vores klare overbevisning, at vi hel-
lere skal handle i dag end at fortryde
i morgen. Vi skal sætte ind, hvor det
virker. Der, hvor smitten spredes mest,
Og det er, hvor mennesker forsam-
ler sig. Der, hvor mange mennesker
er samlet – daginstitutioner, skoler,
uddannelsesinstitutioner, aktivitetstil-
bud, arrangementer, kollektiv trafik.
Og derfor er det myndighedernes
anbefaling, at vi lukker al unødven-
dig aktivitet ned på de områder i en
periode. Vi anlægger med andre ord et
forsigtighedsprincip.«
1
dermed uden at kaste Danmark ud i en økono-
misk krise. Ændringerne i den offentlige sektor
skal med statsministerens ord understøtte, at
den private sektor kan fortsætte bedst muligt
i længst mulig tid. Der skal produceres, trans-
porteres og sælges varer, og statsministeren
understreger, at der ikke er tale om en føde-
varekrise.
Herefter fremhæver statsministeren en række
yderligere tiltag i forhold til den kollektive trafik
og adgang til sygehuse og plejehjem:
• Anvendelsen af den kollektive trafik skal
begrænses. Det omfatter bl.a. initiativer, der
skal sikre, at passagererne ikke står for tæt,
og der indføres pladsbilletkrav hos DSB på
alle afgange på regional-, intercity- og lyntog.
• Sygehuse og plejehjem opfordres til at be-
grænse besøgende med øjeblikkelig virkning.
I forhold til forsamlinger siger statsministeren:
»Myndighederne har på et tidligere
tidspunkt opfordret til, at man ikke
samles mere end 1.000 mennesker. Nu
lyder opfordringen herfra til, at man
ikke samler flere end 100 mennesker
indendørs. Og til, at natklubber, disko-
teker, værtshuse mv. holder lukket i en
periode.«
Herefter opridser statsministeren en række
skridt, som vil blive iværksat af myndighederne:
• Elever og studerende på alle uddannelses-
institutioner sendes hjem nu. Og foreløbig 2
uger fra fredag.
• Alle indendørs kulturinstitutioner, biblioteker,
fritidstilbud m.v. lukker nu. Og foreløbig 2
uger fra fredag.
• Alle private institutioner, frivillige foreninger,
trossamfund opfordres kraftigt til at gøre det
samme.
• Alle offentligt ansatte, der ikke varetager
kritiske funktioner, sendes hjem fra arbejde
fra fredag og foreløbig 2 uger frem.
• Alle skoler og dagtilbud lukkes fra på mandag
og 2 uger frem.
• Alle private arbejdsgivere opfordres kraftigt
til at sikre, at flest mulige medarbejdere også
kan arbejde hjemmefra. At der afspadseres
og afholdes ferie om muligt.
Hensigten med de nævnte tiltag er ifølge stats-
ministeren at minimere aktiviteten i samfundet
mest muligt uden at sætte Danmark i stå og
Statsministeren gør opmærksom på, at der
er tale om opfordringer, men at regeringen
dagen efter vil bede Folketinget vedtage
hastelovgivning, således at der fra starten af
den efterfølgende uge kan udstedes egentlige
forbud. Statsministeren bemærker desuden,
at hun samme aften har holdt møde med
alle partiledere og Folketingets formand om
1
Udskrift af pressemøde den 11. marts 2020, Statsministeriet.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0084.png
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
|
83
hastelovgivningen på en række områder. Ifølge
statsministeren er der »… fuld opbakning til, at
vi går i gang med det for at sikre, at vi har de
nødvendige redskaber f.eks. på epidemilov og
anden lovgivning.«
På pressemødet bliver det oplyst, at Udenrigs-
ministeriet vil skærpe rejsevejledningerne yder-
ligere. Der er på dette tidspunkt i forvejen en
række steder, som Udenrigsministeriet fraråder
rejser til (jf. kapitel 3). Nu bliver en række lande
og regioner – både europæiske og oversøiske
– tilføjet listen. Videre oplyser statsministe-
ren, at regeringen overvejer muligheden for at
indføre yderligere restriktioner ved indrejse til
Danmark, f.eks. tvungen helbredsundersøgelse,
før man kan komme ind i landet. Skærpelserne
bliver på samme pressemøde nærmere gen-
nemgået af direktøren for Udenrigsministeriets
Borgerservice, Erik Brøgger Rasmussen.
Direktør for Sundhedsstyrelsen Søren Bro-
strøm deltager også på pressemødet. Han re-
degør bl.a. for, hvordan der nu ændres strategi
i sundhedsvæsenet. Hidtil har der været fulgt
en inddæmningsstrategi, hvor hovedfokus har
været på opsporing af personer smittet med
covid-19. Men i en situation, hvor der er flere og
flere smittede i Danmark, giver denne strategi
ifølge Sundhedsstyrelsen ikke længere mening.
Derfor er strategien nu at fokusere på dem, der
har allermest behov, oplyser Søren Brostrøm,
som henviser til, at Sundhedsstyrelsen dagen
efter vil udsende nye retningslinjer og informa-
tion til borgerne. Samtidig oplyser han, at fra
og med næste dag kan patienter med covid-19
modtages og indlægges på alle akutsygehuse i
Danmark.
WHO erklærer covid­19­
udbruddet for en pandemi
Samme dag som statsministeren annoncerer
nedlukningen af Danmark, den 11. marts 2020,
erklærer WHO, at udbruddet af covid-19 nu kan
betegnes som en pandemi (se boks 4.1). Sidst,
WHO erklærede en pandemi, var under influen-
zaudbruddet i 2009.
Boks 4.1. Forskellen på en epidemi
og en pandemi
En epidemi kan defineres som en hurtig og ukon-
trollabel udbredelse af en smitsom sygdom til et
stort antal mennesker inden for et vist område og
inden for en forholdsvis kort periode.
En pandemi kan defineres som en smitsom
sygdoms ukontrollerbare udbredelse over en hel
verdensdel eller flere verdensdele. Visse epide-
miologer klassificerer først en situation som en
pandemi, hvis sygdommen i de nyligt inficerede
områder sker gennem lokal smittespredning inden
for området.
Kilde: »Pandemi, epidemi eller udbrud: Hvad er
forskellen?« Epidemiolog ved Texas A&M University
Rebecca Fischer, Videnskab.dk, den 11. marts 2020.
Den 13. marts 2020 bliver Europa erklæret
epicenteret for covid-19.
2
Tabel 4.1 viser ud-
viklingen i udbruddet af covid-19 i Europa og
globalt i dagene omkring den delvise nedluk-
ning af Danmark. Den 11. marts kommer der
også en markant udmelding fra Tysklands
forbundskansler, Angela Merkel. Hun oplyser
på et pressemøde, at ifølge eksperter kan
60-70 pct. af tyskerne (ca. 58 millioner menne-
sker) forventes at blive smittet med covid-19.
3
Tyskland kan den 11. marts notere sammenlagt
2 »WHO Director-General’s opening remarks at the media briefing on COVID-19 – 13 March 2020«, WHO, den 13. marts
2020.
3 »Pressekonferenz von Bundeskanzlerin Merkel, Bundesgesundheitsminister Spahn und RKI-Chef Wieler – Thema:
Coronavirus«, Bundesregierung.de, den 11. marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0085.png
84
|
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
1.296 bekræftede smittetilfælde og to covid-19-
relaterede dødsfald. På samme tidspunkt bliver
Italien det første land, som på grund af covid-19
gennemfører en landsdækkende nedlukning.
Italien har den 11. marts sammenlagt registreret
10.149 smittede med covid-19. Der er tale om
en stigning på 10,7 pct. i forhold til dagen før,
og samme dag registrerer Italien 168 covid-19-
relaterede dødsfald inden for det seneste døgn.
Det er en stigning på 36 pct. i forhold til dagen
før, og det samlede antal covid-19-relaterede
dødsfald i Italien er på det tidspunkt 631.
Tabel 4.1. Udviklingen af covid-19 i Europa og globalt fra den 9. marts til den 13. marts 2020
Antal smittede,
Europa
Den 9. marts 2020
Den 10. marts 2020
Den 11. marts 2020
Den 12. marts 2020
Den 13. marts 2020
11.998
15.356
18.042
22.894
29.405
Antal døde med
covid-19,
Europa
399
536
716
951
1.201
Antal smittede,
hele verden
109.695
114.243
118.628
125.518
133.921
Antal døde med
covid-19,
hele verden
3.811
4.023
4.292
4.616
4.967
Kilde: Europa-Kommissionen baseret på oplysninger fra bl.a. ECDC og WHO. Datoerne i skemaet angiver
tidspunktet for offentliggørelse. Tallene gengiver dermed opgørelsen for dagen forinden.
Første ændring af epidemiloven
I dagene efter den 11. marts 2020 bliver der i
Danmark truffet mange vidtrækkende politi-
ske og administrative beslutninger. Folketinget
hastebehandler et lovforslag om ændring af
epidemiloven (lovforslag nr. L 133), der frem-
sættes den 12. marts og vedtages enstemmigt
sent om aftenen samme dag.
4
I sin skriftlige
fremsættelse af lovforslaget fastslår sundheds-
og ældreminister Magnus Heunicke, at den
gældende lovgivning på en række områder efter
regeringens opfattelse ikke er tilstrækkelig til at
sikre myndighedernes handlemuligheder og en
effektiv ressourceudnyttelse. Det gælder selve
forebyggelsen og inddæmningen af smitsom-
me sygdomme, men også det ekstraordinære
pres, som smitsomme sygdomme kan medføre
for samfundet, herunder sygehusvæsenet,
socialvæsenet og andre områder, hvor der for
det offentlige er fastsat forpligtelser og krav til
behandling og serviceydelser m.v.
Ændringen af epidemiloven den 12. marts 2020,
som træder i kraft den 17. marts, samler de
beføjelser, der tidligere tilkom de regionale epi-
demikommissioner, hos sundheds- og ældremi-
nisteren. Denne får samtidig bemyndigelse til at
overlade disse beføjelser til andre myndigheder
4 Folketingsåret 2019-20, lovforslag nr. L 133. Forslag til lov om ændring af lov om foranstaltninger mod smitsomme og
andre overførbare sygdomme. Denne ændring af epidemiloven og den anden ændring i form af lovforslag nr. L 158, som kort
præsenteres senere i kapitlet, vil blive mere grundigt behandlet i udredningens kapitel 6.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
|
85
og i et vist omfang private aktører. Sundheds-
og ældreministeren gives endvidere bemyndig-
else til at fastsætte regler om nye former for
indgreb for at inddæmme og begrænse smitte
med alment farlige sygdomme, mens flere
eksisterende indgrebsmuligheder udvides.
Ændringerne indebærer bl.a., at sundheds-
og ældreministeren kan fastsætte regler om
forbud mod at afholde eller deltage i større
forsamlinger, arrangementer og begivenheder
og regler om forbud mod adgang til eller restrik-
tioner for adgangen til offentlige institutioner,
offentlige og private plejehjem m.v., transport-
midler og lokaler, som fysiske eller juridiske
personer råder over, og hvortil offentligheden
har adgang.
Herudover får sundheds- og ældreministe-
ren bemyndigelse til at fastsætte regler om
at fravige visse forpligtelser for det offentlige
og privates rettigheder over for det offentlige,
når det er nødvendigt for at sikre kapacitet
til behandling af personer, der er smittet med
en alment farlig sygdom. Eksempelvis kan der
være tale om en begrænsning af retten til hurtig
udredning eller retten til frit sygehusvalg for at
sikre, at de behandlings- og personalemæssige
ressourcer kan prioriteres til at bekæmpe en
smitsom sygdom og til at behandle patienter
med akutte og livstruende sygdomme. Lovfor-
slaget giver også myndighederne øgede opspo-
ringsmuligheder, bl.a. ved at give sundheds- og
ældreministeren mulighed for at fastsætte
regler om oplysningsforpligtelser. Blandt andre
ændringer er ændring af reglerne om erstat-
ning, nye regler om straf ved overtrædelse af
epidemiloven og regler udstedt i medfør heraf,
og ændring af personkredsen, der kan pålæg-
ges at lade sig isolere, lade sig indlægge og blive
behandlet.
Ændringen af epidemiloven indeholder en
såkaldt solnedgangsklausul, som indebærer, at
epidemiloven i sin helhed vil blive ophævet den
1. marts 2021, medmindre et flertal i Folketinget
inden beslutter at forlænge gyldigheden eller
ophæve solnedgangsklausulen. Det følger af
Sundheds- og Ældreudvalgets betænkning over
lovforslaget, at sundheds- og ældreministeren
i november 2020 vil fremsætte forslag til en
revision af den nye epidemilov.
Sundheds- og ældreministeren giver under
Sundheds- og Ældreudvalgets behandling af
lovforslaget den 12. marts tilsagn om at etablere
en følgegruppe bestående af samtlige sund-
hedsordførere, der løbende kan drøfte aktuelle
spørgsmål i forhold til håndteringen af covid-19.
Følgegruppen skal følge udviklingen i smitte-
spredningen og vil blive inddraget i forbindelse
med tiltag, der er på vej, herunder i form af
udmøntning af bemyndigelser. I forbindelse
med akutte hastesager med behov for hurtig
handling vil følgegruppen blive inddraget hur-
tigst muligt.
Sundheds- og ældreministeren udsteder som
nærmere omtalt nedenfor efter ændringen af
epidemiloven en række bekendtgørelser i marts
og april om bl.a. forsamlingsforbud for flere end
10 personer, begrænsninger i adgangen til loka-
ler, som erhvervsdrivende råder over, og som
offentligheden har adgang til, herunder bl.a.
butikslokaler og restauranter m.v., og suspen-
sion af patientrettigheder.
Hjælpepakker
Regeringen præsenterer ligeledes den 12.
marts en række nye initiativer til at understøt-
te danske arbejdspladser i forlængelse af de
tiltag, som allerede er meldt ud den 10. marts (jf.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0087.png
86
|
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
kapitel 3).
5
I de følgende dage træffer regerin-
gen en række beslutninger og indgår aftaler om
hjælpepakker til dele af erhvervslivet, og den
indgår aftaler med KL og Danske Regioner om
tiltag, som skal understøtte økonomien. Rege-
ringen fremsætter også lovforslag i Folketinget,
som skal afhjælpe de økonomiske konsekven-
ser af covid-19-udbruddet. Bl.a. vedtager et
enigt Folketing den 17. marts en hastelov,
6
der i
forlængelse af regeringens første hjælpepakke
udskyder momsbetalinger for små og mellem-
store virksomheder. Derudover vil betalingen
af B-skat, som indbetales af mange mindre
virksomheder, blive udskudt.
Rigsrevisionen udarbejdede i august 2020 en
oversigt over hjælpepakkerne, som viser, at der
indtil det tidspunkt er vedtaget i alt 64 hjælpe-
pakker på tværs af 11 ministerier til et samlet be-
løb af 406 mia. kr.
7
Af samme oversigt fremgår,
at langt hovedparten af disse midler admini-
streres af Skatteministeriet og Erhvervsmini-
steriet. Tabel 4.2 giver en bearbejdet oversigt
over bevillinger til hjælpepakker m.v. i den første
fase frem til den 5. april.
Omlægning af sundhedsvæsenet
pressemeddelelse udsendt den 12. marts.
8
Ifølge pressemeddelelsen vil de forebyggende
tiltag for at undgå smitte i samfundet fortsætte,
men der vil fremover være fokus på dem, der
bliver så syge af coronavirus, at de får brug for
sundhedsvæsenet. Det betyder bl.a., at Sty-
relsen for Patientsikkerhed ikke længere skal
opspore og karantænesætte personer, som har
været i kontakt med smittede.
Den 13. marts 2020 får alle sygehuse i Danmark
besked på at lukke ned for al normal aktivitet
i sundhedsvæsenet.
9
Det bliver fastslået af
statsministeren på et pressemøde i Statsmini-
steriet den 13. marts 2020, og det bliver fulgt op
af et notat om reduktion af hospitalsaktivitet i
forbindelse med covid-19 fra Sundhedsstyrel-
sen samme dag. Notatet er en del af Sundheds-
styrelsens myndighedsrådgivning til regionerne
i forbindelse med covid-19-epidemien. Notatet
fastslår, at der er behov for at frigøre kapacitet
på landets sygehuse som følge af et forventet
stort patientvolumen med covid-19 med behov
for sygehusbehandling, heraf en stor del med
behov for intensiv terapi. Sundhedsstyrelsen
ser behov for »en national rammesætning af
denne aktivitetsreduktion, så denne foretages
relativt ensartet på tværs af regionerne samt
fagligt mest hensigtsmæssigt i forhold til at tage
hensyn til særlige patientgrupper.«
Den 12. marts 2020 opdaterer Sundhedsstyrel-
sen retningslinjerne for, hvordan covid-19 skal
håndteres i sundhedsvæsenet. »Baggrunden
er, at vi går fra en inddæmningsstrategi til en
afbødningsstrategi«, fremgår det af styrelsens
5 »Nye initiativer til at holde hånden under danske arbejdspladser«, Finansministeriet, den 12. marts 2020.
6 Folketingsåret 2019-20, lovforslag nr. L 134. Forslag til lov om midlertidig udskydelse af betalingsfrister for indeholdt
A-skat og arbejdsmarkedsbidrag, B-skat og foreløbigt arbejdsmarkedsbidrag samt midlertidig udskydelse af angivelses- og
betalingsfrister og forlængelse af afgiftsperioder for moms m.v.
7 Statsrevisorerne har til covid-19-udredningens orientering sendt en oversigt over overblik over hjælpepakker pr. 7. august
2020. Oversigten er udarbejdet af Rigsrevisionen. Statsrevisorerne modtog oversigten i forbindelse med en orientering om
Rigsrevisionens arbejde med revisioner af covid-19-revisioner. Oversigten er Rigsrevisionens interne dokument, som løbende
ajourføres til brug for planlægning af revisionsarbejdet. Oversigten er således ikke kvalitetssikret hos de ansvarlige ministerier,
og oversigten er ikke offentliggjort.
8 »Opdaterede retningslinjer har fokus på at sikre god behandling til dem, der bliver syge med COVID-19«, Styrelsen for
Patientsikkerhed, den 12. marts 2020.
9 Udskrift af pressemøde den 13. marts 2020, Statsministeriet.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0088.png
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
|
87
Tabel 4.2. Oversigt over bevillinger til hjælpepakker m.v. i perioden fra den 11. marts 2020 til
den 5. april 2020
Målgruppe
Private virksomheder i alt
Samlet beløb (mio. kr.)
114.010
Garantier
Specifikt til små og mellemstore
virksomheder
Tilskud
27.385
Garantier
Tilskud
Specifikt til store virksomheder
32.000
Garantier
Specifikt til selvstændige, freelancere,
iværksætteri og innovation
Kommuner, regioner og anden offentlig
virksomhed og uddannelses- og
forskningsinitiativer
Arrangementer, foreninger, interesse-
organisationer, ngo'er og kunst-
og kulturaktiviteter
Turisme-, rejse- og transportindustri
Tilskud
10.000
Garantier
Tilskud
518
Garantier
Tilskud
720
Garantier
Tilskud
0
Garantier
Selvejende og delvis offentlige
institutioner
Tilskud
141
Garantier
Tilskud
Internationalt samarbejde
100
Garantier
0
0
100
0
141
0
0
0
720
0
518
32.000
10.000
27.385
0
59.385
0
Heraf støtteform
Tilskud
Beløb (mio. kr.)
54.625
Kilde: Oversigt udarbejdet på grundlag af oplysninger fra de enkelte aktstykker, jf. Folketingets hjemmeside.
Samlet set vurderer Sundhedsstyrelsen, at det
vil
»… være fornuftigt at prioritere såle-
des, at patienter med sygdomme, hvor
der ikke er behov for behandling af
akutte og livstruende tilstande, eller
tilstande, hvor forsinket behandling
medfører risiko for tab af førlighed,
og hvor det er fagligt forsvarligt at ud-
skyde behandlingen, ikke behandles
under covid-19 epidemien. Hvorvidt en
konkret patient bør tilbydes udred-
ning eller behandling under covid-19
epidemien vil og skal derfor stadig
bero på en konkret og individuel læ-
gefaglig vurdering og stillingtagen på
relevant fagligt kompetenceniveau.«
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0089.png
88
|
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
Herefter følger et afsnit om Sundhedsstyrel-
sens tilgang til den overordnede prioritering, og
der opstilles en tabel med eksempler på opera-
tioner m.v. der kan/ikke kan udsættes. Notatets
sidste afsnit, der omhandler implementeringen
af anbefalingerne, understreger,
»… at sygehusene beholder behand-
lingsansvaret i forbindelse med
udsættelse af kontroller, operationer
mv. Sygehusene skal derfor oprette
ventelister, og alle patienter, der får
udsat deres planlagte tid skal have
information om baggrunden for
udsættelse. Endvidere skal der gives
information om, at de senest den 1. juli
2020 vil få besked i forhold til en ny
tid. De skal endvidere have oplysnin-
ger om, hvordan de skal forholde sig
ved forværring af symptomer mv.«
ling, heraf op mod 2.900 kritisk syge, som vil få
behov for intensiv behandling (jf. også Sund-
hedsstyrelsens strateginotat af 10. marts 2020
som beskrevet i kapitel 3).
11
Grænsekontrol indføres, og
rejsevejledninger skærpes
Endelig bemærkes det afslutningsvis:
»For patienter, hvor det vurderes, at
tiden ikke kan udskydes på ubestemt
tid, bør det overvejes i hvilket omfang,
det i så fald er fagligt forsvarligt at
udskyde tiden.«
10
På pressemødet den 13. marts bliver det også
annonceret, at grænserne fra lørdag den 14.
marts kl. 12.00 lukkes midlertidigt – foreløbig til
og med den 13. april 2020.
12
Udenrigsministe-
ren deltager også på pressemødet og med-
deler, at rejsevejledningerne tidligere samme
dag er blevet skærpet yderligere. Regeringen
fraråder nu alle ikke-nødvendige rejser til alle
lande til og med den 13. april 2020. Udenrigs-
ministeren kommer i den forbindelse med
denne opfordring: »Og lad mig sige det meget
klart, enkelt og tydeligt: Lad være med at rejse
ud, medmindre det er absolut nødvendigt. Og
er du på rejse i udlandet, bør du komme hjem
snarest muligt.«
Udmeldingen betyder, at alle rejsemål – som
i forvejen ikke er røde – gives farven orange i
Udenrigsministeriets rejsevejledninger (se figur
4.1). Ifølge sikkerhedsniveauerne i Udenrigsmi-
nisteriets rejsevejledninger betyder den orange
farve, at man bør »… genoverveje, da vi fraråder
alle ikke-nødvendige rejser, da risiciene for-
bundet med rejser til disse steder er alvorlige.
Hvis du kommer hjem fra et orange område,
opfordres du til at blive hjemme i 14 dage.« For
lande og regioner, der er markeret med rødt,
gælder, at Udenrigsministeriet fraråder alle
rejser. Under spørgerunden på pressemødet
gør udenrigsministeren det klart, at rejsevej-
ledningerne afspejler et forsigtighedsprincip.
Han peger i den forbindelse på risikoen for, at
Reduktionen af aktiviteten i sundhedsvæse-
net er beskrevet nærmere i kapitel 13 i denne
rapport.
I en pressemeddelelse fra Sundhedsstyrel-
sen den 14. marts anslås, at omkring 10 pct. af
befolkningen vil blive smittet i løbet af en første
bølge af covid-19 over foråret 2020, og at der
planlægges ud fra, at omkring 11.000 patienter
med coronavirus vil få brug for sygehusbehand-
10 »Notat om reduktion af hospitalsaktivitet ifm COVID-19«, Sundhedsstyrelsen, den 13. marts 2020.
11 »Prioritering bliver nødvendig under en coronavirus epidemi«, Sundhedsstyrelsen, den 14. marts 2020.
12 Udskrift af pressemøde den 13. marts 2020, Statsministeriet.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0090.png
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
|
89
man ved udrejse af Danmark kan havne i en
situation, hvor man strander i et land under
meget alvorlige restriktioner. Det handler derfor
ifølge udenrigsministeren ikke alene om, hvor
smitten kan konstateres. Det handler også om
»… hvad det er for en verden, vi kigger ind i i den
kommende tid.«
Figur 4.1. Regeringen fraråder alle ikke-nødvendige rejser til hele verden
Alle rejser frarådes
Vær ekstra forsigtig
Iran:
Hele landet
Italien:
Emilia-Romagna, Lombardiet, Piemonte, Veneto, Valle d’Aosta og Marche
Kina:
Provinsen Hubei
Sydkorea:
Byen Daegu og provinsen Gyeongbuk
Østrig:
Tyrol (herunder Ischgl)
Ikke-nødvendige rejser frarådes
Vær opmærksom
Kilde: Udenrigsministeriet den 13. marts 2020.
Nationale beslutninger om at lukke grænserne/
indføre grænsekontrol bliver mødt med kritik af
formanden for Europa-Kommissionen, Ursula
von der Leyen.
13
Samtidig med Danmark indfører
flere andre EU-medlemslande imidlertid også
grænselukninger, herunder Tjekkiet, Østrig og
Litauen. I de følgende dage indfører bl.a. Norge,
Portugal og Tyskland grænselukninger. Euro-
pa-Kommissionens formand, Ursula von der
Leyen, beklager disse ukoordinerede tiltag.
13 »Remarks by President von der Leyen at the joint press conference with Executive Vice-Presidents Vestager and
Dombrovskis to present the economic response to the Coronavirus crisis«, Europa-Kommissionen, den 13. marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0091.png
90
|
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
Den 16. marts fremlægger Europa-Kommis-
sionen retningslinjer for medlemsstaterne for
sundhedsrelaterede foranstaltninger til græn-
seforvaltning i forbindelse med covid-19-nødsi-
tuationen.
14
Formålet er at beskytte borgernes
sundhed, sikre rimelige forhold for personer, der
er nødt til at rejse, og sørge for, at vigtige varer
og tjenesteydelser fortsat vil være tilgængelige.
Dagen efter, den 17. marts, vedtager Det Euro-
pæiske Råd på en videokonference Kommis-
sionens retningslinjer. Det Europæiske Råd
vedtager i den forbindelse også en koordineret
midlertidig restriktion for ikke-væsentlige rejser
til EU i en periode på 30 dage.
15
Ny trepartsaftale indfører lønkompensation
Boks 4.2. Uddrag af indholdet i trepartsaftalen
Regeringen har indgået en trepartsaftale om en
lønmodtagerpakke, der skal holde hånden under
danske arbejdspladser og sikre, at lønmodtager-
ne får løn som normalt. Virksomheder, der står
overfor at skulle varsle afskedigelser for minimum
30 pct. af medarbejderstaben eller mere end 50
ansatte, kan med ordningen få lønkompensation.
Lønkompensationen fra staten er 75 pct. af de
pågældende medarbejderes løn, dog maksimalt
23.000 kr., hvis de vælger at hjemsende medarbej-
dere i stedet for at afskedige dem. For timelønne-
de kan lønkompensationen udgøre 90 pct., dog
maksimalt 26.000 kr. pr. måned pr. fuldtidsansat.
Virksomheden kan højest få lønkompensation i
3 måneder fra den 9. marts og frem til den 9. juni.
Den enkelte lønmodtager, som virksomheden
søger lønkompensation til, skal anvende ferie og/
eller afspadsering på i alt fem dage i tilknytning til
kompensationsperioden. Hvis medarbejderen ikke
har optjent ferie, afspadsering mv. svarende til fem
dage, skal der afholdes tjenestefri uden løn eller
anvendes dage fra det nye ferieår.
Hovedtemaet for det femte covid-19-rela-
terede pressemøde i Statsministeriet, som
bliver afholdt søndag den 15. marts 2020, er
annonceringen af en ny trepartsaftale mellem
staten, arbejdsgivere og arbejdstagere om en
ny lønkompensationsordning. På pressemødet
deltager – ud over statsministeren – finansmini-
ster Nicolai Wammen, administrerende direktør
for DA Jacob Holbraad, formand for Fagbevæ-
gelsens Hovedorganisation Lizette Risgaard,
administrerende direktør i Dansk Industri Lars
Sandahl Sørensen og direktør i Dansk Erhverv
Brian Mikkelsen. Aftalen betyder bl.a., at private
virksomheder under bestemte forudsætninger
kan få dækket en stor del af deres lønudgifter
af staten for medarbejdere, som ellers vil være
i fare for at blive fyret. Samtidig vil virksomhe-
derne skulle love, at de ikke varsler fyringer i
den periode, hvor de modtager lønkompen-
sation. Boks 4.2 viser et uddrag af indholdet i
trepartsaftalen.
Kilde: Beskæftigelsesministeriets faktaark, den 15.
marts 2020.
Statsministeren orienterer på pressemødet om,
at aftalen er blevet forhandlet på plads i løbet
af de 2 foregående dage (fredag og lørdag).
Folketingets partier bliver ifølge statsministeren
orienteret om forhandlingerne fredag eftermid-
dag (den 13. marts).
16
Efterfølgende udmøntes
aftalen i den lov, som beskæftigelsesminister
Peter Hummelgaard fremsætter den 19. marts:
Forslag til lov om arbejdsgiveres og lønmod-
tageres retsstilling ved lønkompensation af
virksomheder i forbindelse med covid-19
14 »Retningslinjer for grænseforvaltningsforanstaltninger for at beskytte sundheden og sikre adgangen til varer og vigtige
tjenesteydelser (C (2020) 1753))«, Europa-Kommissionen, den 16. marts 2020.
15 »Konklusioner fra Det Europæiske Råds formand efter videokonferencen med medlemmerne af Det Europæiske Råd om
covid-19«, den 17. marts 2020.
16 Udskrift af pressemøde den 15. marts 2020, Statsministeriet.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0092.png
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
|
91
(lovforslag nr. L 141). Forslaget vedtages den 24.
marts enstemmigt i Folketinget.
Forsamlingsforbuddet skærpes, og dele af
forretningslivet skal lukke ned
Den 17. marts 2020 afholdes det sjette co-
vid-19-relaterede pressemøde i Statsministe-
riet. »Kampen mod corona spidser til, og situ-
ationen bliver mere og mere alvorlig,« indleder
statsministeren med at konstatere. I Danmark
er der denne dag i alt 82 indlagte patienter
med covid-19, heraf 18 på intensiv. Der er ifølge
statsministeren brug for yderligere initiativer og
tiltag, og det understreges, at antallet af patien-
ter på intensivafdelinger er næsten fordoblet
det seneste døgn. »Regeringen har, som jeg har
sagt det tidligere, valgt den tilgang, at vi hellere
handler hurtigt end for sent, at vi hellere går for
langt end for kort,« fastslår statsministeren på
pressemødet. De nye tiltag, som lanceres på
pressemødet den 17. marts og vil gælde indtil
den 30. marts, er:
17
• Forsamlingsforbuddet skærpes, således at
det ikke længere vil være tilladt at samles
mere end ti personer til offentlige arran-
gementer, begivenheder og aktiviteter.
18
Statsministeren opfordrer samtidig til, at
kravet også bliver efterlevet i forbindelse
med private arrangementer.
• Alle indendørs sports- og idrætsfaciliteter
skal lukke, herunder også alle fitnesscentre,
solcentre og lign.
• Alle frisører, massører, tatovører og andre
virksomheder, hvor der er tæt kundekontakt,
skal lukke, medmindre de udfører sundheds-
faglig betjening.
• Alle natklubber, diskoteker, barer, værtshuse,
vandpibecafeer m.v. skal lukke.
• Alle storcentre, overdækkede arkader og
andre større shoppingsteder skal lukke. Det
gælder dog ikke for centrenes dagligvarebu-
tikker, hvor man køber mad.
• Alle restauranter, caféer og spisesteder skal
lukke for gæster. Det gælder ikke takeaway.
Endvidere oplyser statsministeren, at finansmi-
nisteren den næstfølgende dag vil indkalde Fol-
ketingets partier til forhandlinger om yderligere
hjælpepakker.
Sundheds- og ældreminister Magnus Heun-
icke fremhæver i sit indlæg på pressemødet
bl.a., at sundhedsvæsenet arbejder målrettet
på at opruste på kapacitet. Det omfatter bl.a.
respiratorer, medarbejdere, værnemidler og
testkapacitet. Desuden påpeger ministeren,
at det nu er nødvendigt at sætte restriktioner
på besøg på plejehjem og sygehuse. Det sker
ifølge ministeren både for at beskytte sårbare
personer, men også for at beskytte sundheds-
og plejepersonalet.
Dagen efter, den 18. marts, udsteder Styrelsen
for Patientsikkerhed et påbud til kommu-
nalbestyrelserne om omgående at udstede
midlertidigt forbud mod besøgendes adgang til
plejehjem, kommunale og private bosteder m.v.
for at forebygge eller inddæmme udbredelsen
af covid-19 og et påbud til regionsrådet om at
udstede forbud mod besøgendes adgang til
sygehuse m.v.
19
17 Udskrift af pressemøde den 17. marts 2020, Statsministeriet.
18 På dette tidspunkt gælder forsamlingsforbuddet dog ikke begravelser og bisættelser og forsamlinger med et politisk eller
andet meningsbefordrende øjemed. Undtagelserne bliver senere udbygget.
19 »Påbud til kommunalbestyrelsen om at udstede forbud mod besøgendes adgang til kommunale og private plejehjem,
kommunale og private bosteder mv.«, Styrelsen for Patientsikkerhed, den 18. marts 2020, og »Påbud til regionsrådet om at
udstede forbud mod besøgendes adgang til sygehuse mv.«, Styrelsen for Patientsikkerhed, den 18. marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0093.png
92
|
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
Sundhedsstyrelsen udarbejder prognose og
redegør for kapaciteten i sundhedsvæsenet
I et 11 sider langt notat offentliggjort den 22.
marts 2020 gennemgår Sundhedsstyrelsen
kapaciteten i det danske sundhedsvæsen og
opstiller prognoser for sygdommens udvikling
i Danmark, bl.a. baseret på udviklingen i Kina
og Italien.
20
Det fremgår af notatet, at det er
udarbejdet i samarbejde med Statens Serum
Institut. Prognoserne i notatet tager ikke højde
for effekten af de politiske tiltag, der er gjort
for at afbøde pandemien, ligesom prognoserne
heller ikke tager højde for forhold som befolk-
ningens alderssammensætning. Det forventes,
fremgår det af notatet, at en pandemi med
covid-19 under alle omstændigheder vil
medføre et betydeligt pres på sygehusene i
Danmark og på kapaciteten på de intensive
afdelinger.
Ifølge notatet forventes epidemien at udvikle
sig over de næste ca. 3 måneder med de fleste
smittede i den midterste måned. Fra influen-
zaepidemier ved man ifølge notatet, at ca. 10
pct. af de smittede vil få kontakt med sund-
hedsvæsenet. Ved en angrebsrate på 10 pct.
ved en covid-19-epidemi i Danmark forventer
man således, at 1 pct. af den samlede befolk-
ning vil udvikle et så alvorligt sygdomsforløb, at
de kommer i kontakt med sundhedsvæsenet.
Dette vil svare til, at omkring 60.000 patienter
vil skulle håndteres i sundhedsvæsenet, oplyses
det i notatet. Prognosen er med andre ord den
samme, som i Sundhedsstyrelsens notat fra
den 10. marts (jf. kapitel 3).
Tabel 4.3 gengiver det estimerede behov for
intensivpladser med respirator. Det estimerede
behov skal sættes i forhold til den aktuelle ka-
pacitet. Inden for det offentlige sundhedsvæsen
anslås det ifølge notatet, at der på landsplan
findes 1.242 intensivpladser med respirator,
hvoraf 925 kan frigøres til covid-19-patienter.
Det vil sige, at ved prognosen baseret på data
fra Kina vil det offentlige sundhedsvæsen have
behov for at mobilisere yderligere 66 intensiv-
pladser med respirator. Ved prognosen baseret
på data fra Italien, som Sundhedsstyrelsen i
øvrigt anser som den mest sandsynlige, vil der
være tilstrækkelig kapacitet til at imødekomme
det anslåede maksimale behov.
Der findes imidlertid yderligere 116 respiratorer
uden for det offentlige sundhedsvæsen, fremgår
det af notatet. De findes bl.a. på privathospi-
taler, i Forsvaret og beredskabet og på univer-
siteterne. Sundhedsstyrelsen er ifølge notatet
på det tidspunkt i færd med at sikre yderligere
kapacitet og er i dialog med bl.a. universiteter
om at inddrage flere respiratorer. Derudover
oplyses det, at både regioner og staten er i gang
med at købe ekstra respiratorer.
Afslutningsvis fastslår notatet, at sygehusene vil
komme under et meget stort pres, når epidemi-
en topper, særlig i forhold til at sikre tilstrække-
ligt personale med tilstrækkelige kompetencer.
Dette vil blive den helt store udfordring, særlig
fordi antallet af speciallæger og specialsyge-
plejersker i intensiv terapi er begrænset, og
fordi der er tale om flerårige specialuddannel-
ser. Hvordan man søger at opnå den fornødne
kapacitet beskrives i kapitel 13.
20 »Håndtering af COVID-19: Prognose og kapacitet i Danmark for intensiv terapi«, Sundhedsstyrelsen, den 22. marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0094.png
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
|
93
Tabel 4.3. Estimeret behov for intensivpladser og intensivpladser med respirator
Prognose baseret på data fra:
Peak antal patienter med covid-19 - Peak antal patienter med covid-19-
indlagte på intensivpladser
indlagte på intensivpladser med
respirator (80 pct.)
1.231
1.034
991
827
Kina
Italien
Kilde: Gengivet efter tabel 2, s. 6 i »Håndtering af COVID-19: Prognose og kapacitet i Danmark for intensiv terapi«,
Sundhedsstyrelsen, 22. marts 2020.
Tiltagene forlænges
Mandag den 23. marts 2020 afholdes igen
pressemøde i Statsministeriet. Dagen markerer
indgangen til den tredje epidemiuge. Samme
dag gør Sundhedsstyrelsen status for epide-
miens første bølge. Der er på det tidspunkt 254
indlagte covid-19-patienter i Danmark, heraf 55
på intensiv og 47 i respirator, hvilket svarer til, at
ca. 22 pct. af de indlagte har behov for inten-
siv behandling og ca. 18,5 pct. for respirator-
behandling. På det tidspunkt er 24 covid-19-
patienter døde. Sundhedsstyrelsen oplyser,
at den først forventer at kunne se en effekt af
regeringens tiltag hen imod slutningen af kalen-
deruge 13 – dvs. i slutningen af marts måned.
Statens Serum Institut anbefaler samme dato
yderligere forlængelse af de tiltag, som er
iværksat for at nedsætte kontakten i samfun-
det. Det sker med den begrundelse, at institut-
tet forventer, at reproduktionstallet (jf. kapitel
3), som på det tidspunkt er beregnet til 2,1,
ved en forlængelse kan reduceres med 30-50
pct. Dermed vil epidemikurvens form flade ud,
hvilket vil få en betydelig positiv effekt på den
forventede belastning af sundhedssystemet,
vurderes det af Statens Serum Institut.
21
Ifølge statsministeren er det vigtigt at holde fast
i de allerede vedtagne tiltag, og på pressemø-
det den 23. marts meddeles det, at regeringen
har besluttet sig for at forlænge alle igangvæ-
rende tiltag frem til og med anden påskedag,
altså den 13. april 2020. Statsministeren oply-
ser, at hun tidligere på dagen har været i kontakt
med partilederne, og at der er opbakning til
forlængelsen.
22
Behov for mere offensiv teststrategi
På samme pressemøde den 23. marts 2020
annoncerer sundheds- og ældreminister
Magnus Heunicke, at der er behov for en mere
offensiv teststrategi. Mens der i de 2 foregåen-
de uger blev testet ca. 1.000 personer pr. døgn,
falder dette tal i dagene op til den 23. marts.
Testaktiviteten er udfordret af en global mangel
på testudstyr, og opgaven er ifølge sundheds-
og ældreministeren at udvide kapaciteten på
testudstyr og testkit i samarbejde med både
offentlige og private parter – både i Danmark
og i udlandet. I den forbindelse beklager og
undskylder ministeren, at de danske sundheds-
myndigheder i nogle tilfælde ikke har reageret
hurtigt nok på de tilbud om hjælp, myndighe-
derne har fået fra bl.a. Sydkorea. Ministeren
21 »Vurdering af det aktuelle smittetryk i Danmark i forhold til covid-19 den 23. marts 2020«, Statens Serum Institut, den 23.
marts 2020.
22 Udskrift af pressemøde den 23. marts 2020, Statsministeriet.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0095.png
94
|
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
havde allerede dagen inden givet Folketingets
sundhedsordførere den undskyldning, medde-
ler han.
Ugen inden, den 16. marts, afholdt WHO’s gene-
raldirektør, Tedros Adhanom Ghebreyesus, et
pressemøde, hvor han kom med en anbefaling
til at teste mere. Han sagde bl.a.:
»I den forløbne uge har vi konstate-
ret en voldsom stigning i antallet af
covid-19-tilfælde. Der er nu registre-
ret flere smittede og døde i resten af
verden end i Kina. Vi har ligeledes
set en voldsom stigning i brugen af
fysisk afstand, såsom nedlukning af
uddannelsesinstitutioner og aflysning
af sportsbegivenheder og lignende
arrangementer. Fikspunktet i virus-
bekæmpelsen – testning, isolering
af smittede og kontaktopsporing –
har derimod haltet bagefter. Fysisk
afstand kan mindske smitteoverførsel
og give sundhedsvæsenet tid til at
reagere. Man kan nedsætte smitte-
risikoen for sig selv og andre ved hjælp
af hyppig håndvask og ved at hoste i
ærmet. I sig selv er det dog ikke nok til
at bekæmpe pandemien. Det er kombi-
nationen af ovennævnte tiltag, der gør
hele forskellen. Som jeg tidligere har
nævnt, er det afgørende, at alle lande
bekæmper virussen med alle tænke-
lige midler. Men den mest effektive
måde at forebygge smitte og redde
liv på er nu engang at bryde smitte-
kæden. Og det kan kun gøres ved at
teste og isolere. Man kan ikke slukke
en brand med bind for øjnene. Og vi
kan ikke stoppe denne pandemi, hvis
vi ikke ved, hvem der er smittet. Vores
besked til alle lande er utvetydig: Test,
test, test.«
23
Sundhedsstyrelsen udgiver den 18. marts 2020
opdaterede retningslinjer for håndtering af
covid-19 i sundhedsvæsenet.
24
I den forbindelse
udtaler direktør Søren Brostrøm, at med de
nye retningslinjer vil styrelsen forvente at se en
yderligere udvidelse af antallet af patienter, der
bliver testet. Ifølge Søren Brostrøm vil der snart
blive testet mere end 1.000 mennesker dagligt,
og tallet forventes at stige yderligere.
Tiltag i andre europæiske lande
Det er ikke kun i forhold til grænselukninger,
at der i marts måned på tværs af de europæi-
ske lande træffes beslutninger tilsvarende de
tiltag, som gennemføres i Danmark. En række
europæiske lande lukker ned for børnepasning,
skoler, ungdomsuddannelser og videregående
uddannelser. Varianter af forbud mod offent-
lige forsamlinger indføres ligeledes i mange
europæiske lande, og de fleste lande indfører
begrænsninger på eller lukker for adgang til of-
fentlige områder såsom restauranter, forlystel-
sessteder, butikscentre, sportshaller, museer
m.v. I nogle europæiske lande indføres der i en
periode udgangsforbud. Hverken i Danmark
eller de andre nordiske lande bliver der indført
udgangsforbud.
Figur 4.2 viser for udvalgte europæiske lande,
hvor indgribende covid-19-restriktioner der
den 1. april 2020 var indført på nationalt niveau.
Tallene er hentet fra det såkaldte »Oxford
23 »WHO Director-General’s opening remarks at the media briefing on COVID-19 – 16 March 2020«, WHO, den 16. marts
2020.
24 »Sundhedsstyrelsen har opdateret retningslinjerne for håndtering af covid-19 i sundhedsvæsenet«, Sundhedsstyrelsen,
den 18. marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0096.png
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
|
95
Stringency Index«, som er sammensat af en lang
række indikatorer såsom nedlukning af skoler
og ungdomsuddannelser, forbud mod offentlige
forsamlinger og udgangsforbud. Indekset går
fra 0 til 100, hvor 100 repræsenterer den mest
restriktive politik. Danmark har den 1. april 2020
en score på 72 og placerer sig, som det fremgår
af figur 4.2, tæt på de andre europæiske lande.
Ud af disse europæiske lande er det Spanien,
Frankrig og Italien, der har den mest restriktive
politik. Island og ikke mindst Sverige skiller sig
ud med den mindst restriktive politik.
Figur 4.2. Indeks over udvalgte landes covid-19-restriktioner pr. 1. april 2020
100
90
80
Indeks over covid-19-restriktioner
70
60
50
40
30
20
10
Sverige
Norge
Danmark
Tyskland
Storbritannien
Spanien
Island
Holland
Belgien
Finland
Frankrig
Østrig
Italien
0
Kilde: Hale et al., »Oxford COVID-19 Government Response Tracker«, Blavatnik School of Government, 2020.
Danskernes holdninger og adfærd
i marts og april måned
Det såkaldte HOPE-projekt, som er finansieret
af Carlsbergfondet, har ved brug af repræ-
sentative spørgeskemaundersøgelser fulgt
ændringerne i danskernes holdninger og ad-
færd under covid-19-krisen. Ser vi på perioden
marts-april tyder disse undersøgelser på, at
danskerne i meget høj grad efterlever de påbud
og henstillinger, som i denne periode kommer
fra regeringens og myndighedernes side. Figur
4.3 viser den procentdel blandt de adspurgte,
som på det givne tidspunkt svarer, at de i høj
grad føler, at de har ændret adfærd for at undgå
at sprede smitte. Den procentdel stiger fra lidt
under 50 i dagene umiddelbart efter den 11.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0097.png
96
|
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
marts til et niveau på ca. 70 pct. frem til den 6.
april, hvorefter den frem mod den 1. maj falder
gradvis til et niveau på godt 55 pct. I de efterføl-
gende måneder stabiliserer det sig på omkring
40 pct. af de adspurgte, der i høj gad oplever, de
har ændret adfærd.
HOPE-projektet har igennem perioden også
spurgt til danskernes opfattelse af den førte
politik. Resultatet er, at et klart og nogenlunde
stabilt flertal af de adspurgte i perioden marts-
april mener, at »Regeringen fører en politik,
der er positiv for Danmark« og at »Regeringen
har ført den nødvendige politik for at håndte-
re corona-virussen.« Omkring 30 pct. giver i
samme undersøgelse udtryk for, at »Regeringen
fører en politik, der skader dansk økonomi«, og
ca. 20 pct. mener, at »Regeringens reaktion på
corona-virussen har været for vidtgående.«
25
Figur 4.3. Procent af befolkningen, der oplever høj grad af ændret adfærd
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
21. marts
31. marts
17. marts
28. april
23. marts
25. marts
19. marts
15. marts
13. marts
27. marts
29. marts
20. april
26. april
28. april
22. april
10. april
12. april
2. april
16. april
18. april
8. april
24. april
14. april
4. april
6. april
0
Note: Grafen angiver procentdelen, som svarer, at de i høj grad føler, at de har ændret adfærd for at undgå at
sprede smitte. De stiplede linjer angiver den statistiske usikkerhed ved et 95 pct. konfidensinterval omkring det
enkelte målepunkt.
Kilde: Gengivet efter Michael Bang Petersen og Andreas Roepstorff, »Danskernes adfærd og holdninger til
corona-epidemi – resultater fra HOPE-projektet (www.hope-project.dk)«, den 5. maj 2020.
25 Michael Bang Petersen og Andreas Roepstorff, »Danskernes adfærd og holdninger til corona-epidemi – resultater fra
HOPE-projektet (www.hope-project.dk)«, den 5. maj 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0098.png
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
|
97
Udviklingen i antal smittede, indlagte og
døde i Danmark fra den 1. marts til den 1.
maj 2020
Statens Serum Institut har siden den 12. marts
2020 dagligt offentliggjort epidemiologiske
overvågningsrapporter om covid-19 i Danmark.
I den første overvågningsrapport fra den 12.
marts fremgår det, at der på det tidspunkt i
Danmark er i alt 615 laboratoriebekræftede
covid-19-patienter. 23 pct. af disse er smittet
i Østrig, 16 pct. i Danmark, og knap 5 pct. i
Italien.
26
Den 16. marts er det stadig Østrig, der
dominerer som smitteland. Ud af på det tids-
punkt i alt 898 laboratoriebekræftede covid-19-
patienter viser smitteopsporingen, at 32 pct. er
blevet smittet i Østrig, 23 pct. er blevet smittet i
Danmark, og 7 pct. i Italien.
Fra og med den 16. marts indeholder over-
vågningsrapporterne dag til dag-oplysninger
om udviklingen i antallet af indlagte patienter
med covid-19 på danske hospitaler. Baseret på
disse oplysninger viser figur 4.4 for perioden fra
den 16. marts til den 1. maj antallet af indlagte
patienter med covid-19, hvor mange af disse der
er indlagt på en intensiv afdeling, og hvor mange
af sidstnævnte der har behov for respirator.
Som det fremgår af figur 4.4, stiger antallet
af indlagte patienter frem til den 1. april, hvor
det topper med 535 indlagte patienter med
covid-19. Derefter aftager antallet af indlagte
patienter, og den 1. maj er der i alt 249 indlagte
patienter med covid-19. Antallet af indlagte
covid-19-patienter på de intensive afdelinger
topper den 2. april med 153 patienter. Samme
dag er der 138 covid-19-patienter, der har behov
for respirator. Det er i dagene den 1.-3. april,
der registreres flest døde med covid-19 med et
gennemsnit på 20 dødsfald om dagen. I alt re-
gistreres 474 personer døde med covid-19 frem
til og med den 1. maj 2020.
27
Den 1. maj er der
indlagt i alt 61 covid-19-patienter på de intensive
afdelinger, heraf 44 med behov for respirator.
Figur 4.4 er en opgørelse af, hvor mange
covid-19-patienter der en given dag er indlagt
i mere end 12 timer. Langt flere har dog været
indlagt, hvis man tæller dem med, som har haft
brug for indlæggelse i mindre end 12 timer. Det
fremgår af figur 4.5, der dag for dag viser antal-
let af nyindlæggelser og det kumulerede antal
covid-19-patienter, som i perioden fra den 1.
marts til den 1. maj har haft brug for kortere eller
længere indlæggelse på et hospital. I dagene fra
den 23. marts til den 28. marts er der i gennem-
snit registreret 84 nyindlæggelser om dagen,
hvorefter antallet af daglige nyindlæggelser
falder og i april måned stabiliseres omkring
30 nyindlæggelser om dagen. Den 1. maj har i
alt 2.204 covid-19-patienter i Danmark været
indlagt i kortere eller længere tid.
26 For 173 af de bekræftede covid-19-smittede manglede Statens Serum Institut stadig den 12. marts oplysninger om
smitteland.
27 Opgørelsen omfatter dødsfald, der er registreret inden for 60 dage efter påvist covid-19-infektion.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0099.png
98
|
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
Figur 4.4. Udviklingen i antal indlagte covid-19-patienter fra den 16. marts til udgangen af april 2020
600
500
400
300
200
100
15. april
23. april
1. april
21. april
25. april
11. april
18. marts
20. marts
16. marts
30. marts
26. marts
28. marts
22. marts
13. april
3. april
5. april
7. april
24. marts
27. april
19. april
17. april
9. april
Antal indlagte covid-19-patienter
Antal indlagte med respirator
Antal indlagte covid-19-patienter på intensivafdelinger
Kilde: Epidemiologiske covid-19-overvågningsrapporter fra Statens Serum Institut fra den 16. marts til den 1. maj
2020.
29. april
1. maj
0
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0100.png
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
|
99
Figur 4.5. Antal nyindlæggelser og indlagte covid-19-patienter i alt fra den 1. marts til udgangen
af april 2020
100
2.500
80
2.000
60
1.500
40
1.000
20
500
12. april
15. april
21. april
13. marts
19. marts
25. marts
28. marts
22. marts
4. marts
16. marts
31. marts
Antal nyindlagte (venstre akse)
Kumulerede antal med kortere eller længere indlæggelser (højre akse)
Kilde: Epidemiologiske covid-19-overvågningsrapporter fra Statens Serum Institut fra den 16. marts til den 1. maj
2020.
Statens Serum Institut har igennem perioden
løbende offentliggjort estimater på det effektive
reproduktionstal (Re) på et givet tidspunkt, R
t
,
(se forklaring på Re i kapitel 3). Det effektive
reproduktionstal er et forsøg på at beskrive det
antal personer, én smittet person i gennemsnit
smitter på et givet tidspunkt. Hvorvidt en epide-
mi er voksende eller aftagende i befolkningen,
afhænger af, om det effektive reproduktionstal
10. marts
er over eller under 1. Hvis tallet er 1, er udvikling-
en stabil, men om den er stabil på et højt eller
lavt niveau af smitte, kan ikke vurderes ud fra
det effektive reproduktionstal.
28
Det effektive reproduktionstal kan beregnes på
flere måder. Hvordan man mest hensigtsmæs-
sigt kan gøre det, afhænger af datakvaliteten.
Hvis man har gode data på antallet af dagligt
28 Dette er ifølge Statens Serum Institut også grunden til, at man undervejs i perioden gik væk fra at omtale det effektive
reproduktionstal som et udtryk for »smittetrykket« i samfundet.
30. april
1. marts
18. april
7. marts
24. april
6. april
3. april
27. april
9. april
0
0
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0101.png
100
|
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
smittede personer, vil det give det mest præcise
estimat, hvis man beregner reproduktionstallet
på grundlag af disse data. Det havde Statens
Serum Institut imidlertid ikke i den første peri-
ode af udbruddet i Danmark. Instituttet valgte
i stedet at basere beregningen af reproduk-
tionstallet på antallet af indlagte med covid-19,
hvilket ifølge instituttet får som konsekvens, at
det estimerede reproduktionstal vil beskrive
resultatet af en udvikling, der ligger 9-14 dage
tilbage i tid.
29
Figur 4.6 viser Statens Serum Instituts esti-
mat på dag til dag-udviklingen i det effektive
reproduktionstal (R
t
) i perioden fra den 1. marts
til den 1. maj. Den 10. marts er R
t
estimeret til
1,5, og tallet ligger over 1 i hele marts måned.
Derefter falder R
t
til under 1 og kommer ikke
igen over 1 frem til den 1. maj. Der er ikke i den
grafiske fremstilling eller i de bagvedliggende
beregninger af R
t
taget højde for den forsinkelse
på 9-14 dage, som er nævnt ovenfor.
Figur 4.6. Udviklingen i det effektive reproduktionstal fra den 8. marts til udgangen af april
2020
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
10. april
23. marts
8. marts
26. marts
20. marts
29. marts
11. marts
14. marts
17. marts
Kilde: Data fra Statens Serum Institut. De stiplede linjer angiver den statistiske usikkerhed ved et 95 pct.
konfidensinterval omkring det enkelte målepunkt. Hvis konfidensintervallet er bredt, er usikkerheden tilsvarende
stor.
29 »Epidemiologisk trend og fokus – kontakttal«, Statens Serum Institut, den 11. juni 2020, s. 3.
28. april
22. april
25. april
16. april
19. april
1. april
4. april
7. april
13. april
1. maj
0,0
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0102.png
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
|
101
I den epidemiologiske oversigtsrapport fra den
1. maj 2020 gøres der status over den hidtidige
fordeling af covid-19-patienter, der har været
indlagt i mere end 12 timer. Oversigten er gengi-
vet i tabel 4.4.
Tabel 4.4. Indlagte covid-19-tilfælde fordelt på alder, køn og antal med underliggende sygdom
Indlagte*
Køn
Aldersgrupper (år)
0-9
10-19
20-29
30-39
40-49
50-59
60-69
70-79
80-89
90+
I alt
Bekræftede
covid-19 tilfælde
135
336
1.227
1.284
1.706
1.733
1.137
848
682
223
9.311
Antal (pct af
bekræftede tilfælde)
12 (9)
11 (3)
48 (4)
77 (6)
178 (10)
299 (17)
340 (30)
517 (61)
411 (60)
117 (52)
2.010 (22)
10 (21)
28 (36)
61 (34)
122 (41)
209 (61)
384 (74)
323 (79)
103 (88)
1.243 (62)
27
47
89
122
126
204
207
79
916
21
30
89
177
214
313
204
38
1.094
Antal med komorbiditet
(pct. af antal indlagte)**
***
Kvinder
Mænd
Kilde: Tabel 10A, s. 15 i »Covid-19 i Danmark – epidemiologisk overvågningsrapport«, Statens Serum Institut, den
1. maj 2020.
Noter: *Indlæggelser er baseret på tal fra Landspatientregisteret og omfatter patienter, der er eller har
været indlagt mere end 12 timer. En relevant indlæggelse er defineret som en indlæggelse inden for 14 dage
efter prøvetagningsdato for en positiv SARS-CoV-2 prøve. Der er en vis forsinkelse i indberetningerne til
Landspatientregisteret.
** Komorbiditet er defineret som hospitalskontakt inden for de sidste 5 år med bl.a. følgende diagnoser: diabetes,
cancer, kronisk lungesygdom, hjerte-kar-sygdomme og hæmatologisk sygdom.
*** Tomme celler betyder ingen tilfælde eller små tal, som ikke præsenteres af diskretionshensyn i forhold til
patienterne.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0103.png
102
|
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
Gradvis og delvis genåbning
Stabil udvikling og gradvis, kontrolleret
genåbning
ambitionen er at øge kapaciteten yderligere og
dermed også give mulighed for at udvide kriteri-
erne for, hvem der skal testes.
Faglig direktør Kåre Mølbak fra Statens Serum
Institut bekræfter på pressemødet den relativt
positive udvikling i Danmark, og bemærker, at
smittetrykket i Danmark nu er halveret sam-
menlignet med smittetrykket i midten af marts.
Boks 4.3. Test for virus og antistoffer
En virustest viser, om den testede aktuelt har en
infektion med SARS-CoV-2, som er navnet på
den virus, der fører til sygdommen covid-19 (jf.
kapitel 3). Virustesten udføres på materiale fra en
svælgpodning med en såkaldt PCR-test. PCR står
for Polymerase Chain Reaction, og er en test, der
påviser SARS-CoV-2’s arvemasse (rna) i prøven.
Er testen positiv, har den testede person den virus i
kroppen, som forårsager covid-19. Kroppen begyn-
der i så fald at danne antistoffer, som bekæmper
virus. Man kan måle antistoffer i en blodprøve.
Fordi SARS-CoV-2 stadig er en meget ny virus, ved
man endnu ikke, hvor længe antistofferne bliver i
kroppen og beskytter mod smitte.
Mandag den 30. marts 2020 afholdes det ot-
tende covid-19-relaterede pressemøde i Stats-
ministeriet. Statsministeren meddeler, at der
denne dag er 537 indlagte, heraf 137 på intensiv.
Der er registreret 77 døde covid-19-patienter.
Der er imidlertid ifølge statsministeren tegn på,
at tiltagene har bidraget til at forsinke udbre-
delsen af covid-19 i Danmark. Statsministeren
åbner derfor for en gradvis og kontrolleret
åbning af samfundet igen på den anden side af
påsken (tirsdag den 14. april), under forudsæt-
ning af at tallene fortsat vil se stabile ud i de
følgende 2 uger. Regeringen er ifølge statsmini-
steren ikke i stand til at lægge en detaljeret plan
frem. Statsministeren vil de følgende dage tale
med partilederne i Folketinget med henblik på
at fremlægge en plan for genåbningens første
fase.
Parallelt med en gradvis genåbning vil regering-
en indføre et andet testspor, således at det
vil blive muligt at gennemføre langt flere test
for covid-19. Det oplyses på pressemødet, at
Statens Serum Institut samarbejder med regi-
oner og forskellige private aktører for at kunne
tilbyde både antistoftest og test for virus.
»Flere test er i det hele taget en forudsætning
for, at vi igen kan åbne Danmark,« udtaler stats-
ministeren på pressemødet den 30. marts.
30
Direktør for Sundhedsstyrelsen Søren Bro-
strøm henviser til, at regionerne har meldt ud, at
de vil øge kapaciteten til 5.000 test om dagen,
og Søren Brostrøm tilkendegiver samtidig, at
Kilde: Statens Serum Institut, »Virustest«, den 21.
oktober 2020.
Anden ændring af epidemiloven og øvrige
ændringer af lovgivningen
Den 31. marts 2020 vedtager Folketinget
enstemmigt den anden ændringslov til epidemi-
loven efter fremsættelsen den 26. marts 2020
og efterfølgende hastebehandling (lovforslag nr.
L 158).
31
Loven træder i kraft den 4. april 2020.
Ifølge sundheds- og ældreminister Magnus
Heunicke er der behov for at føje nye redskaber
til myndighedernes værktøjskasse, hvis der op-
30 Udskrift af pressemøde den 30. marts 2020, Statsministeriet.
31 Folketingsåret 2019-20, lovforslag nr. L 158. Forslag til lov om ændring af lov om foranstaltninger mod smitsomme og
andre overførbare sygdomme og forskellige andre love.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
|
103
står behov for at handle hurtigt for at tage nye
initiativer for at begrænse smittespredningen.
Til støtte herfor henvises i ministerens skriftlige
fremsættelse af lovforslaget den 26. marts til
udviklingen i en række øvrige europæiske lande.
Loven indebærer yderligere ændringer og juste-
ringer af epidemiloven og retter samtidig op på
visse uhensigtsmæssigheder som følge af den
første ændring af epidemiloven. Med lovæn-
dringen gives sundheds- og ældreministeren
bl.a. mulighed for at fastsætte regler om forbud
mod forsamlinger m.v. ned til tre personer.
Endvidere gives sundheds- og ældreministeren
mulighed for at fastsætte regler om forbud mod
at tage ophold på et bestemt sted, hvortil der er
almindelig adgang, uanset om der er tale om en
forsamling, et arrangement eller en begivenhed
m.v.
Lovændringen indebærer desuden en udvidelse
af sundheds- og ældreministerens mulighed for
at regulere adgangen til offentlige institutioner
m.v. til også at omfatte udendørs idrætsanlæg,
legepladser og lignende faciliteter, der frem-
byder smittefare. Tilsvarende udvides mulig-
heden for at regulere adgangen til lokaler, som
erhvervsdrivende råder over, og som offentlig-
heden har adgang til, til at omfatte lokaler og
andre lokaliteter, som enhver fysisk eller juridisk
person råder over, og som offentligheden har
adgang til. Det vil f.eks. give sundheds- og
ældreministeren mulighed for at regulere ad-
gangen til forlystelsesparkers udendørsarealer
eller museer m.v., som hverken er offentlige eller
erhvervsmæssigt drevet.
Lovændringen er omfattet af den solned-
gangsklausul, der indgik i første ændring af
epidemiloven, og som medfører, at loven med
ændringerne foretaget den 17. marts og den
4. april 2020 ophæves den 1. marts 2021, hvis
ikke et flertal i Folketinget inden da vedtager at
videreføre loven.
Ud over de to ændringer af epidemiloven ved-
tager Folketinget i marts-april 2020 en række
ændringer af anden lovgivning inden for sund-
heds- og ældreministerens ressorter og øvrige
ministres ressort som led i myndighedernes
håndtering af covid-19. Tabel 4.5 giver en for-
enklet skematisk oversigt over den covid-19-re-
laterede lovgivning i form af vedtagne lovforslag
fremsat i marts og april 2020 og en oversigt
over bemyndigelser i disse love til at fastsætte
regler på et givet område. Medtaget i tabellen
er også en optælling af de bekendtgørelser og
ændringsbekendtgørelser, som bliver udstedt i
marts og april 2020.
Ud over de to ændringer af epidemiloven, som
falder under sundheds- og ældreministerens
ressort, bliver der som tidligere nævnt vedtaget
en række lovforslag inden for andre ministres
ressortområder. Følgende eksempler giver et
indtryk af bredden i de fremsatte lovforslag:
• Forslag nr. L 134 (fremsat den 13. marts) til lov
om midlertidig udskydelse af betalingsfrister
for indeholdt A-skat og arbejdsmarkedsbi-
drag, B-skat og foreløbigt arbejdsmarkedsbi-
drag samt midlertidig udskydelse af angi-
velses- og betalingsfrister og forlængelse af
afgiftsperioder for moms m.v.
• Forslag nr. L 140 (fremsat den 17. marts)
til lov om midlertidige foranstaltninger på
børne- og undervisningsområdet og folkehøj-
skoleområdet og for den frie folkeoplysende
virksomhed til forebyggelse og afhjælpning i
forbindelse med covid-19.
• Forslag nr. L 145 (fremsat den 24. marts) til
lov om ændring af lov om en rejsegarantifond
(Udvidet dækningsområde for Rejsegaranti-
fonden i ekstraordinære situationer).
• Forslag nr. L 157 (fremsat den 26. marts) til
lov om ændring af straffeloven, retspleje-
loven og udlændingeloven (Skærpet straf
for lovovertrædelser med baggrund i eller
sammenhæng med covid-19 og blokering
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0105.png
104
|
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
Tabel 4.5. Oversigt over covid-19-relateret lovgivning marts-april 2020
Lovgivning
Vedtagne lovforslag
Bemyndigelser
3
Bekendtgørelser
4
Ændringsbekendtgørelser
1
Epidemiloven
2
1
23
33
20
Anden lovgivning relateret til
covid-19
20
2
28
14
3
Forslag nr. L 158 til lov om ændring af lov om foranstaltninger mod smitsomme og andre overførbare sygdomme
og forskellige andre love (Yderligere foranstaltninger for at forebygge og inddæmme smitte med covid-19 m.v.).
Forslaget ændrer både i epidemiloven og anden lovgivning og er derfor talt med i begge kolonner.
² I opgørelsen er både forslag nr. L 168 A til lov om bemyndigelse til midlertidig fravigelse af virksomheders pligter
på selskabs- og regnskabsområdet i forbindelse med covid-19 og forslag nr. L 168 B til lov om bemyndigelse til
midlertidig fravigelse af reglerne om begrænsning af butikkernes åbningstider i forbindelse med covid-19 talt
med i modsætning til forslag nr. L 168 til lov om bemyndigelse til midlertidig fravigelse af virksomheders pligter på
selskabs- og regnskabsområdet og af reglerne om begrænsning af butikkernes åbningstider i forbindelse med
covid-19 fremsat af erhvervsministeren den 31. marts 2020, der ved 2. behandling blev opdelt i de to førstnævnte
forslag.
³ Ved bemyndigelser forstås i denne henseende bemyndigelser til at fastsætte regler på et givet område, dog
med undtagelse af bemyndigelse til at fastsætte overgangsregler. Som eksempel herpå i lovgivning relateret
til covid-19 kan nævnes § 7, stk. 4, i lov nr. 359 af 4. april 2020 om ændring af lov om foranstaltninger mod
smitsomme og andre overførbare sygdomme og forskellige andre love (Yderligere foranstaltninger for at
forebygge og inddæmme smitte med covid-19 m.v.).
4
Ophævelsesbekendtgørelser er ikke medtaget i opgørelsen.
af hjemmesider, hvorfra der begås visse
lovovertrædelser, som har baggrund i eller
sammenhæng med covid-19).
• Forslag nr. L 168 B (fremsat den 31. marts) til
lov om bemyndigelse til midlertidig fravigelse
af reglerne om begrænsning af butikkernes
åbningstider i forbindelse med covid-19.
Planen for genåbningen skitseres
kontrolleret åbning, som ifølge statsministeren
er baseret på myndighedernes faglige vurde-
ring.
Herefter skitserer statsministeren rammerne
for en gradvis åbning af vuggestuer, børnehaver
og 0.-5. klasse fra onsdag den 15. april 2020.
Alle elever fra 6.-10. klasse skal stadig gå i skole
hjemmefra – foreløbig frem til den 10. maj 2020.
Regeringen vil, bliver det oplyst, gå i dialog med
lønmodtager- og erhvervsorganisationer om,
hvordan privatansatte, der på dette tidspunkt
arbejder hjemmefra, kan møde på arbejde
igen, forudsat at det foregår sundhedsfagligt
forsvarligt. Offentligt ansatte skal fortsat arbej-
de hjemmefra. Samtidig bliver en lang række
restriktioner forlænget foreløbig frem til den 10.
maj. Eksempelvis vil grænserne stadig være luk-
På pressemødet i Statsministeriet den 6. april
2020 meddeler statsministeren, at udviklingen
i antal patienter med covid-19 er stabil. 503
patienter er indlagt, heraf 139 på intensivaf-
delinger, mens 187 er afgået ved døden.32
Situationen er fortsat alvorlig, men tallene for
indlæggelser går den rigtige vej, påpeger stats-
ministeren. Det giver grundlag for, at regeringen
nu kan præsentere en plan for en gradvis og
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0106.png
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
|
105
kede, de skærpede rejsevejledninger forlænges,
og forsamlinger på over ti personer vil fortsat
ikke være tilladt. De videregående uddannel-
ser, kirker, biblioteker, foreningslivet, biografer
og storcentre – alt det, som er lukket på dette
tidspunkt, vil stadig være lukket, meddeler
statsministeren.
Faglig direktør Kåre Mølbak fra Statens Serum
Institut fremhæver i sit indlæg på pressemødet,
at den beslutning, som regeringen har taget, er
begrundet i en matematisk model, som viser, at
den kontrollerede, forsigtige og gradvise gen-
åbning er forsvarlig, så den kan gennemføres,
uden at sundhedsvæsenet knækker over. Det er
forventeligt, at der vil ske en stigning i forekom-
sten af sygdom og også i antallet af indlæggel-
ser, men det er noget, der kan håndteres inden
for de eksisterende rammer, lyder vurderingen
fra Statens Serum Instituts faglige direktør.
Den forbedrede situation i Danmark afspejler
ikke umiddelbart den generelle situationen i
det øvrige Europa. Det europæiske sundhedsa-
gentur ECDC meddeler i en opdateret risiko-
vurdering den 8. april, at der generelt er en stor
stigning i antallet af smittede og covid-19-rela-
terede dødsfald i Europa. I enkelte lande, herun-
der Østrig og Italien, er der tegn på, at smitten
er toppet, men generelt er der ifølge ECDC
ingen indikation på, at epidemien er toppet.
Globalt er smittespredningen også stigende,
fremgår det af WHO’s situationsrapport af 4.
april 2020, se tabel 4.6. Det gælder især for
Europa og Nord- og Sydamerika. Antallet af be-
kræftede smittetilfælde i verden runder på det
tidspunkt 1.000.000 mennesker. Den 6. april er
til gengæld første dag, hvor Kina kan rapportere
om nul nye covid-19-relaterede dødsfald siden
udbruddet i slutningen af 2019.
Tabel 4.6. Antal bekræftede smittetilfælde og covid-19-relaterede dødsfald fordelt på regioner i
verden og udvalgte europæiske lande pr. 4. april 2020
Antal bekræftede smittetilfælde
Europa
Tyskland
Sverige
Danmark
Norge
Island
Amerika (Nord og Syd)
Den vestlige Stillehavsregion
Den østlige Middelhavsregion
Sydøstasien
Afrika
Globalt
583.141 (41.333)
85.778 (6.082)
6.078 (612)
3.757 (371)
5.208 (273)
1.364 (45)
279.543 (32.070)
110.362 (1.432)
65.965 (3.729)
6.528 (647)
5.446 (183)
1.051.697 (79.394)
Covid-19-relaterede dødsfald
42.334 (5.231)
1.158 (141)
333 (51)
139 (16)
44 (2)
4 (0)
6.802 (1.202)
3.809 (49)
3.593 (155)
267 (22)
170 (6)
56.986 (6.665)
Kilde: »Situation Report 75 – Coronavirus disease 2019 (COVID-19)«, WHO, den 4. april 2020. Tallene i parentes
markerer antal nyregistrerede tilfælde over det seneste døgn.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0107.png
106
|
Kapitel 4 – Fra delvis nedlukning til delvis genåbning
Noget at glæde sig over
Pressemødet den 14. april 2020 er det tiende
covid-19-relaterede pressemøde i Statsmini-
steriet. Statsministeren giver udtryk for, at der
på trods af den alvorlige baggrund er noget at
glæde sig over. Tallene i Danmark går den rigti-
ge vej. Det går ifølge statsministeren bedre end
forventet. Statsministeren beskriver det sådan:
»Den kontrakt, vi danskere er lykkedes med at
indgå med hinanden, den ser ud til ikke alene
at have nyttet, den har virket.« »Vi har stået
sammen ved at holde afstand. Det har de mind-
ste og de ældste taget til sig. Og det nytter«
konstaterer statsministeren. På den baggrund
præsenterer statsministeren nyheden om, at
dele af sundhedsvæsenet nu kan genåbne. Det
vil bl.a. betyde, at flere almindelige aktiviteter i
sundhedsvæsenet vil kunne blive genoptaget.
Dermed vil fase 1 af genåbningen af Danmark
kunne blive en smule større end forventet, og
det er i overensstemmelse med sundhedsmyn-
dighedernes vurdering, oplyser statsministeren:
»Derfor er idéen nu at åbne en lille smule mere
op. Det er vurderingen fra sundhedsmyndighe-
derne, at vi kan det i Danmark.«
32
Sundheds- og ældreminister Magnus Heu-
nicke tager tråden op og konstaterer på
pressemødet, at kurven er fladet ud, og at den
fortsat er et fornuftigt stykke under kapaci-
tetsloftet i sundhedsvæsenet. Denne »gunstige
situation« har ifølge ministeren betydet, at
regeringen den 13. april kunne indgå en aftale
med Danske Regioner og KL og med de prak-
tiserende læger om igen at skrue gradvis op
for aktiviteten i sundhedsvæsenet. Ministeren
udtrykker i den forbindelse bekymring over, at
der i de sidste par uger har været et stort fald
i antallet af henvendelser til de praktiserende
læger. Han slutter sit indlæg af med en opfor-
dring til borgerne om at bruge de praktiserende
læger, hvis de har sygdom eller symptomer, som
de har behov for at få undersøgt. Også her er
en tidlig indsats helt afgørende, understreger
han.
33
Den 14. april er 380 patienter indlagt med
covid-19, hvoraf 93 er i intensiv behandling.
Sammenlagt er 299 covid-19-patienter på det
tidspunkt afgået ved døden.
Fra delvis nedlukning til
delvis genåbning
Der er i dette kapitel redegjort for de restrik-
tioner og tiltag, som bliver udmeldt og iværksat
fra den 11. marts og frem til den delvise genåb-
ning midt i april 2020. Det er også vist, hvordan
covid-19-smitten i Danmark udvikler sig i denne
periode sammenlignet med en række andre
europæiske lande. Dette og det forrige kapitel
har alene baseret sig på offentlige kilder. I det
følgende kapitel gives en redegørelse for, hvilke
faser og hvilke beslutninger analyserne og vur-
deringerne i de efterfølgende kapitler vil foku-
sere på. Kapitel 5 giver desuden en redegørelse
for det kildegrundlag, hvorpå de efterfølgende
analyser og konklusioner baserer sig.
32 Udskrift af pressemøde den 14. april 2020, Statsministeriet.
33 Udskrift af pressemøde den 14. april 2020, Statsministeriet.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020" SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0109.png
108
|
–
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0110.png
Kapitel 5 – Udredningens form, afgrænsning og kildegrundlag
|
109
Kapitel 5
Udredningens form,
afgrænsning og
kildegrundlag
Baggrund
I løbet af foråret 2020 opstod der
en politisk debat om grundlaget for
regeringens beslutninger i forbindel-
se med håndteringen af covid-19. Der
blev rejst tvivl om, hvorvidt der havde
været åbenhed i forhold til Folketing-
et og offentligheden om data og øv-
rige informationer, hvorpå regeringen
i perioden frem til maj havde baseret
sine beslutninger. Det førte bl.a. til, at
et flertal uden om regeringen den 7.
maj 2020 offentliggjorde et såkaldt
åbenhedsmanifest.
1
Partierne bag
manifestet krævede heri »fuld åben-
hed om alle data og alle beslutninger,
der træffes i coronakrisen.« I forlæn-
gelse heraf opstod der en diskussion
om gennemførelse af en evaluering
af håndteringen af covid-19-krisen i
de tidlige faser af dens forløb, dvs. fra
begyndelsen af 2020 til den første
fase af genåbningen, som statsmini-
ster Mette Frederiksen annoncerede
på et pressemøde den 6. april 2020.
Overvejelserne herom foregik i Folke-
tingets Udvalg for Forretningsorde-
nen, der den 20. maj 2020 behandle-
de et baggrundsnotat om udredning
vedrørende covid-19 (det indledende
forløb).
2
Udvalget for Forretningsorde-
nen henlagde herefter, efter et ønske
fra et flertal i udvalget, forberedelsen
af en eventuel sådan udredning til
nærmere forhandlinger i et underud-
valg med repræsentation af samtlige
partier. Underudvalget forelagde
sit udkast til beretning for Udvalget
for Forretningsordenen den 22. juni
2020, hvori et flertal i underudvalget
(S, V, DF, RV, SF, KF og LA) ønskede
den foreslåede undersøgelse, mens et
mindretal (EL) tilsluttede sig forslaget
med en tilføjelse om, at udredningen
skulle dække perioden fra den 1. janu-
ar 2015 til den 1. september 2020, li-
gesom undersøgelsen skulle indebæ-
re mulighed for afhøring af vidner med
de fornødne retssikkerhedsmæssige
garantier.
3
Udvalget for Forretnings-
ordenen tilsluttede sig på et møde
den 23. juni 2020 flertallets ønske om
iværksættelse af udredningen.
1 »Efter hård kritik: Flertal vil nu tvinge regeringen til øget åbenhed«, Berlingske, den 6. maj 2020.
2 Folketingsåret 2019-20, Udvalget for Forretningsordenen, alm. del
-
bilag 112.
3 Folketingstidende 2019-20, tillæg B, beretning nr. 4 om gennemførelsen af en udredning om
håndteringen af covid-19.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0111.png
110
|
Kapitel 5 – Udredningens form, afgrænsning og kildegrundlag
Beslutningen om at iværksætte en undersøgel-
se i Folketingets regi repræsenterer en nydan-
nelse. En sådan undersøgelsesform adskiller sig
fra undersøgelser foretaget af faste kontro-
lorganer som Folketingets Ombudsmand og
Rigsrevisionen og Statsrevisorerne såvel som af
undersøgelseskommissioner, hvis nedsættelse
og virksomhed m.v. er reguleret i lov nr. 357 af
2. juni 1999 om undersøgelseskommissioner
med senere ændringer. Der er ganske vist i
lighed med undersøgelseskommissioner tale
om et ad hoc-organ nedsat for at granske et
konkret hændelsesforløb. Men i modsætning til
en undersøgelseskommission er undersøgelsen
nedsat og sekretariatsbetjent af Folketinget,
ligesom udredningen ikke har et retligt sigte,
men derimod sigter mod at kortlægge et hæn-
delsesforløb med henblik på læring, jf. nedenfor.
Betænkning nr. 1571 om undersøgelseskom-
missioner og parlamentariske undersøgel-
sesformer redegør nærmere for de forskellige
undersøgelsesformer. Folketingets Udvalg for
Forretningsordenen afgav i forlængelse heraf
en beretning om parlamentariske undersøgel-
ser.
4
Den er siden fulgt op af en beretning om
etablering af en undersøgelsesform med særlig
parlamentarisk forankring.
5
• Afdække sundhedsvæsenets og bered-
skabets forudsætninger for at håndtere en
pandemi som covid-19.
• Afdække beredskabet, herunder inddæm-
ningsforanstaltninger, test- og behandlings-
kapacitet og udviklingen i indsatsstrategien
inden for perioden.
• Kortlægge grundlaget for den hastelovgiv-
ning, der blev gennemført i forbindelse med
nedlukningen, herunder redegøre for og
vurdere karakteren af det sundhedsfaglige
og fagøkonomiske grundlag for forslagene til
hastelovgivningen.
• Undersøge, om faglige indsigter hos embeds-
mænd og myndigheder kunne formidles frit
til Folketinget og offentligheden.
• Afdække Folketingets muligheder for at føre
kontrol med regeringens ageren og samspil
under nedlukningen.
• I relevant omfang klarlægge den danske
håndtering sammenlignet med lande som
Norge, Sverige og Tyskland.
Beretningen fra Udvalget for Forretningsor-
denen pålægger udredningsgruppen med
afsæt i denne kortlægning af de tidlige faser i
covid-19-forløbet dels at evaluere håndteringen
af pandemien, dels at komme med anbefalinger
til, hvordan man bedst håndterer en lignende
krise i fremtiden. Det følger af beretningen, at
udredningsgruppen selv tilrettelægger sin ar-
bejdsform og metode. Beretningen understre-
ger, at formålet med udredningen er at tilveje-
bringe viden til brug for læring, og tilføjer i den
sammenhæng, at det ikke er ønsket »at placere
et politisk eller retligt ansvar over for hverken
embedsmænd eller politikere.«
Udredningsgruppens opgaver
Beretningen af 23. juni 2020 fra Udvalget for
Forretningsordenen fastlægger udrednings-
gruppens opgaver, der er forudsat at dække
perioden fra begyndelsen af 2020 frem til
genåbningen i april 2020. Hovedopgaverne er
herefter følgende:
4 Folketingsåret 2018-19, 1. samling, beretning nr. 9 afgivet af Folketingets Udvalg for Forretningsordenen den 10. april 2019
om parlamentariske undersøgelser.
5 Folketingsåret 2020-21, beretning nr. 3 afgivet af Folketingets Udvalg for Forretningsordenen den 21. december 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 5 – Udredningens form, afgrænsning og kildegrundlag
|
111
Selv om udredningen omfatter et forholdsvis
kort tidsforløb, gjorde covid-19-krisens karakter
og omfang, at udredningsgruppen for det første
stod over for et problem præget af betydelig
kompleksitet og uvished med hensyn til dens
konsekvenser og med hensyn til muligheder-
ne for effektivt at håndtere den, ikke mindst
i den tidlige fase af covid-19-forløbet. For det
andet var de foranstaltninger, der fra og med
nedlukningen i marts 2020 blev truffet såvel
administrativt af regeringen og myndigheder-
ne som politisk af regeringen og Folketinget,
meget vidtspændende. Det gjaldt med hensyn
til foranstaltningernes antal, deres indhold og
karakter og også med hensyn til det tempo,
hvori de blev forberedt, besluttet og iværksat.
For det tredje vedrørte foranstaltningerne i
praksis væsentlige dele af den offentlige og den
private sektor. Det indebar igen, at adskillige
ministerier og deres styrelser og underliggende
myndigheder var inddraget i forberedelsen og
iværksættelsen af de foranstaltninger, der blev
truffet til imødegåelse af covid-19-krisen.
De tre forhold gør tilsammen en fuldstændig
kortlægning og evaluering af håndteringen
særdeles omfattende. Samtidig pålægger
beretningen udredningsgruppen at afslutte sit
arbejde med henblik på offentliggørelse senest
i januar 2021. Opgavens omfang i samspil med
den særdeles stramme frist for afgivelsen af
rapporten gør, at udredningsgruppen har fundet
det fornødent at foretage en mere præcis af-
grænsning af denne kortlægning.
traf beslutninger om håndteringen af krisen. Da
det især er beslutningen om at gennemføre en
delvis nedlukning af landet i foråret 2020, som
har givet anledning til diskussion af det grund-
lag, hvorpå denne og en række opfølgende
beslutninger blev truffet, har udredningsgrup-
pen i lyset af den stramme tidsfrist, der er sat
for gennemførelsen af udredningen, besluttet at
koncentrere sig om en kortlægning af grund-
laget for og beslutningsprocessen forud for
iværksættelsen af følgende tiltag:
• Beslutningerne om nedlukning op til den
11.-12. marts 2020.
• Beslutningerne om ændring af først og
fremmest lov om foranstaltninger mod
smitsomme og andre overførbare sygdomme
(epidemiloven) den 17. marts 2020 efterfulgt
af en ny revision af loven den 4. april 2020.
• Beslutningerne om styrkelse af den nationale
teststrategi, der blev forberedt i marts-april
2020.
Nedlukningens form og omfang var undervejs i
forløbet genstand for en række tilpasninger. Der
er her fortrinsvis tale om administrative beslut-
ninger, som blev annonceret af statsministeren
på en serie af pressemøder under deltagelse
af andre ministre samt embedsmænd fra de
myndigheder og institutioner, som havde været
stærkest involveret i håndteringen af krisen.
Udredningsgruppen har ikke kortlagt forbere-
delsen af disse tilpasninger i de senere faser af
forløbet.
Den gradvise genåbning, der foregår i perioden
april-maj, bliver besluttet i en serie af for-
handlinger mellem regeringen og Folketingets
partier. Der er her tale om et langstrakt forløb
med glidende overgange fra den ene fase til den
næste. Det er samtidig et forløb, hvor beslut-
ningerne, så vidt udredningsgruppen er i stand
til at skønne, er baseret på samspillet mellem
udmeldinger fra regeringen og udmeldinger
Udredningens hovedsigte
og afgrænsning
Den centrale problemstilling for udredningen
er at kortlægge det grundlag, herunder ikke
mindst af sundhedsfaglig karakter, som myn-
dighederne og regeringen havde til rådighed
på de tidspunkter i covid-19-forløbet, hvor de
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
112
|
Kapitel 5 – Udredningens form, afgrænsning og kildegrundlag
fra de politiske partier under inddragelse af
rådgivning fra sundhedsmyndighederne. På
dette grundlag er der herefter truffet aftaler
om genåbningens præcise omfang og karakter
i forskellige faser. Det er dermed et forløb, som
strækker sig fra de første dage i april til ind i for-
sommeren 2020. En kortlægning af grundlaget
for denne serie af beslutninger og aftaler ville
for det første række langt ud over den under-
søgelsesperiode, som er forudsat i beretningen
fra Udvalget for Forretningsordenen. For det
andet ville den være meget omfattende, da der
ikke er naturlige skæringspunkter, som tillader
en tidsmæssig opdeling af dette lange forløb.
Udredningsgruppen har derfor valgt ikke at
beskæftige sig med genåbningen.
Udredningen er således tidsmæssigt begræn-
set til perioden fra årsskiftet 2019/2020 til og
med foråret 2020. Den ofte glidende overgang
fra en fase til en anden fase i nedlukningsfor-
løbet har yderligere gjort det hensigtsmæssigt
at arbejde med variable sluttidspunkter for del-
analyserne. Endelig har det på enkelte punkter
været hensigtsmæssigt at inddrage oplysninger
om forhold, der tidsmæssigt klart ligger uden
for udredningsperioden. Det er sket for at sikre
et dækkende helhedsbillede af den konkrete
problemstilling.
Med udredningens fokus på grundlaget for be-
slutningerne er opgaven at afdække den viden
først og fremmest af sundhedsvidenskabelig
art, som på tidspunktet for de enkelte beslut-
ninger var til rådighed, og i forlængelse heraf
også at afdække, i hvilket omfang og på hvilken
måde den blev formidlet videre til de ministre
og embedsmænd, som traf de enkelte beslut-
ninger. I afdækningen af beslutningsgrund-
laget indgår derfor også en analyse af, hvilke
myndigheder og institutioner m.v. der bidrog til
tilvejebringelse af grundlaget. Det følger heraf,
at udredningen også afdækker den arbejds-
gang, som lå til grund for bearbejdningen og
sorteringen af de informationer, som indgik i
det endelige beslutningsgrundlag. Udredning-
en tilstræber endvidere at afdække, i hvilket
omfang der blev truffet beslutninger, uden at
der forelå et formelt beslutningsgrundlag. Et
sådant formelt beslutningsgrundlag kan have
form af sundhedsfaglig information, anden fag-
lig information, f.eks. af samfundsøkonomisk,
adfærdsvidenskabelig og juridisk art, og af en
afvejning af sundhedsfaglig information over for
anden faglig information.
Mens kortlægningen af regeringens og myndig-
hedernes beredskab og beslutninger med hen-
blik på imødegåelsen af covid-19 i begyndelsen
af 2020 i vidt omfang lader sig afdække med
udgangspunkt i offentligt tilgængelige kilder,
først og fremmest meddelelser, rapporter og
retningslinjer, som er tilgængelige på henholds-
vis Sundhedsstyrelsens og Statens Serum Insti-
tuts hjemmesider, forholder det sig anderledes
med de beslutninger, der blev truffet i perioden
fra slutningen af februar og i de følgende må-
neder. Krisen udviklede sig i denne periode på
en måde, som hurtigt placerede håndteringen
højt på regeringens dagsorden. For at belyse
grundlaget for beslutningerne truffet på dette
niveau og for at belyse beslutningsgangen er
det nødvendigt at inddrage dokumenter fra de
ministerier og myndigheder, som var inddraget i
beslutningsforberedelsen. Udredningsgruppen
har haft adgang til disse akter.
Dette materiale er af to grunde meget omfat-
tende. For det første var en stor del af ministe-
rierne og deres underliggende myndigheder i et
eller andet omfang inddraget i forløbet. For det
andet blev der i processen udarbejdet et meget
stort antal dokumenter, som redegjorde for og
udviklede de tiltag, der var under forberedelse.
De tog form af beslutningsoplæg såvel som rap-
portering af de trufne beslutninger. Ved siden af
sagsakter af denne karakter er der imidlertid et
stort antal dokumenter i form af e-mail mellem
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 5 – Udredningens form, afgrænsning og kildegrundlag
|
113
de forskellige ministerier og myndigheder og
internt i de enkelte myndigheder, der rummer
relevant information om beslutningsproces-
sen. Udredningsgruppen er opmærksom på, at
dokumenterne ikke fuldt ud afspejler det fulde
hændelses- og beslutningsforløb, idet en del af
forberedelsen er sket på møder og i mundtlige
drøftelser, som ikke er rapporteret i møde-
referater. Det er normalt, men det tidspres,
som kendetegnede nogle faser i forløbet, har
formentlig yderligere bidraget hertil.
Det skal samtidig tilføjes, at det betydelige antal
e-mailudvekslinger, som fandt sted som led i
mødeforberedelsen, efter udredningsgruppens
vurdering giver en indsigt i, hvilke emner der
var til drøftelse, og i denne sammenhæng også,
hvilke vurderinger der indgik i grundlaget for
drøftelserne. Det er dog fortsat sådan, at doku-
menterne i nogle tilfælde ikke har muliggjort en
fuldstændig kortlægning af, hvad der førte frem
til de enkelte og i visse tilfælde ret vidtrækken-
de beslutninger, da disse beslutninger er truffet
på møder, hvorfra der ikke foreligger referater. I
rapporten er det noteret, når dokumentationen
ikke rækker til at give en dækkende kortlægning
af beslutningsforløb og beslutningsgrundlag.
Trods sådanne huller i dokumentationen bygger
rapporten på et overordentlig omfattende
dokumentarisk materiale. De udleverede doku-
menter udgør ifølge en optælling pr. 14. decem-
ber 2020 i alt godt to millioner dokumentsider.
Det er udredningsgruppens konklusion, at den
på basis af de udleverede dokumenter har
kunnet tegne et dækkende helhedsbillede af
den del af covid-19-forløbet, som udredningen
koncentrerer sig om.
Dokumentationens omfang kombineret med
udredningsgruppens kapacitet og den tidsfrist,
som Udvalget for Forretningsordenen har sat
for dens arbejde, har som nævnt ovenfor gjort
det nødvendigt at afgrænse dokumentgransk-
ningen. Omdrejningspunktet i håndteringen af
covid-19-krisen fra og med beslutningen om
nedlukning den 11. marts 2020 var afbalance-
ringen af sundhedsmæssige foranstaltninger
og indgreb over for sociale, ordens- og sikker-
hedsmæssige og samfundsøkonomiske hensyn.
Et hovedspørgsmål for granskningen er derfor
at kortlægge, hvilket grundlag i form af situa-
tionsvurderinger og forslag eller indstillinger,
der forud for de enkelte hovedbeslutninger
forelå fra de sundhedsfaglige myndigheder m.v.
Det andet hovedspørgsmål er i forlængelse
heraf tilsvarende at kortlægge, hvilke forslag og
indstillinger og hvilke konsekvensvurderinger
der forud for disse hovedbeslutninger forelå
vedrørende især de sundhedsmæssige, sociale
og økonomiske konsekvenser af indgrebene.
Beslutningerne om nedlukningen involverede
som nævnt en lang række ministerier og deres
styrelser m.v., enten fordi man skulle tage
stilling til nedlukningernes omfang og tidsfølge
inden for deres ressort, eller fordi der skulle
tages stilling til, i hvilket omfang de hjælpepak-
ker, der iværksattes til at afbøde virkningerne
af nedlukningen, skulle omfatte institutioner
og virksomheder inden for deres område. Det
ville være umuligt for udredningsgruppen at
gennemføre en dokumenteret granskning af
bidraget til beslutningerne herfra.
Der er i beretningen afgivet af Udvalget for
Forretningsordenen den 23. juni 2020 taget
stilling til dette afgrænsningsspørgsmål, idet
den udtrykker et ønske om:
»at eksperterne får adgang til alle rele-
vante akter og dokumenter, herunder
det materiale og den information, der
tilgik Statsministeriet i den indledende
fase fra andre ministerier og styrel-
ser, med særligt fokus på henholdsvis
Sundheds- og Ældreministeriet, Sund-
hedsstyrelsen, Statens Serum Institut,
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
114
|
Kapitel 5 – Udredningens form, afgrænsning og kildegrundlag
Lægemiddelstyrelsen, Styrelsen for
Patientsikkerhed, Justitsministeriet og
Finansministeriet«
Udredningsgruppen har i overensstemmelse
hermed valgt at foretage følgende afgrænsning
af de ministerier og myndigheder, som indgår i
granskningen:
• Sundheds- og Ældreministeriet med Sund-
hedsstyrelsen og Statens Serum Institut
samt i mindre omfang Lægemiddelstyrelsen
og Styrelsen for Patientsikkerhed. Ministe-
riets styrelser og Statens Serum Institut har
direkte eller gennem Sundheds- og Æl-
dreministeriets departement stået for den
sundhedsfaglige rådgivning, som er indgået i
grundlaget for håndteringen af covid-19.
• Justitsministeriet med Rigspolitiet og Den
Nationale Operative Stab (NOST). Justitsmi-
nisteriet forberedte i samspil med Sund-
heds- og Ældreministeriet de to revisioner af
epidemiloven, ligesom udredningsgruppen
undersøger, i hvilket omfang Justitsministe-
riet har bidraget med fagligt-juridisk rådgiv-
ning i forbindelse med de mange tiltag, som
indgik i nedlukningen. Udredningsgruppen
undersøger yderligere, hvilken rolle Rigspoli-
tiet og Den Nationale Operative Stab (NOST),
som er henlagt under Rigspolitiet, har spillet
i tilvejebringelsen af et beslutningsgrundlag
for nedlukningen og i forbindelse med opbyg-
ningen af TestCenter Danmark.
• Erhvervsministeriet, som forberedte økono-
miske hjælpepakker rettet mod erhvervslivet
m.m., som blev aftalt fra og med marts 2020.
• Finansministeriet, som dels koordinerede be-
slutningsprocessen omkring de aktstykker,
hvorpå bevillinger til finansiering af nedluk-
ningen og hjælpepakkerne var baseret, dels
havde ansvaret for de samfundsøkonomiske
analyser, som måtte have indgået i beslut-
ningsgrundlaget.
• Udenrigsministeriet, hvis Borgerservice
rutinemæssigt offentliggør rejsevejledninger
med oplysninger om eventuelle risici ved
rejser til andre lande, reviderede inden for
undersøgelsesperioden løbende sine vej-
ledninger, og hvis ambassadeindberetninger
løbende indgik i beslutningsgrundlaget.
• Statsministeriet som fra og med begyndel-
sen af marts og igennem hele undersøgel-
sesperioden har fremstået som den centrale
instans, hvorfra håndteringen af covid-19
udgik, og som koordinerede rådgivningen af
statsministeren og regeringen.
Der er derudover indhentet oplysninger fra
Domstolsstyrelsen og Danske Regioner. I for-
hold til Domstolsstyrelsen vedrører det doku-
menter vedrørende beslutning om nedlukning
og genåbning af domstolene. I forhold til Danske
Regioner vedrører det oplysninger, der kan
belyse kapaciteten og aktiviteten i sundheds-
væsenet gennem hele perioden.
Udredningsgruppens granskning er endelig
i overensstemmelse med beretningen af 23.
juni 2020 fra Udvalget for Forretningsordenen
afgrænset til at omfatte en række problemstil-
linger, som er afgørende for den evaluering af
håndteringen, som udredningsgruppen skal
foretage. Udgangspunktet er som nævnt at
få belyst, hvordan specielt den sundhedsfag-
lige rådgivning indgik i beslutningsforløbet
fra begyndelsen af året. Det er igen en meget
vidtspændende problemstilling, hvor udred-
ningsgruppen har været nødsaget til at foretage
en indsnævring til en række mere præcise
spørgsmål. Det drejer sig om følgende:
• Indholdet af den sundhedsfaglige viden og
rådgivning, som lå til grund for regeringens og
myndighedernes reaktion på covid-19 i løbet
af januar og februar 2020, med en vurde-
ring af den faglige usikkerhed, der knyttede
sig til den, og i forlængelse heraf eventuel
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 5 – Udredningens form, afgrænsning og kildegrundlag
|
115
•
•
•
•
formidling af denne viden til dels sundheds-
og ældreministeren, dels statsministeren og
regeringen.
Indholdet af den sundhedsfaglige viden og
rådgivning, som lå til grund for regeringens
beslutninger om nedlukning fra og med be-
gyndelsen af marts, herunder udformningen
af hjælpepakkerne.
Indholdet af den sundhedsfaglige viden og
rådgivning vedrørende tilpasningen af test-
strategier og testkapacitet, herunder den po-
litiske beslutning i april 2020 om etablering
af TestCenter Danmark som organisatorisk
overbygning for det såkaldte samfundsspor i
covid-19-teststrategien.
Inddragelsen af anden faglig rådgivning i
grundlaget for den politiske beslutnings-
proces. Det drejer sig om vurderinger af de
samfundsøkonomiske konsekvenser og af de
retlige problemer, som måtte været knyttet til
de usædvanlig vidtgående indgreb, her ikke
mindst gennemførelsen af en hastelovgiv-
ning, som i to trin grundlæggende ændrede
epidemiloven.
Indgrebenes konsekvenser for kapaciteten
og aktiviteten på sygehusene og vægtningen
af disse konsekvenser dels i den sundheds-
faglige rådgivning, dels i beslutningsproces-
sen på regeringsniveau.
for at gennemføre de covid-19-tiltag, der blev
besluttet af regeringen og Folketinget.
I overensstemmelse med opdraget fra Udvalget
for Forretningsordenen er udredningsgruppens
opgave at kortlægge og vurdere den måde,
regeringen og myndighederne valgte at hånd-
tere covid-19-forløbet på hen over vinteren og
foråret 2020. Det indgår således ikke i opgaven
at vurdere enkeltpersoners rolle i forløbet. Rap-
portens fokus er rettet mod de roller, som er
defineret i de enkelte ministeriers og styrelsers
organisation, og de institutionelle relationer,
som forbinder ministre og embedsmænd med
hinanden inden for og på tværs af de forskellige
myndigheder. Det er her sådan, at nogle mini-
stre og embedsmænd er tildelt en så central
rolle, at de uundgåeligt figurerer stærkt og tyde-
ligt i fremstillingen. Disse få og identificerbare
enkeltpersoner er i nogle sammenhænge nævnt
ved navn i rapporten.
Med dette klare udgangspunkt in mente er
det værd at opholde sig ved de rammer, der
gælder for samspillet mellem regeringen og
ministeriernes politiske ledelse på den ene
side, og det faste embedsværk på den anden
side. Man skal her være opmærksom på, at der
i dansk centraladministration er en arbejds-
deling mellem ministeriernes departementer,
som fungerer som sekretariater for ministrene,
og ministeriernes styrelser, som har speciali-
serede administrative opgaver, men som ofte
er medinddraget i den politiske rådgivning
under koordination af det departement, hvortil
de refererer. Organiseringen lægger op til en
sondring mellem styrelsernes faglige rådgiv-
ning og departementernes oversættelse og
indpasning af den i en politisk rådgivning af
regeringen og ministrene, som inddrager andre
end eksempelvis de rent sundhedsfaglige eller
samfundsøkonomiske og sociale aspekter. Med
denne organisering er der således lagt op til, at
der ikke er og ikke kan være et en til en-forhold
Af denne afgrænsning følger, at udrednings-
gruppens fokus er rettet mod forberedelsen
og tilvejebringelsen af de beslutninger, der blev
truffet på regerings- og ministerniveau med
udgangspunkt i den rådgivning, som blev ydet
af embedsmænd i de ministerier, styrelser m.v.,
som var stærkest involveret i forberedelsen af
nedlukningen. De dispositioner, der blev truffet
i ministerierne og især deres underliggende
myndigheder for administrativt at implemen-
tere beslutningerne, indgår derimod ikke i
udredningen. Det samme gælder selvsagt de
dispositioner, som regioner og kommuner traf
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0117.png
116
|
Kapitel 5 – Udredningens form, afgrænsning og kildegrundlag
mellem den faglige rådgivning, som den typisk
kommer til udtryk i analyser, sagsfremstillinger
og indstillinger fra en styrelse til departementet,
og den rådgivning, som departementet bl.a.
med afsæt heri leverer til ministeren, og som i
nogle sager går videre til regeringen.
Det er en kompliceret problemstilling, som har
været behandlet i en række betænkninger og
rapporter.
6
I 2015 offentliggjorde regeringen det
såkaldte KODEX VII med titlen »Syv centrale
pligter for embedsmænd i centraladministratio-
nen.«
7
Det sammenfatter de pligter, som gælder
for embedsmænds bistand til og rådgivning
af regeringen og ministrene, hvad enten de er
retligt normeret eller har karakter af normer,
som ledelsesmæssigt og organisatorisk udgør
forudsætningen for en ministerstyret forvalt-
ning, hvis ministre politisk og retligt er ansvar-
lige over for Folketinget, og hvis embedsmænd
udgør et permanent embedsværk. Af de syv
pligter er i denne sammenhæng særlig pligterne
til lovlighed, faglighed, sandhed samt ansvar og
ledelse relevante. I sidstnævnte pligt ligger, at
»Embedsmænd skal aktivt medvirke
til at realisere de opgaver, strategier
og mål, som ministeren og den admi-
nistrative ledelse har fastlagt. Og de
skal inden for lovgivningens rammer
efterleve de instruktioner, som de
modtager fra overordnede i overens-
stemmelse med ansvarsfordelingen i
deres organisation.«
8
geringen er indrammet af et sæt af pligter, som
indgår i et samspil med hinanden. I deres helhed
indebærer de, at der er sat en række pligtmæs-
sige rammer for embedsmændenes bistand og
rådgivning, som sætter grænser for, hvad de må
medvirke til, og som også forpligter dem til at
gøre ministrene og regeringen opmærksomme
på det, hvis de er på vej til at overskride deres
beføjelser. Men disse rammer berøver altså
ikke regeringen og ministrene friheden til at
disponere ud fra deres politiske program og
en vurdering af den politiske situation, og de
afskærer heller ikke regeringens og ministre-
nes adkomst til at rekvirere embedsværkets
bistand til virkeliggørelsen af deres politik i
konkrete situationer.
Udredningens kildegrundlag
Udvalget for Forretningsordenen har i beretnin-
gen af 23. juni 2020 udtrykt ønske om, at udred-
ningsgruppen »får adgang til alle relevante akter
og dokumenter, herunder det materiale og den
information, der tilgik Statsministeriet i den ind-
ledende fase fra andre ministerier og styrelser,
med særligt fokus på henholdsvis Sundheds- og
Ældreministeriet, Sundhedsstyrelsen, Statens
Serum Institut, Lægemiddelstyrelsen, Styrel-
sen for Patientsikkerhed, Justitsministeriet og
Finansministeriet.«
Udvalget konstaterer i forlængelse heraf, at
»der vil være behov for fastsættelse af nærmere
retningslinjer for ekspertgruppens adgang til og
brug af materiale fra myndighederne, på samme
måde som der f.eks. blev fastsat retningslinjer
Af henvisningen til KODEX VII følger, at den
politiske og faglige rådgivning af ministre og re-
6 »Embedsmænds rådgivning og bistand«, Betænkning nr. 1443 fra Udvalget om embedsmænds rådgivning og
bistand til regeringen og dens ministre, 2004, Bo Smith-Udvalget, »Embedsmanden i det moderne folkestyre«, Jurist- og
Økonomforbundets Forlag, 2015.
7 Finansministeriet, »Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen – KODEX VII«, 2015.
8 Finansministeriet, »Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen – KODEX VII«, 2015, s. 40.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0118.png
Kapitel 5 – Udredningens form, afgrænsning og kildegrundlag
|
117
for arbejdet med udredningen om baggrunden
for Danmarks militære engagement i Kosovo,
Afghanistan og Irak.« Udvalget for Forretnings-
ordenen anmodede under henvisning hertil
underudvalget, som forestod forarbejdet forud
for beslutningen om at iværksætte udrednin-
gen, »om at fastsætte sådanne retningslinjer«
og forudsatte, »at det i relevant omfang sker i
dialog med regeringen.«
Forudsætningen for gennemførelsen af
udredningen er således, at udredningsgrup-
pen får adgang til dokumenter fra de centrale
myndigheder, som var inddraget i forbere-
delsen af regeringens tiltag til imødegåelse
af covid-19-krisen og dens følgevirkninger.
Udredningsgruppen har imidlertid ikke hjem-
mel til at kræve sådanne oplysninger udleveret
til brug for udredningen. En gennemførelse af
udredningen forudsætter derfor velvilje fra
regeringen.
I et svar til Udvalget for Forretningsorden på
udvalgets spørgsmål 32 tilkendegav statsmini-
steren, at regeringen »vil samarbejde med den
kommende ekspertgruppe og i den forbindelse
stille relevant skriftligt materiale til rådighed for
ekspertgruppen inden for de rammer, der er
beskrevet i Udvalget for Forretningsordenens
beretning af 23. juni 2020.«
9
Der blev i forlæn-
gelse heraf efter aftale med statsministeren
den 15. juli 2020 fastlagt retningslinjer for
medlemmerne af ekspertgruppen (forskerne)
og de personer, der bistår dem, når det gælder
adgangen til og brugen af materiale hos danske
myndigheder, og heri anføres bl.a. følgende:
»Forskerne får adgang til at gennemgå
som udgangspunkt alt foreliggende
skriftligt materiale, som de finder re-
levant, hos de relevante myndigheder.
Materialet stilles alene til rådighed
for forskerne og skal opbevares under
betryggende forhold.
Det er endvidere en forudsætning for
forskernes adgang til materialet, at de
accepterer tavshedspligt i henhold til
et pålæg herom. Der vil således gælde
tavshedspligt svarende til straffelovens
§ 152 og §§ 152 c-152 f. Tavshedspligten
gøres i det fornødne omfang løbende
til genstand for konkret drøftelse med
myndighederne.
Oplysninger i det udleverede om myn-
dighedernes interne overvejelser og
om regeringsinterne overvejelser bør
alene gengives i ekspertgruppens ud-
redning, i det omfang de er relevante
for udredningens konklusioner.«
10
De fastsatte retningslinjer er trykt som bilag 2 til
rapporten.
Det følger af Udvalget for Forretningsordenens
beretning af 23. juni 2020 og af Folketingets ret-
ningslinjer for adgangen til og brugen af materi-
ale fra myndighederne, at udredningsgruppens
granskning skal ske på et skriftligt grundlag.
Udredningsgruppen kan altså ikke gennemføre
interview med embedsmænd og ministre med
henblik på at afdække deres rolle i forløbet.
Udredningsgruppen skrev den 16. juli 2020 til de
nedenfor nævnte myndigheder m.v. og anmo-
dede om at få udleveret »alle de dokumenter,
som skønnes af betydning for udredningens
gennemførelse, herunder
9 Folketingsåret 2019-20, Udvalget for Forretningsordenen, alm. del
-
svar på spørgsmål 32.
10 Folketingsåret 2019-20, Udvalget for Forretningsordenen, alm. del
-
bilag 132.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0119.png
118
|
Kapitel 5 – Udredningens form, afgrænsning og kildegrundlag
•
•
•
•
•
•
breve til og fra [myndigheden],
interne og eksterne e-mail,
notater,
pressemeddelelser,
mødereferater og telefonnotater
samt andre relevante dokumenter.«
De myndigheder m.v., som udredningsgruppen
rekvirerede de nævnte dokumenter hos, var
Statsministeriet, Sundheds- og Ældreministe-
riet, Lægemiddelstyrelsen, Sundhedsstyrelsen
og Styrelsen for Patientsikkerhed samt Statens
Serum Institut, Justitsministeriet med Rigspo-
litichefen, Finansministeriet og Udenrigsmi-
nisteriet. Den 17. august 2020 sendte udred-
ningsgruppen en tilsvarende forespørgsel til
Domstolsstyrelsen, og den 8. oktober 2020 en
sådan forespørgsel til Erhvervsministeriet.
Udredningsgruppen satte en frist for tilba-
gemelding fra de først nævnte ministerier,
styrelser m.v. til den 10. august 2020. Samtlige
ministerier, styrelser m.v. erklærede sig villige
til at samarbejde med udredningsgruppen,
ligesom adskillige af dem i deres svarbreve i
oversigtsform beskrev de sagsakter, som de
var i besiddelse af, og som de med baggrund i
udredningsgruppens henvendelse til dem skøn-
nede relevante for udredningen. De erklærede
sig yderligere alle villige til i en drøftelse med
udredningsgruppen nærmere at foretage en
afgrænsning af de dokumenter, som de herefter
ville overgive til udredningsgruppens sekreta-
riat. Der blev i forlængelse heraf holdt møder
med repræsentanter for flere af de nævnte
ministerier, styrelser m.v. i perioden fra den 17.
august 2020 til den 26. oktober 2020.
Overgivelsen af dokumenter blev indledt primo
september 2020 og skete trinvis, således som
det fremgår af oversigten i tabel 5.1.
Tabel 5.1. Oversigt over tidspunktet for modtagelsen af dokumenter fra ministerier og styrelser
Ministerium styrelse m.v.
Domstolsstyrelsen
Erhvervsministeriet
Finansministeriet
Justitsministeriet
Lægemiddelstyrelsen
Rigspolitiet
Statens Serum Institut
Statsministeriet
Styrelsen for Patientsikkerhed
Sundheds- og Ældreministeriet
Sundhedsstyrelsen
Udenrigsministeriet
Dato for udrednings-
gruppens anmodning
17.08.2020
08.10.2020
16.07.2020
16.07.2020
16.07.2020
16.07.2020
16.07.2020
16.07.2020
16.07.2020
16.07.2020
16.07.2020
16.07.2020
Dato for første og
sidste leverance
01.10.2020
13.11.-18.12.2020
15.09.-22.10.2020
09.09.-13.11.2020
21.09.-02.10.2020
03.09.-29.09.2020
11.09.-05.10.2020
11.09.-07.10.2020
11.09.-25.09.2020
11.09.-23.09.2020
11.09.-05.10.2020
17.09.-02.11.2020
Antal leverancer
1
4
2
4
2
4
3
3
2
6
3
2
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 5 – Udredningens form, afgrænsning og kildegrundlag
|
119
Foruden de i tabel 5.1 nævnte leverancer har
udredningsgruppen fra flere af de nævnte
myndigheder m.v. modtaget enkeltstående
dokumenter, som på grund af det begrænsede
omfang ikke er medtaget i tabellen som egentli-
ge leverancer.
Udredningsgruppen er i samarbejdet med
myndighederne m.v. om udlevering af de rekvi-
rerede dokumenter blevet mødt med velvilje.
Fremfindingen af dokumenter har medført
et betydeligt arbejde for de berørte myndig-
heder m.v. i en periode, hvor myndighederne
m.v. generelt har været stærkt belastet af den
fortsatte håndtering af covid-19.
Udredningsgruppen er opmærksom på, at de
udleverede dokumenter ikke nødvendigvis
dækker alle enkeltheder i forløbet. Der er flere
grunde hertil.
For det første er det i ethvert beslutnings-
forløb sådan, at en del overvejelser forud for
beslutningen ikke er dokumenteret skriftligt,
men indgår i en mundtlig drøftelse mellem de
involverede. I et tidsmæssigt presset forløb som
det, der er genstand for udredningsgruppens
granskning, har ministerier og styrelser m.v.
gjort opmærksom på, at dette var tilfældet i
endnu højere grad end normalt.
For det andet er den skriftlige dokumentation
som fremhævet ovenfor meget omfattende.
Udredningsgruppen har derfor selv og efter
drøftelse med de nævnte myndigheder m.v.
foretaget en afgrænsning, som begrænser
dokumentmængden. Man kan ikke udelukke,
at der ved denne afgrænsning er frasorteret
dokumenter, som ville have kastet yderligere
lys over den måde, hvorpå covid-19-krisen blev
håndteret.
For det tredje er de udleverede dokumenter
så mange og så omfattende, at udrednings-
gruppen ikke har haft praktisk mulighed for en
egentlig læsning af alle dokumenterne i deres
helhed. Et stort antal dokumenter er gennemgå-
et manuelt og læst i sin helhed. Ved granskning-
en af dokumenterne er der også benyttet en
søgeportal, som er blevet anskaffet og sat i drift
i september 2020. Kvaliteten og fuldstændig-
heden af den dokumentation, hvorpå rapporten
er baseret, afhænger derfor til dels af relevan-
sen af de søgninger, som udredningsgruppen
har foretaget. Den afhænger endelig også af
ministeriers og styrelsers fremfinding af materi-
ale til brug for undersøgelsen. Materialet er som
nævnt meget omfattende, og dertil kommer,
at journaliseringen under det arbejdsmæssigt
pressede forløb i foråret 2020 efter det oplyste
var ramt af betydelige forsinkelser. Derudover
er der foretaget målrettet sporing af dokumen-
ter ud fra bl.a. dato og afsender/modtager.
For det fjerde kan man ikke se bort fra, at
afskæringen af muligheden for at interviewe
embedsmænd, ministre og andre politikere
begrænser kildegrundlaget for granskningen på
samme måde, som det f.eks. er tilfældet med
advokatundersøgelser, som også gennemføres
på skriftligt grundlag. Men hvor advokatun-
dersøgelser har til formål at foretage retlige
vurderinger med henblik på placeringen af et
eventuelt retligt ansvar, har gennemførelsen af
en udredning af denne type til formål at foreta-
ge en organisatorisk og institutionel kortlægning
af forløbet med henblik på en afdækning af
eventuelle uhensigtsmæssigheder i forløbet
med det sigte at opnå en læring med henblik på
fremtiden.
I en udredningssammenhæng som denne
eksisterer der ikke noget behov at afdække
enkeltpersoners rolle i forløbet, ligesom der
ikke er noget fokus på eventuelle fejl og forsøm-
melser, der lader sig henføre til enkeltpersoner.
Der er imidlertid forhold af faktuel art, som
udredningen ikke er i stand til tilfredsstillende
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
120
|
Kapitel 5 – Udredningens form, afgrænsning og kildegrundlag
at afdække alene på grundlag af den skriftlige
dokumentation. Derfor har udredningsgruppen
i forståelse med ledelsen i de enkelte ministeri-
er afholdt en række møder, hvor den mundtligt
har fået belyst en række spørgsmål vedrørende
tilrettelæggelsen af covid-19-håndteringen. De
oplysninger, som er søgt og blevet givet på disse
møder, vedrører i alle tilfælde organisatoriske
og processuelle problemstillinger på et mere
overordnet niveau og har således ikke berørt
enkeltpersoners rolle i forløbene. Møderne har
været værdifulde for udredningsgruppen, da
de har været egnet til at belyse den virkelighed,
hvorunder der blev truffet en række meget
vidtgående og indgribende beslutninger under
et stort tidspres.
I lyset af udredningens sigte og de vilkår, der
er fastsat for udredningen, indeholder den
trykte rapport ingen henvisninger til interne
dokumenter. For at sikre dokumentationen har
udredningsgruppen imidlertid udarbejdet en
klausuleret version af rapporten, som indehol-
der noter med identificerbare henvisninger til
de dokumenter, hvorpå den enkelte oplysning
bygger, og som ligger til grund for rapportens
tolkning af det forløb, hvori oplysningen indgår
som dokumentation. Udredningsgruppen har
også undladt at trække navnene på enkelte
embedsmænd frem i teksten. En undtagelse
er dog gjort for en række embedsmænd på
allerøverste niveau, da deres identitet alligevel
lod sig slutte ud fra sammenhængen.
For det femte har en stor del af den praktiske
og administrative gennemførelse af de tiltag,
som politisk og administrativt blev truffet til
imødegåelse af covid-19-krisen, været udført
af kommuners og regioners forvaltninger og
deres institutioner såsom ældreplejen, tand-
plejen, sygehusene og skolerne. Det samme
gælder i staten, eksempelvis universiteterne og
gymnasierne og det lokale politi, som har haft
væsentlige opgaver i relation til covid-19. Da ud-
redningsgruppen ikke beskæftiger sig med den
administrative og praktiske gennemførelse af
de mange tiltag, der blev sat i værk i marts-april
2020, har udredningsgruppen ikke indhentet
oplysninger fra lokale og regionale myndigheder
og institutioner. Der er dog en undtagelse, idet
udredningsgruppens kortlægning af kapacitets-
mæssige og aktivitetsmæssige forhold inden
for sygehusvæsenet forudsætter information
fra regionerne og deres sygehuse. Udrednings-
gruppen rettede derfor henvendelse til Danske
Regioner med en anmodning om bistand herfra.
Danske Regioner tog positivt imod henvendel-
sen, og udredningsgruppen har den 25. august
2020 holdt møde med Danske Regioner om
tilvejebringelsen af data.
For det sjette er det væsentligt for udrednings-
gruppen at understrege, at dens opgave ikke
har været at vurdere, i hvilket omfang hånd-
teringen af covid-19-krisen i dens tidlige fase
ud fra en helhedsbetragtning fremstår som
vellykket. Tilsvarende understreger udred-
ningsgruppen, at den ikke har haft til opgave at
foretage vurderinger af retspolitisk karakter,
som de mange og stærke indgreb kan aktuali-
sere. Derimod indgår det i udredningsgruppens
opgaver at kortlægge de foranstaltninger, som
regeringen og myndighederne traf for at imøde-
gå krisen, afdække det grundlag, hvorpå de blev
truffet, og kortlægge den beslutningsproces,
hvorigennem det skete. I denne kortlægning
indgår også en analyse af de umiddelbare
konsekvenser og problemer af kapacitets- og
aktivitetsmæssig art, som indgrebene forår-
sagede i sundhedsvæsenet, og af de retlige
problemer, der knyttede sig til de omfattende
og hastigt besluttede indgreb. Det gælder i
forhold til borgernes retssikkerhed og i forhold
til sikringen af lovkvaliteten, herunder brugen af
en bemyndigelseslovgivning, som blev udmøn-
tet i et betydeligt antal bekendtgørelser.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 5 – Udredningens form, afgrænsning og kildegrundlag
|
121
Genskabelse af beslutningssituationen
Udredningen af håndteringen af covid-19-krisen
har karakter af en efterfølgende kortlægning
og vurdering af myndighedernes indsats. Målet
for Folketingets Udvalg for Forretningsordenen
er som nævnt tilvejebringelse af »viden om
forløbet til brug for læring.« Sagt med andre
ord indebærer det, at udredningsgruppen
identificerer styrker og svagheder i forløbet og
i forlængelse heraf vurderer, hvordan man kan
udbedre dem, hvis der i fremtiden opstår kriser
af lignende karakter og alvorlighed. Opgaven
er altså, jf. ovenfor, som fremhævet i udvalg-
ets beretning af 23. juni 2020 ikke bidrag til
placering af et politisk og retligt ansvar, idet det
i indstillingen til Udvalget for Forretningsorde-
nen er understreget, at »[d]et ikke [er] ønske[t]
at placere et politisk eller retligt ansvar over for
hverken embedsmænd eller politikere.«
Der er en risiko forbundet med gennemførel-
sen af en sådan læringsfokuseret kortlægning
og vurdering af myndighedernes indsats, som
udredningsgruppen hermed henleder opmærk-
somheden på. Den består i, at man i en gransk-
ning som den foreliggende ikke kan leve sig ind
i de situationer for de sundhedsfaglige sagkyn-
dige, ministerielle embedsmænd, ministre og
andre politikere, som bidrog til tilvejebringel-
sen af beslutningsgrundlaget og medvirkede i
beslutningsprocessen på de tidspunkter i løbet
af vinteren 2020 og i særdeleshed fra ultimo
februar til primo april 2020, hvor de afgørende
beslutninger blev truffet, for så vidt angår de
indledende faser af covid-19-krisen. Der er
specielt fire forhold, som udredningsgruppen er
opmærksom på i denne sammenhæng:
1. Den viden, der var til rådighed på de enkelte
tidspunkter kan have lidt under alvorlige
begrænsninger med hensyn til dens omfang
og præcision.
2. Såvel de embedsmænd, der stod for den
sundhedsfaglige rådgivning, som de mini-
sterielle embedsmænd, der bidrog til og
koordinerede rådgivningen af regeringen og
ministrene, arbejdede ofte under et ekstremt
tidspres.
3. Regeringen, ministrene og Folketingets med-
lemmer var underlagt et tilsvarende ekstremt
tidpres.
4. De endelige beslutninger, der politisk blev
truffet på kritiske tidspunkter i løbet af
perioden, har som nævnt ovenfor involveret
en afvejning af en række forskellige faglige
vurderinger over for hinanden. De har også
involveret en afvejning af faglige vurderinger
over for politiske prioriteringer af, hvor man
ville og ikke ville sætte ind i håndteringen af
covid-19-krisen. Det samme gælder ved ud-
formningen og fordelingen af de økonomiske
hjælpepakker. Denne politiske prioritering
er relevant både for udformningen af de kon-
krete tiltag og for deres indpasning i en
samlet pakke af tiltag rettet mod covid-19-
situationen, som den tog sig ud på forskel-
lige tidspunkter i forløbet. Denne politiske
prioritering er utvivlsomt en forudsætning
for sikringen af politisk accept af indgrebe-
ne i befolkningen og hos bl.a. erhvervslivet,
arbejdsmarkedets parter og andre grupper,
som har været berørt af de indgreb, der blev
iværksat over for covid-19-pandemien.
Udredningsgruppen understreger, at forud-
sætningen for at drage læring af forløbet med
henblik på fremtidige kriser af en tilsvarende,
men sandsynligvis ikke fuldstændig tilsvarende
karakter er, at kortlægningen og vurderingen af
håndteringen sker i en realistisk erkendelse af
de vilkår, som gjaldt i de enkelte beslutningssi-
tuationer.
De efterfølgende kapitler tilstræber derfor så
godt dokumenteret, som det har været muligt,
at genskabe et billede af beslutningssituation-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
122
|
Kapitel 5 – Udredningens form, afgrænsning og kildegrundlag
en, som den så ud forud for hvert enkelt af de
konkrete skridt, der blev taget for at håndtere
covid-19-krisen. Den vurdering, som er fore-
taget i kapitel 17, og de forslag, der fremgår
af kapitel 18, er blevet til i respekt herfor, idet
det er udredningsgruppens udgangspunkt, at
vurderingerne og forslagene kun har praktisk
relevans og dermed et forbedringspotentiale,
hvis de bygger på en realistisk erkendelse af
de vilkår, hvorunder regering, myndigheder og
Folketinget handlede under krisen.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020" SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0125.png
124
|
–
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0126.png
Kapitel 6 – Covid-19-indsatsens organisering og retlige rammer
|
125
Kapitel 6
Covid-19-indsatsens
organisering og retlige
rammer
Covid-19 udviklede sig i løbet af
vinteren 2020 temmelig dramatisk.
Det gjaldt også i Danmark. Hvor virus
i den første del af vinteren var på
sundhedsmyndighedernes obser-
vationsliste, blev covid-19 i løbet af
februar og i særdeleshed marts til
et sundhedsmæssigt problem af en
sådan størrelsesorden, at epidemi-
en/pandemien rykkede ind på den
politiske dagsorden. Tre spørgsmål
var centrale på tværs af de europæ-
iske lande. For det første, hvordan
man kunne begrænse sygdommens
spredning blandt befolkningen, for
det andet, hvordan man kunne forhin-
dre, at den bragte sundhedsvæsenet
på sammenbruddets rand, og for det
tredje, hvordan man kunne imødegå,
at covid-19 i samspil med de sund-
hedsmæssige foranstaltninger, som
man valgte at træffe, udløste en
alvorlig økonomisk og social krise.
De følgende kapitler gennemgår og
analyserer de politiske og admini-
strative beslutningsforløb, som finder
sted på nationalt niveau i Danmark i
perioden januar-marts 2020. Der lig-
ger heri, at der er tale om forløb, som
i løbet af perioden skifter karakter, i
takt med at vurderingen af sygdom-
mens karakter og alvor ændrer sig.
Derfor er analysen faseopdelt, såle-
des at kapitel 7 gennemgår den før-
ste fase af forløbet til og med den 26.
februar 2020. Kapitel 8 gennemgår
forløbet i fase 2 fra den 27. februar til
og med den 9. marts 2020. Kapitel 9
kortlægger beslutningen om den del-
vise nedlukning den 11. marts 2020.
Kapitel 10 gennemgår tilsvarende
tilblivelsen af hastelovgivningen og
grænselukningen, som fulgte efter
nedlukningsbeslutningen. I sidst-
nævnte fase vedtager regeringen og
Folketinget en række lovændringer,
herunder af lov om foranstaltninger
mod smitsomme og andre over-
førbare sygdomme (epidemiloven).
Loven bliver hermed udvidet med et
stort antal ministerbemyndigelser til
regulering af covid-19-indsatsen ved
bekendtgørelser.
1
En særskilt problemstilling knytter sig
til opbygningen af testkapacitet. Re-
geringen beslutter i den tredje fase af
1 Lov om foranstaltninger mod smitsomme og andre overførbare sygdomme (epidemiloven), jf.
lovbekendtgørelse nr. 1444 af 1. oktober 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
126
|
Kapitel 6 – Covid-19-indsatsens organisering og retlige rammer
forløbet at udbygge testkapaciteten væsentligt.
Kapitel 11 analyserer dette beslutningsforløb.
Regeringen og centraladministrationen har en
organisation med rimelig faste karakteristika.
De sætter rammerne for myndighedernes pas-
ning af såvel de løbende forretninger af politisk
og administrativ karakter som deres håndtering
af pludseligt opståede situationer, som kræver
hurtig handling. Der er derudover et permanent
beredskab i form af forlods fastlagte koordina-
tionsfora og -procedurer, som myndighederne
kan aktivere, hvis der opstår en krisesituation
f.eks. i form af storm og stormflod og terror-
handlinger. Dette hvilende beredskab omfatter
også situationer, hvor der opstår sundheds-
mæssige kriser som følge af sygdomsudbrud,
eller trussel om alvorlige sygdomsudbrud med
konsekvenser for folkesundheden.
Det særlige ved covid-19-krisens forløb er,
at man igennem fase 1 arbejder inden for
rammerne af den permanente organisation,
hvad enten det drejer sig om regeringen og
centraladministrationen eller om det hvilende
kriseberedskab. Ved overgangen til fase 2 bliver
der imidlertid truffet en række beslutninger,
som afgørende ændrer tilrettelæggelsen af
regeringens og myndighedernes håndtering
af covid-19. Det gælder såvel på regerings- og
centraladministrativt niveau som i forhold til
kriseberedskabet. I dette kapitel 6 gennemgås
og analyseres de organisatoriske tilpasninger,
som bliver besluttet og gennemført. De er, som
det fremgår af kapitel 7-11, centrale for forståel-
sen af covid-19-håndteringen.
Der gælder retlige rammer for regeringens og
de centrale sundhedsmyndigheders beslutning-
er i relation til sundhedsvæsenet. Det drejer sig
i denne sammenhæng dels om sundhedsloven,
som regulerer sundhedsmyndighedernes plig-
ter og patienternes rettigheder, dels drejer det
sig om epidemiloven (lov om foranstaltninger
mod smitsomme og andre overførbare sygdom-
me), som regulerer myndighedernes opgaver og
kompetence i tilfælde af udbrud af visse alment
farlige og øvrige smitsomme og andre overfør-
bare sygdomme m.v. Hvor sundhedsloven kan
siges at sætte de retlige rammer for sundheds-
væsenets virksomhed under normale forhold,
danner epidemiloven de retlige rammer, når en
af de i loven nævnte sygdomme er på spil.
Med henblik på at forklare den situation, som
opstod, da regeringen og myndighederne stod
over for et alvorligt udbrud af covid-19, beskri-
ver dette kapitel såvel de organisatoriske som
de lovgivningsmæssige rammer for håndtering-
en af den nye sygdom. Det er nødvendigt at
sondre mellem tre situationer:
• Normalorganiseringen, der karakteriserer
regeringsarbejdets tilrettelæggelse og cen-
traladministrationens virksomhed.
• De organisatoriske rammer for det nationale
kriseberedskab.
• En ad hoc-situation skabt af covid-19-
udbruddet. Organisatorisk indebærer det en
tilpasning af regeringens og centraladmini-
strationens organisation og arbejdsgange til
den krise, der hen over nogle uger udvikler
sig. Lovgivningsmæssigt indebærer det
tilsvarende, at man i løbet af foråret forbe-
reder og får vedtaget en lovgivning, som
kommer til at udgøre det retlige fundament
for håndteringen af covid-19.
Kapitlet redegør først for de organisatoriske
tilpasninger og deres samspil med normalorga-
niseringen, dernæst for de retlige rammer, som
de tog sig ud efter lovændringerne i marts og
april 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0128.png
Kapitel 6 – Covid-19-indsatsens organisering og retlige rammer
|
127
Normalorganisationen
Centraladministrationen er organiseret efter
ret få og temmelig stabile principper. De er ikke
mere faste, end at der er variation fra ét område
til et andet. De er heller ikke mere stabile, end
at der over tid er sket ændringer, ligesom der lø-
bende sker reorganiseringer og organisations-
tilpasninger. I denne sammenhæng er det dog
de helt fundamentale træk ved centraladmini-
strationens og regeringsarbejdets organisation,
som det er relevant at trække frem. Tabel 6.1
giver en skematisk og forenklet oversigt over
regeringsarbejdets og centraladministrationens
organisering.
Tabel 6.1. Skematisk oversigt over regeringsarbejdets normalorganisation
Fagministerier
Ministerstyre med ressortautonomi
Departement som sekretariat for ministeren.
Styrelser med ansvar for drift og forvaltning
under departementets overvågning og mini-
sterens ansvar.
Bevillings- og udgiftspolitik.
Lovteknisk vejledning og rådgivning
i retlige anliggender.
Statsministeriet sekretariat.
Statsministeren formand.
Statsministeriet sekretariat.
Finansministeren formand.
Finansministeriet sekretariat.
Statsministeren formand.
Statsministeriet sekretariat.
Tværgående koordi-
nation
Regeringsarbejdet
Regeringsudvalg
Finansministeriet
Justitsministeriet
Ministermødet under statsministerens
forsæde
Koordinationsudvalget
Økonomiudvalget
Sikkerhedsudvalget
Administrativ støtte-
organisation
Forberedende koordinationsudvalg, forbere- Departementscheferne for udvalgenes med-
dende økonomiudvalg, E-SIK (forberedende lemmer forbehandler sager til forelæggelse
sikkerhedsudvalg)
for regeringsudvalg; E-SIK har en bredere
medlemskreds
Centraladministrationens organisation bygger
på en kombination af et ministerialsystem og
et ministerstyre. Deres historiske rødder går
tilbage til de administrative og forfatningsmæs-
sige reformer i 1848-1849. I et ministerialsystem
er centraladministrationen inddelt i en række
ministerier, hvis forretningsområder er fastlagt
ved statsministerens politiske beslutning. I
ministerstyret ligger, at ministrene er politiske
forvaltningschefer for hver deres ministerium.
Ministrene indgår altså ikke i et hierarki med
statsministeren eller andre ministre som deres
overordnede, hvortil de refererer. Ikke desto
mindre udgør regeringen en politisk-organisato-
risk helhed. Sådan fremtræder den også i kraft
af parlamentarismen i forhold til Folketinget.
Statsministerens kompetence til at udnævne
og afskedige ministre og til at fastlægge res-
sortfordelingen mellem dem understreger det
yderligere.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0129.png
128
|
Kapitel 6 – Covid-19-indsatsens organisering og retlige rammer
Konsekvensen er en regering og en centralad-
ministration, hvor hvert enkelt ministerium
har en betydelig selvstændighed. Det gælder
også Sundheds- og Ældreministeriet. Det er
i lighed med andre ministerier opbygget med
et departement, der fungerer som ministerens
sekretariat, og som tager sig af koordination-
en af ministeriets styrelser og institutioner.
Departementet er bemandet med generalister,
og det beskæftiger således ikke selv medar-
bejdere med sundhedsfaglig uddannelse. Tre
af ministeriets styrelser er relevante i denne
sammenhæng. Det er Sundhedsstyrelsen,
Styrelsen for Patientsikkerhed og Lægemid-
delstyrelsen. Mens sundhedslovens kapitel 66
2
regulerer de to førstnævnte styrelsers opgaver,
er Lægemiddelstyrelsens virksomhed reguleret
ved lov om lægemidler.
3
Sundhedsstyrelsen har
opgaver knyttet til den centrale forvaltning af
sundhedssektoren og den sundheds- og pleje-
faglige indsats på ældreområdet og fungerer i
den sammenhæng som rådgiver for sundheds-
og ældreministeren, hvor de andre styrelser har
mere specialiserede opgaver som tilsyns- og
forvaltningsmyndigheder i forhold til såvel
offentlige institutioner og myndigheder som pri-
vate institutioner og virksomheder. De har alle
opgaver, som blev relevante, da covid-19-krisen
opstod.
Statens Serum Institut, som er reguleret i
sundhedsloven, er i lighed med de tre styrelser
underlagt Sundheds- og Ældreministeriets
departement. Det har i modsætning til andre
sektorforskningsinstitutter således ingen be-
styrelse. Statens Serum Institut er i henhold til
sundhedslovens § 222 landets centrallaborato-
rium for diagnostiske analyser, men det driver
som sektorforskningsinstitut også forskning
og yder myndighedsrådgivning. Statens Serum
Institut har imidlertid også myndighedsopga-
ver som ansvarlig for forsyning med vacciner
og beredskabsprodukter, ligesom det indgår i
det operationelle beredskab mod smitsomme
sygdomme og biologisk terrorisme.
4
I daglig politik og forvaltning arbejder Sund-
heds- og Ældreministeriet og dets styrelser
med en udstrakt selvstændighed. Hverken det
eller andre fagministerier står dog helt frit. De
arbejder inden for en ramme, som sætter græn-
ser for, hvad dets minister og ministeriet politisk
kan og må, ligesom det ikke er beskyttet mod
ad hoc-intervention, hvis regeringens ledelse
finder det hensigtsmæssigt eller nødvendigt
i en konkret politisk situation. Ministerierne,
inklusive sundheds- og ældreministeren og
Sundheds- og Ældreministeriet, møder således
den overordnede regeringskoordination i tre
situationer.
Den ene er, når den årlige finanslov er under
forberedelse og forhandling, og når ministeriet
har bevillingssager, som i løbet af finansåret
kræver forelæggelse for Folketingets Finans-
udvalg, hvilket forudsætter Finansministeriets
godkendelse. Den anden er, når ministeriet
har lovforslag, som er optaget på regeringens
lovprogram, og som ministeriet forbereder til
ministerens fremsættelse i Folketinget. Der
er endelig en tredje kategori af sager, hvor et
fagministerium som Sundheds- og Ældremi-
nisteriet møder regeringskoordinationen. Det
kan være, når regeringen planlægger større
politiske udspil på området. Det kan imidlertid
også være, når der uforudset opstår problemer
og sager af en sådan karakter, at de beslag-
lægger opmærksomhed på regeringsniveau,
2
3
4
Sundhedsloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 903 af 26. august 2019 med senere ændringer.
Lov om lægemidler, jf. lovbekendtgørelse nr. 99 af 16. januar 2018 med senere ændringer.
Bekendtgørelse nr. 207 af 12. marts 2018 om sektorforskningsinstitutioner, jf. lovbekendtgørelse nr. 581 af 1. juni 2014.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0130.png
Kapitel 6 – Covid-19-indsatsens organisering og retlige rammer
|
129
og som kan resultere i lovgivning, selv om den
ikke er optaget på lovprogrammet. Covid-19
viste sig i ekstrem grad at være et sådant pro-
blem, men typisk vil det være sager af mindre
rækkevidde og forbigående karakter, som ikke
desto mindre bliver placeret på regeringens
dagsorden.
Selv om normalorganiseringen understreger
ministeriernes ressortautonomi, har der over de
seneste årtier været en udvikling, som inde-
bærer, at koordinationen på regeringsniveau er
styrket. Det er sket på to måder.
5
For det første
har Finansministeriet styrket sin position som
tværgående koordinator. Denne koordination
stiller det både stærkere i budget- og udgifts-
styringen og i koordinationen af politikudvikling-
en inden for specielt de udgiftstunge ressorter.
For det andet har regeringerne over en årrække
udbygget og styrket den koordination, der som
vist i tabel 6.1 er henlagt til en række faste rege-
ringsudvalg. De to vigtigste er regeringens ko-
ordinationsudvalg (K-udvalget) og regeringens
økonomiudvalg (Ø-udvalget). Der er imidlertid
også andre faste udvalg, deriblandt regeringens
sikkerhedsudvalg.
Regeringsarbejdet er tilrettelagt på en måde,
som sikrer den form for koordination, der er
beskrevet ovenfor. Sundheds- og Ældremini-
steriet vil således typisk møde den i skikkelse af
Finansministeriet og i de to centrale regerings-
udvalg, koordinationsudvalget og økonomiud-
valget. Hvor Ø-udvalget behandler sager, der
knytter sig til den økonomiske politik, herunder
udgiftspolitikken, behandler K-udvalget andre
sager, som tiltrækker sig politisk opmærksom-
hed. Det gælder udenrigssager og EU-politiske
sager og sager, hvor det økonomisk-politiske
aspekt ikke er det fremtrædende. Der er
andre faste regeringsudvalg, f.eks. regeringens
sikkerhedsudvalg, som får forelagt sager, som
i bred forstand vedrører landets indre og ydre
sikkerhed, og således også sager med et folke-
sundhedsmæssigt aspekt såsom en epidemi
eller pandemi. Sundheds- og ældreministeren
har normalt ikke sæde i de nævnte regerings-
udvalg, men deltager i møderne, hvis ministeriet
har sager på dagsordenen.
Alle regeringsudvalg er bakket op af et forbe-
redende embedsmandsudvalg, hvis medlem-
mer er departementscheferne i de ministerier,
hvis ministre er faste medlemmer af udvalgene.
Det forberedende embedsmandsudvalg for
regeringens sikkerhedsudvalg har som faste
medlemmer tillige en række myndighedschefer.
Endelig ser man udvidelser af deltagerkredsen
på både minister- og embedsmandsniveau i
konkrete krisesituationer.
Det nationale kriseberedskab
Det nationale kriseberedskab er rettet mod
enhver form for kriser og katastrofer. Det har
form af en hvilende organisation, som myndig-
hederne i tilfælde af en truende eller pludseligt
opstået kritisk situation aktiverer: »Det kan
være menneskeskabte eller naturskabte hæn-
delser, uforudsete eller varslede. Fælles er, at
der er tale om situationer, der skaber et behov
for ekstraordinær indsats.«
6
Figur 6.1. viser en
oversigt over beredskabets organisation.
Beredskabet bygger på et sektoransvarsprin-
cip, hvor »den myndighed, der har ansvaret
5 Jørgen Grønnegård Christensen, Peter Munk Christiansen og Marius Ibsen, »Politik og forvaltning«, 4. udg., Hans Reitzels
Forlag, 2017, s. 108-121. Jørgen Grønnegård Christensen og Peter Bjerre Mortensen, »Overmod og afmagt – historien om det
nye SKAT«, Djøf Forlag, 2018, s. 244-246.
6 »Retningslinjer for krisestyring«, Beredskabsstyrelsen, 2019, s. 5.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0131.png
130
|
Kapitel 6 – Covid-19-indsatsens organisering og retlige rammer
for en opgave til daglig, bevarer ansvaret for
opgaven i en krisesituation.«
7
I relation til sund-
hedsmæssige kriser betyder det, at Sundheds-
og Ældreministeriet og Sundhedsstyrelsen
har ansvaret. Tilsvarende har regionerne og
kommunerne i medfør af sundhedslovens
kapitel 65 ansvaret for sundhedsberedska-
bet inden for deres områder. Sundhedsloven
bemyndiger imidlertid sundheds- og ældremi-
nisteren til at fastsætte nærmere regler herfor,
og bekendtgørelsen om sundhedsberedskabet
giver Sundhedsstyrelsen en central placering i
beredskabet og beredskabsplanlægningen.
8
Samspillet mellem sektoransvarsprincippet
og den danske offentlige sektors opbygning
indebærer, at beredskabet som udgangspunkt
er stærkt decentraliseret. Der er imidlertid
forudsat en aktivering af den nationale del af
krisestyringssystemet, når en »ekstraordinær
hændelse ikke kan håndteres tilstrækkeligt
effektivt eller tilstrækkeligt hurtigt i det daglige
myndighedsberedskab, eller når der er behov
for tværgående koordination og gensidig orien-
tering mellem myndigheder.«
9
Som organisatorisk ramme for denne koordina-
tion er der etableret en National Operativ Stab
(NOST). NOST henhører under Rigspolitiet, og
en embedsmand fra Rigspolitiet er stabschef
for den og leder møderne i NOST, når den træ-
der sammen i aktuelle krisesituationer. I NOST
sidder repræsentanter for mange grene af cen-
traladministrationen; Sundheds- og Ældremini-
steriet er repræsenteret ved Sundhedsstyrel-
sen. Tilsvarende NOST har Den Internationale
Operative Stab (IOS), hvor Udenrigsministeriet
har lederskabet, ansvaret for koordination af
hændelser i udlandet med konsekvens for Dan-
mark eller danske statsborgere.
10
NOST og IOS udgør således en hvilende ad-
ministrativ infrastruktur, der bliver aktiveret i
kritiske situationer af national rækkevidde. I det
risikobillede, som NOST arbejdede med forud
for udbruddet af covid-19, indgik forekomsten
af højvirulente og vand- og fødevarebårne
sygdomme blandt de hændelser, som kunne be-
grunde aktivering af det nationale beredskab.
11
Samtidig indebærer sektoransvarsprincippet
generelt, at Sundhedsstyrelsen har det over-
ordnede nationale ansvar for koordinationen af
indsatsen i tilfælde af sundhedsmæssige kriser.
Tabel 6.2 specificerer såvel styrelsens koordi-
nerende rolle som opgavefordelingen mellem
staten, regionerne og kommunerne i en sund-
hedsmæssig krisesituation. I varetagelsen af
denne opgave er styrelsen også her underlagt
ministerens og departementets og i forlængelse
heraf regeringens politiske styring.
7 Ibid., s. 15.
8 Bekendtgørelse nr. 971 af 28. juni 2016 om planlægning af sundhedsberedskabet og vejledning nr. 9321 af 1. april 2017 om
planlægning af sundhedsberedskab, vejledning af kommuner og regioner.
9 »Retningslinjer for krisestyring«, Beredskabsstyrelsen, 2019, s. 9.
10 Der er en række grupper og stabe knyttet til NOST. De er ikke omtalt her, da de ikke synes at have spillet en afgørende
rolle under covid-19-forløbet i den periode, som udredningen beskæftiger sig med. Det gælder også den overordnede
Kriseberedskabsgruppe.
11 »Retningslinjer for krisestyring«, Beredskabsstyrelsen, 2019, s. 17.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0132.png
Kapitel 6 – Covid-19-indsatsens organisering og retlige rammer
|
131
Figur 6.1. Krisestyringssystemet i Danmark
Regeringens
Sikkerhedsudvalg
Embedsmandsudvalget for
Sikkerhedsspørgsmål
International
Operativ Stab
National Operativ Stab
(Det Centrale Operative
Kommunikationsberedskab)
De 12 lokale
beredskabsstabe
Kommandostadet i
indsatsområdet
Kilde: Gengivet efter »Planlægning af sundhedsberedskab – vejledning til regioner og kommuner«,
Sundhedsstyrelsen, 2017, s. 15.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0133.png
132
|
Kapitel 6 – Covid-19-indsatsens organisering og retlige rammer
Tabel 6.2. Opgavefordelingen inden for sundhedsberedskabet
Område
Beredskabet i den primære
sundhedssektor
Sygehusberedskabet
Den præhospitale indsats
Lægemiddelberedskabet, herunder
medicinsk udstyr og utensilier
Planlægnings- og driftsansvar
Kommuner og regioner
Regioner
Regioner
Regioner og kommuner
Planlægningsgrundlag og tilsyn
Sundhedsstyrelsen
Sundhedsstyrelsen
Sundhedsstyrelsen
Lægemiddelstyrelsen og
Sundhedsstyrelsen
Kilde: Gengivet efter »Planlægning af sundhedsberedskab – vejledning til regioner og kommuner«,
Sundhedsstyrelsen, 2017, s. 11.
NOST udgør også det administrative bindeled
til krisestyringen og kriseberedskabet, idet
NOST rapporterer til regeringens sikkerheds-
udvalg gennem embedsmandsudvalget for
sikkerhedsspørgsmål. Ligeledes er det NOST,
der i tæt samspil med Sundhedsstyrelsen har
stået for planlægningen af den tværsektorielle
håndtering af alvorlig smitsom sygdom, epide-
mier og pandemier. Planen fastlægger rammer-
ne for aktivering og drift af kriseberedskabet,
ligesom den fastlægger rollefordelingen mellem
de involverede myndigheder. Planen, som er en
delplan til den såkaldte NOST-hovedplan, træ-
der i kraft, »når det er nødvendigt at håndtere
ekstraordinære, specielle eller større udbrud
– eller risiko herfor – af alvorlige smitsomme
sygdomme, herunder epidemier og pandemier,
hvis informations- og indsatsforløb er – eller
forudses at blive betydeligt og gå på tværs af
samfundets sektorer.« Sundhedsstyrelsen har
det »faglige lead««, men Statens Serum Instituts
afdeling for infektionsepidemiologi står på
Sundhedsstyrelsens vegne for overvågningen
og har ansvaret for at varsle på forhånd udpe-
gede medarbejdere i styrelsen.
Sundhedsstyrelsen har i denne egenskab udar-
bejdet ret udførlige planer og vejledninger om,
hvordan myndighederne skal agere i tilfælde af
udbrud af pandemisk influenza. Disse planer
og vejledninger indeholder retningslinjer for
myndighedernes arbejde på nationalt, regionalt
og kommunalt niveau. Vejledningerne bliver
løbende vedligeholdt på Sundhedsstyrelsens
hjemmeside.
12
NOST bliver gennem Sundheds-
styrelsen løbende holdt orienteret om udvik-
lingen fra og med den 22. januar 2020, jf. kapitel
7-9 nedenfor, hvor forløbet er kortlagt i detaljer.
Ved siden af den generelle nationale bered-
skabsorganisation, som i sin nuværende form er
opbygget efter jordskælvet i Det Indiske Ocean
og deraf afledte tsunamier i 2004, har der siden
1915 eksisteret en særlig beredskabsorganisa-
tion på epidemiområdet. Dens forhold er, jf. ne-
denfor, reguleret af epidemiloven, der etablerer
en særlig regional myndighedsorganisation til
12 »Beredskab for pandemisk influenza – del I: National strategi og fagligt grundlag« og »Del II: Vejledning til regioner og
kommuner«, Sundhedsstyrelsen, 2013.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0134.png
Kapitel 6 – Covid-19-indsatsens organisering og retlige rammer
|
133
håndtering af alment farlige og øvrige smitsom-
me og andre overførbare sygdomme m.v.
Siden strukturreformen i 2007 er det sket i form
af nedsættelse af en epidemikommission for
hver af landets regioner. Kommissionens for-
mand er en politidirektør udpeget af rigspoliti-
chefen, mens medlemmerne repræsenterer en
række statslige myndigheder og det regionale
sundhedsberedskab. Det er en forudsætning, at
epidemikommissionerne modtager vejledning
fra Sundhedsstyrelsen. Til at rådgive styrelsen
er der derfor nedsat en særlig epidemigruppe
med styrelsens direktør som formand. Grup-
pen er sammensat af en meget bred kreds af
myndigheder, organisationer og virksomheder.
13
Epidemiområdets organisering er således som
udgangspunkt regionalt forankret, men det er
gennem rigspolitichefen og Sundhedsstyrelsen
koblet op på den nationale beredskabsorgani-
sation. Epidemikommissionerne indgår således
som et af leddene i den planlægning af sund-
hedsberedskabet, som Sundhedsstyrelsen står
for.
I den første fase koncentrerer myndighederne
sig om at overvåge udviklingen. Det sker inden
for rammerne af den normalorganisation, som
er beskrevet ovenfor. Sundheds- og Ældremini-
steriet følger udviklingen; det samme gør Sund-
hedsstyrelsen og Statens Serum Institut i høj
grad. Samtidig har udviklingen tidligt Statsmi-
nisteriets opmærksomhed, og Statsministeriet
modtager fra den 28. januar 2020 via Sund-
heds- og Ældreministeriet en daglig coronasta-
tus fra Sundhedsstyrelsen, jf. kapitel 7. Det er
yderligere sådan, at Sundhedsstyrelsen via
Rigspolitiet dagligt orienterer NOST og dermed
det nationale kriseberedskab om udviklingen i
denne fase. Fra den 21. januar 2020 holder Rigs-
politiet desuden formændene for de regionale
epidemikommissioner løbende orienteret om
status på grundlag af de rapporteringer, som
Sundhedsstyrelsen i samarbejde med de øvrige
sundhedsmyndigheder udarbejder.
Det er altså fra slutningen af januar og gennem
februar 2020 karakteristisk, at udviklingen af
virus og sygdommens udbredelse er genstand
for stærk og løbende opmærksomhed på alle
niveauer i centraladministrationen og hos
myndighederne i øvrigt. Det gælder Statsmini-
steriet, Sundheds- og Ældreministeriet og især
Sundhedsstyrelsen og Statens Serum Institut.
Det samme gælder det nationale beredskab
med NOST som koordinerende instans. Endelig
holder Sundhedsstyrelsen de regionale sund-
hedsberedskaber orienteret med retningslinjer
for håndtering af situationen. Covid-19-hånd-
teringen udfolder sig altså i denne tidlige fase
inden for rammerne af normalorganisationen,
ligesom det hvilende kriseberedskab løbende
Organisering af covid­19­håndteringen
Indsatsen over for covid-19 forløber, som det er
fremgået af kapitel 3 og 4, over tre faser. Over-
gangen fra første fase, der løb fra årsskiftet
2019/20 til og med den 26. februar 2020, til an-
den fase, der løb fra den 27. februar 2020 til den
10. marts 2020, er afgørende for organiseringen
af regeringens og myndighedernes indsats over
for covid-19.
13 Lovbekendtgørelse nr. 1444 af 1. oktober 2020 om foranstaltninger mod smitsomme sygdomme og andre overførbare
sygdomme, § 3. Epidemigruppen var i løbet af vinteren og foråret 2020 indkaldt til en række møder, hvor først og fremmest
Sundhedsstyrelsen, Statens Serum Institut, Styrelsen for Patientsikkerhed og Lægemiddelstyrelsen orienterede om status
vedr. covid-19.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0135.png
134
|
Kapitel 6 – Covid-19-indsatsens organisering og retlige rammer
bliver holdt orienteret med henblik på en even-
tuel aktivering.
Dette billede skifter fra og med den 27. febru-
ar 2020, hvor man diagnosticerer den første
dansker med covid-19. Samme dag indkalder
statsministeren til møde i regeringens sikker-
hedsudvalg. I mødet deltager en række ministre,
inklusive ministre, som ikke er faste medlem-
mer af udvalget, og en række embedsmænd,
inklusive en række embedsmænd, som ikke
er medlemmer af det forberedende embeds-
mandsudvalg. Heriblandt er Sundhedsstyrel-
sens direktør, den faglige direktør for Statens
Serum Institut og direktøren for Styrelsen for
Patientsikkerhed. Indkaldelsen til mødet viser
den alvor, hvormed statsministeren og rege-
ringen vurderer situationen. Men det sker sta-
digvæk inden for rammerne af normalorganisa-
tionen, idet mødet fremstår som aktiveringen af
dennes højeste niveau.
Ved overgangen fra første til anden fase bliver
der også truffet beslutning om at aktivere
epidemiloven og dermed forudsætningsvis
epidemikommissionerne. Sundheds- og ældre-
ministeren beslutter således den 28. februar
2020 efter indstilling fra Sundhedsstyrelsen, at
mens epidemilovens §§ 5-9 ikke generelt finder
anvendelse i relation til covid-19, kan de nævnte
bestemmelser i epidemiloven finde anvendelse
i nærmere bestemte konkrete situationer.
14
Det
er imidlertid væsentligt at tilføje, at epidemi-
kommissionerne ikke med denne beslutning
i praksis kommer til at spille en rolle i håndte-
ringen af covid-19. Som det fremgår nedenfor
bliver deres kompetence senere i krisens tredje
fase ved lov overført til sundheds- og ældremi-
nisteren, hvorved der sker en centralisering.
Der sker imidlertid i dagene efter mødet i re-
geringens sikkerhedsudvalg en række organi-
satoriske tilpasninger, som tilsammen udgør op-
bygningen af en særlig covid-19-organisering på
centraladministrativt niveau. De er skematisk
sammenfattet i tabel 6.3. Der er tre væsentlige
led i denne særlige covid-19-organisering:
1. Statsministeriets og dermed statsministe-
rens rolle som overordnet koordinator af
indsatsen bliver helt klar. Statsministeriet
fulgte tidligt og ret systematisk udviklingen,
således som det er beskrevet ovenfor. Men i
fase 2, som begynder den 27. februar 2020,
træder Statsministeriet ind i rollen som over-
ordnet koordinator af covid-19-håndteringen,
som leder frem til nedlukningen den 11. marts
2020. Det er ligeledes klart, at Statsministe-
riet både koordinerer forberedelsen af de
overordnede beslutninger og følger deres
politiske og administrative eksekvering sær-
deles tæt.
2. Statsministeriet har imidlertid en begræn-
set organisatorisk kapacitet målt i såvel
årsværk
15
som faglig kompetence inden for
de enkelte fagressorter. Det næste led er en
styrkelse af kapaciteten på departementalt
niveau. Det sker på flere måder:
14 Der knytter sig hertil ret alvorlige retlige problemer, som er udførligt behandlet i kapitel 12 nedenfor.
15 I første kvartal 2020 beskæftigede Statsministeriet 32 jurister/økonomer, hvortil kom et mindre antal chefer, jf.
hjemmesiden www.loenoverblik.dk (den 28. oktober 2020).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0136.png
Kapitel 6 – Covid-19-indsatsens organisering og retlige rammer
|
135
Tabel 6.3. Regeringens covid-19-organisering
Overordnet koordination:
Bestillingsgiver og opfølgende
kontrol
Statsministeriet
Regeringsmøder
under statsministerens forsæde med
centrale ministre: Sundheds- og ældre-
ministeren, justitsministeren, finansmi-
nisteren, erhvervsministeren og andre
efter behov.
Relevante departementschefer og sty-
relseschefer deltager.
Processtyring:
Koordination af bestillinger og
leverancer, formidling til
Statsministeriet
Justitsministeriet
AC-gruppen
under forsæde af Justitsministeri-
et med deltagelse af afdelingsche-
fer fra alle ministerier.
NOST+
Koordination af beslutningsoplæg
og indstillinger fra styrelser.
Bindeled til Justitsministeriet og
AC-gruppen og Statsministeriet.
Politikudmøntning og gennem-
førelse
Justitsministeriet
i løbende samarbejde med især
Sundheds- og Ældreministeriet.
Sundheds- og Ældreministeriet
i løbende samspil med Sundheds-
styrelsen, Statens Serum Institut
samt Styrelsen for Patientsikker-
hed.
Erhvervsministeriet
i samspil med Finansministeriet
og fagministerierne samt organisa-
tionerne om udformning af hjælpe-
pakker og aktstykker.
Erhvervsstyrelsen administrerer
hjælpepakker.
NOST+
Arbejder i forberedelsen af nedluk-
ningen parallelt med AC-gruppen.
Koordinerer teststrategi og forsy-
ningsstrategi.
a. For det første beslutter man at ned-
sætte den såkaldte AC-gruppe. Det
sker i slutningen af februar.
16
Gruppen,
der består af afdelingschefer fra mi-
nisteriernes departementer, har til
formål »at sikre en tværgående koor-
dination af og en stringent kommuni-
kation om den samlede håndtering af
situationen og de mulige afledte sam-
fundsmæssige konsekvenser som følge
af COVID-19. Gruppen mødes fast to
gange ugentligt og derudover efter behov.
Gruppen er ansvarlig for at koordine-
re bestillinger og iværksætte initiati-
ver på tværs af sektorområderne. Der fø-
res et samlet kontinuerligt overblik over
bestillinger og leverancer.
16 I opfølgningen på mødet i regeringens sikkerhedsudvalg den 27. februar 2020 omtaler e-mailudvekslinger fra den 28.
februar 2020 mellem embedsmænd i Statsministeriet, Sundheds- og Ældremisteriet og Justitsministeriet AC-gruppen som
et fungerende mødeforum. I en intern e-mail fra den 21. januar 2020 bad Statsministeriets departementschef om et papir om
kriseberedskabet. Hun henviste i den sammenhæng til den kriseberedskabsgruppe på kontorchefniveau, som blev nedsat
under svineinfluenzapandemien i 2009, uden dog på dette tidspunkt at konkludere, at man skulle etablere et sådant forum.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0137.png
136
|
Kapitel 6 – Covid-19-indsatsens organisering og retlige rammer
b. For det andet tildeler Statsministeriet
Justitsministeriet rollen som koordinator
af forberedelsen af den lovgivning, der
bliver til i marts-april og af udmøntning-
en af de mange bemyndigelser, som
den indeholder. Ministeriet bistår i den
sammenhæng andre ministerier og ikke
mindst Sundheds- og Ældreministeriet
med forberedelsen af konkrete tiltag i form
af lovgivning og udstedelse af bekendt-
gørelser. I en e-mail til samtlige departe-
mentschefer pointerer Statsministeriets
departementschef således at »[d]et er JM,
der koordinerer den samlede indsats ...«
Man tilsigter hermed en understøtning af
den centrale koordinering, der udgår fra
Statsministeriet.
c. Men opgaven rækker væsentligt videre.
Justitsministeriet kommer i praksis til
at fungere som den primære koordi-
nator af covid-19-indsatsen, når det på
overordnet niveau gælder den praktiske
forberedelse og løbende gennemførelse
af politikken. Der ligger i denne tilpasning
af covid-19-indsatsens tilrettelæggelse
en væsentlig kapacitetsudvidelse, idet
Justitsministeriets departement sætter
betydelige personaleressourcer ind i
håndteringen af krisen på centraladmi-
nistrativt niveau. Det kan i den sammen-
hæng tilføjes, at ministeriet senere i 2020
får en reorganisering, hvor der oprettes
en ny beredskabsafdeling, som »på kort
sigt [skal] have fokus på håndteringen af
COVID-19, herunder understøttelse af
den samlede genåbningsplan for at bringe
samfundet forsvarligt ud af sygdommens
første bølge.«
17
Ministeriet får yderligere
fra den 1. august 2020 tildelt opgaven med
at sikre forsyningssikkerheden og opretter
i den sammenhæng Styrelsen for Forsy-
ningssikkerhed.
18
d. De beskrevne tilpasninger rører ikke ved
Sundheds- og Ældreministeriets status
som det mest berørte ressortministeri-
um. Det er fortsat ministeriets departe-
ment, der indgår som mellemled mellem
ministeriets styrelser og Statsministeriet
og regeringen. Men som krisen spidser til,
trækker man styrelserne med ind i den
direkte rådgivning af regeringen, ligesom
den stærke belastning af ministeriets
kapacitet resulterer i, at Justitsministeri-
ets departement i betydelig udstrækning
træder til og bistår ministeriet med dels
lovforberedelse, dels udmøntningen af de
mange bemyndigelser, der kommer til at
indgå i den lovgivning, som Folketinget og
regeringen vedtager i fase 3.
3. Sidste led i etableringen af den særlige
covid-19-organisation består i en tilpas-
ning af NOSTs organisation. I slutningen af
februar 2020 bliver politidirektøren i Midt- og
Vestsjællands politi, Svend Larsen, udpeget
som leder af NOST. På sit første stabsmøde
i NOST, den 2. marts 2020, orienterer Svend
Larsen medlemmerne af NOST om, at han »i
den konkrete situation er kaldt ind til støtte
for Rigspolitiet i forbindelse med etablerin-
gen af en styrket stabsstruktur i NOST-re-
gi for den samlede myndighedsindsats i
forbindelse med håndtering af en situation
med et øget antal smittede med covid-19 i
Danmark.« Hans opgave er at fungere som
bindeled mellem Justitsministeriet og Rigs-
politiet.
På stabsmøde i NOST den 2. marts 2020 bliver
regeringens ønske om en »meget tæt« koordi-
17 »Beredskabsafdelingen«, Justitsministeriet, den 28. oktober 2020
18 »Styrelsen for Forsyningssikkerhed«, Justitsministeriet, den 28. oktober 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 6 – Covid-19-indsatsens organisering og retlige rammer
|
137
nation med »udgangspunkt i et langsigtet per-
spektiv« understreget, og det bliver fremhævet,
at »[d]et er derfor ønsket, at der i den konkrete
situation etableres en stabsstruktur, der kan
håndtere ikke kun den sundhedsfaglige vinkel
på en situation med et stigende antal smittede
med covid-19, men at der tillige sker en styrket,
koordineret håndtering af samtlige de afledte
udfordringer og problemstillinger, som relaterer
sig til situationen.« Den nye struktur bliver der-
udover præsenteret i form af et »strategisk op-
læg«, hvor det nye NOSTs stabsudvalg er skudt
ind mellem NOST og E-SIK (det forberedende
embedsmandsudvalg for sikkerhedsudvalget).
Med oplægget, der bliver præsenteret som
Rigspolitiets, men, som det fremgår ovenfor, er
udarbejdet i forlængelse af Statsministeriets
prioritering af koordinationen, er den såkaldte
NOST+ oprettet. NOST+ (eller ad hoc-NOST) er
en midlertidig stabsgruppe, hvis medlemskreds
er snævrere end NOST, men som samtidig
inddrager en række nye aktører i arbejdet i form
af private virksomheder og interesseorganisa-
tioner. Ud over funktionen som forbindelsesled
mellem Rigspolitiet og Justitsministeriet får
NOST+ også en rolle i forhold til AC-gruppen og
Statsministeriet. Endelig bliver opgaven med at
opbygge en forstærket teststrategi og at styrke
forsyningen med værnemidler placeret hos
NOST+.
Oprettelsen af NOST+ bliver senere i marts
måned fulgt op af etableringen af en stab for
National Samfundsrobusthed (NSR), som
samler opgaverne fra Forsyningsstaben, Frem-
tidscellen og National Logistisk Stab. De tre
sidstnævnte er understabe til NOST.
Sundhedsstyrelsen har, som det er fremgået, en
central rolle i såvel det hvilende beredskab som
i håndteringen af covid-19. Som et led i håndte-
ringen af covid-19 opretter Sundhedsstyrelsen
en særlig kriseledelse, hvis virksomhed er
nærmere beskrevet i kapitel 7 og 8. Statens
Serum Institut har en lignende intern koordina-
tion. Senere i forløbet, den 10. marts, etablerer
Sundhedsstyrelsen en faglig arbejdsgruppe,
som bliver et forum for inddragelse af en kreds
af virologer fra en række sygehuse. Statens
Serum Institut etablerer yderligere på et senere
tidspunkt en særlig modelgruppe med ekstern
repræsentation fra universiteterne og sygehu-
sene.
Fra normalorganisationen til
covid­19­organiseringen
For at håndtere covid-19-krisen bliver der i
slutningen af februar 2020 ved overgangen fra
krisens fase 1 til fase 2 gennemført en række or-
ganisatoriske tilpasninger. De indebærer, at der
bliver etableret nye organisatoriske enheder
og tværorganisatoriske fora, ligesom der bliver
fastlagt en række procedurer og arbejdsgange,
som skal sikre effektivitet i og koordination af
krisehåndteringen.
Disse midlertidige tiltag fører til en afvigelse
fra de træk, der ellers kendetegner regerings-
arbejdet og centraladministrationen. Således
er danske regeringers og dermed centralad-
ministrationens arbejde traditionelt præget
af en betydelig selvstændighed for de enkelte
ministre og deres ministerier. Mange tiltag, også
politiske tiltag, udgår således fra de enkelte
ministre og deres underliggende organisation.
En del af disse tiltag og initiativer tager form af
en udmøntning af et fælles regeringsprogram,
ligesom de er ministrenes respons på beslut-
ninger taget på regeringsniveau, f.eks. i et af de
centrale regeringsudvalg. Det er også sådan, at
Statsministeriet i denne proces traditionelt spil-
ler en tilbagetrukken rolle som formidler af ko-
ordination og samarbejde inden for regeringen
og mellem ministerierne. Som anført ovenfor
har man dog over en årrække kunnet iagttage
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0139.png
138
|
Kapitel 6 – Covid-19-indsatsens organisering og retlige rammer
en udvikling, hvor både den tværgående koor-
dination og koordinationen på regeringsniveau
er tiltaget.
I håndteringen af covid-19-krisen sker der
en markant ændring, idet statsministeren og
Statsministeriet ikke alene følger udviklingen
nøje, men ret tidligt i forløbet slår ind på en
bestillingsdrevet koordination. Der ligger i
denne tilpasning en centralisering af beslut-
ningsproces og arbejdsgange, som afviger
fra den normale tilrettelæggelse af arbejdet i
regeringen og centraladministrationen. Det er
også en ændring, som rækker væsentligt ud
over den organisering af kriseberedskabet og
kriseledelsen, som er bygget op omkring NOST
og Rigspolitiet. Konkrete initiativer tager inden
for rammerne af den særlige covid-19-organi-
sering form af bestillinger fra Statsministeriet,
hvor ministeriet rekvirerer information og
statusrapporter fra fagministerierne og deres
styrelser, og hvor valget af løsninger i høj grad
tager udgangspunkt i endog særdeles specifik-
ke bestillinger fra Statsministeriet.
Samtidig etablerer statsministeren på rege-
ringsniveau et ad hoc-forum med deltagelse
af ministre og embedsmænd fra en række
ministerier, som overordnet koordinerer
håndteringen på hyppige møder. Den normale
regeringskoordination gennem faste regerings-
udvalg er dermed i covid-19-sammenhæng
erstattet af et dedikeret koordinationsforum
under statsministerens ledelse og ud over
sundheds- og ældreministeren med deltagelse
af bl.a. justitsministeren, erhvervsministeren
og finansministeren. Den bestillingsdrevne
organisering er endelig kendetegnet ved, at
Statsministeriet i ret høj grad går ind i en kontrol
af ministeriernes leverancer som svar på de
statsministerielle bestillinger.
En anden væsentlig tilpasning ligger i den rolle,
som Justitsministeriet bliver tildelt. For det
første får ministeriet gennem formandskab og
sekretariatsbetjening af AC-gruppen og gen-
nem NOST og etableringen af NOST+ en meget
central position i både samordningen af de po-
litiske initiativer og samordningen af myndighe-
dernes eksekvering af kriseforanstaltningerne.
For det andet får Justitsministeriet, hvad der
også afviger stærkt fra normalorganiseringen,
til opgave sammen med de enkelte fagministe-
rier at medvirke ved omsætningen af regerings-
beslutningerne til lovsform og efterfølgende at
udmønte covid-19-lovgivningens mange bemyn-
digelser i bekendtgørelser.
Retlige rammer
Sundhedsloven
Sundhedsloven
19
er den generelle lov om
patienters rettigheder og sundhedspersoners
og sundhedsmyndighedernes pligter, og dens
regler supplerer specialreglerne på området,
herunder, må det antages, også epidemilovens
regler om behandling, jf. kapitel 12. Hovedloven
trådte i kraft den 1. januar 2007, og den samle-
de forhold, der hidtil havde været reguleret i 15
forskellige love, i én sammenhængende lov.
20
Sundhedsloven er inddelt i 20 hovedafsnit. Det
følger af sundhedslovens § 2, der har karakter
af en programerklæring, at loven fastsætter
kravene til sundhedsvæsenet med henblik på
at sikre respekt for det enkelte menneske, dets
integritet og selvbestemmelse og at opfylde
behovet for let og lige adgang til sundhedsvæ-
senet, behandling af høj kvalitet, sammenhæng
19 Sundhedsloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 903 af 26. august 2019 med senere ændringer.
20 Sundhedsloven, jf. lov nr. 546 af 24. juni 2005.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0140.png
Kapitel 6 – Covid-19-indsatsens organisering og retlige rammer
|
139
mellem ydelserne, valgfrihed, let adgang til
information, et gennemsigtigt sundhedsvæsen
og kort ventetid på behandling.
21
Driftsansvaret for- og tilrettelæggelsen af
sundhedsvæsenet
Driftsansvaret for sundhedsvæsenet påhviler
regioner og kommuner. Opgaverne udføres
ikke af disse alene, idet den private sektor,
f.eks. praktiserende sundhedspersoner, private
sygehuse og institutioner, også medvirker til
realisering af behandlingstilbuddene, jf. sund-
hedslovens § 3, stk. 2. Sundhedsloven overlader
en bred skønsmæssig beføjelse til regioner og
kommuner ved tilrettelæggelsen af sundheds-
væsenet. Dette gælder i forhold til beslutningen
om, hvorvidt opgaverne skal løses på regioner-
nes og kommunernes egne institutioner eller
ved samarbejdsinstitutioner, herunder private
institutioner.
22
Men det gælder også i forhold til
beslutningen om, hvilke behandlingstilbud der
skal stilles til rådighed, og hvilke persongrupper
der skal have adgang til eksisterende behand-
lingstilbud.
23
Regioner og kommuner er selvstændige for-
valtningsmyndigheder og indgår ikke i noget
overordnet eller underordnet forhold til de
centrale sundhedsmyndigheder
24
, herunder
Sundheds- og Ældreministeriet, Sundhedssty-
relsen, Lægemiddelstyrelsen, Styrelsen for Pa-
tientsikkerhed og Statens Serum Institut. Dette
betyder, at retligt bindende styringsmidler i
forhold til de driftsansvarlige sundhedsmyn-
digheder kræver lovhjemmel.
25
Som eksempel
på udtrykkelig lovhjemmel herom kan nævnes
sundhedslovens § 210, stk. 4, der bemyndiger
sundhedsministeren til at fastsætte nærmere
regler for regionsråds og kommunalbestyrel-
sers planlægning og varetagelse af sundheds-
beredskabet.
Styringen af regioner og kommuner sker dog
også gennem aftaler, f.eks. den årlige økono-
miaftale mellem staten og Danske Regioner.
Disse aftaler sætter i høj grad de økonomiske
og kapacitetsmæssige rammer for regionernes
varetagelse af opgaverne på sygehusområdet.
Patienters retsstilling
Som det fremgår nedenfor om epidemiloven,
er der i denne hjemmel til, at sundheds- og
ældreministeren eller den, som ministeren over-
lader kompetencen til, kan påbyde, at enhver,
der lider af en alment farlig sygdom, eller som
formodes at kunne være smittet med en sådan,
skal lade sig undersøge af en sundhedsperson
og lade sig indlægge på et sygehus, ligesom der
er hjemmel til, at sundheds- og ældreministeren
kan iværksætte tvangsmæssig behandling og
vaccination. Hermed bryder epidemiloven med
det helt grundlæggende princip om patienters
selvbestemmelsesret efter sundhedsloven,
som behandles i det følgende.
Reglerne om selvbestemmelsesret, der udledes
af sundhedslovens § 15, gælder for patienter,
der inden for sundhedsvæsenet eller andre ste-
21 Helle Bødker Madsen, »Sundhedsret«, 4. udg., Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2018, s. 29.
22 Der henvises f.eks. til sundhedslovens § 75 om sygehusvæsenet, og § 141, stk. 3, om alkoholbehandling i den kommunale
sektor. Praksissektorens ydelser skal som udgangspunkt realiseres gennem overenskomster indgået med organisationer af
sundhedspersoner m.fl., jf. sundhedslovens § 227, stk. 1. Disse ydelser leveres således principielt i den private sektor.
23 Helle Bødker Madsen, »Sundhedsret«, 4. udg., Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2018, s. 193.
24 Karsten Revsbech et al., »Forvaltningsret – almindelige emner«, 6. udg., Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2016, s.29, s.
53 og s. 55.
25 Ibid., s. 24.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0141.png
140
|
Kapitel 6 – Covid-19-indsatsens organisering og retlige rammer
der, hvor der udføres sundhedsfaglig virksom-
hed, modtager eller har modtaget behandling
26
af sundhedspersoner
27
, medmindre andet sær-
ligt er fastsat i lovgivningen, jf. sundhedslovens
§ 13. For en patient, der ikke selv kan varetage
sine interesser, indtræder den eller de personer,
som efter lovgivningen er bemyndiget hertil (le-
gale repræsentanter), i patientens rettigheder
efter loven, i det omfang det er nødvendigt for
at varetage patientens interesser i den pågæl-
dende situation, jf. sundhedslovens § 14.
Om patienters medinddragelse i beslutninger
vedrørende behandling fremgår det af lovens
§ 15, stk. 1, at ingen behandling må indledes
eller fortsættes uden patientens informerede
samtykke, medmindre andet følger af lov eller
bestemmelser fastsat i henhold til lov eller af
sundhedslovens §§ 17-19. Det følger endvidere
af § 15, stk. 2, at patienten på ethvert tidspunkt
kan tilbagekalde sit samtykke. Et informeret
samtykke er efter lovens § 15, stk. 3, et samtyk-
ke, der er givet på grundlag af fyldestgørende
information fra sundhedspersonens side. Et
mundtligt samtykke til behandling er som
udgangspunkt tilstrækkeligt, og et samtykke
kan efter omstændighederne være stiltiende, jf.
lovens § 15, stk. 4.
Samtykke til behandling skal gives af en
patient, der er fyldt 15 år, jf. § 1, stk. 3, 1. pkt., i
bekendtgørelsen om information og samtykke
i forbindelse med behandling og ved videregi-
velse og indhentning af helbredsoplysninger
m.v.
28
15-17-årige patienter meddeler i medfør
af sundhedslovens § 17, stk. 1, således som
udgangspunkt selv informeret samtykke til
behandling, selv om de er under forældremyn-
dighed. Såfremt sundhedspersonen efter en
individuel vurdering skønner, at patienten ikke
selv er i stand til at forstå konsekvenserne af sin
stillingtagen, kan forældremyndighedens inde-
haver(e) i medfør af sundhedslovens § 17, stk. 2,
give informeret samtykke.
Generelt gælder det, at patienten skal være i
stand til at overskue konsekvenserne af sine
handlinger, jf. § 1, stk. 3, 2. pkt., i ovennævnte
bekendtgørelse. Patienten skal med andre
ord have retlig handleevne. Herudover skal
samtykket i medfør af bekendtgørelsens § 2,
stk. 1, være frivilligt. Et samtykke afgivet under
anvendelse af tvang eller trussel herom eller
under et egentligt pres er ikke frivilligt.
29
For en patient, der på grund af ung alder (0
-15-årige) ikke selv er i stand til at meddele
informeret samtykke til behandling, er det som
udgangspunkt efter forældreansvarslovens §
2, stk. 1, forældremyndighedens indehaver(e),
som meddeler informeret samtykke. For en
patient, der varigt er ude af stand til at meddele
informeret samtykke (varigt inhabile), meddeler
de nærmeste pårørende, værgen, hvis denne
er beskikket for personlige forhold, eller en
fremtidsfuldmægtig informeret samtykke, jf.
26 Behandling omfatter efter sundhedslovens § 5 undersøgelse, diagnosticering, sygdomsbehandling, fødselshjælp,
genoptræning, sundhedsfaglig pleje samt forebyggelse og sundhedsfremme i forhold til den enkelte patient.
27 Sundhedspersoner er efter sundhedslovens § 6 personer, der er autoriserede i henhold til særlig lovgivning til at varetage
sundhedsfaglige opgaver, f.eks. læger og sygeplejersker, og personer, der handler på disses ansvar.
28 Bekendtgørelse nr. 359 af 4. april 2019 om information og samtykke i forbindelse med behandling og ved videregivelse og
indhentning af helbredsoplysninger m.v.
29 Helle Bødker Madsen, »Sundhedsret«, 4. udg., Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2018, s. 224.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0142.png
Kapitel 6 – Covid-19-indsatsens organisering og retlige rammer
|
141
sundhedslovens § 18, stk. 1.
30
Varigt inhabile
patienter omfatter patienter med nedsat psy-
kisk funktionsevne, f.eks. psykisk udviklings-
hæmmede, demente eller patienter med svære
hjerneskader.
31
Et stedfortrædende samtykke
skal altid være udtrykkeligt, jf. § 2, stk. 3, i oven-
nævnte bekendtgørelse.
En patient, der på grund af lav alder, manglende
modenhed eller nedsat psykisk funktionsev-
ne ikke selv kan give informeret samtykke,
skal efter sundhedslovens § 20 informeres og
inddrages i drøftelserne af behandlingen, hvis
patienten forstår behandlingssituationen, med-
mindre dette kan skade patienten, og patien-
tens tilkendegivelser skal, hvis de er aktuelle og
relevante, tillægges betydning.
Det må i mangel af særskilte bestemmelser
herom i epidemiloven antages, at de ovenfor
belyste regler om stedfortrædende samtykke
og medinddragelse af patienter, som ikke selv
har retlig handleevne, udfylder epidemilovens
regler om behandling, jf. dennes §§ 5, 8 og 16.
I tilfælde af at der foreligger et øjeblikkeligt
behandlingsbehov og patienten midlertidigt,
f.eks. på grund af bevidstløshed, eller varigt
mangler evnen til at give informeret samtykke
eller er under 15 år, er der i sundhedslovens § 19
hjemmel til, at en sundhedsperson kan indlede
eller fortsætte en behandling uden samtykke
fra patienten eller fra forældremyndighedens
indehaver, nærmeste pårørende, værge eller
fremtidsfuldmægtig. Omfattet er de situationer,
hvor behandling er så hastende, at der ikke er
tid til at indhente samtykke fra patienten selv
eller dennes legale repræsentant, og adgangen
til at behandle uden samtykke i sådanne situa-
tioner hviler på en nødretsbetragtning.
32
Sammenfattende kan det siges, at det er et
bærende princip efter sundhedsloven, at en
voksen habil patient selv bestemmer, om et
behandlingstilbud skal modtages eller ej, og at
en patient, der på grund af lav alder eller varig
inhabilitet ikke selv kan give informeret samtyk-
ke til behandling, skal informeres og inddrages
mest muligt i drøftelserne af behandlingen.
Sundhedsloven hjemler ikke anvendelse af
fysisk magt i behandlingsøjemed.
33
I epidemi-
loven derimod er der som nævnt, og som det
fremgår nedenfor, hjemmel til at anvende tvang,
jf. nærmere herom i kapitel 12.
Epidemiloven
Formål og anvendelsesområde
Håndtering og behandling af smitsomme og
epidemiske sygdomme sker som udgangspunkt
efter de almindelige regler i sundhedsloven.
For visse alment farlige sygdomme og øvrige
smitsomme og overførbare sygdomme finder
epidemiloven (lov om foranstaltninger mod
smitsomme og andre overførbare sygdomme)
30 Der er i sundhedslovens § 18, stk. 2 og 3, fastsat regler om den situation, hvor en varigt inhabil patient ikke har nogen
nærmeste pårørende, værge eller fremtidsfuldmægtig. I dette tilfælde kan behandlingen gennemføres med tilslutning fra en
anden uvildig sundhedsperson med faglig indsigt. Bagatelagtige indgreb kan dog gennemføres uden en sådan tilslutning. I § 18,
stk. 4, er der fastsat regler om den situation, hvor sundhedspersonen skønner, at patientens legale repræsentanter forvalter
samtykket på en måde, der åbenbart vil skade patienten eller behandlingsresultatet. I dette tilfælde kan behandlingen
gennemføres med tilslutning fra Styrelsen for Patientsikkerhed.
31 Helle Bødker Madsen, »Sundhedsret«, 4. udg., Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2018, s. 234.
32 Ibid., s. 238-239.
33 Folketingstidende 1997-98, 2. samling, tillæg A, side 515. Magtanvendelse som led i behandling af gravide
alkoholmisbrugere forudsætter, at den gravide forud herfor frivilligt har indgået kontrakt herom med kommunalbestyrelsen, jf.
sundhedslovens § 141 b, stk. 2.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0143.png
142
|
Kapitel 6 – Covid-19-indsatsens organisering og retlige rammer
imidlertid anvendelse.
34
Det følger af epidemi-
lovens § 1, stk. 1, at loven har til formål at hindre,
at sygdomme af den nævnte karakter udbredes
i Danmark, og at smitte fra disse sygdomme
føres ind i landet eller herfra til andre lande.
Den gældende epidemilov går tilbage til 1979,
hvor den daværende lov om foranstaltninger
mod smitsomme sygdommes udbredelse fra
1915 med senere ændringer og den daværen-
de lov om karantæneforanstaltninger mod
smitsomme sygdomme fra 1953 med senere
ændringer blev samlet i én lov. Loven har siden
1979 været ændret flere gange, men ændringer-
ne har i de fleste tilfælde været begrænset til
konsekvensændringer som følge af ændringer i
den øvrige lovgivning, som f.eks. ved afskaffelse
af hæftestraf i 2004, strukturreformen i 2007
og politi- og domstolsreformen i 2006.
35
Af
mere indholdsmæssige revisioner af loven kan
nævnes ændringen af loven i 1994 om udryd-
delse af rotter på skibe, ændringen i 2007, hvor
bl.a. lovens anvendelsesområde blev udvidet
til at omfatte andre overførbare sygdomme,
der ikke smitter fra menneske til menneske,
men f.eks. ved smittespredning fra biologisk
kampstof, herunder miltbrand, og ændringen i
2008 om bl.a. hygiejnecertifikater til skibe og
foranstaltninger mod rotter og gnavere, der ved
ændringen blev udvidet til også at gælde insek-
ter, mider og andre mindre dyr, som overfører
en mikroorganisme (vektorer). Derudover blev
der ved de seneste ændringer af loven den 17.
marts og 4. april 2020 foretaget væsentlige
ændringer i loven i forbindelse med myndig-
hedernes håndtering af covid-19.
Epidemiloven finder i medfør af lovens § 2, stk.
1, anvendelse på de sygdomme, der er optaget
i bilaget til loven. Bilaget indeholder en liste A
med sygdomme, der er alment farlige, herunder
bl.a. ebola, kopper og sars, og en liste B med øv-
rige smitsomme og andre overførbare sygdom-
me, herunder bl.a. mæslinger, fugleinfluenza
og hepatitis A (smitsom leverbetændelse).
Covid-19 blev som nærmere beskrevet i kapitel
7 og 12 med virkning fra den 29. februar 2020
optaget på liste B i bilaget til epidemiloven.
36
På
trods af den almindeligt anvendte populærtitel
epidemiloven er det således ikke en betingelse
for lovens anvendelse, at der er tale om en epi-
demi, men at der i det konkrete tilfælde forelig-
ger en alment farlig sygdom eller en af de øvrige
34 Lovbekendtgørelse nr. 1444 af 1. oktober 2020.
35 Epidemiloven fra 1979 har været ændret ved lov nr. 139 af 2. marts 1994 om ændring af lov om foranstaltninger mod
smitsomme sygdomme (Undersøgelse for og udryddelse af rotter på skibe m.v.), § 2 i lov nr. 345 af 17. maj 2000 om ændring af
lov om embedslægeinstitutioner m.v., lov om foranstaltninger mod smitsomme sygdomme og lov om udøvelse af lægegerning
(Overførelse af Stadslægeembedet i Københavns Kommune til staten m.v.), § 21 i lov nr. 145 af 25. marts 2002 om ændring af
forskellige love som følge af sammenlægningen af de bornholmske kommuner, § 5 i lov nr. 69 af 4. februar 2004 om ændring af
forskellige love på Indenrigs- og Sundhedsministeriets område (Afskaffelse af hæftestraf samt ændring af uddannelseskrav
i autorisationslove vedrørende sundhedspersoner m.v.), § 1 i lov nr. 545 af 24. juni 2005 om ændring af forskellige love på
sundhedsområdet og visse andre områder (Konsekvensrettelser som følge af kommunalreformen), § 82 i lov nr. 538 af 8. juni
2006 om ændring af retsplejeloven og forskellige andre love (Politi- og domstolsreform), lov nr. 433 af 8. maj 2007 om ændring
af lov om foranstaltninger mod smitsomme sygdomme (Lovens anvendelsesområde og central vejledningskompetence
m.v.), lov nr. 1172 af 10. december 2008 om ændring af lov om foranstaltninger mod smitsomme og andre overførbare
sygdomme (Hygiejnecertifikater m.v.), § 5 i lov nr. 656 af 8. juni 2016 om ændring af sundhedsloven, lov om autorisation af
sundhedspersoner og om sundhedsfaglig virksomhed og forskellige andre love (Styrelsen for Patientsikkerheds fremtidige
tilsyn m.v.), lov nr. 208 af 17. marts 2020 om ændring af lov om foranstaltninger mod smitsomme og andre overførbare
sygdomme (Udvidelse af foranstaltninger til at forebygge og inddæmme smitte samt sikring af kapacitetsmæssige ressourcer
m.v.) og § 1 i lov nr. 359 af 4. april 2020 om ændring af lov om foranstaltninger mod smitsomme og andre overførbare
sygdomme og forskellige andre love (Yderligere foranstaltninger for at forebygge og inddæmme smitte med covid-19 m.v.).
36 Bekendtgørelse nr. 157 af 27. februar 2020 om ændring af liste B til lov om foranstaltninger mod smitsomme sygdomme og
andre overførbare sygdomme.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0144.png
Kapitel 6 – Covid-19-indsatsens organisering og retlige rammer
|
143
smitsomme og andre overførbare sygdomme,
som er nævnt i bilagene til loven.
Epidemilovens anvendelsesområde er op-
delt således, at en del af de foranstaltninger,
som myndighederne kan iværksætte, kun kan
anvendes på liste A-sygdomme, medmindre
sundheds- og ældreministeren efter rådgivning
– og før ændringen ved lov nr. 208 af 17. marts
2020 efter indstilling – fra Sundhedsstyrelsen
i medfør af lovens § 10 beslutter, at foranstalt-
ningerne tillige kan anvendes på en liste B-syg-
dom, der optræder på en ondartet måde eller
med stor udbredelse, eller når andre forhold
indebærer en særlig stor risiko for smittespred-
ning. Sundheds- og ældreministeren kan med
virkning fra den 18. marts 2020 bestemme, at
de foranstaltninger, der efter epidemilovens
§§ 5-7 og §§ 12 a-12 f kan gennemføres ved liste
A-sygdomme, tillige kan finde anvendelse i
relation til covid-19.
37
Forud herfor havde sund-
heds- og ældreministeren efter indstilling fra
Sundhedsstyrelsen besluttet, at beføjelserne i
epidemilovens §§ 5-9 kunne iværksættes i rela-
tion til covid-19 i en række konkrete situationer,
jf. kapitel 12, hvor denne beslutning diskuteres.
Foranstaltninger efter loven mod smit-
somme sygdomme og andre overførbare
sygdommes indførelse og udbredelse
Sundheds- og ældreministeren eller den,
som ministeren overlader kompetencen til,
kan efter epidemiloven iværksætte en række
foranstaltninger mod udbredelsen af alment
farlige sygdomme, herunder påbyde enhver,
der lider af en alment farlig sygdom, eller som
formodes at kunne være smittet med en sådan,
at lade sig undersøge af en sundhedsperson,
at lade sig indlægge på et sygehus eller i anden
egnet facilitet eller at lade sig isolere i en egnet
facilitet, jf. lovens § 5, stk. 1. Hvis isolation ikke
er tilstrækkelig til at forebygge eller inddæmme
udbredelse af sygdommen, kan sundheds- og
ældreministeren iværksætte tvangsmæssig
behandling, jf. lovens § 5, stk. 2.
Sundheds- og ældreministeren kan endvidere
i medfør af epidemilovens § 8, stk. 1, påbyde, at
der skal iværksættes tvangsmæssig vaccina-
tion inden for et nærmere afgrænset område
eller af en nærmere afgrænset personkreds.
Når det er nødvendigt for at forebygge eller ind-
dæmme udbredelse af en alment farlig sygdom,
kan sundheds- og ældreministeren i medfør af
lovens § 8, stk. 2, med henblik på at nedbringe
antallet af øvrige patienter i sundhedsvæsenet
fastsætte regler om, at der skal iværksættes
tvangsmæssig vaccination af nærmere bestem-
te risikogrupper med henblik på at minimere
udbredelsen af øvrige sygdomme i befolkning-
en.
Epidemiloven indeholder en række bemyndigel-
ser til sundheds- og ældreministeren til at fast-
sætte regler om øvrige foranstaltninger, heri-
blandt forbud mod, at flere personer befinder
sig på samme sted, om at politiet kan nedlægge
forbud mod ophold på et bestemt sted, hvortil
der er almindelig adgang, i en bestemt periode,
jf. epidemilovens § 6, og forbud mod adgang til
eller restriktioner for adgangen til eller brugen
af indendørs eller udendørs offentlige institu-
tioner og idrætsanlæg, legepladser og lignen-
de faciliteter, jf. lovens § 6 a. Endvidere kan
sundheds- og ældreministeren efter forhandling
med vedkommende minister fastsætte regler
om private og offentlige dagtilbuds, skolers,
uddannelsesinstitutioners og andre institution-
ers forhold, herunder om midlertidig lukning og
nødpasning m.v., jf. lovens § 22.
37 Bekendtgørelse nr. 213 af 17. marts 2020 om udvidelse af §§ 5-7 og §§ 12 a-12 f i lov om foranstaltninger mod smitsomme og
andre overførbare sygdomme til at omfatte Coronavirussygdom 2019 (COVID-19).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
144
|
Kapitel 6 – Covid-19-indsatsens organisering og retlige rammer
Epidemiloven indeholder endvidere en række
foranstaltninger mod smitsomme og andre
overførbare sygdommes indførelse i landet,
herunder om at indhente passagerlisteoplys-
ninger og bestemme, i hvilket omfang der fra et
skib eller luftfartøj ikke må ske samkvem med
personer i land, før sundheds- og ældreministe-
ren eller den, ministeren har bemyndiget hertil,
har meddelt tilladelse til frit samkvem, jf. epide-
milovens §§ 13-15. Endvidere kan sundheds- og
ældreministeren påbyde, at enhver, der ankom-
mer her til landet, skal lade sig undersøge af en
læge, og at vedkommende om nødvendigt skal
lade sig indlægge til observation på et sygehus,
jf. lovens § 16.
Foruden de nævnte foranstaltninger kan
sundheds- og ældreministeren fastsætte regler
i medfør af epidemilovens §§ 12 d og 12 e om
bl.a. fravigelse af forpligtelser for det offentlige
og privates rettigheder over for det offentlige,
når det er nødvendigt for at sikre kapacitet til
behandling og pleje af personer, der er smittet
med en alment farlig sygdom, og de pågælden-
de forpligtelser og rettigheder må anses for at
være af mere underordnet betydning i forhold til
det nævnte kapacitetsbehov, og fastsætte reg-
ler om, at pligter, der ifølge lovgivningen påhviler
private over for det offentlige, fraviges, i det om-
fang det som følge af foranstaltninger iværksat
i medfør af epidemiloven vil være umuligt eller
uforholdsmæssig vanskeligt for den private at
opfylde pligten.
Sundheds- og ældreministeren kan i situa-
tioner med udbredelse af eller fare for udbre-
delse af en alment farlig sygdom her i landet
efter forhandling med vedkommende minister
fastsætte regler om særlige foranstaltninger
med henblik på at sikre forsyningen af varer, jf.
epidemilovens § 12 f.
Sundheds- og ældreministeren kan i medfør af
epidemilovens §§ 21 a og 21 b endvidere fast-
sætte regler om fysiske og juridiske personers
og myndigheders oplysningsforpligtelser og
behandling af personoplysninger for at hindre
udbredelse af smitte af bestemte sygdomme.
For en del af bemyndigelserne i epidemiloven
gælder, at ministeren kan fastsætte regler, der
fraviger anden lovgivning.
Sundheds- og ældreministeren kan til brug
for gennemførelse af foranstaltninger efter
epidemiloven eller regler fastsat i medfør heraf
iværksætte ekspropriation af privat ejendom
mod fuldstændig erstatning til den eller de
berørte ejere, jf. epidemilovens § 27.
Manglende iagttagelse af påbud udstedt efter
loven eller regler i medfør heraf kan i flere
tilfælde straffes med bøde eller fængsel indtil 6
måneder, jf. epidemilovens § 29.
Mens behandling efter sundhedslovens regler,
jf. ovenfor, beror på frivillighed og således er et
tilbud til borgerne, som de kan tage imod eller
lade være, giver epidemiloven i flere tilfælde
mulighed for administrativt at iværksætte ind-
greb i borgernes retsforhold, der om nødvendigt
med bistand fra politiet kan gennemføres med
fysisk magt. Indgrebene kan efter omstændig-
hederne gribe ind i grundlovens frihedsrettighe-
der og menneskerettighederne. Dette gælder
f.eks. for tvangsindlæggelse og afspærring af
område, hvor en farlig sygdom optræder. End-
videre kan foranstaltningerne i nogle tilfælde
udgøre indgreb i den private ejendomsret på
en måde, der kan have karakter af ekspropria-
tion. Epidemilovens forhold til grundlovens
frihedsrettigheder belyses nærmere i kapitel
12. For visse pålæg efter epidemiloven, som har
karakter af frihedsberøvelse, skal sundheds- og
ældreministeren vejlede om adgang til dom-
stolsprøvelse efter reglerne i retsplejelovens
kapitel 43 a. En række beslutninger truffet i
medfør af epidemiloven og de i medfør heraf
administrativt fastsatte regler har eller kan
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 6 – Covid-19-indsatsens organisering og retlige rammer
|
145
have karakter af afgørelser i forvaltningslovens
forstand, hvilket i så fald indebærer, at lovens
regler om f.eks. partsaktindsigt, partshøring og
begrundelse i en række tilfælde er anvendelige,
jf. kapitel 12.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0147.png
146
|
–
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0148.png
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
|
147
Kapitel 7
Overvågningsfasen:
den 1. januar til den
26. februar 2020
I enhver krise er der nogle grundlæg-
gende udfordringer, som de centrale
beslutningstagere bør forholde sig til
og håndtere. En krise er ofte karakte-
riseret ved at være uventet og ufor-
udset og så potentielt skadevolden-
de, at det kan få store konsekvenser
for samfundet på både kort og lang
sigt, hvis ikke den håndteres. Især
tre faser kan udskilles og fremhæves
som væsentlige for håndteringen
af enhver større samfundsmæssig
krise.
1
• Problemforståelse: I den første
fase er der fokus på at forstå, hvad
der egentlig foregår. Typisk hand-
ler det om at forstå, hvad det er
for en type krise, hvor alvorlig den
er, og om den er forbigående eller
længerevarende.
• Beslutningstagning: Forståelsen af
krisen har betydning for den næste
fase, hvor der er fokus på beslut-
ningstagning. Hvilke handlinger og
beslutninger skal iværksættes?
Hvem skal træffe beslutningerne?
Hvornår og hvordan skal de iværk-
sættes og implementeres?
• Meningsskabelse og kommuni-
kation: Den tredje store opgave
er at skabe mening. Det centrale
i denne fase er at kommunikere
præcist og hensigtsmæssigt om
krisen, ikke kun internt, men også
eksternt i forhold til en bredere
offentlighed.
Sådanne spørgsmål forholder leden-
de politikere og embedsmænd sig til
på daglig basis, men når problemer
udvikler sig til egentlige kriser, giver
det nogle særlige udfordringer. For
det første er usikkerheden typisk så
stor, at det er svært overhovedet at
forstå, hvad man står over for. Og er
der overhovedet tale om en krise?
Der er jævnligt nye virusudbrud rundt
omkring på kloden med potentiale til
at udvikle sig dramatisk, men meget
få af dem udvikler sig til egentlige
kriser og pandemier, som covid-19
gjorde.
For det andet flyder de skitserede
faser i praksis sammen. I forhold
til covid-19 rammer nyheden om
sygdomsudbruddet i Kina myndig-
hederne og offentligheden stort set
1 Denne fremstilling bygger på Arjen Boin et al., »The Politics of Crisis Management – Public
Leadership under Pressure«, Cambridge University Press,. 2. udg., 2017.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
148
|
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
samtidig. Man skal derfor kommunikere om
krisen med det samme, også inden myndighe-
derne har en blot nogenlunde sikker forståelse
af situationens karakter og alvor. Det er også
en situation, hvor myndighederne tidligt skal
træffe beslutninger, f.eks. om rejsevejledninger
og håndtering af hjemvendte borgere, som kan
være smittede. De skal endvidere tage stilling
til, om situationen skal håndteres inden for nor-
mal- eller kriseorganisationen (jf. kapitel 6).
Fokus i dette kapitel er på myndighedernes pro-
blemforståelse, beslutningstagning og kommu-
nikation om covid-19 i perioden fra den 1. januar
2020 til den 26. februar 2020. Modsat kapitel
3 og 4, som udelukkende bygger på offentlige
kilder, er dette og de efterfølgende kapitler
baseret på skriftligt materiale udleveret af de
relevante myndigheder (jf. kapitel 5).
aldrig har været påvist hos personer i Danmark.
I retningslinjerne skriver Sundhedsstyrelsen
bl.a.: »Med den nuværende viden om nCoV og
med opmærksomhed på, at denne viden fortsat
udvides, anbefales det for nuværende i øvrigt at
anvende Sundhedsstyrelsens Retningslinje for
håndtering af Middle East Respiratory Syndro-
me (MERS).«
Den 21. januar 2020 afholdes det første møde
i det, der betegnes som kriseledelsen i Sund-
hedsstyrelsen. Kriseledelsen består af direktø-
ren og en varierende kreds af ledende medar-
bejdere i Sundhedsstyrelsen. Af referatet fra
det første møde i kriseledelsen fremgår det, at
Sundhedsstyrelsen »etablerer stabsberedskab
med umiddelbar forventning om relativt hurtig
nedskalering til informationsberedskab« (se
boks 7.1). Den forventning bliver ikke indfriet. I
de følgende uger og måneder mødes krisele-
delsen i Sundhedsstyrelsen fast en til to gange
dagligt, og det bliver et centralt forum for
fastlæggelse af Sundhedsstyrelsens krisestra-
tegi og for prioritering af Sundhedsstyrelsens
indsats. I referatet fra det første møde i krisele-
delsen noterer man: »Vores vejledning for MERS
er fortsat et godt udgangspunkt.«
I de næstfølgende opdateringer af retningslin-
jerne til sundhedspersonalet holder man fast i
denne vurdering, hvilket bl.a. kommer til udtryk
ved retningslinjerne for sundhedspersonalets
anmeldelsespligt: »Mistanke om eller bekræftet
2019-nCoV er at ligestille med MERS og SARS
som alment farlig sygdom, og er derfor anmel-
delsespligtigt (jf. Epidemiloven, liste A).«
Det er som beskrevet i kapitel 6 Statens Serum
Institut, der varetager overvågning og risiko-
vurdering af smitsomme sygdomme i Danmark
og internationalt. Det er også seruminstituttet,
der er dansk kontaktpunkt i den nationale
og internationale overvågning af smitsomme
sygdomme.
Sundhedsmyndighedernes
overvågning og udvikling af
sygdomsforståelse i januar 2020
I den helt tidlige fase af forløbet er sygdoms-
udbruddet i Kina helt overvejende en sag for
Sundhedsstyrelsen og Statens Serum Institut.
Der er i denne fase fokus på, hvordan udbrud-
det i Kina skal karakteriseres: Hvad er det for en
type sygdom? Hvor alvorlig er den nye sygdom?
Hvor smitsom er den? Hvor troværdige er op-
lysningerne fra Kina? Hvor stor er risikoen for, at
sygdommen kommer til Danmark?
Som nævnt i kapitel 3 udsender Sundheds-
styrelsen den 15. januar 2020 retningslinjer
til sundhedspersonalet for, hvordan man
skal diagnosticere og håndtere patienter ved
mistanke om ny coronavirus. Retningslinjerne
viser, at man i første omgang placerer sygdom-
men i kategori med mers, der som beskrevet
i kapitel 3 er en særdeles alvorlig og smitsom
virussygdom, men også en sygdom, som endnu
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0150.png
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
|
149
Boks 7.1. De tre beredskabsniveauer i den nationale operative stab
Aktiveringstrin
Informationsberedskab (trin 1)
Stabsberedskab (trin 2)
Operationsberedskab (trin 3)
Handling
Varsling af medlemmerne af NOST, DCOK m.m.
Klargøring af indkaldelse af medlemmerne af NOST,
DCOK, m.m. samt klargøring af stabsfaciliteter m.v.
Indkaldelse af NOST-staben
Note: NOST står for Den nationale operative stab. DCOK står for Det Centrale Operative
Kommunikationsberedskab.
Den 22. januar 2020 afholder Statens Serum
Institut sit første »interne nCov udbrudsmøde.«
Det bliver et forum, som over de næste måne-
der mødes flere gange ugentligt. Deltagerne er
repræsentanter for de fagligt relevante afdelin-
ger i Statens Serum Institut. Der er ikke noget,
der tyder på, at Statens Serum Institut i denne
tidlige fase har en anden forståelse af den nye
sygdom end Sundhedsstyrelsen, dvs. som en
sygdom, der sidestilles med meget alvorlige,
smitsomme liste A-sygdomme.
Hvis der er en forskel på Statens Serum Institut
og Sundhedsstyrelsen i denne fase, er det pri-
mært i forhold til kommunikationen til offentlig-
heden, hvor der internt i Sundhedsstyrelsen er
bekymring for, at Statens Serum Institut taler
sygdomsudbruddet i Kina op og derved skaber
uberettiget bekymring i befolkningen. På de
første kriseledelsesmøder i Sundhedsstyrelsen
fylder kommunikation til offentligheden en del.
Det fremgår af mødereferater, at hovedpriorite-
ten for Sundhedsstyrelsen på dette tidspunkt
er at »forebygge panik og skabe ro i Danmark.«
Risikovurderingen er, at sygdommen er alvorlig,
men indførelse af smitte i Danmark vurderes
som meget usandsynligt.
Departementschefen i Sundheds- og Ældre-
ministeriet bemærker også den ukoordinerede
kommunikation til offentligheden, og han beder
den 23. januar direktørerne for henholdsvis
Sundhedsstyrelsen og Statens Serum Institut
om at stramme op på den eksterne kommuni-
kation, som »ser lidt forvirrende ud.« Samme
dag melder direktøren for Sundhedsstyrelsen
tilbage, at man nu har fået talt sammen og lagt
den linje, at Statens Serum Institut svarer på
spørgsmål om smittespredning og diagno-
stik m.v., imens Sundhedsstyrelsen svarer på
spørgsmål om sundhedsberedskabet, sam-
arbejdet på tværs af myndigheder nationalt
og internationalt og udmeldinger vedrørende
sundhedsvæsenets håndtering m.v. Samtidig
beslutter man, at direktør Søren Brostrøm er
primær talsperson for Sundhedsstyrelsen,
imens faglig direktør Kåre Mølbak er primær
talsperson for Statens Serum Institut.
Den 27. januar 2020 holder Epidemigruppen
møde. Epidemigruppen er en bredt sammensat
gruppe med repræsentanter fra Skattestyrel-
sen, Rigspolitiet, Forsvaret, Udenrigsministeriet,
Center for Biosikring og Bioberedskab (CBB),
regionerne, Lægemiddelstyrelsen, Sundheds-
og Ældreministeriet, Statens Serum Institut,
sundhedsfaglige organisationer og Sundheds-
styrelsen. I alt 30 personer deltager på mødet
i Epidemigruppen den 27. januar. Ifølge møde-
referatet giver direktør i Sundhedsstyrelsen
Søren Brostrøm en orientering om situationen.
Den orientering giver et indtryk af, hvordan man
i Sundhedsstyrelsen vurderer situationen på
dette tidspunkt sidst i januar. Der er samtidig
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
150
|
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
ikke i mødereferatet noget, der tyder på, at
deltagerne i dette møde er uenige i Søren Bro-
strøms vurdering af situationen:
»Sundhedsmyndighederne har et
stærkt beredskab og har god erfaring
ift. håndtering af smitsomme syg-
domme på grund af tidligere erfarin-
ger med MERS, SARS og Ebola. Den
største udfordring på nuværende
tidspunkt er rettidig krisekommuni-
kation, der kan berolige og orientere
befolkningen. Særligt set i lyset af, at
sygdom med 2019-nCoV ofte vil ligne
andre influenzasygdomme og at vi er
midt i en influenzasæson.
Den overordnende vurdering er, at
der er lav risiko for, at vi får tilfælde i
Danmark og dertil meget lav risiko for
smittespredning. Det, sundhedsmyn-
dighederne særligt skal være klar på
er, at håndtere tilfælde med mistanke
om 2019-nCoV. Der er i den forbindelse
torsdag den 23. januar udsendt en ret-
ningslinje for håndtering af 2019-nCoV
til sundhedspersoner med beskrivelse
af case definitioner samt håndtering.
[…] Sundhedsmyndighederne anbefa-
ler ikke indrejsescreening, da der ikke
er evidens for, at det har en effekt på
at hindre indrejse af smittede.«
På dette tidspunkt har kriseledelsen i Sund-
hedsstyrelsen stadig primært fokus på kom-
munikation, både internt og eksternt. Man er
i kriseledelsen tilfreds med mediebilledet og
noterer, at der ikke er andre stemmer i nyheder-
ne end Sundhedsstyrelsen og Statens Serum
Institut. Dog er der hos Sundhedsstyrelsen
stadig frustration over ukoordinerede udmel-
dinger i pressen fra Statens Serum Institut,
og det fremgår af referatet fra mødet i krise-
ledelsen i Sundhedsstyrelsen den 28. januar,
at sundheds- og ældreministeren nu ønsker
en orientering om udgående kommunikation. I
referatet fra mødet den 29. januar i den interne
nCov-gruppe i Statens Serum Institut noterer
man, at »[v]i holder samme beroligende tone,
men begynder at åbne op for at snakke om
usikkerheder/mangler i vores viden.«
Der er ikke tegn på, at Sundhedsstyrelsen og
Statens Serum Institut fra midten af januar og
frem til slutningen af januar i al væsentlighed
ændrer forståelse af den nye sygdoms alvorlig-
hed eller ændrer vurdering af, hvorvidt syg-
dommen vil sprede sig til Europa og Danmark.
Man begynder dog imod slutningen af januar
at genoverveje de udmeldte retningslinjer til
sundhedspersonalet, og i referatet fra det 12.
møde i kriseledelsen i Sundhedsstyrelsen den
29. januar står der: »Det store spørgsmål er
holdbarheden af casedefinitionen. Der holdes
øje med hvad der skrives hos RKI, folkehelsein-
stituttet i både Norge og Sverige, Public Health
England, ECDC og WHO.«
Når det gælder overvågning af sygdomsudvik-
lingen, er det WHO, der er den primære kilde i
denne fase, suppleret med ECDC (jf. kapitel 3).
Den 27. januar 2020 vurderer WHO, at der ikke
er tale om en global trussel, og anbefaler ikke at
indføre rejserestriktioner til de lande, hvor der
har været tilfælde af den nye type coronavirus.
WHO anbefaler, at man ved rejser til de berørte
områder orienterer sig i og følger de lokale myn-
Den 29. januar 2020 har direktøren for Sund-
hedsstyrelsen møde med sundhedsordførerne
på Christiansborg. Tilbagemeldingen er ifølge
referatet fra kriseledelsesmødet i Sundheds-
styrelsen samme dag, at ordførerne er trygge
ved håndteringen af sygdomsudbruddet og den
information, der kommer ud. Samme dag arbej-
der man i Sundhedsstyrelsen på en drejebog for
håndteringen af hjemkomsten af hjemhentede
borgere fra Kina.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
|
151
digheders anvisninger samt følger de generelle
råd for god håndhygiejne for at beskytte sig
imod coronavirus. Anbefalingerne fra de danske
sundhedsmyndigheder flugter med disse anbe-
falinger.
I de første uger af januar hersker der stor
usikkerhed om det nye sygdomsudbrud, og
samtidig med at sundhedsmyndighederne
forsøger at indhente information og viden om
situationen, er der en stor efterspørgsel på
myndighedskommunikation fra både borgere,
sundhedspersonale, politikere og medier. Man
lægger den kommunikationslinje, at man skal
forsøge at berolige befolkningen og undgå pa-
nik, og den kommunikationsstrategi følger man
både i den interne og eksterne kommunikation.
Hvad angår beslutninger, træffer man de mest
nødvendige beslutninger om retningslinjer for
sundhedspersonalet samt rejsevejledninger (se
nedenfor), men forholder sig ellers afventende
med hensyn til aktivering af den stående krise-
organisation, dvs. Den Nationale Operative Stab
(NOST) og epidemikommissionerne.
Vi vender nedenfor tilbage til, hvordan sund-
hedsmyndighedernes forståelse af sygdom-
men udvikler sig i løbet af februar. Før det sker,
kommer Statsministeriet på banen.
ten: »Ny dødelig virus spreder sig til USA.« Hun
beder samtidig om at få bestilt en redegørelse
hos Sundheds- og Ældreministeriet for det
danske krisestyringssetup – både konkret i for-
hold til at følge udviklingen i den aktuelle virus
(»mutation/farlighed og spredning«) og generelt
i tilfælde af risiko for en alvorlig pandemi, »som
kan udvikle sig lynhurtigt både i udbredelse og
mutation/farlighed.«
Den 23. januar 2020 modtager Statsministeriet
som svar på bestillingen et notat fra Sundheds-
og Ældreministeriet udarbejdet af Sundheds-
styrelsen. Notatet redegør for udbruddet af
coronavirus i den kinesiske by Wuhan og for det
danske beredskab og giver en risikovurdering
i forhold til Danmark. Notatets budskab er, at
man følger udmeldingerne fra WHO og ECDC
meget tæt, at man ikke på det foreliggende
grundlag vil anbefale særlige tiltag for indrej-
sende fra udlandet, at man ikke kan anbefale
særlige rejserestriktioner til Kina og andre
asiatiske lande (ud over almindelige hygiejniske
forholdsregler), og at beredskabet i Danmark er
klar til at håndtere situationen.
Om risikovurderingen oplyser notatet: »Menne-
ske-til-menneske smitte med nCoV i Danmark
vurderes som meget usandsynligt, da Danmark
har en meget høj kapacitet og beredskab for
isolation og håndtering af personer, der er smit-
tet eller hvor smitte mistænkes.« Det bemærkes
desuden, at der ikke har været konstateret til-
fælde af sars eller mers i Danmark, selv om der
var tale om større og længerevarende udbrud.
Vedlagt notatet fra Sundhedsstyrelsen er en
intern notits i Statsministeriet, som afsluttes
med følgende vurdering: »Der vurderes ikke for
nuværende at være en rolle for Statsministeriet
eller statsministeren i håndteringen af sagen.
Hvis epidemien – mod forventning – eksplode-
rer, vil dette kunne ændre sig.«
Statsministeriet får hurtigt interesse
for den nye sygdom
Oplysningerne om covid-19-udbruddet når ikke
blot offentligheden, nogenlunde samtidig med
at de når de danske sundhedsmyndigheder, de
når også Statsministeriet. Ministeriets involve-
ring begynder angiveligt den 21. januar 2020
om aftenen, hvor Statsministeriets øverste
embedsmand, departementschefen, sender en
e-mail til en snæver kreds af ledende embeds-
mænd i Statsministeriet. I e-mailen indsætter
hun et link til en nyhedsartikel med overskrif-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
152
|
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
I de følgende uger afsender Statsministeriet
imidlertid en række nye bestillinger til Sund-
heds- og Ældreministeriet om situationen.
E-mailen afsendt den 21. januar bliver også star-
ten på en række e-mail om det nye sygdomsud-
brud fra departementschefen til en nogenlunde
fast kreds af ledende embedsmænd i Stats-
ministeriet. Kendetegnende for disse e-mail
er, at udviklingen betragtes med stor alvor, og
de ledsages ofte med henvisninger til interna-
tionale nyhedsartikler, sågar en international
lægevidenskabelig tidsskriftsartikel, som alle
bekræfter situationens alvor.
I en e-mail fra den 31. januar skriver depar-
tementschefen i Statsministeriet: »Som det
fremgår af denne artikel fra et anerkendt
fagtidsskrift, ser det åbenbart ud som om, at
personer, der ingen symptomer fremviser, kan
smitte andre. Kombineret med oplysningerne
om 14 dages inkubationstid, har vi en lidt bøvlet
situation ift containment.«
Den konkrete anledning til denne e-mail er
hjemtagelsen af danskere fra Hubeiprovinsen i
Kina, hvor departementschefen gerne vil have
mere information om, hvad de nye oplysninger
om asymptomatisk smitte og den lange inkuba-
tionstid betyder for den konkrete håndtering af
de hjemrejsende. Men hun efterspørger også et
mere udfoldet svar fra Sundheds- og Ældre-
ministeriet på, hvordan man konkret har tænkt
sig at inddæmme smitten, og hvad de aktuelle
overvejelser er om rejsevejledninger.
Den 3. februar indkaldes til ekstraordinært
møde i Statsministeriet om coronavirus. An-
ledningen er, at de første fire hjemrejsende fra
Hubeiprovinsen er landet i Roskilde Lufthavn.
På mødet deltager højtstående embedsmænd
fra Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Ju-
stitsministeriet, Finansministeriet og Sundheds-
og Ældreministeriet. Også Sundhedsstyrelsen
og Statens Serum Institut deltager i mødet. Der
foreligger ikke referat af mødet, men sund-
hedsmyndighedernes repræsentanter bliver på
forhånd bedt om at forberede sig på følgende
emner og spørgsmål:
1. Truslen – den konkrete situation i forhold til
dødelighed, truede grupper osv. (den danske
vurdering kontra vurderingen i andre lande).
2. Lægefaglig håndtering i forhold til karantæne,
behandling osv. – både i forhold til beskyt-
telse mod smitte og minimering af døde (den
danske tilgang kontra andre landes).
3. Håndtering af rejsende fra Kina til Danmark
– hvorfor må de indrejse (den danske tilgang
kontra andre landes)?
4. Håndtering af rejsende til Kina – rejsevej-
ledning m.v. Hvorfor må folk rejse dertil (den
danske tilgang kontra andre landes)?
5. Det samlede beredskabs status i forhold til
worst case-scenariet.
6. Oplysning/kommunikation til offentligheden
(sikre, at der intet gab er mellem det, vi ved,
og det, vi gør).
7. Oplysning/kommunikation til danskere i
udlandet, herunder særlig Kina.
Spørgsmålene til sundhedsmyndighederne
bekræfter indtrykket af, at Statsministeriet i be-
gyndelsen af februar interesserer sig for rigtig
mange aspekter af sundhedsmyndighedernes
håndtering af covid-19-situationen. De viser
også, at Statsministeriet tidligt interesser sig
for, hvordan man håndterer situationen i andre
lande.
I begyndelsen af februar 2020 modtager
Statsministeriet løbende orientering om
håndteringen af hjemtransporten af danskere
fra Hubeiprovinsen. Informationen betrygger
tilsyneladende ikke departementschefen i, at
sundhedsmyndighederne har fuldstændig styr
på situationen. Hun efterspørger den 4. februar
bl.a. en tydeligere udmelding om hjemmekaran-
tæne for alle de hjemvendte personer og mere
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
|
153
handling i forhold til informationskampagner i
lufthavne m.v. rettet mod rejsende fra Kina. Hun
rundsender i departementet også en nyhedsar-
tikel, der gennemgår fire scenarier for, hvordan
udbruddet kan ende, og skriver i følgeteksten,
at artiklen »understreger Mølbaks pointer på
mødet i går, herunder om ansvaret for at gøre
vores yderste for at minimere smitte.«
Tabel 7.1 viser en oversigt over bestillingerne fra
Statsministeriet til Sundheds- og Ældremini-
steriet i perioden fra den 22. januar til og med
den 26. februar. Bestillingerne til Sundheds- og
Ældreministeriet kan ses som en måde, hvorpå
embedsværket i Statsministeriet bliver klædt
på til at rådgive og beskytte statsministeren
mod eventuel kritik af håndteringen af covid-19.
Men de kan også ses som forsøg på at signalere
til sundhedsmyndighederne, at man ser med
stor alvor på situationen, og som et forsøg på
at få dem til at gøre mere, end man i Statsmi-
nisteriet vurderer de gør på dette tidspunkt i
forløbet.
Den 6. februar gives der en statusorientering
til departementschefen i Statsministeriet.
Orienteringen og opfølgningen på den illustrerer
departementschefens og dermed Statsministe-
riets store interesse for stort set alle aspekter
af håndteringen af covid-19. Hovedpunkterne i
orienteringen den 6. februar er:
1. Dansker i Belgien.
2. Opstilling af infoplakater og flyers i lufthavne.
3. Opdaterede retningslinjer fra Sundheds-
styrelsen til sundhedspersonalet om ny
coronavirus.
4. Indkaldelse af NOST i uge 8.
5. Status på Sundhedsstyrelsens Corona-hotli-
ne etableret g.d.
6. Notat om myndighedernes handlemuligheder
i forbindelse med coronavirus (epidemiloven,
epidemikommissioner (handlemuligheder),
karantæne og indrejseforbud).
7. Notat om proces, der igangsættes, hvis der
konstateres coronasmitte i DK.
8. Yderligere evakuering af danskere/dansk-
kinesere fra Hubei.
Orienteringen er vedlagt tre notater. Det ene
er et notat fra Sundheds- og Ældreministeriet,
som beskriver den proces, der igangsættes,
hvis der konstateres coronasmitte i Danmark.
Det andet notat er udarbejdet i samarbejde
mellem Sundheds- og Ældreministeriet og
Justitsministeriet. Det omhandler myndighe-
dernes handlemuligheder i forbindelse med ny
coronavirus, herunder epidemiloven, epidemi-
kommissioner, karantæne og indrejseforbud.
Det tredje notat er Sundhedsstyrelsens seneste
daglige statusopdatering.
Notaterne fra Sundheds- og Ældreministeriet
(Sundhedsstyrelsen) tilfredsstiller dog ikke
Statsministeriet. Den 7. februar sender Stats-
ministeriet som opfølgning på orienteringen fra
dagen før en række uddybende spørgsmål til
Sundheds- og Ældreministeriet, se bestilling fra
7. februar 2020 i tabel 7.1.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0155.png
154
|
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
Tabel 7.1. Oversigt over bestillinger afgivet af Statsministeriet i perioden fra den 22. januar til
den 26. februar 2020
2
Dato for
bestilling
22-01-2020
Bestilling Via
fra
STM
SUM
Bestilling Frist
til
SST
22-01-2020
Bestilling
- Lidt om nCoV - hvad er op og ned, smitsomhed etc
- Hvad er beredskabssystemet i DK - hvordan er
eskaleringssystemet, hvordan holder vi os løbende
orienteret?
- Er DK klar, hvis der kommer en epidemi?
I lyset af at vi har personer på vej tilbage til DK et
spm ift beredskabet [...]
Giver det anledning til overvejelser ift. det konkrete
setup ift. de hjemrejsende og stiller det spørgs-
målstegn ved visdommen i ikke at følge rejsevejled-
ningerne fra US og UK?
Rettidig omhu tilsiger et udfoldet svar ift., hvordan
man konkret har tænkt sig at inddæmme smitte, og
hvad de aktuelle overvejelser er ift. rejsevejledning.
Håndtering af hjemrejsende (1) mulighed for smitte
uden symptomer, 2) metode ift. håndtering af de
hjemvendte.
Notat om, hvorvidt der kan indføres indrejseforbud
for personer, der er smittet med eller potentielt
smittet med ny coronavirus.
Kort notat om den styrkede informationsindsats,
herunder øget information for indrejsende i danske
lufthavne.
STM spørger nu, om vi kan give tidsangivelse, ift.
hvornår plakater og flyers forventes at være klar i
lufthavn.
06-02-2020
Bestilling fra sundheds- og ældreministeren og
STM om en kort beskrivelse af de tiltag, der bliver
iværksæt ved flyankomster fra Kina.
»Det skal til ministeren og STM i aften (da der
ankommer to fly fra Kina i morgen tidlig), så gerne
levering hurtigst mulig.«
31-01-2020
STM
SUM
31-01-2020
01-02-2020
STM
SUM
SST
02-02-2020
05-02-2020 STM
SUM
UIM
05-02-2020
05-02-2020 STM
SUM
SST
05-02-2020
05-02-2020 STM
SUM
SST
06-02-2020 STM
SUM
SST
2
Oversigten er baseret på det udleverede materiale, og er derfor ikke nødvendigvis udtømmende.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0156.png
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
|
155
Dato for
bestilling
Bestilling Via
fra
SUM
Bestilling Frist
til
SST,
TBST
Hurtigst
muligt
Bestilling
1) Lufthavnstiltag:
Kan vi få en konkret beskrivelse af lufthavnstiltag,
herunder:
- Hvor i lufthavnen opstilles infostandene (mao. er
de synlige)?
- Hvordan er lufthavnspersonalet blevet briefet?
- Står der synligt lufthavnspersonale allerede ved
gaten, når folk ankommer fra Kina, som man kan
henvende sig til?
- Er der overvejelser om særlig håndtering (af-
skærmning/adskillelse) af ankomst fra risikodesti-
nationer for at mindske smitterisiko i lufthavnen?
- Er der særlige overvejelser ift. mange danske
rejsende til Asien ifm. vinterferien?
2) Andre tiltag i forhold til rejsende:
- Hvad gøres der i øvrigt ift. information for rejsende
med andre transportmidler i vinterferien? Er der
information ved grænserne? Bør der være det?
- Udsendes der standardpakke fra rejseselskaber-
ne med links til UM’s rejsevejledninger til
højrisikodestinationer?
Info om vores beredskab herhjemme (kan det blive
et problem ift. kapaciteten på intensivafdelinger
med konsekvenser for andre alvorligt syge?)
»Notat hos jer i SUM, som er koordineret med UM
ift. de bredere aspekter af Corona virus, herunder
WHO’s vurderinger af den generelle aktuelle situ-
ation og aktuelle risikovurderinger ift. den videre
udvikling af sygdommen, EU sporet herunder ud-
komme af EU sundhedsministermødet i morgen og
evt. kort om bredere konsekvenser ift. forsynings-
sikkerhed af medicin. Derudover vil vi høre, om
der kan siges noget allerede nu om den foreløbige
vurdering af de handelsmæssige konsekvenser for
(EU og) DK.«
Statsministeriet ønsker et notat over, hvilke foran-
staltninger andre lande i Europa har iværksat ifm.
udbruddet af COVID-19
07-02-2020 STM
09-02-2020 STM
SUM
SST
10-02-2020
12-02-2020
STM
SUM
SUM, UM, 17-02-2020
SST
24-02-2020 STM
SUM
SST
Ikke oplyst
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0157.png
156
|
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
I dagene efter, den 8., 9. og 11. februar, sen-
der departementschefen i Statsministeriet
flere bekymrede e-mail til kredsen af ledende
medarbejdere i Statsministeriet. Den 9. februar
rundsendes eksempelvis en e-mail med en
henvisning til en international nyhedsartikel, der
indikerer, at dødstallene i Kina er langt højere,
end de officielle tal viser. Der er også en hen-
visning til en anden nyhedsartikel, hvor vinklen
er, at den nye sygdom er større end ebola og
kan overvælde det engelske sundhedsvæsen.
Navnlig citeres en ekspert i artiklen, som er be-
kymret for kapaciteten af intensivpladser på de
engelske sygehuse. Som kommentar til artiklen
skriver departementschefen: »Vores problem
bliver i givet fald også kapacitet på intensivaf-
delinger med konsekvenser for andre alvorligt
syge. Tænker vi skal spørge SUM eksplicit ind
til den del – de svarede mere overordnet om
beredskabet på mødet i sidste uge. Truslen er
ikke overstået.«
I en anden e-mail sendt den 9. februar 2020,
uddyber departementschefen i Statsministe-
riet: »Intet af det haster i dag, men bare vigtigt,
at SUM er rettidigt beredte på et noget mindre
håbefuldt scenarie end best case. Det tjekker vi
ved at spørge fx til planerne for og kapaciteten
til intensivbehandling, hvis vi pludselig står med
100-vis af kritisk syge pga Corona-virus.«
Statsministeriets departementschef ser an-
giveligt en uoverensstemmelse mellem de ny-
hedsartikler, hun orienterer sig i, og de temmelig
optimistiske notater og svar, som Statsministe-
riet i samme periode modtager fra Sundheds-
styrelsen via Sundheds- og Ældreministeriet.
Med henvisning til en artikel i Berlingske med
overskriften »Eksperter samlet til kamp mod vi-
rus: 60 procent af verdens befolkning kan blive
ramt«
3
kritiserer hun i en intern e-mail sendt den
11. februar Sundhedsstyrelsen for at kommuni-
kere for optimistisk om situationen, og slutter
sin e-mail: »Hope is not a strategy.«
I forhold til den eksterne kommunikation om
covid-19 skriver departementschefen i Stats-
ministeriet den 17. februar i en intern e-mail i
Statsministeriet: »Vi skal ikke kommunikere
for optimistisk ved hele tiden at tage afsæt i
det vi kender – vi skal også have i baghovedet,
at situationen meget vel kan udvikle sig til et
værre scenarie, end vi forestiller os. Som med
alt andet, skal vi også tænke kommunikationen
fremad. Vi skal have en plan for, hvordan vi som
regering forholder os – ikke bare nu, men også
når/hvis situationen udvikler sig.«
Baseret på det udleverede skriftlige materiale
er det udredningsgruppens indtryk, at håndte-
ringen af covid-19 situationen i denne fase fra
januar og langt ind i februar ikke er en sag for
statsministeren. Statsministeren bliver løbende
orienteret om bl.a. hjemtagningen af danskere
fra Kina, og sundheds- og ældreministeren giver
en orientering om sagen på ministermødet den
4. februar 2020. Men i denne fase håndteres
sagen altovervejende på embedsmandsniveau,
vel at mærke med den øverste embedsmand i
Statsministeriet stærkt engageret i sagen fra
den allertidligste fase.
Sundheds­ og Ældreministeriets
departement og sundheds­ og
ældreministeren
Som det fremgår af tabel 7.1 er bestillingerne fra
Statsministeriet videreformidlet til Sundheds-
styrelsen via Sundheds- og Ældreministeriets
3
»Eksperter samlet til kamp mod virus: 60 procent af verdens befolkning kan blive ramt«, Berlingske, den 11. februar 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
|
157
departement. Det er normal procedure. Det er
i forlængelse heraf også Sundheds- og Ældre-
ministeriet, der står som afsender af de notater,
der bliver udarbejdet som svar på bestillin-
gerne. Deri ligger, at notatet er godkendt af
sundheds- og ældreministeren, hvilket dog ikke
nødvendigvis betyder, at ministeren har været
aktivt engageret i sagsbehandlingen. Men nota-
terne er ifølge ministeriets sagsbehandlingssy-
stem godkendt af ministeren.
Første gang, sundheds- og ældreministeren
træder frem i det skriftlige materiale, er den 24.
januar, hvor det fremgår, at ministeren hen over
den forestående weekend beder om løbende
orientering med særlig fokus på smittespred-
ningen til Europa.
Den 28. januar noterer kriseledelsen i Sund-
hedsstyrelsen, at situationen er eskaleret po-
litisk på grund af »suspekt tilfælde i Skejby der
har ministerens opmærksomhed.« Personen
viser sig ikke at være smittet (jf. kapitel 3), og
det fremgår af referatet fra kriseledelsesmødet
den 29. januar, at man er af den opfattelse, at
ministeren er tilfreds med håndteringen. Fra og
med den 28. januar udarbejder Sundhedssty-
relsen med bidrag fra Statens Serum Institut
daglige statusopdateringer til orientering af mi-
nisteren. De daglige opdateringer sendes også
til NOST og via Sundheds- og Ældreministeriet
til Statsministeriet. Statusopdateringerne gen-
nemgås nedenfor.
Den 3. februar holder Sundhedsstyrelsen møde
med ministeren. Ifølge referatet fra kriseledel-
sesmødet i Sundhedsstyrelsen samme dag
oplever man i styrelsen, at der er stort politisk
pres for »at håndtere situationen ud fra et
sikkerhedsprincip i forhold til at tage alle mulige
tiltag for at forhindre coronavirus i Danmark.«
Samme dag rundsender chefen for ministerse-
kretariatet i Sundheds- og Ældreministeriet en
e-mail om, at ministeren ønsker mere systema-
tisk e-mail-information om »status, godkendel-
ser mv. vedrørende coronavirus« og fra og med
den 4. februar ønsker daglige statusmøder med
ledende medarbejdere i departementet og de
relevante styrelser.
Den 4. februar er der ministermøde i Statsmi-
nisteriet, hvor Sundheds- og Ældreministeren
giver en status på situationen med coronavirus,
herunder en status på de hjemvendte borgere.
Samme dag modtager sundhedsordførerne
fra de andre partier en briefing i Sundheds- og
Ældreministeriet om situationen.
Sundheds- og Ældreministeriets tiltagende
interesse for coronasituationen afspejles
også i en diskussion den 4. februar om en
pressemeddelelse. Sundhedsstyrelsen laver
i samarbejde med Statens Serum Institut et
udkast med denne overskrift: »Moderat risiko
for at der kommer tilrejsende med smitte af ny
coronovirus til Danmark. Beredskabet er på
plads.« Departementets reviderede version,
som er den, der bliver offentliggjort samme dag,
får overskriften: »Vi skruer op for beredskabet
for at forebygge corona-smitte i Danmark på
baggrund af nye Europæiske anbefalinger.« Ud-
kastet til pressemeddelelsen bliver også sendt
omkring Statsministeriet.
Tabel 7.2 giver en oversigt over bestil-
linger i denne periode fra Sundheds- og
Ældreministeriet til Sundhedsstyrelsen. Der er
tale om bestillinger, som angiveligt ikke blot er
videreformidlet fra Statsministeriet.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0159.png
158
|
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
Tabel 7.2. Oversigt over bestillinger fra Sundheds- og Ældreministeriet til Sundhedsstyrelsen
4
Dato for
bestilling
28-01-2020
Bestilling Bestil-
fra
ling til
SUM
SST
SST
Frist
28-01-
2020
02-02-
2020
Bestilling
Faktatjek og supplement til beredskab.
Ministeren har yderligere spørgsmål ift. håndtering af hjemkomne,
som han – om muligt – gerne vil have svar på inden telefonmødet
kl. 13:
- Vi ved nu, at der er smitterisiko, før der er symptomer. Hvor tidligt
i en patients smitte kan den findes på serum? Er det fra dag et,
senere i forløbet eller først, når der er symptomer? Og herunder:
Hvis vi taler om i alt 14 mennesker, hvor omfattende vil det være at
tjekke en prøve fra dem på serum, både mht. pris og praktik?
Kvalitetssikring af notat [til STM] om bl.a. smitteopsporing
(corona).
Bestilling: tidsplan for landing på søndag - deadline kl 18.00 i dag.
Supplerende til nedenstående bestilling:
Det er aftalt, at passagerne på de to fly, der lander fra Kina i mor-
gen tidlig skal have en mundtlig information om ny coronavirus.
Derfra har den kinesiske ambassade anmodet om at modtage en
tekst (engelsk) med den ønskede information til passagerne.
Denne tekst bedes i også levere hurtigst muligt her til aften, så vi
kan videreformidle den.
Bestilling: materiale til det uformelle EU-højniveaumøde (video-
konference) i morgen, deadline kl 17.00.
Bestilling 1) passagerliste fra Kina, 2) Eboks-besked til alle danske-
re om sympotmer og håndtering mv.
Bestilling med frist i morgen kl. 15.00. Der efterspørges af ministe-
ren en beskrivelse af en model for at lave feberscanninger i KBH
lufthavn ved ankomst med fly direkte fra Kina.
Spørgsmål:
- Kort beskrivelse af muligt set-up/model – herunder det praktiske
- Hvor hurtigt kan det igangsættes
- Hvad forventes det at koste – groft estimat
02-02-2020 SUM
05-02-2020 SUM
06-02-2020 SUM
06-02-2020 SUM
SST
SST
SST
05-02-
2020
06-02-
2020
06-02-
2020
06-02-2020 SUM
06-02-2020 SUM
07-02-2020 SUM
SST
SUM
SST
06-02-
2020
Ikke
oplyst
08-02-
2020
4
Oversigten er baseret på det udleverede materiale og er derfor ikke nødvendigvis udtømmende.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0160.png
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
|
159
Dato for
bestilling
13-02-2020
Bestilling Bestil-
fra
ling til
SUM
SST
Frist
Ikke
oplyst
Bestilling
Hvad betyder de nye tal for smittede og døde for vurderingen af
risikoen i Danmark? Hvordan forklares stigningen i antal døde? Er
der grund til at opjustere vurderingen af farlighed? Viser de nye
tal, at epidemien er på vej helt ud af kontrol? Alt det med testme-
toder – har man overhovedet reelt et overblik? Mange med milde
symptomer: Betyder det, at det reelt er umuligt at kontrollere – at
der i langt højere grad kan gå smittespredere rundt, som ikke
bliver opdaget – evt. også i Danmark?
Anmodning om faktatjek af håndakt til brug på ministermøde.
17-02-2020
SUM
SST, SSI 17-02-
2020
Den 13. februar 2020 er direktøren for Sund-
hedsstyrelsen til EU-rådsmøde om covid-19
som rådgiver for sundheds- og ældreministe-
ren. Der er i materialet fra Sundhedsstyrelsen
et kortfattet referat af mødet:
»Der var fokus på anbefalingerne fra
WHO, og at lande ikke går enegang.
Der var fokus på koordination på
EU-niveau samt mulige skridt for
at sikre bæredygtig forsyning af
lægemidler og medicinsk udstyr til
det indre marked. Der blev vedtaget
rådskonklusioner, som understreger
vigtigheden af øget koordination
og informationsudveksling internt
i EU i forhold til nationale tiltag og
beredskaber for at minimere udbrud
af COVID-19. De tiltag, som de danske
sundhedsmyndigheder allerede har
igangsat, stemmer fuldt overens med
rådskonklusionerne.«
Det samlede indtryk er, at samspillet mel-
lem Sundheds- og Ældreministeriet og de to
centrale sundhedsmyndigheder Sundheds-
styrelsen og Statens Serum Institut i denne
periode – januar/februar – fungerer nogenlunde
gnidningsfrit. Der er knaster hist og pist, men
tilsyneladende ikke alvorlige eller for den sags
skyld usædvanlige konflikter. Sundheds- og
ældreministeren – og dermed departementet i
Sundheds- og Ældreministeriet – har en stor og
stigende interesse for sagen, og især Sund-
hedsstyrelsen giver undervejs udtryk for, at de
mange bestillinger, der skal håndteres ved siden
af de mange andre opgaver i denne periode,
presser organisationen.
Sundhedsmyndighedernes
sygdomsforståelse, kommunikation
og beslutninger i februar 2020
De danske sundhedsmyndigheders forståelse
af covid-19 ændrer sig i løbet af februar måned.
Det kan man konstatere ved hen over februar
måned at sammenholde de daglige statusop-
dateringer, som Sundhedsstyrelsen fra og med
den 28. januar udarbejder efter bestilling fra
Desuden noteres det, at der på rådsmødet var
opbakning til, at man ikke indfører indrejse-
screening, og lægemiddelmangel blev på mødet
nedprioriteret.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
160
|
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
Sundheds- og Ældreministeriet – statusopda-
teringer, som jf. ovenfor også videreformidles til
Statsministeriet og NOST. De daglige status-
opdateringer har betegnelsen: »Status vedr.
udbrud af ’ny coronovirus’ (2019-nCoV’) og det
danske beredskab ift. håndtering af smitte.«
Statusopdateringerne er typisk ca. fem sider i
omfang, og de videreformidler bl.a. en risiko-
vurdering, som bygger på »Risikovurdering af
2019-nCoV udbrud«, som er to-tre-sidersno-
tater produceret af Statens Serum Institut.
Sidstnævnte udarbejdes typisk med 3-4 dages
mellemrum i denne periode. Ved at sammen-
stille informationerne i notaterne får vi dels
et indblik i udviklingen i de to organisationers
forståelse af og interne kommunikation om
sygdommen i februar måned, dels et indblik i
eventuelle indbyrdes uoverensstemmelser i
deres forståelse af sygdommen.
Beskrivelsen af sygdom og risikovurdering
i Sundhedsstyrelsens første statusopdate-
ring fra den 28. januar 2020 er præget af den
mers- og sars-analogi, som også er afspejlet i
de første retningslinjer til sundhedspersonalet,
jf. ovenfor. Budskabet er, at den nye sygdom er
beslægtet med sars og mers, men har et større
spredningspotentiale, men til gengæld lavere
dødelighed. Man er opmærksom på, at der mu-
ligvis kan ske smitte før symptomdebut, hvilket
i givet fald vil give store udfordringer i forhold til
at inddæmme virus med »de nuværende inter-
nationale og nationale retningslinjer for hvornår
2019-nCoV skal mistænkes.«
Man vurderer dog risikoen for, at smittede
personer kommer til Danmark, som lille, og
skulle der komme en smittet person til Dan-
mark, vil risikoen for smittespredning i Danmark
være meget lille, da Danmark har et beredskab
med høj kapacitet for isolation og håndtering
af personer, der er smittede, eller hvor smitte
mistænkes. Det nævnes i den forbindelse, at
beredskabet på de to hospitaler, der er god-
kendt til at modtage patienter med mistanke
om 2019-nCoV, er blevet testet i forbindelse
med både sars, ebola og mers. Endelig gør
styrelsen opmærksom på, at man meget tæt
følger udmeldinger fra WHO og ECDC, og at
man koordinerer tæt med de øvrige danske
sundhedsmyndigheder og Udenrigsministeriet
samt i regi af NOST.
Bortset fra den daglige opdatering af inter-
nationale smittetal samt covid-19 relaterede
begivenheder og tiltag er indhold og budskab
stort set identiske på tværs af de efterfølgende
mange statusopdateringer fra Sundhedssty-
relsen. Først den 10. februar nævnes ECDC og
WHO’s opfordringer »… til at gennemgå pande-
miplaner mhp. på et pandemisk scenarie.« Det
er imidlertid først i statusopdateringen den 24.
februar 2020, at formuleringen om, at det stadig
er »… sandsynligt, at selve udbruddet kan be-
grænses til Kina, med de tiltag som de kinesiske
myndigheder allerede har iværksat«, udgår. Det
er også først i den statusopdatering, at denne
formulering udgår: »Det forlyder fra de kinesi-
ske myndigheder, og fra andre lande, at der kan
ske smitte før symptomdebut. Der er endnu
ikke stærke data, der understøtter dette.«
Det er i bedste fald ikke nogen særlig præcis
gengivelse af den udvikling i sygdomsforstå-
else og risikovurdering, som i samme periode
formidles i risikovurderingerne fra Statens
Serum Institut. I risikovurderingen fra den 29.
januar 2020 genfinder man ganske vist flere af
de formuleringer, som finder vej til Sundheds-
styrelsens statusopdateringer, f.eks.:
• »Det forlyder fra de kinesiske myndigheder,
at der kan ske smitte før symptomdebut. Der
er endnu ikke stærke data der understøtter
dette.«
• »Vores vurdering er, at nCoV har et større
spredningspotentiale end MERS og SARS.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
|
161
[…]. Omvendt ser den ikke ud til at være så
alvorlig vurderet på dødeligheden.«
Allerede den 31. januar anlægger Statens Serum
Institut imidlertid en mere dyster vurdering end
den, der videreformidles i statusopdateringerne
fra Sundhedsstyrelsen. Statens Serum Institut
skriver bl.a.:
»Dette tyder på, at person-til-person
transmission i samfundet fra milde
eller asymptomatiske personer spiller
en rolle i smittespredningen. Dette
svarer til, hvad vi kender fra influen-
zasmitte og i øvrigt de almindelige
humane coronavirus-infektioner. […].
Et alternativt scenarie for, hvordan
udbruddet udvikler sig er derfor, at
sygdommen kan brede sig som pande-
misk influenza, hvor alle er modtage-
lige for virus. Størstedelen får måske
milde symptomer og primært ældre og
svækkede får alvorlige komplikationer.
Vi kan formentligt forsinke introduk-
tion og smittespredning i Danmark
men næppe forhindre, at der på et
tidspunkt opstår smittespredning.
SSI vurderer, at vi fremover også skal
tænke dette scenarie ind i beredskabs-
planlægningen.«
og sundhedsberedskab til sådan en
situation.«
I samme risikovurdering videreudvikler Statens
Serum Institut også scenariet med en pande-
misk influenza og sætter, med forbehold for den
store usikkerhed, tal på det, de betegner som et
worst case-scenarie:
»På nuværende tidspunkt er der
begrænset viden om virus alvorlighed
smitsomhed til at kunne forudsige
et worst-case-scenario. Men hvis
man antager, at dødeligheden blandt
rapporterede tilfælde i Kina er 2%,
men at der i virkeligheden er 10 gange
flere smittede med milde symptomer,
er dødeligheden formentligt lavere fx
omkring 0,2%, hvilket er i nærheden
af almindelig sæsoninfluenza. Hvis
20% af befolkningen bliver smittet
kunne man forestille sig et scenarie,
hvor 2000 ældre og svækkede danske-
re kunne dø af sygdommen, og langt
flere blive indlagt.«
I den næste risikovurdering fra den 3. februar
skriver Statens Serum Institut:
»WHO og ECDC har i en telekonferen-
ce kl. 13 i dag givet udtryk for, at vi
stadigt skal fokusere på inddæmning
ved hurtig påvisning af mulige tilfælde
og kontaktopsporing. Men WHO og
ECDC understregede også, at vi alle-
rede nu skal forberede os på, at vi kan
komme ind i en ny fase med vedvaren-
de person-til-person smitte i Europa.
Vi skal derfor forberede overvågning
Der er i risikovurderingen fra den 3. februar
også en henvisning til en videnskabelig artikel,
der på grundlag af tyske data underbygger, at
asymptomatiske personer kan give smitten vi-
dere. Budskabet i denne risikovurdering er altså
ikke, at der mangler stærke data til at underbyg-
ge smitte fra asymptomatiske personer, sådan
som det ellers hævdes i Sundhedsstyrelsens
statusopdateringer helt frem til den 24. februar
2020. Risikovurderingen den 3. februar nævner
dog også, at WHO vurderer, at udbruddet
primært er drevet af smitte fra personer med
symptomer.
I risikovurderingen den 10. februar refererer
Statens Serum Institut EU-agenturet ECDC for
at opfordre landene til at gennemgå pande-
miplaner i forhold til følgende fire scenarier: 1)
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
162
|
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
Fortsat inddæmning, 2) vedvarende, men spo-
radisk smittespredning i samfundet, 3) udbredt
vedvarende smittespredning i samfundet med
øget pres på sundhedssystemet og 4) udbredt
vedvarende smittespredning med et sundheds-
system, der ikke kan imødegå presset. Ifølge
risikovurderingen vurderer ECDC fortsat, at
fokus skal være på inddæmning.
Statens Serum Institut konstaterer også i denne
risikovurdering fra den 10. februar, at udbruddet
i Kina ser ud til at stagnere, men understreger
samtidig, at den tendens bør tolkes med forsig-
tighed. Ud over begyndende smittetransmis-
sion i en række asiatiske lande er der på dette
tidspunkt også igangværende smittekæder
i henholdsvis Tyskland og Frankrig, som dog
forventes at kunne inddæmmes.
I den næste risikovurdering den 17. februar
gentages det, at smittespredning i Danmark
næppe kan forhindres, men da vi på dette
tidspunkt »… går en årstid i møde, der giver
luftvejsvirus ringere betingelser for spredning,
kan man forestille sig at en bølge først vil vise
sig til efteråret.«
Samtidig skalerer Statens Serum Institut i den-
ne risikovurdering dog worst case-scenariet for
en sådan pandemi op:
»Hvis man antager, at dødeligheden
blandt rapporterede tilfælde i Kina er
2%, men at der i virkeligheden er 10
gange flere smittede med milde symp-
tomer (3,6), er dødeligheden forment-
ligt lavere fx omkring 0,2%, hvilket
er i nærheden af almindelig sæsonin-
fluenza. Hvis 20-40% af befolkningen
bliver smittet kunne man forestille sig
et scenarie, hvor 2000-4000 ældre og
svækkede danskere kunne dø af syg-
dommen, og langt flere blive indlagt.
Særlig opmærksomhed skal udvises i
forhold til overholdelse af infektions-
hygiejniske retningslinjer på sygehuse,
for at undgå smittespredning her«
En uge efter, den 24. februar, kommer den næ-
ste risikovurdering fra Statens Serum Institut.
Den generelle vurdering er skærpet, hvilket
sætter inddæmningsstrategien under pres:
»Vi har til at begynde med vurderet, at
smitten kan holdes inden for Kina og
WHO og ECDC giver også stadig udtryk
for, at lande skal fokusere på inddæm-
ning ved hurtig påvisning af mulige
tilfælde og kontaktopsporing. Men
WHO og ECDC har også understreget,
at vi skal forberede os på, at vi kan
komme ind i en ny fase med vedvaren-
de person-til-person smitte i Europa,
og WHO erkender nu, at mulighederne
for inddæmning er få (the window of
opportunities is narrow). Til grund
for denne vurdering ligger blandt
andet at der optræder milde tilfælde,
der er smitsomme. Derudover har det
seneste døgns udvikling i Italien vist
at inddæmningsstrategien også kan
komme under pres i Europa…«
Det fastholdes, at man kan »håbe på«, at smitte-
spredningen kan forsinkes til efteråret.
Baseret på en sammenligning af Sundheds-
styrelsens statusopdateringer og risikovurde-
ringerne fra Statens Serum Institut er der ikke
fuldstændig overensstemmelse mellem de to
sundhedsmyndigheders vurdering og forstå-
else af sygdommen, og det ser ud, som om der
i løbet af februar er mere bevægelse i Statens
Serum Instituts risikovurdering end i Sundheds-
styrelsens.
Det billede modereres dog af den indbyrdes
kommunikation de to myndigheder imellem,
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
|
163
som tyder på, at der primært er en uoverens-
stemmelse, i forhold til hvordan og hvornår
kommunikationen til det politiske niveau og
den bredere offentlighed skal justeres. Den 30.
januar, eksempelvis, skriver to norske kolleger
til Kåre Mølbak fra Statens Serum Institut og
spørger til, hvordan man i Danmark håndterer
karantænespørgsmål om hjemvendte borgere.
Dagen efter videresender Kåre Mølbak
e-mail-korrespondancen med nordmændene
til Søren Brostrøm fra Sundhedsstyrelsen.
Søren Brostrøm svarer, at han læser de norske
retningslinjer som mere vidtgående end de
danske og tilføjer: »… så foregriber man næsten
en situation med så stor spredning, at sygehus-
væsenets isolationskapacitet er i knæ, og det
er mere hensigtsmæssigt at holde mindre syge
ude af sygehusene for at beskytte mere syge.«
Senere samme aften svarer Kåre Mølbak, at
han netop forstår det sådan, at nordmændene
»… klart forbereder et scenarie med spredning
i samfundet.« Han tilføjer med henvisning til
en artikel i det faglige tidsskrift The Lancet, at
dette scenarie bliver mere og mere velbegrun-
det. Derefter fortsætter han: »Vi skal begynde
at forberede det politiske system på dette sce-
narie. Her bliver de milde infektioner domine-
rende, og de alvorlige infektioner blandt svage.
Som vi ser ved de almindelige humane corona
som 229E og NL63. Og ikke ulig influenza.«
Ifølge e-mailudvekslingen aftaler de to at tale vi-
dere om det dagen efter, men det fremgår ikke
af det skriftlige materiale, at det giver anledning
til justeringer af Sundhedsstyrelsens politiske
rådgivning på dette tidspunkt. Sundhedsstyrel-
sens fokus er for øvrigt i de dage på hjemtagel-
sen af borgere fra Kina.
Dagen efter, den 1. februar, skriver Kåre Møl-
bak til departementschefen i Sundheds- og
Ældreministeriet: »Udviklingen siden i går
understøtter billedet af en mulig kommende
epidemi af ’forkølelser’ med enkelte mere alvor-
lige infektioner blandt ældre og syge borgere.
Dette betyder, at beredskabsplanlægningen
skal revurderes med det formål, at begrænse
påvirkningen af sygehusene og ’flade epide-
mikurven ud’, mens selve smitten måske ikke
kan stoppes.«
På mødet i Sundhedsstyrelsens kriseledelse
den 5. februar konstateres det, at Statens
Serum Institut nu er begyndt at kommunikere,
at udbruddet er mere lig influenza. Referatet
må imidlertid læses sådan, at det er en kommu-
nikationslinje, der er koordineret med Sund-
hedsstyrelsen. Senere samme dag er der igen
møde i Sundhedsstyrelsens kriseledelse, og
af mødereferatet fremgår det, at man har haft
møde med Statens Serum Institut og Styrelsen
for Patientsikkerhed om det, man kalder »et
paradigmeskifte fra sars/ebola-lignende fokus
til influenza-lignende epidemi.«
Senere samme dag er der en e-mailudveks-
ling, hvoraf det fremgår, at Kåre Mølbak gerne
vil have case-definitionen ændret sådan, at
feber ikke længere skal være en del af den. Det
begrundes dels med henvisning til studier, der
viser, at mange ikke får feber, dels med hen-
visning til norske og svenske erfaringer. Feber
ryger dog først ud af casedefinitionen i de ret-
ningslinjer fra Sundhedsstyrelsen, som udgives
den 12. marts 2020.
Covid­19 som liste A­ eller
liste B­sygdom
Af referatet fra mødet i Sundhedsstyrelsens
kriseledelse den 11. februar 2020 fremgår det,
at ledelsen i Sundhedsstyrelsen forventer, at
mødet i epidemigruppen den 19. februar 2020
vil videreføre paradigmeskiftet over imod
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0165.png
164
|
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
pandemiplanen.
5
Det noteres samtidig, at der i
forhold til lovgivning skal laves en indstilling til
ministeren om liste B og anmeldelsespligt.
Der er imidlertid en knast i forhold til departe-
mentet, når det gælder klassifikationen af co-
vid-19 som en liste B-sygdom, for der er allerede
på dette tidspunkt i regeringen et ønske om at
kunne håndtere sygdommen med skrappere til-
tag end dem, der gælder for liste B-sygdomme.
Ønsket udspringer af hjemtagningen af borgere
fra Kina i begyndelsen af februar. Sundheds- og
ældreministeren videreformidler den 1. februar
2020 via departementschefen i Sundheds- og
Ældreministeriet en henvendelse fra en prak-
tiserende læge, som i lyset af Sundhedsstyrel-
sens udmeldinger er bekymret for, at man tager
for let på håndteringen af de hjemvendte dan-
skere. Konkret foreslår lægen, at de hjemvendte
borgere sættes i karantæne.
Direktøren for Sundhedsstyrelsen svarer sam-
me aften sin departementschef og henviser til
en juridisk vurdering fra 2014 af epidemiloven.
Der var på det tidspunkt en drøftelse mellem
Sundhedsstyrelsen og Rigspolitiet om mulighe-
den for frihedsberøvelse i henhold til epidemi-
lovens § 6 af personer »i høj risiko for at være
smittet med ebola.« Konklusionen på drøftelsen
var dengang, at der ikke var lovhjemmel til at
»påbyde dem særlige foranstaltninger.« Det
byggede på den vurdering, at tvangsmæs-
sig isolation ikke ville være proportional. Der
udarbejdes også et »Notat om karantæne/fri-
hedsberøvelse efter epidemiloven« dateret den
1. februar 2020.
Den 7. februar 2020 foreligger efter ønske fra
Statsministeriet anden version af et notat om
myndighedernes handlemuligheder. Sundheds-
og Ældreministeriet ændrer herefter notatet på
to punkter:
1. En henvisning til bestemmelsen i § 27 i epide-
miloven af 1953 om tilsyn med »en mistænkt,
der ankommer her til landet fra et smittet
lokalområde« samt i forlængelse heraf en
henvisning til 1953-lovens § 15 om, at »en
person, der underkastes tilsyn, har tilladelse
til at færdes frit og ikke må Isoleres«, udgår. I
en marginkommentar anfører Sundheds- og
Ældreministeriet, at henvisningen var med-
taget »for at illustrere proportionaliteten fsva.
isolation i bestemmelserne i den lov.«
2. Sundheds- og Ældreministeriet præciserer
i forlængelse heraf på Statsministeriets for-
anledning, at en drøftelse mellem Sundheds-
styrelsen og Rigspolitiet havde fundet sted
i 2014 om muligheden for frihedsberøvelse
i henhold til epidemilovens § 6 af personer
»i høj risiko for at være smittet med ebola«.
Konklusionen på drøftelsen var, at der ikke
var lovhjemmel til at »påbyde dem særlige
foranstaltninger«, og det byggede på en
»vurdering af, at tvangsmæssig isolation ikke
ville være proportional.« I den endelige ver-
sion af notatet, som foreligger samme dag,
er afsnittet om ebola-sammenligningen efter
drøftelser med Statsministeriet taget ud.
De to notater samt en notits fra Udlændinge-
og Integrationsministeriet beskæftiger sig alle
med myndighedernes handlemuligheder inden
for rammerne af den lovgivning, der gjaldt i be-
gyndelsen af februar 2020. Der er i alle tilfælde
tale om notater bestilt af Statsministeriet, som
bliver til i Sundheds- og Ældreministeriets regi,
men som inddrager andre ministerier og først
og fremmest Sundhedsstyrelsen i arbejdet.
5 Pandemiplanen er den populære betegnelse for den plan, der hedder: »Beredskab for pandemisk influenza«, og som blev
revideret og opdateret i 2013.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
|
165
Notaterne indeholder ikke indstillinger til
iværksættelse af konkrete foranstaltninger og
lægger således heller ikke op til en aktivering af
epidemiloven, herunder de regionale epidemi-
kommissioner og det nationale krisestyringssy-
stem, herunder NOST. Centralt i overvejelserne
står den sundhedsfaglige vurdering af covid-19
holdt op imod epidemilovens regler om myndig-
hedernes kompetence til at træffe foranstalt-
ninger rettet mod smitsomme sygdomme. Som
det fremgår af kapitel 3 og ovenfor, sondrede
den dagældende epidemilov i lighed med den
nugældende lov mellem »alment farlige syg-
domme« og »smitsomme sygdomme.« Myn-
dighederne har som nævnt i gennemgangen
af epidemiloven i kapitel 6 stærkere indgrebs-
muligheder, hvis en sygdom er klassificeret
som alment farlig (liste A), end hvis den blot er
klassificeret som smitsom (liste B). Loven gav
i dens daværende formulering sundheds- og
ældreministeren bemyndigelse til efter indstil-
ling fra Sundhedsstyrelsen at foretage denne
klassifikation.
Spørgsmålet om klassifikation af covid-19 kom-
mer op igen, da Sundhedsstyrelsen den 14. fe-
bruar 2020 indstiller, at covid-19 bliver optaget
på liste B. Det sker efter drøftelse med Statens
Serum Institut, Styrelsen for Patientsikkerhed
og Sundhedsstyrelsens sagkyndige i infek-
tionsmedicin. De tilslutter sig alle indstillingen.
Indstillingen bryder således med den antagelse,
der ligger til grund for notatet af 7. februar 2020
om myndighedernes handlemuligheder. Indstil-
lingens begrundelse herfor er:
»I modsætning til mere alvorlige coro-
nasygdomme som SARS og MERS, så
har den nye COVID-19-sygdom et me-
get bredere spektrum af symptomer,
hvor langt de fleste kun har lette eller
moderate grader af sygdom. Dødelig-
heden af COVID-19 er også betydeligt
lavere end det ses ved SARS og MERS,
og vil i en dansk kontekst forventes
at være under 1% af smittede. Til gen-
gæld tyder meget på, at personer med
COVID-19 smitter videre selv i meget
tidlige sygdomsstadier, i modsætning
til f.eks. SARS, hvor patienter først
blev smittefarlige sent under sygdom.
På den baggrund finder Sundhedssty-
relsen, at den nye COVID-19 bedst kan
sammenlignes med sygdomme opstil-
let på epidemilovens liste B, særligt
»Influenza, præpandemisk alarmpe-
riode«, mens det samtidig ikke kan
indstilles at sygdommen opføres på
liste A, da sygdommens alvorlighed
m.v. ikke kan berettige at COVID-19
betegnes som alment farlig. Sundheds-
styrelsen finder dog samtidigt, at den
nye COVID-19-sygdoms pandemiske
potentiale berettiger til at sygdommen
opføres på liste B.
Sundhedsstyrelsen vil på baggrund af
ovenstående vurdering, og med hjem-
mel i epidemilovens §26 m.v., samtidig
præcisere forhold vedr. håndtering,
anmeldepligt m.v. i styrelsens vejled-
ning og konkret bekendtgørelse, som
vedlægges i udkast.«
Da indstillingen som nævnt bryder med den
antagelse om covid-19 som en alment farlig
sygdom, der lå til grund for notatet om myndig-
hedernes handlemuligheder, beslutter Sund-
heds- og Ældreministeriet at ændre notatet
med henblik på oversendelse til Statsmini-
steriet. Ministeriet følger Sundhedsstyrelsens
indstilling om optagelsen af covid-19 på liste B.
Men det gør i den reviderede udgave af notatet
opmærksom på, at ministeren også efter op-
tagelsen af covid-19 på liste B har mulighed for
at iværksætte de samme foranstaltninger som
for en liste A-sygdom, idet det dog kræver »en
vurdering af situationen fra Sundhedsstyrel-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0167.png
166
|
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
sen, hvorefter sundheds- og ældreministeren
efter styrelsens indstilling kan bestemme, at
foranstaltningerne også skal gælde for liste
B-sygdomme.«
Klassificeringen af covid-19 som en liste B-syg-
dom og oplægget til håndteringen af sygdom-
men fører efter udredningsgruppens læsning
i de 2 følgende uger til ret skarpe menings-
udvekslinger mellem Sundhedsstyrelsen og
Sundheds- og Ældreministeriets departement.
Sundhedsstyrelsens direktør Søren Brostrøm
skriver om § 10, i en e-mail sendt den 27. februar
til en afdelingschef i Sundheds- og Ældremi-
nisteriets departement, at »[i] den nuværende
fase, hvor vi i Danmark fortsat har en meget
stærk inddæmningsstrategi, så finder Sund-
hedsstyrelsen ikke, at der er generelle forhold,
som taler for at indstille til en generel undtagel-
se af COVID-19 efter bestemmelserne i §10.«
Efter en drøftelse mellem styrelsesdirektøren
og afdelingschefen i departementet udarbej-
der Sundhedsstyrelsen en indstilling om, at
sundheds- og ældreministeren »med henvisning
til § 10« i en række konkrete situationer, som
er eksemplificeret i indstillingen, kan træffe de
foranstaltninger, der efter epidemilovens §§
5-9 alene kan iværksættes mod alment farlige
sygdomme.
Forløbet med klassifikationen af covid-19-syg-
dommen i henhold til regler i epidemiloven i
ugerne op imod den 28. februar er et vidnes-
byrd om den latente spænding, der på dette
tidspunkt er mellem Sundhedsstyrelsen og i
særdeleshed Statsministeriet og med sandsyn-
lighed regeringen. Det placerer Sundheds- og
Ældreministeriets departement i en position
som bindeled og formidler af budskaberne fra
det øverste administrative og politiske niveau.
I praksis indebærer det, at Sundhedsstyrel-
sen, som det fremgår ovenfor, må give sig og
strække våben. Denne spænding og den deraf
følgende rollefordeling bliver tydelig i det senere
forløb om strategivalget i covid-19-håndterin-
gen.
Pandemiplanen findes frem
En væsentlig konsekvens af paradigmeskiftet
i sygdomsforståelsen er, at håndteringen af
den nye sygdom kan underlægges velkendte
planer og procedurer. Der er et klart organisa-
torisk setup beskrevet i planen for pandemisk
influenza fra 2013 (også kaldet pandemiplanen),
som giver temmelig specifikke anvisninger på,
hvordan man skal forholde sig på nationalt såvel
som regionalt og kommunalt niveau.
6
I takt
med at sygdomsforståelsen i begyndelsen af
februar bevæger sig imod et pandemisk influen-
zascenarie, får Sundhedsstyrelsen afgrænset
problemstillingen på en måde, der gør det mu-
ligt at håndtere den inden for allerede fastlagte
procedurer. Det er samtidig planer og procedu-
rer, der understreger Sundhedsstyrelsens rolle
som central rådgiver og koordinator.
Der går dog noget tid, fra Statens Serum Institut
italesætter scenariet med pandemisk influenza
sidst i januar, til Sundhedsstyrelsen handler på
det og begynder at aktivere de relevante fora.
Den 17. februar inviterer Rigspolitiet til »møde
om COVID-19 (ny coronavirus) og karantæne-
faciliteter.« Det fremgår af mødereferatet, at
Rigspolitiet den 7. februar på anmodning fra
Sundhedsstyrelsen anmodede de politikredse,
hvis politidirektør er formand for den regionale
epidemikommission, om en status for epidemi-
6 »Beredskab for pandemisk influenza, del I - nationalt strategi og fagligt grundlag«, Sundhedsstyrelsen, 2013, og
»Beredskab for pandemisk influenza, del II - vejledning til regioner og kommuner.«, Sundhedsstyrelsen, 2013.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
|
167
kommissionernes plansæt for karantænefacili-
teter. Det fremgår af mødereferatet, at man på
tværs af regionerne har i alt 4.550 karantæne-
pladser. Karantænepladserne findes primært
på kasernerne. Det fremgår også af møderefe-
ratet, at »Sundhedsstyrelsen understregede,
at COVID-19 indtil videre ikke vurderes som
værende en meget alvorlig sygdom.«
Samme eftermiddag, den 17. februar 2020, er
der ekstraordinært møde i Kriseberedskabs-
gruppen indkaldt på opfordring af Justitsmini-
steriet. Det er en gruppe med en meget bred
myndighedsrepræsentation. Sundhedssty-
relsen informerer på mødet om, at der er tæt
koordination med relevante myndigheder og
regioner, og at pandemiplanen giver anvisninger
på, hvordan der kan prioriteres i sundhedsvæ-
senet, og hvordan der oprettes epidemifaci-
liteter, m.v. Sundhedsstyrelsen oplyser også
på mødet, at Danmark i meget høj grad følger
WHO-anbefalingerne, og at afvigelser i andre
lande er et udtryk for, at de lande ikke følger
anbefalingerne. Det aftales, at der skal følges
op på opdateringen af pandemiplanen og på ka-
rantænefaciliteterne i regionerne. Formanden
for kriseberedskabsgruppen afslutter mødet
med at konkludere, at mødet har bidraget til at
oplyse alle sektorerne om den aktuelle situa-
tion: »Hvis et ændret situationsbillede tilsiger
det kan Kriseberedskabsgruppen indkaldes til
nyt møde. Den tværsektorielle operative hånd-
tering vil ske i regi af NOST.«
Dagen efter, på kriseledelsesmødet i Sund-
hedsstyrelsen den 18. februar, beslutter man,
at Sundhedsstyrelsen fremover vil have fokus
på pandemiberedskabet. Det samme fremgår
af referaterne fra de to følgende dages krise-
ledelsesmøder i Sundhedsstyrelsen. Samtidig
diskuteres det på mødet i kriseledelsen den 19.
februar, at Statens Serum Institut har fokus på,
at epidemien muligvis først kommer næste år.
Den 19. februar afholdes der også møde i
epidemigruppen angående covid-19. Indtrykket
fra mødereferatet er, at det ikke er et forum,
der er blevet benyttet til faglige diskussioner af
eksempelvis »paradigmeskiftet« i sygdomsfor-
ståelsen eller af de retningslinjer til sundheds-
personalet, som Sundhedsstyrelsen løbende
reviderer. Med nedsættelse af den faglige
covid-19 arbejdsgruppe (jf. kapitel 11) bliver
casedefinitionen og retningslinjerne til sund-
hedspersonalet fra og med den 10. marts 2020
diskuteret i et forum med en bredere kreds af
eksterne eksperter. Indtil da er det ansatte fra
Statens Serum Institut, Sundhedsstyrelsen og
Sundhedsstyrelsens faglige konsulent, som
kommenterer på revisioner af retningslinjer, før
disse lægges ud.
I referatet fra kriseledelsesmødet i Sundheds-
styrelsen den 20. februar 2020 står der, at man
opretholder operationsberedskabet, men at der
»… i morgen tages […] stilling til en nedskalering
fra næste uge.« Nedskaleringen kommer ikke,
for i dagene derefter tager udbruddet i Europa
og især Italien fart, og presset på Sundhedssty-
relsen vokser yderligere.
Den 23. februar 2020 sender Kåre Mølbak en
e-mail til Søren Brostrøm og Tyra Grove Krause,
som er afdelingschef i Statens Serum Institut.
I e-mailen citerer han Mike Catchpole, der er
videnskabelig chef i ECDC, og som udtaler, at
situationen i Italien er alvorlig, at ECDC vil op-
datere risikovurderingerne, og at de indkalder til
ekstraordinært møde i deres rådgivende organ
den 24. februar 2020. I e-mailen citerer Kåre
Mølbak også WHO-chefen Tedros Ghebreye-
sus: »the window of opportunity is narrowing, so
we need to act quickly before it closes comple-
tely.«
Kåre Mølbaks hovedbudskab i e-mailen er, at
Sundhedsstyrelsens risikovurdering bør op-
dateres: »I mine øjne er vi på vej ud af inddæm-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0169.png
168
|
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
ningsfasen og på vej ind i en fase, hvor mål-
sætning er at forsinke (men ikke forhindre) en
udbredelse til Danmark og begrænse følgerne
heraf.«
Lidt senere samme dag videresender Søren
Brostrøm e-mailen fra Kåre Mølbak til en kreds
af ledere i Sundhedsstyrelsen og tilføjer, at
han efterfølgende har talt i telefon med Kåre
Mølbak, og at de har aftalt følgende talelinje i
forhold til deres orientering af ministeren næste
eftermiddag:
»Vores strategi for Danmark er stadig
en inddæmning, med hurtig opsporing
og isolation af smittede, med fokus på
opsporing og karantænesætning af
kontakter m.v. Men vi er bekymrede,
både over udviklingen i Singapore,
Korea, Japan, Iran og nu senest i
Italien. Vi følger det tæt og opdaterer
vores risikovurdering, følger ECDC
osv. Og så var vi enige om at næste
skridt må være at vi i løbet af de næste
par dage får udsendt opdaterede
retningslinjer og udrullet modtagelse/
isolation/diagnostik til flere sygehuse,
som vi har drøftet. Vi må forvente at
ECDC udsender en opdateret/skærpet
risikovurdering efter mødet i morgen
eftermiddag. Og muligvis udvider
listen over områder med lokal trans-
mission m.v. Jeg aftalte med Kåre, at vi
i morgen mandag udarbejder en fælles
SSI-SST nyhed hvor vi kommenterer på
situationen i Italien mv. og opdaterer
vores risikovurdering ift.«
somhed i denne uge (uge 9), og der er kommet
nye bestillinger fra Statsministeriet via Sund-
heds-og Ældreministeriet om, hvad andre lande
gør i forhold til rejserestriktioner.
Dagsordenerne for møderne i kriseledelsen hos
Sundhedsstyrelsen er i disse dage tætpakkede,
og styrelsen har mange opgaver i forhold til en
meget bred kreds af interessenter. Samtidig
fremgår det af mødereferaterne, at Sundheds-
styrelsen har problemer med at fastholde over-
blikket i forhold til EWRS, WHO og ECDC, og
at de har brug for øget information fra Statens
Serum Institut og flere medarbejdere, der kan
følge med i udmeldingerne fra WHO, ECDC og
andre lande.
Boks 7.2. Opgaver, som fremgår af referat
fra det 37. møde i kriseledelsen i Sundheds-
styrelsen den 25. februar 2020
•
•
•
•
•
•
•
•
Følg op på personer i Tenerife.
Hjemmeside.
Hotline.
Specialeplan – opfølgning (PLAN).
Karantænefaciliteter + værnemidler – tilbage-
melding fra regionerne – der skal følges op.
Strategisk fortælling.
Information til kommuner.
Pandemiplan – vi skal se hvad vi kan bruge fra
vores nuværende plan, og hvad vi skal supplere
med.
Bestilling fra STM/SUM bl.a. om selvdeklaration.
UM rejsevejledning – opsamling ift. ny retnings-
linje.
Intern koordinering.
Indkald NOST til orienteringsmøde onsdag.
Møde i den regionale beredskabsgruppe,
organiseret i PLAN.
HSC efterspørger svar på spørgsmål.
Vi skal tænke fremad i scenarier.
Evaluering skal igangsættes.
•
•
•
•
•
•
•
•
Strategisk har kriseledelsen i Sundhedsstyrel-
sen i de følgende dage fokus på kommunika-
tion og politisk håndtering, og allerede den 24.
februar omtales det strateginotat, som ender
med først at blive offentliggjort den 10. marts (jf.
kapitel 3). Man forventer mere politisk opmærk-
Referatet fra det 37. møde i kriseledelsen i
Sundhedsstyrelsen afholdt den 25. februar
giver et indtryk af det opgavepres, som Sund-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
|
169
hedsstyrelsen i de dage må håndtere. I hoved-
overskrifter er stabens opgaver denne dag som
oplistet i boks 7.2.
Den 26. februar 2020 afholdes det 38. møde i
kriseledelsen i Sundhedsstyrelsen. Antallet af
smittede i Italien stiger, og mange af de smitte-
de er ifølge det oplyste asymptomatiske nære
kontakter. På Tenerife er 800 mennesker sat i
karantæne på et hotel, og der er danskere på
hotellet. Man forsøger i Sundhedsstyrelsen at
fokusere på præpandemisk/pandemisk scena-
rieforberedelse, men listen med stabens dag til
dag- og time til time-opgaver er lang: »Der skal
tænkes fremad, vi forventer det bliver en lang
proces«, noteres det i mødereferatet.
Den 26. februar indkaldes Søren Brostrøm og
Kåre Mølbak til møde i Statsministeriet. Der er
fem punkter på dagsordenen:
1. Sundhedsfaglig status for coronavirus: smit-
tede/døde, berørte lande, risikovurdering,
epidemiologisk fakta om virus etc.
2. Status for det nationale beredskab: hånd-
tering af ankomne ved danske grænser,
sundhedsberedskabet samt øvrige støttende
myndigheder.
3. Håndtering af danskere i udlandet, herunder
på Tenerife: Borgerservice/rejsevejledninger,
hjemkomst af danskere fra områder med
smitte etc.
4. Kommunikation: strategi, håndtering af medi-
er og borgere.
5. Næste skridt.
Der foreligger ikke referat fra mødet.
nen på mødet i Den Nationale Operative Stab
(NOST) den 22. januar 2020. Sundhedsstyrel-
sen oplyser på mødet, at sundhedsberedskabet
i Danmark ikke er ændret, da det allerede er
klar til at håndtere en situation som denne. Man
følger retningslinjerne for lignende virusser
(sars og mers), og styrelsen bruger sin tid på at
holde øje med situationen og med danskere,
der kan være berørte. Samtidig oplyser Sund-
hedsstyrelsen på mødet i NOST, at styrelsen
vurderer sandsynligheden for hurtig spredning
af virus som »meget lav«, og »dødelighed virker
for nuværende ikke specielt høj.« Det tilføjes,
at styrelsen løbende vurderer situationen,
men man lægger ikke op til at aktivere NOST
eller epidemikommissionerne på dette tids-
punkt. Som afslutning på Sundhedsstyrelsens
orientering beder stabschefen for NOST om, at
NOST bliver holdt orienteret om situationens
udvikling. Det sker bl.a. skriftligt, hvor NOST
som nævnt ovenfor fra og med den 28. januar
2020 modtager de daglige statusopdateringer
fra Sundhedsstyrelsen.
Sundhedsstyrelsen giver en ny orientering
om situationen på stabsmødet i NOST den 31.
januar 2020. Først gives en kort opdatering på,
hvad man på dette tidspunkt ved om sygdom-
men, og en redegørelse for håndteringen af
de borgere, der få dage efter vender hjem fra
Hubeiprovinsen. Styrelsen minder om, at man
ikke ved så meget om sygdommen endnu, men
vurderingen er, at risikoen for udbrud i Danmark
er lav. Hvis der kommer tilfælde, også hvis det
bliver en epidemi, har man i Danmark det nød-
vendige beredskab. Stabschefen runder af med
den vurdering, at Sundhedsstyrelsen har godt
styr på situationen, og at øvrige myndigheder
er klar til at bistå i endnu større omfang, hvis
situationen skulle eskalere.
Den 10. februar 2020 giver Sundhedsstyrelsen
igen en orientering på stabsmødet i NOST.
Sundhedsstyrelsen beretter, at Udenrigsmi-
NOST­aktiviteter i januar
og februar 2020
Rigspolitiet beder første gang Sundhedsstyr-
elsen om at give en status på coronasituatio-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
170
|
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
nisteriet med støtte fra Forsvaret har sikret eva-
kuering af i alt 21 personer fra Kina til Danmark,
og styrelsen fremhæver i den forbindelse det
gode samarbejde med Udenrigsministeriet og
Forsvaret. Ifølge Sundhedsstyrelsen kan der
være tale om en begyndende opbremsning i
antallet af bekræftede tilfælde, men styrelsen
oplyser også, at der nu er fokus på afledte
konsekvenser i form af mangel på varer fra
Kina, herunder medicin og medicinsk udstyr og
nedlukning for eksport af fødevarer til Kina.
Med hensyn til den nationale risikovurdering
oplyser Sundhedsstyrelsen, at man fortsat
vurderer risikoen for, at der vil blive konstateret
et eller flere tilfælde af smittede i Danmark, som
moderat, imens risikoen for lokal smittespred-
ning i Danmark vurderes som lav. Sundheds-
styrelsen ser for nærværende ikke behov for
yderligere samling af NOST. Beredskabsstyrel-
sen nævner på mødet, at der opkøbes beskyt-
telsesudstyr i hele verden, hvilket giver lang
ventetid for opfyldning af lagre. Det er ifølge
mødereferatet ikke et spørgsmål, der træffes
beslutning om at følge op på.
Den 13. februar 2020 har Rigspolitiet indkaldt til
workshop i NOST. Formålet med workshoppen
er at identificere og reflektere over mulige følge-
virkninger, hvis den aktuelle coronavirusepide-
mi spredes til Danmark med aktiv smittespred-
ning i landet, og reflektere over »dækkende
handlingsanvisende kommunikation.« Deltag-
erne skal på workshoppen arbejde med to
fremtidsscenarier: 1) Epidemien spreder sig til
Europa (opskalering af beredskabet), og 2) der
konstateres aktiv smittespredning i Danmark
(aktivering af pandemiplanen).
Workshoppen kan ses som en reaktion på
ECDC’s opfordring til at gennemarbejde fire
scenarier for smittespredning, som blev videre-
formidlet af Statens Serum Institut i risikovur-
deringen den 10. februar 2020. Som redegjort
for ovenfor er opfordringen fra ECDC/Statens
Serum Institut ikke gengivet i Sundhedsstyrel-
sens daglige statusopdateringer, og det er ikke
Sundhedsstyrelsen, der indkalder til denne
workshop.
Som afslutning på den 3 timer lange work-
shop takker stabschefen for de mange til-
bagemeldinger fra myndighederne, som ifølge
stabschefen er med til at sikre den nødvendige
videndeling og koordinering. Det fremgår ikke af
mødereferatet, om og hvordan der følges op på
scenariearbejdet i workshoppen.
Det næste møde i NOST afholdes 13 dage
senere, den 26. februar. Det er denne gang
Sundhedsstyrelsen, der har anmodet om
mødet. Stabschefen oplyser indledningsvis, at
Erhvervsstyrelsen deltager i mødet på anmod-
ning fra Statsministeriet. I sin redegørelse for
situationen fokuserer Sundhedsstyrelsen på
smittespredningen i Italien og smitteudbrud-
det på det hotel på Tenerife, hvor der befinder
sig danske turister. Styrelsen understreger på
mødet, at de planer for håndtering af situation-
en, som tidligere har været behandlet i NOST,
følges. Meldingen fra Sundhedsstyrelsen er, at
sundhedsvæsenet ikke er belastet af situa-
tionen, og at situationen fortsat vurderes at
kunne håndteres i henhold til allerede vedtagne
retningslinjer og handlingsplaner. Endvidere
fremgår det af mødereferatet, at sundhedsmyn-
dighederne vurderer, at:
»… COVID-19, både hvad angår smit-
tespredning og antallet af dødsfald,
minder om en almindelig sæsonin-
fluenza. Der opleves dog relativt flere
smittede, idet det er en ny virus, som
ingen er immune over for. Langt de
fleste smittede vil kun opleve milde
symptomer, hvilket i sig selv kan føre
til øget smittespredning, idet man
typisk ikke vil føle sig for syg til at gå
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
|
171
på arbejde, benytte offentlig transport
og lignende.«
at dette budskab også kommunikeres af andre
landes sundhedsmyndigheder.
Fordi »situationen udvikler sig hurtigt«, bliver
det på mødet den 26. februar besluttet, at der
fremover afholdes et ugentligt NOST-møde hver
tirsdag. Allerede dagen efter mødes de dog
igen, da det første tilfælde af smitte registreres i
Danmark. Det vender vi tilbage til i kapitel 8.
NOST fremstår ikke som et centralt forum i
denne fase af forløbet frem til og med den 26.
februar 2020. Det er et forum for temmelig ge-
nerelle og overordnede orienteringer, primært
fra Sundhedsstyrelsen, og for afklaring af nogle
praktiske, konkrete spørgsmål myndighederne
imellem. Formændene for de regionale epide-
mikommissioner orienteres løbende af Rigspo-
litiet fra den 21. januar og frem, men epidemi-
kommissionerne aktiveres ikke.
Forsvarskommandoen opfordrer på mødet til,
at myndighederne får skabt et fælles billede af
den aktuelle trusselsvurdering, og at der kom-
munikeres tydeligt udadtil i henhold til dette.
Opfordringen begrundes med en henvisning
til, at nogle af de seneste dages mediehistorier
ikke har »været i overensstemmelse med den
aktuelle trusselsvurdering, som Sundhedssty-
relsen har redegjort for på dagens møde.« Det
gælder ifølge Forsvarskommandoen særlig i for-
hold til hjemmekarantæne, hvor det som følge
af mediehistorier de seneste dage har været
nødvendigt at præcisere, at der endnu ikke er
udpeget specifikke karantænefaciliteter.
Rigspolitiet oplyser på mødet, at der er tæt
dialog med Statsministeriet i disse dage, idet
ministeriet »har øget fokus på myndighedernes
håndtering af den aktuelle situation.« Endvidere
oplyser Rigspolitiet, at der er blevet arbejdet
videre med de opmærksomhedspunkter, som
blev identificeret på workshoppen den 13.
februar, og at man desuden har været i dialog
med regionernes epidemikommissioner.
Stabschefen afslutter mødet med at understre-
ge vigtigheden af, at myndighederne etablerer
et fælles situationsbillede, koordinerer kommu-
nikationsindsatsen og sikrer, at der kommuni-
keres enslydende budskaber. NOST beslutter,
at kommunikationsstabschefen får ansvaret
for at tilrettelægge udarbejdelsen af en fælles
kommunikationsplan, og at deadline er snarest
og gerne inden for 2 dage. Der bliver desuden
spurgt til, hvordan sundhedsmyndighederne i
nabolandene kommunikerer, hvortil Sundheds-
styrelsen svarer, at man i Danmark kommuni-
kerer i overensstemmelse med WHO’s bud-
skab, hvorefter covid-19 er at betragte som en
almindelig sæsoninfluenza. Styrelsen formoder,
Udenrigsministeriet og Den
Internationale Operative Stab (IOS)
Den Internationale Operative Stab (IOS) er en
del af beredskabet, som blev etableret i 2005
på baggrund af terrorangrebene på Bali og
flodbølgekatastrofen i Asien. IOS har til formål
at koordinere en dansk indsats til støtte for dan-
skere berørt af en større krise i udlandet. Krisen
skal være af en vis størrelse, f.eks. naturkata-
strofer, terrorangreb eller ulykker, hvor et større
antal danskere kan forventes at være berørte,
og som kræver koordinering mellem flere myn-
digheder og/eller private aktører. Arbejdet i IOS
ledes af Udenrigsministeriet, som har ansvaret
for at aktivere og deaktivere beredskabet (se
også kapitel 6).
IOS aktiveres ultimo januar 2020, idet eva-
kueringen af de danske statsborgere fra Kina
forberedes i regi af IOS under ledelse af Uden-
rigsministeriet. I de efterfølgende uger bliver
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0173.png
172
|
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
IOS et centralt organ i forhold til myndigheder-
nes dialog med ikke mindst rejse- og forsik-
ringsbranchen. De covid-19-relaterede møder
afholdes typisk ikke i den fulde IOS-kreds, men
i to delkredse: en ren myndighedskreds og en
kreds med brancheorganisationerne, hvor der
er meget begrænset myndighedsdeltagelse.
Udenrigsministeriet får også en anden opga-
ve. Den 4. februar 2020 beder Udenrigsmi-
nisteriet en lang række danske ambassader,
herunder i USA, Mexico, Japan, Australien og
en række lande i primært Asien, besvare en
række spørgsmål med henblik på opdatering
af rejsevejledningerne og/eller udsendelse af
information til Danskerlisten
7
via Rejseklar
8
.
Spørgsmålene kredser om forskellige aspekt-
er af værtslandets tiltag for at håndtere den
aktuelle situation med udbrud af covid-19. Svar-
fristen er allerede dagen efter, den 5. februar. I
en e-mail den 6. februar beder Udenrigsmini-
steriet alle ambassader om at levere svar på en
række spørgsmål om værtslandets håndtering
af covid-19. Besvarelserne danner grundlag
for, at alle 77 rejsevejledninger opdateres op til
vinterferien i uge 7.
Som det vil fremgå i kapitel 8, udvides og syste-
matiseres denne brug af ambassadeindberet-
ninger, efterhånden som covid-19-krisen vokser
i omfang og intensitet, men på dette tidspunkt
handler det primært om bidrag til Udenrigsmini-
steriets arbejde med rejsevejledningerne.
Sammenfatning
I forhold til de tre grundelementer i enhver kri-
sehåndtering – problemforståelse, beslutning
og kommunikation – konstaterer udrednings-
gruppen, at de centrale myndigheder i januar
og februar måned ikke når frem til en fælles
forståelse af den nye sygdom og dermed heller
ikke nogen fælles forståelse af, hvad der skal
besluttes, og hvordan der skal kommunikeres.
Statsministeriet, og med tiden også Sund-
heds- og Ældreministeriet, ser den nye sygdom
som en alment farlig sygdom med pandemisk
potentiale, som kan føre til overbelastning af det
danske sundhedsvæsen og mangel på inten-
sivpladser til behandling af de mest alvorligt
syge patienter. Det er en sygdomsforståelse,
som lægger op til, at myndighederne skal træffe
vidtgående foranstaltninger for at forhindre og
begrænse smittespredning. Hvad Statsministe-
riet, og dermed regeringen, må man formode, i
denne fase er villige til at acceptere, herunder
hvad målet med indsatsen skal være, fremgår
ikke af det udleverede materiale, men det frem-
går, at man gerne vil have myndighederne til at
arbejde ud fra et forsigtighedsprincip.
Sundhedsstyrelsen lægger sig derimod
undervejs i denne fase fast på den forståelse,
at covid-19 er en smitsom, men ikke alment
farlig sygdom, og det er derfor ikke en sygdom,
der kan retfærdiggøre meget vidtrækkende
og indgribende tiltag fra myndighederne. Den
sygdomsforståelse betyder også, at Sundheds-
styrelsen fra begyndelsen af februar arbejder
7 Udenrigsministeriets liste over danskere i udlandet. Listen, som er er frivillig at tilmelde sig, benyttes af ministeriet til
at kontakte personer på listen, hvis der i et land opstår en større krise som f.eks. en naturkatastrofe, et terrorangreb eller
politiske uroligheder.
8 Udenrigsministeriets app med rejsevejledninger, kontaktinformation m.v. som danskere i udlandet kan tilmelde sig.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 7 – Overvågningsfasen: den 1. januar til den 26. februar 2020
|
173
ud fra de planer og retningslinjer for håndtering
af pandemisk influenza, som allerede ligger i
skuffen.
Ifølge de planer kan man i den allerførste
fase godt forsøge at inddæmme og forsinke
smittespredning, så det eksempelvis ikke
rammer samtidig med influenzasæsonen, men
hvis der er tale om en pandemi, kan smitte-
spredning ikke forhindres. Når smittespredning
sker, handler det om at fokusere indsatsen og
ressourcerne på dem, der bliver så syge, at de
får behov for lægehjælp. Dertil handler det om
karantænepladser, som man har i tusindvis af
på de danske kaserner. Samtidig lægger planer-
ne for pandemisk influenza op til, at håndterin-
gen primært kører i standard krise-setup med
Sundhedsstyrelsen i en central rolle sekunderet
af epidemikommissionerne, Beredskabsstyrel-
sen, regionerne og NOST.
Sundhedsstyrelsen er i januar og februar den
centrale aktør, som beslutter, hvilke tiltag
der skal iværksættes, og hvilke der ikke skal.
Statsministeriet kan bestille notater og indkalde
til møder, men det er sundhedsmyndighederne
med Sundhedsstyrelsen i spidsen, der lægger
linjen og kommunikerer til offentligheden og
med sundhedsvæsenet. Kapitel 8 og 9 viser, at
Sundhedsstyrelsens rolle ændrer sig i de efter-
følgende dage og uger.
Statens Serum Institut er i januar og februar
efter alt at dømme på linje med Sundhedssty-
relsens sygdomsforståelse med den tilføjelse,
at Statens Serum Institut i den indbyrdes kom-
munikation med Sundhedsstyrelsen taler for en
tydeligere kommunikation af usikkerheder og
worst case-scenarier til det politiske niveau og
offentligheden, end Sundhedsstyrelsen lægger
op til.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0175.png
174
|
–
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
|
175
Kapitel 8
På vej mod nedlukning:
den 27. februar til
den 9. marts 2020
Den 27. februar 2020 sker der flere
markante begivenheder. For det før-
ste bliver den første dansker testet
positiv for covid-19. Det er, som der
er redegjort for i kapitel 3, en mand,
der få dage før er hjemvendt fra
skiferie i det nordlige Italien. På det
politiske plan løftes håndteringen af
covid-19 til et nyt niveau, da der for
første gang holdes møde om covid-19
i regeringens sikkerhedsudvalg den
27. februar om aftenen.
Organisatorisk sker der også væsent-
lige ændringer den 27. februar og i
dagene umiddelbart efter (jf. kapitel
6). En gruppe af afdelingschefer
på tværs af en række ministerier
afholder den 27. februar en workshop
om covid-19-situationen, og det bliver
startskuddet til etableringen af en
afdelingschefgruppe (AC-gruppen),
som herefter får en central placering
i krisehåndteringen. Dertil kommer
møder i en kreds af departements-
chefer, som kommer til at fungere
som en overbygning til AC-gruppen.
Samtidig bliver der igangsat foran-
dringer af arbejdet i regi af NOST.
Endelig får Udenrigsministeriet i den-
ne fase en aktiv rolle som leverandør
af systematiske ambassadeindbe-
retninger om covid-19-situationen i
andre lande.
Dette kapitel viser, hvordan tyngde-
punktet i krisehåndteringen flyttes
i slutningen af februar 2020. Indtil
da har Sundhedsstyrelsen været
det centrale omdrejningspunkt. Det
ændrer sig fra og med dette tids-
punkt. Viden, kommunikation og
rådgivning fra Sundhedsstyrelsen
efterspørges stadig, men styrelsens
rolle som central koordinator og som
den styrelse, der filtrerer og formidler
sundhedsfaglig viden til det politiske
niveau, bliver udfordret. Samtidig
bliver Statens Serum Institut trukket
ind i en mere direkte rådgivning af
regeringen.
Mødet i regeringens
sikkerhedsudvalg
den 27. februar
Om aftenen den 27. februar 2020
afholdes møde i regeringens sikker-
hedsudvalg. Det er første gang i forlø-
bet, at regeringens sikkerhedsudvalg
træder sammen. Udvalget består ud
over statsministeren af finansmini-
steren, udenrigsministeren, justitsmi-
nisteren og forsvarsministeren. Faste
deltagere på møder i sikkerhedsud-
valget er desuden departements-
cheferne for de ministerier, der er re-
præsenteret, og cheferne for politiet,
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
176
|
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
Forsvaret og efterretningstjenesterne. På dette
møde er kredsen af deltagere udvidet med
sundheds- og ældreministeren og erhvervs-
ministeren. Desuden er direktøren for Sund-
hedsstyrelsen, Søren Brostrøm, inviteret, faglig
direktør i Statens Serum Institut Kåre Mølbak,
direktøren for Styrelsen for Patientsikkerhed,
Annemarie Vangsted, og repræsentanter for
Beredskabsstyrelsen og operationsstaben i
Forsvarskommandoen. Mødet har følgende
dagsorden:
1. Indledning.
2. Status på den sundhedsfaglige situation.
3. Status fra Den Nationale Operative Stab
(NOST).
4. Status for nationalt beredskab.
5. Samfundsmæssige konsekvenser.
6. Håndtering af danskere i udlandet.
7. Kommunikation.
8. Næste skridt.
Der foreligger ikke referat fra mødet. Af
håndakten for statsministeren fremgår det,
at formålet med mødet er at give et samlet
overblik over situationen og sikre, at myndig-
hederne har de nødvendige ressourcer og
mandater på plads. Det fremgår endvidere af
statsministerens talepunkter, at »håb ikke er en
strategi«, hvorfor det er vigtigt at tænke fremad
og planlægge efter et worst case-scenarie, »så
vi er forberedte, hvis det går på en anden måde,
end vi alle sammen håber på.« Dernæst lægger
håndakten op til at understrege, at den tværgå-
ende koordination bliver vigtig, og at beslutnin-
ger bedst træffes på et oplyst grundlag, men at
ingen alene har det fulde billede af situationen.
Det er samtidig begrundelsen for, at en række
faglige eksperter er inviteret med til drøftelser-
ne på mødet.
I en e-mail sendt den 1. marts 2020 til de-
partementschefen for Sundheds- og Ældre-
ministeriet henviser departementschefen i
Statsministeriet til, at det på mødet i regerin-
gens sikkerhedsudvalg blev sagt meget klart,
at Danmark skal være på den forsigtige side
i forhold til worst case-scenariet, og hvis der
eksempelvis er uenighed i udmeldingerne fra
WHO og ECDC, skal Danmark konsekvent væl-
ge den mest forsigtige linje.
Der er i statsministerens håndakt til mødet i sik-
kerhedsudvalget også indskrevet en lang række
kritiske opfølgende spørgsmål til repræsentan-
terne for sundhedsmyndighederne. Bedømt ud
fra de aktiviteter og tiltag, der sættes i værk fra
regeringens og ikke mindst Statsministeriets
side i de efterfølgende dage, betrygger de svar,
der bliver givet på mødet, ikke Statsministeriet
og regeringsledelsen.
Krisehåndteringen ændrer
tempo og tyngdepunkt
I de efterfølgende dage ændrer krisehåndterin-
gen karakter. Indtil da er Sundhedsstyrelsen,
som det er afdækket i kapitel 7, det centrale
omdrejningspunkt i krisehåndteringen. Det
ændres efter den 27. februar, uden at det dog
svækker arbejdspresset på styrelsen. Styrelsen
vedbliver at være en central leverandør af fag-
ligt input og indstillinger, ligesom dens opgave
med at kommunikere til både sundhedsperso-
nale og offentlighed vokser betydeligt. Sidst-
nævnte er en stor opgave. Den 26.-27. februar
får Sundhedsstyrelsen 400 henvendelser, der
registreres 76.000 besøg på www.sst.dk og
64.310 besøg på FAQ’en. Det fremgår desuden
af et referat fra mødet i Sundhedsstyrelsens
kriseledelse den 27. februar 2020, at Statsmi-
nisteriet »ønsker en opdatering fra presse hver
time.«
Men Sundhedsstyrelsens rolle bliver en anden
i krisehåndteringen, da tyngdepunktet på cen-
traladministrativt niveau flyttes til andre fora,
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
|
177
ikke mindst den nydannede AC-gruppe og den
styrkede NOST-organisation. Hvor den første
er forankret i Justitsministeriets departement,
er den anden forankret under Rigspolitiet, en af
Justitsministeriets store styrelser. Justitsmi-
nisteriet bliver dermed, som det er beskrevet i
kapitel 6, fra og med den 27. februar central ko-
ordinator og indpisker i covid-19-håndteringen.
Det ændrer ikke ved Statsministeriets helt
centrale position i regeringens covid-19-orga-
nisation. Men Statsministeriet får med denne
organisatoriske tilpasning af covid-19-indsatsen
tilført betydelig administrativ kapacitet. Det
gælder på øverste ledelsesniveau såvel som på
sagsbehandlerniveauet. Det første er væsent-
ligt, fordi en meget stor del af regeringen og
centraladministrationen er involveret, og der-
med er det en omfattende praktisk orienteret
koordinationsopgave med fordeling af bestil-
lingerne fra Statsministeriet og med samlingen
af svar fra de enkelte ministerier i sammen-
hængende pakker.
Styrkelsen af sagsbehandlerniveauet får
betydning, fordi Justitsministeriets departe-
ment i praksis går aktivt ind i forberedelsen af
de oplæg, som fagministerierne skal levere.
Der udvikler sig et særlig tæt parløb mellem
Sundheds- og Ældreministeriets departement
og Justitsministeriet, hvor embedsmænd fra en
meget stor del af Justitsministeriets departe-
ment er trukket ind som støtte for Sundheds-
og Ældreministeriet.
Ændringerne betyder også, at Sundhedssty-
relsen gradvis mister sin filterfunktion som den
myndighed, der samler og videreformidler råd
og input til det politiske niveau. I første fase af
covid-19-krisen fremstår Sundhedsstyrelsen
som den myndighed, der samler trådene mel-
lem Sundheds- og Ældreministeriets styrelser
og Statens Serum Institut. Efter den 27. februar
er det som redegjort for nedenfor i stigende
grad Statens Serum Institut, der træder direkte
ind i rådgivningen af regeringen.
AC­gruppens rolle
Den 27. februar afholdes som nævnt en
tværministeriel workshop om coronasitua-
tionen. Deltagerne er en kreds af personer på
afdelingschefniveau, som kommer fra en bred
kreds af ministerier. Det fører efterfølgende til
etablering af den såkaldte AC-gruppe, som får
afdelingschefen i Politi- og Strafferetsafdelin-
gen i Justitsministeriet som leder (jf. kapitel 6).
Formålet med etableringen af gruppen er at
styrke den tværgående koordination og styrke
kommunikationen om den samlede håndtering
af situationen og de afledte samfundsmæssige
konsekvenser.
AC-gruppens deltagerkreds varierer over de
følgende uger, men fra den tidlige fase er følgen-
de ministerier fast repræsenteret: Justitsmini-
steriet, Erhvervsministeriet, Finansministeriet,
Forsvarsministeriet, Klima-, Energi- og Forsy-
ningsministeriet, Miljø- og Fødevareministeriet,
Transport- og Boligministeriet, Udenrigsmini-
steriet, Udlændinge- og Integrationsministeriet,
Statsministeriet og Sundheds- og Ældremi-
nisteriet. Der deltager ikke i AC-gruppen re-
præsentanter for styrelserne i de pågældende
ministerier, bortset fra at politidirektør Svend
Larsen, der bliver udpeget som leder af den næ-
sten samtidig oprettede NOST+ (se nedenfor),
regelmæssigt deltager i møderne.
AC-gruppen bliver ikke et forum, der træffer
væsentlige strategiske beslutninger. Den er
først og fremmest et praktisk koordinations-
forum. Gruppens centrale arbejdsredskab
bliver et dynamisk skema med bestillinger, og
gruppens primære opgave bliver at koordinere
og kommunikere både bestillinger og svar på
bestillinger videre til de relevante myndighe-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
178
|
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
der og beslutningstagere. Statsministeriets
repræsentation i gruppen sikrer Statsministe-
riets departementschef og dermed statsmini-
steren en ganske tæt orientering om arbejdet i
AC-gruppen. Det fremgår af e-mailudvekslinger,
at mange af de bestillinger, som videreformid-
les af AC-gruppen, har Statsministeriet som
opdragsgiver.
AC-gruppen opdaterer løbende oversigter over
igangværende og afsluttede bestillinger. Den
29. februar 2020 er der ifølge oversigtsskemaet
ni aktive bestillinger og tre afsluttede bestil-
linger. Antallet af bestillinger vokser markant i
de følgende dage og uger. Den 4. marts 2020
videresendes gruppens aktuelle oversigtsske-
ma over bestillinger til Statsministeriets depar-
tementschef. Skemaet er gengivet i tabel 8.1
og giver en illustration af den bestillingsdrevne
arbejdsform, som den fungerer i begyndelsen
af marts.
Oversigten i tabel 8.1 viser, at der i begyndel-
sen af marts stadig afgår mange bestillinger til
Sundhedsministeriet. Det mærkes i Sundheds-
styrelsen, hvor direktøren den 1. marts 2020 i
en intern e-mail udtrykker sin frustration over
bestillingerne: »… der er generelt en del overlap
mellem bestillinger og leverancer mellem os
og SUM, men det skyldes at vi knap kan nå at
gøre den ene ting færdig, før der kommer nye
bestillinger og ’styring’ ovenfra.«
Dagen efter rundsendes der en opfordring i
departementet i Sundheds- og Ældremini-
steriet om, at man gerne må undgå at sende
bestillinger til Styrelsen for Patientsikkerhed og
Sundhedsstyrelsen »med mindre, det er akut.
Begge styrelser er fuldstændig lagt ned og
udfordret på ressourcer pga. corona.« Det tyder
imidlertid ikke på, at Sundhedsstyrelsen på
dette tidspunkt ønsker at overlade krisehånd-
teringen til andre. I referatet fra kriseledelses-
mødet i Sundhedsstyrelsen den 3. marts 2020
noteres det: »Vi siger ja til alt og er med i alt vi
kan overkomme.«
Tabel 8.1 viser også, hvordan nye aktører og
myndigheder på dette tidspunkt i begyndelsen
af marts er trukket ind i håndteringen af covid-
19. Statsministeriet og AC-gruppen retter i
stigende grad opmærksomheden mod, hvordan
andre lande håndterer situationen. Udenrigs-
ministeriet kommer i kraft af indberetninger fra
ambassaderne til at spille en vigtig rolle som
formidler af netop den information.
Den dynamiske og intensive arbejdsform i
AC-gruppen understreges yderligere derved, at
AC-gruppens sekretariat allerede den 4. marts
om aftenen rundsender et revideret oversigts-
skema, hvor to nye bestillinger er tilføjet den
liste, som er gengivet i tabel 8.1. Samme aften
rundsender AC-gruppens leder også en e-mail,
som giver et overblik over gruppens »mest
aktuelle prioriteter« på dette tidspunkt:
1. Fortsat fokus på robusthed og hotlines m.v.
(SUM og EM).
2. Opdaterede Q&A’s på SST’s hjemmeside
(»blive hjemme«, »familiemedlemmer« og
»sårbare borgere« m.v.).
3. Forberedelse, afvikling og opfølgning på
dagens regeringsmøde (STM/JM).
4. Beskæftigelsesministeren taler med arbejds-
markedets parter i dag som opfølgning på
gårsdagens udmelding (BM).
5. Drøftelse af særlige forhold på Færøerne og i
Grønland (STM/SUM/JM).
6. Fastlæggelse af sandsynlige og worst ca-
se-scenarier for spredning og konsekvenser
heraf (SUM/JM/NOST).
7. Fastlæggelse af strategi for håndtering og
udboring af værktøjskasse (SUM/JM/NOST).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0180.png
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
|
179
Hvad der ligger i det sidste punkt, er ikke forkla-
ret i denne e-mail. Punktet om Sundhedsstyrel-
sens hjemmeside understreger, hvordan »man«,
som med stor sandsynlighed er Statsministeri-
et, ved hjælp af AC-gruppen forsøger at kontrol-
lere og styre den kommunikation, der udgår fra
alle myndighederne, herunder Sundhedsstyrel-
sen. AC-gruppens prioriteter skifter fra dag til
dag, og de følgende dage cirkulerer nye oversig-
ter over gruppens aktuelle prioriteter.
Aktiviteterne i AC-gruppen tiltager i den første
uge af marts, og gruppen får en rolle i udarbej-
delsen af oplægget til den delvise nedlukning
af landet den 11. marts 2020. Optakten kom-
mer den 8. marts 2020. Den dag modtager
AC-gruppen »en opsamling« fra møde i depar-
tementschefkredsen tidligere samme dag. Af
den opsamling fremgår bl.a.:
• »Der udarbejdes disposition og procesbe-
skrivelse for samlet overblik over sygdoms-
scenarier, konsekvenser og mulige tiltag –
frist mandag den 9. marts (JM/NOST)
• SST udarbejder opdaterede scenarier, og
alle relevante myndigheder mødes i NOST
tirsdag den 10. marts kl. 9.00 for at lave et
samlet overblik over sygdomscenarier, kon-
sekvenser og mulige tiltag mhp. at forberede
overgang fra inddæmnings- til afbødnings-
strategi – frist udgangen af tirsdag (SST/
NOST)
• Der udarbejdes oplæg om eventuelle indrej-
serestriktioner (lukning af grænser, indrej-
seforbud, karantæne mv.), inkl. oplysninger
om nye rejsemønstre og tiltag i lufthavne mv.
– frist mandag den 9. marts (UIM/JM)
• Evt. hastelovgivning – dialog opstartes man-
dag den 9. marts (SUM/JM)
• Der udarbejdes oplæg til drøftelse af mulige
anbefalinger i forhold til offentlig transport –
frist onsdag den 11. marts (NOST).«
Opsamlingen kan fortolkes sådan, at heller
ikke gruppen af departementschefer på dette
tidspunkt forventer det dramatiske strategiskif-
te, der bliver meldt ud kun 2 dage senere. Det
indtryk bekræftes af, at departementschefen
for Sundheds- og Ældreministeriet den 9. marts
skriver til departementschefen i Justitsmini-
steriet: »Vi arbejder med en ide om at forlænge
påske ved at lukke skoler og uddannelsesinsti-
tutioner eventuelt i ugen op til påsken. Synes du
skal tage ideen med ind i NOST’en.«
Bedømt ud fra den interne kommunikation i
AC-gruppen den 9. marts 2020 om aftenen er
der heller intet, der tyder på, at AC-gruppen på
det tidspunkt er bekendt med den forestående
nedlukning af landet. Det redegøres der nær-
mere for i kapitel 9.
Fra NOST til NOST+
Som redegjort for i kapitel 7 er NOST frem
til slutningen af februar primært et forum for
orientering og afklaring af spørgsmål myndighe-
derne imellem. I slutningen af februar oprettes
der under NOST en særlig operationsstab, og
NOST får flere ressourcer. Man skaber dermed,
jf. kapitel 6, en ændret kriseorganisation, som
efterfølgende bliver omtalt som NOST+.
1
Den særlige operationsstab er forankret i den
eksisterende krisestyringsorganisation og
refererer til NOST, men under operationsstaben
etableres en tværgående kommunikations-
stab, en planlægningsstab og en fremtidsstab.
1 Den nye struktur er også blevet omtalt som Nye NOST eller NOST 2.0. Vi benytter i denne sammenhæng NOST+ som
fælles, uofficiel betegnelse for NOST og den særlige operationsstab, som bliver etableret på dette tidspunkt.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0181.png
180
|
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
Tabel 8.1. Oversigtsskema over covid-19 bestillinger rundsendt i AC-gruppen den 4. marts 2020
Aktive bestillinger
Estimering af antal danskere, der er kommet
hjem fra Norditalien og andre relevante lande
Optioner for hjemtagning af danskere i
udlandet
Afklaring af samlet respiratorkapacitet i DK
Ansvarlig
UM
UM
SUM
UM, FMN,
UIM
FMN, SUM, JM
Bidragsydere
Frist
2/3
2/3
3/3
4/3
Status
Igangsat
Igangsat
(IOS)
Igangsat
Igangsat
Håndtering af smittede og symptomfrie
SUM
udlændinge, der måtte strande i DK,
herunder
ift. asylansøgere
Handleplan for værnemidler og testkapacitet
(nuværende kapacitet og tilvejebringelse af
yderligere)
Handleplan for information til udrejste i
risikoområder (UM-kampagne, modtagelse i
lufthavn ved fly fra risikoområder)
Fælles løsning med én samlet hjemmeside
med opdateret indhold (»covid19.dk-løsning)
Handleplan for håndtering af konkrete arran-
gementer (kriterier for arrangementer, hand-
lemuligheder (tvang, kampagne, opstilling af
værnemidler mv.))
Overblik over nødvendige lovændringer for
at sikre myndighedernes handlemuligheder i
håndtering af COVID-19
Beslutningsoplæg, hvis der opstår behov for
at indstille/reducere operationskapacitet o.
lign.
Afbødning af økonomiske konsekvenser –
oplæg om virkemidler håndteres i regerings-
udvalg (forberedelse i ØU sag)
Afsluttede bestillinger/leverancer
Ramme for tværfagligt kommunikationsbe-
redskab
JM
NOST-regi
Alle relevante
4/3
Igangsat
(NOST)
Igangsat
(NOST)
Igangsat
(NOST)
Igangsat
(NOST)
NOST-regi
Alle relevante
4/3
NOST-regi
NOST-regi
Alle relevante
Alle relevante
4/3
5/3
SUM
6/3
SUM
Forud for
evt. beslut-
ning
EM
28/2
SUM
28/2
28/2
Afsluttet
(DCOK)
(Afsluttet PM)
Afsluttet
(dialog)
Håndtering af udmelding om ferieplanlægning
UM
Afklaring med Folketinget om håndtering af
udmelding om indstilling af rejseaktivitet
UM
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0182.png
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
|
181
Aktive bestillinger
Ansvarlig
Bidragsydere
Frist
1/3 kl. 21
Status
Afsluttet
Oversigt over rejsevejledninger fra alle lande,
UM
vi sammenligner os med, herunder USA, Ca-
nada, Australien til Italien og andre lande med
fri smitteudspredning
Situationsrapport pr. dags dato for Italien,
herunder antal smittede, antal døde, antal i
hhv. alm. behandling og intensivbehandling
– med sammenligning ift. situation for en uge
eller lignende siden – samt kort over berørte
områder i Italien
Overvejelser om hjemmekarantæne for
personer, der er hjemvendt fra Norditalien og
andre relevante lande.
Afklaring af, om testkapacitet er tilstrækkelig
SUM
1/3 kl. 21
Afsluttet
SUM
3/3
Afsluttet
(udmelding)
Afsluttet
(regeringsmøde)
Afsluttet
(regeringsmøde)
Afsluttet
(regeringsmøde)
Afsluttet
(regeringsmøde)
Afsluttet
SUM
SUM
3/3
3/3
Afklaring af, om der er tilstrækkelig vær-
nemiddelkapacitet i frontlinje – navnlig almen
praksis, beredskab, sygehuse, m.v.
Kortlægning af øvrige økonomiske instrumen-
FM
ter mhp. at afhjælpe samfundsøkonomiske
konsekvenser
Udarbejdelse af scenarier for opgradering af
det sundhedsfaglige beredskab
Muligheder for og overvejelse ift. forbud mod
større arrangementer/forsamlinger mhp. at
forhindre smittespredning
Andre landes håndtering af beredskabsplan-
lægning
Andre landes anbefalinger for så vidt angår
egne embedsmænd
Afdækning af støttemuligheder for erhvervs-
liv, især SMV’er, og scenarier for aktivering af
støtteordninger
SUM
SUM
JM, EM
3/3
3/3
3/3
UM
UM
EM
3/3
3/3
3/3
Afsluttet
Afsluttet
Afsluttet
(regeringsmøde)
Note: Farverne afspejler de farvemarkeringer, der benyttes i de rundsendte skemaer. Blåt: nye bestillinger. Rødt:
overskredne frister. Grønt: afsluttede bestillinger.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
182
|
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
Derudover etableres en række understabe med
afgrænsede faglige opgaver, såsom robusthed,
forsyning, dokumentation, covid-19, efterretning
og monitorering.
Af orienteringen på regeringsmødet den 4.
marts 2020 fremgår det, at operationsstaben
både skal styrke koordinationen og håndtering-
en i den aktuelle situation og styrke planlæg-
ningsindsatsen på tværs af det danske samfund
med henblik på at være forberedt på og i stand
til at håndtere en fremtidig udvikling, hvor co-
vid-19 spreder sig med betydelige konsekven-
ser bredt i samfundet.
Den 1. marts 2020 orienterer departements-
chefen i Sundheds- og Ældreministeriet Søren
Brostrøm og Kåre Mølbak m.fl. om, at departe-
mentschefen i Justitsministeriet har orienteret
ham om, at »NOST’en nu træder i fuld karakter
med mange stående projektgrupper.« Departe-
mentschefen i Sundheds- og Ældreministeriet
gør opmærksom på, at det er en udvikling, som
både vil kunne åbne for ressourcer, men også
en proces, der vil være personalekrævende.
Han beretter også, at han over for Justits-
ministeriet har gjort opmærksom på, at der i
Sundheds- og Ældreministeriet er en vis træt-
hed efter i lang tid at have arbejdet i døgndrift.
Departementschefen i Sundheds- og Ældremi-
nisteriet slutter sin e-mail sådan: »Ved I allerede
er i gang og allerede har dirigeret ressourcer
rundt, men vi snakker voldsomme ting her.«
Den 2. marts 2020 afholdes der stabsmøde
i NOST. Det er det første møde under ledel-
se af den nye leder af NOST+, Svend Larsen,
som kommer fra en stilling som politidirektør
i Midt- og Vestsjællands Politi. Det fremgår af
mødereferatet, at Svend Larsen vil fungere som
bindeled mellem Justitsministeriet og Rigspoli-
tiet. Desuden bliver han også centralt bindeled
til AC-gruppen og Statsministeriet.
Svend Larsen beretter på mødet den 2. marts,
at der er et ønske i regeringen om tæt koordi-
nation af den samlede danske indsats i forhold
til covid-19, hvor der tages udgangspunkt i et
langsigtet perspektiv, som tager højde for samt-
lige trin i en mulig trinvis eskalering af udviklin-
gen af situationen. Der er endvidere et ønske
om en struktur, der tager udgangspunkt i den
eksisterende krisestyringsorganisation. Der er
helt særligt et ønske om »Styrket monitorering;
Styrket koordineret kommunikation; Udøvelse
af handlingsprincippet - tænk stort i tid og rum.«
Herefter præsenterer Svend Larsen den nye
struktur. Ifølge mødereferatet er der på mødet
bred opbakning til den skitserede struktur, om
end flere styrelser udtrykker bekymring for res-
sourcetrækket ved den foreslåede stabsstruk-
tur. Der spørges også til, om en så omfattende
stabsstruktur tidligere har været anvendt.
Svaret er benægtende med den tilføjelse, at det
nærmeste nok var migrationssituationen i 2015
og klimakonferencen i 2009.
Den 3. marts er der igen stabsmøde i NOST.
Svend Larsen orienterer om, at AC-gruppen
dagen før besluttede at anvende NOST som
ramme for den stabsstruktur, der fremover skal
koordinere og styre indsatsen omkring covid-19.
Han tilføjer, at der er et stort behov for koordi-
nation af indsatsen – ikke mindst koordination
af kommunikationen til offentligheden. Bered-
skabsstyrelsen betoner med opbakning fra
Fødevarestyrelsen, at sektoransvaret også i
denne situation bør fastholdes og fremgå af de
notater, som ministerierne modtager.
To af Sundheds- og Ældreministeriets såkaldte
forbindelsesofficerer til NOST konstaterer den
5. marts, at den nye beslutningsstruktur og
rollefordeling ikke er veletableret. Det fremgår
af en tilbagemelding, de samme dag sender til
Sundheds- og Ældreministeriet. Samtidig ople-
ver de, at »bestillingsgangen fra politisk niveau
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
|
183
(STM) og ned i operationsstaben« er uigennem-
skuelig. Der foregår ifølge forbindelsesoffice-
rerne bestillinger fra Statsministeriet direkte til
Rigspolitiet/NOST inden for Sundhedsministe-
riets ressortområde, hvor Sundhedsstyrelsen
med kort varsel skal levere bidrag til NOST. En
konsekvens er ifølge forbindelsesofficererne, at
der kører parallelbestillinger til Sundheds- og
Ældreministeriet og til NOST, som ikke besva-
res koordineret. Det giver ifølge tilbagemel-
dingen »risiko for usikre beslutningsgrundlag,
unødigt ressourcetræk på de producerende
enheder i særligt Sundhedsstyrelsen, samt
risiko for at departementet i Sundheds- og
Ældreministeriet ikke i fornødent omfang har
indsigt i og kontrol med informationsgangen.«
Endelig påpeges det i tilbagemeldingen, at
ingen i Sundheds- og Ældreministeriet eller
Sundhedsstyrelsen tilsyneladende har adgang
til at se de endelige leverancer fra Rigspolitiet
eller NOST til Statsministeriet.
Næste NOST-møde afholdes den 7. marts 2020,
og fra og med dette møde er NOST-stabsud-
valgsmøder lagt sammen med NOST-stabs-
møder. Svend Larsen giver ifølge referatet en
temmelig kortfattet orientering, hvor han bl.a.
nævner, hvordan de iværksatte tiltag nu kan
ses i samfundet, ved at borgerne begynder at
ændre adfærd. Han oplyser desuden, at han
dagen før holdt møde med formændene for
epidemikommissionerne om mulighederne
for tvangsindgreb ved manglende aflysning af
arrangementer. Det fremgår, at der arbejdes på
et NOST-dokument til epidemikommissionerne
vedrørende de juridiske og sundhedsfaglige
forhold, som skal indgå i kommissionernes
vurderinger, hvis der skal træffes afgørelse om
en påtvungen aflysning. Dokumentet kommer i
høring hos NOST-medlemmerne og forventes
at kunne blive udsendt til epidemikommissi-
onerne den 9. marts, hvad der dog efter alt at
dømme ikke sker. Beredskabsstyrelsen oplyser
på mødet den 7. marts, at styrelsen er indkaldt
til møde den 10. marts i epidemikommissionen
for Sønderjylland, hvortil Svend Larsen svarer,
at han er opmærksom på, at epidemikommis-
sionerne begynder at holde møder, og at ud-
sendelse af NOST-dokumentet om de juridiske
og sundhedsfaglige forhold og de mundtlige
briefinger bør ske før møderne.
Der er således i de dage en vis opmærksomhed
på epidemikommissionernes rolle. Det gælder
på centralt niveau i NOST og decentralt om-
kring enkelte epidemikommissioner. Men der er
ikke noget, der tyder på, at man på regeringsni-
veau for alvor overvejer at bruge denne decen-
trale, regionale krisestyringsmulighed, selv om
den indgik i Sundheds- og Ældreministeriets
notat af 4. februar om myndighedernes handle-
muligheder i forbindelse med coronavirus.
Dagen efter, den 8. marts, er der igen fælles
NOST-stabsudvalgs- og NOST-stabsmøde.
Mødet indledes som de forrige med en orien-
tering fra Svend Larsen, der kommer ind på
situationen i Norditalien, arbejdet med informa-
tionsmateriale i lufthavne samt afholdelse og
aflysning af arrangementer. Der er fra politisk
niveau rejst spørgsmål om planer ved knap-
hed af ressourcer i sundhedssektoren. Svend
Larsen gør opmærksom på, hvordan enkelte
sygehuse i medierne har nævnt, at de mangler
materiel. Han oplyser videre, at man fra politisk
niveau gerne ser, at der i det omfang, det er
nødvendigt for at undgå en situation med knap-
hed af ressourcer, bliver tænkt i at inddrage
private virksomheder og andre relevante aktø-
rer. I referatet er tilføjet: »Sundhedsstyrelsen
havde en indskudt bemærkning om, at man på
sundhedsområdet ikke manglede materiel på
nuværende tidspunkt.«
Senere på mødet uddyber Sundhedsstyrelsen
denne bemærkning, og stabschefen foreslår
derfor, »… at sundhedsstyrelsen melder ud til
regionerne, at kommunikationen bør koordi-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
184
|
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
neres med de centrale myndigheder inden
udmelding.« Sammenholdt med den manglende
interesse for aktivering af de statslige, men regi-
onalt funderede epidemikommissioner bidrager
det forslag til indtrykket af, at man satser på en
indsats styret fra centralt niveau.
Der er i referatet fra mødet i NOST den 8. marts
tegn på, at koordinationen og samarbejdet med
Sundhedsstyrelsen ikke er gnidningsfrit. Det
oplyses, at man i understaben »Planstaben« ar-
bejder på en plan for krydstogtsskibe og havne,
og at der i operationsstaben bliver arbejdet på,
hvordan koordination, logistik og bemanding af
karantænefaciliteter skal foregå, hvis behovet
for disse opstår. Men arbejdet foregår tilsynela-
dende uden involvering af Sundhedsstyrelsen,
selv om styrelsen på mødet oplyser, at den har
lister over kontaktpersoner for bl.a. krydstog-
ter, lufthavne m.v., som kan være relevante
for operationsstabens arbejde, og at der som
led i det regionale sundhedsberedskab ligger
aftaler og beskrivelser for karantænefaciliteter
og planer hos regionerne, »som der kan tages
udgangspunkt i, såfremt man ønsker bidrag til
udarbejdelsen af planer i O-staben.«
På mødet i NOST den 9. marts indleder Svend
Larsen med at orientere om, at der dagen før
har været afholdt møde i departementschef-
gruppen, og at gruppen har særligt fokus på,
hvad der kan gøres i forhold til inddæmning
af smitten (jf. ovenfor). Svend Larsen oplyser
også, at både departementschefgruppen og
AC-gruppen forventer afrapportering af en hel
række elementer med korte frister, og de øn-
sker mere tempo i eksekveringen bl.a. i forhold
til rejsevejledninger.
Derefter oplyser Svend Larsen, at man ønsker
tre notater udarbejdet til regeringen. Det ene
skal være et notat om, hvad der er gjort, og hvad
næste skridt kan være i forhold til udviklingen.
Fristen er senere samme dag, og Svend Larsen
oplyser, at Kåre Mølbak fra Statens Serum In-
stitut vil bidrage. Statens Serum Institut er ikke
med i NOST, og Sundhedsstyrelsens repræ-
sentant på mødet spørger opfølgende, hvordan
notatet videreformidles til styrelsen. Svend
Larsen svarer, at Sundhedsstyrelsens repræ-
sentant i NOST kan aflevere kontaktoplysninger
til sekretariatet.
Forsvarskommandoen stiller et opfølgende
spørgsmål til scenarierne for smitteudviklingen.
Svend Larsen svarer, at det er elementer, som
Kåre Mølbak er blevet bedt om at vurdere, hvor-
på Sundhedsstyrelsens repræsentant ifølge
mødereferatet supplerer med, »at det også er
noget styrelsen ser på.«
Der er ikke i NOST-mødereferatet fra den 9.
marts noget, som antyder, at man i denne kreds
har blot den mindste forventning om det mar-
kante strategiskifte, som sker med nedluknin-
gen kun 2 dage senere. Mødereferaterne giver
naturligvis ikke det fulde billede af aktiviteten
i NOST, særlig ikke i forhold til aktiviteten i
understabene af NOST. Der er dog heller ikke
i den omfattende kommunikation både internt
og imellem andre myndigheder noget, der tyder
på, at produkterne fra understabene har haft
central betydning for udformningen af den
delvise nedlukning, der meldes ud den 11. marts
(se også kapitel 9).
Svend Larsen bliver på mødet i NOST den 3.
marts 2020 spurgt om, hvor AC-gruppen er
placeret hierarkisk. Det fremgår ikke af dette el-
ler efterfølgende mødereferater, hvad han sva-
rer på det spørgsmål. Det udleverede materiale
giver dog det klare indtryk, at AC-gruppen får
en langt mere central placering i forløbet frem
mod den 11. marts end NOST – og det ændres
ikke af den oprustning til NOST+, som sker i be-
gyndelsen af marts. Opmærksomheden i NOST
er rettet imod de bestillinger og meldinger, der
kommer fra departementalt niveau, hvor Ju-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
|
185
stitsministeriet sammen med Statsministeriet
er de væsentlige aktører, der samler trådene og
formidler meldingerne til såvel andre ministerier
som NOST. Svend Larsen får her en vigtig rolle
som forbindelsesled til det departementale
niveau, inklusive Statsministeriet.
vis kapacitet på det økonomiske, det juridiske
og det europa- og udenrigspolitiske område.
Justitsministeriet har i normalorganisationen en
dobbeltfunktion. Det er fagministerium for det
store område, som omfatter politi- og anklage-
myndighed, kriminalforsorg og retsvæsen. Det
har også ressortansvar for en række andre om-
råder, som er underlagt retlig regulering, så som
det personretlige område, databeskyttelse og
reguleringen af fast ejendom. På disse områder
er ministeriet opbygget som andre ministerier
med departementet og et antal styrelser, som
refererer til departementet. Rigspolitiet er en af
de meget store styrelser.
Justitsministeriet har imidlertid også en koor-
dinationsopgave i forhold til andre ministerier.
Den falder i to dele. For det første råder ministe-
riet over et lovkvalitetskontor, som bistår andre
ministerier i alle sider af deres lovgivnings-
arbejde. Alle udkast til lovforslag og i et vist
omfang udkast til bekendtgørelser bliver sendt
til gennemgang i kontoret. For det andet er
lovafdelingen regeringens og andre ministeriers
juridiske rådgiver, når det gælder f.eks. stats-
retlige og forvaltningsretlige problemstillinger,
forholdet til EU-retten samt menneskeretlige
problemstillinger. Det er problemstillinger, som
på en og samme tid er juridisk og politisk tunge,
og som derfor kræver en betydelig retlig eks-
pertise bakket op af organisatorisk kapacitet.
Ingen af Justitsministeriets sædvanlige opgaver
lægger op til, at ministeriet træder ind i rollen
som ansvarlig for den overordnede koordination
af covid-19-indsatsen fra og med slutningen af
februar. Det er imidlertid det, der sker, og det
har krævet en øjeblikkelig og omfattende om-
lægning af arbejdet i ministeriets departement.
Som beskrevet ovenfor bliver den daværende
chef for Politi- og Strafferetsafdelingen udpeget
som leder af AC-gruppen. En fungerende
kontorchef i afdelingen bliver udpeget som
Justitsministeriets rolle i denne fase
Statsministeriet vier, som det er fremgået af
kapitel 7, meget tidligt covid-19-udviklingen stor
opmærksomhed, og ministeriet engagerer sig
stærkt i, hvordan Sundheds- og Ældreministeri-
et og dets styrelser, som hver for sig råder over
relevant sundhedsfaglig viden, følger og handler
på udviklingen. Fra og med den 27. februar
2020, hvor den første dansker bliver diag-
nosticeret med covid-19, ændrer situationen
imidlertid karakter. Regering og myndigheder
skifter optik fra løbende og intens observation,
monitorering, vejledning og retningslinjer for
sundhedsvæsenet til en mere aktiv strategi.
Dermed løber Statsministeriet også ind i den
begrænsning, der følger af dets forholdsvis be-
skedne organisatoriske kapacitet, jf. kapitel 6.
Konklusionen i Statsministeriet bliver, at man
må sikre sig organisatorisk støtte andetsteds
fra. Det er der ikke noget usædvanligt i. Stats-
ministeriet har en langvarig tradition for i sam-
ordningen af regeringsarbejdet at støtte sig til
først og fremmest Finansministeriet og statsmi-
nisteren til finansministeren. Forklaringen er, at
Finansministeriet har ansvaret dels for finanslo-
ven og dermed udgiftspolitikken, dels den gene-
relle økonomiske politik, som begge er centrale
elementer i enhver regerings politik. Derfor er
det naturligt, at Statsministeriet læner sig op ad
Finansministeriet og på den måde kompenserer
for egne ret beskedne ressourcer. Det gælder
også, selv om Statsministeriet gennem udlån
fra andre ministerier som Finansministeriet,
Justitsministeriet og Udenrigsministeriet har en
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
186
|
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
leder af AC-gruppens sekretariat, og man kan
af kommunikationen mellem Justitsministe-
riet, AC-gruppen og andre ministerier iagtta-
ge, hvordan kontorchefen bliver placeret i et
knudepunkt for koordinationen af covid-19-ind-
satsen.
Der er imidlertid, når man ser bort fra dens
departementale ansvar for politiet, inklusive
Rigspolitiet og NOST, ikke noget i Politi- og
Strafferetsafdelingens faste opgaveporteføl-
je, som på forhånd kvalificerer netop denne
afdeling og dens ledelse til opgaven. Der er altså
tale om, at Statsministeriets departementschef
givetvis i samspil med departementschefen i
Justitsministeriet har henlagt opgaven til en
departemental enhed under den antagelse, at
afdelingens stærke bemanding med juridiske
generalister vil sætte den i stand til med kort
varsel at omstille sig. Der er dog ingen doku-
menter, som belyser de præcise overvejelser
om dette led i organiseringen.
Resultatet er vist i figur 8.1, som for hver dag i
perioden fra den 31. december 2019 til den 1.
maj 2020 viser antallet af registrerede aktivi-
teter i Sundhedsstyrelsens kriseorganisation.
Det er samtidig en figur, der tydeligt illustre-
rer faserne i forløbet. Aktiviteten stiger imod
slutningen af januar og første halvdel af februar
som beskrevet i kapitel 7. Derefter har man en
kort aktivitetsnedgang omkring den 20. februar,
hvor det ser ud til, at smittespredningen er ved
at komme under kontrol. Så stiger aktiviteten
igen voldsomt, da det står klart, at smitten
spreder sig i Europa og fra og med den 27. fe-
bruar 2020 også er registreret i Danmark. Den
10.-11. marts stiger aktiviteten til et nyt niveau i
forbindelse med beslutningen om den delvise
nedlukning af Danmark.
Den 27. februar bliver også bekendtgørelse nr.
157 af 27. februar 2020 udstedt af sundheds- og
ældreministeren. Derved bliver covid-19 tilføjet
liste B med virkning fra den 29. februar 2020.
Det forudgående forløb er beskrevet i kapitel 7.
Dernæst bestemmer sundheds- og ældremini-
steren i overensstemmelse med Sundhedsstyr-
elsens indstilling af 28. februar 2020, at de
foranstaltninger, der kan iværksættes mod
alment farlige sygdomme, også ville kunne
bringes i anvendelse over for covid-19 i visse
situationer og under visse forhold, jf. dog kapitel
12 i denne rapport. Epidemikommissionerne
bliver af Rigspolitiet orienteret om ændringen.
Derudover bliver notatet om handlemuligheder,
som Statsministeriet havde bestilt hos Sund-
heds- og Ældreministeriet, opdateret.
I dagene efter fylder overvejelserne om et skifte
fra inddæmnings- til afbødningsstrategi mere
og mere, både internt i Sundhedsstyrelsen og i
styrelsens dialog med Statens Serum Institut.
I referatet af kriseledelsesmødet i Sundheds-
styrelsen den 3. marts noteres det, at man
forventer flere positive test, og at der kommer
smittekæder i Danmark. Det noteres også,
En presset og frustreret
Sundhedsstyrelse
Referaterne af møderne i Sundhedsstyrel-
sens kriseledelse fra den 27. februar og frem
viser, at rigtig mange efterspørger råd og
vejledning fra Sundhedsstyrelsen. Bunken
med dag-til-dag-bestillinger fra Statsministe-
riet, Sundheds- og Ældreministeriet og/eller
AC-gruppen fortsætter med at vokse. Samtidig
kommer der efterspørgsel på information fra en
lang række personer, virksomheder og myndig-
heder, eksempelvis Energistyrelsen, Erhvervs-
ministeriet, regionerne og kommunerne. Senere
kommer der også forespørgsler fra NOST.
Optæller man de daglige registrerede hændel-
ser i Sundhedsstyrelsens kriseorganisation, får
man et visuelt indtryk af aktiviteten i Sundheds-
styrelsens krisehåndtering hen over perioden.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0188.png
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
|
187
at Styrelsen for Patientsikkerhed »er meget
presset omkring risikoopsporing.« I takt med at
man forlader inddæmningsstrategien, forventer
man, at Styrelsen for Patientsikkerhed kommer
til at fylde mindre.
Figur 8.1. Optælling af registrerede aktiviteter pr. dag i Sundhedsstyrelsens kriseorganisation
200
Antal log-hændelser i SST’s krisestyringsorganisation
150
100
50
Kilde: Log over registrerede hændelser i Sundhedsstyrelsens kriseorganisation (internt dokument).
Få dage før, den 28. februar 2020, har Sund-
hedsstyrelsen og Statens Serum Institut mod-
taget en bestilling fra Statsministeriet på »Worst
case Scenarier.« Bestillingen formidles af en
afdelingschef i Sundheds- og Ældreministeriet,
som uddyber, at der først og fremmest er efter-
spørgsel på at få tænkt helt ud i ekstremen. Hun
medsender også et forslag:
»Følgende kunne udspilles, men det
er jer kloge folk, der må vurdere,
31. december
3. januar
6. januar
9. januar
12. januar
15. januar
18. januar
21. januar
24. januar
27. januar
30. januar
2. februar
5. februar
8. februar
11. februar
14. februar
17. februar
20. februar
23. februar
26. februar
29. februar
3. marts
6. marts
9. marts
12. marts
15. marts
18. marts
21. marts
24. marts
27. marts
30. marts
2. april
5. april
8. april
11. april
14. april
17. april
20. april
23. april
26. april
29. april
2. maj
om det er en relevant fremstilling
af et worst case scenarie: 1) PEAK
tidspunkt: 200.000 smittede, heraf
20.000 indlagte og heraf 2.000 på
intensivafdelinger; 2) Samlet antal
syge i løbet af epidemien: 25 pct af den
danske befolkning (Norsk professor
har vist meldt 25 pct ud som et muligt
scenarie).«
0
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0189.png
188
|
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
I »Notat om intensivpladser« fra Kåre Mølbak
dateret den 27. februar 2020 estimeres behovet
for intensivpladser under to forskellige scena-
rier. Worst case-scenariet opererer med, at 20
pct. af befolkningen bliver smittet over de 12
uger, som epidemien antages at vare. Det sce-
narie bygger på erfaringen fra krydstogtsskibet
Diamond Princess (jf. kapitel 3). Det andet
scenarie bygger på, at 10 pct. af befolkningen
vil blive smittet. Det er tallene i dette notat, som
Sundhedsstyrelsen og Statens Serum Institut
i de følgende knap 2 uger arbejder videre med,
og som senere indgår i det strateginotat, som
Sundhedsstyrelsen offentliggør den 10. marts
2020 (jf. kapitel 3).
Det er dog svært for Sundhedsstyrelsen at få
lov at offentliggøre strateginotatet. Den 28.
februar får departementschefen i Sundheds-
og Ældreministeriet, Søren Brostrøm og Kåre
Mølbak m.fl. via en afdelingschef i Sundheds- og
Ældreministeriet besked om, at Statsministe-
riet nu ønsker »at være i loop ved nye info-ak-
tiviteter.« Det indebærer, at alle forslag skal
beskrives i en e-mail, som via departementet
skal sendes til Statsministeriet, hvorefter man
afventer o.k. derfra.
Søren Brostrøm svarer senere samme dag
afdelingschefen, at Sundhedsstyrelsen er i
gang med en massiv kommunikationsopgave,
og at der er indkaldt ekstra medarbejdere: »Vi
kommer til at få nogle meget hurtige beslut-
ningsprocesser her i SST, hvor jeg desværre
ikke kan indlægge forsinkende eksterne god-
kendelsesled. Så alt bliver godkendt af mig eller
på mit ansvar. Du er selvfølgelig velkommen til
at orientere STM om, hvordan jeg er nødt til at
gøre det.«
Fire minutter senere svarer afdelingschefen:
»Jeg tror, det er vigtigere, at STM er orienteret i
tide. Men hvis du kan starte med at skrive ned,
hvad du har iværksat, så vil det være rigtig fint.«
Senere samme aften skriver departementsche-
fen i Sundheds- og Ældreministeriet til Søren
Brostrøm. Han fortæller, at han netop har talt
i telefon med Statsministeriet i en time. Han
oplyser, at han har forsvaret Sundhedsstyrel-
sen. Men der er ifølge departementschefen en
oplevelse i Statsministeriet af, at Sundhedssty-
relsen ikke vil samarbejde med andre myndig-
heder og kommunikerer selvstændigt. E-mailen
afrundes sådan: »Det her skal vi. Det her kan vi
blive skudt på. Alt er alt. Vi bliver nødt til at give
dem alt.«
Umiddelbart efter svarer Søren Brostrøm kort-
fattet tilbage: »OK, vi prøver.«
Den 1. marts 2020 skriver Søren Brostrøm i en
e-mail til Kåre Mølbak og en af styrelsens egne
læger, at han gerne vil have strateginotatet
viderebearbejdet til en offentlig publikation:
»… vi har et stort behov for at omverdenen (og
ikke kun de politiske beslutningsniveauer) kan
læse og forstå, hvad det er for nogle strategiske
linjer og overvejelser, vi har.« I e-mailen beskri-
ver han, hvordan strateginotatet bør ledsages
af en indstilling, hvor de begrunder behovet for
at forberede skift til fase 2 og 3.
2
De tiltag, han
skitserer, er:
1. Ressourcer og kapacitet til betydelig udvidet
testning.
2. Hygiejnetiltag.
3. Massiv borgerrettet kampagne på brede
medieflader.
2 Jf. figur 3.4 i kapitel 3 indebærer et sådan skifte, at man går fra en situation med fortsat inddæmning (fase 1) til en situation
med vedvarende, men sporadisk smittespredning (fase 2) og udbredt og vedvarende smittespredning med stigende pres på
sundhedsvæsenet (fase 3).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0190.png
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
|
189
4. Overvejelser vedrørende forlænget/udvidet
påskeferie på undervisningsinstitutioner
og arbejdspladser, tærskler for begrænset
forsamlingsfrihed m.v.
Referatet fra mødet i Sundhedsstyrelsens
kriseledelse den 4. marts 2020 noterer i forhold
til strateginotatet: »Der er ekstremt stor politisk
opmærksomhed, og i går blev arbejdet forsinket
af at alt skulle godkendes i STM. […] Strategi-
notatet er hovedproduktet og skal gerne ud i
offentligheden.«
Den 6. marts 2020 afholdes det 47. møde i kri-
seledelsen i Sundhedsstyrelsen, og det fremgår
af mødereferatet, at en afdelingschef i Sund-
heds- og Ældreministeriet »… skal varsles om al
information inden det lægges ud. At ministeren
tweeter om det skal også med i mail. Først når
hun [afdelingschefen] har haft det til orientering
kan det lægges på SST hjemmeside.« Det får
som konsekvens, at der stadig den 6. marts ar-
bejdes videre på at få strategidokumentet lagt
ud på Sundhedsstyrelsens hjemmeside.
Den 8. marts 2020 har Sundhedsstyrelsen sta-
dig ikke fået lov til at offentliggøre strateginota-
tet. I en intern e-mail redegør Søren Brostrøm
for sin frustration over situationen. Han skriver,
at plan A stadig er at få lov at offentliggøre nota-
tet, men at der er behov for enkelte justeringer
i lyset af de seneste dages udvikling. Og så
»fornemmer« Søren Brostrøm:
»… at man i STM gerne vil have at
vi putter mere tekst på ’worst case
scenario’, og at man er meget fikseret
på at den norske rapport havde et
’25%-smittescenarie’ – sagen er bare,
at både vi og SSI synes at de norske
estimater er helt i skoven, så svært for
os at gøre til vores egne.«
Samtidig lufter han i e-mailen en mulig plan B,
»… hvis der går for meget SUM/STM/NOST m.v.
koordinering i sagen«, som går ud på at dele
strategipapiret op i mindre bidder og udgive
dem indpakket i andre produkter på styrelsens
hjemmeside. Som argument for sine overvejel-
ser anfører han, at »… vi har et kæmpe behov for
at kommunikere transparent ift. vores faglige
overvejelser, begrundelser, ’mellemregninger’,
m.v.«
Dagen efter, den 9. marts 2020, skriver afde-
lingschefen i Sundheds- og Ældreministeriet en
e-mail til Kåre Mølbak og en af Sundhedsstyrel-
sens underordnede chefer:
»Som bekendt er der ønske om, at
SUM’s scenarie- og strategipapirer
suppleres med scenarie med 25%. Skal
derfor bede om: 1) At SST (jf. tidligere
aftale […]) opdaterer og korter ved-
hæftede COVID-19 strategi, herunder
tilføjer kort om 25%. Fx med henvis-
ning til, at de norske myndigheder for-
bereder sig på scenarie, hvor op mod
25% kan blive smittet.  (I forlængelse
heraf kan laves helt kort version på ca.
2 sider). 2) At SSI tilsvarende opdaterer
vedhæftede »Strategi for scenarier«,
som blev udarbejdet til møde i regerin-
gens sikkerhedsudvalg 4. marts, med
scenarie med 25%. I bedes afstemme
formuleringerne om de 25%. For
begge papirer/opdateringer er fristen
i morgen mandag kl. 15. Jeg beklager
meget den korte frist, men der er stor
efterspørgsel efter papirerne fra både
Statsministeriets og Justitsministeriets
side.«
Sundhedsstyrelsen returnerer samme dag en
let revideret version af det strateginotat, som
de har forsøgt at offentliggøre i en uges tid. De
inkluderer imidlertid ikke scenariet, hvor 25
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0191.png
190
|
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
pct. af befolkningen bliver smittet. Det bemær-
kes også af afdelingschefen i Sundheds- og
Ældreministeriet, da hun i første omgang vide-
reformidler det reviderede notat til departe-
mentschefen i Sundheds- og Ældreministeriet:
»De 25% nævnes meget kort (og afvisende).«
Samtidig foreslår hun, at notatet sendes til Ju-
stitsministeriet og Statsministeriet med henblik
på videreformidling til NOST og det strategimø-
de, der skal holdes i regi af NOST dagen efter,
den 10. marts 2020.
Tabel 8.2. Uddrag fra to forskellige versioner af Sundhedsstyrelsens strategidokument
Uddrag fra version, dateret den 5. marts 2020
»Ved det fejlhåndterede udbrud på krydstogtsskibet
’Diamond Star’ blev ca. 20 % af alle ombord smittede,
dette kan være et muligt ’worst case’ scenarie for
Danmark i en situation, hvor en epidemisk udvikling ikke
håndteres med rettidig omhu. Et mere realistisk estimat
vil være at ca. 10% af den danske befolkning vil blive
smittede ifm. første bølge af en COVID-19 epidemi…«
Uddrag fra version, dateret den 9. marts 2020
»Generelt er angrebsraten ved influenzaepidemier på
5 – 10 % og ved pandemier 10-30% i første bølge. An-
grebsraten er meget afhængig af de forebyggende tiltag,
der er iværksat tidligt i den epidemiske udvikling, og vil
således være afhængig af hvordan epidemien håndte-
res. Det vil således være muligt at påvirke epidemiens
udvikling.
Det er således Sundhedsstyrelsen og Statens Serum
Instituts samlede vurdering, i lyset af de tiltag der har
været iværksat i Danmark, at man bør tage udgangs-
punkt i en angrebsrate på 10%, når man skal opstille et
realistisk planlægningsscenarie for håndteringen af en
epidemi med COVID-19 i Danmark.
Ved udbruddet på krydstogtsskibet ’Diamond Princess’
i Yokohama i Japan blev ca. 20 % af alle ombord smittet
med COVID-19. Håndteringen af dette udbrud var
behæftet med en række fejlhåndteringer, herunder
manglende isolation af muligt syge passagerer, mange
mennesker samlet på begrænset plads og manglende
hygiejniske tiltag. Sundhedsstyrelsen betragter således
dette udbrud, som et såkaldt ’worst-case’ scenarie og
det vurderes ikke at være et relevant scenarie at tage i
betragtning for den epidemisk udvikling af COVID-19 i
Danmark. Vores forventning er, at de allerede iværksatte
tiltag med inddæmning vil forhindre et sådant scenarie.
De norske myndigheder har udarbejdet risikovurdering
for en epidemisk udvikling af COVID fra 25. februar 2020
er baseret på et scenarie med en angrebsrate på 25%.
Dette scenarie bygger på nogle teoretiske betragtninger,
der danner grundlaget for den norske pandemiplan fra
2006. Det er Statens Serum Institut og Sundhedsstyrel-
sen sundhedsfaglige vurdering at de teoretiske betragt-
ninger der ligger til grund for den norske risikovurdering
ikke er gældende for COVID-19.«
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0192.png
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
|
191
I tabel 8.2 er indsat de relevante passager fra
de to versioner af Sundhedsstyrelsens udkast
til strateginotatet, som er dateret henholdsvis
5. marts og 9. marts. Passagen fra den 9. marts
er identisk med den endelige version af notatet,
som Sundhedsstyrelsen offentliggør den 10.
marts.
Kåre Mølbak sender om aftenen den 9. marts
2020 også en ny version af sit notat. Her er den
relevante passage om de 25 pct. nu ændret i
forhold til den tidligere version af notatet, som
er dateret samme dag – se boks 8.1. Samtidig
er 25-procentscenariet nu tilføjet den tabel i
notatet, som viser de estimerede antal indlagte
under epidemien.
Boks 8.1. To versioner af notatet »Strategi for
scenarier«, begge dateret den 9. marts 2020
Uddrag fra »Strategi for scenarier«, Kåre Møl-
bak, den 9. marts 2020, version 1
»I influenzapandemiplanlægningen opereres der
med scenarier, hvor 25% eller mere bliver ramt
allerede under den første bølge. Et 25% scenarie
vil her svare til ca 1,4 mio smittede i første bølge. På
baggrund af bl.a. de faktisk observerede epidemi-
forløb i Kina, Singapore, Korea og Japan vurderes
et 25% scenarie ikke som relevante.«
Uddrag fra »Strategi for scenarier«, Kåre Møl-
bak, den 9. marts 2020, version 2
»I influenzapandemiplanlægningen opereres der
med scenarier, hvor 25% eller mere bliver ramt
allerede under den første bølge. Et 25% scenarie er
medtaget i tabellen.«
riepapir fra SSI (inkl 25% scenarie), som I gerne
må videreformidle til NOST til brug for mødet
i morgen kl. 9. Ift. SST’s papir bemærkes, at
der naturligvis arbejdes videre med skalerbare
opbygninger, hvis 10% scenariet ikke holder.«
Sundhedsstyrelsen har i den første uge af
marts mange bolde i luften. Den 3. marts vil
styrelsen sammen med Statens Serum Institut
gerne udgive en fælles pressemeddelelse med
titlen: »Opjustering af risikovurderingen.« Den
sendes til godkendelse i Statsministeriet, men
bliver angiveligt ikke godkendt. I hvert fald bliver
den ikke offentliggjort. Til gengæld afholdes
den 3. marts et pressemøde i Sundheds- og
Ældreministeriet. Inden pressemødet spørger
departementet i Sundheds- og Ældreministe-
riet Justitsministeriet, om de vil afklare med
Statsministeriet, om sundheds- og ældremi-
nisteren skal deltage på dagens pressemøde.
Efter at have fået o.k. til ministerens deltagelse
deltager følgende personer på pressemødet
den 3. marts: sundheds- og ældreministeren,
direktøren i Sundhedsstyrelsen, direktøren
for organisation og borgerservice i Udenrigs-
ministeriet, direktøren for Erhvervsstyrelsen
og Rigspolitichefen. Fokus på pressemødet er
de nye retningslinjer, hvor alle medarbejdere i
sundheds- og ældresektoren, som har direkte
borgerkontakt, skal blive hjemme i 14 dage, hvis
de har rejst i et af de områder, som på det tids-
punkt er kategoriseret som risikoområde.
Den 5. marts 2020 afholdes i regi af Sundheds-
styrelsen det første møde i en ny taskforce for
kommunerne, regionerne og almen praksis. På
mødet drøftes værnemidler, diagnostisk udstyr
og intensiv kapacitet. Samme dag er der møde
med Folketingets sundhedsordførere, møde om
sårbare grupper og møde i epidemigruppen.
Samtidig forsøger Sundhedsstyrelsen at holde
fast i sine kerneopgaver, som de på dette tids-
punkt definerer sådan:
Kl. 21.28 den 9. marts 2020 videresender
afdelingschefen i Sundheds- og Ældremini-
steriet de to notater til lederen af AC-gruppen
og afdelingschefer fra Statsministeriet og
Sundheds- og Ældreministeriet. Hun knytter en
kort kommentar til de to notater: »Vedhæftet
strategipapir fra SST samt opdateret scena-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
192
|
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
1. Kommunikation: hjemmeside, callcenter,
SoMe, øvrig kommunikation.
2. Koordination: deltagelse i forskellige grupper
(NOST, IOS, egne møder, tværministerielt).
3. Sundhedsfaglig: dokumenter, epidemiologi,
faglige processer.
Det fremgår af referaterne fra møderne i Sund-
hedsstyrelsens kriseledelse, at især den politi-
ske betjening fylder meget og gør det svært for
styrelsen at få gennemført de nødvendige sund-
hedsfaglige processer og svært at få varetaget
kommunikationen til sundhedsvæsenet og den
bredere offentlighed tilfredsstillende.
I forhold til den øgede aktivitet i regi af NOST
mærker Sundhedsstyrelsen, at det giver hyp-
pige henvendelser og daglige møder, og det
opleves ifølge referaterne fra kriseledelsen ikke
som en aflastning af styrelsen, og det noteres,
at »Der er en generel udfordring i at koordinere
uden at skabe overkoordinering.« F.eks. har
NOST opsat eget kommunikationsspor, men
Sundhedsstyrelsen holder fast i sit kommuni-
kationsspor, og det noteres, at henvendelser fra
NOST presser kommunikationsindsatsen og
pressehåndteringen i Sundhedsstyrelsen. I de
følgende dage fortsætter Sundhedsstyrelsens
frustrationer over NOST-samarbejdet, og det
noteres i referatet fra kriseledelsesmødet den
9. marts: »NOST: Stor aktivitet. Risiko for dob-
beltarbejde som følge af bestillinger. Koordina-
tion er en udfordring.«
af statusopdateringerne (jf. kapitel 7). I stedet
bygges statusopdateringerne op om oversigter
over Sundhedsstyrelsens aktiviteter og tiltag
siden sidst, udviklingen i smittetal i Danmark og
i udlandet og fra og med den 3. marts et særligt
afsnit om situationen i Italien. Sidstnævnte op-
lister også de foranstaltninger, man pr. 1. marts
2020 har indført i de specifikke risikoområder i
Norditalien for at håndtere smitte:
• Forbud mod ind- og udrejse i en række kom-
muner.
• Forbud mod demonstrationer og andre store
begivenheder i offentligheden.
• Lukning af uddannelsesinstitutioner (fra bør-
nehaver til universiteter) indtil den 15. marts.
• Lukning af museer.
• Suspension af offentlige konkurrencer, arran-
gementer og sportsbegivenheder.
• Suspension af transport (både varer og
transport).
• Lukning af mellemstore og store markeder
og butikker, herunder i indkøbscentre og
markeder (med undtagelse af apoteker og
fødevarebutikker).
Statusopdateringerne bliver dagligt opdateret
med ny information om situationen i Danmark,
herunder Sundhedsstyrelsens tiltag og aktivi-
teter og nye tal for den internationale smitte-
spredning, herunder udviklingen i Italien. Men
der indgår ikke i statusopdateringerne i denne
periode frem til den 11. marts 2020 scenarier for
eller vurderinger af, hvordan situationen forven-
tes at udvikle sig.
Fra og med den 28. februar 2020 indgår der
i statusopdateringerne også oplysninger om,
hvor mange personer der er blevet testet for
covid-19 i Danmark. Til og med den 28. februar
er der i alt blevet testet 102 personer. Den 6.
marts er der i alt blevet testet 649 personer
i Danmark, og den 11. marts er der i alt blevet
Statusopdateringer, risikovurde­
ringer, retningslinjer og test
Sundhedsstyrelsen fortsætter gennem hele
perioden med at sende daglige statusopdate-
ringer til Sundheds- og Ældreministeriet, som
videreformidler dem til blandt andre Statsmi-
nisteriet og NOST. Fra og med den 25. februar
2020 udgår de kvalitative risikovurderinger
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
|
193
testet 1.894 personer, siden den første person
blev testet sidst i januar.
Statusopdateringerne bliver også i denne peri-
ode til i et samspil med Statens Serum Institut,
som bl.a. leverer oplysninger om smittetal i
Danmark og andre lande. Instituttet udarbejder
i denne periode løbende risikovurderinger og en
daglig opdatering af den såkaldte landeliste (se
nedenfor). Den 3. marts 2020 vurderer Statens
Serum Institut:
• »At der er høj risiko for, at der vil ses importe-
rede tilfælde og ophobninger i relation hertil i
Danmark (opjusteret fra moderat til høj i går,
som også stadig er ECDCs vurdering)
• Der er moderat risiko for, at vi vil se ved-
varende smitte i Danmark indenfor de
kommende uger (ECDC vurderer at den er
moderat til høj).«
Den risikovurdering fastholder Statens Serum
Institut til og med den 11. marts 2020, men i
risikovurderingen den 9. marts 2020 er der en
væsentlig tilføjelse i risikovurderingen:
• »At vi ikke kan udelukke, at der allerede på
nuværende tidspunkt er smitte i det danske
samfund, som ikke er blevet afdækket.«
I forlængelse af det konkluderes det i risikovur-
deringen fra den 9. marts, at inddæmningsstra-
tegien i stigende grad er under pres, og at de tre
kriterier for at overgå til afbødningsstrategien
nu er ved at være opfyldt:
• »At man gerne vil spare udstyr (værnemid-
ler og testudstyr), så man sikrer at der er
tilstrækkeligt udstyr til behandling af alvorligt
syge patienter.
• Kapacitetsmæssige problemer i forhold til
STPS kontaktopsporing, karantænesætning
mm.
• Flere tilfælde af COVID-19 blandt patienter
med alvorlig pneumoni uden anden ætiologi,
der ikke har en kendt eksposition defineret i
retningslinjen.«
Sidstnævnte henviser til, at man nu ser co-
vid-19-patienter med alvorlige sygdomsfor-
løb, men som ikke indfanges af de gældende
retningslinjer for casedefinition udarbejdet af
Sundhedsstyrelsen til det sundhedsfaglige per-
sonale. På dette tidspunkt, den 9. marts 2020,
er Statens Serum Institut dog stadig usikker på
timingen i den kommende epidemi. Risikovur-
deringen afsluttes med denne vurdering:
»I og med at vi går en årstid i møde,
der giver luftvejsvirus ringere betin-
gelser for spredning, kan vi måske
forvente en mindre grad af smitte-
spredning til forår/sommer ved hjælp
at nogle af de forebyggende tiltag, der
allerede er iværksat. Men i så fald kan
det forventes, at der kommer en bølge
af COVID-19 infektioner i efteråret
2020/21.«
Opfordringen til at opgive inddæmningsstrate-
gien tilkendegiver Statens Serum Institut også,
da Sundhedsstyrelsen den 9. marts 2020 be-
der om kommentarer til udkast til dagens sta-
tusopdatering. Statens Serum Institut mener
ikke, at statusopdateringen i tilstrækkelig grad
afspejler den opdatering af risikovurderingen,
som instituttet rundsendte tidligere denne dag.
Især fremhæver instituttet, at inddæmnings-
strategien er under pres, og man i stedet skal
gå over til en afbødningsstrategi. Kåre Mølbak
skriver:
»Man skal signalere i det politiske
system, at tiden er kommet til et skift
i strategien, idet det ikke længere
er muligt at pege på afgrænsede
områder, og vi allerede nu kan have
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
194
|
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
tusindvis af smittede i Danmark, der
ikke er opdaget.«
ringer, som Statens Serum Institut rundsender
til blandt andre Sundhedsstyrelsen og Styrel-
sen for Patientsikkerhed.
Det fremgår af opdateringerne fra Statens Se-
rum Institut, at de har svært ved at få troværdi-
ge oplysninger om smittespredningen. Samtidig
skeler de angiveligt også i deres vurderinger
til, hvorvidt det i praksis giver mening at tilføje
bestemte lande til listen. I opdateringen den 8.
marts 2020 skriver de således:
»Vi holder øje med udviklingen i
Tyskland, Spanien, Frankrig, Schweiz
og Østrig men det er ikke holdbart
i det lange løb at teste alle rejsende
fra disse lande, selv hvis man kan
afgrænse særlige områder, hvor der
er mere smitte end andre. Vi vurderer
derfor fortsat, at vi skal holde os til
de områder, hvor der aktuelt er/har
været omfattende smittespredning.
Vores retningslinjer er på linje med
de andre nordiske landes (undtaget
Island der vist har testet alle rejsende
fra skisportssteder i Alperne) og lande
som UK og Tyskland.«
Som redegjort for ovenfor ligger dette skifte til
afbødningsstrategien allerede i det strategino-
tat, som Sundhedsstyrelsen i mere end en uge
har forsøgt at få udgivet, og som de offentliggør
dagen efter, den 10. marts 2020. Hvis der er en
uenighed mellem Sundhedsstyrelsen og Sta-
tens Serum Institut på dette punkt, er det derfor
nok nærmere en uenighed om, hvordan der
skal kommunikeres til det politiske niveau og
omverdenen, end en uenighed om overgangen
til en afbødningsstrategi.
Landelisten
I begyndelsen af marts giver vurderingen af
smitterisikoen i andre lande særlige udfordrin-
ger. Den vurdering skal bruges til rejsevejled-
ninger, karantæneregler og casedefinitionen i
Sundhedsstyrelsens retningslinjer. Sidstnævnte
angiver kriterier til sundhedspersonalet for, hvor-
når covid-19 skal mistænkes hos personer. Et af
kriterierne er, hvorvidt den pågældende person
inden for de seneste 14 dage før symptomdebut
har opholdt sig i områder, hvor der formodes at
være udbredt covid-19-smittespredning. Indtil
den 2. marts 2020 er den afgrænsning af risiko-
områder bestemt af ECDC, men fra og med den
2. marts udarbejder Sundhedsstyrelsen sin egen
risikoliste baseret på vurderinger fra Statens Se-
rum Institut. Denne såkaldte landeliste er derfor
af flere grunde en hjørnesten i inddæmnings-
strategien. Når den bryder sammen, er inddæm-
ningsstrategien, som den på det tidspunkt er
udformet, brudt sammen.
Ud over at være i dialog med ECDC indgår
Statens Serum Institut i begyndelsen af marts
et tættere samarbejde om landevurderingerne
med kolleger i de nordiske lande. Vurderingerne
af risikoområder indgår i de daglige risikovurde-
Særlig situationen i Østrig har myndighedernes
opmærksomhed i de dage. Den 4. marts 2020
orienterer de islandske sundhedsmyndigheder
de nordiske kolleger om, at der i Island nu er
registreret 26 tilfælde af covid-19, heraf 18 fra
det nordlige Italien og 8 fra skisportsstedet
Ischgl i Østrig.
Ved opdateringen af rejsevejledningen for
Østrig den 5. marts 2020 bliver sikkerhedsni-
veauet for hele landet hævet til gul (vær ekstra
forsigtig). Det samme gør sig gældende for
Tyskland, Spanien og Frankrig.
Samme dag, den 5. marts, videresender Kåre
Mølbak en e-mail fra sine norske kolleger til
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
|
195
departementschefen i Sundheds- og Ældre-
ministeriet. Af e-mailen fremgår det, at Norge
overvejer at inkludere Ischgl i deres »high risk
category«, og Kåre Mølbak supplerer: »Ischgl
er i Østrig og her er mange smittet.« Den 6. og
7. marts er Østrig endnu ikke et risikoområde i
opdateringerne fra Statens Serum Institut.
Den 7. marts 2020 skriver en skiturist hjem-
vendt fra Ischgl til den danske ambassade i
Wien og sætter Udenrigsministeriet, Sundheds-
og Ældreministeriet og Statsministeriet c.c. på
e-mailen. Af e-mailen fremgår, at de er en grup-
pe på seks personer, som den 4. marts 2020
returnerede med fly fra Ischgl til Danmark. Tre
af personerne har den 7. marts covid-19 lignen-
de symptomer, herunder høj feber. Men ifølge
e-mailen har de ikke kunnet blive testet for
covid-19, fordi de ikke lever op til Sundhedssty-
relsens retningslinjer, som ikke inkluderer Ischgl
som risikoområde. Der indsættes i e-mailen
også link til nyhedsartikler fra Østrig og Island,
som tyder på smittespredning i Ischgl.
Den 8. marts 2020 kl. 16 kommer der en ekstra
opdatering fra Statens Serum Institut, hvoraf det
fremgår, at en tredjedel af de smittede i Island
er fra Østrig, primært Ischgl. Samtidig har Norge
konstateret 11 smittede fra Østrig testet uden
for case definitionen, og i Sverige er der påvist
et tilfælde fra Østrig. Samtidig har Styrelsen for
Patientsikkerhed oplyst, at en patient indlagt
på Rigshospitalet har været i Ischgl, og at tre
personer hjemkommet fra Ischgl den 29. februar
2020 nu er testet positive på Skejby Hospital. På
det grundlag anbefaler Statens Serum Institut,
at Tyrol, som er det område i Østrig, Ischgl ligger
i, tilføjes listen over risikoområder. Det sker fra
og med den 9. marts 2020.
Samtidig oplyser Statens Serum Institut, at der
blandt de nordiske lande er enighed om, at det
må være et af de sidste områder, man sætter på
listen, og at der nu skal planlægges for mitiga-
tion, dvs. afbødning. Endvidere oplyses det, at
Sverige arbejder på et notat om en kommende
strategi, som vil blive delt imellem landene, »så
vi har mulighed for at arbejde ud fra et fælles
oplæg.«
Af den epidemiologiske overvågningsrapport,
som Statens Serum Institut udarbejder den 11.
marts 2020, fremgår det, at ud af de i alt 200
personer, hvor man på det tidspunkt kender
smittelandet, er de 90 personer smittet i Østrig
(se også kapitel 4).
Udenrigsministeriet får mere central
rolle i krisehåndteringen
Som redegjort for i kapitel 7 får Udenrigsmini-
steriet hurtigt en opgave i krisehåndteringen
i kraft af arbejdet med rejsevejledninger. Den
opgave bliver tiltagende krævende i denne fase,
efterhånden som smitten spreder sig til en lang
række lande. Derudover får Udenrigsministeriet
også en mere direkte rolle i tilvejebringelsen af
information og beslutningsgrundlag. Det sker
i kraft af de daglige landeorienteringer, som
igangsættes den 27. februar 2020.
Rejsevejledningerne
Som redegjort for i kapitel 7 udarbejdes
rejsevejledningerne i regi af Udenrigsministe-
riet, men efter råd fra Sundhedsstyrelsen og
risikovurderinger fra Statens Serum Institut.
Torsdag den 5. marts afholdes møde i Den
Internationale Operative Stab (IOS) i Udenrigs-
ministeriet. Udenrigsministeriet informerer på
mødet om, at rejsevejledningerne kan forventes
at blive opdateret løbende og med kort aftræk.
Rejsevejledningen for visse regioner i Italien er
blevet skærpet (fra gul til orange). Det er sket
af tre hensyn: 1) graden af smittespredning,
2) rejsendes bevægelsesfrihed og 3) et nyt
forsigtighedsprincip med fokus på den alme-
ne danske folkesundhed, som også har været
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
196
|
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
udslagsgivende for beslutningen om at ændre
rejsevejledningen for Italien.
Fra rejsebranchens side fremhæves ifølge mø-
dereferatet, at det nye princip bliver anset for at
være politisk betinget og i højere grad baseret
på følelser end fakta. Det skaber udfordringer
for branchen, og Udenrigsministeriet lover, at
yderligere information om det nye forsigtig-
hedsprincip vil tilgå kredsen med henblik på
f.eks. rejsebranchens dialog med egne medlem-
mer.
Sundhedsstyrelsens repræsentant på mødet
informerer om, at man ønsker at inddæmme
pandemien, så længe det er muligt, for at undgå
ophobning af patienter. Omvendt er forventnin-
gen, at en større smittespredning vil ske på et
tidspunkt.
Den 9. marts 2020 afholdes igen møde i IOS.
Udenrigsministeriet informerer om udviklingen
inden for rejsevejledningerne, hvor alle verdens
lande nu minimum har risikoniveauet gul, hvilket
betyder, at man som rejsende skal være op-
mærksom på sin personlige sikkerhed og holde
sig opdateret.
Udenrigsministeriet informerer desuden om,
at en fælles EU-linje ikke ligger lige for på
nuværende tidspunkt. Der vægtes forskelligt i
landene, som ikke længere har samme data-
grundlag, og konkrete tiltag er et følsomt emne.
Det oplyses, at ECDC på dette tidspunkt har
opgivet at lave fælles EU-risikovurderinger, idet
opgaven er blevet uoverkommelig. Landene
agerer nu på egen hånd, og det må forventes
at fortsætte en rum tid endnu. Det oplyses, at
Danmark opererer ud fra forsigtighedsprin-
cippet. Det fremhæves, at en restriktiv linje for
rejsevejledninger også har til hensigt at under-
støtte nationale myndigheders arbejde med at
kontrollere smittespredning.
Sundhedsstyrelsen adresserer på mødet
spørgsmålet om, hvorvidt den nuværende
restriktive tilgang står mål med smittefaren.
Styrelsens repræsentant påpeger desuden, at
man ønsker at flade smittekurven så meget som
muligt ud frem mod sommeren, hvor virusser
generelt er nemmere at håndtere. Samtidig må
justering af strategien forventes, hvis smitten
når et vendepunkt, hvor kontrol ikke længere
er mulig. I så fald vil fokus på indrejse falde i
baggrunden for andre tiltag, fremgår det af
mødereferatet.
Af referatet fra mødet i IOS den 9. marts er det
noteret, at Sundhedsstyrelsen fremover af res-
sourcemæssige hensyn vil fokusere på kerne-
opgaven omkring smittehåndtering. Besvarelse
af spørgsmål fra IOS vil derfor fremadrettet ske
med Udenrigsministeriet som bindeled.
Udenrigsministeriets daglige
landeorienteringer
Statsministeriet interesserer sig i slutningen af
februar i stigende grad for, hvordan covid-19-
situationen håndteres i andre lande. Udenrigs-
ministeriet trækkes dermed tættere ind i den
politiske rådgivning. Før da har Udenrigsmini-
steriet primært assisteret ved udarbejdelsen
af rejsevejledninger og ved hjemtagelsen af
danskere fra smitteramte områder i Kina.
Den 27. februar 2020 bestiller Statsministeriet
et notat til brug for hastebehandling i regering-
en samme aften. Bestillingen formidles via
Udenrigsministeriet til ambassaderne i Oslo,
Stockholm, Helsinki, Berlin, London og Paris.
Man ønsker information om:
1. Antal smittede personer.
2. Håndtering af personer smittet med corona,
inklusive frivillig karantæne.
3. Hvis frivillig karantæne, så muligheden for at
gennemføre opsyn heraf.
4. Lovgivningsmæssig hjemmel.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
|
197
Den 1. marts 2020 får Udenrigsministeriet via
AC-gruppen en bestilling på en oversigt over
rejsevejledninger fra de lande, »vi normalt sam-
menligner os med.« Som det fremgår af tabel 8.1
ovenfor, er der i disse dage flere bestillinger fra
AC-gruppen til Udenrigsministeriet.
Den 4. marts 2020 udvider man igen ambas-
sadebestillingerne, herunder kredsen af lande,
som man ønsker oplysninger fra. Det gælder nu
også ambassaderne i Haag, Madrid og Rom. De
oplysninger, man ønsker den 4. marts 2020, er:
1. Hvilke overvejelser gør myndighederne
sig om støttende erhvervsordninger efter
corona?
2. Hvilke sektorer er hårdest ramt?
3. Hvilke støtteforanstaltninger overvejes?
4. Hvordan ses forholdet til statsstøtteregler?
Fra og med den 5. marts 2020 bliver ambassa-
debestillingerne mere systematiserede, og man
ønsker nu opdateringer fra ambassaderne se-
nest kl. 8 hver morgen (bortset fra weekender). I
lyset af den nedlukning, der besluttes i Danmark
en lille uge senere, er det værd at bemærke
de elementer, som man fra og med denne dag
ønsker indberetninger om fra ambassaderne:
•
•
•
•
•
•
Lukning af byer.
Lukning af skoler og andre institutioner.
Forsamlingsrestriktioner.
Rationering.
Erhvervsstøtteordninger.
Ny lovgivning med henblik på øgede myndig-
hedsbeføjelser.
• Myndigheders anbefalinger for egne em-
bedsmænd og for udenlandske embeds-
mænd, der rejser til opholdslandet for at
deltage i møder m.v.
• Anden relevant information.
Bestillingen den 5. marts 2020 går ud til endnu
flere ambassader, nemlig ambassaderne i Oslo,
Stockholm, Helsinki, Rom, Paris, Madrid, Haag,
Berlin, Bruxelles, Wien, London, Washington og
Tel Aviv.
Den 8. marts udvides bestillingerne endnu
engang. Det sker med følgende begrundelse i
e-mailen fra Udenrigsministeriet til de pågæl-
dende ambassader: »I lyset af udviklingen i
Italien ønske fra STM om at vi hurtigst muligt får
input på følgende – kan være til indberetninger-
ne i morgen kl. 8 men også gerne tidligere hvis
muligt.« Det, man gerne vil have input på, er:
• »Hvilke tanker gøres der ift worst case
scenarier, herunder offentlig kommunikation
derom også inden man overhovedet er tæt
på et sådant scenarie
• Lukning af grænser – indrejsehåndtering. Der
arbejdes på handleplan for muligt indrejse-
forbud. Til det brug nyttigt med viden om
overvejelser i andre hovedstæder, og særligt
interessant for EU/Schengen lande.
• Test for coronasmitte – er der retningslinjer
for hvem der testes, hvor mange der er testet
og hvordan er forsyningssituationen for test
kits.«
Udenrigsministeriets sammenfatning af svarene
indgår i grundlaget for departementschefsmø-
det den 8. marts kl. 15.
Den 9. marts 2020 modtager ambassaderne en
ny instruks. Det understreges samtidig, at
»[b]idragene læses og anvendes af en bred
kreds på højt niveau.« Bestillingen omfatter de
emner, som er gengivet i boks 8.2, og svarfristen
er stadig dagligt før kl. 8.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0199.png
198
|
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
Boks 8.2. Oversigt over emner omfattet af
Udenrigsministeriets instruks til en række
ambassader den 9. marts 2020
•
•
•
•
•
•
•
Lukning af byer.
Lukning af skoler og andre institutioner.
Forsamlingsrestriktioner.
Rationering.
Erhvervsstøtteordninger.
Ny lovgivning med henblik på øgede myndig-
hedsbeføjelser.
Myndigheders anbefalinger for egne embeds-
mænd og for udenlandske embedsmænd, der
rejser til opholdslandet for at deltage i møder m.v.
Anden relevant information.
Hvilke tanker gøres der i forhold til worst ca-
se-scenarier, herunder offentlig kommunikation
derom, også inden man overhovedet er tæt på
sådanne scenarier?
Lukning af grænser – indrejsehåndtering. Der
arbejdes på handleplaner for muligt indrejse-
forbud, herunder for EU-borgere. Til det brug
nyttigt med viden om overvejelser i andre
hovedstæder, og særligt interessant for EU-/
Schengenlande bl.a. i forhold til regler for fri
bevægelighed i EU.
Test for coronasmitte – er der retningslinjer for
hvem der testes, hvor mange der er testet, og
hvordan er forsyningssituationen for test kits?
marts. Denne organisation er beskrevet i kapitel
6, og dens virksomhed i denne anden fase er
gennemgået ovenfor i dette kapitel.
I normalorganisationen nyder fagministerierne
og deres underliggende styrelser en betragtelig
autonomi. Der er et samspil mellem deres de-
partementer og ministeren og ligeledes mellem
departementerne og deres styrelser, som tager
form af en vekselvirkning, hvor initiativer efter
omstændighederne udgår fra ministeren eller
departementets embedsværk og fra ministeri-
ets departement og dets styrelser. Samtidig er
Sundheds- og Ældreministeriet kendetegnet
ved et departement bemandet med samfunds-
videnskabelige generalister og styrelser domi-
neret af de sundhedsfaglige professioner, først
og fremmest læger. Man har altså i en meget
strikt forstand faglige styrelser, som er under-
lagt ministerstyret og dermed også departe-
mentet i såvel deres administrative virksomhed
som i deres bidrag til den politiske rådgivning.
Sundhedsstyrelsen har traditionelt haft en
særlig status, idet den i praksis fortrinsvis er
bemandet med læger, og lovgivningen forud-
satte længe, at styrelsens chef, medicinaldirek-
tøren, skulle være læge. Det lå historisk også
i organiseringen, at medicinaldirektøren nok
var underlagt et ministerstyret hierarki, men at
han som den øverste medicinalembedsmand
var rådgiver for alle myndigheder og herunder
også fungerede som faglig rådgiver for andre
ministre end den minister, der havde ansvar
for sundhedsvæsenet. Givet er det dog, at den
politiske rådgivning går gennem departementet
og altså ikke direkte til ministeren. Det er også
sådan i normalorganisationen, at i det omfang
ministeren og ministeriet har sager, der er
optaget på regeringens dagsorden, så ligger
den politiske rådgivning og formidlingen af den
faglige rådgivning i ministeriets departement.
•
•
•
•
Sundheds­ og Ældreministeriet i
krydspres mellem Statsministeriet og
Sundhedsstyrelsen
I anden fase af covid-19-krisen bevæger
regeringen og centraladministrationen sig fra
en situation, der primært består i at følge og
overvåge udviklingen, til en situation, hvor der
bliver lagt op til aktiv handling. Det er i denne
fase, man bevæger sig fra at arbejde inden for
rammerne af regeringsarbejdets og centralad-
ministrationens normalorganisation til en særlig
covid-19-organisering, som tager form fra og
med de sidste dage i februar til de første dage i
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
|
199
Da covid-19-krisen fra og med slutningen af
februar spidser til, ændrer relationerne sig. Hvor
Sundheds- og Ældreministeriets departement
inden denne fase arbejder inden for de netop
beskrevne gængse rammer, sker der ret plud-
seligt et markant skifte. Det opstår, fordi Stats-
ministeriet og, må det antages, regeringen slår
ind på en linje, der vurderer udviklingen i mere
dystre toner end Sundheds- og Ældreministe-
riet og dets faglige styrelser, hvor Sundheds-
styrelsen er den centrale. Desuden placerer
Statsministeriet sig i rollen som den myndighed,
der gennem mange og ofte meget specifikke
bestillinger til andre ministerier driver proces-
sen. Den bestillingsdrevne proces er i meget høj
grad og af naturlige grunde rettet mod Sund-
heds- og Ældreministeriet, men, som det er
fremgået ovenfor, også Udenrigsministeriet og
Justitsministeriet med Rigspolitiet og NOST.
Specielt i forhold til Sundheds- og Ældremi-
nisteriet kommer det til at skabe problemer,
som giver sig udslag i spændinger i forhold
til især Sundhedsstyrelsen, der har en stærk
faglig bevidsthed, og som aktivt arbejder for
at få styrelsens faglige vurderinger igennem til
både regeringen og offentligheden, herunder de
faglige miljøer i sundheds- og sygehusvæsenet.
Det giver knaster, men ikke væsentlige proble-
mer i januar og de første uger af februar, hvor
Statsministeriet og regeringen som vist i kapitel
7 forholder sig årvågent afventende.
Det bliver imidlertid et problem fra og med diag-
nosticeringen af den første covid-19-patient den
27. februar 2020. Der opstår et krydspres, hvor
Sundheds- og Ældreministeriet med departe-
mentschefen i spidsen snart videreformidler
oplæg tiltrådt af sundheds- og ældreministeren
og udarbejdet i samspil med styrelserne, men li-
geså snart og med stigende hyppighed oplever,
at de ikke vinder genklang i Statsministeriet og
i regeringen. I den situation har departements-
chefen i Sundheds- og Ældreministeriet ikke
anden udvej end at følge trop. Det sker, ved at
departementschefen sekunderet af afdelings-
chefer i Sundheds- og Ældreministeriet melder
tilbage til styrelserne, hvad den besluttede kurs
er. Det sker også, ved at departementsche-
fen i Sundheds- og Ældreministeriet i forhold
til styrelserne, specielt Sundhedsstyrelsen,
vedholdende bestræber sig på at forklare og
videreformidle, hvordan landet ligger, og hvad
det indebærer i forhold til ministeriets arbejde
i departement og styrelser. Det er øjensynligt
ikke nogen nem opgave, og slet ikke en, som
går glat ind hos Sundhedsstyrelsens ledelse og
medarbejdere.
Samtidig opstår der sprækker i samarbejdet
mellem Sundhedsstyrelsen og Statens Serum
Institut. De to institutioner har hen over første
fase trukket på fælles hammel med nogenlunde
gensidig respekt for deres respektive speciali-
sering og opgaver. Men da udviklingen spidser
til, fordi covid-19 også rammer Danmark, sker
der to ændringer, som yderligere vanskeliggør
arbejdet og stiller krav til departementets (de-
partementschefens) evner som intern mode-
rator og forbindelsesled til Statsministeriet.
Den ene er, at Statens Serum Institut angiveligt
vurderer, at der skal kommunikeres mere
alvorligt om situationen til det politiske niveau,
end Sundhedsstyrelsen vurderer der er grund-
lag for. Den anden er, at Statsministeriet og
regeringen i denne fase lægger sine æg i kurven
hos Statens Serum Institut, som i højere grad er
leveringsdygtig i de faglige råd, som de efter-
spørger, sådan som de vurderer udviklingen.
At Statens Serum Institut med Kåre Mølbak
som den centrale repræsentant i denne fase får
en mere direkte og central rolle som rådgi-
ver for regeringen, kommer til udtryk på flere
måder. Før slutningen af februar er information
og risikovurderinger fra Statens Serum Institut
primært blevet videreformidlet af Sundheds-
styrelsen med undtagelse af de møder i bl.a.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
200
|
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
Statsministeriet, hvor både Søren Brostrøm og
Kåre Mølbak har deltaget. Fra og med den 27.
februar 2020 sendes i større omfang bestilling-
er direkte fra Statsministeriet til Statens Serum
Institut, om end der i denne periode også stadig
afgives bestillinger til Statens Serum Institut fra
Sundheds- og Ældreministeriet og fra Sund-
hedsstyrelsen.
Der er også eksempler på, at Kåre Mølbak i
marts måned indgår i en tættere rådgivning af
sundheds- og ældreministeren. Eksempelvis er
det Kåre Mølbak, som den 6. marts 2020 rejser
med til rådsmøde i EU som rådgiver for sund-
heds- og ældreministeren. Det er også Kåre
Mølbak og Statens Serum Institut, der efter
bestilling fra Sundheds- og Ældreministeriet
udarbejder den grafik over den orange og den
grønne graf, som sundheds- og ældreministeren
præsenterer på pressemødet i Statsministeriet
den 10. marts 2020 (figur 4.3 i kapitel 4). Dertil
kommer bestillingen på 25-procentscenariet
den 9. marts, jf. boks 8.1 ovenfor, samt bestillin-
gerne fra NOST til Kåre Mølbak, jf. ovenfor.
Det fremgår af det udleverede materiale, at der
i denne fase af forløbet stadig er en tæt og hyp-
pig kommunikation mellem Sundhedsstyrelsen
og Statens Serum Institut. Det fremgår ikke af
denne indbyrdes kommunikation, at der hersker
en grundlæggende uenighed i vurderingen af
situationen. Det er derfor udredningsgruppens
vurdering, at den ændrede rollefordeling ikke så
meget afspejler en faglig uenighed mellem de to
institutioner som en forskel, med hensyn til hvor
imødekommende de to institutioners primære
repræsentanter er over for bestillinger oppefra,
det være sig bestillinger fra ministeriets depar-
tement, Statsministeriet og måske i sidste ende
regeringen. Sundheds- og Ældreministeriets
departement og specielt departementschefen
får i denne sammenhæng en central, men svær
rolle som forbindelsesled og brobygger. Den
mere direkte inddragelse af Statens Serum
Institut i rådgivningen af minister og regering
kan ses som en aflastning af Sundhedsstyrel-
sen, men den må også ses som et svar på den
konflikt mellem Statsministeriet og Sundheds-
styrelsen, som i stigende grad satte Sundheds-
og Ældreministeriet under pres.
Sammenfatning
Der sker to markante organisatoriske udvik-
linger i covid-19-krisehåndteringen i perioden
fra den 27. februar til den 9. marts 2020. For
det første udvider regeringen/Statsministeriet
den organisatoriske kapacitet til at håndtere
krisen. Man trækker Udenrigsministeriet og
ikke mindst Justitsministeriet ind i centrum af
krisehåndteringen og etablerer AC-gruppen og
NOST+. Samtidig fastholder Statsministeriet,
at man skal orienteres om (stort set) alt, og
bestillinger og initiativer udgår stadig i meget
høj grad fra Statsministeriet. Opgaven for Ju-
stitsministeriet og de nye organisatoriske fora
består primært i at hjælpe med at kontrollere
og koordinere de bestillinger, der sendes rundt
i systemet, ikke mindst til sundhedsmyndig-
hederne. Med den ekstra organisatoriske
kapacitet kan man i perioden fra den 27.
februar til den 9. marts skrue yderligere op for
bestillinger og notatskrivning, og det sker i et
omfang og tempo, som næppe er set tilsvaren-
de i dansk centraladministrations historie. Der
er dog i dette kapitel også givet eksempler på,
at koordinationsproblemer og overlap i opgave-
løsningen vokser som konsekvens af den større
og mere komplekse organisation, der bliver
skabt i denne periode.
Den anden markante organisatoriske udvik-
ling er, at regeringen/Statsministeriet flytter
tyngdepunktet i krisehåndteringen væk fra
Sundhedsstyrelsen. I de planer og beredska-
ber for epidemi- og pandemihåndtering, som
lå i skuffen ved indgangen til denne krise, er
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 8 – På vej mod nedlukning: den 27. februar til den 9. marts 2020
|
201
Sundhedsstyrelsen den helt centrale aktør.
Men fra og med den 27. februar 2020 ændrer
regeringen arbejdsgangen og man bygger en
beslutningsstruktur op, hvor Sundhedsstyrel-
sen ikke længere er den centrale aktør.
Det eliminerer dog ikke problemet, idet bud-
skaberne i de notater, som bliver bestilt hos
Sundhedsstyrelsen, ofte ikke flugter med det
billede af situationen, som man har i Statsmini-
steriet. Den konflikt presser også Sundheds- og
Ældreministeriet, og en løsning bliver at give
Statens Serum Institut en mere central og di-
rekte rolle i rådgivningen af regeringen. Statens
Serum Institut er i sine vurderinger ikke milevidt
fra Sundhedsstyrelsen, men de er angiveligt
mere villige til at medtage de ønskede worst
case-scenarier og har fra en tidlig fase haft
tendens til at kommunikere mere alvorligt om
covid-19-situationen end Sundhedsstyrelsen.
Det står den 9. marts 2020 klart for både rege-
ringen og embedsværket, at inddæmningsstra-
tegien efter en kort og ikke særlig succesfuld le-
vetid nu har udspillet sin rolle. Dermed står det
den 9. marts 2020 også klart for de involverede,
at man skal overgå til en afbødningsstrategi.
Men hvordan den afbødningsstrategi skal se
ud, hvad målet skal være med den, og hvornår
regeringen vil sætte den i værk, er den 9. marts
stadig uvist for både sundhedsmyndighederne,
NOST’en og medlemmerne af AC-gruppen. Der
er formuleret et forsigtighedsprincip, men hvad
det indebærer for strategiskiftet, står på dette
tidspunkt ikke klart. Det bliver det først som
vist i kapitel 9 i løbet af de næste par døgn frem
mod den 11. marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0203.png
202
|
–
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 9 – Beslutningen om den delvise nedlukning den 11. marts 2020
|
203
Kapitel 9
Beslutningen om
den delvise nedlukning
den 11. marts 2020
Den 10. marts 2020 skifter den
danske krisehåndtering igen karakter
og går et markant ryk op i hastighed
og intensitet. Omdrejningspunktet
er skiftet fra inddæmning til af-
bødning, som har været undervejs i
nogle dage. Skiftet bliver gennemført
hurtigere og bliver mere vidtrækken-
de, end langt de fleste – måske alle –
centrale beslutningstagere forven-
tede før den 10. marts. Dette kapitel
beskriver optakten til, grundlaget for
og gennemførelsen af den delvise
nedlukning af Danmark, som bliver
meldt ud på et pressemøde i Statsmi-
nisteriet om aftenen den 11. marts og
udmøntet i dagene derefter.
Beslutningen om den delvise nedluk-
ning får vidtrækkende konsekvenser
for store dele af det danske samfund.
Konsekvenserne for sundhedsvæse-
net og især sygehusene er genstand
for en særskilt analyse i kapitel 13,
mens konsekvenserne for domstole-
ne behandles i kapitel 12.
Det er det 48. møde siden det første
møde i kriseledelsen blev afholdt
den 21. januar 2020. I mødereferatet
noteres det, at det senest kendte
antal smittede i Danmark er 113, og
at det er udtryk for en »dramatisk
stigning siden i går.« Samtidig noteres
det, at en fortsat stigning må forven-
tes. Der er seks personer indlagt på
Rigshospitalet, men ingen i intensiv
behandling. Mere end 700 personer
er i hjemmekarantæne, og det er
ifølge mødereferatet en udfordring
for Styrelsen for Patientsikkerhed at
håndtere disse og opspore dem, de
har været i kontakt med.
Det fremgår også af mødereferatet,
at kapaciteten med hensyn til testud-
styr er belastet, og det noteres, at
situationen i Italien har udviklet sig
drastisk det seneste døgn: »Italien
har skaleret deres tiltag voldsomt op.
Har meldt ud, at deres borgere skal
blive hjemme. Gælder i hele landet.
Derudover stor mediedækning af
italienske sygehuse og særligt deres
intensiv afdelinger.«
Vedrørende mediernes dækning no-
terer mødereferatet, at den i stigende
grad er kritisk, ikke mindst i forhold til
kapacitetsudfordringerne i sund-
hedsvæsenet.
Det 48. møde i Sundheds­
styrelsens kriseledelse
Om morgenen den 10. marts 2020
holder Sundhedsstyrelsen som van-
ligt møde i styrelsens kriseledelse.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
204
|
Kapitel 9 – Beslutningen om den delvise nedlukning den 11. marts 2020
Kriseledelsen lægger sig på mødet fast på,
at Sundhedsstyrelsen skal arbejde videre
med overgangen fra inddæmningsstrategi til
afbødningsstrategi, også i den måde styrelsen
kommunikerer på. Intet i mødereferatet tyder
på, at kriseledelsen på dette tidspunkt fore-
stiller sig de markante tiltag, der meldes ud på
pressemødet i Statsministeriet dagen efter, den
11. marts.
sundheds- og ældreministeren, der bør deltage
i stedet for ham, hvis det er »politiske udmeldin-
ger«, der skal gives.
Det primære budskab på pressemødet den
10. marts er (jf. kapitel 3), en understregning af
situationens alvor kombineret med konkrete
tiltag over for den kollektive trafik og betydelige
rejserestriktioner. På pressemødet bebuder
statsministeren yderligere, at regeringen i de
kommende dage vil tage skridt til hastelovgiv-
ning, især gennem en revision af epidemiloven.
I forlængelse heraf bebuder finansminister
Nicolai Wammen, erhvervsminister Simon
Kollerup og beskæftigelsesminister Peter Hum-
melgaard på et pressemøde i Finansministeriet
senere samme dag et udspil fra regeringen om
økonomiske hjælpepakker til afbødning af den
situation, som restriktionerne vil skabe.
De konkrete tiltag, som bliver meldt ud på
pressemødet i Statsministeriet den 10. marts,
vedrører i høj grad den kollektive trafik. Udmel-
dingerne om den kollektive trafik er imidlertid
mindre vidtgående end det, der er lagt op til i
et notat fra Trafik- og Boligministeriet fra den
9. marts (se boks 9.2 nedenfor). Det fremgår af
en e-mail fra lederen af AC-gruppen, at der hen
over natten mellem den 9. og den 10. marts er
sket en opblødning af Trafik- og Boligministeri-
ets oplæg.
Parallelt med afholdelsen af pressemødet i
Statsministeriet den 10. marts arbejdes der på
en plan for langt mere vidtrækkende restrik-
tioner og tiltag. Det sker i to spor. Det ene er
i regi af NOST, det andet er i regi af AC-gruppen.
Pressemøde i Statsministeriet
den 10. marts kl. 11.00
Den 10. marts kl. 11.00 afholdes det andet
covid-19-relaterede pressemøde i Statsministe-
riet. Deltagerne er ud over statsminister Mette
Frederiksen og sundheds- og ældreminister
Magnus Heunicke tre ledende embedsmænd:
rigspolitichef Thorkild Fogde, direktør for Uden-
rigsministeriets borgerservice Erik Brøgger
Rasmussen og Sundhedsstyrelsens direktør,
Søren Brostrøm. Det fremgår af Statsministe-
riets udkast til talepapir, at rollefordelingen og
budskaberne er tæt koordineret. De relevante
ministerier er blevet bedt om at melde deres
punkter ind til Statsministeriet og Justitsmi-
nisteriet, som prioriterer og samler bidragene
i et fælles beredskabsnotat. Det er desuden
aftalt mellem departementschefen i Sund-
heds- og Ældreministeriet og Søren Brostrøm,
at sidstnævnte skal tale ud fra Sundhedssty-
relsens strategioplæg, som styrelsen offentlig-
gør samme dag (jf. kapitel 3). Søren Brostrøm
havde ellers dagen før forsøgt at undslå sig for
at deltage i pressemødet, med henvisning til at
man i styrelsen ikke havde haft en proces med
faglige bidrag vedrørende udmeldingerne på
pressemødet. Derudover anførte han, at det er
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 9 – Beslutningen om den delvise nedlukning den 11. marts 2020
|
205
NOST­indstillingen til en
afbødningsstrategi
Den 10. marts 2020 kl. 12 afholdes der
NOST-stabsmøde vedrørende covid-19. På
mødet oplyser lederen af NOST, Svend Larsen,
at NOST skal udarbejde et notat om, hvad myn-
dighederne vil iværksætte af foranstaltninger,
når situationen udvikler sig til et omfang, hvor
sundhedsmyndighederne skifter strategi fra
inddæmning til afbødning. Samtidig oplyser
han, at et udkast til notatet er drøftet med
Sundhedsstyrelsen og Statens Serum Institut,
hvorefter NOST-medlemmerne på mødet får
omdelt udkastet. Udkastet ligger tæt op ad det
notat, som Sundhedsstyrelsen samme dag har
offentliggjort på sin hjemmeside. NOST-med-
lemmerne skal fremsende eventuelle bemærk-
ninger til udkastet senest kl. 17 samme dag.
Svend Larsen oplyser desuden, at NOST i løbet
af den 10. marts skal udarbejde yderligere to
dokumenter. I det ene dokument skal primært
sundhedsmyndighederne »beskrive Danmarks
kapaciteter, hvis sundhedsscenariet udvikler
sig til, at henholdsvis 5, 15 eller 25 % af befolk-
ningen bliver smittet med COVID-19.« I det
andet dokument skal det beskrives, »hvad det
vil få af konsekvenser for myndighederne, hvis
25 % af befolkningen er smittet med COVID-19.«
Senere samme dag ligger der en femsiders
»Indstilling fra NOST om iværksættelse af over-
gang fra inddæmningsfase til afbødningsfase i
forhold til håndtering af coronavirus/COVID-19.«
Indstillingen redegør indledningsvis for de
tidligere indstillinger fra NOST og for de seneste
dages udvikling i antal smittede i Danmark og
Europa. Uddrag fra indstillingen:
»NOST anbefaler derfor, at myndig-
hederne iværksætter en overgang
til en »afbødningsstrategi.« I afbød-
ningsstrategien vil der fortsat være
fokus på at forebygge smittespredning
med en række nye tiltag. Andre af de
iværksatte initiativer vil imidlertid
ikke skulle videreføres, herunder den
udbredte testning af personer med
lette symptomer. Samtidig vil det nu
være centrale prioriteter at forebygge
smittespredning til de mest sårbare
grupper samt at sikre behandlingska-
paciteten på hospitalerne. Da langt de
fleste tilfælde af smittede ikke vil have
behov for sygehusbehandling, kan
der i en afbødningsstrategi heller ikke
bruges ressourcer på diagnostik af
disse, ligesom isolation og karantæne-
sætning heller ikke vil være en central
prioriteret myndighedsopgave.«
Derefter redegør indstillingen for de inddæm-
ningstiltag, der har været iværksat frem til den
10. marts, fulgt op af handlingsanvisninger, som
kan indgå i en afbødningsstrategi og kommuni-
keres til borgerne. Handlingsanvisningerne er
gengivet i boks 9.1. Vedrørende timing anbefaler
NOST, at skiftet fra inddæmning til afbødning
iværksættes inden for de kommende dage.
Videre understreger indstillingen, at »Sund-
hedsstyrelsen vurderer, at denne betydelige
omstilling af sundhedsvæsenet kan implemen-
teres i løbet af torsdag (d. 12. marts).«
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0207.png
206
|
Kapitel 9 – Beslutningen om den delvise nedlukning den 11. marts 2020
Boks 9.1. Handlingsanvisninger indstillet af NOST den 10. marts 2020
Fortsat forebyggelse af smittespredning i samfundet
• Fortsat borgerrettet kommunikation om god håndhygiejne, hosteetikette mv.
• Anbefaling om håndsprit i offentlige rum fx arbejdspladser både i det private og offentlige, togstationer, metro
og S-tog.
• Krav om hygiejneplakater i det offentlige rum.
Nedbringe antallet af sociale kontakter
• Fortsat opfordring til at benytte alternative transportformer i stedet for tætpakket metro, busser og S-tog fx
cykel.
• Fortsat opfordre til at undgå offentlig transport i myldretid.
• Fortsat opfordring til, at der i den offentlige færdsel sikres afstand f.eks. i tog og bus.
• Opfordring til hjemmearbejde eller hjemmestudie hvis muligt, særligt ved symptomer på luftvejsinfektion i
alle brancher.
• Forlænge ferie og weekender ud fra en konkret vurdering af smittespredningsomfang.
• Opfordre til ændret mødekultur på arbejdspladser fx færre og afkortede møder med øget fysisk afstand
mellem mødedeltagere, flere telefonmøder og tavlemøder.
• Opfordre til at undgå mange mennesker i supermarkeder f.eks. ved at fremme brugen af nethandel.
Beskytte ældre sårbare grupper
• Øget opmærksomhed i forhold til at forebygge smitte af ældre og sårbare. Indsatsen skal løfte kompetence-
niveauet hos især fagpersoner, der har med ældre og sårbare grupper at gøre.
• Det kan være personer ansat i kommunal hjemmepleje med fokus på, hvordan man undgår at tage smitte
med hjemmefra til klienterne.
• Indsatsen skal også omfatte taxachauffører, der kører flex-trafik og personer, herunder frivillige, der med-
virker til at aktivere de ældre i forsamlinger, klubber og så videre.
• Begrænsning af besøg til plejehjem og sygehuse ved eksempelvis besøgstider og fokus på styrket hygiejne
ved besøg. Dette gælder særligt, hvis pårørende har været ude at rejse eller hvor nære kontakter til de pårø-
rende har været syge. Der bør udarbejdes en konkret vejledning i forhold til besøgspolitik.
• Venteværelse med mulighed for afstand og opdeling.
• Kommunikation om at være ekstra opmærksom på symptomer ved kontakt til sårbare grupper og opfordring
til sårbare grupper om at overveje afbud til sociale arrangementer med mange deltagere.
Håndtering i sundhedsvæsenet
• Ændre prioritering af sygehusvæsnets ressourcer til at undersøge og behandle de meget syge.
• Fremadrettet ikke særskilt håndtering af tilfælde, afhængig af hvor vedkommende har rejst (Ophør med
geografisk case definition).
• Indførelse af krav til arbejdsgiver og ledere i sundheds- og ældresektoren om at sikre, at alle med luftvejs-
symptomer bliver hjemme, også ved lette symptomer.
• Fortsat telefonvisitation og fortsat brug af regionale udredningsfaciliteter til vurdering af de syge, som ikke
kræver indlæggelse men som heller ikke skal møde op i almen praksis for at forebygge smitte.
• Generelt et særligt fokus på, at personale i sundheds- og ældresektoren opfordres til en lavere tærskel for at
blive hjemme ved symptomer.
• Nedbringe antallet og omfanget af møder mellem personalet i sundhedssektoren.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0208.png
Kapitel 9 – Beslutningen om den delvise nedlukning den 11. marts 2020
|
207
Indstillingen fra NOST indeholder også en ind-
stilling fra Det Centrale Operative Kommunika-
tionsberedskab (DCOK) om, at handlingsanvis-
ningerne kommunikeres med følgende primære
budskaber:
• »Vi er på vej ind i en fase, hvor der kan være
ting i samfundet, der ikke fungerer helt, som
de plejer. Noget tager måske længere tid; der
kan være ting, man ikke kan få som normalt,
og der kan være forhold, som myndighederne
ikke kan hjælpe med på samme måde som
normalt.
• Vi gør alt, hvad vi kan for at minimere smit-
tens udbredelse. Men det kalder på befolk-
ningens forståelse og tålmodighed, og aktive
hjælp til at begrænse smittens udbredelse.
Det betyder også, at der vil være ting, som vi
ikke kan gøre, som vi plejer.
• Det vigtigste er ikke kun, hvor mange smit-
tede, der kommer. Det handler også om, at
antallet af smittede ikke kommer på én gang,
for det sætter sundhedsvæsnet under stort
pres.
• Myndighederne prioriterer højt at beskytte
vores ældre og udsatte familiemedlemmer.
Det gælder særligt i en tid, hvor pårørende
måske ikke selv vil få mulighed for at besøge
dem.«
om aftenen den 9. marts er vidende om den
forestående delvise nedlukning af landet.
Lederen af AC-gruppen modtager den 9. marts
et udkast til indstilling fra Trafik- og Boligmini-
steriet med overskriften: »Opfordringer vedrø-
rende kollektiv trafik i lyset af Corona-smitte-
spredningen i Danmark.« Indstillingen beskriver
en række tiltag i den kollektive trafik, som skal
forsinke smittespredningen og afbøde konse-
kvenserne af covid-19. Tiltagene er i overskrif-
ter gengivet i boks 9.2.
Boks 9.2. Udkast til tiltag i den kollektive
trafik, rundsendt i AC-gruppen den 9. marts
2020
Opfordringer til udbyderne af kollektiv trafik
1. Begræns trængslen i de kollektive transport-
midler
2. Informer de rejsende mest muligt om hensigts-
mæssig adfærd
3. Vær særlig opmærksom på rengøring af fælles
kontaktflader
4. Sæt fokus på god hygiejne
5. Opsæt plakater der opfordrer syge til ikke at
rejse med kollektiv transport
Opfordringer til de rejsende
1. Gå eller tag cyklen ved kortere ture
2. Rejs uden for myldretiden
3. Vis hensyn til andre rejsende
4. Husk den gode håndhygiejne
5. Rejs ikke med kollektiv trafik, hvis du er syg, eller
formoder at være smittet
Et Danmark, der går langsommere
Parallelt med arbejdet i NOST forbereder
AC-gruppen et oplæg til nye foranstaltninger
mod covid-19. Det kan ikke ud fra det udlevere-
de materiale med sikkerhed fastslås, hvornår
dette arbejde går i gang. Meget tyder dog på, at
det først sker den 10. marts. Som nævnt i kapitel
8 er der intet i den interne skriftlige kommuni-
kation i AC-gruppen, som tyder på, at gruppen
Den 9. marts kl. 18.24 sender lederen af
AC-gruppen indstillingen videre til bl.a. Statsmi-
nisteriets medlemmer af AC-gruppen. Indstil-
lingen er fulgt af denne orientering: »Vedhæftet
sendes oplæg til opfordringer til hhv. udbydere
og brugere af kollektiv trafik. Vores tanke er,
at vi starter her, og at vi så – fx frem mod uge
14 – kan se på, om der skal gøres mere, når Dan-
mark skal gå lidt langsommere.«
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0209.png
208
|
Kapitel 9 – Beslutningen om den delvise nedlukning den 11. marts 2020
Udredningsgruppen læser orienteringen sådan,
at lederen af AC-gruppen på dette tidspunkt
ikke forventer, at der skal iværksættes yderlige-
re tiltag nu og her.
1
Senere samme aften sender
han indstillingen om tiltag i den kollektive
trafik videre til departementet i Sundheds- og
Ældreministeriet, som videreformidler det til
sundheds- og ældreministeren med en tilføjelse
om, at disse tiltag »nok bliver meldt ud på parti-
ledermødet i aften.«
Der er i det udleverede materiale ikke informa-
tion om, hvad der bliver meldt ud på partileder-
mødet den 9. marts om aftenen. Praksis synes
her at være, at partilederne i denne periode
orienteres umiddelbart inden de covid-19-
relaterede pressemøder i Statsministeriet. Det
skete også før pressemødet den 6. marts, og
det sker igen inden pressemødet den 11. marts.
Der er intet i det udleverede materiale, der
tyder på, at den delvise nedlukning af Danmark,
som meldes ud 2 dage efter, bliver diskuteret på
partiledermødet den 9. marts.
Det kan ikke fastslås med sikkerhed, men det
tyder desuden på, at det oplæg, der bliver
udarbejdet i regi af AC-gruppen, først bliver sat
på papir den 10. marts. Oplægget, der omtales
som »Foreløbigt idékatalog«, har titlen: »CO-
VID-19 – Et Danmark, der går langsommere.«
Det fylder godt og vel halvanden side og er i sin
helhed gengivet i boks 9.3.
Boks 9.3. Covid-19 – Et Danmark, der går langsommere, den 10. marts 2020
COVID-19 – Et Danmark, der går langsommere
Myndighederne arbejder fokuseret på at forsinke spredningen af COVID-19 i Danmark mest muligt og afbøde
konsekvenserne af virussen, herunder beskytte særligt sårbare grupper. Antallet af smittede i Danmark stiger
markant i disse dage og uger, og vi kommer meget snart til at se en udbredt og vedvarende smittespredning med
stigende pres på sundhedsvæsenet til følge.
For effektivt af afbøde konsekvenserne af en COVID-19-epidemi i Danmark, herunder opretholde et fungerende
sundhedsvæsen, er der behov for at tage drastiske tiltag, som sikrer, at danskerne i endnu højere grad end i dag
undgår situationer, hvor mange personer opholder sig tæt sammen. Det vil få betydning for samfundet, herunder
den offentlige service i bredere forstand, og dermed også for den enkelte danskers hverdag. Vi skal forberede
os på et Danmark, der i en periode går langsommere.
Der indføres forbud mod forsamlinger med flere end 100 mennesker indendørs
Der indføres forbud mod, at flere end 100 personer er samlet indendørs ét sted på én gang.
[Kræver ny lovhjemmel (hastelov)]
Hjemsendelse af offentligt ansatte
Alle offentligt ansatte, der ikke varetager kritiske funktioner, skal arbejde hjemmefra. Hvis det ikke er muligt for
den enkelte at arbejde hjemmefra, skal vedkommende [afspadsere eventuel tilgodehavende frihed. Hvis den
pågældende ikke har tilgodehavende frihed,] sendes [den pågældende] hjem med løn. Personer, der er sendt
hjem, vil kunne pålægges at bistå med varetagelsen af nødvendige samfundsfunktioner.
[Hvis der ønskes en model, hvor medarbejdere kan tvinges til at afholde eventuel restferie i forbindelse med
hjemsendelsen, kræver det en ændring af ferieloven (hastelov)]
1
Uge 14 begynder mandag den 30. marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0210.png
Kapitel 9 – Beslutningen om den delvise nedlukning den 11. marts 2020
|
209
Det private arbejdsmarked
Alle virksomheder opfordres til, at ansatte, der ikke varetager kritiske funktioner, så vidt muligt ikke møder på
arbejde, men f.eks. arbejder hjemmefra, afspadserer eller afvikler ferie. Der opfordres endvidere til, at medar-
bejdere afstår fra fysisk mødeaktivitet. Opfordringen gælder ikke dagligvarebutikker, forsyningsvirksomheder
samt virksomhed relateret hertil mv.
[Hvis der ønskes en model, hvor medarbejdere kan tvinges til at afholde eventuel restferie i forbindelse med
hjemsendelsen, kræver det en ændring af ferieloven (hastelov)]
Lukning af skoler, uddannelsesinstitutioner og dagtilbud
Alle skoler, uddannelsesinstitutioner og dagtilbud lukker. Der vil skulle opretholdes nødpasning for børn i alde-
ren 0-9 år (vuggestue, børnehave, SFO). Forældre opfordres kraftigt til så vidt muligt at holde børnene hjemme
fra dagtilbud og som udgangspunkt ikke lade bedsteforældre passe børnene.
[Kræver ny lovhjemmel for så vidt angår skoler og institutioner mv., som stat eller kommune ikke driver og ejer
(hastelov)]
Kollektiv trafik for halv kraft
Busser, færger og metroen må ikke medtage flere passagerer end halvdelen af den maksimale kapacitet, lige-
som der i S-tog og regionaltog ikke må være flere passagerer, end der er sæder til.
[Kræver ny lovhjemmel i forhold til private transportører mv. (hastelov)]
Lukning af forlystelsessteder, fritidsaktiviteter, museer, diskoteker, natklubber mv.
Alle offentlige kulturinstitutioner, biblioteker og aktivitetstilbud mv. lukkes. Alle private udbydere af indendørs
aktivitetstilbud mv. (svømmehaller, fitnesscentre, biografer, caféer, natklubber mv.) opfordres til at lukke sine
tilbud eller begrænse antallet af besøgene til halvdelen af den sædvanlige maksimale kapacitet. Det samme
gælder frivillige foreninger. Der udarbejdes en kompensationsordning.
[Kræver ny lovhjemmel til lukning af private aktivitetstilbud (natteliv mv.) (hastelov)]
Restriktioner i forhold til plejehjems- og hospitalsbesøg
Der indføres som udgangspunkt forbud mod besøg på landets plejehjem og hospitaler.
Restriktioner ved indrejse
Mulighed for tvungen helbredsundersøgelser ved ankomst. Mulighed for tvungen karantæne ved ankomst fra
røde og orange områder. Mulighed for afvisning af tredjelandsstatsborgere fra røde og orange områder ved
grænsen. Mulighed for indførelse af nødbremse tilsvarende asylområdet.
[Kræver ny lovhjemmel (hastelov)]
Den 10. marts kl. 15.52 rundsender lederen
af AC-gruppen idékataloget til AC-gruppen
sammen med en indkaldelse til møde i gruppen
den 11. marts. Det fremgår af mødeindkaldelsen,
at kataloget har været drøftet på dagens møde
blandt departementscheferne, og at kataloget
endnu ikke er revideret i lyset af det møde. Des-
uden bliver medlemmerne bedt om inden mor-
gendagens møde at forholde sig til følgende:
1)
»FM må meget gerne forsøge at skønne
over de samfundsøkonomiske konsekven-
ser baseret på nogle af de scenarier/antag-
elser, der ligger i papiret
2)
MEDST/BM
må meget gerne forsøge at
skønne over, hvor mange henholdsvis of-
fentligt og privat ansatte vi får hjem baseret
på nogle af de scenarier/antagelser, der
ligger i papiret
3)
EM
må meget gerne forsøge at skønne over
de erhvervsøkonomiske konsekvenser
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
210
|
Kapitel 9 – Beslutningen om den delvise nedlukning den 11. marts 2020
baseret på nogle af de scenarier/antagel-
ser, der ligger i papiret – og tænke over,
hvordan vi tydeliggør behovet for fortsat
aktivitet i »samfundskritiske brancher«
(dagligvarebutikker mv.)
4)
Alle
må gerne overveje, hvilke aktører der
vil skulle varsles, hvis nogle af idéerne skal
føres ud i livet, og hvad processen herfor
ville være
5)
Alle
må gerne overveje, hvilke nye lov-
hjemler der kan blive brug for på de enkelte
ministerområder«
I forhold til det sidste punkt uddybes det i
mødeindkaldelsen, at Justitsministeriet er
tovholder på den samlede koordination af co-
vid-19-hastelovgivningen, og at der vil blive ned-
sat en »lovgruppe«, som efter mødet i AC-grup-
pen vil blive indkaldt til særskilte »lovmøder.«
»De næste dage bliver afgørende ift
at formå i tide at have modet, agilite-
ten og handlekraften til uden tøven
at træffe de rigtige beslutninger til
at formindske og forsinke smitteud-
bredelsen mest muligt for at undgå
at få kompromitteret kapaciteten på
sygehusene. Og ikke mindst til effek-
tivt at eksekvere på beslutningerne i
virkeligheden.
Det sidste bliver vi som kollektiv nødt
til at kaste alle kræfter og al kreativitet
i at lykkes med. Uden skelen til res-
sortfnidder og frigjort fra enhver form
for silotænkning. […]. Det er vigtigt,
at vi alle besidder den samme sense of
urgency – og sikrer, at vores respektive
medarbejdere og samlede systemer
også besidder sense of urgency i hele
kæden ud til virkeligheden. Vi ER
hastigt på vej op ad den eksponentielle
kurve nu. Det er ikke længere noget,
vi laver scenarier for eller planlæg-
ger for. […] Men hvis vi allesammen
gør, alt hvad vi kan, så hurtigt som vi
overhovedet kan, skal det nok lykkes
at bringe Danmark igennem de kom-
mende svære dage og uger. Både målt i
menneskeliv og i samfundsøkonomi.«
Statsministeriets forståelse af
situationen den 10. og 11. marts 2020
Statsministeriets departementschef sender
den 10. marts og natten til den 11. marts en
række e-mail til sine departementschefkolleger.
De e-mail giver et indblik i, hvordan hun og der-
med pr. formodning Statsministeriet opfatter
covid-19-situationen på dette tidspunkt.
Natten til den 10. marts sender departements-
chefen i Statsministeriet en e-mail til en kreds
af departementschefer med emneangivelsen
»De kommende dage.« Hun argumenterer i
e-mailen for, at Danmark er der, hvor Italien
var den 22. og 23. februar, og der indsættes et
link til en artikel i B.T., som handler om, at flere
sygehuse i Norditalien er ved at kollapse på
grund af de mange covid-19-patienter. E-mailen
indeholder bl.a. denne opfordring til departe-
mentschefkollegerne:
Vedhæftet e-mailen er en artikel fra Berlingske
med overskriften »Italienske læger advarer hele
Europa: Er I sikre på, at I har sengepladser nok?«
Om morgenen den 10. marts 2020 følger Stats-
ministeriets departementschef op med denne
besked til kredsen af departementschefer: »Vi
vågner op til 156 smittede – som jo givet vokser
markant i dag. Vi er snarere som Italien den 25.
februar. Altså præcis for 14 dage siden.«
Kort efter midnat natten til den 11. marts sender
departementschefen i Statsministeriet en
e-mail til departementschefen i Justitsmini-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0212.png
Kapitel 9 – Beslutningen om den delvise nedlukning den 11. marts 2020
|
211
steriet med emneangivelsen »Pligtlæsning.«
I e-mailen er indsat et link til en artikel i det
lægefaglige tidsskrift The Lancet. Desuden er
der til e-mailen vedhæftet en artikel, der bringes
i Berlingske den 11. marts, og som har overskrift-
en »Epidemiekspert: Vi burde have lukket for
Norditalien tidligere.« Artiklen i Berlingske er
bygget op om et interview med den tidligere di-
rektør for Statens Serum Institut Niels Strand-
berg Pedersen, som bl.a. mener, at man allerede
den 25. februar skulle have indført skærpet
overvågning af alle rejsende fra det norditalien-
ske område.
Artiklen i The Lancet har titlen »How will coun-
try-based mitigation measures influence the
course of the COVID-19 epidemic«, og er publi-
ceret den 9. marts 2020. I artiklen gennemgås
først en række aspekter af covid-19-sygdom-
men, som man på det tidspunkt stadig mangler
svar på, hvorefter artiklen primært handler om,
hvilke tiltag regeringer kan og bør iværksætte
for at flade kurven med antal smittede ud og
forhindre overbelastning af sundhedssystemer-
ne. I den forbindelse hævdes det i artiklen, at de
kinesiske erfaringer viser, at karantæne, social
distance og isolering af smittede personer ef-
fektivt kan dæmme op for smitten. I forbindelse
med afbødning argumenteres der i artiklen bl.a.
for følgende tiltag:
2
»Så det, der i øjeblikket står tilbage
for at begrænse smitten, er frivillig og
obligatorisk karantæne, stop for store
forsamlinger, lukning af undervis-
ningsinstitutioner eller arbejdsplads-
er, hvor der er påvist smitte, samt
isolation af husstande og mindre og
store byer. Nogle af de erfaringer, der
er gjort fra analyser af influenza A,
gælder for COVID-19, men der er også
forskelle. Social afstand reducerer det
effektive reproduktionstal, R. Med en
tidlig epidemisk værdi for R
0
på 2.5,
ville social afstand skulle reducere
smitten med omkring 60% eller min-
dre, hvis det iboende smittepotentiale
falder i de varme sommermåneder på
den nordlige halvkugle. Det er meget
at bede om en reduktion i denne stør-
relsesorden, men det skete i Kina.«
Artiklen følger disse anbefalinger op med et
klart forbehold over for nedlukning af skoler:
»Det er usandsynligt, at skolelukninger, som er
et vigtigt element i reaktionen på pandemisk
influenza A, vil være effektive, idet der tilsyne-
ladende er en lav smittespredning blandt børn,
selvom der kun findes en begrænset mængde
data.« Artiklen må samlet set læses som en klar
opfordring til, at tiltag til afbødning iværksættes
hurtigt og effektivt.
En times tid senere sender departements-
chefen i Statsministeriet en længere e-mail til
alle sine departementschefkolleger. E-mailens
emneangivelse er »Alle mand på dæk.« E-mailen
er her gengivet i sin helhed, fordi den giver et
indblik i den sygdoms- og situationsforståelse,
som på dette centrale tidspunkt i covid-19-for-
løbet bliver formidlet fra Statsministeriet til det
øverste embedsværk på tværs af centraladmi-
nistrationen:
»Kære alle
Som det gerne skulle stå klart for alle,
ser vi ind i et forløb de kommende
dage – ikke uger, men dage – hvor vi
har et fælles ansvar for at handle hur-
2 Oversat fra engelsk fra denne artikel: Anderson et al., »How will country-based mitigation measures influence the course
of the COVID-19 epidemic?«, The Lancet, vol. 395, issue 10228, s. 931-934, 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
212
|
Kapitel 9 – Beslutningen om den delvise nedlukning den 11. marts 2020
tigt og effektivt. Det er en forudsæt-
ning for, at vi lykkes med at knække
smittekurven, før vi ser scener som fra
Norditalien, hvor folk dør på gangene,
fordi der hverken er respiratorer eller
personale nok til at holde liv i de man-
ge, mange kritisk syge på én gang.
Det betyder, at den vigtigste prioritet
for os alle – også jer, der ikke hidtil har
været så belastede af Corona-epidemi-
en – nu er at bidrage maksimalt for at
føre Danmark bedst muligt igennem.
Vi står på de første dage af den stejle
eksponentielle kurve, vi har set eks-
tremt voldsomme konsekvenser af på
ultrakort tid i Kina og Norditalien. Der
er ingen som helst grund til, at virus
ikke skulle agere på samme måde i
Danmark som i Kina og Norditalien. Vi
er ikke særligt immune over for den
virus – hverken som individer eller
som samfund. Den eneste forskel på
os og Kina og Norditalien bliver, om
vi som kollektiv formår at få smitteud-
bredelsen stoppet effektivt i tide, før
sygehusene bryder sammen.
Og det går hurtigt. Det skete på en
uge i Norditalien. Vi har derfor som
sagt kun dage – ikke uger – at handle i
med tilstrækkelig kraft til at knække
smittekurven.
Norditalien havde tal som vores
omkring den 25.-26. februar. Det er
to uger siden. Nu betegner lægerne
dernede det som en krigslignende si-
tuation. Og billederne taler for sig selv.
Både fra hospitalerne og fra gaderne.
Hele Italien er nu lukket ned for at
undgå samme forløb i resten af landet.
Det samme gjorde Kina som bekendt.
Risikoen er ikke at gøre for meget og
for hurtigt – det er at gøre for lidt og
for langsomt, herunder for inkremen-
telt. Det er en uvant situation for os
som embedsmænd. Men det er dét god
krisestyring går ud på. Handlepligt og
forsigtighedsprincip – vel at mærke
forsigtighed til fordel for menneskeliv.
Hellere gøre for meget end for lidt.
Der har længe været et kæmpe arbejde
i gang for at være beredte. Men vi går
nu over i en ny fase, hvor forudsætnin-
gen for at lykkes er, at vi alle hver og
én kaster os med fuld kraft ind i arbej-
det. Tager ansvar for at tænke kreativt
– og handle på jeres områder. Hjælper
hinanden. Handler som kollektiv.
Byder ind, tager fra, tænker med. Selv-
følgelig under ordnede forhold og med
tværgående dialog og koordination.
Men det er nu, det gælder. I må ikke
sidde og vente på, at andre får gode
ideer på jeres områder, mens I laver
sager, som i en normal situation ville
være vigtige ;)
Hvis smittekurven skal bøjes af, skal vi
som mennesker grundlæggende ikke
færdes sammen – vi skal simpelthen
have sat pause på vores normale sam-
fundsliv og hverdag. Vi skal ganske
enkelt undgå hinandens selskab.
Det er i al sin enkelthed dét, opgaven
går ud på – vel at mærke på en måde,
der gør det mest muligt hurtigt,
omfattende og enkelt. Hvad der kan
lade sig gøre i dialog behøver ikke
vente på tvang. Jeg vil bede jer alle
skimme disse tre artikler. Det tager få
minutter, men er afgørende for, at vi
allesammen er fuldt mentalt parate på
helt præcis, hvor voldsomme skridt vi
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0214.png
Kapitel 9 – Beslutningen om den delvise nedlukning den 11. marts 2020
|
213
bliver nødt til at tage på ganske kort
tid. Det er tid, vi ikke har til at inve-
stere i at få et fælles billede af, hvad vi
står over for...
https://www.thelancet.com/
journals/lancet/article/PIIS0140-
6736(20)30567-5/fulltext
https://www.thelancet.com/
journals/lancet/article/PIIS0140-
6736(20)30522-5/fulltext?rss=yes
https://www.theatlantic.com/ideas/
archive/2020/03/coronavirus-can-
cel-everything/607675/
Det er JM, der koordinerer den sam-
lede indsats. Mange af jer er allerede
repræsenteret i AC-gruppen der. Men
for nogles vedkommende hidtil mest
som observatører. Nu er tiden inde til,
at I alle læner jer ind. Husk det ikke
handler om perfekte løsninger. Husk
at skønhedsindtrykket er ligegyldigt,
vi skal bare have adfærden ændret nu
i alle de hjørner af landet, som vi hver
især har ansvaret for. Og husk, at selv
om der ikke måtte være hjemmel til at
gennemtvinge noget, kan man stadig
sagtens gribe knoglen og appellere til
sine samarbejdspartnere i virkelighe-
den om nu at vise samfundssind og
tænke med og tage ansvar. Alle gode
ideer må meget gerne meldes ind til
Johan
3
eller Lasse Boje
4
i JM i morgen.
Hvis der er overload hos dem, må I
meget gerne melde dem ind til mig.
FM er selvfølgelig tæt involveret hele
vejen ift økonomiske konsekvenser.
Vi har brug for at have alle mand m/k
på dæk nu til at tænke med og handle.
Jeg håber, I alle vil hjælpe til – vi får
brug for jer.«
Lidt senere sender departementschefen i
Statsministeriet en e-mail til Justitsministe-
riets departementschef. Emneangivelsen er
»Transport«, og e-mailen er vedhæftet en artikel
fra Ekstra Bladet, der handler om rejsende, der
er frustreret over regeringens udmelding om, at
man skal undgå offentlig transport i myldretiden
for at inddæmme corona. Departementschef-
ens konklusion er: »Se reaktionerne – var det
samme i TV-avisen. Vi har ikke tid til at ekspe-
rimentere. Det må lukkes helt ned så. Så giver
det også sig selv, at folk ikke kan komme på
arbejde...«
NOST­mødet den 11. marts 2020
Den 11. marts kl. 12 er der NOST-stabsmøde
vedrørende covid-19. Mødet varer til kl. 18.
Lederen af NOST, Svend Larsen, ankommer
forsinket til mødet på grund af hastemøde i
AC-gruppen. Svend Larsen oplyser ifølge mø-
dereferatet, at AC-gruppen er tilfreds med den
NOST-indstilling om overgangen til afbødnings-
strategi, som blev afleveret til Justitsministeriet
dagen før, men at »… der fra politisk niveau var
et ønske om at påbegynde planlægningen af et
mere vidtgående scenarie.« Videre fremgår det
af mødereferatet:
»På AC-mødet kl. 10 i dag fik AC-grup-
pen en bestilling på planlægningen af
et scenarie (Trin-3), hvor landet lukkes
mere eller mindre ned. AC-gruppen fik
også en bestilling på et bud på, hvad
indholdet af en eventuel hastelovgiv-
ning skulle være. I et sådant scenarie
3
4
Departementschefen i Justitsministeriet.
Lederen af AC-gruppen.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0215.png
214
|
Kapitel 9 – Beslutningen om den delvise nedlukning den 11. marts 2020
ville alle gymnasiale og videregående
uddannelser lukke ned sammen med
offentlige kulturinstitutioner, frivillige
foreninger mv. på den første dag. På
dag to ville skoler lukke ned, og alle
offentligt ansatte, der ikke varetager
kritiske funktioner, ville blive bedt
om at arbejde hjemmefra. Og der ville
komme restriktioner på hospitals- og
plejehjemsbesøg. På dag tre ville der
blive indført forbud mod at samle
mere end 100 personer indendørs og
nye regler for indrejse i Danmark ville
blive iværksat.
SL
5
understregede, at intet af det
beskrevne var blevet besluttet, men at
det var et scenarie, der skulle planlæg-
ges efter. SL oplyste videre, at han har
opfordret AC-gruppen til at kontakte
NOST med henblik på at drage nytte
af alt det forarbejde, som allerede er
lavet på området.
SL oplyste, at der politisk er fokus på,
hvad der vil ske, hvis en stor del af den
danske befolkning bliver nødt til at
holde sig hjemme i 2-4 uger. SL oply-
ste, at 2 uger forventes at have en stor
effekt i forhold til at flade sygdomskur-
ven ud.«
som Svend Larsen har med fra dagens møde i
AC-gruppen. Kl. 16.30 samles repræsentanter-
ne igen og kan nu kommentere på, hvad hvert
af de ti udsagn betyder for deres respektive
sektorer. De ti udsagn, som NOST-repræsen-
tanterne bliver bedt om at forholde sig til, er
gengivet i boks 9.4.
I mødereferatet er kortfattet gengivet NOST-re-
præsentanternes bemærkninger til de enkelte
udsagn. Bemærkningerne har hovedsagelig en
praktisk karakter. Det er også den type svar, der
bliver efterspurgt, idet repræsentanterne ikke
bliver bedt om at forholde sig til, hvorvidt de kan
støtte udsagnene.
Som afrunding takker stabschefen for NOST
for bemærkningerne og oplyser, at de skal indgå
som et svarberedskab, og at det vil blive gjort
klart, at »svarene er fra NOST og ikke et konso-
lideret myndighedssvar.«
Sundhedsstyrelsens og Statens Serum
Instituts indstilling den 11. marts
2020
Om formiddagen den 11. marts sender departe-
mentschefen i Sundheds- og Ældreministeriet
en e-mail til departementscheferne i Statsmini-
steriet og Justitsministeriet: »Hvis de nye tiltag
af 11.3. vil være begrænset til en kortere periode
vil jeg på det kraftigste anbefale at I/vi inddra-
ger overordnet sundhedsfaglig rådgivning før
der træffes beslutning. Dette mest i forhold til
om det er den rigtige periode vi sætter alt ting
i stå.« Departementschefen i Statsministeriet
svarer kort efter tilbage: »Ja, det siger sig selv.«
Herefter får NOST-repræsentanterne en times
tid til at overveje den nye situation, hvorefter
NOST-mødet fortsætter med en runde med
NOST-repræsentanternes umiddelbare kom-
mentarer.
Derefter bliver NOST-repræsentanterne på
mødet bedt om at forholde sig til ti udsagn,
5
Svend Larsen, lederen af NOST.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0216.png
Kapitel 9 – Beslutningen om den delvise nedlukning den 11. marts 2020
|
215
Boks 9.4. Ti udsagn, som NOST-repræsentanterne får forelagt på NOST-mødet den 11. marts
2020
Udsagn 1: Nedlukning af gymnasiale og videregående uddannelser
Udsagn 2: Alle offentlige kulturinstitutioner, biblioteker og aktivitetstilbud lukker nu. Alle private udbydere og
frivillige foreninger mv. opfordres kraftigt til at gøre det samme.
Udsagn 3: Alle offentlige og private arbejdspladser opfordres kraftigt til at sikre, at flest muligt arbejder hjemme-
fra, afspadserer eller afholder ferie nu, og at der alene afholdes fysiske møder mv., hvis det er absolut nødven-
digt
Udsagn 4: Alle skoler og dagtilbud lukker på mandag. Der etableres alene den absolut nødvendige nødpasning.
Det frarådes kraftigt, at børn tages med på arbejde eller passes af bedsteforældre.
Udsagn 5: Den kollektive trafik lukker ned på mandag.
Udsagn 6: Alle offentligt ansatte, der ikke varetager kritiske funktioner, sendes hjem på mandag.
Udsagn 7: Der indføres fra på [mandag] restriktioner i forhold til plejehjems- og hospitals-besøg.
Udsagn 8: Der indføres fra på [tirsdag] forbud mod at samle flere end 100 mennesker indendørs.
Udsagn 9: Der indføres fra på [tirsdag] mulighed for at lukke private aktivitetstilbud.
Udsagn 10: Der indføres fra på [tirsdag] nye restriktioner ved indrejse.
Kort efter sender Sundheds- og Ældreministe-
riets departementschef et billede af en skitse
for nedlukningen til direktøren for Sundheds-
styrelsen, Søren Brostrøm, og til faglig direktør
i Statens Serum Institut, Kåre Mølbak. Samtidig
med at der om eftermiddagen den 11. marts
afholdes stabsmøde i NOST, svarer Søren Bro-
strøm på departementschefens e-mail. Søren
Brostrøm skriver, at Sundhedsstyrelsen ikke
ud fra sundhedsfaglige grunde kan anbefale,
at man i den nuværende situation foretager en
»fuldstændig
lukning af vuggestuer, børnehaver,
dagtilbud, skoler mv.« Han fortsætter:
»Dette er bl.a. baseret på at børn
ikke er en væsentlig risikogruppe ift
COVID-19 sygdom, og derfor heller
ikke kan forventes at bidrage til
smittespredning i betydende omfang.
Vores vurdering er også baseret på
en proportionalitetsvurdering af den
forventede forebyggende effekt ift. de
afledte effekter på kritiske samfunds-
funktioner, herunder også sundheds-
og ældreområdet, hvor personalet
kan blive udfordret ift. varetagelse
af arbejdsfunktioner, når der ikke er
dagtilbud til deres børn.«
Vedhæftet e-mailen er den indstilling, som
dagen før blev udarbejdet i regi af NOST. Med
henvisning til den indstilling anfører Søren
Brostrøm, at forlængelse af ferie og weeken-
der kan overvejes ud fra en konkret vurdering
af smittespredningens omfang, men det er »…
vores sundhedsfaglige vurdering, at det er for
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
216
|
Kapitel 9 – Beslutningen om den delvise nedlukning den 11. marts 2020
præmaturt at iværksætte sådanne tiltag på
nuværende tidspunkt.« Som argument for sidst-
nævnte vurdering anfører Søren Brostrøm, at de
tiltag, som er foreslået i indstillingen fra NOST,
allerede vil føre til en »… betydelig opbrems-
ning af samfundsfunktioner, offentlig omgang,
varetagelse af funktioner på offentlige og private
institutioner m.v. …« Videre påpeger han, at »… en
præmatur og betydelig reduktion af væsentlige
samfundsfunktioner også kan have afledte kon-
sekvenser ift. folkesundheden, f.eks. som følge
af forsyningssituation, transport m.v.«
Søren Brostrøm kommer i sin e-mail til departe-
mentschefen i Sundheds- og Ældreministeriet
også ind på konsekvenserne for aktiviteten i
sundhedsvæsenet:
»En forlængelse af f.eks. påskeferien
i Danmark kan ud fra et sundheds-
fagligt perspektiv indsættes på et
tidspunkt, hvor vi fra sundhedsmyn-
dighedernes side vurderer at smitte-
spredningspotentialet har et omfang,
der tilsiger et sådant tiltag. Dette kan
f.eks. også omfatte nedlukning af
elektive og ambulante funktioner i
sundhedsvæsenet i en forlænget ferie,
også på et tidspunkt hvor sundheds-
væsenet endnu ikke er udfordret af
COVID-19 sygdomsbyrde, men ud
fra et hensyn om at reducere mulig
smittespredning blandt personale på
sundheds- og ældreområdet, således
at der kan indkaldes personale ved
stor sygdomsbyrde. Det er dog vigtigt,
at en sådan opbremsning ikke indsæt-
tes for tidligt, da der erfaringsmæssigt
over tid vil opbygges en pukkel af
elektive og sub-akutte patienter, som
får forværrede gener, og derfor bliver
konverteret til akut behandlings-
krævende sygdom, f.eks. forværrede
smertetilstande, blødningsforstyrrel-
ser med falden blodprocent, galdesten
med ophobede smerteanfald m.v. Der
er således et hensyn til at holde fuld
elektiv kapacitet i sundhedsvæsenet
så længe som det er forsvarligt ift, et
smitteforebyggende sigte.«
Søren Brostrøm afslutter e-mailen med følgen-
de indstilling:
»Det er på den baggrund vores
sundhedsfaglige indstilling, at man
afventer udmelding af yderligere tiltag
ud over det i vedhæftede skitserede,
indtil vi fra sundhedsmyndighedernes
side vurderer, at det er hensigtsmæs-
sigt. Ovenstående har været drøftet
med fagdirektør, professor Kåre Møl-
bak, Statens Serum Institut.«
Der foreligger i det udleverede materiale ikke
et skriftligt svar fra Kåre Mølbak. Men Statens
Serum Institut har den 9. marts udarbejdet et
tosiders »Notat om skift fra inddæmningsstra-
tegi til afbødningsstrategi«, som ifølge Kåre
Mølbaks egne optegnelser er oversendt til
Sundhedsstyrelsen »med henblik på at indgå i
den samlede plan for skift.« I notatet konstate-
res det, »at Danmark er på vej ind i en ny fase.
Inddæmningen skal, så at sige, flyttes fra at
være ved vore ydre grænser, til at forhale intro-
duktionen i sygehuse og omsorgsinstitutioner,
og der hvor ældre og sårbare mødes.« Der er i
notatet oplistet flere tiltag, men ingen af disse
omfatter nedlukning af offentlige institutioner.
Det nærmeste er et forslag om, at »Forlænge
påskeferie hvis der er smittespredning i sam-
fundet på det tidspunkt.«
Kåre Mølbak deltager også i den pressebrie-
fing om covid-19-situationen i Danmark, som
en række myndigheder afholder den 11. marts
om eftermiddagen. Der foreligger ikke udskrift
fra pressebriefingen, men i Jyllands-Postens
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0218.png
Kapitel 9 – Beslutningen om den delvise nedlukning den 11. marts 2020
|
217
reportage fra pressebriefingen citeres Kåre
Mølbak for at udtale følgende:
6
»Overvågningen viser, at vi har ret
godt styr på vores tilfælde. Vi har et
fintmasket net, så vi finder tilfældene,
og vi har ikke kendskab til personer,
der er alvorligt syge, og kun ganske
få er indlagt. Sammenlignet med
andre lande kan det virke voldsomt
[sidstnævnte henviser til den kraftige
stigning i antallet af smittede]. Vi har
set en voldsommere udvikling end an-
dre lande, men det skyldes altså ikke
smitte i Danmark, men et effektivt
opsporingsarbejde af smittede.«
forstås sådan, at han over for regeringen har
undladt at videreformidle Sundhedsstyrelsens
manglende opbakning til de foreslåede tiltag.
Den 11. marts kl. 13.53 sender en afdelingschef
i Sundheds- og Ældreministeriet en e-mail til
Kåre Mølbak og beder ham »sende en prognose
for, hvornår det er mest virkningsfuldt at lukke
ned.« Kåre Mølbak svarer kl. 15.25, at progno-
sen viser, at epidemien topper i uge 17, som
begynder mandag den 20. april 2020, og han
vedlægger et tosiders »Notat om intensivkapa-
citet i Danmark ud fra erfaringerne i Norditali-
en« dateret den 10. marts 2020. Notatet viser,
hvad der betegnes som en »simpel matematisk
prognose« baseret på de italienske data, men
giver ikke anvisninger på, hvornår det er mest
virkningsfuldt at lukke ned i Danmark.
Samtidig med pressebriefingen, som Søren
Brostrøm ikke deltager i, modtager Søren
Brostrøm et kortfattet svar fra departements-
chefen i Sundheds- og Ældreministeriet på den
e-mail, som Søren Brostrøm sendte til departe-
mentschefen tidligere samme dag (jf. ovenfor).
Departementschefen skriver: »Som jeg hører
det, er vi på vej mod en beslutning om 4 uger i
streg dækkende perioden til og med påsken. I
den forbindelse er det vel vanskeligt – ud fra et
snævert sundhedsfagligt perspektiv – at se en
negativ effekt af tiltaget. Proportionalitetsprin-
cippet i de første uger har jeg således undladt
og overladt til en regeringsbeslutning.«
Der er i det udleverede materiale ikke nogen
uddybende forklaring på, hvad departements-
chefen mener med, at det ud fra et snævert
sundhedsfagligt perspektiv er vanskeligt at
se negative effekter af tiltaget. Det er heller
ikke uddybet, hvorvidt departementschefens
formulering om proportionalitetsprincippet skal
Revideret oplæg til nedlukning
den 11. marts 2020
Den 11. marts kl. 15.16 rundsender lederen af
AC-gruppen et revideret oplæg til nye tiltag
mod covid-19 til AC-gruppen. Det reviderede
oplæg er gengivet i boks 9.5. I forhold til det
udkast, der blev rundsendt dagen før (se boks
9.3), består ændringerne primært i en række
præciseringer, f.eks. i forhold til hjemsendelse af
offentligt ansatte, skoler og uddannelsesinstitu-
tioner, den kollektive trafik og rejsevejledninger-
ne med rød markering af alle lande.
Det oplyses, at eventuelle rettelser og kommen-
tarer skal sendes senest kl. 16 samme dag, da
oplægget kl. 16.30 skal sendes videre til brug for
»regeringsdrøftelse« senere samme eftermid-
dag.
6
»Pressemøde med seneste nyt om coronavirus«, Jyllands-Posten, den 11. marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0219.png
218
|
Kapitel 9 – Beslutningen om den delvise nedlukning den 11. marts 2020
Boks 9.5. Oplæg til nye tiltag mod covid-19, rundsendt kl. 15.16, onsdag den 11. marts 2020
Oplæg til nye tiltag mod COVID-19
Myndighederne arbejder fokuseret på at forsinke spredningen af COVID-19 i Danmark mest muligt og afbøde
konsekvenserne af virussen, herunder beskytte særligt sårbare grupper. Antallet af smittede i
Danmark stiger markant i disse dage og uger, og vi kommer meget snart til at se en udbredt og vedvarende smit-
tespredning med stigende pres på sundhedsvæsenet til følge.
For effektivt af afbøde konsekvenserne af en COVID-19-epidemi i Danmark, herunder opretholde et fungerende
sundhedsvæsen, er der behov for at tage drastiske tiltag, som sikrer, at danskerne i endnu højere grad end i dag
undgår situationer, hvor mange personer opholder sig tæt sammen. Det vil få betydning for samfundet, herunder
den offentlige service i bredere forstand, og dermed også for den enkelte danskers hverdag. Vi skal forberede
os på et Danmark, der i en periode går langsommere.
Alle ungdomsuddannelser og videregående uddannelser mv. lukker
Alle ungdomsuddannelser og videregående uddannelser mv. lukker med øjeblikkelig virkning (foreløbigt frem til
den 1. april 2020).
Alle kulturinstitutioner, biblioteker og fritidstilbud mv. lukker
Alle offentlige kulturinstitutioner, biblioteker, fritidstilbud og lignende indendørs aktiviteter lukkes med øjeblik-
kelig virkning (foreløbigt frem til den 1. april 2020). Alle private udbydere og frivillige foreninger
mv. opfordres kraftigt til at gøre det samme.
Alle offentligt ansatte, der ikke varetager kritiske funktioner, sendes hjem
Alle offentlige arbejdsgivere opfordres kraftigt til med øjeblikkelig virkning at sende flest muligt medarbejdere
hjem med henblik på at arbejde hjemmefra, alene afholde fysiske møder mv., hvis det er absolut nødvendigt, og i
øvrigt sikre hensigtsmæssig adfærd på arbejdspladsen.
Alle offentligt ansatte, der ikke varetager kritiske funktioner, sendes fredag den 13. marts 2020 hjem (foreløbigt
frem til den 1. april 2020). De pågældende skal så vidt muligt arbejde hjemmefra. Hvis det ikke er muligt, sendes
vedkommende hjem med løn. Offentligt ansatte, der er sendt hjem, står fortsat til rådighed for arbejdsgiveren og
vil i øvrigt kunne blive pålagt at bistå med varetagelsen af nødvendige samfundsfunktioner. Med kritiske funktio-
ner sigtes der bl.a. til personale i sundhedssektoren, ældresektoren, politiet og området for socialt udsatte.
Det private arbejdsmarked
Alle private arbejdsgivere opfordres kraftigt til at sikre, at flest muligt arbejder hjemmefra, afspadserer eller
afholder ferie, at der alene afholdes fysiske møder mv., hvis det er absolut nødvendigt, og at der tages øvrige
relevante tiltag for at sikre hensigtsmæssig adfærd på arbejdspladsen. De private arbejdsgivere opfordres sam-
tidig til at medvirke til at sikre opretholdelsen af den nødvendige forsyningsvirksomhed, herunder fødevarefor-
syningen, og dagligvaremarkedet mv.
Lukning af skoler og dagtilbud
Alle skoler og dagtilbud lukkes fra mandag den 16. marts 2020 (foreløbigt frem til den 1. april 2020). Der etable-
res alene den absolut nødvendige nødpasning med henblik på at understøtte de forældre, som på det offentlige
eller private arbejdsmarked varetager kritiske funktioner. Forældre bør ikke tage børn med på arbejde, ligesom
bedsteforældre ikke bør passe børn, hvis de pågældende på grund af alder eller helbred er særligt sårbare over
for COVID-19.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0220.png
Kapitel 9 – Beslutningen om den delvise nedlukning den 11. marts 2020
|
219
Begrænset anvendelse af kollektiv trafik
Brugen af den kollektive trafik skal begrænses og spredes over mest mulig tid og kapacitet. Der er allerede taget
tiltag for at sikre dette, herunder kørsel med større kapacitet. Der indføres nu pladsbilletkrav hos DSB på alle
afgange på regional-, intercity og lyntog. Der indføres også med virkning fra den 16. marts 2020 ændrede rejse-
kortpriser i og uden for myldretid (differentierede priser).
Restriktioner i forhold til plejehjems- og hospitalsbesøg
Sygehuse og plejehjem mv. opfordres til med øjeblikkelig virkning at indføre skærpede restriktioner i forhold til
besøg.
Forbud mod at samle flere end 100 mennesker indendørs
Regeringen fremsætter torsdag den 12. marts 2020 hastelovforslag, så der bl.a. kan indføres forbud mod at
samle flere end 100 mennesker indendørs.
Hjemmel til lukning af natklubber, diskoteker, værtshuse mv.
Regeringen fremsætter torsdag den 12. marts 2020 hastelovforslag, så myndighederne bl.a. får mulighed for at
lukke etablissementer, hvor mange personer opholder sig tæt sammen.
Udenrigsministeriet skærper sine rejsevejledninger
Alle lande og områder, der ikke allerede er »røde«, bliver med øjeblikkelig virkning »orange.«
Yderligere restriktioner ved indrejse i Danmark
Regeringen undersøger muligheden for at indføre yderligere restriktioner ved indrejse i Danmark. [Det gælder
bl.a. mulighed for tvungen helbredsundersøgelse ved ankomst, mulighed for tvungen karantæne ved ankomst
fra røde og orange områder, mulighed for afvisning af tredjelandsstatsborgere fra røde og orange områder ved
grænsen samt mulighed for indførelse af nødbremse tilsvarende asylområdet.]
Ambassadeindberetninger
den 10. marts 2020
Som redegjort for i kapitel 8 iværksætter
Udenrigsministeriet i slutningen af februar
på bestilling fra Statsministeriet indsamling
af daglige indberetninger fra en lang række
ambassader om, hvordan covid-19-situationen
håndteres i de pågældende lande. Op imod den
11. marts er det efterhånden et temmelig fyldigt
materiale med indberetninger, Udenrigsmini-
steriet modtager og dagligt videreformidler til
bl.a. Statsministeriet, AC-gruppen og NOST.
Indberetningerne er som redegjort for i boks
8.2 i kapitel 8 inddelt i en række emner. Særlig
interessant i lyset af det oplæg til nedlukning,
som udarbejdes i regi af AC-gruppen den 10.
marts, er de landeindberetninger, ministeri-
et denne dag modtager inden for kategorien
»Lukning af skoler og institutioner.« Tiltag inden
for denne kategori er som nævnt ikke en del af
den indstilling om strategiskifte, som regeringen
den 10. marts modtager fra den brede kreds af
myndigheder, som er repræsenteret i NOST.
Tabel 9.1 er en sammenskrivning af de indberet-
ninger, som Udenrigsministeriet den 10. marts
2020 modtager fra ambassaderne inden for
kategorien »Lukning af skoler og institutioner.«
Som det fremgår af tabellen, er det den 10.
marts kun i Italien, Spanien og til dels Frankrig,
der er indført omfattende lukninger af skoler og
andre institutioner. I de andre lande er der enten
truffet beslutning om, at skoler ikke skal lukke
ned (Storbritannien og Sverige), eller der er tale
om lokale, afgrænsede nedlukninger, sådan
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0221.png
220
|
Kapitel 9 – Beslutningen om den delvise nedlukning den 11. marts 2020
som der også på det tidspunkt har været enkel-
te eksempler på i Danmark (jf. kapitel 3).
Få dage efter den 10. marts er der i de fleste
andre europæiske lande gennemført omfatten-
de lukninger af skoler og andre institutioner (jf.
kapitel 4), men ambassadeindberetningerne fra
den 10. marts viser, at den beslutning i de fleste
andre lande ikke er gennemført på det tids-
punkt, hvor oplægget til den delvise nedlukning
af Danmark udarbejdes.
Tabel 9.1. Uddrag af ambassadeindberetninger den 10. marts 2020
Ambassade
Berlin
Bryssel amb.
Indberetning om »Lukning af skoler og institutioner«
Lukning af flere skoler i enkelte byer i Tyskland. Nogle lukker resten af ugen andre i en længere
periode.
Intet nationalt initiativ til lukning af skoler – sundhedsministeren har tværtimod kommenteret, at
skolelukning frarådes, herunder for at undgå at bedsteforældre passer skolebørnene i hjemmene.
En Bruxelleskommunes borgmester har taget eget initiativ til skolelukning i kommunen, ligesom
visse plejehjem og ældres hjem efter eget initiativ er blevet nægtet adgang for familie og uvedkom-
mende. Intet kendskab til lukning af øvrige institutioner
Omkring 90 elever og lærere på en skole i Kangasala har været »udsat« for coronavirus og er derfor
nu i karantæne. Skolen med samlet 500 elever vil være lukket en uge. En lærer på en skole i Helsinki
er smittet, hvilket betyder at 60 elever og lærere herfra er i karantæne. Skolen er dog ikke lukket.
Pga. tiltaget i provinsen Brabant om at blive hjemme, hvis man føler sig syg/har milde symptomer
såsom hoste og feber, har diverse skoler i provinsen været nødsaget til at lukke, fordi mange under-
visere, men også børn, meldte sig syge. Skolerne lukker dermed ikke, fordi de får besked om det fra
kommunen eller RIVM, men fordi de ikke kan stille med tilstrækkeligt mange amtsundervisere og
derfor må sende børn hjem.
Regeringens krisestyringsudvalg (COBR) mødtes i går. Det er aktivt besluttet ikke at lukke skoler
og institutioner. COBR mødes igen onsdag. Enkelte skoler og institutioner har været holdt lukket på
eget initiativ.
Tiltag i Madrid: alle skoler, daginstitutioner og universiteter lukker i foreløbig 15 dage.
Tiltag i Baskerlandet: Skoler i områderne Vitoria og Labastida lukkes i 15 dage.
To skoler er lukket i Baskerlandet – en beslutning taget af lokale myndigheder i Baskerlandet. I
Madrid lukkes 213 fritidscentre for ældre (både offentlige og private) i mindst en måned. Ordren
gælder ikke residentielle plejehjem og dagcentre, hvor der allerede er sat ind med styrkede tiltag.
Bø kommune i Nordnorge med omkring 2.500 indbyggere har valgt at lukke sine skoler fra denne
dag. Kommunen har ingen smittede med coronavirus, men ønsker at være på forkant. Derudover
kender ambassaden ikke til lukninger, men det er afgørelser, som kan tages på lokalt niveau (356
kommuner i Norge). 9 skoler og 1 børnehave har haft coronatilfælde. De institutioner er derfor lukket.
De første bindende tiltag træder i kraft i departementerne Oise og Haut-Rhin med
midlertidig lukning af institutioner. Alle børnehaver, skoler og gymnasier er således lukket i mindst
14 dage gældende fra mandag d. 9. marts. Dette gælder også for byen Mulhouse og kommunen
Ajaccio. I departementet Morbihan har man kun lukket visse skoler. I alt 300.000 skolebørn er om-
fattet. Det anbefales generelt, at man ikke besøger plejehjem for at tage hensyn til svage grupper, og
besøg på hospitaler er begrænset til én person per patient, imens småbørn og syge ikke bør besøge
indlagte patienter.
Helsinki
Haag
London
Madrid
Oslo
Paris
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0222.png
Kapitel 9 – Beslutningen om den delvise nedlukning den 11. marts 2020
|
221
Ambassade
Rom
Stockholm
Tel Aviv
Warszawa
Washington
Wien
Indberetning om »Lukning af skoler og institutioner«
Alle vuggestuer, børnehaver, skoler og universiteter er lukkede frem til den 3. april 2020. Lukninger
af museer og andre kulturelle institutioner i hele landet.
Så længe der ikke er smittespredning mellem borgere i Sverige vurderer
Folkhälsomyndigheten ikke, at der generelt er grund til at lukke skoler.
En skole er lukket (Brenner, syd for Tel Aviv) fra den 24. februar og 14 dage frem.
Nej ikke generelt, men lokale myndigheder kan beslutte at lukke skoler. Det er indtil videre sket i lidt
mere end 10 tilfælde.
Flere skoler og højere læreanstalter på tværs af delstater har aflyst undervisning, og flere udbyder i
stedet undervisning online.
Universitetet i Innsbruck i forbundslandet Tyrol indstiller foreløbigt undervisningen i lyset af SARS-
CoV-2 situationen i Europa. En privatskole i Wien (Lycee Francais) lukkes i 14 dage fra og med
mandag den 9. marts 2020 pga. bekræftet corona-virus smittetilfælde.
Note: Kun de oplysninger, som specifikt handler om lukning af skoler og institutioner, er medtaget i tabellen.
ECDC’s risikovurdering
den 12. marts 2020
Det europæiske agentur for forebyggelse og
kontrol med sygdomme, ECDC, udgiver den 12.
marts sin sjette rapport med risikovurderinger
og anbefalinger om håndtering af covid-19. Som
vist i boks 3.4 i kapitel 3 indeholder den forrige
rapport fra den 2. marts 2020 forslag til lokale,
proaktive nedlukninger af skoler og arbejds-
pladser. Rapporten fra den 12. marts kan læses
sådan, at ECDC nu anbefaler mere generel brug
af nedlukning af skoler til at begrænse smitte-
spredningen. Rapporten understreger dog, at
»effekten af en generel nedlukning af skoler på
covid-19-smittespredningen er usikker.« Samti-
dig opfordrer ECDC i denne rapport til, at:
»Før eller i stedet for skolelukninger
bør sundhedsmyndighederne plan-
lægge at reducere smittemulighederne
på skolerne, mens børnene fortsat får
undervisning på andre måder. Det kan
f.eks. være i form af mindre skole-
grupper, forøget fysisk afstand mellem
børnene i klasseværelset, fokus på
at vaske hænder og undervisning
udendørs. I tilfælde af sygdom tilrådes
i alle scenarier streng isolation af syge
børn og personale derhjemme eller på
behandlingssteder.«
ECDC-rapporten fra den 12. marts er relevant,
fordi det ikke kan udelukkes, at de danske
myndigheder har haft kendskab til rapportens
indhold og anbefalinger, før rapporten offent-
liggøres den 12. marts. Dermed kan rapportens
anbefalinger have spillet en rolle for den model
for nedlukning, som udarbejdes og udmeldes
i Danmark den 11. marts 2020. Der er imidler-
tid intet i det udleverede materiale, som tyder
på, at ECDC-rapporten har haft betydning for
nedlukningen i Danmark den 11. marts. Tilsy-
neladende er det først efter nedlukningen,
rapporten knyttes sammen med regeringens
beslutning den 11. marts. Den 15. marts sender
Kåre Mølbak en e-mail til departementschefen
og to afdelingschefer i Sundheds- og Ældremi-
nisteriet, hvori han med henvisning til et resumé
af ECDC’s anbefalinger fra den 12. marts skriver,
at »de flugter godt med regeringens tiltag.«
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
222
|
Kapitel 9 – Beslutningen om den delvise nedlukning den 11. marts 2020
Pressemøde i Statsministeriet
den 11. marts kl. 20.30
Som redegjort for i kapitel 4 meldes den delvise
nedlukning ud på et pressemøde i Statsministe-
riet onsdag den 11. marts kl. 20.30. Deltagerne
på pressemødet er ud over statsminister Mette
Frederiksen sundheds- og ældreminister Mag-
nus Heunicke, rigspolitichef Thorkild Fogde,
direktør for Udenrigsministeriets Borgerservice
Erik Brøgger Rasmussen og Sundhedssty-
relsens direktør, Søren Brostrøm. I lyset af at
Søren Brostrøm tidligere samme dag klart giver
udtryk for, at han og Sundhedsstyrelsen ikke
kan støtte væsentlige dele af de på presse-
mødet udmeldte tiltag, skal det oplyses, at det
udleverede materiale ikke viser, om der i løbet
af den 11. marts er pågået diskussioner om
Søren Brostrøms deltagelse på pressemødet i
Statsministeriet.
Der er helt op til pressemødets start hektisk
aktivitet med at forberede mødet. Det foregår i
to spor, som i praksis glider sammen, både når
man ser på indholdet og på deltagerkredsen.
Det ene spor er forberedelsen af det katalog
af indgreb, som er gennemgået ovenfor. Det
andet spor er forberedelsen af pressemødet,
hvor statsministeren om aftenen vil fremlægge
regeringens planlagte indgreb. Arbejdsgangen
er den samme som forud for pressemødet da-
gen før. I en e-mail til AC-gruppens medlemmer
sender lederen af AC-gruppen den 11. marts kl.
17.51 en »bestilling af beredskaber til brug for
pressemøde i aften.« Dermed bliver der fulgt op
på en bestilling fra Statsministeriet, der har sat
en frist til kl. 19.30, men som beder om delrap-
porteringer inden udløbet af den korte frist.
Bestillingen til AC-gruppen specificerer emne-
mæssigt ret præcise bidrag fra Sundheds- og
Ældreministeriet, Justitsministeriet, Beskæfti-
gelsesministeriet, Finansministeriet, Erhvervs-
ministeriet, Social- og Indenrigsministeriet
og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet.
Bidragene indgår som grundlag for et notat med
forberedte spørgsmål og svar, som alle relaterer
sig til statsministerens fremlæggelse af nedluk-
ningsplanen på pressemødet og til de enkelte
foranstaltninger, som indgår i den.
Statsministeren henviser i sin indledning på
pressemødet til udviklingen i Italien og føjer til,
at: »Vi har som myndigheder, borgere og som
land lige nu én opgave, der er vigtigere end alle
andre: Vi skal undgå, at for mange danskere
bliver smittet på én gang. Som det er sket i
Italien. […] Og derfor intensiverer myndigheder-
ne indsatsen for at afbøde og forsinke smitten i
Danmark.«
Statsministeren henviser i den sammenhæng til:
»den sundhedsfaglige smitteanalyse«,
som »er, [at] der er én ting, der virker
imod smitten. Og det er, at vi menne-
sker ikke omgås hinanden for meget.
[…]. Vi skal sætte ind, hvor det virker.
Der, hvor smitten spredes mest, Og det
er, hvor mennesker forsamler sig. Der,
hvor mange mennesker er samlet –
daginstitutioner, skoler, uddannelses-
institutioner, aktivitetstilbud, arran-
gementer, kollektiv trafik. Og derfor er
det myndighedernes anbefaling, at vi
lukker al unødvendig aktivitet ned på
de områder i en periode. Vi anlægger
med andre ord et forsigtighedsprin-
cip.«
På pressemødet forholder Sundhedsstyrelsens
direktør, Søren Brostrøm, sig primært til den
forestående omstilling af sundhedsvæsenet.
Han forklarer bl.a., at de nye tiltag indebærer et
skift fra den hidtidige inddæmningsstrategi til
en afbødningsstrategi, »sådan at vi fokuserer på
dem, der har allermest behov.«
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 9 – Beslutningen om den delvise nedlukning den 11. marts 2020
|
223
I den efterfølgende spørgerunde uddyber Søren
Brostrøm:
»Og nu er vi altså i den situation,
som sundhedsmyndighederne også
sagde tidligere på dagen. Nu begynder
antallet af smittede også at være af en
sådan kaliber, at den strategi, der har
været forfulgt indtil nu, ikke længere
er holdbar, og vi bliver nødt til at prio-
ritere ressourcerne på en anden måde,
hvad angår sundhedsvæsenet.«
der skal vi selvfølgelig som national
sundhedsmyndighed sørge for, at det
sker relativt ensartet og på nogle gode
faglige grundlag på tværs af landet. Og
det er en dialog, vi tager med regioner
og sygehusdirektører, sådan at der
kommer nogle nationale udmeldinger,
men det vil stadig være en konkret
lægefaglig vurdering at lave den prio-
ritering.«
»Vi har«, fortsætter han:
»dybest set tre ben, vi skal gå på i for-
hold til sundheds- og ældreområdet.
Vi skal tage os af coronaudfordring-
en. Vi skal tage os af alle de andre
patienter, fordi kritisk livstruende
sygdomme, kræftsygdomme, hjerte-
sygdomme, børn, gravide, der skal
føde og så videre, holder ikke op med
at komme ind i sygehusvæsenet. Og så
skal vi passe på de medarbejdere, vi
har i sundheds- og ældreområdet. Så
der skal vi gå på tre ben.«
På pressemødet annoncerer statsministeren
også, at regeringen dagen efter vil fremsætte
forslag til hastelovgivning i Folketinget, og at
hun forud for pressemødet har været i kontakt
med såvel partilederne som Folketingets
formand herom. Denne hastelovgivning er be-
handlet i kapitel 10.
Sammenfatning
Den 11. marts 2020 beslutter regeringen at skif-
te fra en svag inddæmningsstrategi til en hård
afbødningsstrategi, som den ønsker udmøntet
hurtigst muligt. Det står på det tidspunkt klart,
at der ikke er kontrol over smittespredningen
i Danmark. Samtidig eskalerer situationen i
Italien med nedlukninger i hele landet og stort
pres på sundhedsvæsenet i de hårdest ramte,
nordlige regioner af landet.
De vidtrækkende tiltag, der bliver meldt ud på
pressemødet i Statsministeriet den 11. marts
2020, formuleres og besluttes 1-2 døgn før
udmeldingen. Det skriftlige grundlag for rege-
ringens beslutning den 11. marts begrænser sig i
hovedsagen til et knap tosiders dokument med
oversigt over tiltagene (se boks 9.5). Man kan
i tilbageblik se tidligere spor til beslutninger-
ne, bl.a. Statsministeriets bestilling fra den 4.
marts på ambassadeindberetninger om f.eks.
»Lukning af skoler og andre institutioner«, »For-
samlingsrestriktioner« og »Ny lovgivning med
På et opfølgende spørgsmål uddyber Søren
Brostrøm:
»Det, vi gør, er selvfølgelig, at vi er i
meget tæt dialog med ledelsen i regi-
oner og sygehuse i forhold til, hvilke
faglige kriterier, man skal prioritere
efter. Men, jeg tror, det er vigtigt at
sige, man aflyser ikke folks operation,
man udskyder den. Det, tror jeg, er
rigtig vigtigt at sige. Og det er klart,
der ligger en lægefaglig prioritering
der, som er rigtig hård, fordi der er jo
en grund til, at folk står og venter på
en operation, og det kan være, de har
smerter eller andre grunde til det. Så
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
224
|
Kapitel 9 – Beslutningen om den delvise nedlukning den 11. marts 2020
henblik på øgede myndighedsbeføjelser«, men
det udleverede materiale tyder ikke på, at der i
en bredere kreds af aktører bliver taget aktivt
stilling til disse indgreb før tidligst den 9. marts.
Sundhedsstyrelsen støtter et strategiskifte og
har i hvert fald siden den 5. marts forsøgt at få
offentliggjort et notat, der giver en række for-
slag til en afbødningsstrategi (jf. kapitel 8). Det
notat offentliggøres den 10. marts og er i øvrigt
stort set identisk med det forslag til strategi-
skifte, som indstilles af den nationale operative
stab, NOST, den 10. marts. Baseret på det ud-
leverede materiale er det udredningsgruppens
vurdering, at det oplæg, som udarbejdes i regi
af NOST den 10. marts, er det oplæg, som på
det tidspunkt har opbakning fra den bredeste
kreds af myndigheder. Regeringens beslutning
går dog væsentligt længere og lægger op til en
hurtigere udmøntning. Især nedlukningen af
daginstitutioner og skoler støttes ikke af Sund-
hedsstyrelsen, ligesom styrelsen mener, at flere
af tiltagene bør afvente, hvordan smittespred-
ningen i Danmark udvikler sig i ugerne efter den
11. marts.
Det er i dette kapitel sandsynliggjort, at den
grundlæggende skitse til den mere vidtgående
model for nedlukning hverken bliver udtænkt i
AC-gruppen, i NOST eller i Sundhedsstyrelsen.
Der er også meget, der tyder på, at den ikke
er udtænkt af Statens Serum Institut. I kom-
bination med den tætte styring og kontrol af
covid-19-håndteringen, som Statsministeriet
udøver fra og med den 27. februar, tyder fravæ-
ret af alternative ophav til nedlukningsplanen
på, at den plan for nedlukning, som udmeldes
på pressemødet i Statsministeriet den 11. marts
i al væsentlighed er konciperet i Statsministe-
riet.
Det er endvidere udredningsgruppens indtryk,
at det helt frem til den 10. og 11. marts, stadig
i regeringen og blandt de centrale embeds-
mænd anses som en mulighed at vente med
at iværksætte de nye tiltag og restriktioner.
Det har på det udleverede, skriftlige grundlag
ikke været muligt for udredningsgruppen at
identificere, præcis hvilke faktorer der udløser,
at den delvise nedlukning iværksættes den 11.
marts, men det er i dette kapitel vist, at i hvert
fald Statsministeriet med departementschefen
i spidsen den 10. marts vurderer, at der er behov
for vidtrækkende og øjeblikkelige tiltag.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020" SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0227.png
226
|
–
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
|
227
Kapitel 10
Hastelovgivning
og grænselukning
På pressemødet den 11. marts 2020
annoncerer statsministeren, at
regeringen dagen efter vil fremsætte
forslag til hastelovgivning i Folke-
tinget. Det drejer sig om en ændring
af den gældende epidemilov. Dette
lovforslag, som bliver forsynet med
en solnedgangsklausul, indeholder en
lang række bemyndigelser til navnlig
sundheds- og ældreministeren, men
også andre ministre.
I kapitlet gennemgås den beslut-
ningsproces, som leder frem til frem-
sættelsen af forslaget til ændring af
epidemiloven den 12. marts 2020 for
Folketinget og til forslaget om endnu
en revision af loven den 31. marts
2020. Der fremsættes også andre
covid-19-relaterede lovforslag i dage-
ne efter den 11. marts, men de bliver
ikke taget op til nærmere behandling i
denne udredning.
Bemyndigelserne i den nye epidemi-
lov er som nævnt mange, og der bliver
med hjemmel i dem udstedt en række
bekendtgørelser i den efterfølgende
tid, jf. tabel 4.5 i kapitel 4. Antallet og
omfanget af disse bekendtgørelser
er så stort, at det ikke er muligt inden
for rammerne af denne udredning at
analysere tilblivelsen af dem alle. Der
er i stedet udvalgt tilblivelsen af to
bekendtgørelser til nærmere analyse.
Det drejer sig om bekendtgørelse nr.
219 af 17. marts 2020 om begræns-
ning af rettigheder på sundheds- og
ældreområdet i forbindelse med
håndtering af Coronavirussygdom
2019 (COVID-19) og bekendtgørelse
nr. 224 af 17. marts 2020 om forbud
mod større forsamlinger og forbud
mod adgang til og restriktioner for
visse lokaler i forbindelse med hånd-
tering af Coronavirussygdom 2019
(COVID-19).
Det hævdes ikke, at tilblivelsen af de
to bekendtgørelser er repræsentativ
for tilblivelsen af de mange andre
covid-19-relaterede bekendtgørelser
i denne periode. De to bekendtgørel-
ser er udvalgt, fordi de for det første
rører ved meget væsentlige forhold
i forbindelse med håndteringen af
covid-19-krisen, og fordi de for det
andet regulerer forhold, som adskiller
sig væsentligt fra hinanden. De er
derfor centrale illustrationer af de
problemstillinger, som knytter sig til
den udstrakte brug af bemyndigelser
i ændringerne af epidemiloven, som
Folketinget vedtager den 12. og 31.
marts 2020.
Fokus i dette kapitel er på den mini-
sterielle forberedelse, imens Folke-
tingets behandling af lovforslagene er
genstand for analyse i kapitel 15. Der
er desuden en række problemstilling-
er af retlig karakter, som knytter sig til
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
228
|
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
såvel revisionen af epidemiloven som bekendt-
gørelserne. Et udvalg af disse problemstillinger
bliver analyseret i kapitel 12.
I dette kapitel behandles desuden regeringens
beslutning om grænsekontrol fra den 13. marts
og beslutningen om at forlænge den midlertidi-
ge nedlukning frem til den 13. april 2020.
op til en inddragelse af Justitsministeriet og
Forsvarsministeriet i arbejdet. Der bliver ikke
her lagt op til en grundlæggende revision af den
gældende epidemilov.
Forberedelsen af den første revision af epide-
miloven finder i realiteten sted hen over ganske
få dage, hvor hovedindsatsen ligger i dagene
den 10.-11. marts 2020. Det er også først på det-
te tidspunkt, at der sker en markant udvidelse
af lovforslaget.
Den 8. marts rundsender Sundheds- og Ældre-
ministeriet notatet dateret den 5. marts, som
viser, hvilke forslag til lovændringer ministe-
riet ser for sig. Det er i denne version stadig
epidemikommissionerne, der skal have udvide-
de handlemuligheder og beføjelser, og altså ikke
sundheds- og ældreministeren, sådan som det
bliver i det lovforslag, der fremsættes til haste-
behandling i Folketinget den 12. marts 2020.
På det møde i en kreds af departementschefer,
som afholdes den 8. marts, og som også har
været omtalt i kapitel 8 og 9, bliver spørgsmålet
om hastelovgivning behandlet. Det fremgår
af en opsamling på mødet, som samme dag
rundsendes til AC-gruppen. I opsamlingen står
der under punktet »Øvrigt«: »Evt. hastelovgiv-
ning – dialog opstartes mandag den 9. marts
(SUM/JM).«
Som nævnt i kapitel 9 er der også en henvisning
til arbejdet med hastelovgivningen i den e-mail,
som lederen af AC-gruppen sender til AC-grup-
pen den 10. marts kl. 15.52. Heri fremgår det, at
Justitsministeriet er tovholder på den samlede
koordination af covid-19-hastelovgivningen, og
at der vil blive nedsat en »lovgruppe«, som efter
mødet i AC-gruppen dagen efter, den 11. marts,
vil blive indkaldt til særskilte »lovmøder.«
Den 11. marts 2020 kl. 12.32 rundsendes i regi
af AC-gruppen en e-mail, der viser, at man på
Den første revision af epidemiloven
Epidemiloven bliver ændret to gange i løbet af
foråret 2020. Den første og største revision af
loven sker ved lovforslag nr. L 133 fremsat og
vedtaget af Folketinget den 12. marts 2020 med
ikrafttræden den 17. marts 2020.
I Sundheds- og Ældreministeriet er der i sam-
spil med Statsministeriet i slutningen af februar
overvejelser om en mindre ændring af epide-
miloven, som skal udvide mulighederne for at
iværksætte foranstaltninger for at inddæmme
smitte ved at gøre det muligt at påbyde isolation
af personer, der er mistænkt for at være smittet
med en alment farlig sygdom, og forbyde visse
offentlige arrangementer m.v. Sundheds- og
Ældreministeriet udarbejder også et forslag
herom, der på det tidspunkt dog ikke kommer
videre. Sagen bliver efter alt at dømme behand-
let på mødet i regeringens sikkerhedsudvalg
den 27. februar 2020.
Forslaget bliver af Sundheds- og Ældremini-
steriet den 5. marts 2020 fulgt op af et notat
til Statsministeriet, der indeholder et »over-
blik over forslag til lovændringer for at sikre
myndighedernes handlemuligheder og effektiv
ressourceudnyttelse i ifbm. håndtering af CO-
VID-19.« Notatet lægger i lighed med den første
skitse op til at udvide epidemikommissionernes
handlemuligheder, bl.a. gennem påbud om iso-
lation og tvangsmæssig karantæne. Sundheds-
og Ældreministeriet lægger i den sammenhæng
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0230.png
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
|
229
dette tidspunkt stadig arbejder med indholdet
af det lovforslag, der fremsættes den 12. marts
2020:
»I forlængelse af mødet i dag bedes
alle ministerier snarest melde forslag
til lovændringer i lyset af COVID 19-si-
tuationen til […], med kort angivelse af
1) formål, 2) hvor kritisk ændringen er,
og 3) hvornår ændringen senest bør
være gennemført. Vi sender snarest en
overordnet beskrivelse af den lovgiv-
ningsmæssige ramme, som SUM og JM
i fællesskab arbejder på, ift. forslaget
til i morgen.«
Derudover oplyses det i e-mailen, at hvis der er
tale om ændringer, som er »bydende nødven-
dige at gennemføre med det lovforslag, der
fremsættes og forventeligt vedtages i morgen«,
bedes man ringe direkte til den ansvarlige afde-
lingschef i Justitsministeriet.
Lovforslaget
1
indebærer flere ændringer af
epidemiloven, der går væsentlig videre end de
ændringer, som Sundheds- og Ældreministeriet
havde lagt op til overvejelse i de foregående 2
uger:
1. En række beføjelser i epidemiloven, der tid-
ligere tilkom de regionale epidemikommissi-
oner, bliver overført til sundheds- og ældre-
ministeren, der også bliver bemyndiget til at
overlade udøvelsen af ministerens beføjelser
i loven til andre myndigheder.
2. Samtidig bliver eksisterende beføjelser
udvidet og nye beføjelser vedtaget, herunder
navnlig i form af bemyndigelser til sundheds-
og ældreministeren, eventuelt efter forhand-
ling med andre ministre, om at fastsætte
mere udførlige regler, hvilket i vidt omfang er
sket efter lovens ikrafttræden. Det gælder
f.eks. hjemmel til fastsættelse af regler om
forsamlingsforbud og regler om tvangsvacci-
nation for andre sygdomme.
3. Lovforslaget indebærer endvidere en
ændring af reglerne om erstatning for tab
påført som følge af visse forebyggende
foranstaltninger iværksat efter loven for at
hindre udbredelse af smitsomme og andre
overførbare sygdomme. Det fulgte tidligere
af epidemilovens § 27, at hvis der i forbindel-
se med de forebyggende foranstaltninger,
der iværksættes i medfør af epidemilovens
kapitel 3 for at hindre udbredelse af smit-
somme og andre overførbare sygdomme,
påføres nogen tab, har vedkommende krav
på erstatning herfor fra det offentlige. Efter
ændringen kan sundheds- og ældreminister-
en til brug for gennemførelse af foranstalt-
ninger efter loven eller regler fastsat i medfør
heraf iværksætte ekspropriation af privat
ejendom mod fuldstændig erstatning til den
eller de berørte ejere.
4. Lovforslaget foretager endvidere enkelte
ændringer i lovens bestemmelser om straf,
herunder i form af en bestemmelse om, at
selskaber m.v. (juridiske personer) kan ifalde
straf efter reglerne i straffelovens kapitel 5.
Lovforslaget lægger op til vedtagelse med en
solnedgangsklausul, der indebærer, at epi-
demiloven med de foretagne ændringer i sin
helhed ophæves den 1. marts 2021, medmindre
Folketinget forinden ved en ændring af loven
forlænger gyldighedsperioden.
1 Forslag til lov om ændring af lov om foranstaltninger mod smitsomme og andre overførbare sygdomme (Udvidelse af
foranstaltninger til at forebygge og inddæmme smitte samt sikring af kapacitetsmæssige ressourcer m.v.) fremsat den 12.
marts 2020, jf. Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 133 som fremsat.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
230
|
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
Forberedelsen af den første ændring af epide-
miloven sker som nævnt særdeles hurtigt og i et
tæt samarbejde mellem Sundheds- og Ældre-
ministeriet og Justitsministeriet, hvor det i høj
grad er sidstnævnte, der står for udarbejdelsen
af lovforslaget, herunder for indarbejdelsen af
bidrag fra andre ministerier.
Sundheds- og Ældreministeriets styrelser er
derimod ikke inddraget i lovforberedelsen,
men de får udkastet til lovforslag til høring med
ganske kort frist. Det sker ved en e-mail sendt
den 11. marts kl. 10.25, som giver Sundheds- og
Ældreministeriets styrelser en frist på 2 timer til
vurdering af forslaget og besvarelse af høring-
en. Sundhedsstyrelsen svarer samme dag kl.
14.08:
»Sundhedsstyrelsen har ikke haft
mulighed for at foretage en grundig
sundhedsfaglig vurdering af det fore-
slåede, indenfor den angivne tidsfrist.
Men vi finder umiddelbart, at det
aktuelle COViD-19 udbrud ikke kan be-
grunde sådanne væsentlige ændringer
i epidemiloven, idet de forebyggelses-
mæssige hensigter ift. smittespredning
mere hensigtsmæssigt kan fremmes
indenfor anden gældende lovgivning
eller øvrig lovgivning. Vi kan støtte en
revision og modernisering af epide-
miloven, f.eks. med udgangspunkt og
inspiration i den svenske Smittskydd-
slag, men dette kræver mere tid til
udarbejdelse af fagligt bidrag. Med
en lovændring som skitseret må vi
genoverveje rimelighed og indhold i
vores tidligere fremsendte indstilling
af 27. februar 2020, se vedhæftede
mail.«
se på liste B og udnyttelsen af § 10 i epidemi-
loven (jf. kapitel 7).
Statens Serum Institut meddeler, at de ikke
har bemærkninger til lovforslaget. Derimod
afgiver Styrelsen for Patientsikkerhed et ret
differentieret svar, som bl.a. rejser spørgsmålet
om styrelsens handlemuligheder under den
nye lov, ligesom styrelsen under henvisning til
overvejelser i sundhedsfaglige kredse om en
nedskalering af covid-19, således at den ikke
længere er optaget på liste B, spørger til, hvilke
foranstaltninger der så kan sættes ind over for
covid-19. Endelig spørger styrelsen: »Bør det
ikke af forslaget til § 8, stk. 2 (hvis det medta-
ges) fremgå, at beslutning tages efter indstilling
fra Sundhedsstyrelsen?«
Udkastets § 8, stk. 2, giver sundheds- og
ældreministeren kompetence til at iværksætte
tvangsmæssig vaccination med henblik på at
minimere udbredelsen af andre sygdomme i
befolkningen. Formålet hermed er at nedbringe
antallet af andre patienter i sundhedsvæsenet.
Man kan antagelig konkludere, at Styrelsen
for Patientsikkerhed i forsigtige vendinger i
høringssvaret placerer sig på linje med Sund-
hedsstyrelsen over for Sundheds- og Ældremi-
nisteriets departement.
Forslaget til denne første revision af epide-
miloven bliver uden offentlig høring fremsat
og enstemmigt vedtaget den 12. marts med
ikrafttræden den 17. marts 2020, jf. lov nr. 208
af 17. marts 2020. Af en e-mail-korrespondance
den 15. marts 2020 mellem departementerne i
Sundheds- og Ældreministeriet og Justitsmini-
steriet fremgår det, at man i Justitsministeriet
er blevet opmærksom på »… at ordførerne ikke
blev orienteret specifikt om SSTs »høringssvar«
under lovbehandlingen.« En afdelingschef i
Sundheds- og Ældreministeriet skriver ligefrem
i en orientering den 15. marts 2020 af en række
Henvisningen til indstillingen af 27. februar 2020
refererer til indstillingen om covid-19’s optagel-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0232.png
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
|
231
ledende medarbejdere i departementet i Sund-
heds- og Ældreministeriet, at Justitsministeriet
er »… halvt i panik over SSTs manglende opbak-
ning til regeringens udmeldinger.« Der overvejes
forskellige modeller for en hasteorientering af
ordførerne om sagen, men det fremgår ikke af
materialet, hvordan situationen ender med at
blive håndteret.
Kapitel 15 behandler som nævnt Folketingets
behandling af lovforslaget, men udrednings-
gruppen har ikke haft mulighed for at gå ind i,
hvilken information der bliver viderebragt til
Folketinget på de lukkede samråd, der bliver
afholdt med sundheds- og ældreministeren den
12. marts 2020 i forbindelse med behandlingen
af lovforslaget.
»Fra i morgen klokken 12, der lukker
de danske grænser midlertidigt. Det
vil stadig være muligt, og det vil være
helt nødvendigt at transportere føde-
varer til Danmark, medicin og andre
forsyninger, som er for eksempel nød-
vendig for vores industriproduktion.
Men alle turister, alle rejser, alle ferier
og alle udlændinge, der ikke kan bevi-
se, at de har et anerkendelsesværdigt
formål med indrejse til Danmark. De
vil fremover blive afvist på den danske
grænse. Danske statsborgere kan altid
komme ind i Danmark.«
Midlertidig lukning af
de danske grænser
Som det fremgår af kapitel 9, var spørgsmålet
om indrejserestriktioner del af de interne oplæg
til den delvise nedlukning, som bliver meldt ud
på pressemødet i Statsministeriet den 11. marts
2020. I det oplæg, der cirkulerer den 11. marts
om eftermiddagen, står der blot, at »Regeringen
undersøger muligheden for at indføre yderligere
restriktioner ved indrejse i Danmark« (se boks
9.5 i kapitel 9), og der bliver ikke meldt retnings-
linjer ud om disse restriktioner på pressemødet
i Statsministeriet den 11. marts 2020. Det bliver
der derimod på et pressemøde i Statsmini-
steriet to dage efter, den 13. marts 2020.
2
På
pressemødet deltager foruden statsministeren,
justitsministeren, udenrigsministeren og rigspo-
litichefen. I forhold til indrejserestriktioner siger
statsministeren på pressemødet:
Allerede den 7. februar 2020 bliver der udar-
bejdet en tosiders »Notits om myndighedernes
mulighed for i visse situationer at forhindre
udlændinge i at indrejse i Danmark af hensyn til
den offentlige sundhed.« Det er imidlertid først
efter mødet den 8. marts 2020 blandt en kreds
af departementschefer, at der iværksættes et
fokuseret arbejde med modeller for grænseluk-
ning. Af en opsamling på dette møde rundsendt
i AC-gruppen står der under punktet »Øvrigt«:
»Der udarbejdes oplæg om eventuelle indrej-
serestriktioner (lukning af grænser, indrejse-
forbud, karantæne mv.), inkl. oplysninger om
nye rejsemønstre og tiltag i lufthavne mv. – frist
mandag den 9. marts.« Arbejdet forankres i
Justitsministeriet og Udlændinge- og Integra-
tionsministeriet.
Dagen før, den 7. marts 2020, har direktøren for
Borgerservice i Udenrigsministeriet orienteret
medlemmer af AC-gruppen om, at:
»Vi får henvendelser fra danskere som
kommer hjem fra de orange områder,
særligt Norditalien, og undrer sig over,
2 Der gives på dette pressemøde også en markant udmelding om, at alle sygehuse i Danmark samme dag har fået besked
på at lukke ned for al normal aktivitet i sundhedsvæsenet. Den udmelding behandles i kapitel 13.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0233.png
232
|
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
at italienere fortsat kommer til Køben-
havn og kan tage direkte med metroen
til Tivoli. Entydigt ikke konsistent når
danskerne skal blive hjemme i 14 dage
og vil være noget som borgere med
rette kan synes vi skal gøre noget ved.«
problemstillinger, som skiftet fra inddæmning
til afbødning har medført. I en e-mail sendt ved
middagstid den 12. marts 2020 skriver han bl.a.:
»Med skiftet i strategi fra inddæmning
til afbødning har Sundhedsstyrelsen
ikke længere en opfordring om at blive
hjemme i 14 dage for personer, der
kommer retur fra områder med særlig
smitterisiko=røde lande. Sundheds-
styrelsen har telefonisk forklaret, at
vedligeholdelse af listen over områder
med særlig smitterisiko er ressource-
krævende, og at de grundet strate-
giskiftet allokerer deres indsats til
anden side. De tilbyder dog fortsat at
orientere os om områder, hvor der er
særlig smitterisiko, men systematik-
ken og frekvensen er uvis. Listen over
områder med særlig smitterisiko er
således heller ikke længere på Sund-
hedsstyrelsens hjemmeside. Den liste
har hidtil defineret de områder/lande,
hvor rejsevejledningerne er i rød –
fraråder alle rejser. UM har således
som udgangspunkt ikke længere noget
grundlag for at have lande i rød, og
som det pt. er tilfældet på vores hjem-
meside forklare, at lande er i rød, fordi
man skal i 14 dages karantæne ved
hjemkomst. Det giver, som vi forstår
det sundhedsfagligt mening ikke læn-
gere at anbefale bestemte grupper 14
dages karantæne. Men vurderingen er,
at det kan være politisk svært at for-
klare, at vi tillader danskere (og andre)
at komme fra fx Ischgl og så – så længe
de er symptomfrie – acceptere at de
går frit rundt. Og er der ikke nogen
grund til røde lande/områder falder
Den 9. marts sender Udlændinge- og Integra-
tionsministeriet to notater til Statsministeriet.
Det ene notat har også Justitsministeriet som
afsender, og er en firesiders »Notits om myn-
dighedernes mulighed for i visse situationer at
forhindre udlændinge i at indrejse i Danmark af
hensyn til den offentlige sundhed.«
3
Det er en
udvidelse og viderebearbejdning af notitsen fra
den 7. februar, jf. ovenfor. Notitsen omhandler,
hvorvidt det er muligt for myndighederne i visse
situationer at forhindre udlændinge i at indrejse
i Danmark både via den ydre Schengengrænse
og den indre Schengengrænse med henblik på
at beskytte den offentlige sundhed. Notitsen
gennemgår i den forbindelse tre modeller: 1)
Udstedelse af et generelt indrejseforbud, 2) af-
visning ved grænsen og 3) den østrigske model.
Sidstnævnte handler om, at tredjelandsstats-
borgere er forpligtiget til at fremvise autoriseret
lægecertifikat forud for indrejse til Østrig.
Notitsen indeholder ikke en klar indstilling i
forhold til de tre modeller. De følgende dage
arbejdes der videre med notitsen, og det er især
modellen med »afvisning ved grænsen«, der
fokuseres på. Interessen for den model forstær-
kes angiveligt den 12. marts, hvor der kommer
indberetninger fra ambassaden i Oslo om, at
man i Norge har strammet reglerne for indrejse.
Den 12. marts 2020 gør direktøren for Bor-
gerservice i Udenrigsministeriet sine kolleger
i AC-gruppen opmærksom på en række nye
3 Det andet notat fra den 9. marts 2020 har kun Udlændinge- og Integrationsministeriet som afsender, og det omhandler
»Mulighed for at give afslag på visum af hensyn til den offentlige folkesundhed.«
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
|
233
også sammenhængen til flyforbud og
potentielt yderligere mulige indrejse-
restriktioner […]«
et anerkendelsesværdigt formål (f.eks.
arbejde i Danmark, besøge alvorligt
syge eller døende familiemedlemmer
i Danmark, agere omsorgsperson for
mindreårige børn i Danmark) dog
tillades indrejse i Danmark, medmin-
dre vedkommende udviser sygdoms-
tegn, som f.eks. hoste, er febril eller
lignende. Hvis en person derimod
ikke har et sådant anerkendelses-
værdigt formål, kan den pågældende
afvises ved grænsen. For at iagttage
proportionalitetsprincippet bør der
være mulighed for at kunne afkræfte
formodningen om, at de risikerer at
modvirke beskyttelsesforanstaltninger
i Danmark, f.eks. ved fremvisning af
en ny lægeerklæring, hvoraf det frem-
går, at vedkommende ikke er smittet
med Covid-19.«
Dagen efter følger departementschefen i Sund-
heds- og Ældreministeriet op med en anmod-
ning til Statens Serum Institut om at genoptage
den daglige udarbejdelse af listen over lande
og områder, som skal kunne tilgås af Udenrigs-
ministeriet og fremover indgå i beslutningen
om, hvilke lande der skal være »i rødt.« Statens
Serum Institut svarer, at de straks vil genoptage
det arbejde, og at Udenrigsministeriet vil mod-
tage den første rapport den følgende dag, den
14. marts 2020.
Den 12. marts 2020 foreligger der et nyt notat
fra Justitsministeriet og Udlændinge- og
Integrationsministeriet. Det har overskriften
»Afvisning ved de indre grænser.« I dette notat
argumenteres der for, at i det omfang Sverige
og/eller Tyskland ikke har truffet eller først væ-
sentligt senere træffer beskyttelsesforanstalt-
ninger med henblik på at inddæmme spred-
ningen af covid-19 i et omfang, der svarer til de
foranstaltninger, der er eller meget snart vil bli-
ve truffet i Danmark, vil der kunne ske afvisning
af udlændinge, der indrejser fra Sverige og/eller
Tyskland. Det vil ifølge notatet kunne ske:
»… i medfør af udlændingelovens § 28,
stk. 1, jf. stk. 3, under henvisning til
hensynet til den offentlige sundhed,
idet de ved deres ophold i Danmark
risikerer at modvirke de beskyttel-
sesforanstaltninger, der er truffet i
Danmark, selv om de i forbindelse
med deres ophold her i landet vil være
underlagt restriktioner, der svarer til
dem, der gælder for danske statsbor-
gere.
Med henblik på at sikre den fornødne
proportionalitet bør indrejsende med
Det bemærkes desuden i notatet, at »der ikke
foreligger sammenlignelige fortilfælde, hvorfor
ovennævnte vurdering er forbundet med en
procesrisiko.«
Sent om aftenen den 12. marts 2020 sendes
udkast til notat til kommentering hos Sund-
heds- og Ældreministeriet/Sundhedsstyrelsen,
og man udbeder sig specifikt kommentarer til
formuleringen om betydningen af de forskellige
beskyttelsesforanstaltninger i Danmark, Tysk-
land og Sverige og til kravet om at kunne frem-
vise en ny lægerklæring. Tidligt om morgenen
den 13. marts 2020 svarer Sundhedsstyrelsen.
Af svaret fremgår, at styrelsen ikke mener,
at man kan stille krav om, at forebyggelses-
tiltagene skal være nøjagtig som i Danmark, og
»… det er væsentligt at vurdere, om det er fagligt
begrundede forebyggelsestiltag.« I forhold til
spørgsmålet om krav om lægeerklæring anfører
Sundhedsstyrelsen bl.a., at »En lægeerklæring
vil hele tiden blive forældet, da du kan have fået
en lægeerklæring den ene dag og alligevel være
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0235.png
234
|
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
smittet og derfor udvikle symptomer den næste
dag.«
Som det fremgår ovenfor, deltager direktøren
for Sundhedsstyrelsen ikke på pressemødet i
Statsministeriet den 13. marts 2020, hvor den
midlertidige grænselukning bliver meldt ud. I et
presseberedskab i Justitsministeriet fra den 14.
marts er imidlertid gengivet en række citater fra
Søren Brostrøm til nyhedsbureauet Ritzau sam-
me dag. Han gør det ifølge disse citater klart,
at grænselukningen ikke sker på anbefaling fra
Sundhedsstyrelsen.
Boks 10.1. Bilag, som indgår i materialet til
brug for ministermødet den 22. marts 2020
• Bilag 1: Dashboard, som viser udviklingen i en
række indikatorer, som regeringen følger i udvik-
lingen af covid-19.
• Bilag 2: Vurdering af det aktuelle smittetryk i
Danmark (Statens Serum Institut).
• Bilag 3: Status på covid-19 med særlig fokus på
intensiv kapacitet (Sundhedsstyrelsen).
• Bilag 3.1: Prognose og kapacitet for intensiv
kapacitet.
• Bilag 3.2: Udkast til rapport fra Sundhedssty-
relsen.
• Bilag 4: De økonomiske effekter ved forlængelse
af afbødningstiltag (Finansministeriet).
• Bilag 5: Tab af passagerindtægter i den kollekti-
ve trafik (Transport- og Boligministeriet).
• Bilag 6: Vilkår for offentligt ansatte ved eventuel
forlængelse af hjemsendelsesperioden (Skat-
teministeriet, Finansministeriet og Beskæftigel-
sesministeriet).
• Bilag 6.1: Frihedsformer.
• Bilag 7: Situationsbilledet i større byer, detail-
handel m.v. (Justitsministeriet).
• Bilag 8: Udkast til faktaark ved forlængelse af de
iværksatte tiltag.
• Bilag 9: Tidshorisont for tiltag i relation til
covid-19 i EU og andre relevante lande pr. 20.
marts 2020.
• Bilag 10: Økonomiske tiltag i andre lande pr. 20.
marts 2020 (Udenrigsministeriet).
Forlængelse af nedlukningen og
anden revision af epidemiloven
Den delvise nedlukning, som bliver udmeldt den
11. marts 2020, gælder i første omgang til den
30. marts 2020. På et ministermøde den 22.
marts 2020 drøftes det, hvorvidt de iværksatte
midlertidige tiltag skal forlænges, og der er også
lagt op til at drøfte nye initiativer og yderligere
tiltag i forhold til covid-19-håndteringen.
På mødet deltager de faste medlemmer af
regeringens koordinationsudvalg, dvs. stats-
ministeren, finansministeren, udenrigsmini-
steren, justitsministeren og skatteministeren.
Derudover deltager sundheds- og ældremini-
steren, erhvervsministeren og beskæftigelses-
ministeren på mødet den 22. marts 2020.
I mødematerialet indgår en række bilag til brug
for diskussionen af en forlængelse af de iværk-
satte midlertidige tiltag, se boks 10.1.
Note: I parentes er angivet den myndighed, der står
som ansvarlig for bilaget.
I bilag 2, som er udarbejdet af Statens Serum
Institut, og som er dateret den 20. marts 2020,
er vurderingen, at:
»Såfremt den nuværende indsats fort-
sætter, er det Statens Serum Instituts
vurdering, at reproduktionstallet vil
kunne reduceres med 30 til 50%. Det-
te vil have en betydelig positiv effekt
på den forventede belastning af syge-
husene. En forudsætning for dette er
dog, at perioden med nedsat kontakt i
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
|
235
samfundet forlænges ud over den 30.
marts 2020. En anden forudsætning
er, at befolkningens opmærksomhed
på situationen fastholdes gennem
foråret, således at de eksisterende råd
og anbefalinger efterleves.«
Også det statusnotat fra Sundhedsstyrelsen,
som er dateret den 22. marts 2020 og indgår
som bilag 3 i mødematerialet, må læses på
den måde, at Sundhedsstyrelsen anbefaler, at
de midlertidige tiltag forlænges efter den 30.
marts. Notatet afrundes med denne opfordring:
»Samlet set er det således utroligt
vigtigt at fastholde et stort fokus på
forebyggende tiltag, der kan reducere
smittespredningen i det danske sam-
fund, særligt med fokus på sårbare
grupper, og som kan forventes at have
en positiv effekt på den forventede
belastning af sygehusene. Samtidig
er det af afgørende betydning, at vi
fortsætter med at opruste det samlede
sundhedsvæsen til at imødegå den
betydelige udfordring vi forventer
at se i de kommende måneder, hvor
sundhedsvæsenets ressourcer skal
prioriteres til de patienter, der har
allermest behov.«
indførelse af udgangsforbud i forbindelse med
bekæmpelse af smitte med covid-19. Et af disse
dokumenter, der er stilet til Statsministeriet,
indeholder en redegørelse for rammerne for at
indføre og udforme et udgangsforbud, »hvis det
måtte blive nødvendigt i indsatsen mod udbre-
delse af smitte med COVID-19.« Der udarbejdes
også en oversigt over brug af udgangsforbud
i andre lande, og der udarbejdes egentlige
forslag til bestemmelser om udgangsforbud,
der kan indsættes i et lovforslag om revision af
epidemiloven. Der rejses i disse dokumenter
og i den håndakt, der udarbejdes til brug for
justitsministeren i forbindelse med ministermø-
det den 22. marts 2020, flere argumenter imod
indførelse af udgangsforbud, og der foreligger
ikke nogen indstilling om at indføre den mulig-
hed i epidemiloven.
Justitsministeriet udarbejder også et tresiders
dokument om »Mulige yderligere tiltag for at be-
kæmpe smitte med COVID-19.« Dokumentet er
dateret den 22. marts 2020 og indgår angiveligt
også i materialet til ministermødet samme dag.
Dokumentet redegør først for yderligere tiltag,
som kan gennemføres inden for den lovgivning,
der er gældende den 22. marts 2020, hvoref-
ter der redegøres for tiltag, som vil kræve ny
lovgivning.
Inden for rammerne af den da gældende epide-
milov peger Justitsministeriet på, at følgende
tiltag kan tages: 1) Lukning af flere butikker i
detailhandlen og 2) begrænsninger af offentlig
transport. Derudover oplister Justitsministeriet
yderligere tiltag, som vil kunne tages, hvis der
gennemføres en ændring af epidemiloven. Det
drejer sig om:
• Udvidelse af forbuddet mod forsamlinger.
• Mulighed for at begrænse færden og ophold i
bestemte områder (»opholdsforbud«).
• Udvidelse af forbuddet mod at holde lokaler
åbne for offentligheden.
Der foreligger ikke referat fra ministermødet
den 22. marts 2020, men dagen efter, den 23.
marts 2020, meldes det ud på et pressemøde
i Statsministeriet, at den delvise nedlukning
forlænges til og med anden påskedag, dvs.
mandag den 13. april, jf. også kapitel 4.
Justitsministeriet udarbejder i dagene fra den
19. marts til den 22. marts 2020 flere doku-
menter om yderligere tiltag til håndteringen af
covid-19. Dokumenterne indgår tilsyneladende
i drøftelser på ministermødet den 22. marts
2020. Flere af dokumenterne omhandler
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
236
|
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
Notatet om »Mulige yderligere tiltag for at
bekæmpe smitte med COVID-19« afsluttes med
en redegørelse for muligheden for at gennem-
føre lovændringen som hastelovgivning. Notatet
indeholder ikke en indstilling om, hvor vidt en
eventuel lovændring bør gennemføres som
hastelovgivning.
Samme aften giver sundheds- og ældremini-
steren en tilbagemelding fra ministermødet til
en kreds af ledende medarbejdere i Sundheds-
og Ældreministeriet. Ifølge tilbagemeldingen
igangsættes forberedelse af et muligt udgangs-
forbud, men »kun til at have i skuffen«, og der er
ifølge tilbagemeldingen ikke truffet beslutning
om at bruge den mulighed. Desuden giver
tilbagemeldingen indtryk af, at der på mødet
er blevet drøftet indførsel af rejserestriktioner
henover den forestående påske, men ikke truf-
fet beslutning om det.
Om aftenen den 22. marts 2020 konstaterer en
afdelingschef i Sundheds- og Ældreministeriet:
»Kan forstå, at vi tager endnu en hastebehand-
ling i FT med ændring af epidemiloven i den
kommende uge«, og dagen efter oversender
Sundheds- og Ældreministeriet sit foreløbige
bidrag til »hastelovforslaget« til Justitsministe-
riet.
Det fremgår ikke af det udleverede materiale,
hvorfor regeringen beslutter sig for, at den
anden revision af epidemiloven også skal haste-
behandles. Den 26. marts 2020 fremsætter
sundheds- og ældreministeren imidlertid for-
slag nr. L 158 til lov om ændring af epidemiloven
(Yderligere foranstaltninger for at forebygge
og inddæmme smitte med COVID-19 m.v.), der
bliver enstemmigt vedtaget den 31. marts 2020
og senere kundgjort som lov nr. 359 af 4. april
2020. Ændringen indebærer en udvidelse af
flere af de beføjelser, der er indført ved den
første ændring af epidemiloven. Desuden præ-
ciseres visse af lovens bestemmelser. Endelig
skal ændringen af loven, som det taktfuldt er
beskrevet i bemærkningerne til lovforslaget,
rette op på nogle uhensigtsmæssigheder, som
knytter sig til den første revision af loven. Det
drejer sig om reglerne i relation til udmåling af
straf og til klageadgang på områder, hvor sund-
heds- og ældreministeren delegerer sin kompe-
tence til andre myndigheder, men hvor ministe-
ren ikke vurderes at være den bedst egnede til
at behandle klager over disse myndigheder.
Den 25. marts 2020 kl. 10.23 sender Sundheds-
og Ældreministeriet udkast til L 158 til høring
hos de tre relevante styrelser i ministeriet.
Svarfristen er samme dag kl. 13.00. Samme
aften afgiver Sundhedsstyrelsen et ret udførligt
svar, hvor styrelsen generelt fastholder sine tid-
ligere sundhedsfaglige vurderinger og på dette
grundlag knytter specifikke bemærkninger til
enkelte bestemmelser i lovforslaget og ministe-
riets bemærkninger hertil. Sundhedsstyrelsen
skriver bl.a.:
»Sundhedsstyrelsen noterer, at man
lovgivningsmæssigt bl.a. vil skærpe
bestemmelser vedr. størrelse af for-
samlinger, adgang til udendørs anlæg
samt adgang til visse institutioner m.v.
Sundhedsstyrelsen vil i den anled-
ning, med henvisning til Sundheds-
styrelsens rådgivning ang. anvendelse
af epidemilovens § 10 af 15. marts
2020, gentage sin tidligere vurdering,
baseret på den bedst tilgængelige
videnskabelige dokumentation, at un-
der en afbødningsstrategi er de mest
effektive tiltag til at hindre smitte-
spredning adfærdsmæssige tiltag i den
brede befolkning såsom opprioritering
af hygiejne, selvisolation af personer
med symptomer på luftvejsinfektioner
bredt set, samt generelle tiltag til at
hindre tætheden af mennesker i det
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0238.png
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
|
237
offentlige rum, fx i offentlig transport,
herunder øget brug af hjemmearbejde
og aflysning/udskydelse af arrange-
menter med større forsamlinger.
Sundhedsstyrelsen understreger i
denne forbindelse, at der ikke ud fra
sundhedsfaglig dokumentation kan
fastsættes en øvre grænse for et be-
stemt antal deltagere i en forsamling,
men vil foreslå at man anlægger en
mere kvalitativ tilgang, hvor myndig-
hederne konkret vejleder om hvordan
forsamlinger, arrangementer mv. kan
gennemføres forsvarligt ud fra sund-
hedsfaglige råd.«
Udstedelsen af bekendtgørelser sker generelt
i et meget presset tidsforløb. Det kan være
baggrunden for, at mange af de først udstedte
bekendtgørelser siden løbende bliver erstattet
af ændringsbekendtgørelser.
Lovgivningens karakter af bemyndigelseslov-
givning bliver generelt begrundet med hensynet
til myndighedernes behov for fleksibilitet. Det
sker, for så vidt angår ændringen af epide-
miloven, med disse ord i indledningen til de
generelle bemærkninger til forslaget til første
revision af loven:
»For at inddæmme og forebygge
udbredelsen af COVID-19 og andre
smitsomme sygdomme i Danmark
foreslår regeringen derfor, at bestem-
melserne i lov om foranstaltninger
mod smitsomme og andre overførbare
sygdomme (epidemiloven) gøres mere
fleksible ved at fastsætte en række
bemyndigelser til sundheds- og ældre-
ministeren og ved at indføje en række
nye beføjelser.«
4
Styrelsen for Patientsikkerhed knytter i sit
kortfattede svar nogle specifikke bemærkning-
er til styrelsens rolle, således som den tegner
sig efter lovændringen. Statens Serum Institut
meddeler, at de ikke har bemærkninger til
forslaget.
Udmøntning af den
reviderede epidemilov
Ændringerne af epidemiloven med ikrafttræ-
den den 17. marts og den 4. april 2020 består
i vidt omfang af bemyndigelser til sundheds-
og ældreministeren. Det samme gælder de
ændringer i anden lovgivning, som er relateret
til covid-19, og som også bliver gennemført i for-
året 2020 inden for Sundheds- og Ældremini-
steriets såvel som andre ministeriers områder.
Tabel 4.5 i kapitel 4 giver en oversigt over lov-
givningen, de bemyndigelser, der er indeholdt
i den, og antallet af udstedte bekendtgørelser
frem til og med april 2020.
Derefter opregner bemærkningerne de foreslå-
ede bemyndigelser.
Ved fremsættelsen den 26. marts 2020 af
forslaget til den anden revision af epidemiloven
begrunder sundheds- og ældreministeren ikke
den udstrakte brug af bemyndigelser nærme-
re. Han henviser i stedet til, at »Regeringens
altoverskyggende hovedprioritet er fortsat at
afbøde de alvorlige konsekvenser af spredning-
en af COVID-19 i det danske samfund mest
muligt. Det er helt afgørende, at samfundet og
myndighederne er rustet til at udføre opgaven
4
Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 133 som fremsat, s. 7.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0239.png
238
|
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
og modvirke yderligere udbredelse af Coro-
navirussygdom 2019.«
5
Problemstillingen bliver
ikke yderligere berørt i forarbejderne. Men som
det fremgår af kapitel 15 bliver denne problem-
stilling genstand for betydelig opmærksomhed
under Folketingets behandling af lovforslaget.
En gennemgang af de to lovforslag med
bemærkninger viser generelt, at bemærkning-
erne i hovedsagen består i en gengivelse af de
foreslåede bemyndigelser uden mere udførlige
redegørelser for hverken behovet og begrund-
elsen for de enkelte bemyndigelser eller den
forventede anvendelse af dem. De bliver, som
det er fremgået af fremstillingen ovenfor, til
under et betydeligt tidspres. Arbejdsdelingen
ser her ud til at være, at Sundheds- og Ældre-
ministeriets departement udformer bemærk-
ningerne om gældende ret, altså den hidtidige
lovgivning, mens Justitsministeriet står for
udformningen af forslag til ny lovgivning og
bemærkningerne hertil.
Ændringerne i epidemiloven i marts-april 2020
overfører de beføjelser, der i den hidtidige lov lå
hos epidemikommissionerne, til sundheds- og
ældreministeren. Udmøntningen af bemyn-
digelserne dels i epidemiloven, dels i anden
lovgivning, ofte under andre ministerier, sker
fra midten af marts 2020 og frem. Den lægger
i lighed med de andre foranstaltninger, som
er udløst af indsatsen mod covid-19, et stærkt
arbejdspres på ministerierne. Der er dermed et
betydeligt koordinationsproblem. Hvordan det
præcist bliver løst, lader sig ikke afgøre. Men
AC-gruppen (jf. kapitel 6), der har en afdelings-
chef fra Justitsministeriet som leder, spiller en
afgørende rolle i samordningen. Det gælder
specielt i ugerne efter vedtagelsen af den første
ændring af epidemiloven, hvor der bliver ud-
stedt et betydeligt antal bekendtgørelser.
Arbejdet med forberedelsen af de mange
bekendtgørelser foregår i et samspil mellem
ministerierne og deres styrelser, specielt sty-
relserne under Sundheds- og Ældreministeriet.
Justitsministeriet spiller også i den sammen-
hæng en central rolle som koordinator i forhold
til andre ministerier, og alle bekendtgørelser
bliver konciperet i et samarbejde mellem em-
bedsmænd i Sundheds- og Ældreministeriet,
andre ministerier, som har bemyndigelser til
udmøntning, og ikke mindst Justitsministeriet.
Det fremgår også, at udkast til bekendtgørelser
i vid udstrækning passerer Statsministeriet til
godkendelse, inden den enkelte minister for-
melt udsteder dem. Det er usædvanligt.
6
Der er
i alle tilfælde tale om rene ministerielle arbejds-
gange, idet den eksterne høringsprocedure, i
lighed med hvad der gælder for covid-19-lov-
givningen, som udgangspunkt er suspenderet,
jf. dog nedenfor om indkaldelsen af bidrag fra
Danske Regioner og KL til indholdet af bekendt-
gørelse nr. 219. Det samme ser man i forhold til
Dansk Erhverv og Horesta forud for udstedel-
sen af bekendtgørelse nr. 224 af 17. marts 2020
om forsamlingsforbud, jf. nedenfor.
Hovedlinjen er således, at udmøntningen af
den nye lovgivnings mange bekendtgørelser
bliver forberedt internt i ministerierne under
Justitsministeriets ganske tætte koordination,
og at normale procedurer for udmøntning af
bekendtgørelser, således som de er beskrevet i
Justitsministeriets vejledning om udarbejdelse
af administrative forskrifter, herunder navnlig i
5
6
Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 158 som fremsat, s. 4.
Jf. Jørgen Grønnegård Christensen et al., »Når embedsmænd lovgiver«. Djøf Forlag, 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0240.png
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
|
239
forhold til ekstern høring, i betydelig udstræk-
ning bliver fraveget.
7
Som nævnt ovenfor er der udvalgt to bekendt-
gørelser. For at tydeliggøre, hvad den udstrakte
bemyndigelse til sundheds- og ældreministeren
og en række andre ministre indebærer, gives
der i dette afsnit en redegørelse for indholdet
af de to bekendtgørelser og for beslutnings-
processen, der går forud for udstedelsen af
bekendtgørelserne.
De to bekendtgørelser er Sundheds- og Æl-
dreministeriets bekendtgørelse nr. 219 af 17.
marts 2020 om begrænsning af rettigheder på
sundheds- og ældreområdet og ministeriets
bekendtgørelse nr. 224 af 17. marts 2020 om
forbud mod større forsamlinger og forbud mod
adgang til og restriktioner for visse lokaler i
forbindelse med håndtering af covid-19. For så
vidt angår bekendtgørelsen om begrænsning
af rettigheder på sundheds- og ældreområdet,
fokuseres der i det følgende særligt på suspen-
sion af patientrettigheder i forbindelse med
behandling på sygehus.
Bekendtgørelsen om begrænsning af ret­
tigheder på sundheds­ og ældreområdet i
forbindelse med håndtering af covid­19
milovens § 12 d, stk. 1, der blev skrevet ind ved
ændringen af loven den 17. marts 2020.
8
Epidemilovens § 12 d, stk. 1, gør det muligt for
sundheds- og ældreministeren at fastsætte
regler om fravigelse af visse forpligtelser for
det offentlige og privates rettigheder over for
det offentlige, når det er nødvendigt for at sikre
kapacitet til behandling og pleje af personer, der
er smittet med en alment farlig sygdom, og de
pågældende forpligtelser og rettigheder må an-
ses for at være af mere underordnet betydning i
forhold til det nævnte kapacitetsbehov.
Formålet med bekendtgørelsen er efter dennes
§ 1 at sikre, at der på det regionale sundheds-
område og det kommunale sundheds-, ældre-
og socialområde kan foretages den nødvendige
prioritering af den behandlings-, pleje- og
personalemæssige kapacitet i forbindelse med
håndteringen af covid-19.
Bekendtgørelsen angiver, hvilke offentlige for-
pligtelser og privates rettigheder der kan fravi-
ges i forbindelse med håndteringen af covid-19,
og under hvilke betingelser. Den indeholder
regler om fravigelse af regler om regionale be-
handlingstilbud m.v., der er nærmere beskrevet
nedenfor, om kommunale forebyggelses- og be-
handlingstilbud m.v., om kommunale plejetilbud
m.v. og om frister for afgivelse af attester.
Bekendtgørelsens § 2, der omhandler regionale
behandlingstilbud, fastslår i stk. 1, at regions-
rådet på baggrund af en samlet vurdering af
Bekendtgørelsens indhold
Sundheds- og ældreministeren udsteder den 17.
marts 2020 bekendtgørelse om begrænsning
af rettigheder på sundheds- og ældreområdet i
forbindelse med håndtering af Coronavirussyg-
dom 2019 (COVID-19) med hjemmel i epide-
7 Den gældende vejledning er fra 1987. En ny vejledning har i flere år været under forberedelse, jf. Justitsministeriets høring
over »Udkast til Vejledning om udarbejdelse af administrative forskrifter«, offentliggjort på Høringsportalen december 2019.
8 Bekendtgørelsen blev ændret den 28. marts 2020, jf. bekendtgørelse nr. 301 af 28. marts 2020 om begrænsning af
rettigheder på sundheds- og ældreområdet i forbindelse med håndtering af Coronavirussygdom 2019 (COVID-19), og den
4. april 2020, jf. bekendtgørelse nr. 364 af 4. april 2020 om begrænsning af rettigheder på sundheds- og ældreområdet i
forbindelse med håndtering af Coronavirussygdom 2019 (COVID-19). Der blev herved føjet nye områder til, inden for hvilke
der kunne ske en fravigelse af det offentliges forpligtelser og privates rettigheder. Endvidere udgik bestemmelsen om den
manglende klageadgang ved bekendtgørelsen af den 4. april 2020. Bekendtgørelsen er senere blev ændret flere gange.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
240
|
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
regionens samlede behandlings- og personale-
kapacitet kan prioritere denne kapacitet til ud-
redning og behandling af patienter med akutte
og livstruende sygdomme, herunder patienter
med covid-19, der har behov for sygehusbe-
handling, herunder intensiv behandling, eller til
iværksættelse og bemanding af andre foran-
staltninger i direkte relation til udredning og
behandling af patienter med covid-19, herunder
indsatser vedrørende logistik, særlige hygiejne-
foranstaltninger m.v.
Regionsrådet kan efter bekendtgørelsens § 2,
stk. 2, på baggrund af den ovenfor beskrevne
vurdering beslutte at udskyde planlagte og
fremtidige undersøgelser, behandlinger, ind-
kaldelser m.v., herunder at se bort fra tidsfrister
og kadencer efter de i bekendtgørelsens § 2,
stk. 2, nr. 1-5, angivne bestemmelser i sund-
hedsloven og regler fastsat i medfør heraf.
Bekendtgørelsens § 2, stk. 2, nr. 1, vedrører fore-
byggende helbredsundersøgelser ved alment
praktiserende læge til børn under den undervis-
ningspligtige alder, dog undtaget undersøgelser
i barnets første leveår, jf. sundhedslovens § 63,
mens sundhedslovens bestemmelser angivet i
bekendtgørelsens § 2, stk. 2, nr. 2-5, omhandler
sygehusbehandling. Disse bestemmelser omta-
les i det følgende.
Efter bekendtgørelsens § 2, stk. 2, nr. 2, kan der
ske fravigelse af sundhedslovens § 82 a, stk. 1,
2. pkt., om udvidet frit sygehusvalg i forbindelse
med diagnostiske undersøgelser til brug for
praktiserende læger og speciallæger. Sund-
hedslovens § 82 a, stk. 1, giver mulighed for, at
en person, der til brug for udredning hos alment
praktiserende læger og speciallæger er henvist
til diagnostisk undersøgelse på sygehus, f.eks.
en scanning eller en røntgenundersøgelse, kan
vælge at blive undersøgt på et af de private
sygehuse, klinikker m.v., som Danske Region-
er har indgået aftale med om behandling af
patienter (private aftalesygehuse), hvis bopæls-
regionen ikke, inden 1 måned efter henvisningen
er modtaget, kan tilbyde undersøgelse ved egne
sygehuse eller samarbejdssygehuse.
Også retten til hurtig udredning efter sundheds-
lovens § 82 b kan fraviges, jf. bekendtgørelsens
§ 2, stk. 2, nr. 3. Retten til hurtig udredning
indebærer, at personer, der er henvist til udred-
ning på sygehus, har ret til udredning inden for
1 måned, såfremt det er fagligt muligt, jf. § 82
b, stk. 1. Såfremt det ikke er muligt at udrede
personen inden for 1 måned, skal regionsrådet
efter bestemmelsens stk. 2 inden for samme
måned udarbejde en plan for det videre udred-
ningsforløb.
Endvidere kan retten til udvidet frit sygehusvalg
efter sundhedslovens § 87, stk. 1-3, fraviges, jf.
bekendtgørelsens § 2, stk. 2, nr. 4. Retten til ud-
videt frit sygehusvalg efter § 87, stk. 1, betyder,
at en person, som er omfattet af retten til hurtig
udredning efter § 82 b, jf. ovenfor, kan vælge
at blive helt eller delvis udredt på et privat
aftalesygehus, hvis bopælsregionen af kapaci-
tetsmæssige årsager ikke inden for 1 måned kan
tilbyde personen endelig udredning ved egne
sygehuse eller samarbejdssygehuse. Hvis bo-
pælsregionen af faglige årsager ikke inden for
1 måned kan tilbyde en henvist person endelig
udredning ved egne sygehuse eller samarbejds-
sygehuse, kan personen vælge at få dele af ud-
redningsforløbet, hvor ventetiden forlænges af
kapacitetsmæssige årsager, udført på et privat
aftalesygehus. Efter sundhedslovens § 87, stk.
2, kan en person, der er henvist til sygehusbe-
handling og udredt, vælge at blive behandlet på
et privat aftalesygehus, hvis bopælsregionen
ikke inden for 1 måned kan tilbyde behandling
ved egne sygehuse eller samarbejdssygehuse.
Den nævnte frist gælder fra det tidspunkt, hvor
patienten er udredt. I de tilfælde, hvor patienten
er udredt, regnes fristen fra modtagelsen af
henvisningen. Sundhedslovens § 87, stk. 3, inde-
bærer, at en person, som har fået tilbudt en dato
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
|
241
for kirurgisk behandling på et regionalt sygehus,
kan vælge at blive behandlet på et privat aftale-
sygehus, hvis regionsrådet ændrer datoen.
Efter bekendtgørelsens § 2, stk. 2, nr. 5, kan
sundhedslovens § 90 om oplysningspligt ved
henvisning til sygehus fraviges. Sundhedslovens
§ 90, stk. 1, forpligter regionsrådet til, senest
8 hverdage efter at et af rådets sygehuse har
modtaget henvisning af en patient eller har
udredt en patient, at oplyse patienten:
1. om dato og sted for undersøgelse eller
behandling, og om patienten kan tilbydes
diagnostisk undersøgelse, udredning eller
behandling inden for den gældende frist,
2. om retten til at vælge sygehus,
3. om ventetiden på behandling på regionens
egne og andre regioners sygehuse og på
private specialsygehuse m.fl.,
4. om, at patienten ved henvendelse til syge-
huset kan få oplyst antal behandlinger, der
foretages på de i nr. 3 nævnte sygehuse, og
5. om, at sygehuset tilbyder at henvise patient-
en til et andet sygehus efter fritvalgsreglerne.
I medfør af § 90, stk. 2, skal regionsrådet senest
8 hverdage efter ændring af dato for kirurgisk
behandling på et regionalt sygehus oplyse
patienten om retten til udvidet frit sygehusvalg
efter § 87, stk. 3.
Regionsrådet skal efter bekendtgørelsens § 2,
stk. 5, løbende vurdere nødvendigheden af de
ovenfor beskrevne beslutninger efter § 2, stk. 2,
og om betingelserne efter § 2, stk. 1, fortsat er
opfyldt. Beslutninger efter stk. 2 skal ophæves
straks, når betingelserne i stk. 1 ikke længere er
opfyldt.
Bekendtgørelsen indeholder enkelte regler om
sagsbehandling og klageadgang. Det følger
heraf bl.a., at patienter og borgere, som berøres
individuelt af beslutninger og afgørelser truffet
i medfør af bekendtgørelsen, skal informeres di-
rekte om beslutningen eller afgørelsen, om bag-
grunden for denne og om, hvor den pågældende
kan henvende sig, såfremt den pågældendes
behov ændrer sig. Information kan gives mundt-
ligt, men informationen skal kunne dokumente-
res. Bekendtgørelsen fastslår i § 13, at afgørel-
ser og beslutninger truffet efter bestemmelser i
bekendtgørelsen ikke kan påklages.
Bekendtgørelsens § 14, stk. 2 og 3, fastslår,
at bekendtgørelsen skulle ophæves den 1. juli
2020, dog først den 1. januar 2021, for så vidt
angår bekendtgørelsens § 2, stk. 2, nr. 3 og 4,
der er omtalt ovenfor.
Beslutningsprocessen
Bekendtgørelsen, som for en periode begræn-
ser borgernes rettigheder på sundheds- og
ældreområdet, bliver til i en tidsmæssigt pres-
set beslutningsproces. Den bliver indledt med
vedtagelsen af ændringerne i epidemiloven
den 12. marts 2020. Dens gyldighed er i første
omgang begrænset til den 1. juli 2020, dog
den 1. januar 2021 for enkelte bestemmelser i
bekendtgørelsen, men gyldighedsperioden er
siden udvidet. Tabel 10.1 rummer en sammen-
fattende beskrivelse af en ret kompliceret be-
slutningsproces med mange aktører og mange
samspilsrelationer, som bliver afviklet inden for
et tidsrum af 4 dage.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0243.png
242
|
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
Tabel 10.1. Beslutningsforløbet forud for udstedelse og revision af bekendtgørelse nr. 219 af 17.
marts 2020 om begrænsning af rettigheder på sundheds- og ældreområdet i forbindelse med
håndtering af coronavirussygdom 2019 (COVID-19)
Hjemmel: epidemilovens § 12 d, stk. 1
Roller
Koordination
Ansvarligt ministerium
Bidrag
Aktører
AC-gruppen
Sundheds- og Ældreministeriet
Social- og Indenrigsministeriet
Transport- og Boligministeriet
Justitsministeriet
Forløb
Overordnet proceskoordination.
Konciperer bekendtgørelse, gennemfører og
reviderer bekendtgørelse.
Bidrag vedr. sociale område og boligområdet.
Lovteknisk gennemgang, inkl. materielle
bemærkninger til materielle regler.
Begrænsning af kræftscreeningsprogram-
mer.
DR og KL indmelder behov og ønsker, som
gennemgående imødekommes.
Statsministeriet
Eksterne forhandlingsparter
Danske Regioner (DR)
Kommunernes Landsforening
(KL)
Ingen generel høring
Høring
Lydhørhed over for visse brugerorganisa-
tioner.
Sundhedsstyrelsen og Styrelsen Substantielle kommentarer.
for Patientsikkerhed
Sundheds- og Ældreministeriet
Udarbejder notat om forståelse af bekendt-
gørelsen til offentliggørelse og internt
Q/A-notat.
Bekendtgørelse nr. 301 af 28. marts 2020
og Bekendtgørelse nr. 364 af 4. april 2020
reviderer bekendtgørelsen.¹
Proces afsluttet den 16. marts 2020.
Forståelsesnotat og Q/A-notat udarbejdes i
dagene op til den 19. marts 2020, som ajour-
føres i takt med revisioner.
Gennemførelse
Senere tilpasninger
Sundheds- og Ældreministeriet
Tilblivelsesperiode
Proces indledt den 13. marts
2020. Det sker efter, at det op-
gives at regulere rettighederne
ved en ændring af sundheds-
loven.
Kilde: Bygger på materialet udleveret til udredningsgruppen.
¹ Der sker senere uden for udredningens undersøgelsesperiode yderligere ændringer af bekendtgørelsen.
Det er Sundheds- og Ældreministeriet, der står
som koncipist og udsteder af bekendtgørelsen.
Da bekendtgørelsen regulerer forhold, som
er omfattet af lovgivning, som henhører under
andre ministeriers ressort, indhenter ministe-
riet bidrag fra først og fremmest Social- og
Indenrigsministeriet. Samtidig har Justitsmi-
nisteriet (jf. kapitel 6), en koordinerende rolle i
covid-19-håndteringen, hvormed ministeriets
bidrag rækker ud over en teknisk gennemgang
i gængs forstand. Det kommer frem i Justits-
ministeriets bemærkninger til Sundheds- og
Ældreministeriets udkast, som også går på
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0244.png
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
|
243
materielle forhold i form af hensigtsmæssig-
heds- og nødvendighedsbetragtninger.
Kernen i koordinationen er således nok samar-
bejdet mellem Sundheds- og Ældreministeriet
og Justitsministeriet. Men forberedelsen af
bekendtgørelsen om begrænsningen af bor-
gernes rettigheder i henhold til lovgivningen på
sundheds- og ældreområdet er kun ét element
i den omfattende proces med udmøntningen af
de mange nye bemyndigelser. Her kommer Ju-
stitsministeriet igen ind i en koordinerende rolle.
Baggrunden er ministeriets formandskab for og
sekretariatsbetjening af den tværministerielle
AC-gruppe, som er etableret sidst i februar
2020, jf. kapitel 6. AC-gruppens rolle i denne
sammenhæng er først og fremmest spilfordele-
rens og indpiskerens. AC-gruppen er den kanal,
som sikrer leverancer på de bestillinger, som
udgår fra Statsministeriet.
Statsministeriets aktive og meget tidlige
involvering i covid-19-håndteringen rejser også
spørgsmålet om, i hvilket omfang ministeriet og
regeringen er involveret i tilblivelsen af be-
kendtgørelsen om begrænsning af rettigheder
på sundheds- og ældreområdet i forbindelse
med håndtering af covid-19. Det er imidlertid et
åbent spørgsmål, hvor beslutningen om at be-
grænse borgernes rettigheder gennem en be-
myndigelse til ministeren i epidemiloven i stedet
for ved bemyndigelse i henholdsvis sundheds-
og serviceloven, jf. kapitel 12 om såkaldt stærk
og svag derogation, bliver truffet.
Det fremgår af det udleverede materiale, at
Sundheds- og Ældreministeriet i det oprinde-
lige udkast har lagt op til, at begrænsningen
også gælder adgangen til screeninger for kræft.
Spørgsmålet bliver forelagt for Statsministeriet.
Efter nogle dages usikkerhed om Statsministe-
riets holdning til problemstillingen konkluderer
en afdelingschef i Sundheds- og Ældreministe-
riet, »at det ikke kommer med i denne omgang.
Vi skal lave et nyt notat til STM i dag« med
tilføjelsen »forklaring følger.«
I den normale ministerielle arbejdsgang ville
udkastet til bekendtgørelsen have været sendt i
høring, sandsynligvis både i form af en præhø-
ring og en offentlig høring.
9
Denne procedure
er som nævnt ovenfor som udgangspunkt
suspenderet i covid-19-sammenhængen. Der
er dog i forbindelse med forberedelsen af be-
kendtgørelsen om begrænsning af rettigheder
på sundheds- og ældreområdet i forbindelse
med håndtering af covid-19 to delvise undtagel-
ser fra denne særlige praksis. Den ene gælder
de kommunale organisationer, Danske Regioner
og KL, som begge bliver inviteret til at komme
med input til bekendtgørelsen, og som begge
har bemærkninger, som bliver imødekommen-
de modtaget af Sundheds- og Ældreministeriet.
Den anden undtagelse gælder en række kon-
takter til ngo’er, som repræsenterer forskellige
specifikke brugergrupper inden for det sociale
og sundhedsmæssige område.
Forberedelsen af bekendtgørelsen sker på de-
partementalt niveau med inddragelse af særlig
de ministerier, der er nævnt ovenfor. Sundheds-
og Ældreministeriet gennemfører dog en intern
høring af Sundhedsstyrelsen og Styrelsen for
Patientsikkerhed. Begge styrelser svarer i form
af detaljerede kommentarer til departementets
udkast. Mens Sundhedsstyrelsens vurdering
er kritisk, fordi den finder indskrænkningerne
for vidtgående, er der i forhold til Styrelsen for
Patientsikkerhed først og fremmest over-
vejelser i relation til den klageadgang og det
9
Jørgen Grønnegård Christensen et al., »Når embedsmænd lovgiver«. Djøf Forlag, 2020, s. 202-214.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0245.png
244
|
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
begrundelseskrav, der er indeholdt i bekendt-
gørelsen. Man frygter for »potentielt tusindvis
af klager.« Konklusionen bliver, at der ikke skal
være klageadgang, jf. bekendtgørelsen § 13.
Sundhedsstyrelsens betænkeligheder bliver
ikke imødekommet.
Gennemførelsen af bekendtgørelsen er led-
saget af et ret omfattende vejledningsarbejde.
Det bliver gennemført både ved udstedelsen af
den første version af bekendtgørelsen den 17.
marts 2020, ved den revision, der finder sted
i slutningen af marts, og ved de revisioner, der
senere bliver gennemført bl.a. efter den anden
revision af epidemiloven den 4. april 2020. Det
sker dels i et notat om forståelsen af bekendt-
gørelsen, dels i et internt Q/A-notat udarbejdet
til understøttelse af dialogen med de kommu-
nale og regionale myndigheder. Ministeriet
noterer i notatet, at »Bekendtgørelsen skal ses
i sammenhæng med Sundhedsstyrelsens og
Styrelsen for Patientsikkerheds faglige anbe-
falinger, herunder om varetagelse af kritiske
funktioner i sundhedsvæsenet.«
Bekendtgørelse nr. 224 af 17. marts 2020 om
forbud mod større forsamlinger og forbud
mod adgang til og restriktioner for visse
lokaler i forbindelse med håndtering af
Coronavirussygdom 2019 (COVID-19)
2, §§ 6, 6 a og 12 b og § 29, stk. 2, den 17. marts
2020 bekendtgørelse nr. 224 om forbud mod
større forsamlinger og forbud mod adgang til
og restriktioner for visse lokaler i forbindelse
med håndtering af Coronavirussygdom 2019
(COVID-19).
10
Bemyndigelsen vedrørende forsamlingsforbud
findes i epidemilovens § 6, hvorefter sundheds-
og ældreministeren, når det er nødvendigt for
at forebygge eller inddæmme udbredelse af en
alment farlig sygdom her i landet, efter forhand-
ling med justitsministeren kan fastsætte regler
om forbud mod afholdelse af og deltagelse
i større indendørs og udendørs offentlige og
private forsamlinger, arrangementer, begiven-
heder m.v.
11
Bemyndigelsen vedrørende forbud
mod adgang til og restriktioner for visse lokaler
findes i epidemilovens § 6 a om offentlige
institutioner og § 12 b om lokaler, som erhvervs-
drivende råder over, og hvortil offentligheden
har adgang.
Bemyndigelserne, som bekendtgørelsen er
udstedt i medfør af, fandtes ikke i den hidtidi-
ge epidemilov, og de hører således til de nye
beføjelser, der bliver indsat i epidemiloven
ved ændring af loven den 17. marts 2020 for at
sikre myndighedernes handlemuligheder og
effektiv ressourceudnyttelse i håndteringen af
covid-19.
12
Bekendtgørelsens indhold
Sundheds- og ældreministeren udsteder efter
forhandling med erhvervsministeren og justits-
ministeren i medfør af epidemilovens § 1, stk.
10 Notatet behandler alene bekendtgørelse nr. 224 af 17. marts 2020 om forbud mod større forsamlinger og forbud mod
adgang til og restriktioner for visse lokaler i forbindelse med håndtering af Coronavirussygdom 2019 (COVID-19), der blev
ophævet den 5. april 2020, men ikke ændringerne af bekendtgørelsen foretaget den 22. og 27. marts 2020 eller senere
bekendtgørelser om forbud mod større forsamlinger og mod adgang til og restriktioner for lokaler i forbindelse med
håndtering af covid-19.
11 Ved bekendtgørelse nr. 213 af 17. marts 2020 om udvidelse af §§ 5-7 og §§ 12 a-12 f i lov om foranstaltninger mod
smitsomme og andre overførbare sygdomme til at omfatte Coronavirussygdom 2019 (COVID-19) udstedt i medfør af
epidemilovens § 10 er det bestemt, at dele af epidemiloven, herunder lovens § 6, finder anvendelse på covid-19, der ikke er
optaget i lovens bilag som en alment farlig sygdom.
12 Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 133 som fremsat, s. 5 og s. 11.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
|
245
Bekendtgørelsens kapitel 1, der består af §§
1-4, indeholder regler om forbud mod større
forsamlinger m.v.
Bekendtgørelsens § 1, stk. 1, fastslår, at det er
forbudt at afholde og deltage i indendørs og
udendørs arrangementer, begivenheder, akti-
viteter el.lign., hvor der er flere end ti personer
til stede. Forbuddet gælder dog ikke i private
boliger, jf. bekendtgørelsens § 1, stk. 2.
Foruden forsamlingsforbuddet for flere end
ti personer er der i bekendtgørelsens § 2, stk.
1, givet politiet mulighed for, når flere end ti
personer befinder sig sammen på et offentligt
tilgængeligt sted, uden at forholdet er omfat-
tet af § 1, stk. 1, på en sådan måde, som efter
politiets skøn udgør en særlig fare for smitte
med covid-19, at påbyde personerne at forlade
stedet. Politiets vurdering heraf skal foretages
under hensyntagen til Sundhedsstyrelsens
generelle anbefalinger vedrørende smittefaren
fra covid-19.
Forsamlingsforbuddet, jf. § 1, stk. 1, og politiets
mulighed for at påbyde personer at forlade et
offentligt tilgængeligt sted, jf. § 2, stk. 1, gælder
ikke for forsamlinger med et politisk eller andet
meningsbefordrende øjemed, jf. § 3, stk. 1, og
ved begravelser og bisættelser, jf. § 3, stk. 2.
Derudover følger det af bekendtgørelsens § 9,
at bekendtgørelsen ikke omfatter Folketinget og
offentlige og private sygehuse og klinikker samt
private praksis og forretninger, som autorisere-
de sundhedspersoner driver eller er ansat i.
Politiet har i medfør af bekendtgørelsens § 4,
stk. 1, uden retskendelse adgang til lokaler og
andre lokaliteter med henblik på kontrol af
overholdelsen af forsamlingsforbuddet efter §
1, stk. 1. Politiet kan anvende den fornødne magt
i overensstemmelse med lov om politiets virk-
somhed for at sikre, at forsamlingsforbuddet og
påbud efter § 2, stk. 1, efterkommes.
Bekendtgørelsens kapitel 2, der består af §§
5-8, indeholder regler om adgang til og restrik-
tioner for offentlige institutioner og visse lokaler.
Det følger af bekendtgørelsens § 5, stk. 1, at
offentlige kultur-, kirke- og fritidsinstitutioner
bortset fra private og offentlige dagtilbud, sko-
ler, uddannelsesinstitutioner og andre institu-
tioner, jf. epidemilovens § 22, stk. 1, skal holde
deres lokaler lukket for offentligheden. Som
undtagelse hertil gælder dog særlige regler for
folkekirken, jf. bekendtgørelsens § 5, stk. 2.
Bekendtgørelsens § 6, stk. 1, nr. 1-4, oplister
forskellige typer lokaler, som erhvervsdriven-
de med forskellige undtagelser i § 6, stk. 2-4,
skal holde lukket for offentligheden, herunder
serveringssteder, hvor der serveres mad,
drikkevarer eller tobak til indtagelse på salgs-
stedet, indkøbscentre, stormagasiner, arkader
og basarer, steder, hvor der udøves sports- og
fritidsaktiviteter, herunder spillehaller, lege- og
badelande, svømmehaller, træningscentre,
teatre og biografer, tatovør-, piercing-, spa-,
kropspleje-, skønheds- og massageklinikker,
solarier og frisører.
Bekendtgørelsens § 7, nr. 1-6, oplister en række
krav, som erhvervsdrivende og offentlige
institutioner, som har rådighed over lokaler,
hvortil offentligheden har adgang, skal opfyl-
de. Det følger bl.a. heraf, at der maksimalt må
tillades adgang for en person pr. 4 m
2
gulvareal,
hvortil der er offentlig adgang, at lokalerne så
vidt muligt skal indrettes på en sådan måde,
at smittefare minimeres, herunder ved at gøre
det muligt for kunder og besøgende at holde
afstand til hinanden, at der i eller ved lokaler-
ne skal sættes informationsmateriale om, at
personer, der har symptomer på covid-19, bør
isolere sig i hjemmet, og om god hygiejne og
hensigtsmæssig adfærd i det offentlige rum, at
det skal sikres, at alle medarbejdere overholder
Sundhedsstyrelsens anbefalinger om god hygi-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0247.png
246
|
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
ejne og hensigtsmæssig adfærd, at der så vidt
muligt skal være vand og sæbe eller håndsprit
tilgængeligt for kunder og besøgende, og at
medarbejdere skal bruge handsker ved salg af
ikkeemballerede fødevarer.
Politiet kan i medfør af bekendtgørelsens § 8
påbyde en erhvervsdrivende at holde et lokale
lukket for offentligheden i en nærmere be-
stemt periode, hvis den erhvervsdrivende efter
politiets skøn har overtrådt bekendtgørelsens
§ 7 omtalt ovenfor og der ikke er udsigt til, at
den erhvervsdrivende fremover vil overholde
bestemmelsen.
Bekendtgørelsens kapitel 3, der består af § 9,
undtager Folketinget og offentlige og private
sygehuse og klinikker samt private praksis
og forretninger, som autoriserede sundheds-
personer driver eller er ansat i, for bestemmel-
serne i bekendtgørelsen.
Bekendtgørelsens kapitel 4, der består af §§ 10-
12, indeholder regler om straffebestemmelser
og ikrafttræden m.v.
Efter bekendtgørelsens § 10, der er udstedt i
medfør af epidemilovens § 1, stk. 2, bemyndiges
politiet til at varetage sundheds- og ældremini-
sterens beføjelser efter bekendtgørelsen.
Bekendtgørelsens § 11 indeholder regler udstedt
i medfør af epidemilovens § 29, stk. 2, om straf
for overtrædelse af visse af bekendtgørelsens
bestemmelser. Det følger af § 11, stk. 1, at den,
der overtræder bekendtgørelsens § 1, stk. 1, §
6, stk. 1, eller § 7, eller undlader at efterkom-
me et påbud efter § 2, stk. 1, eller § 8, straffes
med bøde. Efter § 11, stk. 2, kan der pålægges
selskaber m.v. (juridiske personer) strafansvar
efter reglerne i straffelovens kapitel 5, men ikke
offentlige myndigheder, jf. § 11, stk. 3.
Det følger af bekendtgørelsens § 12, stk. 1, at
bekendtgørelsen træder i kraft den 18. marts
2020, kl. 10.00, og af § 12, stk. 2, at bekendt-
gørelsen ophæves den 30. marts 2020.
13
Beslutningsprocessen
Bekendtgørelse nr. 224 om forbud mod større
forsamlinger og forbud mod adgang til og
restriktioner for visse lokaler i forbindelse
med håndtering af Coronavirussygdom 2019
(COVID-19) bliver udstedt den 17. marts 2020 i
medfør af bemyndigelser indsat i epidemiloven
ved ændringen af loven, der træder i kraft sam-
me dag. Tabel 10.2 rummer en sammenfattende
beskrivelse af beslutningsprocessen i snæver
forstand. Som det fremgår nedenfor, træffes
der undervejs regeringsbeslutninger, som ikke
er medtaget i den forenklede fremstilling i tabel
10.2, men som er med til at forme bekendtgø-
relsens indhold. Disse processer er formentlig
forankret i AC-gruppen, imens selve udform-
ningen af bekendtgørelsen synes mere snævert
koordineret i navnlig Sundheds- og Ældremini-
steriet og Justitsministeriet.
I dagene op til den 17. marts 2020 bliver der
arbejdet på et udkast til bekendtgørelsen i
Justitsministeriet med inddragelse af øvrige
ministerier. Udkastet tager udgangspunkt dels
i bemærkningerne i forslaget til den første
ændring af epidemiloven, dels i udmeldinger fra
bl.a. statsministeren og sundheds- og ældremi-
nisteren. Den endelige udformning af bekendt-
gørelsen forudsætter dog en række politiske
beslutninger.
13 Datoen for bekendtgørelsens ophør blev ved bekendtgørelse nr. 305 af 27. marts 2020 ændret til den 14. april 2020.
Bekendtgørelsen blev senere erstattet af bekendtgørelse nr. 370 af 4. april 2020 om forbud mod større forsamlinger og mod
adgang til og restriktioner for lokaler i forbindelse med håndtering af covid-19.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0248.png
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
|
247
Tabel 10.2. Beslutningsforløbet forud for udstedelse af bekendtgørelse nr. 224 af 17. marts 2020
om forbud mod større forsamlinger og forbud mod adgang til og restriktioner for visse lokaler i
forbindelse med håndtering af Coronavirussygdom 2019 (COVID-19)
Hjemmel: epidemilovens § 1, stk. 2, §§ 6, 6 a og 12 b og § 29, stk. 2
Roller
Koordination
Ansvarligt ministerium
Aktører
Sundheds- og Ældreministeriet
og Justitsministeriet
Forløb
Overordnet proceskoordination.
Sundheds- og Ældreministeriet, Udarbejder, udsteder og reviderer bekendt-
Justitsministeriet og Erhvervs- gørelse.
ministeriet
Beskæftigelsesministeriet
Kulturministeriet
Kirkeministeriet
Erhvervsministeriet
Ingen
Ingen generel høring, men ind-
dragelse af HORESTA og Dansk
Erhverv (DE).
Sundhedsstyrelsen
Styrelsen for Patientsikkerhed
Bidrag til indhold.
Bidrag til indhold.
Bidrag til indhold.
Bidrag til indhold.
-
EM indhenter og formidler bemærkninger fra
HORESTA og Dansk Erhverv (DE).
Bidrag
Eksterne forhandlingsparter
Høring
Substantielle bemærkninger
Ingen bemærkninger.
Håndhævelse af bekendtgørelsen.
Gennemførelse
Senere tilpasninger
Politiet efter bemyndigelse af
sundheds- og ældreministeren.
Sundheds- og Ældreministeriet, Bekendtgørelse nr. 251 af 22. marts 2020.
Justitsministeriet og Erhvervs- Bekendtgørelse nr. 305 af 27. marts 2020.
ministeriet
Bekendtgørelse nr. 370 af 4. april 2020.Be-
kendtgørelse nr. 442 af 17. april 2020.
Bekendtgørelse nr. 445 af 19. april 2020.
1
Proces indledt omkring den 13.
marts 2020 og afsluttet den 18.
marts 2020.
Udarbejdelse af forskellige udkast og udste-
delse af den endelige bekendtgørelse.
Tilblivelsesperiode
Kilde: Bygger på materialet udleveret til udredningsgruppen.
1
Bekendtgørelsen er uden for udredningens undersøgelsesperiode ændret adskillige gange.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
248
|
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
Et tidligt udkast til bekendtgørelsen, der bl.a.
indeholder bestemmelser om lukning af offent-
lige kultur- og fritidsinstitutioner, diskoteker,
natklubber og værtshuse, bliver den 13. marts
2020 kl. 23.39 sendt i høring i Beskæftigelses-
ministeriet, Erhvervsministeriet, Kulturministe-
riet og Sundheds- og Ældreministeriet. Udka-
stet sendes efterfølgende til Kirkeministeriet.
Udkastet bliver den 14. marts 2020 kl. 17.50 til-
lige sendt i høring hos Sundhedsstyrelsen med
svarfrist »ASAP.« Umiddelbart herefter bliver
bekendtgørelsen sendt i høring i Styrelsen for
Patientsikkerhed. Sundhedsstyrelsen sender i
en e-mail samme dag kl. 20.50 styrelsens hø-
ringssvar, hvori bl.a. anføres, at Sundhedsstyrel-
sen ikke sundhedsfagligt kan begrunde lukning
af bestemte typer faciliteter. Foruden hørings-
svaret afgiver Sundhedsstyrelsen dagen efter i
e-mail af 15. marts 2020 kl. 19.15 bemærkninger
til Sundheds- og Ældreministeriets overvejelser
om at lade epidemilovens §§ 5-9 og 12 a-12 f fin-
de anvendelse på covid-19 (jf. kapitel 12), hvori
anføres, at bemærkningerne supplerer hørings-
svaret over bekendtgørelsen sendt dagen forin-
den. Styrelsen for Patientsikkerhed meddeler i
en e-mail samme dag kl. 19.53, at styrelsen ikke
har bemærkninger til bekendtgørelsen.
Sundheds- og Ældreministeriet sender Sund-
hedsstyrelsens høringssvar til Justitsministeri-
et, hvor departementschefen sender svaret til
Statsministeriets departementschef. Det bliver
i den forbindelse aftalt at høre Statens Serum
Institut og at fastlægge håndteringen på bag-
grund heraf. Det er uvist, hvad der videre bliver
foretaget i den forbindelse.
Til brug for den politiske beslutningsproces
bliver der udarbejdet et cover af Sundheds- og
Ældreministeriet, Justitsministeriet og Er-
hvervsministeriet med bidrag fra bl.a. Kultur-
ministeriet og Finansministeriet om, hvorledes
hjemlerne i epidemilovens §§ 6, 6 a og 12 b skal
udmøntes.
Udarbejdelsen af coveret bliver sat i gang i
Sundheds- og Ældreministeriet, og et udkast
bliver ad flere omgange rundsendt i AC-grup-
pen. Det endelige cover indeholder en beskriv-
else af den vedtagne ændring af epidemiloven,
herunder lovens §§ 6, 6 a og 12 b, der alene
kan finde anvendelse i relation til covid-19, hvis
sundheds- og ældreministeren, jf. epidemi-
lovens § 10, efter rådgivning fra Sundhedssty-
relsen beslutter det. Der redegøres for Sund-
hedsstyrelsens rådgivning om dette spørgsmål,
og det bemærkes, at de i coveret skitserede
tiltag i langt de fleste tilfælde vil gå videre end
efter denne rådgivning. Der redegøres i coveret
overordnet for allerede igangsatte indsatser og
deres effekt, hvorefter der oplistes yderligere
tiltag, der kan overvejes. Det nævnes i den
forbindelse, at det allerede er besluttet, at der
udstedes et forbud mod at samle flere end 100
personer. Derudover nævnes som nye mulige
tiltag i forbindelse med udstedelse af de første
bekendtgørelser efter ændringen af epidemi-
loven, at forsamlingsforbuddet udvides til også
at gælde udendørs, og at politiet i situationer,
hvor et større antal personer befinder sig på
samme sted, uden at der er tale om en over-
trædelse af forsamlingsforbuddet, kan påbyde
personerne at forlade stedet, hvis det skønnes,
at der er fare for smitte med covid-19.
Derudover foreslås at gentage opfordringen
til diskoteker, natklubber og barer m.v. om at
holde lukket i den kommende tid og en infor-
mationskampagne målrettet restaurations-
virksomheder, diskoteker, natklubber, barer og
butikker m.v. om god hygiejne og god adfærd,
herunder opfordring til at sikre nem adgang
til håndsprit, overholdelse af anbefalinger om
afstand m.v. Endvidere nævnes mulige tiltag,
som dog også kan vente eller indføres senere,
hvis den ønskede effekt ikke opnås med øvrigt
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
|
249
iværksatte tiltag. Blandt disse mulige nye tiltag
nævnes forbud mod diskoteker, natklubber og
barer m.v., pladskrav til eller forbud mod restau-
rationsvirksomheder m.v., pladskrav til butikker
m.v., restriktioner for eller forbud mod adgang til
f.eks. fitnesscentre, solarier og private idræts-
og sportsfaciliteter.
Herefter angives forskellige bemærkninger
fra Kulturministeriet, Erhvervsministeriet og
Finansministeriet, der synes at afspejle visse
forskelle i vurderingen af de skitserede tiltag.
Det indstilles på denne baggrund, at det drøf-
tes, hvorledes hjemlerne i epidemilovens §§ 6,
6 a og 12 b skal udmøntes. Det følger i forlæng-
else heraf, at bekendtgørelserne skal træde i
kraft i løbet af den 17. marts 2020, men at ikraft-
træden over for private erhvervsdrivende m.v.
kan udskydes til den 18. marts 2020.
Der ses ikke at foreligge nogen skriftlig doku-
mentation af, hvordan coveret bliver inddraget
i den politiske beslutningsproces, og hvilke
beslutninger der bliver foretaget på baggrund
heraf. Den 16. marts 2020 kl. 18.25 sender
Justitsministeriet dog et nyt udkast til bekendt-
gørelsen på baggrund af tilbagemeldinger fra
»dagens møde« til brug for en parallel forelæg-
gelse for justitsministeren, erhvervsministeren
og sundheds- og ældreministeren. Udkastet
indeholder i modsætning til tidligere ingen
bestemmelser om lukning af offentlige kultur-
og fritidsinstitutioner, diskoteker, natklubber og
værtshuse, men derimod i bekendtgørelsens §
5 en pligt for erhvervsdrivende og offentlige in-
stitutioner om så vidt muligt at indrette lokaler,
som offentligheden har adgang til, på en sådan
måde, at smittefare minimeres. I Sundheds- og
Ældreministeriet bliver der herefter taget initia-
tiv til at forelægge udkastet for ministeren.
Kort tid herefter kommer der fra Justitsministe-
riet yderligere ændringer af bekendtgørelsen,
herunder information om, at bekendtgørelsens
§ 5 beskrevet ovenfor udgår, hvilket Sundheds-
og Ældreministeriet tilsyneladende modvilligt
accepterer. Ændringen indebærer, at bekendt-
gørelsen ikke længere berører Erhvervsmi-
nisteriets ressortområde på en måde, så det
vurderes, at erhvervsministeren skal godkende
bekendtgørelsen.
Justitsministeriet sender et nyt udkast den 16.
marts kl. 22.06, hvori er indført en bestemmel-
se om straf for overtrædelse af forsamlings-
forbuddet i bekendtgørelsens § 1, som vil blive
lagt til justitsministerens godkendelse. Sund-
heds- og Ældreministeriet sender herefter kl.
23.29 udkast til bekendtgørelsen og de øvrige
bekendtgørelser, som ministeriet forventer at
sundheds- og ældreministeren vil udstede den
følgende dag. I udkastet er ovenfor nævnte
bestemmelse om straf udgået.
Udformningen af bekendtgørelsen giver dagen
efter anledning til fornyede overvejelser, og i
løbet af formiddagen aftaler Justitsministeriet
og Sundheds- og Ældreministeriet, at de øvrige
bekendtgørelser, der er klar til at blive udstedt
i forbindelse med ændringen af epidemiloven,
skal afvente en afklaring af, hvordan bekendt-
gørelse om forsamlingsforbud m.v. skal se ud.
Det bliver samtidig foreslået, at bekendtgørel-
sernes ikrafttrædelsesdato skal rykkes til den
18. marts 2020 kl. 12.
Spørgsmålet om bekendtgørelsens indhold
bliver nærmere afklaret på et ministermøde
den 17. marts kl. 13.15 om yderligere tiltag i
håndteringen af covid-19 med deltagelse af
statsministeren, finansministeren, erhvervs-
ministeren, sundheds- og ældreministeren og
justitsministeren. På mødet bliver der truffet en
række vidtrækkende beslutninger om forsam-
lingsforbud for flere end ti personer og lukning
af natklubber, værtshuse, restauranter, caféer,
storcentre og sport- og idrætsfaciliteter m.v.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
250
|
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
og nye krav til detailhandel og liberale erhverv.
Beslutningerne bliver meddelt lederne af Folke-
tingets partier på et efterfølgende møde kl. 14
og meddelt til offentligheden på et pressemøde
i Statsministeriet den 17. marts 2020 kl. 19, jf.
kapitel 4.
Justitsministeriet giver den 17. marts 2020 kl.
14.27 en foreløbig orientering om beslutninger-
ne truffet på ministermødet til bl.a. Sundheds-
og Ældreministeriet og Erhvervsministeriet,
hvorefter der bliver udarbejdet et nyt udkast til
bekendtgørelsen, hvori de nye tiltag er indar-
bejdet. Det nye udkast, der med de seneste
ændringer igen berører Erhvervsministeriets
ressortområde og derfor skal godkendes af
erhvervsministeren, bliver sendt til Sundheds-
og Ældreministeriet og Erhvervsministeriet i en
e-mail kl. 18.55 fra Justitsministeriet med frist
for bemærkninger kl. 20.30. På baggrund af
indkomne bemærkninger bliver der sendt et nyt
udkast i en e-mail den 17. marts kl. 21.01.
Bekendtgørelsen, der er godkendt af justits-
ministeren med få redaktionelle ændringer,
bliver sendt ud kl. 22.25, og herefter orienteres
Erhvervsministeriet i en e-mail kl. 22.50 om, at
bekendtgørelsen er godkendt af erhvervsmini-
steren, der dog samtidig giver udtryk for visse
ønsker til ændring af bekendtgørelsen. Heref-
ter godkender sundheds- og ældreministeren
bekendtgørelsen.
Parallelt med godkendelsesprocessen i mini-
sterierne bliver der arbejdet på den endelige
opsætning af bekendtgørelsen. Dette arbejde
bliver afsluttet omkring kl. 2 natten til den 18.
marts 2020, hvorefter bekendtgørelsen bliver
kundgjort.
Sammenfatning
Regeringens primære redskab til at gennemføre
den delvise nedlukning og det strategiskifte,
som bliver meldt ud den 11. marts 2020, bliver
en omfattende ændring af epidemiloven, som
fremsættes, behandles og vedtages i løbet
af den 12. marts 2020. Den indeholder meget
vidtrækkende bemyndigelser til sundheds- og
ældreministeren. De bemyndigelser bruges i
dagene efter den 12. marts 2020 til at udstede
en lang række bekendtgørelser, som til sammen
gennemfører den delvise nedlukning af Dan-
mark. Ændringen af epidemiloven betyder, at
processen kan gå hurtigt, at den ikke afhænger
af de regionale epidemikommissioner, og at
sundheds- og ældreministeren kan gennemføre
langt flere foranstaltninger uden forudgående
indstilling fra Sundhedsstyrelsen.
I første omgang gælder de midlertidige tiltag til
den 30. marts 2020. Den 22.-23. marts 2020
træffes der i regeringen beslutning om at for-
længe disse tiltag til og med den 13. april 2020.
Denne forlængelse synes at være i overens-
stemmelse med den rådgivning, som regeringen
i de dage modtager fra Statens Serum Institut
og Sundhedsstyrelsen.
På samme tidspunkt, den 22. marts 2020,
forberedes forslag til den anden revision af epi-
demiloven, som hastebehandles i Folketinget i
slutningen af marts. Folketingets behandling af
denne og den tidligere revision af epidemiloven
behandles i kapitel 15.
I løbet af marts og april 2020 udstedes et
stort antal bekendtgørelser med hjemmel i de
bemyndigelser, som den ændrede epidemilov
giver sundheds- og ældreministeren. Det er i
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 10 – Hastelovgivning og grænselukning
|
251
dette kapitel vist, at også disse bekendtgørelser
bliver udarbejdet i et usædvanligt højt tempo.
For de to bekendtgørelser, der er set nærme-
re på i dette kapitel, sker udarbejdelsen med
inddragelse af departementer på tværs af en
række ministerier. Til gengæld er der i begge
tilfælde en svag inddragelse af såvel eksterne
eksperter og interessenter som de relevante
styrelser på sundhedsområdet.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0253.png
252
|
–
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0254.png
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
|
253
Kapitel 11
Testkapacitet, testaktivitet
og teststrategi
Den såkaldte inddæmningsstrategi,
som testaktiviteten var tilrettelagt
efter i perioden op til den 11. marts
2020, er behandlet i de forudgående
kapitler. I dette kapitel ser vi nærme-
re på det beslutningsgrundlag og de
beslutningsprocesser, som i ugerne
efter den 11. marts 2020 fører til en
markant udvidelse af både testkapa-
citet og testaktivitet. I overensstem-
melse med udredningens fokus på
perioden frem til genåbningens første
fase i april 2020 er det perioden fra
marts til april, der får størst opmærk-
somhed i dette kapitel. Flere af de
beslutningsprocesser vedrørende
covid-19-test, som igangsættes i
denne periode, strækker sig dog ind i
den første del af maj. Derfor dækker
dette kapitel perioden frem til den
12. maj 2020, hvor Sundheds- og
Ældreministeriet offentliggør en
teststrategi.
1
til og med april 2020, og hvor stor en
procentdel af de testede personer,
der får påvist covid-19. Den første
person bliver testet den 27. januar
2020, men det er først den 27. febru-
ar 2020, den første dansker testes
positiv for covid-19 (jf. kapitel 3). I
dagene op til den delvise nedlukning
den 11. marts 2020 stiger antallet af
test for covid-19, og det samme gør
andelen af de testede, som testes po-
sitive for covid-19. Den andel topper
den 9. marts 2020, hvor 36 pct. af
alle testede får påvist covid-19.
I dagene efter den 11. marts 2020
sker der et fald i både antallet af
covid-19-test samt i andelen af smit-
tede blandt de testede. Fra den 12.
marts til og med den 29. marts 2020
gennemføres der i gennemsnit 1.115
test om dagen med en svagt stigende
tendens den sidste uge i perioden.
I samme periode får i gennemsnit 9
pct. af de testede påvist covid-19. I
perioden fra den 30. marts til og med
den 21. april 2020 gennemføres der i
gennemsnit 4.385 test om dagen, og
6 pct. af de testede får i den periode
påvist covid-19. Den 22. april 2020
udføres der for første gang mere end
10.000 test på en enkelt dag, og i
Udviklingen i covid­19­test i
perioden fra januar til maj
2020
Figur 11.1 viser dag for dag, hvor
mange personer der bliver testet for
covid-19 i perioden fra januar 2020
1
»Covid-19: Teststrategi«, Sundheds- og Ældreministeriet, den 12. maj 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0255.png
254
|
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
perioden fra den 22. april til og med den 1. maj
2020 gennemføres i gennemsnit 14.176 test om
dagen. Samtidig falder procentdelen, der får
påvist covid-19 til 1,2 pct.
I alt bliver der til og med den 1. maj 2020 gen-
nemført 266.127 covid-19-test. Ud af disse test
påviser 9.712 test covid-19, mens de resterende
256.415 covid-19-testresultater er negative. Det
svarer til, at mere end 96 pct. af de gennem-
førte covid-19-test i denne periode viser, at den
testede person ikke har covid-19.
Figur 11.1. Udvikling i antal testede personer og andel af positive covid-19-test i perioden
januar-april 2020
40
35
30
14.000
25
20
15
10
4.000
5
0
27. januar
30. januar
2. februar
5. februar
8. februar
11. februar
14. februar
17. februar
20. februar
23. februar
26. februar
29. februar
3. marts
6. marts
9. marts
12. marts
15. marts
18. marts
21. marts
24. marts
27. marts
30. marts
2. april
5. april
8. april
11. april
14. april
17. april
20. april
23. april
26. april
29. april
Antal testede pr. dag (højre akse)
Procent positive med covid-19 (venstre akse)
2.000
0
12.000
10.000
8.000
6.000
20.000
18.000
16.000
Kilde: Fil fra Statens Serum Institut med overvågningsdata for covid-19, hentet den 15. november 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0256.png
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
|
255
Fra inddæmning til afbødning
Ved skiftet fra inddæmning til afbødning vælger
Sundhedsstyrelsen at ændre retningslinjerne
for visitation og test for covid-19. Den 12. marts
2020 kl. 9 udsender styrelsen nye retningslinjer,
og i disse er indsat den oversigt over visitation,
som er gengivet i figur 11.2. Det er ifølge disse
retningslinjer stadig sygehusene, der foretager
test for covid-19, men det er nu kun alvorligt
syge patienter, som læger skal henvise til udred-
ning og test på sygehus efter disse kriterier:
2
»• Patienter med symptomer forene-
lig med COVID-19, der har svære
symptomer herunder fx besværet
vejrtrækning og påvirket almen
tilstand.
•
Patienter med symptomer forenelig
med COVID-19, der over dage får
tiltagende forværring af tilstanden.
•
Herudover kan den praktiserende
læge vælge at henvise patienter
med symptomer forenelig med
COVID-19, der tilhører gruppen af
særligt sårbare (ældre patienter
særligt >80 år samt patienter med
andre underliggende sygdomme)
eller andre grupper hvor det vurde-
res der er et særligt behov.«
Figur 11.2. Visitation ifølge Retningslinjer for håndtering af covid-19, udsendt den 12. marts 2020
Alle med mistanke om COVID-19
Feber, hoste, ondt i halsen,
hovedpine, muskelømhed og
åndenød
Ved milde
symptomer
Forværring af symptomer
Sygdom over flere dage
Problemer med vejrtrækning
Andre symptomer der bekymrer dig
Syg i hjemmet
Kontakt lægen igen
ved behov e.g ved
forværring eller tvivl
Syg i hjemmet
Telefonvisitation ved
almen praksis,
lægevagtordning, 1813
Henvisning til sygehus
Ved behov for
akutindlæggelse kontakt
AMK og følg vanlig
procedure
Observer
Begræns fysisk kontakt
Bliv hjemme fra arbejde
Oprethold god hygiejne
Kilde: Figur s. 3 i »Retningslinjer for håndtering af COVID-19 i sundhedsvæsenet«, Sundhedsstyrelsen, den 12. marts
2020 kl. 9.
2
»Retningslinjer for håndtering af COVID-19 i sundhedsvæsenet«, Sundhedsstyrelsen, udsendt den 12. marts 2020 kl. 9.00.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0257.png
256
|
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
Dette fokus på de mest syge og behandlings-
krævende patienter er i overensstemmelse med
det skifte fra inddæmnings- til afbødningsstrate-
gi, som Sundhedsstyrelsen og Statens Serum In-
stitut også lagde op til inden den 11. marts 2020.
Argumentet er, at Danmark nu er i en situation,
hvor det må antages, at alle kan være smittede,
og ressourcerne derfor er bedre brugt på at
behandle dem, der bliver alvorligt syge, frem for
at forsøge at finde og isolere alle smittede.
Fordi kriterierne for, hvem der skal testes,
ændres til kun at omfatte personer, der er
behandlingskrævende (jf. ovenfor), er sund-
hedsmyndighedernes forventning, at et sådant
strategiskifte fra inddæmning til afbødning vil få
som konsekvens, at det samlede antal covid-
19-test falder. Det fald bliver dog reelt meget
begrænset, hvilket formodentlig skyldes, at
antallet af covid-19-test i Danmark også under
den såkaldte inddæmningsstrategi var tem-
melig lavt. Efter et meget kortvarigt fald testes
omkring 500-1.000 borgere om dagen i ugen
efter den 11. marts 2020 (jf. figur 11.1 ovenfor).
Det niveau for testaktivitet bekymrer dog
Statsministeriet. Den 14. marts 2020 sender
departementschefen i Sundheds- og Ældremi-
nisteriet en e-mail til bl.a. Søren Brostrøm, Kåre
Mølbak og direktøren for Lægemiddelstyrelsen,
Thomas Senderovitz. E-mailen indledes som
følger:
»STM er meget bekymret for hvorfor
vi tester så lidt som vi gør jf. vores nye
strategi, hvor vi fra den ene dag til den
anden(torsdag) forlader inddæmnings-
strategien. I sagens natur medfører det
naturligvis færre tests de første dage.
Der er selvfølgelig et kommunikati-
onsproblem i forhold til befolkningen,
da tallene helt naturligt vil flade ud.
Alt er som forudsat i planen. Hvis der
er mulighed for det, er kravet, at vi
fortsat tester flere. Det er den strategi,
der i øvrigt bruges i asiatiske lande –
med succes. Dette også fordi vi ikke
ved, hvordan udviklingen er fra nu til
om 10 dage. Vi er altså på en måde 10
dage bagud.«
3
Herefter oplister departementschefen i e-mail-
en følgende tre muligheder:
1. Adgang til test for personale og praktiseren-
de læger i sundhedssektoren og ældresekto-
ren ved symptomer.
2. Adgang til generel test for alle i de to sekto-
rer.
3. Stikprøvetestning.
Den første mulighed vurderer departements-
chefen selv som »en udmærket idé men det
kræver, der er kapacitet nok til at teste, og at
der er en klar beslutningsproces.« Den anden
vurderer han som »uoverskuelig«, og om den
tredje skriver han: »Fremme i pressen i dag,
men hvordan skulle man kunne afgrænse det?«
Herefter beder departementschefen de tre
direktører forholde sig til de tre modeller:
»Thomas/Kåre: er der kapacitet nok?
Og i den forbindelse kan vi med me-
ning indkøbe nyt udstyr, der kan øge
vores testkapacitet. I givet fald skal vi
gøre det og naturligvis fortsat købe,
hvad der i øvrigt skal til i de kommen-
de måneder. Ovenstående er naturlig-
vis en forudsætning for 1,2 og/eller 3.
3 De 10 dages forsinkelse henviser angiveligt til, at man kun ser på udviklingen i antal indlagte covid-19-patienter, og der vil
typisk gå 10-14 dage fra smitte til eventuelt behov for indlæggelse (jf. kapitel 4).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
|
257
Og Søren giver modellerne mening.
Før du svarer, skal du forlade ansvaret
for proportionalitet i anerkendelse af
et ekstremt forsigtighedsprincip. Vi
må meget gerne have svar på ovenstå-
ende i dag.«
præcisering ikke altid er helt i skabet.
Men vi har meget stor forståelse og
accept i vores bagland, som vi løbende
er i dialog med. […]. Jeg vil derfor
kraftigt appellere til, at der ikke iværk-
sættes yderligere processer på tværs af
koncernen, som gør det meget svært
for os at holde fokus. Jeg ringer til dig.«
Kåre Mølbak sender kort efter et svar, hvor han
først redegør for baggrunden for faldet i antallet
af test efter den 11. marts 2020. Derefter giver
han denne vurdering:
»Jeg forventer, at der på landsplan
snart vil blive testet minimum 500
patienter dagligt. Dette vil over de
næste 10 uger give mindst 35.000 per-
soner testet eller ca. 70.000 prøver.
Såfremt epidemien udvikles markant,
vil dette tal stige yderligere. Det er
derfor ikke min umiddelbare vurde-
ring, at der er væsentlige argumenter
for at lave yderligere aktiv case-fin-
ding og testning. Ud fra erfaringer fra
overvågning af influenza vil SSI også
have tilstrækkeligt datagrundlag for
at udarbejde risikovurderinger og vej-
lede SST og andre, herunder vurdere
mulige effekter af tiltagene.«
Departementschefen i Sundheds- og Ældre-
ministeriet videresender samme dag svarene
fra Søren Brostrøm og Kåre Mølbak til departe-
mentschefen i Statsministeriet. Det fører i løbet
af den 14. marts 2020 til flere e-mail om sagen
mellem de to departementschefer. Departe-
mentschefen i Justitsministeriet er c.c. på flere
af disse e-mail. Departementschefen i Statsmi-
nisteriet understreger i denne korrespondance
vigtigheden af at anlægge et forsigtighedsprin-
cip og giver udtryk for, at hun ikke ser noget
argument imod at teste flere frem for færre per-
soner. Omvendt ser hun en stor risiko for at tabe
noget, hvis man kun tester indlagte patienter.
Hun nævner også, at man i den sammenhæng
bør se til Kina, Singapore, Taiwan og Norge. Hun
foreslår desuden, at Sundheds- og Ældremini-
steriet opretter drive-in-test rundt i landet, som
egen læge telefonisk kan visitere til.
Departementschefen i Sundheds- og Ældremi-
nisteriet afviser umiddelbart forslagene: »Vi kan
ikke bare kommunikere, at praktiserende læger
kan beslutte (selv), om de synes deres patienter
skal testes. Vi må altså vente på en faglig pro-
ces. Vi har testkapacitet til at udvide.«
Dagen efter, den 15. marts 2020, følger depar-
tementschefen i Statsministeriet op med en
e-mail til departementscheferne i Sundheds- og
Ældreministeriet og Justitsministeriet, hvori
hun indsætter en henvisning til en endnu ikke
fagfællebedømt forskningsartikel med titlen
»Effect of non-pharmaceutical interventions for
Søren Brostrøm svarer også departements-
chefen i Sundheds- og Ældreministeriet den 14.
marts 2020:
»Alt dette er vi allerede i proces med
i SST ift. snarlig opdatering af den
retningslinje, som vi udsendte torsdag
morgen, samt den supplerende ud-
meld ing vi udsendte i går vedr. med-
arbejdere i sundheds- og ældresektor.
Det er faglige processer med mange
aktører (og meninger), som vi i SST
trods kompleksiteten alligevel formår
at afvikle i meget hurtigt tempo, selv-
om det betyder, at nogle nuancer og
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
258
|
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
containing the COVID-19 outbreak in China.« I
e-mailen skriver hun:
»Den her artikel, som er forskning
konkret ift COVID19 pba de kinesiske
erfaringer, beskriver, at det er centralt
at fortsætte med at finde og isolere
de syge også samtidig med afbød-
ning gennem social distancering. De
erfaringer forklarer måske WHOs
direktørs kritik af en traditionel ren
afbødningstilgang. Er vel udtryk for
evidens for en mere komplementær
tilgang i form af både afbødning gen-
nem social distancering og så fortsat
test og karantæne. Noget vi ikke kan
tåle at overhøre, hvis vi skal gå med
livrem og seler – uanset hvad SSTs
standardmodel måtte være. Kan du
ikke få Kåre/SSI til at se på det som
vores nationale ekspert i vira/infekti-
onsmedicin?«
Departementschefen i Sundheds- og Ældremi-
nisteriet svarer den 15. marts 2020 tilbage med
en kort redegørelse for de møder og initiativer,
som sundhedsmyndighederne har igangsat i
forhold til at se på testaktiviteten.
Den 15. marts 2020 svarer direktøren for
Lægemiddelstyrelsen på departementschefen
i Sundheds- og Ældreministeriets e-mail fra
dagen før. Han skriver:
»Nuværende teststrategi afspejler den
nye afbødningsstrategi. Hvis man
ønsker at anlægge en anden teststrate-
gi er det vel op til SST og SSI at anvise
denne. På baggrund af det scenarie
vi tidligere har fået fra SSI, er der
ikke kapacitetsproblemer for så vidt
angår tests – og de nye testmaskiner
fra Roche (Cobas 6800) er endnu
ikke indregnet i kapaciteten. Vi har
fire maskiner på 3 cites i DK, Odense,
Århus og RH, og jeg nævnte for Roche
direktør i går, at vi ønsker endnu en
maskine, om muligt, til SSI.«
Senere samme aften følger hun op med denne
e-mail:
»Bemærk i øvrigt – det anføres også i
artiklen, at der er evidens for effekt
af rejserestriktioner/afspærring af
områder ... Kunne være rart at se
SSI udkomme nu med skriv på, hvad
forskning om COVID19 egentlig siger
om, hvad har virket i Kina, Taiwan,
Singapore. Ville være noget mere re-
levant i den her situation at tage afsæt
i det, man rent faktisk ved, om det
vi står over for. Der er mange gamle
»sandheder« i omløb. Men savner
strikte faglig opsamling på viden om
COVID19. Og vi har jo nok ikke rigtigt
tid til at vente på et peer review ...«
Det scenarie fra Statens Serum Institut, som
direktøren for Lægemiddelstyrelsen henvi-
ser til, må være fra et svar, som Kåre Mølbak
rundsendte den 11. marts 2020, da direktøren
for Lægemiddelstyrelsen spurgte til et estimat
over, hvor mange covid-19-test der forventes at
skulle udføres om måneden under epidemien.
Baseret på erfaringer fra influenzasæsonerne
2017/18 og 2018/19 og med henvisning til de itali-
enske covid-19-erfaringer skrev Kåre Mølbak
den 11. marts, at det er »… min anbefaling, at der
etableres kapacitet til mindst 200.000 tests
i en epidemibølge.« Det fremgår andetsteds i
Kåre Mølbaks svar, at en epidemibølge forven-
tes at vare 12 uger.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0260.png
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
|
259
WHO og de andre nordiske lande
Også sundheds- og ældreministeren interesse-
rer sig for testaktiviteten, og han søger uden om
sit ministerium råd direkte hos generaldirektøren
for WHO, Tedros Adhanon Ghebreyesus. Den 15.
marts 2020 sender ministeren en sms-besked til
generaldirektøren, hvori han spørger om et råd
til teststrategi, herunder, om det vil være sikkert
at reducere antallet af test i den nuværende
situation, eller om man hellere bør teste alle med
symptomer. Det er dagen før, generaldirektøren
for WHO den 16. marts 2020 holder det presse-
møde, hvor han bl.a. udtaler, at opfordringen til
»alle lande er utvetydig: test, test, test« (se om-
talen af pressemødet i kapitel 4). Sundheds- og
ældreministeren spørger også generaldirektøren
om et råd i forhold til, om rejseaktivitet bør be-
grænses inden for landet og ind og ud af landet.
Senere samme aften får sundheds- og ældremi-
nisteren svar fra generaldirektøren:
»I forhold til test tilråder vi en aggres-
siv teststrategi – alle tilfælde/kontak-
ter, test fra eksisterende system til
overvågning af luftvejsinfektioner (ILI/
SARI). Hvad angår rejser, mener jeg, at
det er fornuftigt at råde folk til at blive
derhjemme, arbejde hjemmefra, især
hvis man føler sig utilpas.«
4
gennempløjet de nyeste WHO-doku-
menter for at se, om der er noget, vi
overser. WHOs anbefaling er testning
af alle mistænkt for COVID19 (suspec-
ted cases). Det er, præcis det vi gør
med vores retningslinje for visitation,
regionale »hoste/feber-klinikker« mv.
I øvrigt efter Sydkoreansk forbillede.
At Tedros understreger test så kraftigt
bunder formentlig i, at mange lande
ikke har ressourcer til det vi gør. Som
jeg nævnte i telefonen i går, så tror
jeg, vi med vores nuværende setup ift.
test kan ligge bedre end Sydkorea, når
epidemien tager fart. Men anbefalin-
gen fra WHO er ikke, at man skal teste
alle, der potentielt kan være smittet
med COVID19 uanset symptomer. Her
er WHO anbefaling »selvisolation på
eget initiativ for personer med milde
symptomer«
5
, præcis som vi gør. Jeg
kan sende dig relevante dokumenter.
At Tedros i SMS nævner testning i
relation til ‘contacts’ kan jeg ikke få til
at hænge sammen.«
Der foreligger i det udleverede materiale ikke et
skriftligt svar fra Kåre Mølbak.
Den 16. marts 2020 udarbejder Kåre Mølbak en
»hurtig oversigt over teststrategier i de nordi-
ske lande.« De svar, han har modtaget fra de
andre lande, og som er inkluderet i oversigten,
er gengivet i tabel 11.1. Søren Brostrøm kvitterer
samme dag for oversigten og konkluderer, at det
»… ser bestemt ud som vi vdr. Test-strategi er ca.
det samme sted som de andre nordiske lande,
og vi er i Danmark bedre til at sikre ensartethed
på tværs af landet (det er de ikke i Finland).«
WHO-chefens svar videreformidles via departe-
mentschefen i Sundheds- og Ældreministeriet
samme dag til Kåre Mølbak og Søren Brostrøm.
Sidstnævnte skriver om morgenen den 16. marts
2020 til departementschefen i Sundheds- og
Ældreministeriet med Kåre Mølbak c.c.:
»Jeg tror måske, der kan være nogle
misforståelser. Jeg har til morgen
4
5
Oversat fra engelsk til brug for denne rapport.
Oversat fra engelsk til brug for denne rapport.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0261.png
260
|
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
Tabel 11.1. Oversigt over teststrategier i de nordiske lande, indsamlet af Kåre Mølbak den 15.
marts 2020
Norge
Hvem bliver
testet?
Fokus på alvorlige til-
fælde, sundhedsmed-
arbejdere, sårbare
grupper, personer i
sundhedsinstitutioner
og personer med tæt
kontakt til bekræf-
tede tilfælde. Tester
ikke personer med
milde symptomer
efter rejse.
Finland
Personer med akut
luftvejsinfektion, som
kræver hospitalsind-
læggelse.
Sundhedsmedarbej-
dere og personer, der
arbejder i plejesekto-
ren (med ældre men-
nesker). Alle personer
over 70 år med akut
luftvejsinfektion.
Mildere tilfælde med
rejsehistorik eller kon-
takt til et bekræftet
covid-19-tilfælde, af-
hængigt af den epide-
miologiske situation i
området og testkapa-
citet. Generelt rådes
personer med milde
symptomer til at blive
hjemme og blive raske
uden at blive testet.
Kontaktopsporing
foretages i nogle om-
råder, men ikke i alle.
Generelt anbefales
kontaktopsporing, i
det mindste målrettet
mod højrisikogrupper.
Sverige
Test af alle med
luftvejssymptomer,
som bliver indlagt til
behandling. Sund-
hedsmedarbejdere
med symptomer.
Island
Fokus på sympto-
matiske tilfælde
med forbindelse til
højrisikoområder
og enkeltpersoner
diagnosticeret med
covid-19. Tester også
andre enkeltpersoner
med alvorlige symp-
tomer. Ca. 10 pct. af
de testede testes
positive for covid-19.
Har også tilbudt test
i lokalsamfund (inkl.
asymptomatiske),
hvor procentdelen af
positive er under 1 pct.
Kontaktopspo-
ring?
Foretager kontaktop-
sporing vedrørende
bekræftede tilfælde
og karantæne af nære
kontakter.
Kun for at afgøre, om
det er et indenlandsk
tilfælde eller ej. Ingen
karantæne.
Der gennemføres
fortsat kontaktop-
sporing vedrørende
bekræftede tilfælde,
og der gøres brug
af karantæne. I øje-
blikket er ca. 2.000
personer i karantæne.
Islandske borgere,
der kommer fra
højrisikoområder (Ita-
lien, Østrig, Frankrig,
Spanien og Tyskland
samt Kina, Sydkorea
og Iran) pålægges
karantæne.
Krav om karantæ-
ne efter rejser?
Ja, men det er muligt
at gøre undtagelser
for kritiske sektorer.
Selvisolering og hjem- Nej.
mearbejde anbefales,
hvis muligt.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0262.png
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
|
261
Norge
Specifikke regler
for karantæne af
sundhedsmedar-
bejdere?
Ja, det er muligt at
gøre undtagelser
baseret på risiko-
vurderinger og nogle
forholdsregler, sund-
hedsmedarbejderne
kan tage. Der plan-
lægges at offentlig-
gøre anbefalinger om
dette senere i dag.
Finland
[Ikke svaret på dette].
Sverige
Nej.
Island
Sundhedsmedar-
bejdere pålægges
stadig karantæne
efter rejser, men det
forventes, at der må
lempes på dette på
grund af manglende
ressourcer.
Note: Svarene er oversat fra engelsk og sammenfattet til brug for denne tabel.
Departementschefen i Sundheds- og Ældre-
ministeriet videresender senere samme dag
oversigten over teststrategier i de nordiske
lande til departementschefen i Statsministeriet
og Justitsministeriets departementschef. Han
medsender også en ny optælling af testaktivi-
teten i Danmark, som viser, at testaktiviteten
er stigende efter et meget kortvarigt fald lige
efter den 11. marts. Derudover redegør han for,
at den faglige covid-19-arbejdsgruppe, som
Sundhedsstyrelsen har til at rådgive sig, dagen
efter, den 17. marts 2020, vil mødes og diskute-
re testomfanget, herunder vurdere, om der skal
ske en udvidelse af indikationen for at teste.
Departementschefen tilføjer, at han forstår, at
det er et politisk ønske at udvide indikationen
for at teste.
Kort efter modtager han svar fra departe-
mentschefen i Statsministeriet. Denne kvitterer
for oversigten og skriver:
»Regeringen har jo som bekendt
klart tilkendegivet, at vi generelt skal
arbejde efter et forsigtighedsprincip
– og jeg kan forstå, vi ingen kapacitets-
problemer har ikke mindst med de
nye maskiner. Den norske model ser
rigtig god ud, og svarer, så vidt jeg kan
se, også til WHOs anbefaling om både
at afbøde og fortsat inddæmme. Hvis
I kan finde en fagligt gangbar model
inspireret af Norge, WHO mv. med de
hovedelementer, I også har nævnt før,
vil det være supergodt med noget à la:
1. sundheds- og ældrepersonale (fx
fast en gang hver anden uge eller
en gang om måneden)
2. Randomiserede test mhp. mørketal
hos asymptomatiske
3. Henvisningsmodel for personer
med symptomer uden at være
indlægningskrævende (til drive-in/
teststationer)«
Departementschefen i Sundheds- og Ældremi-
nisteriet videresender svaret til Søren Brostrøm
og Kåre Mølbak og tilføjer: »Se på hvor langt vi
kan gå – men vend det i morgen.«
Parallelt med dette forløb arbejder Sundheds-
styrelsen efter bestilling fra Sundheds- og
Ældreministeriet på et kort notat om »Labo-
ratorietest for COVID-19 – nuværende strategi
og kapacitet.« I den version af notatet, som er
dateret den 16. marts 2020, skriver Sundheds-
styrelsen:
»Landets mikrobiologiske afdelinger
har aktuelt mulighed for at foretage
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
262
|
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
3250-3750 analyser pr. døgn. Det-
te vurderes umiddelbart at være
tilstrækkeligt til at dække behovet, set
over hele epidemiens forløb med den
nuværende teststrategi. Det daglige
antal analyser kan blive endnu højere
såfremt andre mikrobiologiske tests
udskydes. Tre hospitaler forventes
at opnå yderligere forøget kapacitet
inden for uger pga. anvendelse af en
ny analysemetode på maskiner fra
Roche. Denne metode har fuld kapaci-
tet på 1440 analyser pr. døgn, men vil
kræve en indfasning pga. oplæring af
personale.«
lægers organisation (PLO) m.fl. Ifølge Søren Bro-
strøm var tilbagemeldingen på mødet entydig:
»Flere mødedeltagere beskrev en
udvidelse af testtilbud til alle med
lette symptomer som ’vanvittigt’ eller
’ej meningsfuldt’, og fra PLO blev der
nævnt en ganske betydelig bekymring
ift. belastning, prioritering og smit-
tespredning, såfremt opgaven bliver
udlagt til dem.«
Når Sundhedsstyrelsen vurderer dette testni-
veau som »tilstrækkeligt til at dække behovet«,
skal det formodentlig forstås i lyset af det esti-
mat på 200.000 test over de første 12 uger, som
Kåre Mølbak udarbejdede den 11. marts 2020
(jf. ovenfor).
Den 17. marts 2020 sender Søren Brostrøm en
e-mail til departementschefen i Sundheds- og
Ældreministeriet, hvori han vender tilbage til
spørgsmålet om, hvad det egentlig er, WHO
har anbefalet i forhold til teststrategier. Søren
Brostrøm beretter, at han aftenen forinden har
været i dialog med regionaldirektør i WHO Hans
Kluge. Kluge kan ifølge Brostrøm ikke genken-
de, at WHO skulle have udmeldt et væsentligt
strategiskifte i forhold til teststrategi. Søren
Brostrøm oplyser også, at Sundhedsstyrelsen
igen har gennemgået alle aktuelle dokumenter
fra WHO og på den baggrund vurderer, at man i
Danmark er inden for rammerne og desuden på
linje med strategien i de andre nordiske lande.
Videre nævner han i e-mailen, at han samme
morgen har drøftet regeringens ønske om at
teste »alle med symptomer for corona« med
regionernes koncern- og sygehusdirektioner,
KL’s direktion, direktøren for de praktiserende
Som afslutning på denne e-mail skriver Søren
Brostrøm, at hvis man vil gå videre med at
tilbyde testning til alle med lette symptomer, vil
Sundhedsstyrelsen indstille, at man ikke bruger
sundhedsvæsenets ressourcer til opgaven.
Departementschefen i Sundheds- og Ældremi-
nisteriet svarer kortfattet Søren Brostrøm: »Jeg
har lovet statsministeren, at du medtager at
teste helt særligt vitalt personale i sygehusvæ-
senet, jf. Norge.«
Reviderede retningslinjer fra Sund­
hedsstyrelsen den 18. marts 2020
Den 17. marts 2020 afholdes møde i »Sund-
hedsstyrelsens faglige COVID-19 arbejds-
gruppe«, som ud over repræsentanter for
Sundhedsstyrelsen, Statens Serum Institut
og Styrelsen for Patientsikkerhed består af en
række fagfolk fra bl.a. de infektionsmedicinske
afdelinger på landets sygehuse. Mødet handler
primært om en gennemgang af Sundhedssty-
relsens udkast til retningslinjer for håndtering
af covid-19. Gennemgangen fokuserer på:
1) Tidspunkt for smittefrihed, 2) Visitation og
henvisning af børn, 3) Visitation og henvisning af
voksne, 4) Test af personale i kritiske funktioner
og 5) Nære kontakter.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
|
263
Mødereferatet giver ikke indtryk af uenighed
blandt mødedeltagerne. Der er ifølge mødere-
feratet støtte til det oplæg til revisioner og præ-
ciseringer af retningslinjerne, som Sundheds-
styrelsen fremlægger. Under punktet »Test af
personale i kritiske funktioner« er der lagt op til
en øget testaktivitet, og det bliver i de retnings-
linjer, som Sundhedsstyrelsen udsender dagen
efter, den 18. marts, formuleret sådan:
»For personale i sundhedsvæsenet,
ældreplejen og i indsatser for socialt
udsatte, der i deres arbejde har haft
nær kontakt med patient med bekræf-
tet COVID-19, påhviler der personale-
lederen en særlig skærpet forpligtelse
til at sikre, at medarbejderen har øget
opmærksomhed på mulige symptomer
på COVID-19, herunder feber, hoste,
åndenød, muskel/ledsmerter, træthed
og hovedpine, men også milde forkø-
lelsessymptomer, til og med 14. dag
efter kontakt.
Asymptomatiske medarbejdere, og
medarbejdere med banale symptomer,
som ikke er forenelige med COVID-19,
kan gå på arbejde som normalt.
Medarbejdere må ikke møde ved lette
luftvejssymptomer som kan give mis-
tanke om COVID-19, og skal forlade ar-
bejdspladsen ved symptomdebut efter
arbejdsstart. Ved luftvejssymptomer
kan medarbejderen møde på arbejde
fra 48 timer efter symptomfrihed.
Medarbejdere, der varetager kriti-
ske funktioner i sundhedsvæsenet,
ældreplejen og i indsatser for socialt
udsatte, og som har lette til moderate
symptomer forenelige med COVID-19,
kan efter telefonisk visitation ved
læge henvises til vurdering og test for
COVID-19, såfremt det findes hensigts-
mæssigt med hurtig raskmelding (se
side 5). Medarbejderen kan møde på
arbejde efter negativ test for COVID-19
trods fortsat lette øvre luftvejssymp-
tomer.
Medarbejdere, der varetager særligt
kritiske funktioner i øvrige sektorer,
kan efter indstilling fra arbejdsgiver
og efter telefonisk visitation ved læge
henvises til vurdering og test for
COVID-19, såfremt hurtig raskmelding
er nødvendigt for opretholdelse af
samfundskritiske funktioner.«
Derudover præciseres det i retningslinjerne, der
som nævnt udsendes den 18. marts 2020, at
sundhedspersonalet bør have særlig opmærk-
somhed på sårbare grupper: »Særligt bør der
være opmærksomhed på risikoen for alvorlige
forløb af COVID-19 hos ældre patienter, særligt
over 80 år, samt patienter med andre sygdom-
me og tilstande, der giver særlig risiko for alvor-
ligt forløb af COVID-19 (se boks).« Det fremgår
af den boks, der henvises til, og som er indsat i
retningslinjerne, at gruppen af sårbare grupper
er temmelig bred. Retningslinjerne indeholder
derfor på flere punkter en udvidelse af den
kreds af personer, der kan indstilles til test for
covid-19. Boksen er gengivet i boks 11.1.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0265.png
264
|
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
Boks 11.1. Sygdomme og tilstande, der giver
særlig risiko for alvorligt forløb af covid-19
ifølge Sundhedsstyrelsens retningslinjer for
håndtering af covid-19 fra den 18. marts 2020
Immundefekter: Hæmatologiske patienter, or-
gantransplanterede, cancerpatienter i systemisk
kemoterapi eller strålebehandling og andre pa-
tienter i immunosuppressiv behandling (herunder
biologiske lægemidler), samt HIV-positive med
udtalt immundefekt.
Immunokompetente voksne med øget risiko: 65+
år; kronisk sygdom (lungesygdom, kardiovaskulær
sygdom (undtagen isoleret hypertension), kronisk
nyresygdom (GFR < 30 ml/min), kronisk leversyg-
dom, diabetes mellitus (især ved sendiabetiske
komplikationer), muskelsygdomme og neuro-
muskulære sygdomme med nedsat hostekraft eller
sekretstagnation, svær overvægt (BMI over 35-40
afhængig af tilstedeværelse af andre risikofakto-
rer), patienter med hæmoglobinopati og andre syg-
domme, hvor det vurderes, at der er en øget risiko
for komplikationer); gravide kvinder og kvinder op
til 2 uger efter fødsel.
Immunokompetente børn med øget risiko: børn
født præmaturt med følgetilstande hertil; kroniske
sygdomme, bl.a. kronisk lungesygdom, neuro-
muskulære sygdomme med nedsat hostekraft
eller synkebesvær sekretstagnation, kompliceret
hjertesygdom og hæmoglobinopati.
recommendations for testing strategies.« Det
fremgår, at notatet er baseret på rådgivning
fra ECDC og feedback fra Kommissionens
rådgivende covid-19-panel. Det tosiders notat
foreslår for det første, at medlemslandene pri-
oriterer de følgende fem testindsatser med den
øverste som den vigtigste, den næste som den
næstvigtigste osv.:
6
1. Test af indlagte patienter med alvorlige
akutte luftvejsinfektioner (Severe Acute
Respiratory Infections/SARI) med henblik på
hensigtsmæssig klinisk håndtering, herun-
der forholdsregler vedrørende isolation og
personlige værnemidler.
2. Test af ethvert tilfælde af akutte luftvejsin-
fektioner på hospitaler eller institutioner med
langtidsindlæggelse for at vejlede om infekti-
onskontrol og brug af personlige værnemid-
ler for at beskytte både udsatte personer og
sundhedsmedarbejdere; test af sundheds-
medarbejdere med symptomer, selv milde
symptomer, for at vejlede om beslutninger
vedrørende udelukkelse fra og tilbagevenden
til arbejde; målet er at beskytte sundheds- og
plejesektoren.
3. Test af patienter med akutte luftvejsinfek-
tioner eller influenzalignende sygdomme i
kontrolambulatorier og blandt patienter, der
modtages på kontrolhospitaler med alvorli-
ge, akutte luftvejsinfektioner, for at vurdere
virussens omløb i befolkningen.
4. Ældre mennesker med underliggende kroni-
ske medicinske sygdomme, f.eks. lungesyg-
domme, kræft, hjertesvigt, cerebrovaskulær
sygdom, nyresygdom, leversygdom, forhøjet
blodtryk, diabetes, og personer med svækket
immunforsvar, som udviser tegn på akut
luftvejsinfektion, idet de måske hurtigere vil
få brug for vejrtrækningsstøtte. Der skal ud-
Kilde: »Retningslinjer for håndtering af covid-19 i
sundhedsvæsenet«, Sundhedsstyrelsen, udsendt den
18. marts 2020, s. 3.
Europa­Kommissionens anbefalinger
for teststrategier den 18. marts 2020
Den 18. marts 2020 udsender Europa-Kom-
missionen et notat med titlen »COVID-19. EU
6
Anbefalingerne er oversat fra engelsk til brug for denne rapport.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
|
265
vises særlig opmærksomhed over for sårbare
befolkningsgrupper, f.eks. personer, der bor
på plejehjem.
5. Hvis epidemien er lokal og ressourcerne tilla-
der det, test af alle patienter med luftvejsin-
fektion. Dette kan omfatte kontaktopsporing,
især i inddæmningsfasen. Test af asympto-
matiske patienter, der er blevet identificeret
som havende haft kontakt til et covid-19-
tilfælde, kan blive taget i betragtning som led
i kontaktopsporingen.
Med undtagelse af punkt 5, som er det punkt,
der ifølge EU-notatet skal gives den laveste pri-
oritering, er Sundhedsstyrelsens retningslinjer
fra den 18. marts 2020 på linje med denne sam-
tidige anbefaling fra Europa-Kommissionen.
I notatet giver Europa-Kommissionen også en
række råd om, hvordan medlemslandene kan
spare ressourcer i testindsatsen. Det indebærer
bl.a. et råd om, at man prioriterer test baseret
på de fem ovenstående kriterier og til gengæld
nedprioriterer test af »Patienter med milde
symptomer eller patienter, som ikke tilhører
risikogrupper.« Et andet råd er: »Test skal ka-
naliseres gennem de praktiserende læger eller
hospitaler, og derfor skal der ikke gennemføres
test uden henvisning fra praktiserende læge
eller hospital.« Også dette råd er i overensstem-
melse med de retningslinjer for håndtering af
covid-19, som Sundhedsstyrelsen udsender
samme dag, den 18. marts 2020.
Notatet fra Europa-Kommissionen afsluttes
med et kort afsnit om, hvorvidt medlemslande-
ne bør oprette drive-in-faciliteter: »Når evalu-
eringerne bliver tilgængelige, skal virkning og
fordele ved drive-in-klinikker vurderes. Denne
type prøveudtagningsstationer kan være både
nyttige, praktiske og hurtige. Hvis de oprettes
udendørs og med nem adgang til prøveudtag-
ning gennem en åben bilrude, vil de reducere
smitterisikoen for det sundhedsfaglige perso-
nale eller andre patienter.«
Testning af flere i Danmark
Den udvidelse af kriterierne for at teste med-
arbejdere i kritiske funktioner, som følger af
Sundhedsstyrelsens retningslinjer fra den 18.
marts 2020, skaber hurtigt udfordringer i regi-
onerne. Den 19. marts 2020 sender koncern-
direktøren i Region Hovedstaden en e-mail til
Søren Brostrøm, hvori han beskriver, hvordan
hospitaler i regionen bliver »oversvømmet med
personale fra alle steder«, som forventer at
blive testet for covid-19, og at der er risiko for, at
»brænde samtlige testkit af på ét døgn og intet
have tilbage til reelt syge.«
Samme dag skriver den sundhedspolitiske
direktør i Danske Regioner til direktøren for de
praktiserende lægers organisation (PLO) og
direktøren i KL med ansvar for sundhed. E-mai-
len, hvor teksten i emnefeltet er »STOP test af
raske«, sendes samtidig til Sundhedsstyrelsen.
Den indeholder følgende appel fra regionerne:
»Hospitalerne er ved at blive lagt ned
af sundheds- og omsorgspersoner
uden væsentlige sygdomssymptomer,
der mener, de skal testes for COVID-19.
Det svinder katastrofalt i testkits. Jeg
må kraftigt appellere til, at I hjælper
med at bremse jeres bagland! Er man
ikke syg, skal man ikke testes. Er man
syg, skal man hjem og sygemeldes.
Har man været symptomfri 48 timer,
er man rask. Der er ikke kapacitet til
at teste for en sikkerheds skyld, og
desværre kan arbejdsgiverne tilsyne-
ladende ikke modstå fristelsen til at få
afkræftet sygdom. Det er et universelt
problem med overvægt i Hovedsta-
den.«
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
266
|
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
Direktøren for de praktiserende lægers orga-
nisation erklærer sig enig og understreger, at
det »jo heller ikke [er] noget PLO har fundet på.«
Han tilbyder også, at PLO gerne vil videresende
en officiel myndighedshenvendelse fra Danske
Regioner til de praktiserende læger, men at
det »ideelt set« burde være en udmelding fra
Sundhedsstyrelsen. Samme dag udarbejder
Sundhedsstyrelsen en sådan udmelding, hvori
den bl.a. præciserer, at »raske personer gene-
relt ikke tilbydes test for COVID-19, det gælder
også personale i sundhedsvæsen, ældrepleje
eller i indsatser for socialt udsatte.«
Den 21. marts 2020 fremlægges på møde i Den
Nationale Operative Stab (NOST) »Notat om
muligheden for COVID-19 test af personer i kri-
tiske nøglefunktioner uden for sundhedssekto-
ren.« Notatet er udarbejdet i regi af NOST under
Rigspolitiet, efter at Sundhedsstyrelsen har
anmodet om fastlæggelse af »… en procedure,
der understøtter den nødvendige prioritering,
således at sektorer, som løser samfundskri-
tiske opgaver, får mulighed for at få testet en
snæver gruppe af udvalgt nøglepersonale, der
varetager særligt samfundskritiske funktioner,
og som udviser lette til moderate symptomer,
der muligt kan relateres til COVID-19.« Notatet
handler primært om, hvordan nøglefunktioner
kan operationaliseres, og det fastholdes i nota-
tet, at test for covid-19 altid skal baseres på en
lægelig vurdering. Der lægges med dette notat
ikke op til en væsentlig udvidelse af testaktivite-
ten i Danmark.
Den 22. marts 2020 om formiddagen arbejdes
der i Sundheds- og Ældreministeriets depar-
tement på at færdiggøre et notat, »Testning af
flere i Danmark«, som skal bruges til et rege-
ringsmøde samme eftermiddag. Der er tale
om en bestilling fra Statsministeriet. Notatets
første afsnit har overskriften »Problemstilling/
resumé« og lyder sådan:
»Der er et billede af, at Danmark
ikke ønsker at teste særlig mange.
De udvidede retningslinjer er ikke
implementeret, og regionerne melder
om mangel på test kapacitet. Kommu-
nikationsmæssigt er det nødvendigt at
gøre klart, at der ER et ønske om at te-
ste så mange som muligt. Hertil er det
nødvendigt at skabe mere kapacitet for
at kunne gøre det.«
Både Lægemiddelstyrelsen, Sundhedsstyrel-
sen og Statens Serum Institut bidrager med
kommentarer og forslag til de versioner af
notatet, der cirkulerer i Sundheds- og Ældre-
ministeriet. Vinklen i notatet er, at man gerne vil
teste flere, at det skal kommunikeres tydeligere
til offentligheden, men at der også er alvorlige
begrænsninger på testkapaciteten, som forhin-
drer en hurtig udvidelse af testaktiviteten.
Samme dag udsender Sundheds- og Ældre-
ministeriet en pressemeddelelse med titlen
»Teststrategi skal sikre at flest muligt testes for
COVID-19.« I pressemeddelelsens hoved står
der:
»Sundheds- og ældreministeren har
sammen med Sundhedsstyrelsen,
Statens Serum Institut og Lægemiddel-
styrelsen besluttet at sikre gennemfør-
elsen af en mere offensiv teststrategi
for COVID-19 i Danmark. Det sker på
baggrund af WHO’s anbefalinger og
skal indføres under hensyn til den
kapacitet, der er og kan skaffes og
produceres på både kort og langt sigt i
Danmark.«
Det budskab om en mere offensiv teststrategi
gentages af sundheds- og ældreministeren
dagen efter, den 23. marts 2020, på et pres-
semøde i Statsministeriet (se omtale af dette
pressemøde i kapitel 4).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0268.png
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
|
267
Som opfølgning på pressemeddelelsen den
22. marts 2020 sender Kåre Mølbak samme
dag en e-mail til diagnostikgruppen
7
, hvor han
kommenterer på dagens pressemeddelelse.
Han sender også e-mailen til direktøren for
Lægemiddelstyrelsen og Søren Brostrøm og
begrunder den med, at der måske er »nogle i
regionerne, der tror, at de centrale sundheds-
myndigheder har »tabt sutten«, når man lance-
rer en offensiv strategi i en mangelsituation.«
I e-mailen til diagnostikgruppen skriver Kåre
Mølbak med henvisning til dagens presse-
meddelelse om, at regeringen ønsker en mere
offensiv teststrategi:
»Det er vigtigt at understrege, at jeg
ikke opfatter det som en ny teststra-
tegi. Det er en hensigtserklæring om,
at man gerne vil implementere den
eksisterende strategi bredere, og sikre,
at sundhedspersonale med milde
symptomer bliver testet, at sårbare
personer i et videre omfang bliver
testet, og at en større andel af per-
soner, der henvender sig på »feber-
klinikker«, får deres status afklaret.
Alle ved godt, at det ikke er muligt at
skalere op her og nu, og at man ved at
prioritere coronatests på nuværende
tidspunkt risikerer at afskære andre
patienter for diagnostik. Derfor for-
venter jeg ikke, at der sker noget »her
og nu«, men at den offensive strategi
først bliver indført, når I alle kan følge
med, i balance med andre hensyn.«
testkapaciteten. Den dag modtager departe-
mentschefen i Sundheds- og Ældreministeriet
en tilkendegivelse fra Novo Nordisk Fonden om,
at fonden gerne støtter arbejdet med at skaffe
test for at få personale på arbejde. Fonden har
allerede den 17. marts 2020 forespurgt depar-
tementschefen i Sundheds- og Ældreministe-
riet, om den kan bidrage til covid-19-indsatsen,
og der bliver i en kreds af departementschefer
i den forbindelse luftet forskellige idéer til,
hvordan fonden kan bidrage, men det er først
med henvendelsen den 22. marts 2020, at Novo
Nordisk Fonden kobles sammen med udbyg-
ningen af testkapacitet.
Udviklingen af TestCenter Danmark
I dagene efter den 22. marts 2020 igangsættes
et intensivt arbejde med at udvikle det, som
med tiden bliver benævnt samfundssporet,
og som bygges op om en ny organisation med
navnet TestCenter Danmark (TCD). Den 23.
marts 2020 påbegynder Sundheds- og Ældre-
ministeriet et notat med titlen »Tryghedstest
til Danmark.« Det sender ministeriets departe-
mentschef den 24. marts 2020 til direktøren for
Novo Nordisk Fonden. Hun kvitterer for det, hun
betegner som et »ideoplæg vedrørende brede-
re testning i befolkningen«, og efterspørger et
navn på en person fra Statens Serum Institut,
som hun kan drøfte det med. Sundheds- og
Ældreministeriet sætter hende i kontakt med
Kåre Mølbak.
Derefter går det hurtigt. Kåre Mølbak orien-
terer den 24. marts 2020 Søren Brostrøm og
ledelsen i Statens Serum Institut om idéoplæg-
Der sker også noget andet den 22. marts 2020,
som medvirker til at sætte fart i udbygningen af
7 Diagnostikgruppen er en såkaldt taskforce nedsat af Danske Regioner med repræsentanter for en række klinisk-
mikrobiologiske afdelinger, som skal koordinere og optimere testkapaciteten i regionerne. Repræsentanter for Statens Serum
Institut og Lægemiddelstyrelsen deltager også af og til i møderne. Gruppen mødes i perioden som hovedregel onsdag og
fredag.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
268
|
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
get. Der foreligger i det udleverede materiale
ikke svar fra Søren Brostrøm, men samme dag
er det noteret i referatet fra dagens møde i
Sundhedsstyrelsens kriseledelse: »Vi skal ikke
længere have fokus på teststrategi, da det er
blevet en politisk diskussion.« Og i referatet fra
mødet i samme forum dagen efter: »Holder fast
i udarbejdede teststrategi, selvom det er udfor-
drende, da der ikke er politisk opbakning.«
Den 27. marts 2020 deltager Kåre Mølbak i
regi af NOST i et møde med konsulenter fra
konsulentfirmaet McKinsey, som har udarbejdet
et forslag til en ny testorganisation. Konsulent-
firmaet McKinsey har i forvejen tilbudt sin hjælp
til håndteringen af covid-19, og udlånte med-
arbejdere fra McKinsey bliver i regi af NOST
sidst i marts 2020 meget tæt involveret i at få
etableret den nye testorganisation.
Lørdag den 28. marts 2020 videresender
lederen af NOST, Svend Larsen, en testkapaci-
tetsplan til departementschefen i Justitsmini-
steriet. Den foreløbige plan er beskrevet på syv
slides, og lederen af NOST oplyser i e-mailen,
at Kåre Mølbak og dennes »supportgruppe« har
arbejdet med planen, som er endt på en kapa-
citet på 20.000-25.000 daglige covid-19-test
og 65.000-115.000 antistoftest pr. dag. Svend
Larsen lægger op til, at departementscheferne
i Justitsministeriet, Statsministeriet og Sund-
heds- og Ældreministeriet beder om en afrap-
portering vedrørende arbejdet mandag den
30. marts 2020, hvor også Kåre Mølbak, den
sundhedspolitiske direktør for Danske Regioner
og nogle fra Svend Larsens team deltager.
Den foreløbige testkapacitetsplan, som Svend
Larsen videresender den 28. marts 2020,
indeholder en beskrivelse af den nye testor-
ganisation. Den forventes at få Kåre Mølbak
som »overordnet leder« og vil komme til at
bestå af fire dele: 1) En prøveindsamlingsdel,
som skal forankres i regionerne, 2) et nationalt
testcenter, som skal forankres i Statens Serum
Institut, 3) en sundhedsfaglig strategi, som skal
forankres i Sundhedsstyrelsen, og 4) en it-del,
som skal forankres i Sundheds- og Ældremini-
steriet.
Allerede dagen efter, den 29. marts 2020, bliver
den første teststation opført på forsøgsbasis
ved Herlev Hospital. I notatet »Plan for udvi-
delse af testkapacitet«, som er dateret den 30.
marts 2020, og som har Rigspolitiet som af-
sender, fremgår det, at man regner med, at man
inden udgangen af maj vil kunne gennemføre
op imod 20.000 test om dagen i dette testspor,
som skal supplere den patientrettede testning
i regionerne. I maj måned regner man også
med at have etableret 50 teststationer rundt
omkring i landet.
Den 29. marts sender Kåre Mølbak et tosiders
notat om det nye testcenter til Søren Brostrøm
og direktøren for Styrelsen for Patientsik-
kerhed, Anne-Marie Vangsted. Overskriften
på notatet er »Sundhedsfaglig teststrategi
udenfor hospitalsregi – nationalt testcenter.«
Den slidesbaserede præsentation af den nye
organisation er vedlagt. Kåre Mølbak under-
streger i sin følgeskrivelse til de to styrelses-
direktører, at det er vigtigt, at alle får ejerskab
til løsningen. I notatet kobler han etableringen
af det nye testcenter sammen med »exit fra
nedlukning af Danmark.« Kåre Mølbak under-
streger, at formålet med det nationale testcen-
ter er at understøtte den diagnostik, der sker
i regionerne, og at det nationale testcenter
ikke kommer til at kæmpe med regionerne om
kritiske forsyninger. Ifølge notatet bygges det
nye testcenter »udenpå« den test, der foregår
i regi af sygehusene. Undersøgelser på det
nationale testcenter skal ifølge Kåre Mølbaks
notat fokusere på:
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0270.png
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
|
269
»•
Afklaring om milde symptomer, der ikke i
sig selv ville føre til lægekontakt, skyldes
COVID-19 eller ej
• Ved negativt svar kan personen, såfremt
intet andet er til hindring herfor, genoptage
arbejde/skolegang
• Ved positivt svar bør personen isolere sig
selv ind til ophør af symptomer + 48 timer
• Tilbuddet kan have særlig interesse for
medarbejdere i kritiske funktioner uden for
sygehusene
• Ved udbrud
• Der kan forventes at optræde udbrud på
skoler, uddannelsesinstitutioner og på
større arbejdspladser, hvor det vil være
relevant hurtigt at afdække om der er
tale om COVID-19 selv om de personer,
der initialt er omfattet af udbruddet har
milde symptomer. Større udbrud kan føre
til anbefalinger om påbud om midlertidig
lukning via STPS.«
Derudover lægges der i notatet op til, at
antistofanalyser skal afklare immunstatus hos
personer, som har haft milde symptomer under
epidemiens første bølge eller i forbindelse med
lokale udbrud. Notatet lægger desuden op til, at
visitering til test tænkes ind i en sundhedsfaglig
strategi, som Sundhedsstyrelsen er ansvarlig
for.
Der foreligger i det udleverede materiale ikke
svar fra hverken Søren Brostrøm eller Anne-
Marie Vangsted. På det pressemøde, der
afholdes i Statsministeriet den 30. marts 2020,
bliver der spurgt ind til genåbning og opsporing
af smittekæder, og der svarer Søren Brostrøm
bl.a.: »… der er ingen tvivl om, at det her med nye
muligheder for at teste, både for virus, men også
for antistoffer, det er noget, som gør, at vi frem-
adrettet vil kunne målrette vores indsats …«
8
Den 30. marts 2020 skriver en centerchef i
Sundhedsstyrelsen til Kåre Mølbak, at hun er
udpeget til at være »Sundhedsstyrelsens ledel-
sesmæssige ophæng i forhold til arbejdet med
det nationale testcenter.« Hun sender sam-
tidig »en bestilling på besvarelse af forskellige
spørgsmål« til Statens Serum Institut. Svarene
skal styrelsen bruge til et møde den følgende
dag i Sundhedsstyrelsens faglige covid-19-
arbejdsgruppe.
Den 31. marts 2020 afholdes møde i Sundheds-
styrelsens faglige covid-19-arbejdsgruppe. På
mødet gives en orientering om det nye nationale
testcenter. Det oplyses ifølge mødereferatet, at
»når testcenteret er oppe at køre, kan der laves
ca. 10.000 PCR-test og 5000 antistoftest om
dagen. Testcentret skal ses som supplement til
opskaleringen af testkapaciteten i regionerne.«
Endvidere bliver det på mødet drøftet, hvorfor
regionerne ikke fuldt ud udnytter deres test-
kapacitet. Ifølge mødereferatet skal årsagen
findes i, at omstillingen til flere test tager tid,
og at der generelt kommer »færre mennesker
i covid-19 klinikkerne pga. mindre sygdom i
befolkningen …«
Vurderet ud fra mødereferatet er det de forslag
til udvidelse af kriterierne for covid-19-test, som
Sundhedsstyrelsen vil udsende dagen efter,
den 1. april 2020, som får mest opmærksomhed
på mødet i den faglige covid-19-arbejdsgruppe.
Sundhedsstyrelsen lægger op til følgende æn-
dringer, og det fremgår ikke af mødereferatet, at
der på mødet bliver udtrykt uenighed om dem:
8
Udskrift af pressemøde den 30. marts 2020, Statsministeriet.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
270
|
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
• Udvidelse af kriterier for testning, herunder
bl.a. af patienter med milde symptomer og
ansatte med milde symptomer i sundheds-
og ældresektoren med tæt kontakt til borge-
re eller patienter.
• Præcisering af, at hvis der efter en klinisk
vurdering er mistanke om covid-19, skal der
testes.
• Ændret organisering, der betyder, at den
praktiserende læge kan visitere direkte til
diagnostisk test ved milde symptomer på
covid-19 og visitere til klinisk vurdering og
udredning på covid-19-vurderingsenhed.
Det fremgår ikke af det udleverede materiale,
hvorfor Sundhedsstyrelsen foreslår en udvidel-
se af kriterierne for covid-19-test, men forslaget
skal formodentlig ses i sammenhæng med den
samtidige udvidelse af testkapaciteten og med
det forhold, at antallet af henviste til covid-19-
test på det tidspunkt er lavere end den testka-
pacitet, regionerne har (jf. nedenfor). I forhold
til test af asymptomatiske personer står der i
referatet fra mødet den 31. marts 2020 i den
faglige covid-19-arbejdsgruppe:
»Der blev drøftet det problematiske
i at teste asymptomatisk i forhold til
tolkning af svar, både hvad angår
positivt svar, men også for negativt
svar, som ikke nødvendigvis udeluk-
ker smitte. Hvis testen tages, når der
er symptomer og udføres korrekt, er
den mere sikker og jo mere sympto-
matisk patienten er, jo mere kan man
stole på testen. Der var enighed om,
at der for nuværende ikke skal testes
asymptomatiske pga. muligheden for
falsk-negativ svar.«
tat dateret den 30. marts, som er udarbejdet af
Danske Regioner. De første fire sider af notatet
handler om testkapacitet og testkriterier i det,
der omtales som sygesporet, og som svarer til
det, der andre steder benævnes sundhedsspo-
ret. Danske Regioner gør opmærksom på, at de
har »et paradoksproblem, idet vores testkapa-
citet er højere end antallet af henviste baseret
på SST’s visitationsretningslinje for test.«
Regionerne estimerer, at de i løbet af uge 17, der
begynder den 20. april 2020, kan nå op på en
kapacitet på 15.000 test om dagen, og »senere«
20.000-25.000 covid-19-test om dagen.
De to sidste sider i notatet fra Danske Region-
er handler om det, der i notatet omtales som
»Raskesporet – Testcenter Danmark.« Det er
det testspor, der andre steder omtales som
samfundssporet. Der udtrykkes bekymring
for, at dette raskespor vil komme i konflikt med
sygesporet, og der rejses en lang række kritiske
»spørgsmål til afklaring.« Man gør det desuden
klart, at regionerne ikke i den aktuelle situa-
tion kan påtage sig driftsansvaret for at drive
testsporet »for raske.« Notatet slutter således:
»Danske Regioner og Regionerne ser frem til
et intenst konstruktivt samarbejde om hurtigt,
at få etableret samarbejdet vedr. de samlede
testfunktioner.«
Lederen af AC-gruppen sender den 30. marts
2020 både NOST’s og Danske Regioners notat
til departementschefen i Justitsministeriet. Det
fremgår af følgeskrivelsen, at det er notater, der
skal sendes til Statsministeriet, og at de er en
opfølgning på en bestilling fra departements-
chefen i Statsministeriet afgivet på et møde
afholdt dagen før, søndag den 29. marts 2020.
Den 31. marts og den 2. april 2020 afholdes der
»Testkapacitet styregruppemøder.« Det er et
nyoprettet forum med deltagelse af repræsen-
tanter for Statens Serum Institut, regionerne,
Sundhedsministeriet, Novo Nordisk Fonden og
Parallelt med arbejdet med at etablere sam-
fundssporet arbejdes der i regionerne på at
opskalere testkapaciteten i det eksisterende
sundhedsspor. Det fremgår af et sekssiders no-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0272.png
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
|
271
McKinsey. På det første møde, den 31. marts
2020, præsenteres en grafik, der viser, at en
testkapacitet på 10.000 testede pr. dag vil
»bringe os i international front« og langt foran
lande som Norge, Sydkorea og Tyskland. Det
fremgår ikke, hvordan man er landet på en am-
bition om 10.000 test pr. dag. I beslutningsre-
feratet fra styregruppemødet den 2. april 2020
står der, at det er besluttet at opsætte foreløbig
16 teststationer, og at teststationerne sættes op
pr. 17. april 2020.
Den 3. april 2020 sender lederen af AC-grup-
pen en opdateret implementeringsplan til
departementschefen i Justitsministeriet. I
følgeskrivelsen oplyser han:
»Vi kan godt sætte i gang uden at have
en teststrategi – med deraf følgende
risiko for, at udrulningen viser sig at
være forgæves (hvis det fx besluttes, at
Test Danmark kun skal være »udkø-
rende«). Initialomkostningen er for-
mentlig omkring 10-20 mio. kr. Vi kan
også vente – med risiko for, at vi først
bliver klar i slutningen af uge 16.«
teststrategi – et arbejde som vi nok bliver invol-
veret i henover weekenden.«
Den 4. april 2020 skriver departementschefen
i Sundheds- og Ældreministeriet til Søren Bro-
strøm og Kåre Mølbak. Her opfordrer han dem
til at tage ejerskab for en egentlig strategi for
Danmark. Den konkrete anledning er angiveligt
nogle kritiske artikler i Berlingske. Departe-
mentschefen gør det klart, at »Vores minister
er prisgivet, hvis der ikke kommunikeres klart
fra jer.«
Kåre Mølbak svarer samme dag, at han erklærer
sig enig i behovet for en mere klart formuleret
strategi, og han indsætter i sit svar til departe-
mentschefen og Søren Brostrøm den tabel, som
i bearbejdet og oversat form er gengivet i tabel
11.2. Tabellen er hentet fra en rapport udar-
bejdet af det norske Folkehelseinstituttet og
offentliggjort den 24. marts 2020.
9
I forlængelse
af tabellen skriver Kåre Mølbak, at man i Norge
indtil videre mener, at man kan gennemføre
en undertrykkelsesstrategi, mens Danmark er
mere på »brems«-strategien.
Videre skriver Kåre Mølbak, at en forudsætning
for undertrykkelsesstrategien er, at man enten
beslutter at fastholde drakoniske forholdsreg-
ler i forhold til at reducere kontakten i befolk-
ningen eller er meget konsekvent i forhold til
tidlig isolation af smittede og opfølgning af alle
kontakter og karantæne i 14 dage. Sidstnævnte
kan ifølge Kåre Mølbak kun gennemføres ved en
meget tidlig og konsekvent opsporingsindsats,
»som vi har set nogle steder i Asien og som
Norge og Tyskland også er i gang med.« Kåre
Mølbak afslutter med en opfordring til Sund-
hedsstyrelsen: »Jeg mener, at SST, med vores
input, må skrive et udkast til en strategi.«
Justitsministeriets departementschef svarer
samme aften: »Kan vi ikke få lavet den strategi
(overordnet) hurtigt? – hvis vi har den klar om få
dage, skal de to ting vel følges ad. – og så even-
tuelt også knyttes op på data-app-en.«
Samme dag skriver en kontorchef i Sundheds-
og Ældreministeriet til ledende medarbejdere i
Statens Serum Institut og Sundhedsstyrelsen,
at »Det forlyder, at JM i forlængelse af arbej-
det i NOST og det testpapir, som nogle af os
drøftede i går, skriver på en egentlig overordnet
9
»Covid-19-epidemien: Risiko, prognose og respons i Norge etter uke 12«, Folkehelseinstituttet, den 24. marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0273.png
272
|
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
Departementschefen i Sundheds- og Ældremi-
nisteriet svarer om aftenen den 4. april 2020:
»Inden Statsministeren kommunikerer åbning
mandag skal vi via jer eller/og ministeren have
kommunikeret på vores strategi. Umiddelbart
ser jeg ind i et strategi scenarie der lidt ligner
det norske. Afbødning men med apps. Aggres-
siv teststrategi etc.«
Der foreligger i det udleverede materiale ikke
noget svar fra Søren Brostrøm og heller ikke
nogen opfølgning på denne diskussion.
Tabel 11.2. Karakteristika ved tre alternative strategier mod covid-19
Strategi
Mål for R
e
Epidemiens
varighed
3-4 måneder
1 år
Konsekvenser for
sygehusene
Katastrofale
(sygehuse kollapser)
Betydelige
(sygehusene holder
stand)
Immunitet i befolk-
ningen efter epidemi
40-70 pct.
40-50 pct.
Tiltag
nummer
1
1 og 5 (og 2
og 3)
1, 2, 3, 4
og 5
»Slip epidemien løs« 2,4
»Brems epidemien«
1,3
»Undertryk epide-
mien«
0,9
2 år eller mere (til Små
vaccination eller (sygehusene klarer
andre tiltag)
det uden væsentlig
belastning)
5-10 pct.
Kilde: Let bearbejdet og oversat gengivelse af tabel 2 , s. 15 fra notatet »Covid-19-epidemien: Risiko, prognose og
respons i Norge etter uke 12«, Folkehelseinstituttet, den 24. marts 2020.
Forklaring af tiltag: 1) God hygiejne i befolkningen. 2) Tidlig isolering af smittede. 3) Opsporing af personer
eksponeret for smitte. 4) Færre rejsende fra områder med epidemisk spredning. 5) Reduceret kontakthyppighed
i befolkningen.
Den 4. april 2020 sender en afdelingschef i
Rigspolitiet en vejledning rundt til »validering«
hos de myndigheder, der er repræsenteret i
testkapacitetstyregruppen. Afdelingschefen
skriver, at vejledningen er udarbejdet af politiet,
og at den skal hjælpe de lokale beredskabs-
stabe med at klargøre etableringen af de 16
teststationer.
Den 5. april 2020 svarer den centerchef i Sund-
hedsstyrelsen, som er udpeget til at varetage
styrelsens ledelsesmæssige ansvar for test-
delen. Centerchefen indleder med at erklære
sig meget overrasket over, at der på dagens
møde i NOST blev lagt op til at iværksætte
etableringen af de 16 teststationer på grundlag
af den rundsendte vejledning. Herefter oplister
hun en række uafklarede spørgsmål om ansvar,
ledelse og drift af de nye testcentre. Hun giver
desuden udtryk for, at regionernes rolle ikke er
tilstrækkeligt afklaret, og hun henviser til, at det
på det seneste testkapacitetstyregruppemøde
blev besluttet, at iværksættelsen skulle afvente
erfaringerne fra pilottestcenteret på Herlev
Hospital. Centerchefen afslutter sit svar med at
konstatere: »Vi er i Sundhedsstyrelsen bekym-
ret over iværksættelse af et så ressourcekræ-
vende tiltag, på et grundlag der opleves som
uafklaret både i forhold til tilrettelæggelse, drift
og ledelse. På den baggrund kan Sundhedssty-
relsen ikke validere dokumentet i sin nuværen-
de form, da vi vurderer, at det er præliminært.«
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0274.png
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
|
273
Regeringen træffer beslutning om
teststrategien
Mandag den 6. april 2020 er der pressemøde i
Statsministeriet. På pressemødet kobler stats-
ministeren den forestående genåbning sammen
med den øgede testkapacitet og nævner, at det
er myndighedernes plan at teste endnu flere,
»blandt andet personalet, der står i frontlinjen,
så vi ved, hvem der kan komme på arbejde.«
10
Sundheds- og ældreministeren oplyser på
pressemødet, at der er »sat telte op, så vi kan
gennemføre test«, men nærmere detaljer om
den nye teststrategi bliver ikke fremlagt på
dette pressemøde. På pressemødet bliver der
spurgt ind til, hvornår man i Danmark begynder
at teste mere aggressivt og med at opspore og
karantænesætte, hvortil Kåre Mølbak svarer,
at testkapaciteten i den kommende tid vil blive
forøget, så man kan gå tilbage til en model, hvor
man anvender test meget mere konsekvent i
forhold til at finde tilfælde.
Den 8. april 2020, 2 dage efter udmeldingen på
pressemødet i Statsministeriet, bliver teststra-
tegien for første gang sat på dagsordenen til et
møde i regeringens koordinationsudvalg. Sagen
er sat på dagsordenen under overskriften »Sta-
tus for testning og teststrategi.« Ud over at det
indstilles at tage denne status til efterretning, er
der følgende indstilling i det materiale, som er
blevet udarbejdet som grundlag for drøftelser-
ne i koordinationsudvalget (KU):
»Det indstilles, at SUM færdiggør en
samlet teststrategi, som grundlag for
den videre udrulning af samfundsspo-
ret, der forelægges KU efter påske.«
I en tidligere version af materialet til mødet i ko-
ordinationsudvalget har Sundhedsstyrelsen i en
række indsatte kommentarer gjort klart, at den
ikke støtter etableringen af et nyt testspor, og at
den mener, der er og kan opbygges tilstrækkelig
testkapacitet inden for sundhedsvæsenet. De
kommentarer indarbejdes ikke i den endelige
version af det materiale, der tilgår koordina-
tionsudvalget.
Der indgår i materialet til mødet den 8. april
2020 i koordinationsudvalget ikke prognoser
for, hvilken effekt en øget testaktivitet vil få på
smittespredningen, og der indgår ikke estimater
over de økonomiske udgifter forbundet med
øget testning. I forhold til sidstnævnte oplyses
det, at der fra start etableres en central løbende
opfølgning i Sundheds- og Ældreministeriet og
i Finansministeriet med fokus på økonomien i
projektet, »herunder forbruget på Statens Se-
rum Institut og i regionerne (bl.a. til bemanding
af testcentre) i lyset af den forudsatte finansie-
ring fra Novo Nordisk Fonden.« Der foreligger
ikke referat af møderne i regeringens koordina-
tionsudvalg.
Den 7. og 8. april 2020 er der en e-mailkor-
respondance mellem Kåre Mølbak og den
sundhedspolitiske direktør i Danske Regioner.
Afsættet for korrespondancen er det møde i
teststyregruppen, som blev afholdt dagen før.
Den sundhedspolitiske direktør i Danske Regi-
oner udtrykker over for gruppens medlemmer
stor skepsis i forhold til den nye testorganisa-
tion, der er ved at blive opbygget. Han argumen-
terer for, at der er rigelig kapacitet i sundheds-
sporet, og at man i stedet for at opbygge en ny
usikker og dyr organisation bør bygge videre
på det setup, der ligger i sundhedsvæsenet,
10 Udskrift af pressemøde den 6. april 2020, Statsministeriet
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
274
|
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
herunder inddrage de praktiserende læger. Bl.a.
skriver han:
»Der er ingen, der bliver mere syge
eller mere raske af denne monster-
øvelse. Kan man ikke opnå samme
formål noget nemmere ved blot, at
styrke sundhedsvæsenet en lille smu-
le? Og nu taler vi om en kontrolleret
epidemiudvikling, hvor hospitalerne
har (rigeligt) kapacitet og hvor den
time-out vi har haft, har sikret hele
forsyningskæden.«
for en gang for alle, at fastslå Samfundssporet
som stand alone SKAL etableres. Og dermed,
at det er baseret på samfundspolitiske og ikke
sundhedsfaglige hensyn.«
I ugen efter påske arbejdes der videre med
udviklingen af samfundssporet, som får navnet
TestCenter Danmark. Den 16. april 2020 bliver
spørgsmålet om teststrategi vendt på et møde
i regeringens koordinationsudvalg som led i en
drøftelse af myndighedernes tilgang til hånd-
tering af fase 1 af genåbningen. Der indgår i
materialet til denne drøftelse »Bilag 1: Covid-19:
Samlet strategi for testning.« I bilaget beskrives
det overordnede formål med testning sådan:
»Det overordnede formål med test-
ning er at bidrage til begrænsning
og bekæmpelse af COVID-19 og i den
forbindelse understøtte, at samfund-
et kan åbnes mest muligt, uden at
smittespredningen når et niveau, der
udfordrer kapaciteten i sundhedsvæ-
senet.«
Indlægget støttes af direktøren for akutbered-
skabet i Region Hovedstaden. Kåre Mølbak
svarer, at de nye teststationer først og frem-
mest er ment som en håndsrækning til regio-
nerne, idet det vil kunne aflaste regionerne og
samtidig sikre, at der bliver indsamlet prøver
fra medarbejdere, der arbejder med kontakt til
sårbare borgere. Den sundhedspolitiske direk-
tør fastholder imidlertid, at »sundhedsvæsenet
kan løfte opgaven i den organisationsform
vi kender«, hvortil Kåre Mølbak replicerer, at
det i »bund og grund [er] en sundhedspolitisk
beslutning.«
Om aftenen den 8. april 2020 intervenerer
departementschefen i Sundheds- og Ældremi-
nisteriet i e-mailkorrespondancen. Med henvis-
ning til dagens drøftelse i regeringens koordina-
tionsudvalg slår han fast, at: »Regeringens klare
opfattelse er at der etableres et andet spor
ud over det spor der så udmærket arbejdes
med i det regionale sundhedsvæsen. […] Det er
derfor uden for drøftelse at ovenstående skal
etableres. Etablering vil derfor skulle påbegyn-
des umiddelbart.« Derefter foreslår han, at der
efter påske sættes et møde op, hvor en række
spørgsmål om vision, omfang, logistik, rollefor-
deling m.v. kan drøftes. Den sundhedspolitiske
direktør i Danske Regioner kvitterer næste
dag for departementschefens udmelding: »Tak
Målgrupperne for de to testspor, sundheds-
sporet og samfundssporet, beskrives i bilaget
til koordinationsudvalgsmødet som vist i tabel
11.3. Som det fremgår af tabel 11.3, er der også
i samfundssporet lagt op til, at det er egen
læge, man i første omgang skal henvende sig til
med ønsket om at blive testet. Om TestCenter
Danmark oplyses det bl.a., at det opbygges i
et samarbejde mellem Statens Serum Insti-
tut og Novo Nordisk Fonden med bidrag fra
regionerne i forhold til den lægefaglige ledelse
af centrene og anvendelse af regionale it-sy-
stemer. Endvidere oplyses det, at centerets
aktiviteter, logistik, indkøb m.v. understøttes af
NOST, og at aktiviteterne skal koordineres tæt
med de øvrige centrale sundhedsmyndigheder,
regionerne og KL. For så vidt angår økonomien
i TestCenter Danmark, bliver det i bilaget til
koordinationsudvalgsmødet blot oplyst, at Novo
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0276.png
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
|
275
Tabel 11.3. Målgrupper for testning i sundhedssporet og samfundssporet
Spor
Sundhedssporet
(regionerne)
Samfundssporet
(Testcenter Danmark)
Målgrupper
Symptomatiske personer, dvs. med symptomer på COVID-19
– Personale uden symptomer på COVID-19 ansat i den regionale sundhedssektor.
– Indlagte patienter, der screenes for COVID-19.
Asymptomatiske personer, dvs. uden symptomer på COVID-19, herunder særlige
samfundsgrupper som fx ikke-regionalt ansat personale i sundheds-, ældre- og
socialsektoren, pårørende til sårbare personer, der på eget initiativ kontakter
egen læge med et ønske om at blive testet, pædagoger og lærere på institutioner
i forlængelse af genåbning af skoler og daginstitutioner ved bekymring/risiko for
smitte.
Kilde: Gengivet efter »Bilag 1: Covid-19: Samlet strategi for testning« udarbejdet til brug for møde i regeringens
koordinationsudvalg den 16. april 2020.
Nordisk Fonden har givet tilsagn om at bevilge
250 mio. kr. Andetsteds i mødematerialet er
det oplyst, at økonomien omkring TestCenter
Danmark endnu ikke er blevet konsolideret, og
at der bl.a. udestår beregninger for de endelige
omkostninger.
Den 17. april 2020 indgår de politiske partier i
Folketinget aftale om udvidelse af første fase i
genåbningen, og det bliver i den forbindelse af-
talt, at der skal udarbejdes en samlet teststra-
tegi. Følgende fremgår af aftaleteksten: »Par-
tierne noterer sig samtidig, at myndighederne
med Statens Serum Institut som faglig garant
fremlægger en samlet teststrategi, der blandt
andet skal indeholde test af frontpersonale, på-
rørende og sårbare grupper. Desuden skal der
testes et repræsentativt udsnit af befolkningen,
så udviklingen kan følges.«
Den 20. april 2020 holder statsministeren
møde om teststrategien med repræsentanter
for Danske Regioner samt de fem regionsdi-
rektører. På mødet deltager også sundheds- og
ældreministeren og justitsministeren med deres
departementschefer samt Søren Brostrøm og
Kåre Mølbak. Boks 11.2 giver en oversigt over
talepinde/budskaber, som er udarbejdet til
statsministeren til brug for mødet. Der forelig-
ger ikke referat fra mødet.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0277.png
276
|
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
Boks 11.2. Talepinde/budskaber til statsmini-
steren til brug for mødet med regionerne den
20. april 2020
• Der er en klar politisk intention om at teste
offensivt.
• En markant øget testkapacitet er en af de vigtig-
ste faktorer ift. at kunne genåbne samfundet.
• Derfor pågår arbejdet med at etablere Test-
center Danmark – det såkaldte samfundsspor
– med støtte fra Novo Nordisk.
• Dette for at udvide testkapaciteten hurtigst
muligt.
• Testkapaciteten øger heldigvis også sideløben-
de i regionerne – og det er gode nyheder – og
derfor skal antallet af testede følge med.
• Sundhedsstyrelsen planlægger derfor en opda-
tering af deres retningslinjer [kommer i morgen],
så målgruppen for, hvem der bliver testet mar-
kant forøges over de næste uger. Fx
o Alle med milde symptomer (uden nogen und-
tagelser) skal testes.
o Asymptomatiske beboere og frontpersonale
ifm smitteforebyggelse på institutioner mv.
skal testes.
o Patienter, der indlægges på sygehuset uanset
årsag, skal testes.
o Sundheds- og plejepersonale skal testes.
o Nære kontakter skal på sigt testes mv.
• Alt sammen for at bremse smittespredning og
for at beskytte sårbare grupper.
• Regeringen er herudover ved at lægge sidste
hånd på en samlet strategi for test, som vil indgå
i de kommende politiske forhandlinger om yder-
ligere genåbning.
Den samlede teststrategi skal gennemføres af re-
gionerne i samarbejde med Statens Serum Institut
og – hvad angår Testcenter Danmark – med støtte
fra NOST. Organisering og snitflader drøftes med
Danske Regioner
Etableringen af TestCenter
Danmark offentliggøres
Den 21. april 2020 udsender Sundheds- og
Ældreministeriet en pressemeddelelse om op-
rettelsen af TestCenter Danmark. Det oplyses i
pressemeddelelsen, at regionerne er ansvarlige
for at udføre test i TestCenter Danmark, mens
Statens Serum Institut står for testkapaciteten.
Det fremgår videre, at TestCenter Danmark,
efterhånden som kapaciteten opbygges, skal
teste personer uden symptomer, herunder
særlige samfundsgrupper som f.eks. ikke-re-
gionalt ansat personale i sundheds-, ældre- og
socialsektoren, pårørende til sårbare personer,
der på eget initiativ kontakter egen læge med et
ønske om at blive testet, personer med kontakt
til smittede, og et repræsentativt udsnit af
befolkningen.
På de indre linjer i centraladministrationen fore-
går der på dette tidspunkt stadig diskussioner
om organisation og opgave- og rollefordeling i
forhold til TestCenter Danmark. Der er i dagene
efter den 21. april 2020 desuden problemer
med at opnå den forventede testkapacitet i
TestCenter Danmark, og departementschefen
i Justitsministeriet involveres via lederen af
AC-gruppen i håndteringen af meget konkrete
driftsproblemer i relation til TestCenter Dan-
mark.
I marts og april 2020 fortsætter bestillingerne
til ambassaderne via Udenrigsministeriet (jf.
kapitel 8 og 9). Den 23. april 2020 udarbejder
Udenrigsministeriet på grundlag af ambas-
sadeindberetningerne et sekssiders notat
med overskriften »Overblik over andre landes
nationale COVID-19 teststrategier pr. 21. april.«
Oversigten er baseret på indberetninger for
EU-landene samt Norge, Schweiz, Island, Cana-
da, Japan, Singapore, Sydkorea, Kina, Hong-
kong og Taiwan. I notatet indgår den figur, der er
gengivet i figur 11.3. Den viser, at Danmark med
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0278.png
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
|
277
den forventede udvidelse af testfrekvensen vil
nå op på en testfrekvens, der målt pr. 10.000
indbyggere er dobbelt så høj som det land med
den næsthøjeste testfrekvens, når bortses fra
Italien.
lederen for AC-gruppen. Vedhæftet e-mailen
er et notat udarbejdet i Finansministeriet. Det
fremgår af e-mailen, at der ikke er indhentet bi-
drag fra Sundheds- og Ældreministeriet. Over-
skriften på notatet er: »Styrkelse af tværgående
planlægning og koordinering af indsatsen mod
pandemier.«
Det centrale forslag i notatet er oprettelse af
en ny styrelse med arbejdstitlen »Styrelsen for
pandemiberedskab.« I notatet foreslås det, at
de opgaver, der er oplistet i boks 11.3, henlæg-
En ny teststyrelse
Den 25. april sender en afdelingschef i Finans-
ministeriet en e-mail med emnefeltet »teststy-
relse« til en afdelingschef i Statsministeriet og
Figur 11.3. Sammenligning mellem aktuel testfrekvens og fuld forventet testfrekvens pr. 21. april
2020
100
80
Antal test pr. 10.000 indbyggere
60
40
20
Kilde: Gengivet efter internt notat om »Overblik over andre landes nationale COVID-19 teststrategier pr. 21. april«
udarbejdet af Udenrigsministeriet.
Japan
Sydkorea
Ungarn
Polen
Sverige
Storbritannien
Kroatien
Frankrig
Nederlandene
Canada
Estland
Belgien
Danmark
Letland
Tjekkiet
Norge
Litauen
Finland
Schweiz
Østrig
Tyskland
Spanien
Hong Kong
Irland
Island
Italien
Aktuel testfrekvens, antal daglige test pr. 10.000 indbyggere
Fuld forventet testfrekvens, antal daglige test pr. 10.000 indbyggere
0
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0279.png
278
|
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
ges til den nye styrelse. Endvidere foreslås
det, at den nye styrelse »i opbygningsfasen«
placeres hos Justitsministeriet, at den får en
størrelse på samlet set 100 årsværk, og at der
etableres en ny afdeling med et til to kontorer i
Justitsministeriets departement.
Boks 11.3. Opgaver i en ny styrelse (»Styrelsen
for pandemiberedskab«) ifølge notat af 25.
april 2020
• Udarbejde strategier for håndtering af fremtidi-
ge pandemier, herunder for test- og smittehånd-
tering i stor skala.
• Udarbejde beredskabsplaner med afsæt i sund-
hedsfaglige vurderinger af smittespredning og
sundhedsrisiko.
• Informationsaktiviteter, herunder krisekom-
munikation, informationskampagner samt
»adfærdsvejledninger« til brug for offentlige
myndigheder samt private virksomheder med
afsæt i sundhedsfaglige vurderinger af smitte-
spredning samt sundhedsrisiko. Skabe overblik
over lagre på tværs af den offentlige sektor.
• Sikre forsyning af tilstrækkelige lagre af vær-
nemidler samt test og isolationsfaciliteter.
• Eksekvere og udrulle testkapaciteter i stor skala
i samarbejde med andre offentlige myndigheder,
herunder beredskabet og Politiet samt regioner
og kommuner. Sikre at testfaciliteter hurtigt kan
udrulles og skaleres hurtigt afhængig af smitte-
vurderingen.
• Internationalt myndighedssamarbejde og
koordinering.
»nogle kompetencer som vi ikke fuldstændigt
har in-house …«
Der arbejdes i de følgende uger videre med
oprettelse af en ny styrelse, og den 12. maj
2020 meldes etableringen af styrelsen ud på
et pressemøde i Statsministeriet (se nedenfor).
Opgaveporteføljen for det, der kommer til at
hedde »Styrelsen for Forsyningssikkerhed«, er
dog anderledes end i de første udkast, idet sty-
relsen i første omgang primært får ansvaret for
forsynings- og logistikopgaver. I et beslutnings-
referat fra mødet i Styregruppen for TestCenter
Danmark (se nedenfor) den 12. maj konstateres
det med henvisning til samme dags udmelding
om den nye styrelse: »Det er endnu ikke afkla-
ret, hvilken rolle, styrelsen evt. kan få i forhold
til Testcenter Danmark.« Hvorfor og hvornår
i forberedelsesprocessen den nye styrelses
ansvar for testhåndtering nedskaleres, fremgår
ikke af det udleverede materiale.
Frem mod offentliggørelse af
teststrategi den 12. maj 2020
Den 27. april 2020 afholdes det første møde i
Styregruppen for TestCenter Danmark. Styre-
gruppen får lederen af NOST, Svend Larsen,
som formand.
Den 27. april bliver der også arbejdet på mate-
riale til møde i regeringens koordinationsudvalg
den 28. april, hvor der er dagsordenssat en sag
om »teststrategi m.v.« I materialet til denne sag
indgår følgende dokumenter:
1. KU-cover Samlet testtilgang og Testcenter
Danmark.
2. Bilag 1 COVID-19 testning og Testcenter
Danmark.
3. Bilag 2 Sundhedsstyrelsens notat om indika-
tion for PCR test for SARS-CoV-2.
Det vurderes i notatet, at der i forbindelse med
oprettelse af styrelsen vil skulle overføres kon-
torer og enheder til styrelsen fra Sundhedssty-
relsen og Statens Serum Institut. I opfølgende
e-mail i Justitsministeriet overvejes for og imod
denne overflytning af årsværk fra Sundheds- og
Ældreministeriet, som på den ene side forven-
tes at give »ressortfnidder«, hvis ikke Finansmi-
nisteriet og Statsministeriet hjælper til, på den
anden side nok er nødvendig, da der er tale om
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
|
279
4. Bilag 3 COVID-19 testning Testkapacitet og
målgrupper.
5. Bilag 4 Finansiering af Testcenter Danmark.
6. Bilag 5 Samlet testtilgang på kort og lang sigt
i Danmark under COVID-19 epidemien.
7. Bilag 5a Teststrategi.
8. Bilag 6 Brug af mundbind i det offentlige rum.
I det materiale, der udarbejdes til brug for mø-
det i regeringens koordinationsudvalg, estime-
res det, at de samlede omkostninger til Test-
Center Danmark kan henføres til testcenteret
på Statens Serum Institut og til teststationer i
regionerne. Ved det, man kalder et fuldt scena-
rie, som består af 50 testtelte fordelt rundt om
i landet, estimeres omkostningerne for Statens
Serum Institut at blive 320 mio. kr. i alt for 3�½
måneders drift, hvoraf de 250 mio. kr. forventes
at blive dækket af Novo Nordisk Fonden. For
regionerne forventes omkostningerne for dette
scenarie at blive i alt 361,5 mio. kr. Den 28. april
2020 inden mødet konstaterer Finansministe-
riet, at økonomiskøn er udarbejdet af McKinsey
og regionerne, og at ministeriet ikke har »grund-
lag for at udfordre dem.«
Mødet i koordinationsudvalget den 28. april
2020 ender med at blive aflyst med den
begrundelse, at der næste dag skal indledes
forhandlinger med de politiske partier om test-
strategien.
Den 5. maj 2020 afholdes ministermøde i
Statsministeriet om bl.a. værnemidler og
teststrategi. Søren Brostrøm, Kåre Mølbak og
Svend Larsen fra NOST deltager også i mødet.
Et af de dokumenter, der udarbejdes til mødet,
er benævnt »COVID-19: National teststrategi.« I
dette dokument formuleres en »vision for test«
på denne måde:
»Vi har indledt genåbningen af
Danmark. Med genåbningen skal vi ba-
lancere en kontrolleret genoptagelse
af aktiviteter i samfundet med fortsat
at holde COVID-19 epidemien i skak og
sikre de mest sårbare en særlig beskyt-
telse. Målrettet testning på individni-
veau, institutionsniveau, sektorniveau
og samfundsniveau er en afgørende
forudsætning for at holde den balance
og sikre viden om udbredelsen af
COVID-19. Det er samtidig regeringens
langsigtede vision for test og testkapa-
citet, at der generelt skal være adgang
til, at man kan blive testet, hvis man
ønsker viden om, hvorvidt man har
eller har haft coronavirus.«
Der indgår i dokumentet også en formulering af
»de overordnede formål« for teststrategien:
»1. Fortsat sikre rettidig behandling
af personer, der bliver syge af
COVID-19.
2. Begrænse smittespredning – sær-
ligt i forhold til sårbare grupper.
3. Overvåge smittespredning i Dan-
mark.
4. Understøtte genåbning og tryghed
i befolkningen.«
Den 12. maj afholdes der pressemøde i Statsmi-
nisteriet. På pressemødet annoncerer stats-
ministeren »en ny offensiv teststrategi«, og det
nævnes, at den har været drøftet med alle Fol-
ketingets partier: »Fra test af relativt få engang,
så er vi nu et af de lande i verden, der tester
allerflest pr. indbygger. Vi er nu i den situation,
at det kun er nogle få europæiske lande, der
tester flere indbyggere, end vi gør.« Sundheds-
og ældreministeren oplyser på pressemødet, at
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0281.png
280
|
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
der indtil dags dato er foretaget 385.000 covid-
19-test i Danmark.
11
Sundhedsstyrelsens direktør deltager også i
pressemødet og fokuserer i sit indlæg pri-
mært på den intensiverede opsporing af tætte
kontakter til folk, der er bekræftet smittede. På
et opfølgende spørgsmål fra en journalist, som
beder ham »forklare lidt tydeligere, hvad det
nye i denne her teststrategi er«, svarer Søren
Brostrøm bl.a.:
»Jeg tror et af de største paradigme-
skifter i dét, vi gør nu, det er, at vi i
meget stor grad begynder at tilbyde
test til personer uden symptomer. […]
Og det har en fordel og ulemper, og
jeg tror også, der er mange i de faglige
miljøer i Danmark, som skal vænne
sig til tanken om omfattende test af
personer uden tegn på sygdom, fordi
det ligger lidt sådan imod os. Men det
er dét, der er det centrale paradigme-
skifte i dét, vi gør nu.«
strategi« og en række dokumenter og faktaark
om den nye teststrategi, der ifølge det udmeldte
forventes at dække det kommende kvartal af
genåbningen. Sideløbende udarbejder Sund-
hedsstyrelsen informationsmateriale til borgere
og sundhedspersonale.
I dokumentet »COVID-19: Teststrategi« indgår
en illustration af sundhedsporet og samfunds-
sporet. Den illustration er gengivet i figur 11.4.
Som det fremgår af figuren, er det endnu på
dette tidspunkt ikke retningslinjerne, at borgere
kan selvvisitere til test for covid-19. Henvisning
sker enten via alment praktiserende læger eller
via arbejdsgiver.
Det ændres dog allerede den 18. maj 2020,
da Sundheds- og Ældreministeriet i en pres-
semeddelelse meddeler: »Alle borgere får
mulighed for at blive testet for covid-19.«
12
Det
fremgår ikke af det udleverede materiale, præ-
cis hvad der ligger til grund for den markante
ændring af teststrategien mindre end en uge
efter den teststrategi, der bliver meldt ud den
12. maj 2020. Meget tyder dog på, at ændringen
primært sker som følge af ledig testkapacitet
i samfundssporet. Statusopdateringer frem-
lagt på møder i styregruppen for TestCenter
Danmark viser, at der på dette tidspunkt i maj
2020 i alle regioner bookes langt færre test, end
der er kapacitet til i samfundssporet. I beslut-
ningsreferatet fra styregruppemødet den 19.
maj begrundes udmeldingen den 18. maj sådan:
»Alle voksne får tilbud om at blive testet som
følge af ledig testkapacitet i TestCenter Dan-
mark – meldt ud mandag den 18. maj. Regions-
formændene blev på det ugentlige møde med
sundhedsministeren samme dag orienteret om
beslutningen.«
Kåre Mølbak redegør i sit indlæg på pressemø-
det for etableringen af TestCenter Danmark og
den øgede test- og analysekapacitet, som det
har medført. Statsministeren gør det klart på
pressemødet, at denne øgede testkapacitet
skal bruges: »Det er en bunden opgave – både
for landets regioner og for staten.« Det ønske
noterer også Kåre Mølbak sig, fremgår det af en
e-mail sendt senere samme dag til den kon-
stituerede direktør for Statens Serum Institut:
»Der er meget politisk pres for at udnytte kapa-
citeten. Det fik jeg indtryk af i dag.«
Den 12. maj 2020 udsender Sundheds- og
Ældreministeriet dokumentet »COVID-19: Test-
11 Udskrift af pressemøde den 12. maj 2020, Statsministeriet.
12 »Alle borgere får mulighed for at blive testet for COVID-19«, Sundheds- og Ældreministeriet, den 18. maj 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0282.png
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
|
281
Figur 11.4. Illustration af sundhedssporet og samfundssporet pr. 12. maj 2020
Henvisning via alment praktiserende læger eller via arbejdsgiver
Sundhedssporet
Samfundssporet
Symptomatiske personer
+ asymptomatiske
medarbejdere i den
regionale sundhedssektor
Asymptomatiske
personer, fx nære
kontakter, medarbejdere,
pårørende
Prøvetagning, analyse
og behandling i
sygehusregi i
regionerne
Prøvetagning i
teststationer
(telte)
Analyse af prøver
(Statens Serum
Institut)
Prøvesvar på
(og til egen læge)
Kilde: Gengivet efter figur 1, s. 3 i »COVID-19: Teststrategi«, Sundheds- og Ældreministeriet, den 12. maj 2020.
Covid­19­antistoftest
Test for antistoffer mod den virus, der forår-
sager covid-19, fremstår tidligt i processen som
en central del af testindsatsen. I de planer, der
i slutningen af marts udarbejdes for det nye
testspor i regi af Statens Serum Institut, opere-
res der med en kapacitet på mellem 65.000-
115.000 daglige antistoftest. I det notat fra den
29. marts 2020, som har Kåre Mølbak som
afsender (se ovenfor), er test for antistoffer be-
skrevet som en væsentlig del af testindsatsen.
Ifølge notatet kan test for antistoffer afklare, om
personer, der kun har haft milde symptomer på
covid-19, faktisk har haft sygdommen og derfor
fremover kan arbejde blandt sårbare personer
eller besøge ældre og sårbare pårørende. Anti-
stoftest vil ifølge notatet også kunne benyttes
til at afdække immunstatus i forbindelse med
lokale udbrud og til at afdække omfang af
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
282
|
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
flokimmunitet. På pressemødet i Statsministe-
riet den 30. marts 2020 omtaler sundheds- og
ældreministeren antistoftest som »et vigtigt nyt
element i den fremtidige strategi.«
I det materiale, der blev udarbejdet til mødet i
regeringens koordinationsudvalg den 8. april
2020, anslås det, at man i samfundssporet vil
kunne gennemføre 5.000 antistoftest i døgnet
ved udgangen af april. I det cover, der udar-
bejdes til statsministeren til brug for mødet i
koordinationsudvalget den 16. april, opfordres
statsministeren til at spørge ind til antistoftest,
idet materialet til mødet den 16. april hverken
angiver antal eller forventet implementerings-
horisont for antistoftest.
Den 7. maj 2020 afgiver et ekspertudvalg
nedsat i regi af Statens Serum Institut og med
inddragelse af eksterne eksperter fra universi-
teter og universitetshospitaler en rapport om,
hvordan man kan tilrettelægge en løbende,
repræsentativ undersøgelse af befolkningen.
En af udvalgets væsentligste anbefalinger er:
»Der skal både testes for aktuel smitte og for
overstået smitte af COVID-19.« Det sidste skal
ske i form af antistoftest.
Test for antistoffer bliver fra og med april
måned en del af covid-19-testindsatsen, og
der gennemføres bl.a. i månederne april-maj
2020 mere end 20.000 antistoftest blandt
bloddonorer som led i et forskningsprojekt.
Antallet af daglige antistoftest når i denne
periode imidlertid aldrig op på det niveau, man
forventede tilbage i marts måned. Der kan være
flere forklaringer på det. Det kan skyldes, at det
høje antal PCR-test for covid-19-sygdommen
med tiden gjorde antistoftest mindre relevan-
te, da mange personer med covid-19 fik påvist
sygdommen, mens de havde den. Det kan også
skyldes, at færre personer blev smittet med co-
vid-19 i foråret 2020 end først antaget, hvorfor
behovet for antistoftest blev mindre end først
estimeret. Endelig blev der i perioden fra marts
til maj ikke åbnet op for, at der gjaldt lempelige-
re retningslinjer for personer med overstået co-
vid-19-sygdom end for andre personer, hvilket
muligvis gjorde efterspørgslen på antistoftest
mindre, end den ellers ville have været.
Det er på grundlag af det udleverede materiale
ikke muligt at identificere den eller de beslut-
ninger, der fører til, at brugen af antistoftest
bliver væsentligt lavere end først estimeret,
mens brugen af PCR-test bliver væsentligt
højere.
Sammenfatning
Kapaciteten til at teste for covid-19 udbygges
kraftigt i løbet af april og maj 2020. Det sker
ikke mindst i kraft af den opbygning af Test-
Center Danmark, som sker over ganske få uger.
Der er undervejs uenighed om denne udbyg-
ning af testkapaciteten. Sundhedsstyrelsen
argumenterer imod opbygningen af Test-
Center Danmark og ønsker i stedet at styrke
og udbygge den eksisterende testkapacitet i
sundhedsvæsenet. Styrelsen argumenterer
også for at fastholde en høj grad af lægelig
kontrol med, hvem der bliver testet, og for, at
testressourcerne primært bruges på personer
med symptomer på covid-19. Disse synspunk-
ter deles af Danske Regioner, organisationen
for praktiserende læger og tilsyneladende de
eksterne sundhedsfaglige eksperter, som i
denne periode deltager i møderne i Sundheds-
styrelsens faglige covid-19-arbejdsgruppe.
Tidligt efter den 11. marts 2020 presser Stats-
ministeriet på for at få udvidet testkapaciteten
og for at få opblødt kriterierne for, hvem der
kan testes for covid-19. Med økonomisk støtte
fra Novo Nordisk Fonden, som dog langtfra
dækker omkostningerne ved den testorgani-
sation, der bliver opbygget, fører dette pres fra
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 11 – Testkapacitet, testaktivitet og teststrategi
|
283
Statsministeriet til, at Statens Serum Institut
og NOST i et tæt samarbejde opbygger en
parallel testorganisation. I kraft af NOST’s tætte
tilknytning til AC-gruppen og Justitsministeriet
bliver sidstnævnte engageret i den konkrete
opbygning af den nye testorganisation. Ifølge
det udleverede materiale er det først, efter
at den første teststation er opstillet, at sagen
bliver drøftet på et ministermøde i regeringen.
Der er dog intet i det udleverede materiale, som
tyder på, at regeringen skulle være imod den
udbygning af testkapacitet og testaktivitet, som
finder sted i denne periode. Tværtimod sker
opskaleringen af testkapacitet med henvisning
til det forsigtighedsprincip, som regeringen
tidligt i covid-19-håndteringen melder ud til
myndighederne.
Der pågår fra marts til maj 2020 internt i
centraladsministrationen en diskussion af og
efterspørgsel efter en egentlig teststrategi, men
udbygningen og tilrettelæggelsen af testakti-
viteten sker i denne periode ikke efter en for-
muleret strategi. Udbygningen sker heller ikke
på grundlag af estimater for smittespredning/
smittekontrol eller på grundlag af økonomiske
effektestimater. Derimod synes det i hele peri-
oden at være testkapaciteten, der kommer til
at bestemme testaktiviteten: i begyndelsen af
perioden i kraft af begrænsninger på testkapa-
citeten, i slutningen i kraft af ledig testkapacitet,
som Statsministeriet og regeringen ønsker
udnyttet. Til gengæld synes den faktiske udvik-
ling i epidemien, herunder antallet af smittede
personer, ikke at være styrende for hverken
testkapacitet eller testaktivitet i den periode
fra marts til maj 2020, som dette kapitel har
beskæftiget sig med.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0285.png
284
|
–
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0286.png
Kapitel 12 – Retlige aspekter
|
285
Kapitel 12
Retlige aspekter
Som det fremgår af kapitel 10, bliver
de to lovforslag, L 133
1
og L 158
2
, om
ændringer af epidemiloven i foråret
2020 forberedt og vedtaget på
ganske kort tid og under et betydeligt
tidspres. Mens lovgivningsproces-
sen behandles i kapitel 15, belyser
dette kapitel visse retlige aspekter
af den reviderede epidemilov, som er
introduceret i kapitel 6. Det sker dels
ved en beskrivelse af ændringerne i
hovedtræk, herunder formålet med
ændringerne, dels ved en nærmere
belysning af udvalgte ændringer.
Der ligger heri, at redegørelsen for
de ændringer, der bliver foretaget af
epidemiloven i marts og april 2020,
ikke er udtømmende. Lovændringer-
ne vurderes i dette kapitel også i et
bredere retligt perspektiv, hvor de
bliver holdt op imod de almindelige
stats-, forvaltnings- og sundhedsretli-
ge regler og principper.
I forbindelse med nedlukningen i
foråret bliver der – i nogle tilfælde
ligeledes under et betydeligt tidspres
– på regerings- og myndighedsniveau
truffet en lang række beslutninger
og iværksat en lang række foran-
staltninger, der giver anledning til
overvejelser af retlig karakter. Det er
på dette sted ikke muligt at redegøre
for dem alle
3
, men til illustration er
udvalgt sundheds- og ældreministe-
rens beslutning af 28. februar 2020
om udstrækning af epidemilovens an-
vendelsesområde i medfør af lovens
§ 10 samt visse aspekter af forløbet
omkring den delvise nedlukning af
domstolene.
Ændringerne af epidemiloven
Den historiske udvikling af epidemi-
loven, lovens formål og anvendel-
sesområde og de foranstaltninger,
der kan iværksættes efter loven, er
behandlet i kapitel 6. I dette afsnit
belyses hovedtræk ved og formål
med de ændringer af epidemiloven
4
,
1 Forslag til lov om ændring af lov om foranstaltninger mod smitsomme og andre overførbare
sygdomme (Udvidelse af foranstaltninger til at forebygge og inddæmme smitte samt sikring af
kapacitetsmæssige ressourcer m.v.).
2 Forslag til lov om ændring af lov om foranstaltninger mod smitsomme og andre overførbare
sygdomme (Yderligere foranstaltninger for at forebygge og inddæmme smitte med covid-19 m.v.).
3 I visse tilfælde blev de retlige problemer opdaget og korrigeret undervejs i forløbet, f.eks. da
Sundhedsstyrelsen ved e-mail af 8. april 2020 trak et påbud af 24. marts 2020 til privathospitalerne
om at stille respiratorer og personale til rådighed for det offentlige sygehusvæsen tilbage.
Baggrunden herfor var, at den bestemmelse i sundhedsloven, som styrelsen havde henvist til som
støtte for kravet, ikke gav hjemmel hertil.
4 Lovbekendtgørelse nr. 1026 af 1. oktober 2019 om foranstaltninger mod smitsomme og andre
overførbare sygdomme.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0287.png
286
|
Kapitel 12 – Retlige aspekter
der sker ved lov nr. 208 af 17. marts 2020
5
og lov
nr. 359 af 4. april 2020
6
.
Ændringerne i hovedtræk
Solnedgangsklausul
Som det fremgår af boks 12.1, indebærer ænd-
ringerne af epidemiloven i foråret 2020 både en
udvidelse af allerede eksisterende beføjelser
og tilføjelse af helt nye beføjelser til myndighed-
erne. Hertil kan føjes, at anvendelsesområdet
for lovens § 29, der hjemler straf for overtræd-
else af visse forbud og for undladelse af at
efterkomme visse påbud m.v., bliver udvidet,
og der bliver indført mulighed for i admini-
strative regler udstedt i medfør af epidemi-
loven at fastsætte bestemmelser om straf for
overtrædelse af disse regler. Samtidig bliver
der indført muligt strafansvar for selskaber
m.v. (juridiske personer). Derudover bliver den
hidtidige bestemmelse om ret til erstatning for
tab påført ved forebyggende foranstaltninger
ved ændringen af 17. marts 2020 ændret til en
adgang for sundheds- og ældreministeren til at
iværksætte ekspropriation af privat ejendom
mod fuldstændig erstatning til den eller de
berørte ejere, jf. lovens § 27. Der sker endvidere
en centralisering af myndighedskompeten-
cen, således at sundheds- og ældreministeren
bliver tillagt beføjelser, der hidtil har tilkommet
de regionale epidemikommissioner, og flere
bestemmelser om ministerens inddragelse af
sundhedsmyndighederne bliver ændret, bl.a.
således at visse af ministerens beslutninger, der
hidtil har krævet en indstilling fra Sundheds-
styrelsen, nu kan træffes efter rådgivning fra
Sundhedsstyrelsen.
Ændringen af epidemiloven den 17. marts 2020
indeholder en såkaldt solnedgangsklausul, der
indebærer, at epidemiloven og dermed senere
ændringer af loven, herunder ændringen den 4.
april 2020, og administrative forskrifter udstedt
i medfør heraf automatisk ophæves den 1. marts
2021, medmindre den inden da ved ny lovæn-
dring forlænges.
I bemærkningerne til lovforslaget (L 133) anfø-
res om solnedgangsklausulen:
»Det foreslås i stk. 2, at lov om foran-
staltninger mod smitsomme og andre
overførbare sygdomme ophæves den
1. marts 2021.
Forslaget indebærer, at loven automa-
tisk ophæves, medmindre Folketinget
forinden beslutter at forlænge lovens
gyldighedsperiode. Det forudsættes
i den forbindelse, at der forud for en
eventuel videreførelse af loven skal
foretages en vurdering af lovens an-
vendelse, effekter og konsekvenser for
retssikkerheden.«
7
Solnedgangsklausulen bliver omtalt af sund-
heds- og ældreministeren under 1. behandling af
lovforslaget den 12. marts 2020:
»Som flere ordførere har været inde
på, er det her vidtgående, og det er
også derfor, at der i forslaget her er
et forslag om at indsætte en ophørs-
klausul – det er det, som bliver kaldt
5 Lov om ændring af lov om foranstaltninger mod smitsomme og andre overførbare sygdomme (Udvidelse af
foranstaltninger til at forebygge og inddæmme smitte samt sikring af kapacitetsmæssige ressourcer m.v.).
6 Lov om ændring af lov om foranstaltninger mod smitsomme og andre overførbare sygdomme (Yderligere foranstaltninger
for at forebygge og inddæmme smitte med covid-19 m.v.).
7 Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 133 som fremsat, s. 37.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0288.png
Kapitel 12 – Retlige aspekter
|
287
Boks. 12.1. Oversigt over nye og ændrede beføjelser til at inddæmme og forebygge udbredelsen
af smitsomme og andre overførbare sygdomme omfattet af epidemiloven
Ændring i eksisterende beføjelser:
• Udvidelse af adgangen til at påbyde personer at lade sig undersøge, indlægge og isolere (epidemilovens § 5).
• Udvidelse af adgangen til at påbyde, at et område, hvor en alment farlig sygdom optræder, afspærres, således
at samkvem med omgivelserne forhindres i fornødent omfang, og til at forbyde, at der afholdes offentlige
arrangementer og lign. i området (epidemilovens § 7).
• Udvidelse af adgangen til at iværksætte tvangsmæssig vaccination (epidemilovens § 8).
• Udvidelse af adgangen til at forbyde personer at anvende offentlige transportmidler (epidemilovens § 11, stk.
3).
• Udvidelse af adgangen til at kræve oplysninger om passagerer på transportmidler (epidemilovens § 13).
• Udvidelse af adgangen til at fastsætte regler om skolers og institutioners forhold (epidemilovens § 22).
Nye beføjelser:
• Bemyndigelse til sundheds- og ældreministeren til efter forhandling med justitsministeren at fastsætte regler
om forbud mod at afholde eller deltage i større forsamlinger, arrangementer og begivenheder og mod at tage
ophold på bestemte steder (epidemilovens § 6).
• Bemyndigelse til sundheds- og ældreministeren til at fastsætte regler om forbud mod adgang til eller restrik-
tioner for adgangen til offentlige institutioner m.v. (epidemilovens § 6 a).
• Bemyndigelse til sundheds- og ældreministeren til efter forhandling med vedkommende minister at fastsætte
regler om forbud mod adgang til transportmidler eller restriktioner på transportmidler, herunder om tilladt
maksimalbelægning m.v. (epidemilovens § 12 a).
• Bemyndigelse til sundheds- og ældreministeren til efter forhandling med erhvervsministeren at fastsætte
regler om forbud mod adgang til eller restriktioner for adgangen til eller brugen af lokaler og andre lokaliteter,
som fysiske eller juridiske personer råder over, og hvortil offentligheden har adgang (epidemilovens § 12 b).
• Bemyndigelse til sundheds- og ældreministeren til at fastsætte regler om forbud mod eller restriktioner for
besøgendes adgang til offentlige og private plejehjem, plejeboliger, aflastningspladser, anbringelsessteder og
botilbud m.v. og sygehuse og klinikker (epidemilovens § 12 c).
• Bemyndigelse til at fastsætte regler om fravigelse af det offentliges forpligtelser og privates rettigheder ifølge
anden lovgivning samt sikring af forsyningen af varer (epidemilovens kapitel 3 a).
• Bemyndigelse til sundheds- og ældreministeren til at fastsætte regler om fysiske og juridiske personers samt
myndigheders oplysningsforpligtelser for at hindre udbredelse og smitte af en bestemt sygdom (epidemi-
lovens § 21 a).
• Bemyndigelse til sundheds- og ældreministeren til at fastsætte regler om, at personoplysninger kan behand-
les, hvis behandlingen er nødvendig for at hindre udbredelse og smitte af en bestemt sygdom (epidemilovens
§ 21 b).
en solnedgangsklausul – altså at det
her lovforslag automatisk ophæves om
under 1 år, nemlig pr. 1. marts 2021.«
8
Flere ordførere betoner under samme behand-
ling vigtigheden af solnedgangsklausulen for
den politiske opbakning til forslaget.
9
Sund-
heds- og Ældreudvalget noterer sig i forlæn-
8
9
Folketingstidende 2019-20, tillæg F, møde nr. 72, kl. 11:48.
Folketingstidende 2019-20, tillæg F, møde nr. 72, kl. 11:04, 11:16, 11:25, 11:34 og 11:38.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0289.png
288
|
Kapitel 12 – Retlige aspekter
gelse heraf i sin betænkning over lovforslaget,
at sundheds- og ældreministeren i november
2020 vil fremsætte udkast til revision af lov
om foranstaltninger mod smitsomme og andre
overførbare sygdomme.
10
Formålet med ændringerne
For at inddæmme og forebygge
udbredelsen af COVID-19 og andre
smitsomme sygdomme i Danmark
foreslår regeringen derfor, at bestem-
melserne i lov om foranstaltninger
mod smitsomme og andre overførbare
sygdomme (epidemiloven) gøres mere
fleksible ved at fastsætte en række
bemyndigelser til sundheds- og ældre-
ministeren og ved at indføre en række
nye beføjelser.«
11
Om formålet med ændringerne, som sker ved lov
nr. 208 af 17. marts 2020, anføres det i bemærk-
ningerne til lovforslaget (lovforslag nr. L 133):
»Regeringens altoverskyggende hoved-
prioritet er i øjeblikket at inddæmme
og afbøde de alvorlige konsekvenser
af spredningen af COVID-19 i det
danske samfund mest muligt. Det
er helt afgørende, at samfundet og
myndighederne er rustet til og har de
nødvendige redskaber til at håndtere
denne trussel.
Den nuværende lovgivning er på en
række områder efter regeringens
opfattelse ikke tilstrækkelig til at sikre
myndighedernes handlemuligheder
og effektiv ressourceudnyttelse. Det
gælder selve forebyggelsen og ind-
dæmningen af smitsomme og andre
overførbare sygdomme, men også det
ekstraordinære pres, som smitsomme
sygdomme kan medføre for samfund-
et. Det gælder f.eks. sygehusvæsenet,
socialvæsenet og andre områder,
hvor der for det offentlige er fastsat
forpligtelser og krav til serviceydelser
m.v., men konsekvenserne vil kunne
mærkes bredt i samfundet.
En tilsvarende begrundelse findes i lovforslaget
vedrørende de yderligere ændringer, som sker
ved lov nr. 359 af 4. april 2020 (lovforslag nr. L
158).
12
Der er ikke tvivl om, at den direkte anledning
til lovforslagene, herunder tidspunktet for
fremsættelsen heraf, er udbruddet af covid-19. I
sundheds- og ældreministerens skriftlige frem-
sættelsestale af lovforslag nr. L 133 fremsat den
12. marts 2020 anføres bl.a.:
»For at inddæmme og forebygge
udbredelsen af COVID-19 og andre
smitsomme sygdomme i Danmark
foreslår regeringen derfor, at bestem-
melserne i lov om foranstaltninger
mod smitsomme og andre overførbare
sygdomme gøres mere fleksible ved at
fastsætte en række bemyndigelser til
sundheds- og ældreministeren og ved
at indføre en række nye beføjelser.
[…]
På grund af den ekstraordinære situa-
tion, hvor de alvorlige konsekvenser af
10 Folketingstidende 2019-20, tillæg B, betænkning over L 133, s. 1.
11 Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 133 som fremsat, s. 5 f.
12 Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 158 som fremsat, s. 3 f.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0290.png
Kapitel 12 – Retlige aspekter
|
289
spredningen af COVID-19 i det danske
samfund skal inddæmmes og afbødes
hurtigst muligt, er der behov for, at
lovforslaget hastebehandles.«
13
Formålet er todelt: Dels at opnå en
bedre koordination af de foranstalt-
ninger, som måtte være nødvendige
at gennemføre, hvor kompetencen
samles ét sted. Dels at opnå en større
fleksibilitet i beredskabet, så sund-
Udvalgte ændringer
Overførsel af kompetence fra
epidemikommissionerne til sundheds­ og
ældreministeren
heds- og ældreministeren kan trække
på de myndigheder, som måtte være
relevante i den givne situation.
Efter den foreslåede § 1, nr. 2, kan
sundheds- og ældreministeren derfor
bemyndige andre myndigheder,
herunder epidemikommissionerne, til
at udøve de beføjelser, der i epidemi-
loven er tillagt ministeren.
Med ændringen af epidemiloven ved lov nr. 208
af 17. marts 2020 bliver epidemikommission-
ernes kompetence overført til sundheds- og
ældreministeren.
Ændringen ses ikke nærmere begrundet i
bemærkningerne til lovforslaget, men skal
formentlig ses i sammenhæng med den over-
ordnede begrundelse for lovforslaget, som er
refereret ovenfor, hvorefter der bl.a. anføres at
være behov for at gøre lovens bestemmelser
mere fleksible ved at fastsætte en række be-
myndigelser til sundheds- og ældreministeren.
14
Men
sundheds- og ældreministeren giver i svar
på Sundheds- og Ældreudvalgets spørgsmål nr.
3, L 133, en nærmere begrundelse:
»Det er korrekt, at der med lovforslag-
et § 1, nr. 10-15 foreslås en ændring, så
det fremover ikke vil være epidemi-
kommissionerne, der kan iværksætte
foranstaltningerne i medfør af kapitel
3 og 4, men derimod sundheds- og
ældreministeren.
Det bemærkes, at baggrunden for
den gældende kompetencedeling i
epidemiloven stammer fra en tid, hvor
der i højere grad end i dag var et lokalt
fokus ved udbrud af alment farlige syg-
domme. Imidlertid viser den aktuelle
situation med udbrud af COVID-19, at
danskernes bevægelsesmønstre de se-
nere år har ændret sig. Smitte spredes
i dag over store geografiske afstande
langt hurtigere end tidligere, og det
giver behov for at kunne iværksætte
foranstaltninger mere fleksibelt.«
15
Inddragelse af sundhedsmyndighederne
Ændringen, der sker ved lov nr. 208 af 17. marts
2020, betyder, at sundheds- og ældreminister-
en i flere tilfælde kan udøve sin kompetence
uden eller med en svagere form for inddragelse
af Sundhedsstyrelsen end hidtil:
13 Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 133 (skriftlig fremsættelse), s. 1.
14 Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 133 som fremsat, s. 5 f.
15 Spørgsmålet og svaret er optrykt som bilag til Sundheds- og Ældreudvalgets betænkning over lovforslag nr. L 133, jf.
Folketingstidende 2019-20, tillæg B, betænkning over L 133, s. 6 f. Se endvidere enslydende svar på spørgsmål nr. 14 og 30, jf.
Folketingstidende 2019-20, tillæg B, betænkning over L 133, s. 11 og 16.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0291.png
290
|
Kapitel 12 – Retlige aspekter
• Efter lovens § 5, stk. 2, kan sundheds- og
ældreministeren iværksætte tvangsmæs-
sig behandling af en person, som lider af en
alment farlig sygdom eller formodes at være
smittet med en sådan, hvis isolation ikke er
tilstrækkelig til at forebygge eller inddæm-
me udbredelse af sygdommen. Efter den
hidtidige bestemmelse var det yderligere
en betingelse, at Sundhedsstyrelsen havde
afgivet indstilling herom. I bemærkningerne til
forslaget anføres, at bestemmelsen »i et vist
omfang« er en videreførelse af den hidtidige
bestemmelse. Ændringen i forhold til Sund-
hedsstyrelsens rolle omtales ikke, ligesom
den heller ikke ses at have været genstand
for særlig opmærksomhed under folketings-
behandlingen.
16
• Lovens § 8, stk. 2, er nyt. Herefter kan
sundheds- og ældreministeren – når det er
nødvendigt for at forebygge eller inddæmme
udbredelse af en alment farlig sygdom her i
landet – med henblik på at nedbringe antallet
af øvrige patienter i sundhedsvæsenet
fastsætte regler om, at der skal iværksæt-
tes tvangsmæssig vaccination af nærmere
bestemte risikogrupper med henblik på at
minimere udbredelsen af øvrige sygdomme i
befolkningen. Udnyttelsen af denne bemyn-
digelse kan ske uden inddragelse af Sund-
hedsstyrelsen. Baggrunden herfor er ikke
omtalt i bemærkningerne til lovforslaget.
• Efter epidemilovens § 10 kan sundheds- og
ældreministeren udvide visse af lovens be-
stemmelser til ikke alene at omfatte alment
farlige sygdomme, men også øvrige smit-
somme og andre overførbare sygdomme, når
disse optræder på en ondartet måde eller
med stor udbredelse, eller når andre forhold
indebærer en særlig stor risiko for smitte-
spredning. Beslutning herom kunne efter
den hidtidige § 10 alene træffes af ministeren
»efter indstilling fra Sundhedsstyrelsen«,
men efter ændringen kan beslutning træffes
»efter rådgivning fra Sundhedsstyrelsen.«
Bemærkningerne til lovforslaget indeholder
ikke nogen begrundelse for det.
17
Generelt kan det anføres, at de nye bemyndig-
elser og beføjelser, som sundheds- og ældremi-
nisteren får ved ændringerne af epidemiloven i
foråret 2020, ikke stiller krav om inddragelse af
Sundhedsstyrelsen eller andre sundhedsmyn-
digheder. En undtagelse udgør dog § 6 om for-
samlingsforbud. Efter 1. behandling af lovforslag
nr. L 158 bliver bestemmelsen efter ønske fra
flere af Folketingets partier ændret, således at
sundheds- og ældreministeren kun kan udstede
regler om forbud mod, at ti eller færre personer
befinder sig på samme sted, når det sker på
baggrund af rådgivning fra sundhedsmyndighe-
derne, og hvis de foreliggende oplysninger tilsi-
ger, at forbuddet er nødvendigt for at forebygge
eller inddæmme alvorlig smittespredning, og
at mindre indgribende forbud ikke er tilstræk-
keligt. I bemærkningerne til ændringsforslaget
anfører ministeren om disse tilfælde bl.a.:
» […] Dette kan f.eks. være i tilfælde,
hvor sundhedsmyndighederne finder,
at der er indikationer på, at der sket
en uventet negativ udvikling i antallet
af smittede med covid-19 med heraf
følgende forventede kapacitetsudfor-
dringer i sundhedsvæsenet. Det kan
endvidere være i tilfælde, hvor sund-
hedsmyndighederne bl.a. på baggrund
af oplysninger fra politiet konstaterer,
at der er sket en uhensigtsmæssig æn-
16 Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 133 som fremsat, s. 23.
17 Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 133 som fremsat, s. 26.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0292.png
Kapitel 12 – Retlige aspekter
|
291
dring i adfærdsmønstre i befolkningen
generelt eller blandt smittede, der
medfører en ikke ubetydelig risiko for,
at antallet af smittede med covid-19
vil stige. Der kan f.eks. være tale om
oplysninger fra politiet om, at der
ses tendenser til, at myndighedernes
generelle anbefalinger om, at så få
personer som muligt befinder sig på
samme sted, ikke efterleves i tilstræk-
keligt omfang.«
18
dighedernes indstilling og regeringens
handlinger. Derfor foreslår vi her ved
andenbehandlingen, at regeringens
ændringsforslag strammes, så en
yderligere indskrænkning af dansker-
nes forsamlingsfrihed udelukkende
kan ske på en decideret indstilling fra
myndighederne, herunder sundheds-
myndighederne. Det har vi, i hvert
fald hvis jeg kan læse det politiske
landkort sådan nogenlunde rigtigt, en
forventning om bliver stemt ned, og
når det så er blevet det, vil vi støtte
regeringens ændringsforslag og også
det samlede lovforslag.«
20
Et mindretal i udvalget foreslår, at regler om
forbud mod, at ti eller færre personer befinder
sig på samme sted, alene kan fastsættes efter
indstilling fra relevante myndigheder, herunder
Sundhedsstyrelsen.
19
Om dette ændringsforslag udtaler Venstres
ordfører under 2. behandling, hvor det senere
forkastes ved afstemningen:
»For det tredje har regeringen som
bekendt også, efter hvad man vel
godt kan kalde for et massivt pres fra
alle sider af Folketinget, givet sig i
forhold til spørgsmålet om, hvornår
en eventuel yderligere indskrænkning
af forsamlingsfriheden på helt ned til
to personer kan aktiveres. Regering-
en foreslår nu, at det skal ske med
rådgivning fra myndighederne, og det
er for os at se bedre end ingenting.
Men præcis henset til, at regeringen
med statsministeren i spidsen i går
forklarede danskerne, at vi nu kan se
lys for enden af tunnellen, synes vi, at
det er afgørende vigtigt, at der bliver
en direkte sammenhæng mellem myn-
Sundhedsstyrelsen har i visse tilfælde, jf.
epidemilovens § 12, stk. 3, og §§ 25 og 26,
en selvstændig (originær) kompetence til at
fastsætte regler. Ved lov nr. 208 af 17. marts
2020 ændres lovens § 22 således, at bemyn-
digelsen til at fastsætte regler om skolers og
institutioners forhold i tilfælde af smitsomme og
andre overførbare sygdomme m.v. tilkommer
sundheds- og ældreministeren i stedet for som
hidtil Sundhedsstyrelsen. Ændringen er ikke
begrundet i bemærkningerne til lovforslaget.
Bemyndigelse til sundheds­
og ældreministeren
Ændringerne af epidemiloven i foråret 2020
har for en stor dels vedkommende karakter af
brede bemyndigelser til sundheds- og ældre-
ministeren til – i nogle tilfælde efter forhandling
med vedkommende minister – at fastsætte
regler. Man kan tale om en rammelov med vide
rammer. Det betyder, at Folketinget kun i ringe
udstrækning har indflydelse på de foranstalt-
ninger, der kan iværksættes over for alment
18 Folketingstidende 2019-20, tillæg B, betænkning over L 158, s. 8.
19 Folketingstidende 2019-20, tillæg B, betænkning over L 158, s. 5 og 8.
20 Folketingstidende 2019-20, tillæg F, møde nr. 88, kl. 22:28.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0293.png
292
|
Kapitel 12 – Retlige aspekter
farlige og øvrige smitsomme og andre overfør-
bare sygdomme, herunder covid-19.
I lovforslaget (L 133) til den første ændring af
epidemiloven i marts 2020 anføres herom:
»For at inddæmme og forebygge
udbredelsen af COVID-19 og andre
smitsomme sygdomme i Danmark
foreslår regeringen derfor, at bestem-
melserne i lov om foranstaltninger
mod smitsomme og andre overførbare
sygdomme (epidemiloven) gøres mere
fleksible ved at fastsætte en række
bemyndigelser til sundheds- og ældre-
ministeren og ved at indføre en række
nye beføjelser.«
21
behov, der måtte opstå som følge af
en eventuel erkendelse af nye farlige,
smitsomme sygdomme.«
22
Det fremgår af behandlingen af lovforslagene
vedrørende ændringer af epidemiloven i foråret
2020, at både sundheds- og ældreministeren
og partiernes sundhedsordførere er opmærk-
somme på, at ændringerne indeholder vidtgå-
ende bemyndigelser, hvilket er medvirkende
til, at der i forbindelse med ændringen den 17.
marts 2020 nedsættes en følgegruppe be-
stående af partiernes sundhedsordførere, der
løbende vil blive inddraget i bl.a. tiltag, der er på
vej, herunder i form af udmøntning af bemyn-
digelser.
23
Det forhold, at epidemiloven indeholder brede
bemyndigelser til ministeren til at fastsætte reg-
ler, betyder, at borgerne kun i ringe udstrækning
har mulighed for at indrette sig på, hvilke regler
der gælder.
Bemyndigelse til administrativt at fastsætte
regler, der fraviger loven
Regelfastsættelse gennem bemyndigelser til
den ansvarlige minister på sundhedsområdet
indgik også før ændringerne af epidemiloven i
foråret 2020 som et ikke uvæsentligt element
i loven. I bemærkningerne til epidemiloven fra
1979 hedder det herom:
»Lovforslaget vil i øvrigt – ved at
samle de gældende bestemmelser
om foranstaltninger mod smitsomme
sygdommes udbredelse og karantæ-
neforanstaltninger mod smitsomme
sygdomme i en rammelov med tilhø-
rende bekendtgørelser og cirkulærer
– tilvejebringe mere smidige regler
om foranstaltninger mod smitsomme
sygdomme, således at der sikres en
lettere tilpasning til de fremtidige
Administrative regler fastsat af en minister i
henhold til en lovbemyndigelse skal holde sig
inden for den givne bemyndigelse, og reglerne
må i almindelighed ikke
være i strid med lov
en,
hvad enten det drejer sig om den pågældende
bemyndigelseslov eller andre love.
24
Undtagel-
sesvis kan der dog være hjemmel til at fravige
den pågældende bemyndigelseslov eller anden
lovgivning. Man taler i sådanne tilfælde om
bemyndigelse til at udstede regler med deroga-
torisk kraft. Hjemmelen hertil skal være klar og
21
22
23
24
Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 133 som fremsat, s. 5 f.
Folketingstidende 1978-79, tillæg A, sp. 2117.
Folketingstidende 2019-20, tillæg F, møde nr. 72, kl. 11:16, 11:30 og 11:48, og tillæg B, betænkning over L 133, s. 1.
Karsten Revsbech et al., »Forvaltningsret – almindelige emner«, 6. udg., Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2016, s. 152.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0294.png
Kapitel 12 – Retlige aspekter
|
293
måske udtrykkelig.
25
Dette skal ses, i lyset af at
regler med derogatorisk kraft afviger fra den i
grundloven forudsatte retlige trinfølge.
Derogation kan enten forekomme som såkaldt
svag derogation, der indebærer, at bemyn-
digelsesloven kan fraviges, eller som stærk
derogation, hvilket vil sige, at også andre love
end bemyndigelsesloven kan fraviges. Sådanne
bemyndigelser er forholdsvis sjældne. Bortset
fra
§ 15, stk. 3,
hvorefter sundheds- og ældremi-
nisteren med henblik på opfyldelse af traktater
kunne fravige bestemmelserne i lovens §§ 13-19,
indeholdt epidemiloven f
ør ændringerne
i
foråret 2020 ikke bemyndigelser til at fastsætte
regler med derogatorisk kraft.
Ved lov nr. 208 af 17. marts 2020 bliver der givet
otte bemyndigelser til at fastsætte regler med
derogatorisk kraft, heraf syv til sundheds- og
ældreministeren. Alle giver de mulighed for
stærk derogation:
1. § 6. Sundheds- og ældreministeren kan,
når det er nødvendigt for at forebygge eller
inddæmme udbredelse af en alment farlig
sygdom her i landet, efter forhandling med
justitsministeren fastsætte regler om forbud
mod afholdelse af og deltagelse i større
forsamlinger, arrangementer, begivenheder
m.v. Regler fastsat i medfør af 1. pkt. kan
omfatte både indendørs, udendørs, offentlige
og private forsamlinger, arrangementer,
begivenheder m.v. Regler fastsat i medfør af
1. pkt. kan fravige anden lovgivning.
2. § 12 a. Sundheds- og ældreministeren kan,
når det er nødvendigt for at forebygge eller
inddæmme udbredelse af en alment farlig
sygdom her i landet, efter forhandling med
transportministeren fastsætte regler om
forbud mod adgang til transportmidler eller
restriktioner på transportmidler, herunder
om tilladt maksimalbelægning og om, at
der fra skibe ikke må ske samkvem med
personer i land. Regler fastsat i medfør af 1.
pkt. kan fravige anden lovgivning.
3. § 12 b. Sundheds- og ældreministeren kan,
når det er nødvendigt for at forebygge eller
inddæmme udbredelse af en alment farlig
sygdom her i landet, efter forhandling med
erhvervsministeren fastsætte regler om
forbud mod adgang til eller restriktioner
for adgangen til eller brugen af lokaler, som
erhvervsdrivende råder over, og hvortil
offentligheden har adgang, herunder regler
om tilladt maksimalbelægning. Regler fastsat
i medfør af 1. pkt. kan fravige anden lovgiv-
ning.
4. § 12 c. Sundheds- og ældreministeren kan,
når det er nødvendigt for at forebygge
eller inddæmme udbredelse af en alment
farlig sygdom her i landet, fastsætte regler
om forbud mod eller restriktioner for
besøgendes adgang til offentlige og private
plejehjem og sygehuse og om undtagelser
hertil. Regler fastsat i medfør af 1. pkt. kan
fravige anden lovgivning.
5. § 12 d, stk. 1. Sundheds- og ældreministeren
kan fastsætte regler om fravigelse af forplig-
telser for det offentlige og privates rettig-
heder over for det offentlige fastsat i anden
lovgivning, i medfør af anden lovgivning eller
i afgørelser truffet af det offentlige i medfør
af anden lovgivning, når det er nødvendigt for
25 Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael Hansen Jensen, »Dansk Statsret«, 3. udg., Jurist- og
Økonomforbundets Forlag, 2020, s. 183, og Karsten Revsbech et al., »Forvaltningsret – almindelige emner«, 6. udg., Jurist- og
Økonomforbundets Forlag, 2016, s. 169.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
294
|
Kapitel 12 – Retlige aspekter
at sikre kapacitet til behandling og pleje af
personer, der er smittet med en alment farlig
sygdom, og de pågældende forpligtelser og
rettigheder må anses for at være af mere un-
derordnet betydning i forhold til det nævnte
kapacitetsbehov.
6. § 12 d, stk. 2. Vedkommende minister kan
efter forhandling med sundheds- og ældre-
ministeren fastsætte regler om fravigelse
af forpligtelser for det offentlige og privates
rettigheder over for det offentlige fastsat i
anden lovgivning, i medfør af anden lovgiv-
ning eller i afgørelser truffet af det offentli-
ge i medfør af anden lovgivning i følgende
tilfælde:
1) Fravigelse er nødvendig for at forebygge
eller inddæmme udbredelse af en alment
farlig sygdom her i landet.
2) Fravigelse er påkrævet som følge af tiltag
til at forebygge eller inddæmme udbred-
elsen af en alment farlig sygdom her i
landet, og de pågældende forpligtelser
og rettigheder i den sammenhæng må
anses for at være af mere underordnet
betydning.
3) Opfyldelse af de pågældende forplig-
telser og rettigheder bliver umulig eller
uforholdsmæssig vanskelig som følge af
foranstaltninger, som har været nødven-
dige for at forebygge eller inddæmme
udbredelse af en alment farlig sygdom her
i landet.
7. § 12 e. Sundheds- og ældreministeren kan
fastsætte regler om, at pligter, der ifølge
lovgivningen påhviler private over for det of-
fentlige, fraviges, i det omfang det som følge
af foranstaltninger iværksat i medfør af den-
ne lov vil være umuligt eller uforholdsmæssig
vanskeligt for den private at opfylde pligten.
8. § 12 f. Sundheds- og ældreministeren kan i
situationer med udbredelse af eller fare for
udbredelse af en alment farlig sygdom her i
landet efter forhandling med vedkommende
minister fastsætte regler om særlige
foranstaltninger med henblik på at sikre
forsyningen af varer. Regler fastsat i medfør
af 1. pkt. kan fravige anden lovgivning.
Ved lov nr. 359 af 4. april 2020 giver Folketinget
yderligere givet hjemmel til, at regler fastsat i
medfør af § 6 a, 1. pkt., om forbud mod adgang
til eller restriktioner for adgangen til eller brugen
af indendørs eller udendørs offentlige institu-
tioner og idrætsanlæg, legepladser og lignende
faciliteter, der frembyder smittefare, kan fravige
anden lovgivning. Endvidere inds
æ
ttes et nyt
§ 12 d, stk. 2, hvorefter sundheds-
og ældre-
ministeren kan fastsætte regler om fravigelse
af betingelser fastsat i anden lovgivning eller
i medfør af anden lovgivning, når fravigelse er
nødvendig for at sikre patientsikkerheden eller
patienters og borgeres behandling, pleje og
andre rettigheder m.v. i anden lovgivning eller
i medfør af anden lovgivning og disse betin-
gelser ikke vil kunne opfyldes som følge af et
ekstraordinært ressourcetræk hos sundheds-
myndighederne eller tiltag eller foranstaltninger,
der er truffet med henblik på at forebygge eller
inddæmme udbredelsen af en alment farlig
sygdom her i landet.
Der er i alle tilfælde tale om ganske vidtgå-
ende bemyndigelser, som ikke ses nærmere
begrundet i bemærkningerne til de enkel-
te bestemmelser. Til illustration heraf kan
fremdrages rækkevidden af
§ 12 d, stk.
1,
på
sundhedsområdet.
Det hedder herom i bemærkningerne til lovfor-
slaget bl.a.:
»På sundhedsområdet vil bestemmel-
sen bl.a. kunne anvendes til at fravige
sundhedslovens regler om forebyg-
gende helbredsundersøgelser til børn
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0296.png
Kapitel 12 – Retlige aspekter
|
295
under den undervisningspligtige alder
efter § 63, udvidet frit sygehusvalg i
forbindelse med diagnostiske under-
søgelser til brug for praktiserende
læger og speciallæger efter § 82 a,
hurtig udredning efter 82 b, bryst-
undersøgelser for personer mellem 50
og 69 år med kvindeligt brystvæv efter
§ 85, udvidet frit sygehusvalg efter §
87, maksimale ventetider for behand-
ling af livstruende sygdomme efter
§ 88, oplysningspligt ved henvisning
til sygehus efter § 90 og alkohol- og
stofmisbrugsbehandling efter §§ 141
og 142.«
26
»Stk.
2.
Sundheds- og ældreministeren
kan bemyndige andre myndigheder,
herunder de epidemikommissioner,
der er nævnt i kapitel 2, til at udøve
de beføjelser, der i denne lov er tillagt
ministeren.«
I bemærkningerne til lovforslaget anføres her-
om bl.a.:
» […] Efter bestemmelsen vil sund-
heds- og ældreministeren både
kunne bemyndige myndigheder
under Sundheds- og Ældremisteriet og
myndigheder under andre ministerier
til at udøve de beføjelser, der følger af
loven. Sundheds- og ældreministeren
vil endvidere i regler, der fastsættes
i medfør af loven, kunne fastsætte,
at andre myndigheder skal udøve
beføjelserne ifølge de pågældende
regler.«
28
Delegation til private
Bemyndigelsen efter § 12 d, stk. 1, udnytter
Sundheds- og Ældreministeriet til at udstede
bekendtgørelse nr. 219 af 17. marts 2020 om
begrænsning af rettigheder på sundheds- og æl-
dreområdet, hvilket er belyst i kapitel 10. Det be-
mærkes i den forbindelse, at der i begyndelsen
af 2020, før ændringen af epidemiloven, i lang
tid og helt frem til den 10. marts 2020 var planer
i regeringen om at begrænse rettighederne på
sundheds- og ældreområdet ved en ændring af
sundhedsloven og serviceloven.
27
Det har ikke
været muligt at klarlægge, hvad baggrunden er
for, at disse planer blev skrinlagt i sidste øjeblik,
og hvem der traf beslutning herom.
Sundheds- og ældreministeren kan efter
ændringen af epidemiloven, der sker ved lov nr.
208 af 17. marts 2020, i henhold til lovens § 2 a,
stk. 2, delegere varetagelsen af myndighedsop-
gaver efter epidemiloven til private aktører:
»Stk.
2.
Private kan i særlige tilfælde
efter sundheds- og ældreministerens
nærmere bestemmelse bistå med at
varetage myndighedsopgaver i hen-
hold til denne lov.«
Delegation til andre myndigheder
Sundheds- og ældreministeren kan efter lovens
§ 1, stk. 2, der indsættes ved lov nr. 208 af 17.
marts 2020, delegere sine beføjelser til andre
myndigheder:
I bemærkningerne til lovforslaget hedder det
herom:
26 Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 133 som fremsat, s. 29 og 30.
27 Lovbekendtgørelse nr. 903 af 26. august 2019 om sundhedsloven med senere ændringer og lovbekendtgørelse nr. 1114 af
30. august 2018 om social service med senere ændringer.
28 Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 133 som fremsat, s. 20 f.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0297.png
296
|
Kapitel 12 – Retlige aspekter
»Hvis private aktører skal varetage
myndighedsudøvelse, kræver det som
udgangspunkt udtrykkelig lovhjem-
mel. Med den foreslåede bestemmelse i
§ 2 a, stk. 2, lægges der op til at indføre
mulighed for, at private aktører i sær-
lige tilfælde kan bistå sundheds- og
ældreministeren med at varetage
myndighedsopgaver i henhold til
denne lov. Private aktørers varetagelse
af myndighedsopgaver skal i givet fald
ske under sundheds- og ældreminister-
ens ledelse og ansvar. Bestemmelsen
vil alene kunne anvendes i »særlige
tilfælde«, hvorved forstås en akut situ-
ation, hvor ressourcerne hos myndig-
hederne bliver så presset, at det ikke
er muligt for sundheds- og ældremini-
steren inden for kort tid at fremskaffe
de nødvendige personalemæssige
ressourcer til en effektiv opgaveløs-
ning på anden vis. Som eksempler på
myndighedsopgaver, som private efter
lovforslaget vil kunne bistå sundheds-
og ældreministeriet med at varetage,
kan nævnes bevogtning, transport
og registrering mv. Lovforslaget vil
således muliggøre, at sundheds- og æl-
dreministeren kan bemyndige et privat
vagtselskab til at bistå sundheds- og
ældreministeren og eventuelt politiet
med at håndhæve påbud i medfør af
epidemiloven. Den bistand, som pri-
vate aktører vil kunne yde, vil kunne
indebære magtanvendelse, herunder
fysisk fastholdelse og brug af håndjern,
hvis det er nødvendigt. Det forudsæt-
tes, at en sådan bistand kun sker, hvis
det er særligt påkrævet. Det forudsæt-
tes endvidere, at private aktører ikke
bemyndiges til at anvende magtmidler
omfattet af våbenloven, herunder stav,
peberspray og skydevåben.«
29
Bestemmelsen giver under Sundheds- og
Ældreudvalgets behandling af lovforslaget
anledning til et spørgsmål om grænserne for de
myndighedsbeføjelser, der kan delegeres til pri-
vate aktører, jf. spørgsmål nr. 12. Sundheds- og
ældreministerens svar indeholder en gengivelse
af bemærkningerne til lovforslaget, jf. ovenfor,
med følgende tilføjelse:
»Det bemærkes, at lov nr. 1273 af
20. november 2015 om ændring af
udlændingeloven (Håndtering af
flygtninge- og migrantsituationen)
indførte en tilsvarende bestemmelse
om, at private i særlige tilfælde efter
politiets eller Udlændingestyrelsens
nærmere bestemmelse kunne bistå
med at varetage myndighedsopgaver,
jf. udlændingelovens § 37 i.«
30
Ved overladelse af myndighedsopgaver, herun-
der tvangsanvendelse og afgørelsesvirksom-
hed, til private, stilles der som nævnt i forarbej-
derne til § 2 a, stk. 2, som udgangspunkt krav
om udtrykkelig lovhjemmel.
31
Dette skal bl.a.
ses, på baggrund af at den delegerende myn-
dighed ikke har de sædvanlige styringsbefø-
jelser over for private aktører. I tilslutning hertil
kan det bemærkes, at de almindelige offentlig-
retlige regler, som gælder for den delegerende
myndighed, f.eks. forvaltningsloven, og som har
til hovedformål at sikre borgernes retssikker-
hed, principielt ikke omfatter private aktører.
29 Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 133 som fremsat, s. 21.
30 Folketingstidende 2019-20, tillæg B, betænkning over L 133, s. 10 f.
31 Karsten Revsbech et al., »Forvaltningsret – sagsbehandling«, 8. udg., Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2019, s. 68 f.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0298.png
Kapitel 12 – Retlige aspekter
|
297
Samlet set kan det anføres, at der efter ordlyd-
en af § 2 a, stk. 2, ikke er fastsat grænser for,
hvilke myndighedsopgaver der kan overlades til
private, og at der ikke er fastsat bestemmelser
om, at private aktører, der varetager myndig-
hedsopgaver efter delegation fra sundheds- og
ældreministeren, skal iagttage almindelige
offentligretlige regler til sikring af borgerens
retssikkerhed.
kan pålægges for et forhold, hvis strafbarhed er
hjemlet ved lov, eller som ganske må ligestilles
med et sådant. En række domme kan anføres til
støtte for, at der kræves klarhed i forhold til den
lovbestemmelse, som det er sanktioneret med
straf at overtræde.
34
De ovennævnte tilfælde er alle relevante i
forhold til epidemiloven, der generelt giver
mulighed for at foretage en række vidtgående
indgreb i borgernes retsforhold. Som eksempler
kan fremdrages epidemilovens §§ 5 og 16 om
tvangsbehandling og tvangsindlæggelse, § 8 om
tvangsvaccination, §§ 6 og 6 a om forsamlings-
og opholdsforbud, §§ 12 a og 12 b om indgreb i
erhvervsrettigheder og § 21 b om videregivelse
af personoplysninger. Dette betyder, at hjem-
melskravet generelt er skærpet på området.
I mange tilfælde gælder det imidlertid, at
betingelserne for at anvende de nævnte indgreb
samt disses art kun i ringe udstrækning er præ-
ciseret i loven. Til eksempel kan nævnes lovens
§ 5 om tvangsbehandling og tvangsindlæggelse.
Efter § 5, stk. 1, kan tvangsundersøgelse og
tvangsindlæggelse ikke alene iværksættes, hvis
en person er smittet med en alment farlig syg-
dom, men også, hvis en person må »formodes«
at være smittet med en sådan, og ikke som efter
hidtidig ret måtte »antages« at være smittet i
betydningen overvejende sandsynligt.
35
Det
fremgår endvidere ikke, hvilke tvangsindgreb,
f.eks. fysisk fastholdelse, fastspænding eller til-
bageholdelse, der kan tages i brug i forbindelse
med tvangsbehandling efter § 5, stk. 2.
Forholdet til almindelige
regler og principper
Hjemmelskravet
Det følger af legalitetsprincippet, at indgreb i
borgernes retsforhold som udgangspunkt kræ-
ver lovhjemmel.
32
I visse tilfælde er hjemmelskravet skærpet,
hvilket betyder, at der stilles særlige krav til
klarheden i hjemmelsgrundlaget.
33
Det drejer
sig f.eks. om tilfælde, hvor hjemmelskravet er
specielt fastslået i grundloven, hvor myndig-
hedsopgaver delegeres til private, hvor loven
bemyndiger forvaltningen til at udstede regler
med derogatorisk kraft, hvormed forstås
regler, der fraviger anden lovgivning, og hvor
der gøres indgreb i grundlovens frihedsrettig-
heder, f.eks. forsamlingsfriheden. Det samme
gælder ved indgreb i den fysiske integritet og
privatlivets fred og ved indgreb i erhvervs-
rettigheder. Hjemmelskravet for straf følger
direkte af straffelovens § 1, hvorefter straf kun
32 Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael Hansen Jensen, »Dansk Statsret«, 3. udg., Jurist- og
Økonomforbundets Forlag, 2020, s. 177, og Karsten Revsbech et al., »Forvaltningsret – almindelige emner«, 6. udg., Jurist- og
Økonomforbundets Forlag, 2016, s. 176.
33 Karsten Revsbech et al., »Forvaltningsret – almindelige emner«, 6. udg., Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2016, s. 180
ff.
34 Karsten Revsbech et al., »Forvaltningsret – almindelige emner«, 6. udg., Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2016, s.
187 ff., og Thomas Elholm, Morten Niels Jakobsen og Lasse Lund Madsen, »Kommenteret straffelov – almindelig del«, 11. udg.,
Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2019, s. 97 f.
35 Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 133 som fremsat, s. 7.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0299.png
298
|
Kapitel 12 – Retlige aspekter
Grundlovens § 71 om frihedsberøvelse
Grundlovens § 71, stk. 2, bestemmer, at friheds-
berøvelse kun kan finde sted med hjemmel i
loven. Det indebærer, at der stilles krav om klar
lovhjemmel. Heri ligger, at ikke blot adgangen til,
men også betingelserne for at iværksætte fri-
hedsberøvelse må fremgå klart af vedkommen-
de lov.
36
Det følger endvidere af grundlovens §
71, stk. 6, at lovligheden af en frihedsberøvelse,
der ikke er besluttet af en dømmende myndig-
hed, og som ikke har hjemmel i lovgivningen om
udlændinge, på begæring af den frihedsberøve-
de eller den, der handler på dennes vegne, skal
forelægges for de almindelige domstole eller
anden dømmende myndighed. Nærmere regler
herom fastsættes ved lov.
Grundlovsbeskyttelsen efter stk. 6 ligger dels
i en nem adgang til domstolskontrol, idet en
person, der administrativt er frihedsberøvet
uden for strafferetsplejen, eller den, der handler
på den pågældendes vegne, kan nøjes med
at fremsætte begæring om domstolskontrol,
hvorefter det påhviler myndigheden at indbrin-
ge sagen for retten. Dels ligger beskyttelsen i, at
domstolsprøvelsen i sådanne sager er inten-
siv.
37
Dette ses udtrykt på den måde, at dom-
stolene i sådanne sager foretager en egentlig ny
behandling af beslutningen om at foretage fri-
hedsberøvelse.
38
Nærmere regler om domstols-
prøvelsen er fastsat i retsplejelovens kapitel 43
a. Det fremgår desuden af grundlovens § 71, stk.
7, at behandlingen af de i stk. 6 nævnte person-
er er undergivet et af Folketinget valgt tilsyn
[§
71-tilsynet], hvortil de pågældende skal have
adgang til at rette henvendelse.
En række indgreb efter epidemiloven har eller
vil kunne have karakter af frihedsberøvelse i
grundlovens forstand. Det drejer sig til eksem-
pel om tvangsindlæggelse og tvangsisolation
efter lovens § 5, stk. 1, tvangstilbageholdelse
efter § 12, stk. 2, og tvangsindlæggelse efter §
16. Men også tvangsundersøgelse og tvangs-
behandling efter § 5 og tvangsvaccination efter
§ 8 vil efter omstændighederne kunne være
frihedsberøvelse, idet selv kortvarige indgreb i
bevægelsesfriheden kan være frihedsberøvelse
i grundlovens forstand.
39
Også afspærring af
et område efter § 7 kan være frihedsberøvelse.
Samlet set betyder det, at disse indgreb og de
magtmidler, der kan tages i anvendelse til deres
gennemførelse, og betingelserne for indgreb-
enes iværksættelse skal være klart beskrevet i
epidemiloven. Der kan sættes spørgsmålstegn
ved, om dette krav er opfyldt i alle tilfælde.
Som eksempel kan nævnes epidemilovens §
5 om tvangsindlæggelse, som er behandlet
ovenfor. Som et andet eksempel kan nævnes,
at det i § 20 er forudsat, at der kan gives afslag
på anmodning om ophævelse af pålæg, der
har karakter af frihedsberøvelse, idet sådanne
afslag kan forlanges indbragt for domstolene
efter reglerne i retsplejelovens kapitel 43 a.
Derimod fremgår det ikke af loven, under hvilke
betingelser der kan gives afslag på anmodning
om ophævelse af disse pålæg.
Ud over det skærpede hjemmelskrav gælder
det som nævnt, at den, der frihedsberøves efter
de nævnte bestemmelser i epidemiloven, kan
forlange frihedsberøvelsens lovlighed prøvet
efter retsplejelovens kapitel 43 a, og at den på-
gældende kan rette henvendelse til § 71-tilsynet.
36 Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael Hansen Jensen, »Dansk Statsret«, 3. udg., Jurist- og
Økonomforbundets Forlag, 2020, s. 319.
37 Ibid., s. 329 f.
38 Karsten Revsbech et al., »Forvaltningsret – almindelige emner«, 6. udg., Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2016, s. 426.
39 Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael Hansen Jensen, »Dansk Statsret«, 3. udg., Jurist- og
Økonomforbundets Forlag, 2020, s. 317.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0300.png
Kapitel 12 – Retlige aspekter
|
299
Epidemiloven forudsætter, at pålæg efter §§ 5,
7, 12 og 16 og afslag på anmodning om ophævel-
se heraf kan have karakter af frihedsberøvelse
i grundlovens forstand. Epidemilovens § 20
bestemmer, at det ved pålæg i medfør af de
nævnte bestemmelser, som har karakter af
frihedsberøvelse, og ved afslag på anmodning
om ophævelse heraf påhviler vedkommende
administrative myndighed
40
at give den på-
gældende vejledning om adgang til domstols-
prøvelse efter reglerne i retsplejelovens kapitel
43 a. Lovgivningsmagten har således ikke i § 20
taget stilling til, i hvilke tilfælde der er tale om
frihedsberøvelse, og overlader dermed i første
omgang denne afgørelse til den pågældende
administrative myndighed.
41
Grundlovens § 72 om boligens
ukrænkelighed
overholdelsen af regler om forsamlingsforbud
fastsat efter § 6, stk. 1, og om politiets bistand
i den forbindelse. Det er i bemærkningerne
til lovforslaget forudsat, at der som udgangs-
punkt ikke vil blive fastsat regler, der gælder for
private boliger, men at der dog, hvis det måtte
vise sig nødvendigt, vil kunne fastsættes regler
for situationer, hvor private boliger benyttes til
sammenkomster med personer uden for hus-
standen, som skønnes at udgøre en særlig fare
for smitte med covid-19.
43
Grundlovens § 73 om ekspropriation
Efter grundlovens § 73, stk. 1, er ejendomsret-
ten ukrænkelig. Ingen kan tilpligtes at afstå sin
ejendom, uden hvor almenvellet kræver det.
Det kan kun ske ifølge lov og mod fuldstændig
erstatning.
Ikke alle indgreb i ejendomsretten er ekspro-
priation. For at et indgreb i ejendomsretten kan
karakteriseres som ekspropriation, kræves det,
at indgrebet er rettet mod »ejendom«, at der er
tale om »afståelse«, og at indgrebet foretages
over for en beskyttet ejer.
44
Indgreb efter flere af epidemilovens bestem-
melser vil efter omstændighederne kunne
være ekspropriation. Dette gælder f.eks. regler
fastsat i medfør af § 12 a om forbud mod adgang
til eller restriktioner på transportmidler og § 12 b
Det fremgår af grundlovens § 72, at boligen er
ukrænkelig. Husundersøgelse, beslaglæggelse
og undersøgelse af breve og andre papirer samt
brud på post-, telegraf- og telefonhemmelig-
heden må, hvor ingen lov hjemler en særegen
undtagelse, alene ske efter retskendelse.
42
Epidemilovens § 6, stk. 2, bestemmer, at sund-
heds- og ældreministeren efter forhandling
med justitsministeren kan fastsætte regler om,
at der uden retskendelse er adgang til lokaler
og andre lokaliteter med henblik på kontrol af
40 Efter § 1 i bekendtgørelse nr. 368 af 4. april 2020 om undersøgelse, indlæggelse eller isolation og tvangsmæssig
behandling i medfør af lov om foranstaltninger mod smitsomme og andre overførbare sygdomme i forbindelse med håndtering
af Coronavirussygdom 2019 (COVID-19) er den relevante myndighed i denne sammenhæng Styrelsen for Patientsikkerhed.
41 Anderledes i psykiatriloven, hvor det i § 37 er bestemt, hvilke tvangsindgreb der kan forlanges indbragt for domstolene
efter retsplejelovens kapitel 43 a, og klage- og erstatningslovens § 16 d, der bestemmer, hvilke tvangsindgreb efter
tvangsbehandlingsloven der kan forlanges indbragt efter disse regler, samt sundhedslovens § 141 e, der fastslår, at en gravid
alkoholmisbruger kan forlange tilbageholdelse som led i døgnophold indbragt for domstolene efter retsplejelovens kapitel
43 a. I sidste ende afgøres det dog af domstolene, om der i det enkelte tilfælde er tale om frihedsberøvelse, jf. til eksempel U
1994.192/1 V.
42 Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael Hansen Jensen, »Dansk Statsret«, 3. udg., Jurist- og
Økonomforbundets Forlag, 2020, s. 333 ff.
43 Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 158 som fremsat, s. 5.
44 Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael Hansen Jensen, »Dansk Statsret«, 3. udg., Jurist- og
Økonomforbundets Forlag, 2020, s. 346.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0301.png
300
|
Kapitel 12 – Retlige aspekter
om forbud mod adgang til eller restriktioner på
erhvervsdrivendes forretningslokaler.
45
Epidemilovens § 27, stk. 1, giver hjemmel til, at
der vil kunne iværksættes ekspropriation som
led i de foranstaltninger, der iværksættes efter
epidemiloven. Det hedder herom i bemærkning-
erne til lovforslaget bl.a.:
»Det må antages, at sådanne foran-
staltninger ofte ikke vil skulle anses
for ekspropriative indgreb i grundlov-
ens forstand. Foranstaltninger, der
foreslås med lovforslaget, kan således
begrundes i en samfundsmæssig in-
teresse i at afværge smittefare blandt
mennesker, der befinder sig her i land-
et, og opretholde et sundhedsvæsen,
der kan håndtere både behandlingen
af personer, der er smittet med den
pågældende sygdom, og behandlingen
af personer, der af anden årsag har
behov for behandling i sundhedsvæse-
net. Det må antages, at en sådan sam-
fundsmæssig interesse vil kunne indgå
i vurderingen af causa-kriteriet med
en tungere vægt end den samfunds-
mæssig interesse i at hindre smitte
af husdyrbestande, som Højesteret
lagde vægt på i den ovennævnte sag, U
2000.1/2 H. Det må desuden antages,
at det også vil være i den enkelte
fysiske og juridiske persons interesse,
at smittespredning bekæmpes på den
mest effektive måde. I det omfang der
ydes kompensation eller erstatning
på andet grundlag, vil der endvidere
kunne lægges vægt herpå i forbindelse
med vurderingen af, om der er tale om
ekspropriation.
De nævnte forhold må i almindelighed
antages at tale med betydelig vægt
imod, at anvendelsen af de pågælden-
de bestemmelser vil være udtryk for
ekspropriative indgreb. Det kan imid-
lertid næppe på forhånd helt udeluk-
kes, at et indgreb efter den foreslåede
bestemmelse efter omstændighederne
vil kunne anses for ekspropriativt. I
den forbindelse vil der skulle lægges
vægt på, om der er tale om et generelt
eller konkret indgreb, og på intensite-
ten for den enkelte. Er indgrebet eks-
propriativt, vil den pågældende have
krav på erstatning. Kan der ikke opnås
enighed herom, må spørgsmålet i givet
fald indbringes for domstolene.«
46
Grundlovens § 79 om forsamlingsfrihed og
grundlovens § 77 om ytringsfrihed
I medfør af grundlovens § 79 har borgerne
ret til uden forudgående tilladelse at samle
sig ubevæbnede. Offentlige forsamlinger har
politiet ret til at overvære. Forsamlinger under
åben himmel kan forbydes, når der af dem kan
befrygtes fare for den offentlige fred.
Epidemilovens § 6 giver hjemmel til at fast-
sætte regler om forbud mod, at flere personer
befinder sig på samme sted. Det er forudsat, at
bestemmelsen ikke udgør et indgreb i strid med
forsamlingsfriheden efter grundlovens § 79. Det
anføres herom i bemærkningerne til lovforslag-
et, at bestemmelsen ikke giver mulighed for at
fastsætte regler eller i øvrigt foretage indgreb
rettet mod meningstilkendegivelser, men at
eventuelle indgreb vil blive fastsat af hensyn til
at beskytte et vægtigt hensyn til den offentlige
sundhed, herunder hensynet til at mindske eller
forhindre udbredelse af alment farlige sygdom-
45 Dette synes også forudsat, jf. Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 133 som fremsat, s. 28.
46 Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 133 som fremsat, s. 36 f.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0302.png
Kapitel 12 – Retlige aspekter
|
301
me her i landet. Det anføres endvidere, at det
forudsættes, at indgreb mod forsamlinger fore-
taget efter regler fastsat i medfør af bestem-
melsen alene vil blive fastsat i det omfang og
den tidsmæssige udstrækning m.v., som efter
en konkret vurdering er nødvendig for at be-
skytte hensynet til den offentlige sundhed. For
så vidt angår grundlovens § 79, 3. pkt., hvorefter
forsamlinger under åben himmel kan forbydes,
når der af dem kan befrygtes fare for den of-
fentlige fred, anføres det i lovbemærkningerne,
at det er almindeligt antaget i den forfatnings-
retlige litteratur, at der i tilfælde, hvor faren ud-
går fra udenforstående, kan nedlægges forbud
mod en forsamling ud fra nødretsbetragtninger.
Det anføres endvidere, at nødretsbetragtninger
efter omstændighederne tillige vil kunne danne
grundlag for konkrete forbud mod forsamlinger
som følge af udbredt smittefare.
47
Om nødretsbetragtninger som hjemmel for
fravigelse af grundlovens bestemmelser hedder
det i den statsretlige litteratur:
»Ved en domstolsprøvelse af, om en
fravigelse af grundlovens bestemmel-
ser kan hjemles i statsretlig nødret, vil
dommerne skulle afveje vigtigheden
af de demokratiske og retssikkerheds-
mæssige hensyn, som de fravegne
grundlovsbestemmelser beskytter,
over for vægten af de værdier og
hensyn, som har begrundet grund-
lovsbruddet. De sidste skal være
meget tungtvejende for at kunne bære
igennem. I et parlamentarisk folkesty-
re som det danske, vil det i forbindelse
med domstolsprøvelsen også kunne
have betydning, om der har været
bred politisk og folkelig opbakning til
fravigelsen af grundloven.«
48
Bemærkningerne i lovforslaget til epidemi-
lovens § 6, som forudsætter, at bestemmelsen
ikke giver mulighed for at fastsætte regler eller
i øvrigt foretage indgreb rettet mod meningstil-
kendegivelser, må ses på baggrund af, at grund-
lovens § 79 om forsamlingsfrihed har sammen-
hæng med grundlovens § 77 om ytringsfrihed.
Det hedder herom i Højesterets præmisser i U
1999.1798 H (Rockerlov-sagen):
»Denne bestemmelse om forsamlings-
frihed er ligesom bestemmelserne om
ytringsfrihed i § 77 og foreningsfrihed
i § 78 en nødvendig og selvfølgelig
forudsætning for et demokrati. Af
hensyn til muligheden for gennem
forsamlinger at befordre meningstil-
kendegivelser sikrer bestemmelsen,
at forsamlinger kan afholdes uden
forudgående tilladelse fra en offent-
lig myndighed og ikke vilkårligt kan
forbydes. Bestemmelsen hindrer imid-
lertid ikke, at der ved lov fastsættes
regler, som – uden at være rettet mod
en forsamlings meningstilkendegiv-
elser – begrænser forsamlingsfrihe-
den, når dette sker til beskyttelse af
andre væsentlige interesser, herun-
der andres liv og velfærd. Sådanne
begrænsninger må dog ikke gå videre
end, hvad der er nødvendigt for en
sådan beskyttelse, jf. herved også Den
Europæiske Menneskerettighedskon-
vention artikel 11.«
47 Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 133 som fremsat, s. 13 f. og 24 f., og Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 158 som
fremsat, s. 5 f. og 17 f.
48 Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael Hansen Jensen, »Dansk Statsret«, 3. udg., Jurist- og
Økonomforbundets Forlag, 2020, s. 36.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0303.png
302
|
Kapitel 12 – Retlige aspekter
Forsamlinger, der tilkendegiver meninger om
samfundsforhold, er kerneområdet for grund-
lovsbestemmelsen om forsamlingsfrihed.
49
Det
kan i den forbindelse anføres, at meningstilken-
degivelser udtrykkeligt er undtaget fra forsam-
lingsforbuddet efter de administrative regler,
som er udstedt i medfør af epidemilovens
bestemmelser om forsamlingsforbud.
50
Den Europæiske Menneske­
rettighedskonvention (EMRK)
Foranstaltninger iværksat efter epidemiloven
berører en række bestemmelser i Den Europæ-
iske Menneskerettighedskonvention (EMRK).
Det drejer sig om EMRK artikel 5 om frihedsbe-
røvelse
51
, jf. ovenfor om grundlovens § 71, stk. 2
og 6, EMRK artikel 8 og artikel 2 i 4. tillægspro-
tokol til EMRK om respekt for privatliv m.v.
52
,
EMRK artikel 11 om forsamlingsfrihed og EMRK
artikel 10 om ytringsfrihed
53
samt artikel 1 i 1.
tillægsprotokol til EMRK om ejendomsret.
54
Sundhedslovgivningen
ret til informeret samtykke til behandling.
55
Reglerne er videreført i sundhedsloven, som
fastsætter kravene til sundhedsvæsenet med
henblik på at sikre respekt for det enkelte men-
neske, dets integritet og selvbestemmelse, jf.
lovens § 2. Det helt grundlæggende princip om
selvbestemmelse er som nævnt i kapitel 6 ud-
møntet i sundhedslovens § 15, stk. 1 og 2, hvoraf
det følger, at ingen behandling må indledes
eller fortsættes uden patientens informerede
samtykke, medmindre andet følger af lov eller
af bestemmelser fastsat i henhold til lov, og at
patienten på ethvert tidspunkt kan tilbagekalde
sit samtykke. Forebyggelse, undersøgelse, be-
handling og indlæggelse på sygehus er således
et tilbud, som patienten kan vælge at modtage
eller at lade være med at modtage.
Hvis ikke der foreligger et informeret samtykke
fra patienten selv eller den, der handler på pa-
tientens vegne, er der tale om tvang i sundheds-
lovens og psykiatrilovens forstand.
56
Tvangs-
behandling og tvangsindlæggelse kræver som
nævnt ovenfor klar lovhjemmel. Hjemmel til at
bryde med sundhedslovens bærende princip
om selvbestemmelse findes i epidemilovens §§
5, 8 og 16 om tvangsundersøgelse, tvangsind-
læggelse, tvangsbehandling og tvangsvaccina-
tion. Epidemiloven tager imidlertid ikke stilling
til, hvem der kan handle på vegne af personer,
der selv mangler retlig handleevne, hvad enten
dette skyldes ung alder (patienter under 15
år) eller varig inhabilitet på grund af nedsat
Sundhedsloven er som nævnt i kapitel 6 den
generelle lov om undersøgelse og behandling
i sundhedsvæsenet. Loven supplerer således
som udgangspunkt epidemilovens bestemmel-
ser om undersøgelse, behandling, indlæggelse
på sygehus og vaccination, jf. epidemilovens §§
5, 8 og 16.
Siden patientretsstillingsloven trådte i kraft den
1. oktober 1998, har patienter haft en lovfæstet
49 Ibid., s. 414.
50 Jf. § 3 i den først udstedte bekendtgørelse nr. 224 af 17. marts 2020 om forbud mod større forsamlinger og forbud mod
adgang til og restriktioner for visse lokaler i forbindelse med håndtering af Coronavirussygdom 2019 (COVID-19).
51 Jon Fridrik Kjølbro, »Den Europæiske Menneskerettighedskonvention for praktikere«, 5. udg., Jurist- og Økonom-
forbundets Forlag, 2020, s. 409 og 416 f.
52 Ibid., s. 861 ff., 864 ff. og 1426.
53 Ibid., s. 1208 ff.
54 Ibid., s. 1330.
55 Lov nr. 482 af 1. juli 1998 om patienters retsstilling.
56 § 1, stk. 3, i psykiatriloven (lovbekendtgørelse nr. 936 af 2. september 2019 om anvendelse af tvang i psykiatrien
m.v.) og
Helle Bødker Madsen, »Sundhedsret«, 4. udg., Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2018, s. 421.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0304.png
Kapitel 12 – Retlige aspekter
|
303
psykisk funktionsevne. Da de nævnte regler i
epidemiloven angår behandling i sundhedslov-
ens forstand, jf. sundhedslovens § 5, må det
antages, at det er sundhedslovens regler om
stedfortrædende samtykke og medinddragelse,
jf. sundhedslovens §§ 14, 17, 18 og 20, som finder
anvendelse. Disse regler er nærmere belyst i
kapitel 6.
Adgangen til at anvende tvang som led i be-
handling kendes ikke alene fra epidemiloven,
men også fra psykiatriloven
57
og tvangsbehand-
lingsloven.
58
Det er imidlertid karakteristisk
for de to sidstnævnte love og de i medfør heraf
udstedte administrative bestemmelser, at de
indeholder en række procedureregler. De er
bindende forskrifter, der skal følges i forbind-
else med beslutning om og iværksættelse af
tvangsindgreb til varetagelse af de berørte pa-
tienters retssikkerhed. Når bortses fra pligten til
at yde vejledning om adgang til domstolsprøvel-
se efter reglerne i retsplejelovens kapitel 43 a,
jf. epidemilovens § 20, indeholder epidemiloven
ikke processuelle retssikkerhedsgarantier ved
tvangsanvendelse efter §§ 5, 8 og 16, jf. neden-
for om retssikkerhed.
Retssikkerhed
procedureforskrifter, som skal følges i forbind-
else med beslutninger om og gennemførelse af
indgreb, og en nem klageadgang har betydning
for borgernes retssikkerhed. Sådanne retssik-
kerhedsgarantier kan være fastsat særskilt i
den lov, der hjemler tvangen, med henblik på at
tilpasse disse til netop de indgreb, som hjemles
ved den pågældende lov. Som eksempel kan
fremdrages psykiatriloven. Dennes hovedfor-
mål er bl.a. efter formålsbestemmelsen i § 2,
stk. 1, nr. 1, at sikre, at iværksættelse og gen-
nemførelse af tvang sker i overensstemmelse
med grundlæggende retssikkerhedsprincip-
per, og den indeholder en række processuelle
regler
59
, som skal iagttages i forbindelse med
beslutninger om at anvende og gennemføre
tvang som led i behandling inden for psykiatri-
en, ligesom den indeholder regler om en nem
klageadgang
60
. Med nem klageadgang sigtes
der i denne sammenhæng til, at den, der udsæt-
tes for tvang, eller dennes repræsentant kan
nøjes med at fremsætte anmodning om få en
klage indbragt for et klageorgan, hvorefter det
påhviler myndigheden at indbringe klagen. Som
nævnt ovenfor savner epidemiloven sådanne
særlige retssikkerhedsgarantier ved tvangsan-
vendelse som led i behandling.
Processuelle retssikkerhedsgarantier kan også
følge af skrevne almindelige forvaltningsretlige
regler. Som eksempel kan nævnes forvalt-
ningsloven.
61
Loven gælder for alle dele af den
offentlige forvaltning, jf. § 1, stk. 1. Den omfatter
imidlertid ikke al forvaltningsvirksomhed, men
alene »behandlingen af sager, hvori der er eller
vil blive truffet afgørelse af en forvaltnings-
Når loven, som det er tilfældet med epidemi-
loven, giver mulighed for at foretage væsent-
lige indgreb i borgernes retsforhold, er der et
særligt behov for at sikre, at borgerne får den
ret, der tilkommer dem. I den forbindelse er det
centralt, at hjemmelsgrundlaget er udformet
med den fornødne klarhed, jf. ovenfor om det
skærpede hjemmelskrav. Men også særlige
57 Lovbekendtgørelse nr. 936 af 2. september 2019 om anvendelse af tvang i psykiatrien m.v. med senere ændringer.
58 Lovbekendtgørelse nr. 126 af 27. januar 2019 om anvendelse af tvang ved somatisk behandling af varigt inhabile.
59 F.eks. vejledningspligt, jf. lovens § 3, stk. 2, underretningspligt, jf. lovens § 31, stk. 1, beskikkelse af partsrepræsentant, jf.
lovens § 24, tilførsel til tvangsprotokol, jf. lovens § 20, stk. 1, og obligatorisk lægelig revurdering, jf. lovens § 21.
60 Jf. lovens § 35.
61 Lovbekendtgørelse nr. 433 af 22. april 2014 om forvaltningsloven med senere ændringer.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0305.png
304
|
Kapitel 12 – Retlige aspekter
myndighed«, jf. § 2, stk. 1. En række beslutninger
truffet i medfør af epidemiloven og de i medfør
heraf administrativt fastsatte regler har eller
kan have karakter af afgørelser i forvaltnings-
lovens forstand.
62
Dette gælder f.eks. påbud til
en person om undersøgelse, indlæggelse på
sygehus eller isolation, forbud mod ophold på
bestemte steder og suspension af retten til be-
handling eller pleje, der er rettet til en bestemt
adressat eller en afgrænset kreds af adressater.
Også beslutninger om anvendelse af tvang som
led i sygdomsbehandling kan være afgørelser i
forvaltningslovens forstand.
63
Dette indebærer,
at forvaltningslovens regler om f.eks. partsakt-
indsigt, partshøring og begrundelse i en række
tilfælde er anvendelige. Forvaltningslovens
betydning ses ikke omtalt i bemærkningerne til
lovforslaget til ændringerne af epidemiloven.
Blandt de skrevne forvaltningsretlige regler skal
endvidere nævnes lov om retssikkerhed ved
forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og
oplysningspligter
64
, der giver særlige rets-
sikkerhedsgarantier til den, der udsættes for
tvangsindgreb i form af bl.a. husundersøgelse,
undersøgelse af andre lokaliteter og eftersyn
eller anden undersøgelse af personer.
Ved siden af de skrevne almindelige forvalt-
ningsretlige regler yder også almindelige
uskrevne forvaltningsretlige grundsætninger
vedrørende skønsudøvelsen retsbeskyttelse til
borgerne. Det drejer sig f.eks. om sagligheds-
kravet, som indebærer, at en forvaltningsbe-
slutning skal være båret af saglige hensyn
65
,
og proportionalitetsprincippet. Dette princip
indebærer, at forvaltningen skal anvende det
mindst indgribende middel, der er tilstrækkeligt
til opnåelse af formålet. Dette mindste middels
princip betyder, at et påtænkt indgreb skal
være nødvendigt. Endvidere må indgrebet kun
iværksættes, hvis det står i et rimeligt forhold
til det mål, der forfølges.
66
I den forbindelse
bemærkes, at epidemilovens regler i en række
tilfælde udtrykkeligt fastsætter, at en given
foranstaltning kun kan bringes i anvendelse,
når det er »nødvendigt«, jf. til eksempel lovens
§ 6, stk. 3, og §§ 12 a-12 d, eller når et mindre
indgribende forbud »ikke er tilstrækkeligt«, jf.
til eksempel lovens § 6, stk. 1. Men også uden
for de tilfælde, hvor det eksplicit fremgår af
de skrevne lovregler, er proportionalitetsprin-
cippet almindeligt gældende i den offentlige
forvaltning ved udnyttelse af bemyndigelser til
at iværksætte indgreb efter epidemiloven, jf.
nedenfor om sundheds- og ældreministerens
beslutning af 28. februar 2020 om at udvide
epidemilovens anvendelsesområde.
Når det kommer til klageadgang, kan en afgørel-
se truffet af en underordnet statslig myndighed
på ulovbestemt grundlag påklages til en højere
statslig myndighed, i sidste instans vedkom-
mende minister.
67
Eksempelvis vil afgørelser
truffet af Styrelsen for Patientsikkerhed efter
regler fastsat i medfør af epidemiloven kunne
62 Se om afgørelsesbegrebet f.eks. Niels Fenger, »Forvaltningsloven med kommentarer«, Jurist- og Økonomforbundets
Forlag, 2013, s. 83 ff.
63 Niels Fenger, »Forvaltningsloven med kommentarer«, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2013, s. 91.
64 Lovbekendtgørelse nr. 1121 af 12. november 2019 om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og
oplysningspligter.
65 Karsten Revsbech et al., »Forvaltningsret – almindelige emner«, 6. udg., Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2016, s. 225
ff.
66 Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael Hansen Jensen, »Dansk Statsret«, 3. udg., Jurist- og
Økonomforbundets Forlag, 2020, s. 216, og Karsten Revsbech et al., »Forvaltningsret – almindelige emner«, 6. udg., Jurist- og
Økonomforbundets Forlag, 2016, s. 116 og 267 ff.
67 Karsten Revsbech et al., »Forvaltningsret – almindelige emner«, 6. udg., Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2016, s. 304.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0306.png
Kapitel 12 – Retlige aspekter
|
305
påklages til sundheds- og ældreministeren
uden lovhjemmel. Dette gælder dog ikke, hvis
andet er fastsat i loven.
Ved lov nr. 359 af 4. april 2020 indsættes i
epidemilovens § 1, stk. 3, en bemyndigelse
til sundheds- og ældreministeren, hvorefter
denne kan fastsætte regler om adgangen til at
klage over afgørelser, der er truffet i henhold til
bemyndigelse. Om denne bestemmelse anføres
det i lovbemærkningerne:
»Det er efter Sundheds- og Ældremini-
steriets opfattelse ikke hensigtsmæs-
sigt, at afgørelser, der træffes af andre
myndigheder efter bemyndigelse fra
sundheds- og ældreministeren, i alle
tilfælde kan påklages til Sundheds-
og Ældreministeriet. Det skyldes, at
Sundheds- og Ældreministeriet ikke
i alle tilfælde besidder den sagkund-
skab, der er nødvendig for at kunne
behandle klagerne. Det foreslås på den
baggrund, at sundheds- og ældremi-
nisteren bemyndiges til at fastsætte
regler om adgangen til at klage over
afgørelser, der er truffet i henhold til
bemyndigelse.«
68
Afgørelser truffet af regioner og kommuner
efter administrative regler fastsat i medfør af
epidemiloven kan ikke uden særskilt lovhjem-
mel påklages til en anden forvaltningsmyndig-
hed.
70
Dette gælder f.eks. for regionsrådets og
kommunalbestyrelsernes afgørelser vedrøren-
de begrænsning af rettigheder på sundheds- og
ældreområdet og besøgsrestriktioner på syge-
huse, plejehjem, anbringelsessteder m.v.
Udvalgte beslutninger, der giver
anledning til overvejelser af retlig
karakter
Sundheds­ og ældreministerens beslutning
af 28. februar 2020 om udvidelse af
epidemilovens anvendelsesområde
Sundheds- og ældreministeren har i medfør
heraf fastsat regler om klageadgang til rigs-
politichefen vedrørende politidirektørernes
afgørelser om driveinarrangementer.
69
Tilsva-
rende kan politidirektørernes afgørelser efter
bekendtgørelse nr. 687 af 27. maj 2020 om
forbud mod større forsamlinger og mod adgang
til og restriktioner for lokaler og lokaliteter i for-
bindelse med håndtering af covid-19 påklages til
rigspolitichefen, jf. bekendtgørelsens § 15, stk. 3.
Efter den hidtidige epidemilovs § 10, der var
gældende, indtil loven blev ændret ved lov nr.
208 af 17. marts 2020, kunne sundheds- og
ældreministeren efter indstilling fra Sundheds-
styrelsen bestemme, at foranstaltninger, der ef-
ter loven alene kunne iværksættes mod alment
farlige sygdomme, også kunne iværksættes
over for øvrige smitsomme og andre overførba-
re sygdomme, hvis sygdommen optrådte på en
ondartet måde eller med stor udbredelse, eller
når andre forhold indebar en særlig stor risiko
for smittespredning. Ministeren kunne med
andre ord under de nævnte betingelser udvide
lovens anvendelsesområde, hvilket betød, at
reglerne om tvangsundersøgelse, tvangsbe-
handling, tvangsindlæggelse, tvangsvaccina-
tion, afspærring af område og tvangsmæssig
obduktion, jf. de hidtidige §§ 5-9, var anven-
delige ikke kun over for epidemilovens liste A,
alment farlige sygdomme, som f.eks. sars, men
68 Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 158 som fremsat, s. 4.
69 § 3, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 509 af 24. april 2020 om drive in-arrangementer i forbindelse med håndtering af covid-19.
70 Karsten Revsbech et al., »Forvaltningsret – almindelige emner«, 6. udg., Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2016, s. 305.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
306
|
Kapitel 12 – Retlige aspekter
også over for liste B, øvrige smitsomme og over-
førbare sygdomme, herunder covid-19.
Ved brev af 28. februar 2020 meddeler Sund-
heds- og Ældreministeriet gennem Rigspolitiet
følgende til de fem epidemikommissioner:
»Orientering om at COVID-19 om­
fattes af epidemilovens §§ 5-9
Til orientering er COVID-19 nu optaget
på epidemilovens [note udeladt] liste
B ved bekendtgørelse om ændring
af liste B til lov om foranstaltninger
mod smitsomme sygdomme og andre
overførbare sygdomme, jf. bkg nr. 157
af 27. februar 2020.
Sundheds- og ældreministeren har på
Sundhedsstyrelsens indstilling herom
d. 28. februar 2020 bestemt, at de
foranstaltninger, der kan iværksættes
mod alment farlige sygdomme, jf.
epidemilovens §§ 5-9, også kan iværk-
sættes over for COVID-19, jf. lovens §
10, i en række konkrete situationer, se
vedhæftede indstilling af 28. februar
2020 fra Sundhedsstyrelsen.«
under en inddæmningsstrategis kan
være konkrete situationer, rammer og
forhold, der giver en særlig stor risiko
for smittespredning. Det kan f.eks.
være store og tætte forsamlinger af
mennesker, herunder musikfestivaller,
spejderlejre, gymnastikstævner, og
indkvartering under trange og uhygi-
ejniske forhold.
Der kan desuden være en lang række
specifikke situationer og forhold,
der ud fra en konkret vurdering må
antages at medføre særlig stor smit-
tespredning, herunder personer der
er smittede eller må antages at være
smittede, og som på trods af henstil-
linger fra sundhedsmyndighederne
udviser en risikofyldt adfærd.
Det kan f.eks. være omgang i offentligt
rum med tæt personkontakt, dårlig
personlig hoste- og håndhygiejne m.v.
På den baggrund kan vi, med henvis-
ning til epidemilovens §10, indstille til
sundheds- og ældreministeren, at de
foranstaltninger, der efter epidemi-
lovens §§ 5-9 alene kan iværksættes
mod alment farlige sygdomme, også i
de ovenfor beskrevne konkrete situati-
oner og forhold kan iværksættes over
for COVID-19.«
Vedlagt brevet er Sundhedsstyrelsens indstil-
ling af 28. februar 2020. Af denne indstilling føl-
ger bl.a., at covid-19 efter styrelsens opfattelse
ikke kan betegnes som ondartet, ligesom den
heller ikke generelt kan betegnes som meget
smittefarlig. Videre hedder det:
» […]
I den nuværende fase, hvor vi i
Danmark fortsat har en meget stærk
inddæmningsstrategi, så finder Sund-
hedsstyrelsen ikke at der er generelle
forhold, som taler for at indstille til en
generel undtagelse af COVID-19 efter
bestemmelserne i §10.
Sundhedsstyrelsen finder imidlertid,
at der særligt i den konkrete situation
I lyset heraf må sundheds- og ældreministerens
beslutning af 28. februar 2020 forstås således,
at epidemilovens §§ 5-9 ikke generelt skal finde
anvendelse i relation til covid-19, men at de
nævnte bestemmelser i epidemiloven kan finde
anvendelse i de i Sundhedsstyrelsens indstil-
ling beskrevne konkrete situationer og under
de i indstillingen beskrevne konkrete forhold.
Spørgsmålet er, om denne indstilling og dermed
sundheds- og ældreministerens beslutning
harmonerer med loven.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0308.png
Kapitel 12 – Retlige aspekter
|
307
Epidemilovens § 10 har på det omhandlede
tidspunkt følgende ordlyd:
»§ 10. Sundheds- og ældreministeren
kan efter indstilling fra Sundheds-
styrelsen bestemme, at de foranstalt-
ninger, der alene kan iværksættes
mod alment farlige sygdomme, jfr.
§§ 5-9, også kan iværksættes over for
øvrige smitsomme og andre overfør-
bare sygdomme, når disse optræder
på en ondartet måde eller med stor
udbredelse, eller når andre forhold
indebærer en særlig stor risiko for
smittespredning.«
71
Bestemmelsen går i substansen tilbage til § 10 i
lov nr. 114 af 21. marts 1979 om foranstaltninger
mod smitsomme sygdomme. Bemærkningerne
til forslaget til denne lov indeholder ikke uddyb-
ende forklaringer.
72
Der er ikke tvivl om, at sundheds- og ældre-
ministeren (efter indstilling herom) i medfør
af epidemilovens § 10 vil kunne bestemme, at
de hidtidige §§ 5-9 skulle gælde generelt for
covid-19, jf. også bekendtgørelse nr. 213 af 17.
marts 2020, der er udstedt i medfør af § 10 i lov
nr. 208 af 17. marts 2020. Spørgsmålet er, om
sundheds- og ældreministeren kan begrænse
udvidelsen i forhold hertil. På den ene side kan
det anføres, at § 10 efter en naturlig sproglig for-
ståelse må forstås på den måde, at hvis »andre
forhold« ved covid-19 efter en sundhedsfaglig
vurdering »indebærer en særlig stor risiko for
smittespredning«, betyder det, at de foran-
staltninger, som i udgangspunktet alene kan
anvendes over for alment farlige sygdomme,
skal finde anvendelse for covid-19 generelt. På
den anden side kan det anføres, at hvis det efter
en sundhedsfaglig vurdering ikke er nødvendigt
at udvide anvendelsesområdet for covid-19
generelt, følger det af proportionalitetsprincip-
pet, at ministeren ikke alene er berettiget, men
også forpligtet til ikke at udvide lovens anven-
delsesområde mere, end det er nødvendigt. Det
forudsættes i den forbindelse, at de hensyn,
som er inddraget i beslutningen, er saglige i
sammenhængen, jf. ovenfor om saglighedskra-
vet. Hvorvidt dette er tilfældet, beror i denne
forbindelse først og fremmest på en sundheds-
faglig vurdering. Det afgørende er dog, at den
bestemmelse, som ministeren træffer efter §
10, har en sådan klarhed og bestemthed, at den
kan danne grundlag for en regel, der opfylder
hjemmelskravet, som er skærpet ved udvidelse
af epidemilovens anvendelsesområde.
De i beslutningen af 28. februar 2020 beskrev-
ne konkrete situationer og forhold er:
»• f.eks.
[…]
store og tætte forsamlinger af men-
nesker.«
• »herunder musikfestivaller, spejderlejre,
gymnastikstævner, og indkvartering under
trange og uhygiejniske forhold.«
• »personer
[…]
, og som på trods af henstilling-
er fra sundhedsmyndighederne udviser en
risikofyldt adfærd.«
• »f.eks.
[…]
omgang i offentligt rum med tæt
personkontakt, dårlig personlig hoste- og
håndhygiejne m.v.«
Det kan ikke antages, at de ovenfor beskrevne
situationer og forhold har den fornødne klarhed
og bestemthed til at kunne udgøre grundlag for
71 Ved lov nr. 208 af 17. marts 2020 om ændring af lov om foranstaltninger mod smitsomme og andre overførbare sygdomme
(Udvidelse af foranstaltninger til at forebygge og inddæmme smitte samt sikring af kapacitetsmæssige ressourcer m.v.)
ændres »indstilling« til: »rådgivning«, og efter »§§ 5-9« indsættes: »og 12 a-12 f.«
72 Folketingstidende 1978-79, tillæg A, sp. 2130.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0309.png
308
|
Kapitel 12 – Retlige aspekter
indgreb efter de hidtidige §§ 5-9. Borgerne vil
med så upræcise kriterier ikke kunne indrette
sig på, i hvilke situationer de er omfattet af epi-
demilovens bestemmelser, f.eks. om tvangs-
behandling og tvangsvaccination. Man kan i
øvrigt også sætte spørgsmålstegn ved, om en
sådan bestemmelse vil være egnet til at opnå
lovens formål.
73
Uden for de klare tilfælde vil det
i praksis til eksempel være ganske vanskeligt
eller måske umuligt at påvise, om en person,
som er smittet eller må antages at være smittet
med covid-19, udviser dårlig personlig hoste- og
håndhygiejne.
Sundhedsstyrelsen har tilsyneladende ikke haft
øje for denne hjemmelsproblematik i forbind-
else med udformningen af indstillingen af 28.
februar 2020.
Indstillingen ses heller ikke at have givet anled-
ning til tvivl i Sundheds- og Ældreministeriet.
Indstillingen, der bliver sendt til Sundheds- og
Ældreministeriet ved e-mail den 28. februar
2020 kl. 19.39, bliver tiltrådt samme dag.
Ministerens beslutning af 28. februar 2020 i
medfør af epidemilovens § 10 om udvidelse
af lovens anvendelsesområde har karakter af
en generel forskrift, der regulerer borgernes
retsforhold, og er dermed omfattet af kund-
gørelseskravet i lovtidendelovens § 2.
74
Der
kan drages en parallel til udvidelsen af epide-
milovens anvendelsesområde til at omfatte
covid-19 i medfør § 10 i lov nr. 208 af 17. marts
2020, der skete ved bekendtgørelse, som blev
offentliggjort i Lovtidende som bekendtgørelse
nr. 213 af 17. marts 2020.
Sundheds- og Ældreministerens ovennævnte
beslutning bliver ikke kundgjort.
75
Kundgørelse
i Lovtidende efter lovtidendelovens § 3 er imid-
lertid den bindende bekendtgørelsesform. Det
må derfor lægges til grund, at beslutningen ikke
på noget tidspunkt har haft retsvirkninger efter
sit indhold, og at epidemilovens daværende §§
5-9 derfor ikke har kunnet anvendes af epide-
mikommissionerne
76
i relation til covid-19.
77
Beslutninger vedrørende domstolene
I foråret 2020 bliver der af sundheds- og ældre-
ministeren udstedt regler med restriktioner, der
berører domstolene, og der bliver i forbindelse
med den delvise nedlukning og den senere
genåbning af domstolene truffet beslutninger
om domstolenes funktioner.
Med udgangspunkt i grundlovens regler om
domstolenes organisatoriske og funktionelle
uafhængighed belyses de omhandlede admi-
nistrative regler og visse aspekter af de trufne
beslutninger om domstolenes funktioner.
Grundlovens § 61, 1. pkt., har følgende ordlyd:
»Den dømmende magts udøvelse kan
kun ordnes ved lov.«
Bestemmelsen, som skal sikre domstolenes
organisatoriske uafhængighed, betyder, at reg-
lerne om den dømmende magts udøvelse skal
73 Om det almindelige forvaltningsretlige krav om egnethed kan henvises til Karsten Revsbech et al., »Forvaltningsret –
almindelige emner«, 6. udg., Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2016, s. 273 og 274.
74 Karsten Revsbech et al., »Forvaltningsret – almindelige emner«, 6. udg., Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2016, s. 25,
90 og 113.
75 Sundheds- og Ældreministeriet udstedte en pressemeddelelse om beslutningen, der imidlertid ikke længere findes på
ministeriets hjemmeside.
76 Beslutningen af 28. februar 2020 ses i øvrigt ikke at have ført til foranstaltninger iværksat af epidemikommissionerne.
77 Karsten Revsbech et al., »Forvaltningsret – almindelige emner«, 6. udg., Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2016, s. 113.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0310.png
Kapitel 12 – Retlige aspekter
|
309
fastsættes direkte i en lov. Det kan således ikke
overlades til en minister at fastsætte regler om
den dømmende magts udøvelse.
78
Af grundlovens § 64, stk. 1, 1. pkt., fremgår det:
»Dommerne har i deres kald alene at
rette sig efter loven.«
Domstolsstyrelsen, som er en selvstændig
statsinstitution, der varetager domstolenes be-
villingsmæssige og administrative forhold
82
, ud-
sender den 28. februar 2020 til retspræsidenter
og administrationschefer ved domstolene en
e-mail, hvori der som inspiration og tjekliste
henvises til Danmarks Domstoles beredskabs-
plan, bilag 21 om prioritering af sager og bilag 23
om alvorlige smitsomme sygdomsudbrud.
Den 5. marts 2020 afholdes et beredskabs-
møde om covid-19 med deltagelse af ledende
medarbejdere i Domstolsstyrelsen. Herefter
orienterer styrelsen ved e-mail af 6. marts 2020
alle retspræsidenter og administrationschefer
om, at der er oprettet et beredskab til hånd-
tering af situationen omkring covid-19, som
har foretaget forskellige foreløbige initiativer. I
e-mailen anføres bl.a.:
»Særlige nøglefunktioner ved retterne
og i styrelsen
Vi vender i den kommende uge tilbage
til spørgsmålet om udpegning af,
hvilke funktioner der er nødvendige
at kunne opretholde ved retterne og
i styrelsen for at kunne varetage de
mest vitale og uopsættelige opgaver,
hvis et større antal medarbejdere skul-
le blive ramt eller påvirket af coronavi-
rus/COVID-19[…].«
Denne bestemmelse, som skal sikre domstol-
enes funktionelle uafhængighed, indebærer,
at den enkelte dommer, når denne udøver
dømmende magt, ikke kan forpligtes af en
tjenestebefaling fra en minister eller en anden
administrativ instans eller fra Folketinget.
79
I lyset af domstolenes organisatoriske uafhæn-
gighed har det givet anledning til retlige betæn-
keligheder, at den af sundheds- og ældremini-
steren udstedte bekendtgørelse nr. 224 af 17.
marts 2020 om forsamlingsforbud m.v., der er
belyst i kapitel 10, ikke undtog domstolene.
80
Dette skete først ved bekendtgørelse nr. 445
af 19. april 2020, jf. bekendtgørelsens § 12, med
virkning fra den 20. april 2020.
Et andet forhold, der i lyset af domstolenes
grundlovsbestemte uafhængighed kan give an-
ledning til retlige overvejelser, er den rolle, som
Justitsministeriets departement og Domstols-
styrelsen spiller i forbindelse med den delvise
nedlukning og senere genåbning af domstolene.
Her er det alene muligt at belyse dette i hoved-
træk, jf. nedenfor.
81
78 Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael Hansen Jensen, »Dansk Statsret«, 3. udg., Jurist- og
Økonomforbundets Forlag, 2020, s. 124 f.
79 Ibid., s. 133.
80 Justitia, »Retsstaten og COVID-19«, 2020, s. 98.
81 Om de af Domstolsstyrelsen offentliggjorte nyheder om håndtering af covid-19 ved Danmarks Domstole henvises til
Danmarks Domstoles hjemmeside, »Nyheder om håndtering af corona«. Se endvidere om de udsendte pressemeddelelser i
perioden marts til maj 2020 i den af tænketanken Justitia afgivne rapport »Retsstaten og COVID-19«, 2020, s. 98-103.
82 Lovbekendtgørelse nr. 390 af 25. april 2017.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
310
|
Kapitel 12 – Retlige aspekter
Domstolsstyrelsen meddeler ved e-mail af 10.
marts 2020 alle retspræsidenter og admini-
strationschefer, at styrelsen på baggrund af
Justitsministeriets anbefaling af samme dag
aflyser alle planlagte større møder og kurser,
som ikke er absolut nødvendige. I e-mailen op-
fordres retterne til selv at foretage en vurdering
af, om møder m.v., der ikke er en del af retternes
kerneopgaver, skal aflyses, udsættes eller afvik-
les virtuelt. Et udkast til e-mailen bliver den 10.
marts 2020 forelagt formanden for Domstols-
styrelsens bestyrelse, der i sine bemærkninger
til udkastet bl.a. anmoder om, at det fremgår
af e-mailen, at der ikke bliver aflyst retsmøder
eller andre publikumvendte funktioner.
Den 11. marts 2020, kl. 10.06, sender Domstols-
styrelsen et udkast til notat om etablering af
et lokalt krisesberedskab ved retterne med
tilhørende bilag til retspræsidenten for Østre
Landsret, retspræsidenten for Københavns
Byret og retspræsidenten for Retten i Helsingør,
der anmodes om at komme med bemærkninger
til notatet så hurtigt som muligt. I udkastet til
notatet hedder det bl.a.:
»Retterne er ansvarlige for det lokale
kriseberedskab, og der er – som følge
af situationens udvikling – behov for,
at retspræsidenterne nu anmodes om
at færdiggøre overvejelserne om ud-
formningen og etableringen af deres
lokale kriseberedskaber og afdækker
hvilke scenarier, der kan blive tale om.
Retterne skal overveje følgende i tilfæl-
de af en reduceret bemanding:
• prioriteringen af sager
• ansvarlige for kriseberedskabet
• identificering af nøglefunktioner
Ved udarbejdelsen af beredskabet
henvises bl.a. til bilag 21 og 23 i bered-
skabsplanen for Danmarks Domstole
(sagsprioritering og pandemi), som
vedlægges dette notat.
Udformningen og etableringen af de
lokale kriseberedskaber har til formål
at sikre en fortsat, nødvendig drift af
Danmarks Domstole i tilfælde af, at
flere medarbejdere smittes eller skal
opholde sig hjemme i karantæne.
Den endelige udformning af krisebe-
redskabet udarbejdes af den enkelte
ret. Domstolsstyrelsen vurderer, at der
ved udformningen bør tages stilling til
følgende emner nedenfor.«
På baggrund af de indkomne bemærkninger fra
retspræsidenterne afholdes samme dag, kl. 15,
et møde i Domstolsstyrelsen om beredskabet.
Her bliver det besluttet, at Domstolsstyrelsen
skal oprette en faq til brug for generel videndel-
ing mellem retterne om forhold med forbindelse
til forholdsregler i forbindelse med covid-19.
Endvidere bliver det besluttet, at deltagerne
på mødet skal udgøre en alternativ krisestab
i en situation, hvor covid-19-udbruddet måtte
berøre samtlige retskredse.
I mødereferatet anføres under pkt. 4 om yder-
ligere drøftelser, beslutninger og videndeling på
mødet:
»Hvis domstolsvirksomheden
bliver lukket, så forventer vi, at
departementet kommer med forholds-
regler.«
Den 11. marts 2020, kl. 17, deltager direktøren
for Domstolsstyrelsen i et møde i Justits-
ministeriet, hvor der bliver orienteret om, at
regeringen har truffet beslutning om at lukke
den offentlige sektor ned, og at alle offentligt
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0312.png
Kapitel 12 – Retlige aspekter
|
311
ansatte, der ikke varetager kritiske funktioner,
vil blive hjemsendt.
83
Domstolsstyrelsen orienterer i en e-mail den
11. marts 2020, kl. 20.22, alle retspræsidenter
og administrationschefer om udmeldingen fra
regeringen. Heri hedder det bl.a.:
» […]
Dette betyder, at vi fra på fredag
kommer i den situation, hvor det som
udgangspunkt kun er de kritiske op-
gaver, som er beskrevet i beredskabs-
planens bilag 21, samt tinglysningsop-
gaverne, der skal løses af retterne, jf.
vedhæftede notat.
Der vil desuden umiddelbart være
en opfordring til, at medarbejdere
allerede fra i morgen torsdag sendes
hjem. Det er endnu uklart, hvad dette
konkret vil indebære i forhold til afvik-
lingen af sager i morgen. Den enkelte
ret opfordres til at tage stilling hertil
på baggrund af statsministerens ud-
melding og under hensyn til formålet
med generelt at lukke retten ned for at
undgå smitte.
Ved løsningen af de kritiske opgaver
skal der sigtes mod, at færrest mulige
opgaver løses ved fremmøde i retten,
og at flest mulige opgaver løses hjem-
mefra.«
den 13. marts 2020 til og med den 1.
april 2020. Der skal alene oprethold-
es de mest kritiske funktioner. I den
forbindelse skal Danmarks Domstole
identificere særligt kritiske sagsom-
råder, hvor driften skal opretholdes.
Endvidere oplistes de sagsområder,
hvor sager ikke kan behandles i peri-
oden.
Kritiske sagsområder ved Dan­
marks Domstole
Alle sager, der er bundet af frister,
eller er særligt indgribende bør fortsat
prioriteres i perioden. Det gælder
f.eks.:
• Grundlovsforhør
• Fristforlængelser
• Afsigelse af kendelser om indgreb,
hvis de haster
• Arrestantsager, der pga. proportio-
nalitetsprincippet ikke kan udsættes
• 747 forhør, der ikke kan udsættes
• Fogedforretninger, der ikke kan ud-
sættes. Afhentning af børn, der er ved
at blive smuglet ud af landet etc.
• Administrative frihedsberøvelser,
hvis den pågældende stadig er tilba-
geholdt
• Andre sager, hvor det af hensyn
til parter, vidner, tiltalte og foruret-
tede vil være helt uproportionalt at
udsætte sagens behandling, når retten
skønner, at sagen kan gennemføres på
forsvarlig vis
• Tinglysningssager
• Visse konkurssager af hastende
karakter
Det vil være op til en konkret vurde-
ring i den enkelte ret, hvorvidt en sag
I det vedhæftede notat om opretholdelse af
kritiske sagsområder ved domstolene dateret
den 11. marts 2020 anføres bl.a.:
»Baggrund
Regeringen har besluttet at lukke alle
offentlige institutioner i Danmark fra
83 Folketingsåret 2019-20, Retsudvalget, alm. del
‒
spørgsmål 1557.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0313.png
312
|
Kapitel 12 – Retlige aspekter
opfylder ovenstående betingelser.
Sager som ikke prioriteres
Beslutningen om udelukkende at prio-
ritere ovenstående sager ved domsto-
lene vil betyde, at en række væsentlige
sagsområder vil blive nedprioriteret,
og at sagerne indtil videre udsættes.
Det gælder følgende sagsområder:
• Straffesager, herunder også igangvæ-
rende hovedforhandlinger
• Civile sager, herunder også igangvæ-
rende hovedforhandlinger
• Fogedsager, bortset fra de mest
hastende
• Dødsboskiftesager
• Notarialforretninger.«
Ved e-mail af 11. marts 2020, kl. 23.08, til Dom-
stolsstyrelsen anmoder Justitsministeriet om at
få tilsendt planer for hjemsendelse af med-
arbejdere og for opgavevaretagelsen i denne
periode.
Den 17. marts 2020 sender Domstolsstyrelsen
et notat om planer for opgavevaretagelsen
hos Danmarks Domstole i perioden fra den 13.
marts til og med den 27. marts 2020 og et dertil
hørende notat om opretholdelse af kritiske
sagsområder ved domstolene til Justitsmini-
steriet. I Domstolsstyrelsens notat af 17. marts
2020 om planer for opgavevaretagelsen hos
Danmarks Domstole i perioden fra den 13.
marts til og med den 27. marts 2020 anføres
det bl.a.:
»2. Retterne
Retterne vil i perioden varetage de
kritiske opgaver, som fremgår af det
vedlagte notat om opretholdelse af
kritiske sagsområder ved domstole-
ne. Det drejer sig om alle sager, der
er bundet af særlige frister, eller er
særligt indgribende. Det gælder fx
grundlovsforhør, fristforlængelser og
kendelser om hastende indgreb, arre-
stantsager, som pga. proportionalitets-
princippet ikke kan udsættes, § 747
forhør, der ikke kan udsættes, foged-
forretninger, der ikke kan udsættes,
andre straffesager, hvor det af hensyn
til tiltalte, vidner eller forurettede vil
være helt uproportionalt at udsætte
sagen, visse administrative frihedsbe-
røvelser, tinglysningssager, særligt ha-
stende konkurssager og visse hastende
notarialforretninger.
Endvidere er Domstolsstyrelsen ved
I en nyhed på Danmarks Domstoles hjemmesi-
de dateret den 11. marts 2020 orienteres om, at
der fra den 13. marts 2020 vil blive iværksat et
nødberedskab de følgende 2 uger:
»Danmarks Domstole vil, som øvrige
offentlige myndigheder, iværksætte
et nødberedskab fra fredag den 13.
marts og foreløbigt to uger frem med
henblik på at kunne varetage de kri-
tiske opgaver. Yderligere information
herom vil følge her på hjemmesiden.
Det vil være den enkelte ret, der
lokalt tilrettelægger arbejdet, og som
derfor kan oplyse om afvikling eller
aflysning af retsmøder. Borgere der
har ærinde ved retterne torsdag den
12. marts, bedes holde sig orienteret
på den pågældende rets hjemmeside
og kontakte den pågældende ret, hvis
man er i tvivl om, hvorvidt ens møde,
aftale eller lignende er aflyst.«
84
84 »Nødberedskab ved Danmarks Domstole: Foreløbig information«, Danmarks Domstole, den 11. marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 12 – Retlige aspekter
|
313
at afklare behandlingen af sager i
kommunernes Børne- og Ungeud-
valg med bl.a. Justitsministeriet og
Kommunernes Landsforening. Dette
med henblik på at behandle en mindre
antal hastende sager fra nævnene.
Retterne har i deres planer mere
detaljeret redegjort for den nærmere
tilrettelæggelse af arbejdet med de
kritiske sagsområder.
Retterne vil i perioden nedprioritere
følgende sagsområder: Straffesager,
herunder også igangværende hoved-
forhandlinger, civile sager, herunder
også igangværende hovedforhand-
linger, fogedsager, bortset fra de
mest hastende, dødsboskiftesager og
notarialforretninger, bortset fra de
mest hastende.
De overordnede retningslinjer bety-
der, at der ved den enkelte ret fore-
tages en konkret vurdering af, hvilke
sager som gennemføres.
De enkelte retter har oprettet nødbe-
redskaber, der indebærer et minimum
af personale, der hver dag møder ind
ved retten, fx dommere til grundlovs-
vagt og fristforlængelser. I det omfang,
det er muligt, løses retternes opgaver
hjemmefra af medarbejderne iht. lo-
kale vagtplaner udarbejdet af retterne.
Dette resulterer i, at retterne har
kunnet hjemsende omkring 90 % af
personalet.
Lokal koordinering sker ved samarbej-
de med naboretter og anklagemyndig-
heden. På det centrale plan er der ko-
ordineret med anklagemyndigheden
og Direktoratet for Kriminalforsorgen.
Domstolsstyrelsen har modtaget
retternes og Procesbevillingsnævnets
nødberedskabsplaner for den aktuelle
situation.«
Ved e-mail af 22. marts 2020 orienterer
direktøren for Domstolsstyrelsen alle rets-
præsidenter og administrationschefer om, at
Justitsministeriets departementschef samme
dag har orienteret Domstolsstyrelsens direk-
tør om, at der i forbindelse med produktion af
værnemidler hos visse danske virksomheder vil
kunne blive indbragt sager for domstolene om
ophavsretlige forhold, som vil være samfunds-
kritiske og derfor af høj prioritet. Det fremgår af
e-mailen bl.a.:
» […] var desværre ikke mere specifik,
men gjorde blot opmærksom på, at
der er tale om samfundskritiske sager,
og at det er vigtigt, at de prioriteres
højt. Blot til orientering, så I er ekstra
opmærksomme på, om I modtager
sådanne sager i den kommende uge.«
Domstolsstyrelsens direktør deltager den 23.
marts 2020 i et statusmøde i Justitsministeriet
med politiske partiers retsordførere om, hvor-
dan myndighederne på Justitsministeriets om-
råde håndterer deres opgaver i situationen med
covid-19. Til brug for mødet anmoder Justitsmi-
nisteriet i e-mail af 19. marts 2020 om bidrag fra
Domstolsstyrelsen om den overordnede status
på situationen i lyset af covid-19, om, hvilke initi-
ativer Domstolsstyrelsen og eventuelt retterne
enkeltvis har taget, og om Domstolsstyrelsens
beredskabsplan i tilfælde af et større udbrud
af smitte blandt ansatte, herunder dommere.
Justitsministeren afholder herefter ugentlige
møder med retsordførerne i april og maj måned.
I Domstolsstyrelsens direktørs talepapir til
mødet den 31. marts 2020 indgår bl.a. følgende
talepinde:
»Krisestaben holder dagligt virtuelle
møder med henblik på at sikre en
tværgående koordinering og afkla-
ring af fælles problemstillinger. Vi
søger således i videst muligt omfang
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0315.png
314
|
Kapitel 12 – Retlige aspekter
at fastlægge og kommunikere
fælles
anbefalinger og retningslinjer
ud,
som gælder alle retter.
«
»Jeg skal dog understrege, at det inden
for rammerne af de fælles anbefalin-
ger og retningslinjer i sidste ende er
retternes ansvar
at tilrettelægge ar-
bejdet under hensyn til lokale forhold.
Sagernes tilrettelæggelse og konkrete
afvikling – og også vurdering af om en
sag er kritisk – er en judiciel afgørel-
se. Det er dog min klare oplevelse,
at retterne efterspørger og retter sig
efter de fælles retningslinjer, som vi
fastlægger i krisestaben.
«
»Danmarks Domstole følger nøje
regeringens udmeldinger om gradvis
genåbning af samfundet. Det indebær-
er, at langt hovedparten af domstole-
nes medarbejdere vil være hjemsendte
til og med den 10. maj, og at nødbered-
skabet, der skal sikre behandling af
kritiske sagsområder, ligeledes forlæn-
ges hertil. Samtidig ser domstolene på,
om der i den kommende tid vil være
yderligere sagsområder, der bliver kri-
tiske i takt med, at tiden går, og derfor
bør omfattes af nødberedskabet. Det
er vigtigt, at man kontakter sin lokale
ret, hvis man i perioden indtil da har
retsmøder eller andre ærinder ved
retten.«
85
Den 30. marts 2020 foretager Domstolsstyrel-
sen en ændring af det ovenfor omtalte notat om
opretholdelsen af kritiske sagsområder. Dette
sker, efter at der den pågældende dag og de
forudgående dage har været nogle afklaringer
med retspræsidentkredsen og Justitsministeri-
et om, hvilke sager der er omfattet af begreber-
ne kritiske sager og nødberedskabet.
I en e-mail fra Domstolsstyrelsens direktør den
6. april 2020 til alle retspræsidenter og admini-
strationschefer orienteres retterne om status
for varigheden af nødberedskabet, herunder
om, at krisestaben er gået i gang med at forbe-
rede udarbejdelsen af en genåbningsplan.
Domstolsstyrelsen orienterer i en nyhed på
Danmarks Domstoles hjemmeside dateret den
8. april 2020 om, at nødberedskabet forlænges
til den 10. maj 2020:
Efterfølgende beskriver Domstolsstyrelsen
i bidrag til justitsministerens besvarelse af
spørgsmål fra Folketingets Retsudvalg om den
delvise nedlukning af domstolene styrelsens
rolle i forbindelse hermed.
86
Afsluttende kan det anføres, at der næppe er
tvivl om, at der i forbindelse med den delvise
nedlukning af domstolene var et behov for
koordinering. Dette forhold ændrer imidlertid
ikke ved det grundlæggende om domstolenes
grundlovsbestemte uafhængighed. Det ovenfor
beskrevne hændelsesforløb illustrerer, at der i
flere tilfælde – for nogles vedkommende på for-
anledning af Justitsministeriets departement
– er tilgået de enkelte retter meddelelser, som
ville kunne tages til indtægt for, at der i strid
hermed bliver truffet beslutninger om arbejds-
tilrettelæggelsen ved domstolene. Forløbet
viser imidlertid også, at Domstolsstyrelsen flere
85 »Domstolene forlænger nødberedskabet«, Danmarks Domstole, den 8. april 2020.
86 Der henvises til justitsministerens besvarelse af folketingsåret 2019-20, Retsudvalget, alm. del – spørgsmål 1157, 1158, 1160,
1161, 1557, 1558, 1560, 1615 og 1759-61.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 12 – Retlige aspekter
|
315
gange og i forskellige sammenhænge fremhæv-
er, at det er op til den enkelte ret at tilrettelægge
arbejdet under hensyn til det lokale behov.
Udredningsgruppen er bekendt med, at en af
Domstolsstyrelsen nedsat arbejdsgruppe den
4. december 2020 har afgivet en redegørelse
om håndtering af fremtidige kriser af lignende
karakter som covid-19-krisen. I en af arbejds-
gruppens anbefalinger hedder det: »Krisestab-
en bør alene have besluttende kompetence
inden for de områder, hvor Domstolsstyrelsen
i dag kan træffe beslutninger. Herudover kan
krisestaben komme med anbefalinger, opfor-
dringer og vejledninger.«
Der bliver i forbindelse med nedlukningen i
foråret 2020 på regeringsniveau og myndig-
hedsniveau truffet en lang række beslutninger
og iværksat en lang række foranstaltninger, som
giver anledning til overvejelser af retlig karakter.
Dette gælder f.eks. beslutningen om at udvide
epidemilovens anvendelsesområde, jf. lovens
§ 10, og beslutningerne i forbindelse med den
delvise nedlukning af domstolene, jf. kapitel 17.
Sammenfatning
Ændringerne af epidemiloven i foråret 2020
bliver vedtaget på meget kort tid. Loven får i
endnu højere grad karakter af en rammelov,
som giver vide beføjelser til sundheds- og
ældreministeren til at fastsætte regler, herun-
der bemyndigelse til administrativt at fravige
lovgivningen og til at overlade myndighedsop-
gaver til private. Epidemiloven hjemler vidtgå-
ende indgreb i borgernes retsforhold, herunder
indgreb i frihedsrettigheder, menneskerettig-
heder, erhvervsrettigheder og selvbestemmel-
sesretten vedrørende behandling og indgreb
i den fysiske integritet. For hovedparten af
indgrebene gælder det, at de kan iværksættes
uden forudgående indstilling herom fra sund-
hedsmyndighederne. Selv om hjemmelskravet
på området er skærpet, er betingelserne for at
iværksætte disse indgreb samt disses art kun
i ringe udstrækning præciseret i loven, ligesom
der kun i ringe udstrækning er knyttet særlige
retssikkerhedsgarantier til beslutninger om og
iværksættelse af indgreb.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0317.png
316
|
–
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 13 – Påvirkningen af sundhedsvæsenet
|
317
Kapitel 13
Påvirkningen af
sundhedsvæsenet
Sundhedsvæsenet var naturligvis
et centralt omdrejningspunkt for
covid-19-indsatsen, idet en øget syg-
domsbyrde i samfundet sætter pres
på sundhedsvæsenets ressourcer.
Det er ikke usædvanligt, at sund-
hedsvæsenet er under pres. Det sker
løbende, og der pågår derfor i den
daglige drift af sundhedsvæsenet en
løbende og ofte systematisk priorite-
ringsdiskussion, i relation til hvordan
sundhedsvæsenets ressourcer skal
fordeles på tværs af patientgrupper
og behandlinger.
Prioritering handler om at balan-
cere gevinster og omkostninger, og
målsætningen er at sikre, at sund-
hedsvæsenet samlet set genererer
så meget sundhed for pengene som
muligt under hensyntagen til en vis
lighed i adgangen til behandling på
tværs af patientgrupper. Oftest er der
tale om prioriteringer inden for et fast
budget i et sundhedsvæsen, der har
en effektiv drift.
Når en organisation har en effektiv
drift, betyder det, at alle ressourcer
er i brug og udnyttes på bedste vis.
Under sådanne forhold er omkost-
ningen ved at indføre en ny behand-
ling til én patientgruppe, at andre
patientgrupper får tildelt færre
ressourcer. Derfor har indførelse af
nye initiativer i sundhedsvæsenet
uvægerlig en omkostning i form af
enten tabt livskvalitet eller reduceret
livslængde for andre patienter.
Med covid-19 opstod endnu en sådan
prioriteringsøvelse. I Danmark såvel
som i mange andre lande vælger
man at give covid-19-patienter en høj
prioritering og fokuserer derfor på at
sikre, at covid-19-patienters behov
for behandling kan blive dækket, hvis
og når situationen opstår.
Der kan være gode grunde til at prio-
ritere patienter, der er nødstedte og
meget alvorligt syge. Det ændrer dog
ikke ved, at der i så fald er tale om en
prioritering, hvor indsatsen i forhold til
covid-19 i form af en satsning på at fri-
gøre kapacitet til et forventeligt antal
af disse patienter kan få negative kon-
sekvenser for andre patientgrupper,
bl.a. tabt sundhed blandt patienter,
der ikke lider af covid-19. Dermed
opstår et uundgåeligt spørgsmål:
Blev der i foråret 2020 sikret en
tilstrækkelig behandlingskapacitet til
covid-19-patienterne under tilstræk-
keligt hensyn til – og minimering af –
konsekvenserne for andre patienter?
Det er med afsæt i det spørgsmål, at
konsekvenserne af de beslutninger,
der bliver taget for at sikre kapacitet
til covid-19-patienterne, er genstand
for vurdering i dette kapitel. Målet
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
318
|
Kapitel 13 – Påvirkningen af sundhedsvæsenet
er ikke at levere endegyldige svar – det rækker
materialet ikke til – men derimod at skitsere,
hvordan der blev prioriteret, og afdække nogle
konsekvenser af de prioriteringer, der blev
foretaget i sundhedsvæsenet. Det sker med
henblik på at lægge op til refleksion og omtanke
i tilsvarende fremtidige beslutningssituationer,
hvor et omfattende sygdomsudbrud sætter
sundhedsvæsenet under pludseligt pres.
Optakten
Det politisk-administrative beslutningforløb i
februar måned er beskrevet i kapitel 7. Som be-
skrevet i kapitel 7 er der i starten af februar en
begyndende erkendelse af, at man kan komme
til at stå i en situation med stor belastning af
sundhedsvæsenet, hvis man samtidig skal kun-
ne behandle et stort antal covid-19-patienter.
Man forholder sig dog afventende i begyndel-
sen af februar måned. WHO og ECDC arbejder
med scenarier for, hvordan et udbrud kan ud-
vikle sig, og man mener at kunne anvende disse
til dansk beredskabsplanlægning.
Statsministeriet har også øje for problematik-
ken og bestiller en rapport om sygehusvæse-
nets kapacitet fra Sundhedsstyrelsen, som de
modtager den 10. februar. I denne rapport, der
har titlen »Ny corona og kapacitet i sundheds-
væsenet«, er budskabet, at det danske syge-
husvæsen generelt har en stor og mobiliserbar
kapacitet i forhold til specialiserede indsatser
som isolationsstuer, respiratorbehandling, in-
tensivbehandling m.v., som man kan opskalere
ved behov.
Sundhedsstyrelsen nævner samtidig, at hvis
der sker større smittespredning, vil der af hen-
syn til kapaciteten være behov for en betydelig
prioritering af aktiviteten på sygehusene, som
indbefatter udskydelse af behandling af ikke-
akutte tilstande og ophævelse af ventetidsga-
rantien i en periode. Notatet slutter dog med at
pointere, at der er stor kapacitet til intensiv be-
handling i Danmark med 409 intensive anæste-
siologiske sengepladser på akutsygehusene og
et større antal opvågningspladser i forbindelse
med operationsgangene. Styrelsen fremhæver,
at dette er mange i forhold til vores nabolande.
Rapporten sender således et ret klart budskab
til Statsministeriet om, at sundhedsvæsenet
kan blive presset, men Sundhedsstyrelsen ma-
ner samtidig til ro, idet kapaciteten er forholds-
vis stor og sygehusvæsenet er fleksibelt.
Om end man er opmærksom på et muligt behov
for at sikre kapacitet i et presset sundhedsvæ-
sen, er det endnu usikkert, hvorvidt og hvornår
presset vil komme. Statens Serum Instituts
risikovurdering, som tilgår Sundhedsstyrelsen
den 17. februar, er, at en bølge nok først vil vise
sig til efteråret, idet forår og sommer giver
luftvejsvirus ringere betingelser for spredning.
Vurderingen af, hvornår en større smittespred-
ning vil opstå, bløder instituttet dog lidt op i den
risikovurdering, som det sender til Sundheds-
styrelsen en uge senere, den 24. februar. Nu er
formuleringen, at »man kan håbe på at smitte-
spredning kan forsinkes til efteråret«.
Der kommer i slutningen af februar en øget
opmærksomhed på intensivkapacitet som en
mulig flaskehals. Den 26. februar sender Anders
Perner, professor i intensiv medicin på Rigs-
hospitalet, en e-mail til Sundhedsstyrelsens
direktør, hvori han gør opmærksom på, at kapa-
citetsudnyttelsen er høj på intensivafdelingerne
(75 pct.-100 pct.), og at det derfor vil være svært
umiddelbart at finde plads til covid-19-patienter,
hvis forekomsten skulle blive høj. Samtidig ud-
færdiger Statens Serum Institut et første udkast
til et notat om behov for intensivpladser baseret
på udenlandske data og forløb, og Sundheds-
og Ældreministeriet arbejder med et initiativka-
talog, som bl.a. fokuserer på behov for indkøb af
materiel til intensivpladser.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 13 – Påvirkningen af sundhedsvæsenet
|
319
På dette tidspunkt, ultimo februar, tager Sund-
heds- og Ældreministeriet initiativ til en række
parallelle forløb. Man arbejder med videreud-
vikling af en prognosemodel, der kan forudsige
behovet for sengepladser, og særlig senge-
pladser på intensivafdelinger, i regi af Statens
Serum Institut. Ønsket fra ministeriets side er,
at prognosemodellerne skal reflektere worst
case-scenarier. Samtidig indleder Sundheds-
styrelsen et samarbejde med regionerne om at
afdække den nuværende kapacitet og mulig-
hederne for at udvide denne.
Hvilke prognoser arbejder man med?
De prognosemodeller, som Statens Serum Insti-
tut udvikler, fokuserer på at forudsige et muligt
forløb for epidemien med særlig fokus på, hvor
stort behovet for sengeplader vil blive, når pres-
set på sundhedsvæsenet er størst. Derimod er
der ikke fokus på, hvornår det maksimale pres
præcis vil opstå. Under udviklingen af model-
lerne i februar og begyndelsen af marts (og
helt frem til den 11. marts) er der endnu ikke et
erkendt starttidspunkt for epidemien. Man ope-
rerer derfor med uge 1 og efterfølgende uger af
epidemien uden at sætte specifikke datoer på.
Samtidig med at man går i gang med at udvikle
prognosemodellerne, synes der på Statens
Serum Institut stadig at være en forventning
om, at covid-19-bølgen først vil ramme Dan-
mark i efteråret og vinteren 2020/21. Den 2.
marts fremhæver Statens Serum Institut i
den risikovurdering, de sender til Sundheds-
styrelsen, at det på trods af den daværende
inddæmningsstrategi kan forventes, at vi i en
nær fremtid kan komme i en situation med
vedvarende person til person-smitte i Danmark.
Risikovurderingen fremhæver dog samtidig, at
inddæmningsstrategien har værdi, i og med at
den kan forhale epidemiens start. Man vurderer,
at en sådan forhaling vil kunne forsinke smitte-
sprednigen til forår/sommer, hvor betingelserne
for luftvejsvirus er ringere. Man mener derfor
med et sådant scenarie at kunne forvente en
bølge af covid-19-infektioner i efteråret 2020.
En uge senere, i en opdateret risikovurdering af
9. marts sendt til Sundhedsstyrelsen, opfordrer
Statens Serum Institut til, at man nu forbereder
en strategi, hvor man går fra inddæmning af
smittespredning til afbødning. Men samtidig
vurderer instituttet, at der måske kan forventes
en mindre smittespredning i forårs- og som-
merperioden på grund af ringere betingelser for
luftvejsvirus og de afbødningsinitiativer, som
følger af et strategiskift, og at man i så fald kan
forvente en bølge i efteråret.
Sundhedsstyrelsen publicerer notatet »CO-
VID-19 Risikovurdering, strategi og tiltag ved
epidemi i Danmark« den 10. marts (se også
kapitel 3 og 9). Her fremlægger Sundheds-
styrelsen for første gang et estimat for den
forventede sygdomsbyrde. Udgangspunktet er
en angrebsrate på 10 pct. Styrelsen understre-
ger, at det niveau er fastsat i lyset af de ind-
dæmningstiltag, der på daværende tidspunkt er
iværksat i Danmark, og at både Sundhedssty-
relsen og Statens Serum Institut mener, at det
er den mest retvisende rate. Styrelsen forud-
sætter endvidere, at 10 pct. af dem, der bliver
syge, vil få behov for kontakt med sundhedsvæ-
senet, hvilket betyder, at sundhedsvæsenet vil
skulle håndtere ca. 60.000 patienter. Samtidig
vurderes det, at epidemien forventes at udvikle
sig over ca. 3 måneder med flest smittede i den
midterste måned.
Ud fra den viden, der på det tidspunkt findes om
de kliniske forløb af covid-19, vurderer Sund-
hedsstyrelsen, at 80 pct. vil få mild til moderat
sygdom, 15 pct. vil få sygdom, der medfører
behov for sygehusbehandling, og 5 pct. vil få
behov for intensiv sygehusbehandling. Konklu-
sionen er på basis af disse antagelser, at 11.200
patienter over hele epidemiperioden forventes
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
320
|
Kapitel 13 – Påvirkningen af sundhedsvæsenet
at få behov for indlæggelse, hvoraf 2.800 for-
ventes at få behov for intensiv behandling.
Samtidig fremhæver Sundhedsstyrelsens
rapport, at man i flere kinesiske provinser og i
Singapore har observeret en vis succes med
inddæmningsstrategier, som svarer til den ak-
tuelle strategi (pr. 10. marts) i Danmark og andre
europæiske lande. Notatet understreger, at der
på den baggrund kan være et vindue for i løbet
af foråret at forsinke og dermed forlænge den
epidemiske udbredelse af covid-19 i Danmark
med en forventet afledt dæmpende effekt
senere på året. Det fremgår således af Sund-
hedsstyrelsens notat, at forløbet godt kan vare
mere end 3 måneder med en deraf afledt større
spredning af covid-19-tilfælde. Notatet under-
streger dog samtidig, at en forsinket udbredelse
forudsætter, at covid-19 har årstidsvariation, og
at man faktisk ikke har viden om, hvorvidt det
er tilfældet, på det tidspunkt. Det er endvidere
værd at bemærke, at estimatet, der indgår i no-
tatet af 10 marts, ikke tager højde for effekten af
de mere indgribende afbødningsinitiativer, som
statsminister Mette Frederiksen annoncerer på
pressemødet dagen efter, den 11. marts.
I Statens Serum Institut arbejder man herefter
videre med at raffinere prognosemodellen. Den
11. marts sendes et notat til Sundhedsstyrelsen,
hvor instituttet for første gang præsenterer tal
for et muligt kapacitetsbehov på intensivafde-
lingerne. Her er udgangspunktet et 3-måned-
ersforløb som skitseret i notatet af 10. marts
med en forventet maksimal belastning midt i
perioden. Under antagelse af at covid-19 er ved
at sprede sig i Danmark, vil der ifølge notatet
forventelig være en maksimal belastning på in-
tensivafdelingerne i uge 17 (den uge, der starter
med den 20. april). På dette tidspunkt vil 723
patienter forventelig være indlagt på intensiv,
hvoraf 80-90 pct. har brug for respirator. Den
14. marts opdaterer Statens Serum Institut be-
regningerne i notatet, hvor tallene justeres lidt
op grundet nogle ændrede antagelser. Modellen
er nu justeret, således at selve epidemiforløbet
ligger tæt op ad erfaringerne fra Wuhan og
estimatet for behovet for intensivkapacitet, når
det topper, ligger tæt op ad et estimat, der er
blevet publiceret i The Lancet.
Den 15. marts skriver Kåre Mølbak til Sundheds-
styrelsen, at der er foretaget yderligere bereg-
ninger, som indikerer, at behovet for sengeplad-
ser halveres med de nuværende regeringstiltag
(den nedlukning, der blev bekendtgjort den 11.
marts, jf. kapitel 9 ovenfor). Disse beregninger
vil Kåre Mølbak gerne flette ind i notatet for,
som han skriver, at sikre en spændvidde mellem
worst case-scenariet og den »better case«, som
regeringen stiler imod. Kåre Mølbak orienterer
også departementschefen i Sundheds- og Æl-
dreministeriet herom den 16. marts.
Sundhedsstyrelsen svarer, at der er pres på for
at offentliggøre notatet allerede ugen efter, og
styrelsen understreger, at der er politisk bevå-
genhed. Kåre Mølbak får besked om, at »bereg-
ningerne i forhold til forebyggelsestiltag mv, kan
komme efterfølgende – det andet har allerhø-
jeste prioritet.« Notatet, som er dateret den 22.
marts, bærer titlen »Håndtering af COVID-19:
prognose og kapacitet i Danmark for intensiv
terapi«. Notatet offentliggøres på Sundheds-
styrelsens hjemmeside den 23. marts.
Notatet præsenterer et behov for 827 pladser,
når prognosen baserer sig på italienske data.
Der indgår kun tal for dette worst case-scenarie
og ikke for en »better case«, som Kåre Mølbak
ønskede. Notatet fremhæver, at der i prognosen
ikke er taget højde for de tiltag, som er iværksat
i Danmark for at hindre yderligere smittespred-
ning. Statens Serum Institut vurderer, at såfremt
befolkningen efterlever de tiltag, som regerin-
gen har indført i Danmark, vil reproduktions-
tallet falde fra udgangspunktet på 2,6, hvorved
epidemikurvens form vil kunne flades ud. Se-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0322.png
Kapitel 13 – Påvirkningen af sundhedsvæsenet
|
321
ruminstituttet fremhæver specifikt i notatet, at
dette vil få en mærkbar effekt på belastningen
af sundhedsvæsenet, idet den vil mindskes.
Tabel 13.1 gengiver den centrale tabel fra
notatet »Håndtering af COVID-19: prognose og
kapacitet i Danmark for intensiv terapi«, hvoraf
prognosetal baseret på data fra Kina og Italien
fremgår. Statens Serum Institut understreger
dog, at prognosen baseret på data fra Italien er
den mest retvisende i forhold til danske forhold,
når det gælder intensivkapacitet. Det skyldes
dels, at prognosen er beregnet på baggrund
af en mere præcis epidemiologisk model end
prognosen på baggrund af data fra Kina, dels
at sundhedsvæsenet i Italien generelt er mere
sammenligneligt med det danske sundhedsvæ-
sen, herunder også i forhold til faglige vurde-
ringer om anvendelse af intensiv behandling.
Det gælder for begge prognoser, at man på
baggrund af faglig rådgivning om danske for-
hold antager en gennemsnitlig indlæggelsestid
ved covid-19 på 14 dage. Endvidere er der ikke
justeret for antal kroniske sygdomme i befolk-
ningen, hvilket betyder, at der både er usikker-
hed forbundet med behovet for intensivpladser
i Danmark og i vurderingen af den forventede
gennemsnitlige indlæggelsestid.
Tabel 13.1. Estimeret behov for intensivpladser og intensivpladser med respirator
Prognose baseret
på data fra:
Kina
Italien
Peak antal patienter med COVID-19
indlagte på intensivpladser
1.231
1.034
Peak antal patienter med COVID-19 indlagte
på intensivpladser med respirator (80%)
991
827
Kilde: Gengivet efter tabel 2, s. 6 i »Håndtering af COVID-19 – prognose og kapacitet i Danmark for intensiv
terapi«, Sundhedsstyrelsen, den 22. marts 2020.
Disse tal, som har været kendt af myndigheder-
ne i 9-10 dage, før de udkommer i notatet af den
22. marts, udgør et centralt omdrejningspunkt
for beslutningen om at reducere aktiviteterne i
sundhedsvæsenet i marts måned. Man er foku-
seret på at sikre den fornødne kapacitet og stiler
efter en middelværdi af ovenstående to tal.
Hvordan estimerer man
kapacitetsbehovet?
Der foregår som tidligere nævnt en parallel
aktivitet, der har til sigte at kortlægge den eksi-
sterende kapacitet i det danske sundhedsvæsen
med fokus på at afdække kapaciteten på inten-
sivafdelingerne. Den 28. februar sender Sund-
hedsstyrelsen en bestilling til de fem regioner,
hvor man beder om oplysninger vedrørende
intensivkapacitet i forbindelse med covid-19-be-
redskab. Sundhedsstyrelsen ønsker at beskrive
den samlede kapacitet af intensive sengeplads-
er på tværs af landet og at vurdere muligheder
for at forøge den tilgængelige kapacitet ved
f.eks. at aflyse elektiv aktivitet eller at inddrage
de intermediære
1
pladser eller opvågningsplad-
ser. De beder derfor regionerne om at svare med
oplysninger om antal intensive sengepladser på
1 Intermediære pladser er beregnet til de patienter, der på den ene side har et større behandlings- eller plejebehov, end man
kan forvente at en almindelig afdeling kan yde, men som omvendt ikke har brug for f. eks. respirator.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0323.png
322
|
Kapitel 13 – Påvirkningen af sundhedsvæsenet
regionens akutsygehuse, antal intensive senge-
pladser på specialsygehuse, antal intermediære
sengepladser og antal opvågningspladser.
Regionerne skal indberette oplysningerne på et
skema på regions- og sygehusniveau. Deadline
for indrapportering er den 3. marts. Sundheds-
styrelsen indkalder herefter regionerne til et
møde den 5. marts med henblik på drøftelse af
kapacitetsvurderingen og beskrivelse af mulige
scenarier for frigørelse af intensivkapacitet til
behandling af covid-19-patienter. Regionerne
bliver bedt om at sende en eller to repræsen-
tanter med viden om forhold på intensivom-
rådet i regionen. Det bliver begyndelsen til
arbejdet i Intensiv Task Force, som fortsat er
i funktion (november 2020), hvor Sundheds-
styrelsen og regionerne mødes jævnligt for
at sikre den nødvendige covid-19-kapacitet
på sygehusene. Intensiv Task Force består af
administrative repræsentanter fra regionerne
og Danske Regioner, formanden for Dansk
Selskab for Anæstesiologi og Intensiv medicin
og formanden for Fagligt selskab for Anæstesi-,
Intensiv- og Opvågningssygeplejersker samt
andre udvalgte faglige repræsentanter. Selve
kommissoriet for gruppen formuleres dog først
senere i et notat af 27. marts. Sundhedsstyrel-
sen orienterer Sundheds- og Ældreministeriet
om processen og giver ministeriet en foreløbig
status for kapaciteten af intensive sengeplads-
er ved en e-mail den 8. marts.
Sundhedsstyrelsen afholder den 13. marts et
møde med repræsentanter for regionerne, hvor
første udkast til et notat om prognose og inten-
sivkapacitet bliver drøftet. Dette notat arbejdes
der videre med, og notatet munder ud i Sund-
hedsstyrelsens notat, der har titlen »Håndtering
af COVID-19: prognose og kapacitet i Danmark
for intensiv terapi« af 22. marts. Her præsente-
res den endelige nationalplan for opnåelse af de
827-991 intensivpladser, som prognosen siger
er påkrævet (jf. tabel 13.1). Rapporten sammen-
stiller den eksisterende frie kapacitet og mulig-
hederne for at frigøre yderligere kapacitet med
det estimerede behov, når det er på sit højeste
ifølge prognosemodellen. Styrelsens konklusion
er, at det nødvendige antal intensivplader med
respiratorer kan frigøres, men at det kræver
ophør af elektiv
2
aktivitet.
Tabel 13.2. Antal intensive senge med respirator
Aktuelt eller
umiddelbart
tilgængelige
Landsplan
433
Antal inkl.
respiratorer
fra lagre
164
Antal v. ophør af
elektiv aktivitet*
645
I alt
Antal der kan
frigøres til
COVID-19
925
1.242
*Nogle regioner har medtaget kapacitet, der kan frigives ved også at aflyse elektiv kræftkirurgi.
Kilde: Gengivet efter tabel 3, s. 7 i »Håndtering af COVID-19 – prognose og kapacitet i Danmark for intensiv
terapi«, Sundhedsstyrelsen, den 22. marts 2020.
2 Ved »elektiv« aktivitet forstås planlagt aktivitet i modsætning til akut aktivitet, der er et resultat af et pludseligt opstået
behov.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 13 – Påvirkningen af sundhedsvæsenet
|
323
Tallene fra rapporten er præsenteret i tabel
13.2. Den umiddelbare ledige kapacitet på
intensivafdelingerne er begrænset, da der er
tale om en høj belægningsgrad. Kun ca. en
fjerdedel af de 433 eksisterende intensivplad-
ser med respirator kan umiddelbart frigøres
til covid-19-patienter (svarende til 110-120
pladser). Der er endvidere nogle respiratorer på
lager, men hvis sygehusene skal udnytte dem
til opsætning af intensivpladser med respirator,
kræver det bemanding. Derved må sygehusene
nødvendigvis sikre de mange ekstra intensiv-
pladser med respirator gennem ophør af anden
aktivitet. Kun derved er det muligt at frigøre
respiratorer, sengekapacitet, mandskab og
tid til oplæring af personale. En intensivsenge-
plads forudsætter ideelt set 5-6 sygeplejersker,
hvorfor der er tale om et potentielt stort behov
for mandskab. Mandskab er altså en væsentlig
begrænsende faktor.
Rapporten illustrerer ligeledes forventningen
om hastigheden af kapacitetsopbygning, se
figur 13.1. Her er kapacitetsopbygningen sam-
menholdt med prognosen baseret på italienske
data. Ved igangsættelse af kapacitetsop-
bygning i første uge af pandemien opnås den
fornødne kapacitet i løbet af 2-3 uger. Hvilken
kalenderuge, der udgør den første epidemiuge,
synes der ikke at være en entydig definition på,
idet det afhænger af, hvornår man vurderer, at
epidemien reelt starter. Epidemiens første uge
defineres undertiden som værende kalender-
uge 10 og på andre tidspunkter kalenderuge
11, så hvis behovet for intensivsengepladser
udvikler sig i den takt, som figur 13.1 angiver, skal
man for at sikre tilstrækkelig kapacitet i epide-
miuge 4 allersenest i gang med kapacitetsop-
bygningen i kalenderuge 11 eller 12 (ugerne, der
starter med den 9. og den 16. marts). Figur 13.1
illustrerer prognosen baseret på italienske data,
men prognosen baseret på kinesiske data giver
samme resultat.
Notatet »Håndtering af COVID-19: prognose
og kapacitet i Danmark for intensiv terapi« af
22. marts er dog lang tid undervejs og udgør
ikke grundlaget for beslutningen om at lukke
ned for aktiviteten i sundhedsvæsenet den 13.
marts. Den version af rapporten, der foreligger
den 12. marts, afviger på væsentlige punkter fra
den endelige udgave af notatet dateret den 22.
marts. Figuren ser i versionen fra den 12. marts
ud som figur 13.2. Igen er det prognosen baseret
på italienske data, der vises i figuren, men
prognosen baseret på de kinesiske data viser
samme mønster. På dette tidspunkt indikerer
både prognosemodel og kapacitetsestimater,
at man nok kan vente med kapacitetsopbygning
til tredje epidemiuge, idet Sundhedsstyrelsen
samtidig understreger, at alle regioner inden
for 2 uger kan øge antallet af intensive stuer til
covid-19-patienter med en faktor 2,5. Samtidig
definerer Sundhedsstyrelsen i dette notat epi-
demiens uge 1 til at være kalenderuge 11, hvorfor
man ifølge figur 13.2 kan vente med kapaci-
tetsopbygning og dermed med aktivitetsreduk-
tionerne til uge 13 (den uge, der starter med den
23. marts). Rapporten understreger dog, at der
med en så kraftig udvidelse af kapaciteten vil
være betydelige udfordringer med at bemande
stuer med personale, der har det nødvendige
faglige niveau.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0325.png
324
|
Kapitel 13 – Påvirkningen af sundhedsvæsenet
Figur 13.1. Behov for intensivpladser med respirator sammenholdt med kapacitet over tid (notat
af 22. marts 2020)
1.000
Landsplan forventet behov og kapacitet – respirator
900
800
700
600
500
400
300
200
100
Uge 10
Uge 12
Uge 2
Uge 6
Uge 9
Uge 11
Uge 3
Uge 1
Uge 7
Uge 4
Uge 8
Uge 5
Uge 13
0
Landsplan forventet behov
Landsplan kapacitet
Note: Estimeret over 12 uger. Behov baseret på italienske data.
Kilde: Gengivet efter figur 3, s. 10 i »Håndtering af COVID-19 – prognose og kapacitet i Danmark for intensiv tera-
pi«, Sundhedsstyrelsen, den 22. marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0326.png
Kapitel 13 – Påvirkningen af sundhedsvæsenet
|
325
Figur 13.2. Behov for intensivpladser med respirator sammenholdt med kapacitet over tid
(notat af 12. marts 2020)
1.000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
Uge 10
Uge 12
Uge 2
Uge 6
Uge 9
Uge 11
Uge 3
Uge 1
Uge 7
Uge 4
Uge 8
Uge 5
0
Landsplan forventet behov
Landsplan kapacitet
Note: Estimeret over 12 uger. Behov baseret på italienske data.
Kilde: Gengivet efter figur i notat af 12. marts.
Beslutningen om nedlukning af
aktiviteter i sundhedsvæsenet
Den 13. marts udmelder regeringen ved et
pressemøde i Statsministeriet beslutningen om
at nedlukke aktiviteter i sundhedsvæsenet (jf.
kapitel 4), og der publicereres samtidig et notat
med titlen »Notat om reduktion af hospitalsakti-
viteter i forbindelse med COVID-19«. Notatet er
en del af Sundhedsstyrelsens myndighedsråd-
givning til regionerne, og notatet finder virkning,
fra det øjeblik udrednings- og behandlingsret-
ten suspenderes. Notatet fremsendes den 13.
marts til regionernes sundhedsdirektører.
Som optakt hertil er der i perioden fra den 8.
marts og frem til den 13. marts en del dialog
og møder mellem Sundhedsstyrelsen, Danske
Regioner, de enkelte regioner og Sundheds- og
Ældreministeriet i forbindelse med udfærdigel-
sen af det nævnte »Notat om reduktion af ho-
spitalsaktiviteter i forbindelse med COVID-19«.
Den 8. marts fremsender Sundhedsstyrelsen et
notat til Sundheds- og Ældreministeriet, hvori
Sundhedsstyrelsen – på ministeriets bestilling
– kommer med et fagligt bidrag, der gennemgår
konsekvenser og prioriteringsovervejelser i
forbindelse med suspension af udrednings- og
behandlingsretten. Ifølge notatet er det Sund-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
326
|
Kapitel 13 – Påvirkningen af sundhedsvæsenet
hedsstyrelsens vurdering, at suspensionen af
udrednings- og behandlingsretten og den deraf
følgende omprioritering af sundhedsydelser vil
betyde forlænget lidelse for en større gruppe
patienter (f.eks. gener fra nedslidt hofteled,
smerter fra lyskebrok eller galdestenssygdom)
og en forlænget udredning af en lang række
patienter. Man mener dog ikke, at suspensionen
resulterer i øget dødelighed eller øget syg-
domsbyrde i samfundet, såfremt ovennævnte
generelle faglige kriterier og overvejelser følges.
Sundhedsstyrelsen anbefaler i første omgang
en suspension af udrednings- og behandlings-
retten i 30 dage.
Sundhedsstyrelsen støtter således op om, at
det er nødvendigt at prioritere sundhedsvæse-
nets aktiviteter for at sikre tilstrækkelig kapa-
citet til covid-19-patienter på det tidspunkt og i
det omfang, der er behov for det. Da regeringen
den 11. marts annoncerer den delvise nedluk-
ning af samfundet og samtidig tager skridt til
en reduktion af aktiviteten i sundhedsvæsenet,
afføder det dog en reaktion fra Sundhedssty-
relsens direktør, Søren Brostrøm. I en e-mail
til Sundheds- og Ældreministeriets departe-
mentschef dateret den 11. marts som reaktion
på den igangsatte nedlukning af såvel samfund
som sundhedsvæsen giver han udtryk for, at
man vil opbygge for stor en pukkel i sundheds-
væsenet, hvis aktiviteten allerede nu nedsættes
kraftigt. Han fremhæver, at det af hensyn til
patienterne er vigtigt at opretholde fuld elektiv
aktivitet, så længe det er muligt. Han vurderer
således på dette tidspunkt i epidemiens
udvikling, at det er præmaturt at lukke så
kraftigt ned for aktiviteten i sundhedsvæsenet.
Søren Brostrøms vurdering er forenelig med, at
de prognoser og kapacitetsestimater, der fore-
ligger (jf. figur 13.2), ikke indikerer et behov for at
lukke ned for sygehusene på dette tidspunkt.
Beslutningen om at påbegynde en kraftig
aktivitetsreduktion i sundhedsvæsenet den 13.
marts er således baseret på en epidemiologisk
model, som ikke tager højde for effekten af
frivillige eller statsligt initierede adfærdsæn-
dringer. Den er med andre ord baseret på det
worst case-scenarie, som Statsministeriet
bestilte den 28. februar, og som Sundheds- og
Ældreministeriet fortolker som et scenarie,
hvor »man skal tænke helt ud i ekstremen« (jf.
kapitel 8).
Samtidig forekommer det uklart, i hvilken grad
man har baseret sig på den model, der kom-
binerer kapacitetsbehovet med den kapaci-
tetsopbygning over tid, som man skønnede mu-
lig og realistisk. Som den ser ud den 12. marts,
indikerer denne model nemlig, at man kan vente
ca. 10 dage med at påbegynde en større kapa-
citetsudvidelse. Det påpeges dog i tilknytning
til modellen, at der ved de angivne udvidelser
kan være udfordringer med at bemande stuer
med personale, der har det nødvendige faglige
niveau. Opkvalificering af personale kan derfor
have været en begrundelse for en tidligere
nedlukning. Mindsket smittespredning på grund
af reduceret fremmøde af højrisikopatienter og
omlægning af procedurer for at mindske kon-
taktsituationer kan have været et andet hensyn.
I lyset af beslutningen om at suspendere ak-
tiviteterne i sundhedvæsenet er det samtidig
værd at bemærke, at Sundhedsstyrelsen i sin
rådgivning af Sundheds- og Ældreministeriet
fremhæver, at aktivitetsreduktionen vil betyde
»forlænget lidelse for en større gruppe af pa-
tienter og en forlænget tid i forhold til udred-
ning af en lang række patienter«. Regeringen
er således informeret om, at der vil være ikke
ubetydelige omkostninger for de patienter, der
berøres af suspensionen.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 13 – Påvirkningen af sundhedsvæsenet
|
327
Prioritering på sygehusene
I Sundhedsstyrelsens »Notat om reduktion
af hospitalsaktiviteter i forbindelse med
COVID-19« offentliggjort den 13. marts er der et
klart fokus på at prioritere aktivitetsreduktion-
en, så reduktionen i aktiviteterne har mindst
mulig indvirkning på dødeligheden (mortalite-
ten) og sygdomsbyrden for patienterne. Patien-
ter med sygdomme, hvor der ikke er behov for
behandling af akutte og livstruende tilstande,
eller sygdomme, hvor forsinket behandling ikke
medfører risiko for tab af førlighed, og hvor det
er fagligt forsvarligt at udskyde behandlingen,
skal ifølge Sundhedsstyrelsen ikke behandles
under covid-19-epidemien. Notatet understreg-
er endvidere, at det stadig bør bero på en
konkret og individuel lægefaglig vurdering og
stillingtagen på relevant fagligt kompetence-
niveau, hvorvidt en patient bør have tilbud
om udredning og behandling under covid-19-
epidemien.
Sundhedsstyrelsen fremlægger i notatet nogle
overordnede anvisninger til, hvordan man skal
frigøre den nødvendige kapacitet. Ifølge notatet
er der behov for at frigive personale til at vare-
tage behandling af patienter med covid-19, der
kræver hospitalsbehandling, men ikke intensiv
behandling. Vurderingen er, at dette mål opnås
mest hensigtsmæssigt ved at reducere ambu-
lant aktivitet i en lang række kliniske specialer.
Samtidig skal der frigives personale og materiel,
herunder respiratorer og overvågningsudstyr,
til behandling af patienter med covid-19, der
kræver intensiv behandling. Sundhedsstyrelsen
vurderer, at dette bl.a. kan opnås ved at reduce-
re elektiv kirurgi og andre større indgreb.
Styrelsen lægger endvidere op til en prioriteret
reduktion af ambulant aktivitet. Alle former for
ambulante kontroller af patienter med stabil
sygdom kan udsættes eller henvises til op-
følgning i andet regi, herunder almen praksis,
speciallægepraksis eller privathospital. Særlig
i forhold til patienter i risikogrupperne skal det i
videst muligt omfang sikres, at patienterne ikke
har fremmøde på sygehuset. Det gælder også
patienter, hvor sygdommen ikke vurderes stabil.
Reduktion i kirurgisk aktivitet skal også være
prioriteret. Alle former for forundersøgelser
på mistanke om tilstande, der ikke er akutte
og livstruende, eller tilstande, hvor forsinket
behandling ikke medfører risiko for tab af
førlighed, kan udsættes på tværs af sygdoms-
tilstande. Der bør særlig tages hensyn til at
reducere operationer, hvor der bruges respi-
rator, eller hvor der er respiratorberedskab, og
operationer, hvor efterforløbet kan forventes
at medføre intensiv behandling. Notatet giver
konkrete eksempler på operationer, der kan
udsættes. Listen er, understreger Sundhedssty-
relsen, vejledende og ikke udtømmende.
Fra den 13. marts og frem arbejder Intensiv Task
Force med at sikre den nødvendige kapacitet.
Der er fokus på sikring af flere intensivpladser
(og respiratorer) og bemanding (oplæring af
personale). Intensiv Task Force fokuserer, med
Sundhedsstyrelsen i spidsen, primært på at
indsamle informationer og aftvinge planer for
realiseringen i regionerne. Der er ikke konkrete
anvisninger til, hvordan kapaciteten frigives.
Dette er op til regionerne, som kan bruge notat-
et af 13. marts som inspirationskatalog.
Den 30. marts efterspørges fra regeringens
side et samlet billede af indsatsen for opkvalifi-
cering af personale til at passe intensivpatient-
er. Den 31. marts afholder Intensiv Task Force
et møde, hvor man drøfter status for indsatsen.
Der foreligger ikke referat fra mødet, men ud
fra kommunikationen mellem Sundhedsstyrel-
sen og de enkelte regioner som forberedelse
til mødet fremgår det, at regionerne på dette
tidspunkt er nået meget langt med uddannelse
af personale og sikring af den nødvendige kapa-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
328
|
Kapitel 13 – Påvirkningen af sundhedsvæsenet
citet svarende til det ifølge prognosemodellen
forventede kommende behov.
Den 1. april holder Intensiv Task Force igen
møde. Hvor man dagen før arbejdede med
den oprindelige prognosemodel og søgte at
planlægge efter worst case-scenariet, sættes
der nu en ny retning. Sundhedsstyrelsen er
netop kommet ud med en ny prognose, som er
udarbejdet af Statens Serum Institut og baseret
på danske data.
Prognosen for epidemiudviklingen tyder nu
på et langvarigt forløb med en flad top, som
muligvis falder lidt senere end tidligere forud-
sagt. Der skal på den baggrund udarbejdes en
ny prognose for intensivpladser som planlæg-
ningsgrundlag for regionerne. Men det klare
budskab er, at der nu må forventes behov for
at planlægge med en lavere ekstra intensivka-
pacitet til covid-19-patienter over en periode
på flere måneder, samtidig med at der gradvis
åbnes for elektiv aktivitet.
handling. Tilsvarende forudsætter Sundheds-
styrelsen opretholdelse af børnevaccinations-
programmerne. Der er herudover særlig fokus
på henvisninger, idet styrelsen skriver: »Det er
særligt under COVID-19 epidemien almen prak-
sis’ opgave at visitere patienterne på en sådan
måde, at patienter, hvis tilstande ikke er akut
livskritiske, vurderes konkret ift., om henvisning
til sygehus kan udsættes til overstået epidemi.«
Prioriteringen er altså, at almen praksis langt
hen ad vejen skal drives som vanligt, dog med
øget brug af video- og telefonkonsultationer og
med reduceret aktivitet i forhold til fremmøde
for at undgå ophobning af patienter i ventevæ-
relset (og dermed smitterisiko). Der bliver sam-
tidig sendt signal om, at praktiserende læger
gerne må sortere mere i henvisninger for ikke at
bebyrde sygehusene med unødig aktivitet.
Kommunikation til befolkningen
Der bliver i perioden løbende givet let tilgænge-
lig information til befolkningen om ny coronavi-
rus samt handleanvisninger. Hensigten er at
sikre en hensigtsmæssig adfærd og at skabe
tryghed. Et af Sundhedsstyrelsens notater
dateret den 30. marts (»COVID-19 i Danmark.
Status ved indgang til 5. epidemiuge«) giver et
overblik over den kommunikation, Sundheds-
styrelsen har iværksat hidtil. Fokus i de produk-
ter, som er blevet udarbejdet, har været:
• At sikre let tilgængelig information, som alle
borgere kan forstå.
• At udbrede viden om ny coronavirus og syg-
dommen covid-19.
• At udbrede viden om smitteveje, symptomer
og sygdomsbillede.
• At udbrede viden om og til særlig sårbare
grupper og deres pårørende.
Prioritering i almen praksis
En anden central aktør i sundhedsvæsenet er
almen praksis, dvs. de praktiserende læger.
Almen praksis spiller en særlig rolle i perioden,
hvor sygehusene opererer med nedsat aktivitet
i ambulatorier, idet almen praksis skal aflaste
sygehusene både ved at varetage behandling af
patienter, der nu ikke ses i ambulatorierne, og
ved at undgå at henvise for mange patienter til
sygehusene. Den 18. marts offentliggør Sund-
hedsstyrelsen notatet »Almen praksis’ rolle i
forbindelse med epidemi med Covid-10«. Det
beskriver overordnet set funktionerne i almen
praksis som kritiske funktioner og fastslår, at
almen praksis fortsat skal tage sig af patienter
med akutte og kroniske sygdomme, herunder
også kroniske patienter i kontrolforløb, med
henblik på at sikre en fortsat velreguleret be-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 13 – Påvirkningen af sundhedsvæsenet
|
329
• At informere og aktivere fagprofessionelle,
der er i kontakt med særlig sårbare grupper
og deres pårørende.
• At give handleanvisninger om forebyggelse
af smitte.
• At give handleanvisninger ved symptomer på
smitte.
• At give handleanvisninger ved sygdom – for
at forhindre yderligere smitte – samt behand-
ling ved behov.
Der er endvidere fokus på at udarbejde mate-
riale til gravide og til socialt sårbare. Rådene
bliver kommunikeret på en lang række lands-
dækkende og lokale medieplatforme via plaka-
ter, digitale bannere og radio- og tv-spot samt
på sociale medier. Der bliver således gjort en
indsats for at nå ud til alle borgere. Materialerne
er på dette tidspunkt også oversat til en lang
række forskellige sprog. Herudover bliver der
løbende lagt information op på Sundhedsstyrel-
sens temaside om covid-19.
I denne rapport finder man dog ingen hand-
leanvisninger til patienter med andet end
covid-19-symptomer. Der bliver ikke givet råd
og vejledning om, hvordan man skal handle
som patient i en tid med corona. Det bliver
da også erkendt i Sundhedsstyrelsens ef-
terfølgende ugentlige rapport fra den 7. april
(»COVID-19 i Danmark. Status ved indgang til 6.
epidemiuge«). Her noterer man, at der på nogle
områder er et bekymrende fald i aktivitet, og
Sundhedsstyrelsens kommunikationsstrategi
har derfor i femte og sjette epidemiuge særlig
fokus på at sikre, at personer, der har behov for
behandling, ikke holder sig væk fra sundheds-
væsenet, hvad enten det skyldes bekymring for
at blive smittet med covid-19 eller et ønske om
ikke at ville belaste lægerne og andre dele af
sundhedsvæsenet. Sundhedsstyrelsen udsen-
der informationsmateriale, der opfordrer bor-
gere til at kontakte deres læge, hvis de oplever
symptomer, som de normalt ville have kontaktet
deres læge med.
Hvilke konsekvenser har forårets
prioriteringer for aktiviteten i
sundhedsvæsenet?
I det følgende præsenteres konsekvenserne af
forårets prioriteringer for aktiviteten i sund-
hedsvæsenet. En central kilde er Sundheds-
styrelsens rapport »COVID-19: Monitorering
af aktivitet i sundhedsvæsenet. Beskrivelse
af udviklingen i aktivitet i sundhedsvæsenet
under COVID-19 epidemi« fra den 6. juli 2020.
Desuden bygger det følgende på oplysninger fra
Sundhedsstyrelsens databank, eSundhed.
De tal, som gennemgangen af konsekvenserne
bygger på, er primært deskriptive. En egentlig
retvisende estimering af nedgangen i aktivitet
fordrer en sammenligning med aktiviteten i
samme periode i tidligere år, inklusive justering
for faktorer, der kan forstyrre sammenligning-
en. Ved at observere det pludselige dyk, der
kommer i aktiviteten i uge 12 og ugerne frem, får
man dog alligevel et indtryk af den påvirkning af
aktiviteten, som prioriteringerne umiddelbart
afføder.
At aktiviteten er kraftigt reduceret i ugerne
12, 13, 14 og 15, fremgår af figur 13.3. Der er ca.
6.000 færre indlæggelser pr. uge i disse uger,
hvorefter aktiviteten langsomt stiger. Det lave
antal indlæggelser i uge 12 indikerer således, at
der ikke er langt fra ord til handling, og at rege-
ringens utvetydige henstilling til regionerne ved
udgangen af uge 11 om at reducere aktiviteterne
i sygehusene straks bliver efterlevet.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0331.png
330
|
Kapitel 13 – Påvirkningen af sundhedsvæsenet
Figur 13.3. Antal påbegyndte somatiske indlæggelser, uge 2 i 2020 til uge 21 i 2020
20.000
Antal påbegyndte somatiske indlæggelser
15.000
10.000
5.000
Uge 12
Uge 16
Uge 19
Uge 2
Uge 6
Uge 9
Uge 11
Uge 18
Uge 3
Uge 15
Uge 7
Uge 8
Uge 5
Uge 20
Uge 4
Uge 10
Uge 13
Region Hovedstaden
Region Sjælland
Region Midtjylland
Region Syddanmark
Hele landet
Kilde: Tabel 10, s. 37 i »COVID-19: Monitorering af aktivitet i sundhedsvæsenet – beskrivelse af udviklingen i aktivi-
tet i sundhedsvæsenet under COVID-19 epidemi«, Sundhedsstyrelsen, den 6. juli 2020.
Der er også i perioden fra centralt hold planlagt
en reduktion i somatiske ambulante besøg. Fi-
gur 13.4 viser, at regionerne igen følger regering-
ens henstilling. I ugerne 12, 13, 14, 15 og 16 udgør
antallet af besøg således kun ca. 40 pct. af
normalniveauet.
Der er dog også utilsigtede nedgange i aktivite-
ten i sundhedsvæsenet i disse uger. F.eks. står
et fald i antallet af akutte somatiske indlæggel-
ser for en stor del af reduktionen i indlæggelser.
Der er her tale om en reduktion i omegnen af
3.000 til 3.500 pr. uge i ugerne 12, 13, 14 og 15.
En del af nedgangen i de akutte somatiske ind-
læggelser er med stor sandsynlighed forårsaget
af en uhensigtsmæssig ændret adfærd blandt
borgere, patienter og sundhedsprofessionelle.
Nedgangen kan dog også skyldes et generelt
lavere smitte- og aktivitetsniveau i landet og
dermed reduceret forekomst af sygdom og
uheld. Faldet kan eksempelvis være drevet af
færre infektioner og færre trafikuheld grundet
større isolation og færre rejser.
Uge 14
Region Nordjylland
Uge 21
Uge 17
0
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0332.png
Kapitel 13 – Påvirkningen af sundhedsvæsenet
|
331
Figur 13.4. Antal somatiske ambulante besøg, uge 2 i 2020 til uge 21 i 2020
250.000
200.000
Antal somatiske ambulante besøg
150.000
100.000
50.000
Uge 7
Uge 8
Uge 5
Uge 20
Uge 10
Uge 4
Uge 12
Uge 16
Uge 13
Uge 14
Uge 18
Uge 15
Region Hovedstaden
Region Sjælland
Region Midtjylland
Region Syddanmark
Region Nordjylland
Hele landet
Kilde: Tabel 15, s. 47 i »COVID-19: Monitorering af aktivitet i sundhedsvæsenet – beskrivelse af udviklingen i aktivitet i
sundhedsvæsenet under COVID-19 epidemi«, Sundhedsstyrelsen, den 6. juli 2020.
En anden utilsigtet nedgang ses i form af en
reduktion i antallet af personer, der henvender
sig til egen læge (alle typer besøg, det vil sige,
at både fysiske og virtuelle konsultationer er
medtaget i tallene), se figur 13.5. Her ligger
reduktionen i omegnen af 15 pct. i ugerne 12,
13, 14 og 16 (uge 15 var påskeferie). Det er især
bekymrende, at der ses en reduktion i antallet
af konsultationer relateret til kronisk obstruktiv
lungesygdom (KOL) og diabetes på ca. 10 pct.
i uge 12 til uge 16 (se figur 13.6). Der kan være
risiko for, at manglende behandling af disse kro-
niske sygdomme kan have langsigtede negative
konsekvenser. Mange kroniske patienter ses
ikke i ambulatorierne, idet aktiviteten i ambula-
torierne som nævnt ovenfor er reduceret for at
frigive personale, og det forventes derfor, at de
praktiserende læger varetager behandlingen af
disse patienter i denne periode.
Uge 19
Uge 21
Uge 2
Uge 6
Uge 9
Uge 11
Uge 17
Uge 3
0
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0333.png
332
|
Kapitel 13 – Påvirkningen af sundhedsvæsenet
Figur 13.5. Udviklingen i antal kontakter i almen praksis i dagtiden for hele landet og i de enkelte
regioner, uge 2 i 2020 til uge 17 i 2020
1.000.000
900.000
800.000
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
Uge 10
Uge 4
Uge 12
Uge 16
Uge 2
Uge 6
Uge 9
Uge 11
Uge 3
Uge 14
Uge 15
Uge 7
Uge 8
Uge 5
Uge 13
Uge 17
0
Region Hovedstaden
Region Sjælland
Region Midtjylland
Region Syddanmark
Region Nordjylland
Hele landet
Kilde: Figur 1, s. 19 i »COVID-19: Monitorering af aktivitet i sundhedsvæsenet – beskrivelse af udviklingen i aktivitet
i sundhedsvæsenet under COVID-19 epidemi«, Sundhedsstyrelsen, den 6. juli 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0334.png
Kapitel 13 – Påvirkningen af sundhedsvæsenet
|
333
Figur 13.6. Antal kontakter i almen praksis i dagtiden for patienter med KOL og/eller type
2-diabetes, uge 2 i 2020 til uge 17 i 2020
150.000
Antal kontakter i almen praksis i dagstid for patienter
med KOL og/eller type 2-diabetes
120.000
90.000
60.000
30.000
Uge 2
Uge 11
Uge 6
Uge 9
Uge 3
Uge 10
Uge 15
Uge 7
Uge 4
Uge 8
Uge 5
Uge 12
Uge 16
Uge 13
Region Hovedstaden
Region Sjælland
Region Midtjylland
Region Syddanmark
Region Nordjylland
Hele landet
Kilde: Tabel 2, s. 20 i»COVID-19: Monitorering af aktivitet i sundhedsvæsenet – beskrivelse af udviklingen i aktivi-
tet i sundhedsvæsenet under COVID-19 epidemi«, Sundhedsstyrelsen, den 6. juli 2020.
Der ses endvidere en reduktion i henvisninger
til pakkeforløb for udredning af kræft (jf. figur
13.7), hvilket er en klar utilsigtet effekt, da der
er tale om udredning for potentielt livstruende
sygdom. Denne reduktion kan være et resultat
af en ændret henvisningspraksis blandt de
praktiserende læger, men den kan også være en
følge af, at patienterne i mindre grad søger læge,
når de oplever symptomer. Sandsynligvis af
samme årsager ser man også færre henvisning-
er af personer til de psykiatriske afdelinger og
akuttilbud på sygehusene. Der ses endvidere en
kraftig nedgang i screeningsaktivitet relateret til
livmoderhalskræft, også når der tages hensyn
til aktivitet i speciallægepraksis, og markant
færre børnevaccinationer sammenlignet med
aktiviteten på samme tidspunkt i 2019.
Uge 14
Uge 17
0
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0335.png
334
|
Kapitel 13 – Påvirkningen af sundhedsvæsenet
Figur 13.7. Antal henvisninger til pakkeforløb for kræft, uge 2 i 2020 til uge 21 i 2020
3.500
3.000
Antal henvisninger til pakkeforløb for kræft
2.500
2.000
1.500
1.000
500
Uge 5
Uge 20
Uge 10
Uge 4
Uge 12
Uge 16
Uge 19
Uge 13
Region Hovedstaden
Region Sjælland
Region Midtjylland
Region Syddanmark
Hele landet
Kilde: Gengivet efter tabel 9, s. 35 i »COVID-19: Monitorering af aktivitet i sundhedsvæsenet – beskrivelse af
udviklingen i aktivitet i sundhedsvæsenet under COVID-19 epidemi«, Sundhedsstyrelsen, den 6. juli 2020.
Uge 14
Region Nordjylland
Uge 18
Uge 15
Uge 21
Uge 2
Uge 6
Uge 9
Uge 11
Uge 17
Uge 3
Uge 7
Uge 8
0
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 13 – Påvirkningen af sundhedsvæsenet
|
335
Sammenfatning
Den 13. marts bliver der lukket ned for aktivi-
teterne i sundhedsvæsenet for at sikre, at alle
kommende covid-19-patienter kan få adgang til
behandling, når og hvis behovet opstår. Beslut-
ningen, som er karakteriseret ved stor usikker-
hed, baseres på en worst case-prognose, der
ikke tager højde for den markante nedlukning af
samfundet, der finder sted på samme tid. Det
er samtidig uvist, i hvilken grad det valgte tids-
punkt for nedlukning af sygehusaktiviteter er
afstemt med den plan for kapacitetsudbygning,
der foreligger på det tidspunkt.
Regeringen er forud for beslutningen informeret
om, at nedgangen i aktivitetsniveauet i det plan-
lagte omfang vil have konsekvenser for andre
patienters livskvalitet. Beslutningen om at lukke
ned for aktiviteterne i sundhedsvæsenet med-
fører en mærkbar nedsat aktivitet i sundheds-
væsenet på en række områder over en periode
på ca. 4 uger. Heraf er en del af aktivitetsned-
gangen utilsigtet, eksempelvis ses en reduktion
i henvisninger til pakkeforløb for kræft.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0337.png
336
|
–
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 14 – Hjælpepakkerne
|
337
Kapitel 14
Hjælpepakkerne
Parallelt med iværksættelsen af
foranstaltninger til inddæmning og
afbødning af covid-19-epidemien
forbereder, aftaler og beslutter rege-
ringen sammen med arbejdsmarked-
ets og erhvervenes organisationer
og partierne i Folketinget en række
økonomiske hjælpepakker. Det sker
inden for den samme organisatoriske
ramme, som er beskrevet i kapitel 6
ovenfor. Det er dog ikke overrasken-
de sådan, at aktørkredsen delvis er
en anden.
Dette kapitel har samme sigte som
kapitel 7-11. Formålet er at afdæk-
ke beslutningsgrundlaget, der lå til
grund for den politiske vedtagelse af
hjælpepakkerne, og kortlægge de be-
slutningsprocesser, som førte frem til
vedtagelsen. Kortlægningen strækker
sig frem til april 2020. I modsætning
til beslutningerne om nedlukningen,
der følger et kronologisk mønster,
bliver hjælpepakkerne til i en række
næsten parallelle forløb. Senere
på foråret og først på sommeren
beslutter man politisk en række for-
længelser og ændringer af de tidligste
hjælpepakker, ligesom man føjer nye
hjælpepakker til. De hjælpepakker,
der bliver til i denne periode, og som
økonomisk er mindre end de tidlige
pakker, falder uden for udredningens
undersøgelsesperiode og indgår ikke
i analysen, men der er i det følgende
givet en samlet oversigt over de ret
mange og forskellige hjælpepakker, jf.
kapitel 5.
Mens kortlægningen af den sund-
hedsmæssige håndtering af covid-19-
krisen er opdelt i tre faser, som
strækker sig fra årsskiftet 2019/20 til
april 2020, er der ingen tilsvarende
faseopdeling i analysen af hjælpepak-
kerne. Der er her tale om forløb, der
strækker sig fra indgangen af marts til
april 2020. Der er altså tale om et ret
kort forløb, som starter i fase 2 (den
27. februar-10. marts), og som derefter
forløber parallelt med de nedluk-
ningstiltag, der bliver besluttet i fase 3
(den 11. marts til begyndelsen af april).
Det samlede antal hjælpepakker
er, som det fremgår af næste afsnit,
meget stort. Nogle af dem ligger
desuden uden for det tidsrum, som
udredningen dækker. Dette kapitel
koncentrerer sig om tilblivelsen af tre
hjælpepakker. Det drejer sig om:
1. Kompensation til arrangører af
større arrangementer, som bliver
tiltrådt den 12. marts 2020, og som
opnår bevillingsmæssig hjemmel
ved aktstykke 106 af 11. marts
2020.
2. Den midlertidige lønkompensa-
tionsordning, som bliver aftalt
inden for rammerne af et treparts-
forløb den 13. marts 2020, og som
opnår bevillingsmæssig hjemmel
ved aktstykke 108 af 17. marts
2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0339.png
338
|
Kapitel 14 – Hjælpepakkerne
3. Garantiordningen for små og mellemstore
virksomheder, som indgår i en politisk aftale
mellem regeringen og partierne i Folketinget
den 19. marts, men som opnår bevillings-
mæssig hjemmel ved aktstykke 110 af 17.
marts 2020.
1
De tre hjælpepakker er udvalgt, fordi de omfat-
ter forskellige former for økonomisk bistand,
fordi de har ret forskellig bredde med hensyn
til målgrupperne, og fordi de alle var genstand
for betydelig offentlig opmærksomhed, da de
blev lanceret. Det er samtidig vurderingen, at de
tilsammen giver et tilstrækkeligt grundlag for at
vurdere grundlaget for de politiske beslutninger
om hjælpepakkerne og de beslutningsproces-
ser, som leder frem til deres politiske vedtagel-
se.
Næste afsnit giver en samlet oversigt over
hjælpepakkerne fra foråret og sommeren 2020.
De følgende tre afsnit er analyser, som går på
tværs af de tre hjælpepakker. Det første afsnit
kortlægger den administrative forberedelse i
centraladministrationen, og det næste forhand-
lingerne om pakkerne, som i vid udstrækning
involverer de berørte interesseorganisationer.
Der er en meget tæt sammenhæng mellem
disse to led i beslutningsprocessen og den ef-
terfølgende politiske proces i forbindelse med
hjælpepakkernes forelæggelse for Folketingets
Finansudvalg. Det tredje afsnit beskæftiger sig
med ministeriernes behandling af aktstykker-
ne og tilrettelæggelsen af hjælpepakkernes
administration.
Sidste afsnit af kapitlet giver en sammenfatten-
de karakteristik af hjælpepakkernes tilblivelse
og deres grundlag.
Oversigt over hjælpepakkerne
Hjælpepakkerne falder i tre forskellige kategori-
er. Der er midlertidige kompensationsordninger
i form af økonomiske tilskud, garantiordninger,
hvor staten kautionerer for kreditter, og endelig
likviditetsforbedrende tiltag i form af midlerti-
dige udskydelser af moms og skatter. Det sam-
lede omfang af hjælpepakkerne er pr. august
2020 opgjort til godt 406 mia. kr. Heraf er godt
halvdelen udskydelser af moms og skat m.v.
2
Hjælpepakkerne involverer en stor del af
ministerierne. En meget betydelig del af dem
hører dog under Erhvervsministeriet, som med
bevillinger på i alt 185 mia. kr. til kompensa-
tions- og garantiordninger tegner sig for 46 pct.
af de samlede bevillinger til hjælpepakkerne.
Under Beskæftigelsesministeriet er der aftalt
hjælpepakker med en samlet bevilling på knap 2
mia. kr. Resten er fordelt med bevillinger fra 180
mio. kr. til godt 1 mia. kr. under en række andre
ministerier.
Sikringen af bevillingsmæssig og retlig hjemmel
til de mange hjælpepakker er politisk og admini-
strativt kompliceret. Den forudsætter inden for
et kort tidsrum en lang række beslutninger om
de enkelte pakkers indhold og om regler for de-
res administration. Hjælpepakkerne forudsæt-
1 Aktstykket indgår ifølge Finansministeriets oversigt over politiske aftaler i aftalen af 19. marts 2020, selv om
Finansudvalget har tiltrådt ansøgningen allerede den 17. marts 2020.
2 »Overblik over hjælpepakker«, Rigsrevisionen, august 2020 (internt dokument). Statsrevisorerne har til
udredningsgruppens orientering sendt en oversigt over overblik over hjælpepakker pr. 7. august 2020. Oversigten er
udarbejdet af Rigsrevisionen. Statsrevisorerne modtog oversigten i forbindelse med en orientering om Rigsrevisionens
arbejde med revisioner af covid-19-revisioner. Oversigten er Rigsrevisionens interne dokument, som løbende ajourføres
til brug for planlægning af revisionsarbejdet. Oversigten er således ikke kvalitetssikret hos de ansvarlige ministerier, og
oversigten er ikke offentliggjort.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0340.png
Kapitel 14 – Hjælpepakkerne
|
339
ter også, at man hurtigt får truffet beslutning
om, hvem der skal administrere dem, og hvor-
ledes dette skal ske. Tabel 14.1 giver en samlet
oversigt over de politiske, bevillingsmæssige og
reguleringsmæssige rammer for hjælpepakker-
ne. Der er tale om en totaloversigt, som rækker
frem til oktober 2020.
Tabel 14.1. Oversigt over de politiske aftaler om covid-19-relaterede hjælpepakker og deres
udmøntning, marts-oktober 2020
Aftalemåned
Marts
April
Maj
Juni
Juli
August
September
Oktober
Antal i alt
Antal politiske
aftaler
4
13
11
14
1
3
5
2
53
13
5
3
101
18
54
1
2
6
1
Aktstykker¹
14
27
13
26
Love/lovændringer¹
4
3
3
6
Bekendtgørelser¹
6
23
6
12
1²
Andet
Kilde: Folketingsåret 2020-21, Finansudvalget, alm. del – bilag 29 (bilag 1 »Opdateret oversigt over udmøntning af
politiske aftaler ifm. corona-krisen pr. 15. oktober«, Finansministeriet, den 30. november 2020).
¹ Tallet angiver det antal aktstykker, love/lovændringer og bekendtgørelser, som er tiltrådt, vedtaget og udstedt
som led i udmøntningen af de politiske aftaler. Der er, som det fremgår af teksten, også et antal aktstykker tiltrådt
af Finansudvalget, som udmønter aftaler mellem regeringen og forskellige organisationer, uden at de er dækket af
aftaler mellem regeringen og de politiske partier i Folketinget.
² Hyrdebrev til samtlige kommuner, regioner og socialtilsyn samt relevante myndigheder og organisationer. Der er
tale om en række breve fra bl.a. kulturministeren og børne- og undervisningsministeren, der i forbindelse med den
gradvise genåbning varsler, at man er i færd med at tilvejebringe en række tilskudsordninger i overensstemmelse
med en politisk aftale indgået den 25. april 2020.
Oversigten viser, at hjælpepakkerne bliver
til i en politisk proces, som er anderledes
end de beslutninger, der bliver truffet som
led i den sundhedsmæssige håndtering af
covid-19. Grundlaget for hjælpepakkerne er
i alle tilfælde politiske aftaler, som er indgået
mellem regeringen og Folketingets partier.
Det parlamentariske grundlag varierer, men
gennemgående er der et bredt politisk flertal
for de enkelte hjælpepakker, ofte omfattende
alle Folketingets partier. Udmøntningen sker
efter indgåelsen af de enkelte politiske aftaler.
Det foregår typisk på to måder, dels gennem
fagministerens forelæggelse af et aktstykke for
Folketingets Finansudvalg med anmodning om
bevilling til udgiften, dels gennem ministerens
udstedelse af en bekendtgørelse, som fastsæt-
ter de nærmere regler for forvaltningen af den
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0341.png
340
|
Kapitel 14 – Hjælpepakkerne
pågældende ordning. Aktstykkebevillingen og
bekendtgørelsen er ofte knyttet sammen med
hinanden, fordi aktstykket i form af en tekstan-
mærkning giver ministeren bemyndigelse til ved
bekendtgørelse at fastsætte de nærmere regler
for administrationen af hjælpepakken.
I og med at de enkelte hjælpepakker er for-
ankret i en politisk aftale mellem regeringen og
partier i Folketinget, er behandlingen af sagen
i Folketingets Finansudvalg at betragte som en
efterfølgende tilvejebringelse af bevillingsmæs-
sig hjemmel for en beslutning, som allerede er
truffet. Det er dog ikke ensbetydende med, at
aktstykkerne glider gennem Finansudvalget
uden diskussion, jf. kapitel 15 nedenfor. Par-
tierne i Finansudvalget stiller spørgsmål til de
ministre, der har fremsendt ansøgningen om
tillægsbevillingen. Ligeledes knytter partierne i
betydeligt omfang bemærkninger til bevillingen,
selv om de ender med at tilslutte sig ministe-
rens ansøgning.
Hjælpepakkerne er imidlertid ikke kun poli-
tisk forankret i aftaler mellem regeringen og
politiske partier i Folketinget. Det gælder for
rigtig mange af dem, at de bliver til i forhand-
linger eller andre former for samspil mellem
regeringen og organisationer i erhvervslivet, på
arbejdsmarkedet og i civilsamfundet. De aftaler
eller forståelser, der er opnået her, er i et vist
omfang afspejlet i oversigten. Det hører nemlig
med til det præcise billede, at aftaler og forstå-
elser indgået og opnået i samspil med organisa-
tionerne i en række tilfælde er ført direkte over
i aktstykker, hvori ministeren anmoder Finans-
udvalget om bevilling til at afholde en udgift eller
forpligte staten til at yde en garanti. Tilsvarende
fremsender erhvervsminister Simon Kollerup
den 12. marts 2012 aktstykke nr. 106 om kom-
pensation til arrangører af større arrangement-
er. Finansudvalget tiltræder aktstykket samme
dag uden en forudgående forhandling uden
for Finansudvalgets regi. Det samlede antal
aktstykkebevillinger og regelændringer i form af
lovgivning eller udstedelse af bekendtgørelser
er derfor større, end det fremgår af oversigten
over regeringens politiske aftaler med partierne
i Folketinget om hjælpepakkerne i tabel 14.1.
3
De mange omfattende og hyppigt justerede
hjælpepakker stiller krav til den administrative
kapacitet. Det gælder specielt Skattemini-
steriet, som får ansvaret for administrationen
af de midlertidige lempelser på skatte- og
afgiftsområdet, og Erhvervsministeriet, som
får ansvaret for at administrere de mange
og omfattende garanti- og hjælpeordninger.
Sidstnævntes opgaver bliver henlagt til dels
Erhvervsstyrelsen (kompensations- og tilskuds-
ordninger), dels Vækstfonden og EKF Danmarks
Eksportkredit (garantiordningerne). Kulturmini-
steriet (Slots- og Kulturstyrelsen) har det admi-
nistrative ansvar for et antal mindre ordninger.
Endelig gælder, at det administrative ansvar i
nogle tilfælde er samlet hos Erhvervsstyrelsen,
selv om bevillingen henhører under et andet
ministerium, mens forvaltningsopgaven i andre
tilfælde er fordelt mellem ministerierne, således
at den minister, der udbetaler hovedparten af
det statslige tilskud til en institutions drifts-
udgifter, har den administrative kompetence i
forhold til den enkelte institution.
4
Beskæftigel-
sesministeriet har som nævnt efter Erhvervsmi-
nisteriet de største bevillinger til hjælpepakker
i form af den midlertidige lønkompensation,
3 Man kan danne sig et overblik herover ved at sammenholde Rigsrevisionens oversigt over hjælpepakker (jf. fodnote 2)
med Finansministeriets oversigt over udmøntningen af politiske aftaler i forbindelse med coronakrisen af 15. oktober 2020.
4 Rigsrevisionens oversigt over hjælpepakker. Heri: Kompensation for faste udgifter og lønkompensation til foreninger,
selvejende institutioner og fonde mv. II (jf. fodnote 2).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 14 – Hjælpepakkerne
|
341
men det er Erhvervsstyrelsen, der administre-
rer pakken. Der er på denne måde tale om en
meget omfattende administrativ opgave, hvis
løsning er forbundet med stor kompleksitet.
De tre hjælpepakker, som er udvalgt til nærme-
re gennemgang, bliver alle forberedt, forhand-
let og besluttet i dagene omkring den delvise
nedlukning, der bliver annonceret den 11. marts
2020. Det sker inden for den ramme, som er
beskrevet i kapitel 6 ovenfor, idet den overord-
nede koordination af de mange kommunika-
tionsstrømme går gennem AC-gruppen, når
Statsministeriet og en bredere kreds af ministe-
rier er involveret. Samtidig er Erhvervsministe-
riet i praksis tildelt en koordinerende funktion i
forhold til selve forberedelsen af pakkerne, som
minder om den funktion, som Justitsministeriet
har i forbindelse med nedlukningen.
Der er dog fire væsentlige forskelle. Den ene
beror på, at NOST i denne sammenhæng har
begrænsede opgaver. Den anden og meget
væsentlige er, at den administrative og politiske
forberedelse af hjælpepakkerne i meget høj
grad involverer en inddragelse af organisationer
og andre aktører uden for centraladministra-
tionen og regeringen. Den tredje er, at den
snævre gruppe af ministerier, som består af
Beskæftigelsesministeriet, Erhvervsministeriet,
Finansministeriet og Skatteministeriet, arbejder
med en betydelig autonomi under Erhvervs-
ministeriets koordination. Den fjerde forskel er,
at der, i modsætning til hvad der gjaldt ned-
lukningen, er forhandlinger mellem regeringen
og Folketingets partier, som fører til mange af
hjælpepakkernes politiske forankring i politiske
aftaler.
Hjælpepakkerne varierer med hensyn til deres
størrelse og også med hensyn til deres politiske
tilblivelse. Det fremgår af tabel 14.2.
De tre ordninger er forskellige i økonomisk
omfang. De varierer også med hensyn til deres
politiske forankring. Fælles for dem er, at de alle
bliver til i tidsrummet omkring den delvise ned-
lukning. Det er også sådan, helt i overensstem-
melse med det generelle billede af hjælpepak-
kerne, at de flere gange har været genstand for
revision og forlængelse. Disse justeringer finder
sted inden for den oprindelige politiske ramme
for beslutningen om hjælpepakkerne. Den
midlertidige lønkompensation, som er en af de
største hjælpepakker, forbliver altså i treparts-
regi. Partierne kommer først ind i processen,
når erhvervsministeren forelægger aftalen i en
justeret udgave for Finansudvalget. Partierne
knytter så deres kommentarer til den, inden de
tiltræder ansøgningen.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0343.png
342
|
Kapitel 14 – Hjælpepakkerne
Tabel 14.2. Oversigt over hjælpepakkerne vedr. større arrangementer, garantiordning for små
og mellemstore virksomheder samt midlertidig lønkompensation.
Hjælpepakker
Bevillingsgrundlag
(aktstykker og tiltræ-
delsesdato)
Nr. 106, 12. marts 2020
Senere ændringer:¹
Nr. 135, 2. april 2020
Nr. 189, 4. juni 2020
Nr. 110, 17. marts 2020
Senere ændringer:¹
Nr. 113, 23. marts 2020
Nr. 238, 25. juni 2020
Retlig regulering
Politisk grundlag
Samlet
beløb mio.
kr.
2.428
Kompensation til
arrangører af større
arrangementer.
Garantiordning for
små og mellemstore
virksomheder.
Bemyndigelse i tekst-
anmærkning.
To bekendtgørelser.
Bemyndigelse i tekst-
anmærkning.
Tre bekendtgørelser.
Finansudvalgets tiltræ-
delse.
Politisk aftale mellem rege- 17.500
ringen og alle Folketingets
partier af 19. marts 2020,
som følger op på Finans-
udvalgets tiltrædelse af 17.
marts 2020
Trepartsaftale om mid-
17.500
lertidig lønkompensation
for lønmodtagere på det
private arbejdsmarked ind-
gået mellem regeringen og
arbejdsmarkedets parter
den 14. marts 2020.
Finansudvalgets tiltræ-
delse.
Midlertidig lønkom-
pensationsordning.
Nr. 108, 17. marts 2020
Senere ændringer:¹
Nr. 117, 23. marts 2020
Nr. 127, 31. marts 2020
Nr. 155, 29. april 2020
Nr. 162, 11. maj 2020
Nr. 243, 25. juni 2020
Tekstanmærkning.
En lovændring og fire
bekendtgørelser.
Kilder: De citerede aktstykker, jf. Folketingets hjemmeside; »Overblik over hjælpepakker«, Rigsrevisionen, august
2020 (jf. fodnote 2); folketingsåret 2020-21, Finansudvalget, alm. del – bilag 29 (bilag 1 »Opdateret oversigt over
udmøntning af politiske aftaler ifm. corona-krisen pr. 15. oktober«, Finansministeriet, den 30. november 2020).
¹ En del af de senere besluttede ændringer ligger uden for undersøgelsesperioden.
Ministeriernes forberedelse
De økonomiske konsekvenser af bestræbelser-
ne på at inddæmme og afbøde covid-19 får tid-
ligt regeringens opmærksomhed. Den 6. marts
2020 holder statsminister Mette Frederiksen
den første af en række pressekonferencer om
epidemiens udvikling og de foranstaltninger,
som regeringen bebuder. På pressemødet
henvender hun sig specielt til arrangørerne
af arrangementer med flere end 1.000 del-
tagere og opfordrer dem til at udskyde eller
aflyse arrangementer. Men som det fremgår af
tekstuddraget i boks 14.1, går statsministeren
allerede her videre i sin vurdering af de økono-
miske konsekvenser af krisen. Det starter med
en opfordring til at udskyde eller aflyse store
arrangementer med mere end 1.000 deltage-
re. Det kobler hun sammen med hensynet til
arbejdspladser, virksomheder og eksporten.
På pressemødet 4 dage senere bebuder
statsministeren, at den hastelovgivning, som er
undervejs, også vil omfatte økonomiske hjælpe-
pakker, som vil blive præsenteret allerede sam-
me dag af erhvervsministeren, finansministeren
og skatteministeren. Det leder frem til presse-
mødet den 11. marts 2020, hvor statsministeren
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0344.png
Kapitel 14 – Hjælpepakkerne
|
343
annoncerer den delvise nedlukning af landet.
Hun bebuder her, at regeringen allerede er i
dialog med arbejdsmarkedets parter. Det sker
for at afbøde konsekvenserne for virksomheder
og lønmodtagere.
Boks 14.1. Statsminister Mette Frederiksen om de økonomiske konsekvenser af covid-19-krisen,
marts 2020
Pressemødet den 6. marts 2020
»Den strategi, de danske myndigheder har valgt,
handler grundlæggende om at forsinke sprednin-
gen af virussen mest muligt. Det er en strategi,
der selvfølgelig først og fremmest handler om at
begrænse antallet, der bliver syge i Danmark. Men
det er også en strategi, der er valgt for at afbøde
de negative konsekvenser for det omkringliggende
samfund – altså os alle sammen. Det handler om
arbejdspladser, det handler om danske virksomhe-
der, eksporten, det handler om kapaciteten – den
samlede kapacitet i vores sundhedsvæsen, og der-
med også andre patientgrupper, vores dagligdag,
men det handler også i stigende grad om vores
samlede samfundsøkonomi.
…
Smitterisikoen forøges ved arrangementer, hvor
mange mennesker er tæt på hinanden, og derfor
vil myndighederne for det første i dag udsende nye
anbefalinger omkring afvikling af større arrange-
menter. Det betyder konkret, at myndighederne
opfordrer arrangører til at udskyde eller aflyse
alle arrangementer, hvor der er mere end 1.000
deltagere.
Samtidig med dét skal arrangører til arrangement-
er med færre end 1.000 deltagere vurdere det
konkrete arrangement i forhold til smitterisikoen
og i forhold til, hvilke deltagere der er til arrange-
mentet.«
Pressemødet den 10. marts 2020
»…så har jeg i går aftes sent haft møde med alle
Folketingets partier og meddelt, at vi ser ind i, at
vi får behov for at hastebehandle en række haste-
lovgivninger, så vi sikrer os, at myndighederne har
den nødvendige lovgivning at stå oven på. Det kan
gøre sig gældende i forhold til epidemilovgivningen.
Det kommer til at gøre sig gældende i forhold til
Sundhedsvæsenet sådan, at sundhedsmyndighed-
erne får lovgivningsmæssig hjemmel til at kunne
prioritere, når det bliver nødvendigt. Og der kan
komme hastelovgivning som opfølgning på de hjæl-
pepakker, som bliver præsenteret på et pressemø-
de senere i dag, i forhold til danske lønmodtagere
og danske virksomheder.
…
Vi har derudover særlige udfordringer i forhold til
dansk erhvervsliv, en række brancher er direkte
berørte allerede nu. Vi har kun grund til at tro, at
det kommer til at gælde store dele af erhvervslivet,
og derfor sætter vi gang i hjælpepakker, og som
sagt præsenterer vi det allerede i eftermiddag.«
Pressemødet den 11. marts 2020
»Jeg vil også sige helt ærligt, at vi kommer ikke
igennem det her som land, uden at det har omkost-
ninger. Virksomheder kommer til at opleve tab.
Der er er nogen, der vil komme til at miste deres
arbejde, desværre. Regeringen vil fortsat gøre,
hvad vi kan for at afbøde konsekvenserne både for
virksomheder og lønmodtagere. Og vi er i dialog,
tæt dialog, med arbejdsmarkedets parter om,
hvordan vi gør det bedst.«
På de tre økonomiske ministres pressemøde
den 10. marts 2020 præsenterer de tre initiati-
ver, som peger frem mod den række af hjælpe-
pakker, som i de kommende uger bliver aftalt.
Det drejer sig om en kompensation til arrangør-
er, som i marts måned har aflyst eller udskudt
arrangementer med flere end 1.000 deltage-
re, og arrangører af mindre arrangementer
målrettet særlige risikogrupper. Dernæst er det
en hastelovgining om midlertidig udskydelse
af moms- og skattebetalinger. Endelig er det
oprettelsen af »regeringens og erhvervslivets
coronaenhed, der sammen med erhvervslivet
skal drøfte målrettede og konkrete forslag til
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0345.png
344
|
Kapitel 14 – Hjælpepakkerne
midlertidige tiltag, der kan afhjælpe aktuelle ud-
fordringer for i første omgang transporterhverv-
ene samt turisme og oplevelsesøkonomi.«
5
På det tidspunkt, hvor statsministeren og de
økonomiske ministre annoncerer disse initia-
tiver, er arbejdet med forberedelsen af økono-
miske hjælpeforanstaltninger for erhvervslivet
allerede i gang i centraladministrationen. I uge 9
(den 24. februar til den 1. marts 2020) etablerer
erhvervsministeren således et dialogforum med
erhvervslivet. Der er også truffet beslutning om,
at en række ministerier indgår i et tæt samar-
bejde om forberedelse af hjælpepakkerne. Det
sker under Erhvervsministeriets formandskab,
men i tæt samspil med Finansministeriet, Skat-
teministeriet og Beskæftigelsesministeriet. Em-
bedsmænd fra disse ministerier kommer også
til at udgøre sekretariatet for de fora, der bliver
etableret mellem regeringen og først og frem-
mest erhvervslivets organisationer, jf. nedenfor.
Andre ministerier indgår dog også i høj grad i
samarbejdet i forbindelse med udformningen
af de konkrete hjælpepakker. Det gælder særlig
Beskæftigelsesministeriet (lønkompensations-
ordningen) og Kulturministeriet (kompensation
til arrangører af større arrangementer).
Statsministeriet indgår også i forberedelsen
af hjælpepakkerne. Det generelle billede er
imidlertid, at arbejdet med forberedelsen af
hjælpepakkerne i høj grad foregår i de ministe-
rier, som arbejder sammen under Erhvervsmini-
steriets koordination. Statsministeriet kommer
ind i billedet i forbindelse med forberedelsen af
statsministerens og regeringens pressemøder,
i forbindelse med møder med repræsentanter
for organisationerne samt forud for politiske
forhandlinger med partierne, f.eks. i form af
mødet med partilederne, og selvsagt forud for
behandlingen af pakkerne i regeringen eller
regeringsudvalg. Det samme sker i forbindelse
med forelæggelse af udkast for regeringen. Det
sker på møder mellem ministrene såvel som i
økonomiudvalgs- og koordinationsudvalgsregi.
Regeringen tager på disse møder stilling til de
oplæg, der kommer fra ministerierne. Der bliver
lagt op til regeringens godkendelse af såvel ind-
holdet af pakkerne som proceduren for det vi-
dere arbejde med dem samt lagt op til politiske
vurderinger af, hvordan de vil blive modtaget af
erhvervsorganisationerne og lønmodtagernes
organisationer.
Vurderet ud fra indholdet af de notater og
oplæg, der bliver udarbejdet under Erhvervsmi-
nisteriets ledelse, er arbejdet med forberedel-
sen af hjælpepakker til erhvervslivet allerede
ganske fremskredet i den første uge af marts.
Således forelægger Erhvervsministeriet den
5. marts 2020 et notat om oprettelse af en
covid-19-garantiordning til henholdsvis Finans-
ministeriet og Skatteministeriet. De samme tre
ministerier kan yderligere den 8. marts 2020
med Finansministeriet som afsender over-
sende et samlet oplæg til en erhvervspakke til
Statsministeriet. Notatet omhandler længere
betalingsfrister for moms og indkomstskat-
ter, kompensationsordning for arrangører og
nedsættelse af en taskforce for udsatte erhverv
(statslig lånegarantiordning m.v.). Notatet
skitserer de enkelte tiltag, som er yderligere
uddybet i mere udførlige bilagsnotater. Ud over
redegørelsen for, hvordan man kan indrette de
to hjælpepakker, indeholder notaterne skøn
over deres udgiftsmæssige konsekvenser.
Finansministeriets forventning er i øvrigt, at en
sådan erhvervspakke lader sig finansiere inden
for Finansministeriets generelle reserver. Det
5 »Covid-19: Regeringen iværksætter i dag en række initiativer som hjælp for dansk økonomi«, Erhvervsministeriet, den 10.
marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0346.png
Kapitel 14 – Hjælpepakkerne
|
345
viser sig dog, hvad ministeriets tabelopstilling,
der er gengivet i boks 14.2, godtgør, at usik-
kerheden om erhvervspakkernes indhold og
de samlede udgifter hertil er meget stor. Det
efterfølgende og meget kortvarige forløb viser
da også, at ministerierne under forberedelsen
af de store erhvervspakker, som introduceres
i marts, reelt ikke arbejder med nogen politisk
budgetbegrænsning.
Boks 14.2. Vurderingen af de udgiftsmæssige konsekvenser af hjælpepakker pr. 8. marts 2020
8. marts 2020
Bilag 4. Overblik over merudgifter forbundet med erhvervspakke (sfa. corona)
Med den foreslåede erhvervspakke lægges der op til at indføre en kompensationsordning for arrangører af
aflyste arrangementer samt en task force, der vil kunne iværksætte tiltag for udsatte erhverv (statslig låne-
garantiordning mv.). Begge tiltag vil medføre merudgifter i staten,
jf. tabel 1.
Merudgifterne vil kunne rummes inden for reserverne på de generelle reserver på finanslovens §35. Initiativerne
kan gennemføres ved aktstykke.
Det bemærkes, at der tidligere er truffet beslutning om køb af kritiske lægemidler for [260] mio. kr. i 2020.
Udgifterne hertil finansieres af de generelle reserver på finansloven for 2020 (TB-reserven).
Tabel 1
Merudgifter knyttet til erhvervspakke (og tidligere besluttede merudgifter til køb af kritiske lægemidler)
Mio. kr.
2020
Erhvervspakke: Kompensation for aflyste arrangmenter – henholdsvis marts alene eller marts- [90-508]
maj
Erhvervspakke: Ramme til task force (garantiordning)
Erhvervspakke: Potentielle adm.omkostninger
Kulturpakker – NGO’er, frivillige foreninger
Tidligere besluttet: Køb af kritiske lægemidler
I alt (erhvervspakke og tidligere besluttede udgifter)
[250]
[x-xx]
[xx]
[260]
[xxx]
Det bemærkes, at der vil være færre midler på finanslovens generelle reserver til yderligere tiltag resten af året.
Afhængigt af skaleringen af de nævnte initiativer kan det blive nødvendigt at omprioritere andre reserver end de
generelle reserver på finansloven og/eller gennemføre en dispositionsbegrænsning.
Kilde: Bilag til Finansministeriet, Erhvervsministeriet, Skatteministeriet, »Erhvervspakke i forlængelse af
COVID_19«, den 8. marts 2020. Boksen gengiver ordret et uddrag af Finansministeriets overbliksbilag.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
346
|
Kapitel 14 – Hjælpepakkerne
De tre økonomiske ministeriers oplæg rummer
indstillinger til et møde på regeringsniveau den
8. marts. Indholdsmæssigt lægger de samtidig
op til statsministerens pressemøde den 10.
marts 2020. På pressemødet den 6. marts hav-
de statsministeren allerede stillet en kompen-
sation i udsigt til arrangører af større arrange-
menter. På pressemødet den 10. marts går hun
videre og annoncerer, jf. boks 14.1 ovenfor, at
der er hjælp på vej til en større del af erhvervs-
livet. Men på dette tidspunkt er der ikke nogen
offentlig tilkendegivelse af, at det også kunne
komme på tale at yde støtte til lønmodtagerne
og derigennem aflaste erhvervslivet og på den
måde holde hånden under beskæftigelsen.
Det er kompensation for udskudte og aflyste
arrangementer samt muligheden for at indføre
en garantiordning for små og mellemstore virk-
somheder, der i første omgang er i fokus.
På statsministerens pressemøde den 11. marts
2020 nævner hun for første gang behovet for
økonomisk bistand rettet mod lønmodtagerne,
idet hun dog, jf. boks 14.1, allerede den 6. marts
har nævnt hensynet til at sikre arbejdspladser.
Hun er dog endnu ikke specifik. Men forberedel-
sen af en ordning med midlertidig lønkompen-
sation er ikke desto mindre i gang. Den sker i et
samarbejde mellem Beskæftigelsesministeriet,
Erhvervsministeriet og Finansministeriet, altså
efter samme model som beskrevet ovenfor.
Beskæftigelsesministeriet oversender om
aftenen den 12. marts 2020 et første forslag til
Erhvervsministeriet og Finansministeriet. For-
slaget fremstår som en skitse. Oplægget rum-
mer dog de centrale bestanddele, som få dage
senere kommer til at indgå i den lønkompensa-
tionsordning, som bliver aftalt og gennemført:
»Den foreslåede kompensationsord-
ning vil indebære, at private virk-
somheder, der, som konsekvens af
covid-19, står overfor at skulle varsle
minimum halvdelen eller mere end 50
af virksomhedens medarbejdere afske-
diget, vil kunne modtage en statsligt
finansieret lønkompensation for det
antal fuldtidsbeskæftigede medar-
bejdere, virksomheden forventede at
skulle varsle afskedigelse.
Lønkompensationen vil kunne gælde
¾ af den pågældende medarbejders
løn, dog maksimalt 30.000 kr. måned-
ligt og såfremt, der ikke i samme perio-
de vil ske afskedigelser i virksomheden
som følge af økonomiske årsager. Det
er et krav for at blive omfattet af ord-
ningen, at virksomheden kan doku-
mentere et omsætningstab på over 50
pct. som følge af Covid-19.
Forslaget vil omfatte perioden fra [X.
marts og til og med Xx. maj]. Den mid-
lertidige lønkompensation kan dermed
maksimalt vare to måneder.
Det kan i modellen overvejes at sætte
krav om, at lønmodtagerne skal anven-
de, hvis muligt, ferie og/eller afspadse-
ring på op til syv dage i tilknytning til
perioden, hvor der ydes kompensation
til. Det vil understøtte, at lønmodtager-
ne bærer en del af ansvaret.«
Med hensyn til de økonomiske konsekvenser
vurderer Beskæftigelsesministeriet under hen-
visning til erfaringerne fra finanskrisen i 2009, at
»ordningen vil medføre merudgifter på [1] mia. kr.
i løbet af de to måneder, hvor ordningen løber.«
Endelig peger Beskæftigelsesministeriet på, at
der udestår en stillingtagen til ordningens admi-
nistration. Man peger i notatet på henholdsvis
Erhvervsstyrelsen og De Regionale Arbejds-
markedsråd som mulige forvaltere af lønkom-
pensationen. Styrelsen for Arbejdsmarked og
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0348.png
Kapitel 14 – Hjælpepakkerne
|
347
Rekruttering bliver undervejs også nævnt som
en mulighed.
Finansministeriet reagerer allerede samme
aften med dels en udbygning af notatet, dels
kommentarer til det. Erhvervsministeriet følger
op i en række e-mail, som for det første gør det
klart, at »det med administrationen og gøre det
operationelt er en udfordring.« Dernæst gør
man opmærksom på, at der vil være tale om
statsstøtte i henhold til EU-retten. Endelig slår
ministeriet lidt senere, efter sagens forelæg-
gelse for departementschefen, fast, at admi-
nistrationsmodellen baseret på De Regionale
Arbejdsmarkedsråd bør udgå. Derpå trækker
Beskæftigelsesministeriet modellen tilbage, og
der er enighed om, at Erhvervsstyrelsen skal
have forvaltningsopgaven.
Organisationerne oplyser på mødet, at »det er
aktuelt få brancher, som eksempelvis rejse-
branchen (luftfart, rejseselskaber og –bureauer)
samt fragttransport, der direkte mærker konse-
kvenserne af COVID-19, mens flere forholder sig
afventende i forhold til mulige konsekvenser.«
Men organisationerne peger samtidig på:
• At der »på tværs af organisationerne rejser
sig spørgsmål om ansættelses- og arbejds-
retlige vilkår i tilfælde af hjemsendelse.«
• At der »opleves kontraktmæssige udfordrin-
ger med hensyn til, hvornår der er tale om
force majeure, og hvornår man selv dækker
eventuelle tab. Information fra officiel side, fx
fra UMs rejsevejledninger, har i den forbindel-
se stor betydning for, hvordan kontrakter skal
fortolkes.«
• At der »med dette møde [etableres] et fast
kontaktforum med erhvervsorganisationer-
ne, som mødes efter behov for at udveksle
information om status for coronavirussets
udbredelse, forholdsregler og de oplevede
konsekvenser for erhvervslivet.«
• At problemerne vedrørende arbejdsmarked-
et »evt. [kan] drøftes på næste møde med
udgangspunkt i et beredskabsnotat fra DA.«
Etableringen af dialogforum er således det før-
ste fælles skridt, som regeringen tager sammen
med erhvervslivets og arbejdsmarkedets orga-
nisationer for at skabe en ramme, inden for hvil-
ken man kan drøfte de økonomiske konsekven-
ser af covid-19. Det sker parallelt med, at man
etablerer den særlige tværministerielle corona-
enhed under Erhvervsministeriets formandskab,
jf. ovenfor. Dialogforummet er imidlertid meget
bredt sammensat. Den 9. marts 2020 bliver
der derfor truffet beslutning om at etablere et
snævert samarbejde mellem ministerierne og
Samspillet med organisationerne
Forberedelsen af initiativer til afbødning af de
økonomiske konsekvenser af covid-19-krisen
er i gang første uge af marts. Men allerede den
27. februar 2020 bliver det aftalt at etablere et
dialogforum med organisationerne. Det sker på
et møde med repræsentanter for en lang række
erhvervsorganisationer og Fagbevægelsens Ho-
vedorganisation og ledende embedsmænd fra
dels sundhedsmyndighederne, dels Erhvervsmi-
nisteriet, Finansministeriet og Skatteministeriet.
Sundhedsstyrelsen redegør ifølge referatet på
mødet for situationen, som styrelsen på dette
tidspunkt vurderede den, jf. kapitel 8. Derudover
har Sundhedsstyrelsen til mødet udarbejdet et
notat med information til virksomhederne om,
hvordan de skal forholde sig i forskellige situatio-
ner.
6
6
»Sundhedsstyrelsen har i dag øget informationsindsatsen omkring COVID-19«, Sundhedsstyrelsen, den 27. februar 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0349.png
348
|
Kapitel 14 – Hjælpepakkerne
organisationerne i form af en særlig coronatask-
force. Den består af repræsentanter for Dansk
Industri (DI), Dansk Erhverv (DE) og Fagbevæ-
gelsens Hovedorganisation (FH) og embeds-
mænd fra Erhvervsministeriet, Finansministeriet
og Skatteministeriet. Den særlige coronaenhed
er sekretariat for taskforcen. De tre ministerier
havde i en indstilling til regeringen som alterna-
tiv løsning peget på en mere åben model, hvor
»deltagerkredse afhænger af tema/erhverv.« De
fulgte hermed op på, at erhvervsorganisationer-
ne, deriblandt DE og DI, i begyndelsen af marts
havde foreslået forskellige tiltag for at imødegå
de økonomiske konsekvenser af covid-19. Task-
forcens mandat, som er blevet til i forlængelse af
kontakten til organisationerne, og som blev lagt
i faste rammer den 27. marts 2020, fremgår af
boks 14.3. Selv om regeringens valg faldt på den
snævre model, hvor alene hovedorganisationer-
ne er repræsenteret, fungerer den i praksis på
en måde, hvor brancheorganisationerne konkret
bliver inddraget i drøftelser, når tiltag rettet mod
udvalgte brancher som f.eks. hotel- og restaura-
tionsbranchen er til overvejelse.
De beslutninger, der bliver truffet omkring
månedsskiftet februar/marts 2020, bliver i
praksis retningsgivende for håndteringen af
de økonomiske følgevirkninger af covid-19 og
for lanceringen af hjælpepakkerne, hvoraf tre
af de tidligste hjælpepakker er trukket frem
her. Grundprincippet er, at hjælpepakkerne er
forhandlingsbaserede i et samspil mellem er-
hvervslivets og arbejdsmarkedet organisationer
på den ene side og regeringen på den anden
side. Det udelukker ikke, som det er vist ovenfor,
at man selvstændigt i ministerierne overvejer,
hvordan man kan skrue hjælpetiltag sammen.
Det sker imidlertid på et tidspunkt, hvor der
allerede er etableret en kontakt med organisa-
tionerne. Denne kontakt er en blanding af fælles
udredning af problemer og muligheder og orga-
nisationernes indspil med selvstændige forslag
og initiativer til udformning af hjælpepakker.
Boks 14.3. Mandat for corona-taskforce med
erhvervslivet
»For at håndtere de aktuelle udfordringer i samar-
bejde med erhvervslivet foreslås det at nedsætte
en
corona-task force.
Corona-task forcens opgave
er at drøfte med erhvervslivet konkrete forslag til,
hvad der kan iværksættes af midlertidige tiltag, der
kan afhjælpe erhvervenes aktuelle udfordringer,
bl.a. med udgangspunkt i de forslag, erhvervslivet
allerede har stillet, og regeringens egne over-
vejelser, jf. nedenfor. Corona-task forcen er en
naturlig forlængelse af det etablerede dialogforum
med erhvervslivet i Erhvervsministeriet, hvor alle
private brancher er repræsenteret. Det foreslås,
at task-forcen som udgangspunkt behandler
aktuelle udfordringer for landtransport, luftfart
samt turisme og oplevelsesøkonomi. Arbejdet kan
senere udvides til at omfatte andre erhverv, hvis
der opstår konkrete udfordringer i flere erhverv
som følge af COVID-19, fx produktionserhvervene
eller fødevaresektoren.«
Kilde: Erhvervsministeriet og Finansministeriet.
Nedsættelsen af coronataskforce med erhvervslivet.
Uddrag af notat om erhvervspakke med bilag, den 7.
marts 2020.
Mens det brede dialogforum er lanceret som et
fælles samlingssted for mange organisationer
og ministerielle embedsmænd, er den fælles
coronataskforce umiddelbart en snæver og
mere operativ arbejdsgruppe, hvis opgave er
problemudredning og løsningsudvikling. Den
består imidlertid udelukkende af de store ho-
vedorganisationer. Mange af de problemer, der
opstår i virksomhederne og på arbejdspladser-
ne, er imidlertid branchespecifikke, og taskfor-
cen kommer på denne baggrund til at fungere
som den kanal, hvorigennem meget speciali-
serede brancher og deres organisationer kan
melde deres behov og ønsker ind. Det betyder
i relation til udformningen af hjælpepakken om
kompensation til arrangører af større arrange-
menter, at den bl.a. bliver til på grundlag af hen-
vendelser fra organisationer, som ikke indgik
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0350.png
Kapitel 14 – Hjælpepakkerne
|
349
i gruppen. Ligeledes opstiller coronaenheden
en oversigt over arrangementer i månederne
marts-maj 2020, som kan komme på tale som
modtagere af støtte. Det sker for at få et grund-
lag for ordningens udgiftsmæssige konsekven-
ser, men det illustrerer samtidig, hvor svært det
var for ministerierne at vurdere omfanget af de
ordninger, der var under forberedelse.
I forberedelsen af garantiordningen for små og
mellemstore virksomheder er der et tilsvarende
forløb. For det første inddrager man HORESTA,
der repræsenterer hoteller og restauranter, i
arbejdet. For det andet spiller en organisation
som SMVdanmark en aktiv rolle i processen
om udformningen af en garantiordning for små
og mellemstore virksomheder. Man ser derfor,
hvordan en ordning, der i den oprindelige mini-
sterielle skitse er målrettet virksomheder inden
for særlig udsatte brancher, i processen bliver
gjort mere omfattende. Den samme mekanis-
me bevirker, at det, der i det oprindelige oplæg
bestod af nogle få ordninger, i løbet af foråret
2020 vokser til i alt 64 hjælpepakker.
7
Det er
yderligere den mekanisme, der gør, at mange af
pakkerne hurtigt er genstand for justeringer og
revisioner, som bliver udmøntet gennem frem-
sendelsen af nye aktstykker til Finansudvalget,
jf. tabel 14.1 ovenfor.
DE og DI formulerer i dagene op til nedsættel-
sen af taskforcen deres kataloger over tiltag,
som kan afbøde de økonomiske konsekvenser
af covid-19-epidemien. DE’s katalog omfatter
alene tre tiltag i form af udskydelse af beta-
lingsfrister for moms og skat, statsgaranti for
banklån og midlertidige løsninger på beskæfti-
gelsesområdet, hvis det på et tidspunkt skulle
være nødvendigt at sende medarbejdere hjem
som følge af faldende aktivitet. DI’s katalog er
mere omfattende og er bygget op omkring tre
scenarier:
• Et her og nu-scenarie rettet mod de mest
udsatte brancher.
• Et scenarie, hvis man senere oplever yderli-
gere tilbageslag og betydelige likviditetsud-
fordringer.
• Et scenarie omfattende finanspolitiske
lempelser.
I DI’s katalog indgår i øvrigt også de tre tiltag
foreslået af DE. I en foreløbig vurdering af
forslagene udarbejdet af Finansministeriet og
Erhvervsministeriet i fællesskab kommenterer
de to ministerier hvert enkelt af forslagene. Det
fremgår heraf, at i hvert fald nogle af forslagene
har været drøftet på et møde i regeringen den 7.
marts 2020. Vurderingerne er specielt over for
de tre DE-forslag og de tilsvarende DI-forslag
positive enten på den måde, at det kan man se
nærmere på, eller på den måde, at det må man
finde en mere hensigtsmæssig løsning på. For
DI’s lange katalog af forslag er vurderingerne
mere differentierede. Nogle bliver kommenteret
i positive vendinger på samme måde som de tre
nævnte tiltag, andre bliver mødt med skepsis
under henvisning til f.eks. nylig aftalt politik og
EU-retlige bindinger eller med skepsis med
hensyn til deres effekt på økonomien eller deres
fordelingsmæssige konsekvenser.
Der er således en tæt inddragelse af erhvervs-
organisationerne i udrednings- og forhandlings-
forløb, som går forud for etableringen af de
enkelte støtteordninger. For kompensationen til
arrangører af store arrangementer bærer rege-
ringen ordningen direkte over i Finansudvalget
med anmodning om en aktstykkebevilling, som
et enigt udvalg tiltræder. For garantiordningen
7
»Overblik over hjælpepakker«, Rigsrevisionen, august 2020 (jf. fodnote 2).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0351.png
350
|
Kapitel 14 – Hjælpepakkerne
for små og mellemstore virksomheder indgår
regeringen derimod en aftale med Folketingets
partier, som umiddelbart efter er udmøntet i et
aktstykke, som Finansudvalget også tiltræder
enstemmigt. Denne politiske aftale fremstår
som en udmøntning af de forslag, som er-
hvervsorganisationerne har fremsat, og som
formentlig er drøftet mellem organisationerne
og ministerierne i regi af coronataskforcen.
Forløbet omkring den midlertidige lønkompen-
sationsordning er anderledes. Den bliver til som
resultat af en trepartsforhandling mellem rege-
ringen (finansministeren), FH og DA indgået den
14. marts 2020.
8
En sådan aftale varsler stats-
ministeren allerede på pressemødet den 11.
marts 2020, hvor hun, jf. boks 14.1 ovenfor, siger,
at »vi er i dialog, tæt dialog, med arbejdsmar-
kedets parter om, hvordan vi gør det bedst.«
Det forholder sig da også sådan, at der allerede
på dette tidspunkt er drøftelser i gang mellem
regeringen og arbejdsmarkedets parter i form
af DA og FH. Akkurat som det er tilfældet med
de hjælpepakker, der ikke er specifikt rettet
mod arbejdsmarkedet og lønmodtagerne, fore-
går forhandlingerne mellem embedsmænd fra
ministerierne og sekretariatsmedarbejdere fra
organisationerne. Som led i forberedelsen ud-
arbejder Beskæftigelsesministeriet som nævnt
en skitse til en lønkompensationsordning, som
Erhvervsministeriet og Finansministeriet knyt-
ter kommentarer og tilføjelser til, jf. ovenfor. I
lighed med DE og DI har DA udarbejdet sin egen
model for en lønkompensationsordning. Den
rækker, som det fremgår af boks 14.4, væsent-
ligt videre end ministeriernes skitse.
Boks 14.4. Ministeriernes sammenligning af forskellige modeller for lønkompensation
Tabel 1
Økonomiske konsekvenser (mio. kr.)
DA’s forslag
Periode
Kompensation
6 måneder
¾ af løn, maksi-
malt 30.000 kr.
Variant A1
6 måneder
¾ af løn, maksi-
malt 20.000 kr.
Variant A2
2 måneder
¾ af løn, maksi-
malt 20.000 kr.
Variant B
2 måneder
¾ af løn dog.
og maksimalt
30.000 kr.
Variant C
2 måneder
¾ af løn. og mak-
simalt 30.000 kr.
(efter krav om
udnyttelse af
ferie/afspadse-
ring)
Omfattede
medarbejdere
Merudgifter
Alle
Ved afskedigelse Ved afskedigelse Ved afskedigelse Ved afskedigelse
over 50 pct. / 50 over 50 pct. / 50 over 50 pct. / 50 over 50 pct. / 50
pers.
pers.
pers.
pers.
[3.210]
[1.070]
[1.340]
[1.280]
[5.300]
Kilde: Beskæftigelsesministeriet; Erhvervsministeriet; Finansministeriet. Marts 2020. Midlertidig
lønkompensationsordning. Notatet er ikke dateret, men indgår i forberedelsen af ministermøde den 13. marts
2020. Tabellen er gengivet fra det citerede notat.
8 »Trepartsaftale om midlertidig lønkompensation for lønmodtagere på det private arbejdsmarked«, Finansministeriet, den
14. marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0352.png
Kapitel 14 – Hjælpepakkerne
|
351
Forskellen mellem DA’s model, som har tilslut-
ning fra FH, og de ministerielle modeller knytter
sig dels til varigheden, dels til kompensationens
omfang og i forhold til den første ministerielle
skitse også til, om der skal knyttes et krav om
udnyttelse af ferie og afspadsering til ordning-
en. Det er i den sammenhæng væsentligt, at
tidligere modelvarianter af lønkompensations-
ordningen forudsatte en statslig kompensation
til arbejdsgiveren på dagpengeniveau. Men
Beskæftigelsesministeriet gør Finansministeri-
et opmærksom på, at »der skal være en variant,
hvor kompensationen ydes på det foreslåede
niveau [i DA’s oplæg]. Det er hele grunden til,
at FH bakker op om forslaget og ser det som
en gevinst for lønmodtagerne.« Man frafalder
derefter denne forudsætning.
Hvor merudgifterne i den ministerielle variant
er anslået til 1,1-1,3 mia. kr., er de for DA’s model
anslået til 5,3 mia. kr. Det er i øvrigt en opjuste-
ring i forhold til de skøn, der ligger til grund for
sammenligningen af modellerne i en lidt tidlige-
re version af notatet, jf. ovenfor.
9
Hvilken rolle
de forskellige varianter spiller i forhandlingerne
mellem ministerierne og arbejdsmarkedets par-
ter, er i øvrigt ikke klart. Det givne er alene, at
variant C ligger tæt op ad den første model, som
Beskæftigelsesministeriet opstiller i samspil
med Erhvervsministeriet og Finansministeriet.
Regeringen imødekom i trepartsaftalen en
række af elementerne i DA’s og FH’s nu fælles
model, idet ordningen
• dækker lønmodtagere i private virksom-
heder, som står over for at skulle varsle af-
skedigelser for minimum 30 pct. af medar-
bejderstaben eller mere end 50 ansatte,
• vil gælde i 3 måneder fra den 9. marts til den
9. juni 2020 og
• vil udgøre tre fjerdedele af lønudgifterne
for fuldtidsansatte, dog højst 23.000 kr. pr.
måned pr. omfattet fuldtidsansat, og 90 pct.
af lønudgiften pr. måned for timelønnede,
dog højst 26.000 kr. månedligt pr. omfattet
fuldtidsansat.
Med udgangspunkt i trepartsaftalen anmoder
erhvervsministeren ved aktstykke 108 om
Finansudvalgets tilslutning til at afholde de
udgifter, der er forbundet med ordningen. Alle
partier giver deres tilslutning til ansøgningen.
Ordningen er imidlertid ikke forankret i en
politisk aftale mellem regeringen og partierne,
og den afføder formentlig på denne baggrund
en lang række spørgsmål vedrørende ordning-
ens omfang og tilstrækkelighed, jf. kapitel 15
nedenfor. I den diskussion, der følger efter
Finansudvalgets tiltrædelse af aktstykke 108,
genformulerer DA nogle af organisationens
oprindelige krav. Resultatet er to justeringer af
aftalen, som leder frem til erhvervsministerens
ansøgning til Finansudvalget om bevillingsmæs-
sig dækning for en udvidelse af ordningen. Det
sker ved to aktstykker tiltrådt af Finansudvalget
henholdsvis den 23. marts 2020, jf. nedenfor,
og den 31. marts 2020. Den sidste bevilling
indebærer, at beløbsgrænsen bliver sat op til en
månedsløn på 30.000 kr. pr. fuldtidsansat uan-
set ansættelsesformen. Den indebærer også
en foreløbig forlængelse af ordningen til den 29.
august 2020.
10
9 »Trepartsaftale om midlertidig lønkompensation for lønmodtagere på det private arbejdsmarked«, Finansministeriet, den
14. marts 2020.
10 Folketingsåret 2019-20, aktstykke 117, afgjort den 25. marts 2020; folketingsåret 2019-20, aktstykke 127, afgjort den 31.
marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
352
|
Kapitel 14 – Hjælpepakkerne
Den midlertidige lønkompensationsordning er
således allerede i udgangspunktet mere omfat-
tende og dyrere, end man havde forudsat i det
oprindelige ministerielle oplæg. Et udestående
spørgsmål i forhandlingerne er dog, hvordan
man sikrer opretholdelsen af praktikpladser i
virksomhederne. Der var enighed om, at elever
og lærlinge skulle være omfattet af ordningen,
men det var ikke afklaret fuldt ud, på hvilken
måde dette skulle ske. Spørgsmålet kommer
op i april, men det sker, efter at Finansudvalget
allerede i løbet af marts gennem tre aktstykker
(108, 117 og 127) har først tiltrådt og siden udbyg-
get og justeret ordningen. Et springende punkt
er, hvordan man skal finansiere en bedre sikring
af elevers og lærlinges praktikpladser. Finans-
ministeriet, Børne- og Undervisningsministeriet
og Beskæftigelsesministeriet udarbejder i den
sammenhæng ret udførlige forslag til, at AUB
(Arbejdsgivernes Uddannelsesbidrag) tilbage-
betaler 6,1 mia. kr. til arbejdsgiverne for at sikre,
at de fastholder elever og lærlinge. Beløbet er
summen af AUB’s akkumulerede overskud plus
det forventede overskud for 2020. Forslaget
er langt fremme i processen. Det imøde-
kommer parternes ønske om at understøtte
virksomhedernes opretholdelse af lære- og
praktikpladser under krisen. Det bliver imid-
lertid opgivet, da parterne ikke kan acceptere
finansieringsmodellen. Forud for dette forløb
var det over for Finansudvalget »på baggrund
af en drøftelse med arbejdsmarkedets parter
præciseret, at virksomheder kan modtage
lønkompensation for elever og lærlinge. Dette
indebærer skønnede merudgifter i forhold til
det, der fremgik af aktstykke nr. 108, på 120 mio.
kr.«
i løbet af ret kort tid i ministerierne udarbejder
udkast til og behandler et meget stort antal
aktstykker. Alene i marts og april er der tale
om 41 aktstykker. De overordnede økonomiske
rammer for hjælpepakkerne er ganske vist
politisk bestemt gennem regeringens ønske
om at iværksætte understøttende foranstalt-
ninger for virksomheder og lønmodtagere. Men
aktstykkeansøgningerne fra ministerierne til
Folketingets Finansudvalg og Finansudvalgets
tiltrædelse af dem tilvejebringer både den
bevillingsmæssige hjemmel for ordningerne
og gennem tekstanmærkningerne også i vidt
omfang hjemmelen til at fastsætte regler for ad-
ministrationen af hjælpepakkerne. Man skal her
i løbet af meget kort tid opbygge en administra-
tion, hvorigennem man hurtigt og sikkert kan
foretage udbetaling af de meget høje støttebe-
løb, der indgår i de mange ordninger.
Ser man bort fra det tidspres, som forbere-
delsen af aktstykkerne er underlagt, følger
arbejdet hermed sædvanlige centraladmini-
strative procedurer. Fagministeriet udarbejder
et udkast til et aktstykke, som det oversender
til Finansministeriet, som derpå gennemgår
det kritisk. Det danner basis for en dialog med
spørgsmål, svar og endelig afklaring af de
problemer og uenigheder, der knytter sig til de
enkelte aktstykker. Indtrykket er klart, at man
fastholder de sædvanlige arbejdsgange, hvor
Finansministeriet optræder i rollen som den
kritiske instans, der skal tiltræde et aktstykke,
inden en minister må fremsende bevillingsan-
søgningen til Finansudvalget.
Da de overordnede politiske og økonomiske
rammer uden undtagelse er tiltrådt af regering-
en og forhandlet og aftalt med organisation-
erne og/eller partierne inden fagministeriets
udarbejdelse og Finansministeriets behandling
af aktstykkerne, kommer Finansministeriets
gennemgang af aktstykkerne i høj grad til at
handle om omkostningerne forbundet med
Den ministerielle forvaltning
Forberedelsen, forhandlingen og udmøntningen
af hjælpepakkerne er en omfattende admini-
strativ operation. Den indebærer bl.a., at man
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 14 – Hjælpepakkerne
|
353
administrationen af de mange hjælpepakker
samt den præcise afgrænsning af hver enkelt
ordning. Det er igen en opgave, som indebærer
inddragelsen af ministeriernes styrelser i denne
del af udmøntningen forud for indhentning af
Finansudvalgets tilsagn. Det er også en opgave,
som involverer overvejelser af ret detaljeret
organisatorisk, retlig og teknisk karakter.
Et særligt spørgsmål knytter sig til, hvor man
skal placere den omfattende opgave med at
behandle ansøgninger, foretage udbetalinger
og kontrollere udbetalingerne. Den generelle
model bliver at henlægge opgaven til Erhvervs-
styrelsen under Erhvervsministeriet. Men det
er ikke på alle punkter en given løsning. Det
fremgår ovenfor, at Beskæftigelsesministeriet
i første skitse til ordningen opererede med en
alternativ model for lønkompensationsordning-
en. Ifølge den kunne De Regionale Arbejds-
markedsråd (RAR) løse opgaven. En anden
mulighed var at overlade den til Styrelsen
for Arbejdsmarked og Rekruttering (STAR).
Begge løsninger bliver dog hurtigt opgivet, da
Erhvervsministeriet, som koordinerer arbejdet
med hjælpepakkerne, i utvetydige vendinger
tilkendegiver, at kun Erhvervsstyrelsen kan
komme på tale som administrator.
Tilsvarende er der spørgsmål om administra-
tionen af kompensationer til arrangører af
større arrangementer, hvor opgaven i hoved-
sagen er henlagt til Erhvervsstyrelsen, men
hvor Kulturministeriet også er inddraget som
administrator. Løsningen er ikke uden spændin-
ger, da Kulturministeriet ifølge Erhvervsministe-
riet har en mere lempelig tilgang til kriterierne
for udbetaling af kompensation. Ligeledes får
a-kasserne opgaven med at implementere
ændrede regler for dagpengeanciennitet og
perioden for modtagelse af sygedagpenge.
Aftalerne om og bevillingerne til hjælpepak-
kerne pålægger ministerierne en omfattende
administrativ opgave. De får via aktstykkerne
bevilling til at ansætte medarbejdere til løsning
af opgaven. En meget stor del af dem bliver pla-
ceret i Erhvervsstyrelsen. Den administrative
belastning som følge af hjælpepakkerne fører
dog også til overvejelser om og etablering af en
ordning for udlån af medarbejdere mellem mini-
sterierne indbyrdes. Erhvervsstyrelsen lægger
således op til udstationering af embedsmænd
fra andre ministerier hos styrelsen i en perio-
de på minimum 2 måneder, og at der generelt
etableres »en nem og smidig udlånsordning«,
hvor medarbejderne kan starte 1 uge senere.
Erhvervsstyrelsen har på dette tidspunkt mod-
taget et tilbud fra Justitsministeriet om et udlån
af ti jurister.
Sammenfatning
Arbejdet med de økonomiske hjælpepakker
starter på samme tidspunkt, som covid-19-epi-
demien bliver taget op på regeringsniveau, dvs.
fra og med den 27. februar 2020. Allerede her
indleder man forberedelsen af hjælpepakker-
ne, et arbejde, som i høj grad bliver forankret i
Erhvervsministeriet. Det sker imidlertid i et tæt
samspil og samarbejde med andre ministerier,
i særlig grad Finansministeriet, Skatteministe-
riet og Beskæftigelsesministeriet. Arbejdet
kommer til at foregå inden for rammerne af de
procedurer, der bliver etableret i de første dage
af marts med AC-gruppen som koordinerende
og formidlende forum. Det er dog sådan, at
forberedelsen af hjælpepakkerne i meget høj
grad sker på en måde, hvor man kan tale om
en særlig hjælpepakkegruppe bestående af de
nævnte ministerier, som ret selvstændigt løser
disse opgaver. Det sker med løbende oriente-
ring af og i samspil med Statsministeriet, men
til forskel fra processen omkring nedlukningen
oplever man i mindre grad her Statsministe-
riet som den bestillende opdragsgiver. Det er
i den sammenhæng også sådan, at den faste
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0355.png
354
|
Kapitel 14 – Hjælpepakkerne
regeringskoordination med forelæggelser for
henholdsvis økonomiudvalget og koordinations-
udvalget i højere grad er intakt.
Ministerierne står i forberedelsen af hjælpe-
pakkerne og igennem hele forløbet over for en
betydelig usikkerhed. Det fremgår af gen-
nemgangen af den ministerielle forberedelse
ovenfor. De vurderinger, der bliver foretaget,
har derfor karakter af overslag og estimater,
hvor man bl.a. forsøger at trække paralleller til
erfaringerne fra finanskrisen og til askeskyens
konsekvenser for luftfarts- og rejsebranchen.
11
Ligeledes inddrager man de historiske erfarin-
ger fra studier af de økonomiske konsekvenser
af epidemier. Det betyder også, at man under-
streger den usikkerhed, som knytter sig til et
skøn over det forventede udgiftstræk som følge
af pakkerne. Finansministeriet understreger
meget stærkt denne usikkerhed, da regeringens
koordinationsudvalg den 5. april 2020 skal
drøfte hjælpepakkerne og udsigterne for dansk
økonomi i lyset af krisen i et længere perspektiv.
Der er, hedder det, »exceptionelt stor usikker-
hed om de økonomiske udsigter.« Finansmi-
nisteriet fremlægger for ministrene en meget
grundig fagøkonomisk vurdering af situationen
og fremtidsudsigterne, men det gennemgående
budskab er den betydelige usikkerhed, hvori
man handler. Denne usikkerhed med hensyn
til mulighederne for at tilvejebringe et solidt
beslutningsgrundlag kommer også for dagen i
rapporten fra den økonomiske ekspertgruppe,
som regeringen nedsatte den 1. maj 2020 til
at rådgive om genåbningen. Det understreges
yderligere, da gruppen senere samme måned
får til opgave at vurdere hjælpepakkerne forud
for deres forventede udfasning.
12
Det særlige ved hjælpepakkerne er, at de ikke
bliver til på grundlag af konkrete politiske udspil
fra regeringen, som den derefter søger par-
lamentarisk tilslutning til gennem de enkelte
tiltags forelæggelse for Folketingets Finans-
udvalg. I stedet inviterer man til dialog med
erhvervenes og lønmodtagernes organisationer.
Denne dialog bliver ovenikøbet lagt ind i ret
faste og institutionaliserede rammer allerede
fra begyndelsen af processen. De tidlige og
store hjælpepakker bliver til i regi af forhand-
linger, dels mellem regeringen og erhvervenes
hovedorganisationer, dels mellem regeringen
og arbejdsmarkedets parter, DA og FH. Men
det er i begge tilfælde en ret åben proces, hvor
andre har mulighed for at melde deres behov
ind. I første omgang betyder det, at nogle af
de store hjælpepakker formes hen over mere
eller mindre præcise forslag udarbejdet af
organisationerne. For lønkompensationen var
grundlaget et forslag udarbejdet af DA, som FH
grundlæggende tilsluttede sig. I de senere faser,
hvor de store ordninger justeres og udvides, og
hvor nye og mindre hjælpepakker bliver føjet til,
udvikler det sig i ret høj grad til en efterspørg-
selsdrevet proces. Det er i den sammenhæng
væsentligt at føje til, at partierne i Folketingets
Finansudvalg ofte enstemmigt eller med brede
flertal bevilger midler til dækning af udgifterne
til de enkelte ordninger. Men det fremgår ofte
af de bemærkninger, som et eller flere partier
knytter til behandlingen af aktstykkerne, at
der efter deres vurdering er behov for en mere
omfattende støtte.
På denne måde kan man konstatere, at mini-
sterierne ved forberedelsen og udmøntningen
af hjælpepakkerne stod over for en dobbelt
11 Man henviser her til lammelsen af flytrafikken over Nordatlanten, som var en konsekvens af et vulkanudbrud på Island i
april 2010. Den udløste askesky havde i en periode store konsekvenser for rejsemønstrene og dermed for økonomien.
12 Torben M. Andersen, Michael Svarrer og Philip Schröder, »Rapport fra den økonomiske ekspertgruppe vedrørende
genåbning af Danmark«, den 6. maj 2020; Torben M. Andersen, Michael Svarrer og Philip Schröder, »Rapport fra den
økonomiske ekspertgruppe vedrørende udfasning af hjælpepakker«, den 27. maj 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 14 – Hjælpepakkerne
|
355
usikkerhed. Den ene knyttede sig til den
begrænsede og usikre viden om epidemiens
udvikling og borgernes og virksomhedernes
adfærdsmæssige reaktioner på den og på de
myndighedstiltag, der blev gjort. Den anden var
af politisk karakter, fordi rigtig meget afhang af
forhandlinger med eksterne parter.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0357.png
356
|
–
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
|
357
Kapitel 15
Samspillet mellem
Folketinget og regeringen
under covid-19-krisen
Dette kapitel belyser den væsentlige
rolle, som Folketinget i samspil med
regeringen spiller i håndteringen af
covid-19. Kapitlet beskæftiger sig
med Folketingets vedtagelse af en
stribe af lovforslag, som regeringen
i marts og april 2020 ønsker haste-
behandlet, herunder to ændringer
af epidemiloven, og med Finansud-
valgets godkendelse af en række
aktstykker om økonomiske hjælpe-
pakker m.v. Endvidere tegnes der
et billede af den parlamentariske
kontrol, som Folketinget fører med
regeringen i perioden i form af navnlig
spørgsmål til ministre og den mere
uformelle inddragelse af Folketingets
partier i regeringens håndtering af
covid-19 i form af bl.a. møder med de
forskellige ministre.
Covid-19 fylder indtil den 12. marts
2020 ganske lidt på Folketingets of-
ficielle dagsorden. Der stilles enkelte
udvalgsspørgsmål, navnlig i Sund-
heds- og Ældreudvalget, men endnu
ingen § 20-spørgsmål. Endvidere bli-
ver covid-19 det centrale tema under
en spørgetime med statsministeren,
der gennemføres den 10. marts 2020
med lederne af folketingsgrupperne
uden for regeringen. Sundheds- og
ældreministeren orienterer løbende
partiernes sundhedsordførere om si-
tuationen, som den udvikler sig, her-
under på et møde med sundhedsord-
førerne og psykiatriordførerne den
29. januar 2020 om andre spørgsmål,
hvor der dagen før mødet sættes et
punkt på dagsordenen vedrørende et
muligt tilfælde af covid-19 i Danmark.
Der holdes endvidere ordførermøder
om covid-19 den 4., 19. og 26. februar
og den 5. marts 2020.
Folketingets rolle ændres markant
den 12. marts 2020, hvor sundheds-
og ældreministeren fremsætter
det første lovforslag til ændring af
epidemiloven, lovforslag nr. L 133.
Det er det første af 20 lovforslag,
der fremsættes og hastebehandles
i marts og april 2020, jf. nedenfor.
Lovforslagene omfatter flere forskel-
lige ressortområder og behandles
derfor af forskellige folketingsudvalg,
herunder Beskæftigelsesudvalget,
Erhvervsudvalget, Skatteudvalget,
Sundheds- og Ældreudvalget og
Uddannelses- og Forskningsudvalg-
et. I samme periode hastebehand-
ler Folketingets Finansudvalg som
nærmere beskrevet nedenfor en
lang række aktstykker relateret til
covid-19-håndteringen.
Det Udenrigspolitiske Nævn bliver
ikke inddraget i regeringens beslut-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
358
|
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
ning om at indføre indrejserestriktioner og
grænsekontrol, jf. kapitel 10, og ses således
ikke i udredningsperioden at spille nogen rolle
i forbindelse med håndteringen af covid-19.
Udredningsgruppen er bekendt med, at den
manglende inddragelse af Nævnet senere
giver anledning til drøftelser mellem Nævnet
og udenrigsministeren. I brev af 10. juli 2020
til udenrigsministeren fra formanden for Det
Udenrigspolitiske Nævn bemærker Nævnet
således, at det gerne havde været inddraget
i regeringens beslutning om lukning af græn-
serne og de indførte rejserestriktioner og i
regeringens efterfølgende strategi for ophævel-
se af midlertidige rejserestriktioner og græn-
sekontrol. Nævnet udtrykker dog tilfredshed
med det tilsagn, som udenrigsministeren giver
om fremover at inddrage Nævnet, herunder
orientere Nævnet forud for ethvert større skridt,
som regeringen agter at tage til afvikling af de
danske indrejserestriktioner. I brev af samme
dag til Nævnet anfører udenrigsministeren, at
det forhold, at der efter regeringens opfattelse
ikke foreligger en rådføringspligt i forbindelse
med indførelsen af indrejserestriktioner, selv-
sagt ikke udelukker, at Nævnet inddrages, og at
det er i den ånd, at Udenrigsministeriet giver sit
tilsagn om at holde Nævnet orienteret.
I forbindelse med den delvise nedlukning af
Danmark vælger Folketinget i marts 2020 at
begrænse Folketingets møder til primært be-
handling af hastelovforslag, hvilket bl.a. påvirker
karakteren af den parlamentariske kontrol, som
Folketinget fører med regeringen, jf. nedenfor.
Dette har bl.a. betydning for den almindelige
spørgetid om onsdagen og spørgetimerne
med statsministeren, der ikke gennemføres i
en periode, ligesom der ikke afholdes fysiske
samråd. Muligheden for at stille udvalgsspørgs-
mål og § 20-spørgsmål til skriftlig besvarelse
påvirkes derimod ikke, og antallet af spørgsmål,
der vedrører covid-19, stiger væsentligt i løbet
af perioden.
Regeringens håndtering af covid-19 giver sig ud-
slag i forskellige sager på Folketingets dagsor-
den. Det gælder f.eks. behandling af lovforslag,
forespørgsler og spørgsmål til sundheds- og
ældreministeren og øvrige ministre, der offent-
liggøres på Folketingets hjemmeside. Andre
dele af håndteringen giver sig, jf. nedenfor, mere
uformelt udslag i bl.a. møder i Statsministeri-
et og andre ministerier med ordførere for og
ledere af Folketingets partier og nedsættelse af
en særlig følgegruppe af sundhedsordførere, jf.
nedenfor.
Lovgivning om covid­19
Covid­19­relaterede lovforslag fremsat i
marts og april 2020
Regeringen fremsætter i marts og april 2020
20 lovforslag vedrørende covid-19, jf. tabel 15.1.
Alle forslag på nær et behandles og vedtages af
Folketinget inden for 10 dage fra deres frem-
sættelse og i gennemsnit på 6 dage, og i alle
tilfælde sker der en fravigelse af Folketingets
almindelige regler for behandling af lovforslag
beskrevet nedenfor. Der følges ved behand-
ling af lovforslagene en fremgangsmåde for
hastebehandling af lovforslag, der er nærmere
beskrevet nedenfor med særlig omtale af de to
af lovforslagene, lovforslag nr. L 133 og L 158,
der vedrører ændringer af epidemiloven. De
vedtagne lovforslag indeholder, jf. kapitel 4, ta-
bel 4.5, en række bemyndigelser, der ofte bliver
udmøntet, straks efter at den pågældende lov
er trådt i kraft, jf. kapitel 10 og 12.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0360.png
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
|
359
Tabel 15.1. Oversigt over covid-19-relaterede lovforslag fremsat i marts og april 2020
Nr.
L 133
Titel
Forslag til lov om ændring af lov om foranstaltninger mod smit-
somme og andre overførbare sygdomme (Udvidelse af foran-
staltninger til at forebygge og inddæmme smitte samt sikring af
kapacitetsmæssige ressourcer m.v.)
Forslag til lov om midlertidig udskydelse af betalingsfrister for
indeholdt A-skat og arbejdsmarkedsbidrag, B-skat og foreløbigt
arbejdsmarkedsbidrag samt midlertidig udskydelse af angivelses-
og betalingsfrister og forlængelse af afgiftsperioder for moms m.v.
Forslag til lov om ændring af lov om sygedagpenge
(Udvidet ret for arbejdsgiver til refusion og for selvstændige til
sygedagpenge som følge af covid-19)
Forslag til lov om midlertidige foranstaltninger på børne- og
undervisningsområdet og folkehøjskoleområdet og for den frie
folkeoplysende virksomhed til forebyggelse og afhjælpning i
forbindelse med covid-19
Forslag til lov om arbejdsgiveres og lønmodtageres retsstilling ved
lønkompensation af virksomheder i forbindelse med covid-19
Forslag til lov om ændring af lov om arbejdsløshedsforsikring
m.v. og lov om arbejdsgiveres og lønmodtageres retsstilling ved
lønkompensation af virksomheder i forbindelse med covid-19
(Perioder, der ses bort fra ved forbrug af dagpenge m.v.)
Forslag til lov om ændring af lov om sygedagpenge (Midlertidig
forlængelse af retten til sygedagpenge)
Forslag til lov om ændring af SU-loven (Udvidede muligheder
for studielån og slutlån samt forhøjelse af fribeløb som følge af
covid-19)
Forslag til lov om ændring af lov om en rejsegarantifond (Udvi-
det dækningsområde for Rejsegarantifonden i ekstraordinære
situationer)
Forslag til lov om kommuners og regioners indkøb i forbindelse
med håndtering af covid-19
Forslag til lov om ændring af lov om radio- og fjernsynsvirksomhed
(Forlængelse af tilladelse til distribution af antenne-tv)
Forslag til lov om ændring af straffeloven, retsplejeloven og ud-
lændingeloven (Skærpet straf for lovovertrædelser med baggrund
i eller sammenhæng med covid-19 og blokering af hjemmesider,
hvorfra der begås visse lovovertrædelser, som har baggrund i eller
sammenhæng med covid-19)
Fremsat
12. marts 2020
Vedtaget
12. marts 2020
L 134
13. marts 2020
17. marts 2020
L 135
13. marts 2020
17. marts 2020
L 140
17. marts 2020
19. marts 2020
L 141
L 142
19. marts 2020
24. marts 2020
24. marts 2020
26. marts 2020
L 143
L 144
24. marts 2020
24. marts 2020
26. marts 2020
31. marts 2020
L 145
24. marts 2020
26. marts 2020
L 153
L 154
L 157
26. marts 2020
26. marts 2020
26. marts 2020
31. marts 2020
31. marts 2020
2. april 2020
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0361.png
360
|
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
Nr.
L 158
Titel
Forslag til lov om ændring af lov om foranstaltninger mod smit-
somme og andre overførbare sygdomme og forskellige andre love
(Yderligere foranstaltninger for at forebygge og inddæmme smitte
med covid-19 m.v.)
Forslag til lov om udskydelse af ferie i forbindelse med covid-19
Forslag til lov om bemyndigelse til midlertidig fravigelse af
virksomheders pligter på selskabs- og regnskabsområdet og af
reglerne om begrænsning af butikkernes åbningstider i forbindel-
se med covid-19
Forslag til lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik, lov om ar-
bejdsløshedsforsikring m.v. og lov om sygedagpenge (Forlængelse
af 12-månedersperioden i 225-timersreglen som følge af covid-19,
forlængelse af perioder, der ses bort fra ved forbrug af arbejds-
løshedsdagpenge m.v., og udvidelse af perioden, hvor der sker en
midlertidig forlængelse af sygedagpengeperioden)
Forslag til lov om ændring af SU-loven (Udvidet mulighed for slut-
lån som følge af covid-19)
Forslag til lov om ændring af lov om fremme af vedvarende energi
og lov om naturgasforsyning (Bemyndigelse til midlertidig fravigel-
se af frister og andre betingelser som følge af covid-19)
Forslag til lov om rentefrie lån svarende til angivet moms og
lønsumsafgift og fremrykket udbetaling af skattekreditter m.v. i
forbindelse med covid-19
Forslag til lov om ændring af lov om en rejsegarantifond (Ændret
tilbagebetalingsmodel i forbindelse med udvidet dækningsområ-
de for Rejsegarantifonden i ekstraordinære situationer)
Fremsat
26. marts 2020
Vedtaget
31. marts 2020
L 161
L 168
31. marts 2020
31. marts 2020
2. april 2020
2. april 2020
1
L 169
14. april 2020
21. april 2020
L 171
L 172
21. april 2020
21. april 2020
30. april 2020
28. april 2020
L 175
21. april 2020
30. april 2020
L 181
28. april 2020
14. maj 2020
Normalprocedure for
behandling af lovforslag
Folketingets behandling af lovforslag beror på
enkelte regler i grundloven og udfyldende regler
fastsat i Folketingets forretningsorden, som
Folketinget selv fastsætter i medfør af grund-
lovens § 48.
Lovforslag skal i medfør af grundlovens §
41, stk. 2, behandles tre gange i Folketinget,
inden de kan vedtages. Der er ikke krav om
udvalgsbehandling af lovforslag, men som det
klare udgangspunkt henvises et lovforslag til
behandling i et af Folketingets udvalg efter 1. be-
handling, og en mindre andel af forslagene igen
1 Lovforslaget blev ved 2. behandling delt i lovforslag nr. L 168 A til lov om bemyndigelse til midlertidig fravigelse af
virksomheders pligter på selskabs- og regnskabsområdet i forbindelse med covid-19 og lovforslag nr. L 168 B til lov om
bemyndigelse til midlertidig fravigelse af reglerne om begrænsning af butikkernes åbningstider i forbindelse med covid-19, der
begge blev vedtaget den 2. april 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0362.png
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
|
361
efter 2. behandling. Henvises et lovforslag til
udvalgsbehandling, kan forslaget først behand-
les af Folketinget igen, når udvalget har afgivet
betænkning over forslaget, jf. forretningsorden-
ens § 8 a, stk. 2, 2. pkt.
1. behandling af et lovforslag må tidligst finde
sted, 2 dage efter at lovforslaget er fremsat, og
1. behandling bør ikke finde sted før 5 dage efter
dette tidspunkt, jf. forretningsordenens § 11, stk.
1, 1. pkt. I praksis følger Folketinget den hoved-
regel, at et lovforslag fremsat af regeringen
kommer til 1. behandling, i den første eller anden
uge efter at det er blevet fremsat.
2
Der er ikke i Folketingets forretningsorden
eller andetsteds fastsat regler, hvorefter et
lovforslag skal sendes i offentlig høring, inden
det behandles i Folketinget. Det følger dog af
Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet,
at der som alt overvejende hovedregel bør
foretages høring over lovudkast, medmindre
f.eks. lovforslaget bygger på en betænkning, der
har været i høring, eller tidsmæssige grunde er
til hinder for at gennemføre høring. Om formålet
med høring anføres det i vejledningen:
»Det er vigtigt at have klarhed over,
hvilken indstilling de myndigheder
og organisationer mv., som vil blive
berørt af en lovregulering, har til det
påtænkte lovforslag.
Dette er bl.a. væsentligt for det på-
gældende fagministeriums vurdering
af, om lovudkastet ud fra tekniske og
indholdsmæssige synspunkter kan
anses for egnet og herunder forventes
at »holde« i praksis, og for Folketingets
bedømmelse af, om lovforslaget kan
anses for rimeligt og hensigtsmæssigt.
Det er også et selvstændigt mål at
sikre, at de berørte parter inddrages
i udarbejdelsen af lovgivning, som
vedrører deres forhold.«
3
For lovforslag fremsat af regeringen, der har
været i høring, gælder, at de høringssvar, som
pågældende ministerium har modtaget, og det
høringsnotat, som ministeriet har udarbejdet
med ministeriets kommentarer til høringssvare-
ne, bør oversendes til Folketinget på tidspunktet
for fremsættelsen, og hvis dette ikke er muligt,
da senest torsdag kl. 15, ugen før forslaget er sat
til 1. behandling, således at det herefter kan om-
deles til det udvalg, forslaget forventes henvist
til, inden kl. 12 den følgende fredag.
4
Modtager
Folketinget ikke høringsmaterialet inden for
sidstnævnte frist, kan Folketingets formand i
medfør af sin almindelige adgang efter forret-
ningsordenens § 32 til at ændre i ugeplan og
dagsorden udskyde 1. behandling af det pågæl-
dende lovforslag. Formanden må som udgangs-
punkt forventes at benytte sig af denne adgang,
såfremt behandlingen begæres udskudt af blot
en af ordførerne, medmindre der er indgået en
særlig aftale mellem den pågældende minister
og Folketingets formand eller der foreligger
særlige omstændigheder, der kan begrunde en
gennemførelse af behandlingen som planlagt.
Grundloven indeholder ikke bestemmelser om
den tidsmæssige adskillelse af de tre behand-
linger. Sådanne bestemmelser indgår der-
imod i forretningsordenen i form af regler om,
hvornår de tre behandlinger af lovforslag kan
gennemføres. Efter disse regler skal der være en
2
3
4
»Håndbog i folketingsarbejdet«, Folketinget, 2015, s. 44.
»Vejledning om lovkvalitet«, Justitsministeriet, 2018, s. 220.
»Vejledning om lovkvalitet«, Justitsministeriet, 2018, s. 227, og »Håndbog i folketingsarbejdet«, Folketinget, 2015, s. 81.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0363.png
362
|
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
adskillelse på mindst 2 dage mellem hver af de
tre behandlinger og en tilsvarende tidsmæssig
adskillelse fra tidspunktet for offentliggørelse af
betænkninger fra det udvalg, som lovforslaget
er henvist til, til Folketingets derpå følgende
behandling af lovforslaget, jf. forretningsorden-
ens § 8 a, stk. 2, 2. pkt., § 12, stk. 1, 1. pkt., og §
13, stk. 1, 1. pkt. Endelig foreskriver sidstnævnte
bestemmelse, at der skal gå minimum 30 dage
efter fremsættelsen af et lovforslag til forslagets
3. behandling.
Der er ikke fastlagt nogen definition i Folke-
tinget af hastebehandling, og forretningsor-
denen indeholder ingen særlige regler herom.
Et lovforslag kan dog behandles på under 30
dage, hvis Folketinget med tre fjerdedeles
flertal i medfør af forretningsordenens § 42, der
indeholder en almindelig hjemmel til at fravige
forretningsordenen, beslutter at fravige de al-
mindelige fristregler. Følges denne fremgangs-
måde, er det muligt, at Folketinget gennemfører
alle tre behandlinger af et lovforslag, på samme
dag som lovforslaget fremsættes.
Hastebehandling af lovforslag samme dag eller
inden for få dage forekommer kun sjældent og
under ekstraordinære omstændigheder, hvori-
mod det er mere almindeligt, at 30-dagesreglen
fraviges for at gennemføre 3. behandling typisk
et par dage før de 30 dage efter fremsættel-
sen. Som eksempler på lovforslag vedtaget på
ganske kort tid kan nævnes forslag om forlæng-
else og fornyelse af kollektive overenskomster
og aftaler for visse grupper af ansatte på det
offentlige område, der i 2013 blev behandlet på
2 dage, forslag om håndtering af flygtninge- og
migrantsituationen, der i 2015 blev behandlet
på 2 dage, forslag om ophævelse af 60/40-støt-
teordningen for solcelleanlæg, der i 2016 blev
behandlet på én dag, forslag om dækning af
krav fra danske forsikringstagere i det liechten-
steinske forsikringsselskab Gable Insurance AG
under konkurs, der i 2016 blev behandlet på 3
dage, og forslag om fratagelse af statsborger-
skab fra fremmedkrigere m.v., der i 2019 blev
behandlet på 3 dage.
5
Folketingets Udvalg for Forretningsordenen
tager i begyndelsen af folketingsåret 2019-20
spørgsmålet om Folketingets hastebehandling
af lovforslag op til behandling i udvalget. Det
gælder bl.a. de uhensigtsmæssige følger af, at
det i visse situationer er nødvendigt at behandle
lovforslag i Folketinget inden for en særlig kort
tidsramme. Folketingets formand orienterer
ved brev af 15. januar 2020 statsministeren om
disse drøftelser.
6
I brevet anføres bl.a., at udvalget finder, at
30-dagesreglen er meget væsentlig i forhold
til at sikre tilstrækkelig tid til, at Folketinget
kan foretage en omhyggelig behandling af
lovforslag, men at udvalget anerkender, at der
kan forekomme særlig presserende omstæn-
digheder, som gør det nødvendigt at behandle
5 Der henvises til forslag nr. L 215 til lov om forlængelse og fornyelse af kollektive overenskomster og aftaler for visse
grupper af ansatte på det offentlige område, der blev fremsat den 25. april 2013 og endeligt vedtaget den 26. april 2013,
forslag nr. L 62 til lov om ændring af udlændingeloven (Håndtering af flygtninge- og migrantsituationen), der blev fremsat
den 18. november 2015 og endeligt vedtaget den 20. november 2015, forslag nr. L 185 til lov om ændring af lov om fremme af
vedvarende energi (Ophævelse af 60/40-støtteordningen for solcelleanlæg), der blev fremsat og endeligt vedtaget den 3.
maj 2016, forslag nr. L 96 til lov til lov om ændring af lov om en garantifond for skadesforsikringsselskaber (Dækning af krav fra
danske forsikringstagere i det liechtensteinske forsikringsselskab Gable Insurance AG under konkurs), der blev fremsat den
6. december 2016 og endeligt vedtaget den 8. december 2016, og forslag nr. L 38 til lov om ændring af lov om dansk indfødsret
og udlændingeloven (Fratagelse af statsborgerskab fra fremmedkrigere m.v.), der blev fremsat den 22. oktober 2019 og
endeligt vedtaget den 24. oktober 2019.
6 Folketingsåret 2019-20, Udvalget for Forretningsordenen, alm. del
‒
bilag 49.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
|
363
lovforslag på kort tid. Udvalget anfører, at det i
sådanne tilfælde er ønskeligt med en mere fast
fremgangsmåde, og opfordrer til, at hastebe-
handling af lovforslag sker med udgangspunkt i
følgende retningslinjer:
»•
Regeringen bør fremsætte anmod-
ning om hastebehandling torsdag
i ugen før den ønskede vedtagelse.
Anmodningen bør fremsættes i et
brev fra vedkommende minister
til Folketingets formand og inde-
holde en beskrivelse af lovforsla-
gets hovedindhold og en begrun-
delse for regeringens ønske om
hastebehandling. Endvidere bør
anmodningen indeholde oplysnin-
ger om høring over lovforslaget
og regeringens eventuelle særlige
ønsker til tidsplanen for behand-
lingen.
•
Der afholdes møde i Udvalget
for Forretningsordenen fredag
formiddag. På mødet drøftes
ønsket om en hastebehandling,
og den nærmere tilrettelæggelse
af behandlingen besluttes. Mødet
træder således i stedet for de
gruppeformandsmøder, der efter
nuværende praksis sædvanligvis
holdes ved hastebehandlinger.
Lovforslaget anmeldes i Fol-
ketingssalen i et møde samme
fredag.
Lovforslagets 1. behandling afhol-
des den efterfølgende tirsdag.
Onsdagen afsættes til udvalgs-
behandling. Det forventes, at
vedkommende minister svarer på
udvalgets spørgsmål samme dag,
herunder yder teknisk bistand
til ændringsforslag, hvis der er
ønsker herom.
•
Lovforslagets 2. behandling afhol-
des torsdag.
Lovforslagets 3. behandling afhol-
des fredag. Der vil således undta-
gelsesvis blive tale om afstemning
om fredagen.«
•
I brevet anføres, at retningslinjerne vil skulle
anvendes med nogen fleksibilitet under hensyn
til de konkrete omstændigheder, og at proces-
sen i det enkelte tilfælde vil bero på politiske
beslutninger.
I brevet betoner Udvalget for Forretningsorden-
en endvidere de krav, som stilles til regeringen
under hastebehandling af lovforslag:
»Udvalget finder principielt, at det
ikke bør gøre nogen forskel for til-
gængeligheden og kvaliteten af den
betjening, som Folketinget og dets
udvalg og medlemmer kan forvente
fra regeringen under behandlingen
af et lovforslag, at behandlingen efter
regeringens ønske skal forløbe over et
særligt kort tidsrum.
Det må derfor påhvile regeringen at
sikre, at der i alle tilfælde er til-
strækkelige personaleressourcer til
rådighed til selv med meget korte
frister at besvare spørgsmål under
udvalgsbehandlingen, herunder yde
teknisk bistand til ændringsforslag,
hvis dette efterspørges. Ligeledes
bør vedkommende minister gøre sit
yderste for at være til rådighed, hvis
udvalget ønsker afholdt samråd under
udvalgsbehandlingen.
•
•
•
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0365.png
364
|
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
Endelig ønsker udvalget, at regering-
en, når et lovforslag ønskes hastebe-
handlet, forsyner lovforslaget med
en såkaldt solnedgangsbestemmelse,
således at det sikres, at Folketinget
efter en vis tid får mulighed for at
drøfte sagen på ny under mere nor-
male former og beslutte, om den nye
lovgivning skal videreføres.«
ønske om, at hastelovgivning forsynes
med en solnedgangsbestemmelse.
Jeg noterer mig dog samtidig, at
Udvalget for Forretningsordenen selv
understreger, at processen i det enkel-
te konkrete tilfælde naturligvis i sidste
ende vil bero på politiske beslutning-
er, dvs. at 3/4 af Folketingets med-
lemmer også fremadrettet vil kunne
beslutte den proces for hastebehand-
ling, som flertallet finder nødvendig i
den konkrete situation.«
7
Hastebehandling af lovforslag om covid­19
Statsministeren besvarer brevet fra Folketing-
ets formand i brev af 27. januar 2020, hvori
følgende bl.a. anføres:
»Lad mig starte med at slå fast, at
regeringen til fulde deler opfattel-
sen af, at det generelt er vigtigt at
sikre tilstrækkelig tid til en ordentlig
folketingsbehandling, herunder at
overholde 30-dages fristen i forbin-
delse med behandlingen af lovforslag.
Som Udvalget for Forretningsordenen
også anerkender, vil der dog fra tid til
anden opstå situationer, hvor der af
den ene eller anden grund er behov
for at behandle et lov- eller beslut-
ningsforslag hurtigere.
Når behovet for hastebehandlinger
opstår, lægger regeringen vægt på at
tilrettelægge processen i et tæt sam-
arbejde med Folketinget, ligesom den
vedkommende minister naturligvis
bør udvise fleksibilitet og stå til rådig-
hed for den bistand til Folketinget,
som er nødvendig. Regeringen noterer
sig derfor også Udvalget for Forret-
ningsordenens opfordring til at følge
de opstillede generelle retningslinjer
for, hvordan hastebehandlinger plan-
lægges, herunder at udvalget har et
Generelt om hastebehandling af lovforslag
om covid-19 fremsat i marts og april 2020
Folketinget behandler med en enkelt undtagel-
se samtlige 20 lovforslag vedrørende håndte-
ring af covid-19, der fremsættes af regeringen
i marts og april 2020, inden for 10 dage fra
fremsættelsen og dermed på væsentlig kortere
tid end de normalt påkrævede 30 dage. I et
enkelt tilfælde, den første ændring af epidemi-
loven, behandler Folketinget lovforslaget som
beskrevet nedenfor på én dag.
Forud for fremsættelsen af et lovforslag om
covid-19 orienterer statsministeren i brev til
Folketingets formand om, at regeringen ønsker
at fremsætte det pågældende forslag, med an-
givelse af, hvornår regeringen ønsker forslaget
behandlet i Folketinget. Brevene herom bliver
ofte modtaget en dag eller få dage inden dagen,
hvor regeringen ønsker det pågældende lovfor-
slag fremsat.
Statsministerens forslag til tidsplan for be-
handling af de pågældende forslag bliver i alle
tilfælde forelagt Udvalget for Forretningsorden-
7
Folketingsåret 2019-20, Udvalget for Forretningsordenen, alm. del
‒
bilag 53.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0366.png
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
|
365
en, typisk i form af en skriftlig høring, og i alle
tilfælde tiltræder udvalget tidsplanen.
I forbindelse med godkendelsen af regeringens
forslag til tidsplan for den anden ændring af
epidemiloven (lovforslag nr. L 158) som angivet
i brev fra statsministeren af 25. marts 2020
bliver der imidlertid rejst kritik i Udvalget for
Forretningsordenen af, at Folketinget ikke har
tilstrækkelig viden om forslagets indhold til
ordentligt at kunne forholde sig til tidsplanen.
Som beskrevet nedenfor tiltræder udvalget
dog tidsplanen efter modtagelsen af en notits
om lovforslaget, og efter at følgegruppen af
sundhedsordførere inviteres til et møde i Sund-
heds- og Ældreministeriet, hvor følgegruppen
får gennemgået lovforslaget.
Kritikken viderebringes efterfølgende til
Statsministeriet, der herefter i senere breve
fra statsministeren til Folketingets formand om
fremsættelse af hastelovforslag i alle tilfælde
medsender notater om indholdet af de pågæl-
dende lovforslag.
8
Hastebehandling af lovforslag nr. L 133
Folketinget vedtager den 12. marts 2020 den
første ændring af epidemiloven fremsat samme
dag af sundheds- og ældreministeren som
forslag nr. L 133 til lov om ændring af lov om
foranstaltninger mod smitsomme og andre
overførbare sygdomme (Udvidelse af foran-
staltninger til at forebygge og inddæmme smitte
samt sikring af kapacitetsmæssige ressourcer
m.v.).
Folketingets behandling af lovforslaget, der
gennemføres på under 14 timer, er skitseret i
tabel 15.2 og nærmere beskrevet i det følgende.
Tabel 15.2. Tidsoversigt over behandlingen af lovforslag nr. L 133
Statsministerens orientering til Folketinget om lovforslaget
Oversendelse af lovforslaget til Folketinget
Fremsættelse af lovforslaget
1. behandling af lovforslaget
Offentliggørelse af Sundheds- og Ældreudvalgets betænkning
2. behandling af lovforslaget
Offentliggørelse af Sundheds- og Ældreudvalgets tillægsbetænkning
3. behandling af lovforslaget
Stadfæstelse af lovforslaget
11. marts 2020, kl. 15.59
12. marts 2020, kl. 01.54
12. marts 2020, kl. 10.00
12. marts 2020, kl. 11.00-11.57
12.
marts 2020, kl. 22.58
12. marts 2020, kl. 23.15-23.25
12. marts 2020, kl. 23.42
12. marts 2020, kl. 23.45
17. marts 2020
8 I det første brev fra statsministeren om fremsættelse af lovforslag efter brevet af 25. marts 2020 omtalt ovenfor anføres i
brevet, der vedrører fremsættelsen af lovforslag nr. L 161 og L 168:
»Som
ønsket er der vedlagt notitser om indholdet af begge
forslag«, jf. folketingsåret 2019-20, Udvalget for Forretningsordenen, alm. del
‒
bilag 69.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0367.png
366
|
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
Statsministeren orienterer i et brev til Fol-
ketingets formand sendt ved e-mail den 11.
marts 2020, kl. 15.59, om, at regeringen ønsker
forslaget fremsat og hastebehandlet. I brevet
anføres bl.a.:
»Som annonceret i Folketingets
spørgetime i går vil regeringen i den
forbindelse fremsætte et antal lovfor-
slag, som regeringen vil appellere til
Folketinget om at behandle så hurtigt,
det er muligt.
Jeg oplevede i spørgetimen, at der er
bred opbakning fra Folketingets par-
tier til regeringens indsats i den helt
særlige situation, som Danmark står i.
Sundheds- og ældreministeren vil alle-
rede i morgen fremsætte et lovforslag,
der bl.a. giver myndighederne øgede
handlemuligheder ift. at påbyde per-
soner at lade sig isolere og at forbyde
afholdelse af offentlige arrangementer
mv., ligesom lovforslaget vil give sund-
heds- og ældreministeren bemyndig-
else til at fastsætte regler om, at en
række rettigheder og pligter efter
sundhedsloven m.fl. kan begrænses
helt eller del vist.
Det er mit håb, at Folketinget vil
have forståelse for og bakke op om
en meget hurtig behandling af dette
lovforslag, så det – med opbakning fra
Folketingets partier – kan 3. behandles
allerede i morgen eller evt. fredag.«
9
Efter modtagelsen af statsministerens brev bli-
ver der på møder i Udvalget for Forretningsor-
denen og Folketingets Præsidium den 11. marts
2020 lagt en tidsplan for behandling af lovfor-
slaget, der indebærer, at forslaget kan færdig-
behandles på én dag, forudsat at Folketinget
giver samtykke til at fravige de ovenfor beskrev-
ne frister i forretningsordenen for behandling af
lovforslag.
Senere samme dag foretages der en gennem-
gang af forslaget på et møde kl. 21.30-22.30
i Sundheds- og Ældreministeriet for sund-
hedsordførerne, og nogle timer senere, den 12.
marts 2020, kl. 01.54, modtager Folketinget
lovforslaget, som Folketingets Udvalgssekre-
tariat sender til Sundheds- og Ældreudvalgets
medlemmer kl. 02.16.
Lovforslaget fremsættes på møde nr. 71 i Folke-
tinget den 12. marts 2020, kl. 10.00.
Det følger af lovforslaget, at det akutte behov
for at vedtage de tiltag, som forslaget indehol-
der, betyder, at Sundheds- og Ældreministeriet
ikke inden eller samtidig med fremsættelsen
har sendt lovforslaget i høring.
10
1. behandling af lovforslaget foretages på møde
nr. 72 den 12. marts 2020, kl. 11.00, efter at
Folketinget ved begyndelsen af mødet med
hjemmel i forretningsordenens § 42 giver sam-
tykke til at foretage 1. behandling samme dag,
som forslaget er fremsat.
11
Ved afslutningen af 1. behandling, der varer 57
minutter, henvises forslaget til Sundheds- og
Ældreudvalget med inddragelse af Retsudvalget.
9 Folketingsåret 2019-20, Udvalget for Forretningsordenen, alm. del
‒
bilag 62.
10 Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 133 som fremsat, s. 19.
11 Folketingstidende 2019-20, tillæg F, møde nr. 72, kl. 11.00.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0368.png
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
|
367
Sundheds- og Ældreudvalget behandler
umiddelbart efter 1. behandling lovforslaget i
et lukket møde, der begynder kl. 12.09. Rets-
udvalgets medlemmer er inviteret til at deltage
i mødet, hvori også sundheds- og ældremini-
steren deltager. Under mødet gennemføres
en teknisk gennemgang af lovforslaget, hvor
ministeren med bistand fra embedsmænd fra
Sundheds- og Ældreministeriet og Justitsmi-
nisteriet gennemgår centrale dele af forslaget
og besvarer mundtlige spørgsmål til forslaget
fra medlemmerne af de to udvalg, herunder
bl.a. om solnedgangsklausulen, ekspropria-
tionsbestemmelsen i den foreslåede § 27 og
de forskellige bemyndigelser i forslaget og ud-
møntningen af dem.
12
Der er, som den tekniske
gennemgang forløber, ikke nogen klar adskil-
lelse af de tekniske og de politiske aspekter ved
lovforslaget, som bliver taget op og besvaret
under gennemgangen. Flere af spørgsmålene
stilles efterfølgende til skriftlig besvarelse, så
besvarelsen kan indgå som offentligt bilag til
sagen. En del af de mundtlige spørgsmål kan
ikke besvares under den tekniske gennemgang,
og disse besvares i stedet efterfølgende skrift-
ligt. Efter den tekniske gennemgang, der varer
omkring 2 timer, bliver mødet udsat kl. 14.11, for
at sundheds- og ældreministeren kan deltage i
et andet møde.
Mødet genoptages kl. 18.02 med et lukket
samråd med sundheds- og ældreministeren.
Under samrådet besvarer ministeren samråds-
spørgsmål A:
»Ministeren bedes oplyse nærmere om
lovforslaget.«
af lovforslaget, der varer indtil kl. 21.01, hvoref-
ter samrådet genoptages, men straks afsluttes,
da ingen ønsker ordet.
Et tilbagevendende spørgsmål under såvel den
tekniske gennemgang som samrådet ved-
rører oprettelsen af en politisk følgegruppe,
der beskrives nærmere senere i dette kapitel.
En problemstilling knytter sig i den forbindel-
se til følgegruppens status, bl.a. i forhold til
Folketingets Sundheds- og Ældreudvalg. En
anden problemstilling vedrører rækkevidden
af følgegruppens opgaver. Spørgsmålet er, om
følgegruppens opgaver rækker videre end til at
være et orienteringsforum, således at den f.eks.
har parlamentariske kontrolopgaver, og således
at ministeren forpligter sig til at forelægge f.eks.
planer for udmøntning af bemyndigelser til
forhandling i gruppen, jf. nedenfor om udvalgets
betænkning over lovforslaget.
Efter samrådet hæves mødet kl. 21.04, efter at
Sundheds- og Ældreudvalget fastsætter fristen
til at komme med bidrag til udvalgets betænk-
ning og ændringsforslag til kl. 21.30, hvor ud-
valget afholder et nyt møde. Under dette møde
afgiver udvalget betænkning over lovforslaget,
der indeholder tre ændringsforslag stillet af Nye
Borgerliges medlem af udvalget og tre æn-
dringsforslag stillet af sundheds- og ældremini-
steren.
13
I betænkningen indstiller Sundheds- og
Ældreudvalget, at de ovenfor beskrevne frister i
forretningsordenen for, hvornår 2. og 3. behand-
ling kan gennemføres, fraviges.
2. behandling af lovforslaget foretages kl. 23.15
i møde nr. 73, der begynder kl. 16.00, men bliver
udsat, indtil Sundheds- og Ældreudvalget har
afgivet betænkning. Inden 2. behandling giver
Folketinget samtykke efter forretningsordenens
Mødet bliver udsat kl. 20.23 og genoptages kl.
20.41 med en supplerende teknisk gennemgang
12 Der henvises om teknisk gennemgang af lovforslag til »Håndbog i folketingsarbejdet«, Folketinget, 2015, s. 85.
13 Folketingstidende 2019-20, tillæg B, betænkning over L 133.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0369.png
368
|
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
§ 42 til at fravige forretningsordenens § 12, stk.
1, 1. pkt., således at 2. behandling kan gennem-
føres, selv om der ikke er gået 2 dage fra 1. be-
handling og offentliggørelse af betænkningen.
Under 2. behandling forkastes ændringsforslag-
ene stillet af Nye Borgerlige, mens sundheds- og
ældreministerens ændringsforslag vedtages.
Lovforslaget henvises herefter til fornyet ud-
valgsbehandling i Sundheds- og Ældreudvalget.
2. behandling afsluttes kl. 23.25.
14
Sundheds- og Ældreudvalget afholder umiddel-
bart efter 2. behandling et møde, hvori udvalget
afgiver tillægsbetænkning over forslaget, der
offentliggøres kl. 23.42. Udvalget indstiller i
tillægsbetænkningen, at lovforslaget vedtages
i den affattelse, det fik efter vedtagelsen af
ændringsforslag ved 2. behandling.
15
3. behandling af lovforslaget foretages kl.
23.45, efter at Folketinget giver samtykke efter
forretningsordenens § 42 til at fravige forret-
ningsordenens § 13, stk. 1, 1. pkt., hvorefter 3.
behandling ikke må finde sted før 30 dage
efter fremsættelsen, og før 2 dage efter at 2.
behandling er afsluttet, og forretningsordenens
§ 8 a, stk. 2, 2. pkt., hvorefter 3. behandling af et
lovforslag tidligst må finde sted 2 dage efter of-
fentliggørelse af tillægsbetænkningen afgivet af
det udvalg, som forslaget var henvist til. Ved 3.
behandling vedtages lovforslaget enstemmigt
ved afstemning kl. 23.47.
16
Der bliver under Folketingets behandling af
lovforslaget stillet 80 udvalgsspørgsmål til
sundheds- og ældreministeren til skriftlig
besvarelse og 1 udvalgsspørgsmål til mundtlig
besvarelse (samrådsspørgsmål) og derudover
en række mundtlige spørgsmål under den tek-
niske gennemgang af lovforslaget og samrådet
med sundheds- og ældreministeren efter 1.
behandling af lovforslaget. Af de 80 spørgs-
mål, der stilles, når 17 spørgsmål ikke at blive
besvaret, inden Sundheds- og Ældreudvalget
afgiver betænkning inden 2. behandling. De
spørgsmål, som besvares, inden Sundheds- og
Ældreudvalget afgiver betænkningen, optryk-
kes som bilag til betænkningen, mens de øvrige
17 spørgsmål optrykkes som bilag til udvalgets
tillægsbetænkning, der afgives efter 2. behand-
ling. I enkelte af spørgsmålene anføres, at det
ikke har været muligt for ministeren at besvare
spørgsmålet inden for fristen.
Det gælder f.eks. for spørgsmål nr. S 79 om,
hvorvidt ministeren vil »yde teknisk bistand til
et ændringsforslag, som indebærer, at sund-
heds- og ældreministeren får beføjelser til at
kunne beslutte, at asylansøgere kan afvises ved
grænsen i tilfælde af, at en pandemi er under
opsejling eller direkte er erklæret af WHO.« I
svaret anføres, at det ikke inden for fristen har
været muligt at indhente bidrag fra Udlænd-
inge- og Integrationsministeriet, under hvis
ressortområde spørgsmålet hører.
17
To andre spørgsmål besvares blot med »Det har
ikke været muligt inden for fristens at indhente
bidrag.«, uden nogen nærmere angivelse af, hvil-
ken myndighed bidrag i så fald skulle indhentes
fra.
18
Senere samme dag afgives dog supple-
rende svar. I spørgsmål nr. S 23, der er nærmere
omtalt i kapitel 9, bedes regeringen oversende
»hver enkelt af myndighedernes – såvel sund-
14
15
16
17
18
Folketingstidende 2019-20, tillæg F, møde nr. 73.
Folketingstidende 2019-20, tillæg B, tillægsbetænkning over L 133.
Folketingstidende 2019-20, tillæg F, møde nr. 74.
Der henvises ligeledes til besvarelsen af folketingsåret 2019-20, L 133
‒
spørgsmål nr. S 80.
Folketingsåret 2019-20, L 133
‒
spørgsmål nr. S 56 og S 57.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0370.png
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
|
369
hedsfaglige som øvrige – beslutningsgrundlag
og indstilling til regeringen om de i lovforslaget
foreslåede foranstaltninger«, men i svaret anfø-
res, at Sundheds- og Ældreministeriet alene har
haft mulighed for at besvare spørgsmålet på
Sundheds- og Ældreministeriets vegne, hvilket
sker ved oversendelse af bidrag, som ministe-
riet til brug for udarbejdelse af lovforslaget har
modtaget fra Sundhedsstyrelsen og Styrelsen
for Patientsikkerhed. Senere – den 24. marts
2020 – afgiver sundheds- og ældreministeren
et supplerende svar, hvori ministeren beklager,
at ikke alle sider i et brev af 8. marts 2020 fra
Sundhedsstyrelsen til Sundheds- og Ældremi-
nisteriet var fremsendt i forbindelse med det
oprindelige svar, ligesom Statens Serum Insti-
tuts bemærkninger ved en fejl ikke var vedlagt.
19
Lovforslaget bliver stadfæstet den 17. marts
2020 og kundgjort som lov nr. 208 af 17. marts
2020 om ændring af lov om foranstaltninger
mod smitsomme og andre overførbare syg-
domme (Udvidelse af foranstaltninger til at
forebygge og inddæmme smitte samt sikring af
kapacitetsmæssige ressourcer m.v.). Stadfæs-
telsen kan ikke ske tidligere, da lovforslaget
indeholder bestemmelser om ekspropriation,
der indebærer, at lovforslaget efter grundlovens
§ 73, stk. 2, først kan stadfæstes 3 søgnedage
efter den endelige vedtagelse.
Hastebehandling af lovforslag nr. L 158
Folketinget vedtager den 31. marts 2020 den
anden ændring af epidemiloven fremsat den 26.
marts 2020 af sundheds- og ældreministeren
som forslag nr. L 158 til lov om ændring af lov
om foranstaltninger mod smitsomme og andre
overførbare sygdomme og forskellige andre
love (Yderligere foranstaltninger for at forebyg-
ge og inddæmme smitte med covid-19 m.v.).
Folketingets behandling af lovforslaget, der
gennemføres i løbet af 6 dage, er skitseret i
tabel 15.3 og nærmere beskrevet i det følgende.
Tabel 15.3. Tidsoversigt over behandlingen af lovforslag nr. L 158
Statsministerens orientering til Folketinget om lovforslaget
Oversendelse af lovforslaget til Folketinget
Fremsættelse af lovforslaget
1. behandling af lovforslaget
Offentliggørelse af Sundheds- og Ældreudvalgets betænkning
2. behandling af lovforslaget
Offentliggørelse af Sundheds- og Ældreudvalgets tillægsbetænkning
3. behandling af lovforslaget
Stadfæstelse af lovforslaget
25. marts 2020, kl. 9.43
26. marts 2020, kl. 02.17
26. marts 2020, kl. 10.00
26. marts 2020, kl. 14.31-15.55
31. marts 2020, kl. 21.39
31. marts 2020, kl. 22.01-22.44
31. marts 2020, kl. 23.17
31. marts 2020, kl. 23.30-23.44
4. april 2020
19 Folketingsåret 2019-20, L 133 – supplerende svar på spørgsmål nr. S 23. I besvarelsen er datoen for Sundhedsstyrelsens
brev ved en fejl angivet til den 28. marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0371.png
370
|
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
Statsministeren orienterer i brev til Folketingets
formand sendt den 25. marts 2020, kl. 9.43,
formanden om forslaget og regeringens ønske
til hastebehandling af forslaget. I brevet anføres
bl.a.:
»Regeringen forventer at fremsætte
yderligere to hastelovforslag i denne
uge.
Det drejer sig for det første om et lov-
forslag fra justitsministeren med det
formål at skærpe straffen for en række
overtrædelser af straffeloven, hvis
lovovertrædelsen har baggrund i eller
sammenhæng med covid-19.
For det andet drejer det sig om et
lovforslag fra sundheds- og ældremi-
nisteren bl.a. med det formål at give
myndighederne flere værktøjer, hvis
der opstår behov for hurtigt at tage
nye initiativer for at begrænse smit-
tespredning i samfundet. Det gælder
bl.a. en mulighed for at regulere den
aktuelle grænse for forsamlinger på
maks. 10 personer samt at udvide mu-
lighederne for at regulere adgangen til
offentlige institutioner mv.
Begge lovforslag forventes fremsat i
Folketinget torsdag den 26. marts, og
det er regeringens håb, at lovforslage-
ne kan 1. behandles senere samme dag
med 2. og 3. behandling tirsdag den
31. marts.«
20
kl. 16.00. Der bliver i den forbindelse rejst kritik i
udvalget af, at Folketinget ikke har tilstrækkelig
viden om forslagets indhold til ordentligt at kun-
ne forholde sig til tidsplanen. Parallelt hermed
gennemføres møde kl. 13.00-14.30 i følgegrup-
pen bestående af Folketingets sundhedsord-
førere, hvor sundheds- og ældreministeren
præsenterer lovforslaget. Senere på efter-
middagen, kl. 16.03, modtager følgegruppen
en e-mail fra Sundheds- og Ældreministeriet
med et notat om forslaget og en invitation til et
nyt møde med sundheds- og ældreminister-
en samme dag kl. 20.00-21.00. Udvalget for
Forretningsordenen giver herefter samtykke til
tidsplanen.
Folketinget modtager efterfølgende lovfor-
slaget den 26. marts 2020, kl. 02.17, hvorefter
det sendes til Sundheds- og Ældreudvalgets
medlemmer kl. 02.22.
Lovforslaget fremsættes på møde nr. 84 i Fol-
ketinget den 26. marts 2020, kl. 10.00.
Det følger af lovforslaget, at Sundheds- og
Ældreministeriet ikke inden fremsættelsen har
sendt forslaget i høring henset til »den ekstraor-
dinære situation, hvor de alvorlige konsekven-
ser af spredningen af COVID-19 i det danske
samfund skal afbødes hurtigst muligt.«
21
1. behandling af lovforslaget foretages på møde
nr. 85 den 26. marts 2020, kl. 14.31. Inden 1.
behandling giver Folketinget samtykke efter
forretningsordenens § 42 til at fravige forret-
ningsordenens § 11, stk. 1, 1. pkt., hvorefter 1.
behandling tidligst må finde sted, 2 dage efter
at lovforslaget er fremsat. Ved afslutningen af
1. behandling, der varer 1 time og 24 minutter,
Statsministerens forslag til tidsplan sendes
den 25. marts 2020, kl. 13.31, i skriftlig høring i
Udvalget for Forretningsordenen med svarfrist
20 Folketingsåret 2019-20, Udvalget for Forretningsordenen, alm. del
‒
bilag 68.
21 Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 158 som fremsat, s. 14.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0372.png
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
|
371
henvises forslaget til Sundheds- og Ældreud-
valget.
22
Sundheds- og Ældreudvalget behandler
umiddelbart efter 1. behandling lovforslaget i et
lukket møde, der afsluttes kl. 15.55. Sundheds-
og Ældreudvalget gennemfører senere, den 30.
marts 2020, et lukket samråd med sundheds-
og ældreministeren, der besvarer det stillede
samrådsspørgsmål A:
»Hvad kan regeringen oplyse om L
158?«
Under samrådet behandles en række spørgs-
mål til lovforslaget, herunder om inddragelse af
sundhedsmyndighederne, hvis forsamlingsfor-
buddet skal gælde for færre end ti personer, og
hvis dette er tilfældet, i hvilket omfang forsam-
lingsforbuddet skal finde anvendelse i relation
til nære relationer.
Sundheds- og Ældreudvalget afgiver på møde
den 31. marts 2020 betænkning over lovforslag-
et, der indeholder 16 ændringsforslag, hvoraf de
10 er stillet af sundheds- og ældreministeren og
de øvrige af udvalgsmedlemmer fra forskellige
folketingsgrupper. Betænkningen offentliggøres
kl. 21.39. Derudover stiller Nye Borgerlige et
ændringsforslag uden for betænkningen. I be-
tænkningen indstiller Sundheds- og Ældreud-
valget, at kravet om, at der skal gå 30 dage fra
fremsættelsen til forslagets endelige vedtag-
else, fraviges, og tilsvarende indstiller udvalget
med undtagelse af Nye Borgerlige, at de øvrige
frister i forretningsordenen for behandling af
lovforslag beskrevet ovenfor fraviges.
2. behandling af lovforslaget bliver foretaget
den 31. marts 2020, kl. 22.01, i møde nr. 73, der
begynder kl. 16.00, men som ad flere gange
udsættes, indtil Sundheds- og Ældreudvalget
afgiver betænkning over lovforslaget. Inden 2.
behandling giver Folketinget samtykke efter
forretningsordenens § 42 til at fravige forret-
ningsordenens § 8 a, stk. 2, 2. pkt., hvorefter 2.
behandling tidligst må finde sted 2 dage efter
offentliggørelse af betænkningen afgivet af det
udvalg, som forslaget er henvist til. Under 2. be-
handling vedtages ændringsforslagene stillet af
sundheds- og ældreministeren, mens de øvrige
ændringsforslag forkastes. Lovforslaget bliver
herefter henvist til fornyet behandling i Sund-
heds- og Ældreudvalget. 2. behandling afsluttes
kl. 22.44.
23
Sundheds- og Ældreudvalget afholder umiddel-
bart efter 2. behandling et møde, hvori udvalget
afgiver tillægsbetænkning over forslaget, der
offentliggøres kl. 23.17. Udvalget undtagen Nye
Borgerlige indstiller i tillægsbetænkningen, at
lovforslaget vedtages i den udformning, det har
fået efter vedtagelsen af ændringsforslag ved 2.
behandling.
3. behandling af lovforslaget bliver foretaget
samme dag kl. 23.30 i møde nr. 89, efter at
Folketinget giver samtykke til at fravige for-
retningsordenens § 13, stk. 1, 1. pkt., hvorefter
3. behandling ikke må finde sted før 30 dage
efter fremsættelsen, og før 2 dage efter at 2.
behandling er afsluttet, og forretningsordenens
§ 8 a, stk. 2, 2. pkt., hvorefter 3. behandling af
et lovforslag tidligst må finde sted 2 dage efter
offentliggørelse af tillægsbetænkningen afgivet
af det udvalg, som forslaget er henvist til. Ved 3.
22 Folketingstidende 2019-20, tillæg F, møde nr. 87.
23 Folketingstidende 2019-20, tillæg F, møde nr. 88.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0373.png
372
|
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
behandling vedtages lovforslaget enstemmigt
ved afstemning kl. 23.44.
24
Der bliver under Folketingets behandling af lov-
forslaget stillet 187 udvalgsspørgsmål til sund-
heds- og ældreministeren til skriftlig besvarelse
og 1 udvalgsspørgsmål til mundtlig besvarelse
(samrådsspørgsmål). 182 af de skriftlige spørgs-
mål bliver besvaret, inden Sundheds- og Ældre-
udvalget efter 1. behandling afgiver betænkning,
hvori spørgsmålene og svarene optages som
bilag. Sundheds- og ældreministeren besvarer
efterfølgende de resterende fem spørgsmål
den 31. marts 2020 inden 3. behandling. I be-
svarelsen af en del af de 187 spørgsmål anfører
ministeren, at spørgsmålet ikke vedrører det
pågældende lovforslag, og at det i stedet bør
stilles på anden vis, hvormed formentlig menes
som et almindeligt udvalgsspørgsmål med en
længere frist for besvarelsen end for besvarel-
sen af spørgsmål til lovforslaget. Det gælder
f.eks. for spørgsmål nr. S 111 om WHO’s anbefa-
linger om test:
»»Ministeren bedes redegøre for, om
Danmark følger WHO’s anbefaling-
er fsva. tests? Hvis ikke – på hvilke
områder er der afvigelser, og hvad er
begrundelsen herfor?«
Svar: Jeg kan oplyse, at lovforslaget
ikke indeholder bestemmelser eller
bemærkninger, der vedrører gen-
nemførelsen af tests for COVID-19. Jeg
svarer dog gerne på spørgsmålet, hvis
udvalget måtte ønske at stille det på
anden vis.«
25
Ministerens besvarelse af disse spørgsmål bli-
ver efterfølgende taget op i Sundheds- og Æl-
dreudvalget, hvor flere medlemmer anfægter,
at spørgsmålene ikke skulle have den fornødne
sammenhæng med lovforslaget.
Lovforslaget bliver stadfæstet den 4. april 2020
og kundgøres som lov nr. 359 af 4. april 2020
om ændring af lov om foranstaltninger mod
smitsomme og andre overførbare sygdomme
og forskellige andre love (Yderligere foranstalt-
ninger for at forebygge og inddæmme smitte
med covid-19 m.v.). Stadfæstelsen kan ikke ske
tidligere, da lovforslaget indeholder bestem-
melser om ekspropriation, der indebærer, at
lovforslaget efter grundlovens § 73, stk. 2, først
kan stadfæstes 3 søgnedage efter den endelige
vedtagelse.
Finansudvalgets behandling af
covid­19­relaterede aktstykker
Folketingets Finansudvalg godkender løben-
de ansøgninger fra regeringen om bevillinger,
der ikke er medtaget på finansloven, såkaldte
aktstykker. Når Finansudvalget har tiltrådt et
aktstykke, kan den pågældende minister hand-
le, som om bevillingen er givet ved lov.
Regeringen fremsætter i perioden fra den 11.
marts 2020 til den 30. april 2020 39 aktstykker
vedrørende covid-19, som tilsluttes af Finansud-
valget.
26
Det gælder bl.a. aktstykke nr. 106 om
tilslutning til etablering af en kompensations-
ordning, som yder kompensation til arrangører
af større arrangementer, der i perioden fra
24 Folketingstidende 2019-20, tillæg F, møde nr. 89.
25 Folketingsåret 2019-20, L 158
‒
spørgsmål nr. S 111. Der henvises endvidere til f.eks. folketingsåret 2019-20, L 158
‒
spørgsmål 70 og 71.
26 Foruden de nævnte aktstykker fremsætter erhvervsministeren den 19. marts 2020 aktstykke nr. 111 om etablering
af likviditetskaution målrettet små og mellemstore virksomheder som følge af covid-19, der dog senere tages tilbage af
ministeren.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0374.png
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
|
373
den 6. til den 31. marts 2020 aflyses, ændres
væsentligt eller udskydes som følge af covid-19,
nr. 117 om midlertidig lønkompensationsordning
som følge af covid-19 og nr. 135 om kompensa-
tionsordning til aflyste arrangementer som følge
af covid-19. Indholdet af aktstykkerne er nær-
mere beskrevet i kapitel 13 om hjælpepakker.
Finansudvalget holder typisk udvalgsmøder en
gang om ugen, men i perioden fra den 11. marts
til den 31. april 2020 stiger mødefrekvensen, og
udvalget holder i alt 14 møder, hvori det behand-
ler aktstykker, mod til sammenligning 6 møder i
den tilsvarende periode året før.
Procedurerne for behandling af aktstykker
er nedskrevet i Finansudvalgets beretning af
7. april 2011 om Finansudvalgets arbejdsform
m.v.
27
Det følger heraf bl.a., at Finansudvalget
som udgangspunkt tiltræder aktstykker i et
udvalgsmøde, men at udvalget eller formanden
i ganske særlig hastende sager og/eller i peri-
oder med meget lange tidsintervaller mellem
udvalgsmøder kan beslutte, at et aktstykke
afgøres efter en særlig procedure beskrevet i
beretningen.
28
Finansudvalget følger i perioden
den almindelige hovedregel og tiltræder akt-
stykkerne i udvalgsmøder, bortset fra aktstykke
nr. 107 om midler til coronaforskning som følge
af covid-19, der fremsættes den 15. marts 2020
af uddannelses- og forskningsministeren. Det
følger af følgebrevet til aktstykket, at minister-
en ønsker aktstykket hastebehandlet den 16.
marts 2020, hvilket sker i en skriftligt procedu-
re.
29
I Finansudvalgets beretning angives en almin-
delig frist for fremsættelse af aktstykker, der
dog kan fraviges i særlige tilfælde:
»Fristen for elektronisk oversendelse
af færdigbearbejdede aktstykker til Fi-
nansudvalgets sekretariat er normalt
onsdage kl. 10.00 ugen før det møde,
hvor aktstykket forventes behandlet
første gang. I helt ekstraordinære
tilfælde, hvor normalfristen ikke
har kunnet overholdes og aktstykket
derfor ikke har kunnet omdeles i først-
kommende ugentlige aktstykkehæfte,
vil der eventuelt kunne træffes aftale
om en ekstraordinær procedure.
Aftale herom kan kun træffes mellem
vedkommende minister og Finansud-
valgets formand.«
30
Finansudvalget vælger i løbet af marts at se
bort fra den almindelige frist henset til den
særlige situation, som er opstået som følge af
covid-19. De fleste covid-19-relaterede akt-
stykker, som regeringen fremsætter i marts
og april, tiltrædes som følge heraf af udvalget
enten samme dag eller en eller få dage efter
fremsættelsen. Som beskrevet i kapitel 13 har
mange af aktstykkerne inden fremsættelsen
været genstand for politiske forhandlinger som
led i forhandlingerne om hjælpepakker m.v. Det
afspejles i flere aktstykker, hvori der henvises til
indgåede politiske aftaler, herunder aktstykke
nr. 112 om etablering af garantiordning målret-
tet større virksomheder, der udmønter dele af
»Aftale om COVID-19-initiativer den 19. marts
27
28
29
30
Folketingstidende 2010-11, 1. samling, tillæg B, beretning nr. 6.
Folketingstidende 2010-11, 1. samling, tillæg B, beretning nr. 6, s. 7.
Folketingsåret 2019-20, Finansudvalget, aktstykke 107
‒
bilag 1.
Folketingstidende 2010-11, 1. samling, tillæg B, beretning nr. 6, s. 6.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0375.png
374
|
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
2020«, som regeringen den 19. marts 2020
indgår med alle Folketingets partier.
31
Den forudgående politiske behandling af mange
af aktstykkerne indebærer, at det relevante
ressortministerium i mange tilfælde allerede
har besvaret spørgsmål til aktstykket, inden det
fremsættes. En del af disse spørgsmål bliver
efterfølgende formelt stillet af Finansudvalget,
således at svarene er knyttet op på aktstykket,
eller omdelt som bilag til aktstykket sammen
med besvarelsen. I andre tilfælde indebærer
behovet for hastebehandling, at aktstykker
vedtages, førend ressortministeriet har besva-
ret spørgsmål, som udvalget ønsker besvaret,
inden det træffer afgørelse. Dette leder til kritik
i forbindelse med tiltrædelsen af aktstykke nr.
108 om tilslutning til etablering af en midlertidig
lønkompensationsordning, hvorefter virksom-
heder kan få delvis kompensation for lønudgif-
ter til fyringstruede medarbejdere som følge af
covid-19, idet en del af udvalget i en påtegning
på aktstykket beklager, at der fortsat er ube-
svarede spørgsmål, og udtaler forventning om,
at de snarest vil blive besvaret.
32
Derudover gennemføres der flere gange om
året spørgetime med statsministeren, hvor
lederne af folketingsgrupperne uden for rege-
ringen i Folketingssalen kan stille spørgsmål til
statsministeren. Endvidere kan medlemmer af
Folketinget med Folketingets samtykke stille
en forespørgsel til en minister om et offentligt
anliggende, som Folketinget efter ministerens
mundtlige besvarelse gennemfører en forhand-
ling om.
Uanset at Folketinget ikke er omfattet af
regeringens nedlukning af store dele af den
offentlige sektor m.v., opnås der på møde den 11.
marts 2020 mellem statsministeren, Folketing-
ets formand og lederne af Folketingets partier
enighed om at begrænse Folketingets mødeak-
tivitet. Folketingets formand skriver på bag-
grund heraf samme dag i et brev til Folketingets
medlemmer:
»Som bekendt er vi desværre i en helt
særlig og alvorlig situation.
Det betyder, at det i aften på et møde
med statsministeren og partileder-
ne blev aftalt, at alle forespørgsler,
beslutningsforslag, § 20-spørgsmål
til mundtlig besvarelse og samråd
udsættes. Det samme gør sig gældende
for det almindelige lovprogram med
forbehold for forslag, der efter deres
indhold ikke kan vente.«
Parlamentarisk kontrol
Folketingets parlamentariske kontrol med
regeringen tager bl.a. form af spørgsmål stillet
til ministre som enten udvalgsspørgsmål til
mundtlig besvarelse på samråd eller skriftlig
besvarelse eller som såkaldte § 20-spørgsmål
om den pågældende ministers holdning til et
offentligt anliggende til mundtlig besvarelse i
spørgetiden, der afholdes i Folketingets møder
om onsdagen, eller til skriftlig besvarelse.
Udvalget for Forretningsordenen tilslutter sig på
et møde dagen efter, den 12. marts 2020, den
delvise nedlukning af Folketinget, der varer, ind-
til udvalget på møde den 16. april 2020 beslut-
31 Folketingstidende 2019-20, tillæg E, aktstykke nr. 112. Der henvises til folketingsåret 2019-20, Finansudvalget, alm. del
‒
spørgsmål nr. S 282 for en oversigt over politiske aftaler om covid-19 og udmøntning af aftalerne i form af bl.a. aktstykker.
32 Folketingstidende 2019-20, tillæg E, aktstykke nr. 108. I påtegningen til aktstykke nr. 155 rejses der kritik af, at der ikke er
tid til ordentlig behandling af sagen.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0376.png
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
|
375
ter at påbegynde en normalisering af Folketing-
ets arbejde, herunder behandling af udskudte
lov- og beslutningsforslag, forespørgsler m.v.
Endvidere beslutter udvalget at genoptage
spørgetimen med statsministeren og spørgeti-
den, der afvikles første gang henholdsvis den 21.
og 22. april 2020, hvor størstedelen af spørgs-
målene vedrører covid-19. Samtidig genoptages
muligheden for at afvikle fysiske samråd med
ministre under iagttagelse af særlige forholds-
regler i forhold til afstand m.v.
I perioden fra den 11. marts til den 30. april 2020
vedrører 198 af de 287 § 20-spørgsmål, der stil-
les til mundtlig og skriftligt besvarelse, covid-19.
Fordelingen af, hvilke ministre spørgsmålene er
stillet til, er angivet nedenfor i tabel 15.4.
Tabel 15.4. § 20-spørgsmål vedrørende covid-19 stillet i perioden fra den 11. marts til den 30.
april 2020
§ 20-spørgsmål vedrørende covid-19 stillet i perioden fra den 11. marts til den 30. april 2020
Erhvervsministeren
44
Udlændinge- og inte- 8
grationsministeren
Statsministeren
Ministeren for
fødevarer, fiskeri og
ligestilling
Skatteministeren
Social- og indenrigs-
ministeren
Finansministeren
6
5
Uddannelses- og
4
forskningsministeren
Boligministeren
Kirkeministeren
3
2
Klima-, energi- og
1
forsyningsministeren
Miljøministeren
Ministeren for nor-
disk samarbejde
Ministeren for udvik-
lingssamarbejde
0
0
Sundheds- og ældre- 29
ministeren
Børne- og under vis-
ningsministeren
Kulturministeren
Justitsministeren
Beskæftigelses-
ministeren
27
21
20
9
5
5
4
Transportministeren
Udenrigsministeren
Forsvarsministeren
2
2
1
0
I perioden fra den 11. marts til den 30. april 2020
stilles der i de i tabel 15.5 medtagne folketings-
udvalg i alt 642 udvalgsspørgsmål (alm. del) til
skriftlig besvarelse vedrørende covid-19 sva-
rende til tæt på halvdelen af de spørgsmål, der
stilles i de pågældende udvalg i perioden. Det
bemærkes, at Sundheds- og Ældreministeriet
i perioden udsætter besvarelsen af spørgsmål,
der ikke vedrører covid-19, ved i et foreløbigt
svar, hvori det konkrete spørgsmål ikke berøres
nærmere, at henvise til den »ekstraordinære
situation, som Sundheds- og Ældreministe-
riet og ministeriets styrelser befinder sig i, i
forbindelse med håndteringen af COVID-19.«
33
Dette gælder også for Sundheds- og Ældremi-
nisteriets bidrag til andre ministres besvarelse
af udvalgsspørgsmål.
34
Der stilles i perioden
12 udvalgsspørgsmål til mundtlig besvarelse
33 Der henvises f.eks. til folketingsåret 2019-20, Sundheds- og Ældreudvalget, alm. del
‒
spørgsmål nr. S 754, S 782 og S 923.
34 Folketingsåret 2019-20, Transportudvalget, alm. del
‒
spørgsmål nr. S 408.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0377.png
376
|
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
på samråd, der vedrører covid-19. Det første
spørgsmål stilles imidlertid først den 14. april
2020, hvilket formentlig har sammenhæng med,
at der ikke bliver holdt fysiske samråd i perio-
den, jf. ovenfor.
Tabel 15.5. Oversigt over udvalgsspørgsmål på alm. del til skriftlig besvarelse i perioden 11.
marts til 30. april 2020 fordelt på udvalg
Udvalg
Sundheds- og Ældreudvalget
Retsudvalget
Erhvervsudvalget
Social- og Indenrigsudvalget
Udlændinge- og Integrationsudvalget
Beskæftigelsesudvalget
Europaudvalget
Udenrigsudvalget
Børne- og Undervisningsudvalget
Finansudvalget
Skatteudvalget
Kulturudvalget
Miljø- og Fødevareudvalget
Transportudvalget
Kirkeudvalget
Udvalget for Forretningsordenen
Udvalget for Landdistrikter og Øer
Uddannelse- og Forskningsudvalget
Boligudvalget
Forsvarsudvalget
Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget
Covid-19-relaterede spørgsmål
til skriftlig besvarelse (alm. del)
223
114
60
31
28
27
26
23
21
18
16
11
11
8
6
6
5
3
2
2
1
Covid-19-relaterede spørgsmål
til skriftlig besvarelse (alm. del)
1
84 pct.
58 pct.
45 pct.
44 pct.
45 pct.
71 pct.
70 pct.
58 pct.
43 pct.
58 pct.
28 pct.
12 pct.
12 pct.
10 pct.
100 pct.
50 pct.
25 pct.
18 pct.
29 pct.
22 pct.
3 pct.
I tabellen er medtaget spørgsmål, der enten direkte vedrører covid-19, eller hvor dette må antages at være
tilfældet ud fra spørgsmålets og svarets indhold og kontekst. Fortrolige spørgsmål er ikke medtaget.
1
Beregnet som pct. af samtlige spørgsmål (alm. del) stillet i det pågældende udvalg i perioden.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0378.png
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
|
377
Foruden udvalgsspørgsmål inden for udvalgenes
almindelige sagsområde (alm. del) stilles der i
udvalgene, der behandler covid-19-relaterede
lovforslag, et betydeligt antal spørgsmål til disse
lovforslag. Det gælder bl.a. under Sundheds- og
Ældreudvalgets behandling af de to ændringer
af epidemiloven, der er omtalt ovenfor.
Den 29. april 2020 gennemføres som den
eneste forespørgsel i perioden fra den 12. marts
til den 30. april 2020 hasteforespørgsel nr. F 57
til statsministeren om, hvad statsministeren kan
oplyse om den langsigtede plan for håndtering-
en af coronapandemien, genåbningen af det
danske samfund og genopretningen af dansk
økonomi. Udenrigsministeren og finansmini-
steren deltager også. Som led i forespørgslen
fremsættes nedenstående to forslag til vedta-
gelse, hvoraf sidstnævnte forslag vedtages af et
flertal bestående af Socialdemokratiet, Radika-
le Venstre, Socialistisk Folkeparti, Enhedslisten
og 3 medlemmer uden for folketingsgrupperne
med den virkning, at det førstnævnte forslag
bortfalder.
Forslag til vedtagelse nr. V 63 stillet af medlem-
mer fra Venstre, Dansk Folkeparti, Det Kon-
servative Folkeparti, Nye Borgerlige og Liberal
Alliance:
»Folketinget understreger, at det skal
stå klart for borgere og virksomheder,
hvilke sundhedsmæssige forholdsreg-
ler der er vigtige at følge. Folketinget
pålægger regeringen at få etableret et
gennemsigtigt beslutningsgrundlag
med sundhedsmæssige og samfunds-
økonomiske aspekter som afsæt for at
lave en langsigtet plan for en sund-
hedsmæssigt forsvarlig genåbning.«
35
Forslag til vedtagelse nr. V 64 stillet af medlem-
mer fra Socialdemokratiet, Radikale Venstre,
Socialistisk Folkeparti, Enhedslisten og Alter-
nativet og medlemmer uden for folketingsgrup-
perne:
»Folketinget opfordrer til bredt sam-
arbejde om at få Danmark gennem
pandemien, så sundhedsvæsenet kan
følge med, og så samfundsøkonomien
og velfærdssamfundet kommer bedst
muligt igennem. Det indebærer bl.a.
en grøn økonomisk genopretning. Fol-
ketinget pålægger regeringen, at der
i arbejdet med genåbningen indgår
åben, uvildig rådgivning, der kobler
økonomi og sundhed.«
36
Regeringens inddragelse af
Folketingets partier
Generelt om inddragelsen af
Folketingets partier
Ud over møder og behandling af sager i Folke-
tinget inddrager regeringen i marts og april
mere uformelt Folketingets partier i håndtering-
en af covid-19. Dette sker bl.a. i form af ord-
førermøder i ministerierne og efter vedtagelsen
af den første ændring af epidemiloven den
12. marts 2020 ved nedsættelse af en særlig
følgegruppe bestående af Folketingets sund-
hedsordførere, jf. nedenfor. Endvidere mødes
statsministeren i flere tilfælde med lederne af
Folketingets partier, inden regeringen udmelder
væsentlige tiltag, herunder den 9., 11., 17. og 23.
marts 2020, ligesom der i påsken holdes en
række møder, hvor regeringen forhandler med
partilederne om genåbningen.
35 Folketingstidende 2019-20, tillæg G, F 57, V 63.
36 Folketingstidende 2019-20, tillæg G, F 57, V 64.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0379.png
378
|
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
Tabel 15.6. Regeringens møder med Folketingets partier i perioden fra den 11. marts til den 24.
april 2020
Tabel 1 Afholdte møder i ministerierne med repræsentanter fra et parti uden for regeringen om håndtering af
COVID-19 (11. marts – 24. april)
Ministerium
Statsministeriet
Beskæftigelsesministeriet
Børne- og Undervisningsministeriet
Erhvervsministeriet
Finansministeriet
Forsvarsministeriet
Justitsministeriet
Kirkeministeriet
Klima-, Energi-, og Forsyningsministeriet
Kulturministeriet
Miljø- og Fødevareministeriet
Social- og Indenrigsministeriet
Skatteministeriet
Sundheds- og Ældreministeriet
Transport- og Boligministeriet
Uddannelses- og Forskningsministeriet
Udenrigsministeriet
Udlændinge- og Integrationsministeriet
I alt
Antal møder
9
19
18
22
49
1
5
4
2
13
13*
12
4
14
7
10
5**
4
211
Anm.: Oversigten dækker over formaliserede møder, som der er sendt indkaldelse til (inkl. møder
over videolink), hvor en eller flere ministre har deltaget sammen med en eller flere repræsentanter for
et parti uden for regeringen. Hvis flere ministre har deltaget i et møde, er mødet alene angivet under
det ministerium, som har arrangeret mødet. Møder, der i perioden er afholdt i Folketingets udvalg, fx
Retsudvalget eller Sundheds- og Ældreudvalget, er ikke talt med i oversigten. Dertil er møder mellem
ministre og arbejdsmarkedets parter og diverse organisationer ikke medtaget.
* Miljø- og Fødevareministeriet dækker både mødeaktivitet for Miljøministeren og Ministeren for fødevarer-,
fiskeri- og ligestilling og minister for Nordisk samarbejde.
** Udenrigsministeriet dækker både mødeaktivitet for Udenrigsministeren og Udviklingsministeren
Kilde: Bidrag fra alle ministerier.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0380.png
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
|
379
Statsministeren sender den 26. april 2020
ovenstående oversigt til Udvalget for Forret-
ningsordenen, hvori regeringen angiver antallet
af afholdte møder i ministerierne om hånd-
teringen af covid-19, hvor den pågældende
minister og mindst en eller flere repræsentanter
for et af Folketingets partier uden for regeringen
har deltaget.
37
Oversigten er gengivet i tabel
15.6. Der foreligger ikke systematisk information
om indholdet og varigheden af disse møder.
Følgegruppen bestående af Folketingets
sundhedsordførere
kende bemyndigelser til sundheds- og ældremi-
nisteren, dels, at epidemiloven i medfør af den
solnedgangsklausul, der er indeholdt i lov for-
slaget, ophæves den 31. marts 2021, hvilket flere
folketingsgrupper imidlertid ønsker skal ske på
et tidligere tidspunkt.
I Sundheds- og Ældreudvalgets betænkning
over lovforslaget til den første ændring af
epidemiloven, lovforslag nr. L 133, beskrives
følgegruppen på følgende vis:
»Udvalget har noteret sig, at sundheds-
og ældreministeren har tilkendegivet,
at ministeren vil etablere en følgegrup-
pe bestående af samtlige sundheds-
ordførere, der løbende kan drøfte
aktuelle spørgsmål i forhold til håndte-
ringen af COVID-19. Følgegruppen vil
følge udviklingen i smittespredningen
og blive inddraget i forbindelse med
tiltag, der er på vej, herunder i form
af udmøntning af bemyndigelser. I
forbindelse med akutte hastesager
med behov for hurtig handling, vil
følgegruppen blive inddraget hurtigst
muligt.«
39
Nedsættelse af følgegruppen efter den
første ændring af epidemiloven
I forbindelse med Folketingets vedtagelse
af den første ændring af epidemiloven den
12. marts 2020 nedsættes en følgegruppe
bestående af Folketingets sundhedsordførere.
I det følgende beskrives Sundheds- og Æl-
dreministeriets inddragelse af følgegruppen
i håndteringen af covid-19. Beskrivelsen er
navnlig baseret på en oversigt over møder i og
skriftlige orienteringer af følgegruppen, som
Sundheds- og Ældreministeriet har udarbejdet
efter anmodning fra udredningsgruppen
38
, og
11 videomøder, som udredningsgruppen har
gennemført enkeltvis med partiernes sund-
hedsordførere og formanden for Sundheds- og
Ældreudvalget om følgegruppens virksomhed,
herunder om mødernes form og indhold.
Idéen til følgegruppen opstår i forbindelse med
Sundheds- og Ældreudvalgets behandling af
forslaget til den første ændring af epidemiloven,
der fremsættes og vedtages den 12. marts
2020. Baggrunden for følgegruppen er dels, at
der med lovforslaget overlades flere vidtræk-
Følgegruppens sammensætning og rolle
i forhold til på forhånd at blive inddraget i
sundheds- og ældreministerens udmøntning
af bemyndigelser i loven og som kontrolorgan
drøftes den 12. marts 2020 indgående forud
for afgivelsen af betænkningen i Sundheds- og
Ældreudvalget. Dette sker på udvalgsmødet,
hvori sundheds- og ældreministeren deltager,
og i forbindelse med den efterfølgende tekniske
gennemgang og det lukkede samråd med
37 Folketingsåret 2019-20, Udvalget for Forretningsordenen, alm. del
‒
bilag 92.
38 Sundheds- og Ældreministeriets notat af 21. december 2020 om overblik over møder i følgegruppen og partiledermøder
samt skriftlige orienteringer af følgegruppen i marts og april.
39 Folketingstidende 2019-20, tillæg B, betænkning over L 133, s. 1.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0381.png
380
|
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
ministeren og i en pause under samrådet, hvor
der forhandles om den endelige formulering i
betænkningen. Flere af udvalgets medlemmer
ønsker, at følgegruppen sikres større indflydelse
på udmøntningen af de bemyndigelser, som er
indeholdt i forslaget til ændring af epidemiloven,
og beskrivelsen af følgegruppen i betænkningen
har således karakter af et politisk kompromis.
Medlemmerne af følgegruppen giver på mø-
derne med udredningsgruppen grundlæggen-
de samstemmende beskrivelser af arbejdet
i følgegruppen og samspillet mellem den og
sundheds- og ældreministeren og de embeds-
mænd fra Sundheds- og Ældreministeriet og
ministeriets styrelser, som ledsagede ministe-
ren. Det fremgår imidlertid også af samtalerne
med medlemmerne af følgegruppen, at der i
starten af gruppens eksistens i et vist omfang
var forskellige forventninger til følgegruppens
rolle. Spørgsmålet var, om den skulle være et
forum for ministerens orientering af ordførerne
og Folketingets partier, eller om den også skulle
have en rolle som forhandlings- og kontrolfo-
rum. De forskellige forventninger afspejler den
diskussion, der fandt sted forud for beslutning-
en om at nedsætte en særlig følgegruppe. Dette
fremgår af de politiske bemærkninger fra de
forskellige folketingsgrupper i betænkningen og
kommer også til udtryk i de samtaler, udred-
ningsgruppen har ført med medlemmerne af
følgegruppen.
40
Følgegruppen bestående af sundhedsordførere
videreføres med den anden ændring af epide-
miloven, lovforslag nr. L 158, der vedtages den
31. marts 2020. I Sundheds- og Ældreudvalgets
betænkning over forslaget anfører et flertal i
udvalget:
»Et flertal i udvalget (S, V, RV, SF, EL
og Susanne Zimmer (UFG)) har noteret
sig, at sundheds- og ældreministeren
har tilkendegivet, at den følgegruppe
for covid-19, der blev etableret i for-
bindelse med vedtagelse af lov nr. 208
af 17. marts 2020, som bl.a. vil blive
inddraget i forbindelse med tiltag, der
er på vej, herunder i form af udmønt-
ning af bemyndigelser efter loven,
også vil blive inddraget i forbindelse
med udmøntning af bemyndigelserne
i nærværende lovforslag. I forbindelse
med akutte hastesager med behov for
hurtig handling vil følgegruppen blive
inddraget hurtigst muligt.«
41
Videre anfører samme flertal om den foreslå-
ede ændring af bemyndigelsen til sundheds- og
ældreministeren i epidemilovens § 6, stk. 1:
»Flertallet noterer sig, at følgegruppen
for covid-19 vil blive inddraget og le-
derne af Folketingets partier konsulte-
ret forud for en eventuel udmøntning
af bemyndigelsesbestemmelsen.«
42
I sundheds- og ældreministerens besvarelse af
Sundheds- og Ældreudvalgets spørgsmål nr. S
43, der er optrykt som bilag til betænkningen,
anføres det bl.a.:
»Som det fremgår af betænkningen til
det lovforslag (L 133), som førte til lov
nr. 208 af 17. marts 2020, vil vi i COVID
19-følgegruppen løbende drøfte aktu-
elle spørgsmål i forhold til håndterin-
gen af COVID-19, ligesom følgegruppen
vil følge udviklingen i smittespred-
40 Folketingstidende 2019-20, tillæg B, betænkning over L 133, s. 1 f. og 3.
41 Folketingstidende 2019-20, tillæg B, betænkning over L 158, s. 1 f.
42 Folketingstidende 2019-20, tillæg B, betænkning over L 158, s. 2.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0382.png
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
|
381
ningen og blive inddraget i forbindelse
med tiltag, der er på vej, herunder i
form af udmøntning af bemyndigelser.
I forbindelse med akutte hastesager
med behov for hurtig handling, vil
følgegruppen blive inddraget hurtigst
muligt. Følgegruppen vil naturligvis
blive inddraget på samme måde i
forbindelse med eventuel udmøntning
af de foreslåede bemyndigelser i nær-
værende lovforslag (L 158).«
43
sundhedsordførere fra Folketinget, herun-
der Alternativets sundhedsordfører, selv om
folketingsgruppen ikke på dette tidspunkt har
noget medlem i Sundheds- og Ældreudvalget,
og sundhedsordføreren for partiet Frie Grønne,
der ikke formelt udgør en folketingsgruppe.
Deltagerkredsen synes dog undertiden at være
udvidet med deltagelse af andre folketingsmed-
lemmer.
Følgegruppen nedsættes med formanden
for Sundheds- og Ældreudvalget og samtlige
Tabel 15.7. Følgegruppens sammensætning
Navn
Rasmus Horn Langhoff (sundhedsordfører)
Martin Geertsen (sundhedsordfører)
Jane Heitmann (formand for Sundheds- og Ældreudvalget)
Liselott Blixt (sundhedsordfører)
Stinus Lindgreen (sundhedsordfører)
Kirsten Normann Andersen (sundhedsordfører)
Peder Hvelplund (sundhedsordfører)
Per Larsen (sundhedsordfører)
Lars Boje Mathiesen (sundhedsordfører)
Henrik Dahl (sundhedsordfører)
Torsten Gejl (sundhedsordfører)
Susanne Zimmer (sundhedsordfører)
Simon Emil Ammitzbøll-Bille (sundhedsordfører)
Parti
Socialdemokratiet
Venstre
Venstre
Dansk Folkeparti
Radikale Venstre
Socialistisk Folkeparti
Enhedslisten
Det Konservative Folkeparti
Nye Borgerlige
Liberal Alliance
Alternativet
Frie Grønne
Fremad
43 Folketingstidende 2019-20, tillæg B, betænkning over L 158, s. 38.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0383.png
382
|
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
Følgegruppens møder
Sundheds- og ældreministeren indkalder første
gang følgegruppen til møde den 20. marts 2020,
og til og med april 2020 afholdes i alt ni møder,
jf. tabel 15.8. Derudover sender sundheds- og
ældreministeren, jf. nedenfor, i perioden 57
skriftlige orienteringer om f.eks. udmøntninger
af bemyndigelser i epidemiloven, etablering
af TestCenter Danmark og statusrapport for
covid-19 i Danmark.
44
i begrænset omfang skriftligt materiale til brug
for møderne.
Medlemmerne af følgegruppen forklarer i
møderne med udredningsgruppen samstem-
mende, at der på følgegruppens møder er
deltagelse af sundheds- og ældreministeren,
der er mødeleder, og embedsmænd fra typisk
Sundheds- og Ældreministeriets departement,
Sundhedsstyrelsen og Statens Serum Institut
og i nogle tilfælde endvidere fra andre myndig-
heder m.v., herunder Styrelsen for Patientsik-
kerhed, Lægemiddelstyrelsen, Danske Regio-
ner og KL.
Der er ikke en fast struktur for møderne, men
almindeligvis indledes møderne af sundheds-
og ældreministeren, hvorefter sundhedsmyn-
dighederne orienterer om den seneste udvikling
i forhold til den aktuelle status for covid-19,
herunder nyeste tal for antal test, smittede og
indlæggelser m.v. Der kan være særlige punkter
til behandling, herunder f.eks. forslaget til den
anden ændring af epidemiloven, der præsen-
teres på mødet den 25. marts 2020, kl. 13.00-
14.30. Følgegruppen kan på møderne komme
med kommentarer og stille spørgsmål, der
besvares af sundheds- og ældreministeren eller
embedsmænd fra departementet eller de un-
derliggende sundhedsmyndigheder. Undertiden
bliver emner rejst af følgegruppens medlemmer
taget op af ministeriet til behandling på efterføl-
gende møder.
Møderne er typisk planlagt til at vare en time,
men går ikke sjældent over tid. Der føres ikke
officielle referater.
Møderne i følgegruppen beskrives af sundheds-
ordførerne som værende af orienterende ka-
Tabel 15.8. Oversigt over møder i følgegrup-
pen af sundhedsordførere i perioden fra den
12. marts til den 30. april 2020
Mødedato
1
2
3
4
5
6
7
8
9
20. marts 2020
24. marts 2020
25. marts 2020
25. marts 2020
2. april 2020
11. april 2020
12. april 2020
17. april 2020
24. april 2020
Kilde: Sundheds- og Ældreministeriet.
Møderne i følgegruppen afholdes i den nævnte
periode hver uge med yderligere møder i visse
uger. Indkaldelse til møderne sker på sundheds-
og ældreministerens initiativ. Sundheds- og Æl-
dreministeriet udsender typisk ikke på forhånd
nogen egentlig dagsorden for møderne og kun
44 Sundheds- og Ældreministeriets notat af 21. december 2020 om overblik over møder i følgegruppen og partiledermøder
samt skriftlige orienteringer af følgegruppen i marts og april.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
|
383
rakter, og selv om der på møderne er mulighed
for at komme med politiske kommentarer, har
møderne ikke karakter af egentlige forhandlin-
ger om påtænkte initiativer og tiltag. Således
bliver følgegruppen ikke inddraget i overvejel-
ser om udmøntningen af bemyndigelser.
Ved større regeringsinitiativer inddrages
partilederne ofte og overtager i et vist omfang
følgegruppens normale rolle. Det synes at
variere lidt, om følgegruppen af sundhedsord-
førerne efterfølgende ligeledes informeres om
tiltagene, eller om det overlades til partilederne
at orientere deres respektive ordførere.
Skriftlige orienteringer af følgegruppen
Foruden orientering på møderne i følgegrup-
pen orienterer sundheds- og ældreministeren
løbende følgegruppen skriftligt om sin ud-
møntning af bemyndigelser i epidemiloven i
form af bekendtgørelser, der typisk ikke bliver
behandlet på møderne i følgegruppen, og om
udviklingen i covid-19, visse konkrete sager og
væsentlige tiltag, som regeringen iværksætter.
Som nævnt ovenfor modtager følgegruppen i
perioden fra den 12. marts til den 30. april 2020
i alt 59 skriftlige orienteringer. Orienteringerne
om nye bekendtgørelser sker som udgangs-
punkt umiddelbart efter udstedelsen af dem.
I forbindelse med udmøntning af bemyndigelser
indeholdt i den første ændring af epidemiloven,
der træder i kraft den 17. marts 2020, udsteder
sundheds- og ældreministeren natten mellem
den 17. og 18. marts 2020 en række bekendt-
gørelser, herunder bekendtgørelse nr. 219 af
17. marts 2020 om begrænsning af rettigheder
på sundheds- og ældreområdet i forbindelse
med håndtering af Coronavirussygdom 2019
(COVID-19) og nr. 224 af 17. marts 2020 om
forbud mod større forsamlinger og forbud mod
adgang til og restriktioner for visse lokaler i
forbindelse med håndtering af Coronavirussyg-
dom 2019 (COVID-19), der begge er nærmere
omtalt i kapitel 10. Følgegruppen orienteres om
bekendtgørelserne i en e-mail sendt den 18.
marts 2020, kl. 02.50, hvori det bl.a. fremgår:
»Kære
følgegruppe for COVID-19
Som jeres partiformænd er orienteret
om, udsteder jeg nu en række bekendt-
gørelser. Desuden vil kulturminister-
en, social- og indenrigsministeren,
erhvervsministeren, beskæftigelsesmi-
nisteren og justitsministeren udstede en
bekendtgørelse hver på deres områder.
Vedlagt er ordførernotat, som giver en
kort beskrivelse af bekendtgørelserne på
mit område.
Regeringen tager disse tiltag i brug ud
fra Statens Serum Instituts anbefaling
om,
at minimering af social kontakt
mindsker smittefaren i samfundet.
Vi kan herudover oplyse, at ministeriet i
samarbejde med Statens Serum Institut
har planlagt en monitoreringsindsats
af de enkelte tiltag således, at vi vil have
en større grad af evidens i anden bølge
af virus, og til at vurdere om de enkelte
tiltag vil skulle forlænges.
Jeg vil henlede ordførernes opmærk-
somhed på, at Sundhedsstyrelsens
høringssvar følger samme linje, som til
lovforslaget, nemlig, at styrelsen ikke
har evidens for effekten af denne række
tiltag, som tages i værk (vedlagt her).
Sundhedsstyrelsens risikovurdering
fra 10. marts anbefaler, at
nedbringe
antallet af sociale kontakter,
men
styrelsens holdning er, at der som hoved-
regel kun skal være tale om rene borger-
rettede anbefalinger og altså ikke regler
og lovgivning. Vi har i øvrigt modtaget
en række tekstnære bemærkninger til de
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
384
|
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
foreløbige udkast til bekendtgørelserne,
som ikke er vedlagt her.
Mvh. Magnus
---
Vedlagt mailen er:
−
−
−
Samlet dokument med bekendt-
gørelser
Ordførernotat
Høringssvar fra Sundhedsstyrel-
sen«
Sammenfatning
Covid-19 fylder i begyndelsen af marts 2020
ganske lidt på Folketingets officielle dagsorden,
hvilket ændrer sig, da sundheds- og ældremini-
steren den 12. marts 2020 fremsætter forslag til
den første ændring af epidemiloven. Lovforslag-
et er det første blandt i alt 20 lovforslag, som
regeringen fremsætter og ønsker hastebehand-
let i marts og april. Dertil kommer en række
aktstykker fra ministerierne, som tiltrædes af
Finansudvalget.
Folketingets forretningsorden foreskriver, at
der mindst skal gå 30 dage fra fremsættelse af
et lovforslag til 3. behandling af lovforslaget og
mindst 2 dage mellem hver af de tre behand-
linger. Disse frister kan imidlertid fraviges med
et trefjerdedelsflertal, og dermed kan Folketing-
et behandle og vedtage et lovforslag samme
dag, som det fremsættes.
I månederne op til covid-19-krisen bliver
spørgsmålet om, hvilken fremgangsmåde der
bør følges ved hastebehandling, taget op til
overvejelse af Folketingets Udvalg for Forret-
ningsordenen, der i et brev til statsministeren
den 15. januar 2020 formulerer generelle
retningslinjer, som udvalget opfordrer til som
udgangspunkt at følge fremover, herunder at 1.
behandling gennemføres 4 dage efter frem-
sættelsen, 2. behandling gennemføres 2 dage
senere, og 3. behandling dagen efter, svarende
til en behandling af lovforslaget over 8 dage.
Endvidere lægger udvalget op til, at regering-
ens forslag til tidsplan for hvert lovforslag
drøftes i Udvalget for Forretningsordenen
inden fremsættelsen på baggrund af et brev fra
den pågældende minister, hvori lovforslagets
hovedindhold beskrives og begrundelsen for, at
forslaget ønskes hastebehandlet, angives.
Flere af elementerne i de foreslåede retningslin-
jer bliver indarbejdet i den praksis, der dan-
Skriftlige spørgsmål fra følgegruppens med-
lemmer til sundheds- og ældreministeren
Foruden muligheden for at stille mundtlige
spørgsmål på møderne i følgegruppen får
følgegruppens medlemmer en uformel adgang
til at stille skriftlige spørgsmål til sundheds- og
ældreministeren som alternativ til formelle
folketingsspørgsmål gennem Sundheds- og
Ældreudvalget og til § 20-spørgsmål. Antallet
af spørgsmål til sundheds- og ældreministeren
gennem Sundheds- og Ældreudvalget og som §
20-spørgsmål skal derfor ses, i sammenhæng
med at et ikke nærmere kendt antal spørgsmål
i stedet er blevet stillet gennem følgegruppen.
Rammerne for følgegruppen er ikke formalise-
ret, og der er således i modsætning til reglerne
i Folketingets forretningsorden om Folketingets
udvalg ikke særlige regler i relation til tavsheds-
pligt eller for svarfrister for spørgsmål stillet til
sundheds- og ældreministeren. Endvidere sker
der ikke offentliggørelse af spørgsmål stillet
gennem følgegruppen og svar herpå i modsæt-
ning til spørgsmål stillet gennem Folketingets
udvalg eller som § 20-spørgsmål.
Flere medlemmer af følgegruppen har be-
skrevet, at de oplevede, at der med de nævnte
forskelle var fordele og ulemper ved at stille
spørgsmål gennem følgegruppen i stedet for via
Folketinget, hvilket fik betydning for, gennem
hvilken kanal medlemmerne stillede spørgsmål.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 15 – Samspillet mellem Folketinget og regeringen under covid-19-krisen
|
385
nes i forbindelse med de covid-19-relaterede
lovforslag, som regeringen fremsætter i marts
og april. Det gælder navnlig for inddragelsen
af Udvalget for Forretningsordenen, der i hvert
tilfælde får forelagt og tiltræder regeringens
forslag til tidsplan for behandling af lovforslaget.
Endvidere dannes der i løbet af marts en prak-
sis for, at udvalget til brug for vurderingen af
tidsplanen får forelagt et notat om lovforslagets
indhold. Samme betydning får retningslinjerne
ikke for selve tilrettelæggelsen af behandlingen,
der i mange tilfælde gennemføres på kortere
tid, end der er lagt op til i retningslinjerne. Første
ændring af epidemiloven behandles den 12.
marts 2020 på én dag, og en relativt stor andel
af de 20 lovforslag behandles over 3 dage og
med et samlet gennemsnit af samtlige lovfor-
slag på 6 dage.
Antallet af lovforslag, der hastebehandles i
marts og april, er ganske atypisk for arbejdet
i Folketinget, hvor der de senere år kun har
været enkelte tilfælde, hvor lovforslag er blevet
behandlet inden for få dage. Ofte har sådanne
lovforslag berørt afgrænsede problemstilling-
er og affødt færre antal udvalgsspørgsmål
end flere af de covid-19-relaterede forslag,
der behandles i foråret, herunder navnlig de to
lovforslag til ændring af epidemiloven, der bliver
fremsat i marts 2020. Forslaget til den første
ændring, lovforslag nr. L 133, der, jf. kapitel 12,
indeholder bemyndigelser til sundheds- og
ældreministeren til at fastsætte regler, hvormed
der kan gøres væsentlige indgreb i borgernes
retsforhold, fremsættes og behandles under et
så komprimeret tidsforløb, at det ikke er muligt
for sundheds- og ældreministeren at besvare
samtlige 80 spørgsmål, der stilles gennem
Sundheds- og Ældreudvalget.
Hastebehandling af lovforslag dominerer Folke-
tingets dagsorden i anden halvdel af marts og i
april 2020, hvor behandling af andre sager i vidt
omfang udskydes, som følge af at Folketinget
i forbindelse med den delvise nedlukning af
Danmark vælger at begrænse Folketingets mø-
der til primært behandling af hastelovforslag.
Situationen indebærer, at den parlamentariske
kontrol med regeringen indtil slutningen af april
2020 fylder mindre end normalt. Det gælder
navnlig for samråd og forespørgsler, hvorimod
der fortsat stilles skriftlige § 20-spørgsmål og
udvalgsspørgsmål. Gennem denne adgang
stilles der spørgsmål til de fleste ministre om
håndtering af covid-19, og i en del udvalg tegner
andelen af covid-19-relaterede spørgsmål sig
for over halvdelen af de spørgsmål, der stilles i
perioden.
Foruden det formelle samspil mellem Folketing-
et og regeringen, der i perioden navnlig viser
sig gennem behandling af lovforslag og mini-
strenes besvarelse af folketingsspørgsmål m.v.,
inddrages Folketingets partier på forskellig
vis mere uformelt i regeringens håndtering af
covid-19. Det gælder bl.a. sundheds- og ældre-
ministerens inddragelse af følgegruppen af par-
tiernes sundhedsordførere, som nedsættes ef-
ter forhandlinger i Sundheds- og Ældreudvalget
under udvalgets behandling af det første forslag
til ændring af epidemiloven. Følgegruppen
mødes typisk en gang om ugen med sundheds-
og ældreministeren og får karakter af navnlig
et informationsforum, hvorigennem ministeren
enten skriftligt eller på møderne orienterer om
udviklingen i covid-19 og regeringens tiltag.
Følgegruppens medlemmer kan stille mundtlige
spørgsmål på møderne og efterfølgende skrift-
lige spørgsmål, der i modsætning til spørgsmål
stillet gennem Folketinget ikke offentliggøres.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0387.png
386
|
–
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 16 – Covid-19-håndteringen i nabolandene
|
387
Kapitel 16
Covid-19-håndteringen
i nabolandene
Som pandemi stiller covid-19 alver-
dens lande over for et fælles problem.
Hvad kan og hvad skal de gøre for
at mane den trussel mod folkesund-
heden og mod økonomisk-social
velfærd, som sygdommen udgør, i
jorden? De enkelte staters forud-
sætninger herfor er vidt forskellige.
Det samme er de rammer, som deres
forfatning og institutionelle indretning
sætter for indsatsen mod pludseligt
opståede og samfundstruende kriser.
Folketingets Udvalg for Forretnings-
ordenen pålægger udredningsgrup-
pen i relevant omfang også at ind-
drage erfaringerne fra andre lande.
Beretning nr. 4 fra udvalget peger i
den sammenhæng på nabolandene
Norge, Sverige og Tyskland. Disse
lande har sammen med Danmark
sammenlignelige økonomiske og
sociale strukturer og sundhedsvæ-
sener på højt og moderne niveau. Der
er imidlertid også forskelle mellem
landene. De er betinget af forskellige
politiske og administrative struktu-
rer og af forskellige demokratiske
og forvaltningsmæssige traditioner.
Spørgsmålet, som er stillet til udred-
ningsgruppen, er dermed: hvordan
håndterer Danmarks umiddelba-
re nabolande krisen, og hvordan
kommer hvert af landene frem til de
beslutninger og strategier, som ligger
til grund for håndteringen?
Det er en omfattende og i praksis
umulig opgave inden for kort tid at
gennemføre en udredning heraf side-
løbende med udredningen af de dan-
ske myndigheders covid-19-håndte-
ring. Udredningsgruppen har derfor
rekvireret rapporter fra forskere i de
tre nabolande og i den sammenhæng
anmodet dem om at redegøre for
tilrettelæggelsen af covid-19-håndte-
ringen i deres lande. De i alt seks
forskere, som har løst denne opgave,
har ikke haft adgang til interne rege-
rings- og myndighedsdokumenter.
Deres analyser bygger derfor alene
på offentligt tilgængelige dokumenter
og statistiske oplysninger.
De tre landerapporter er oversat
til dansk og optrykt som bilag 3-5
til denne rapport. For en detaljeret
gennemgang af covid-19-håndtering-
en i hvert af de tre lande henvises
hertil. Formålet med dette kapitel
er på grundlag af rapporterne at
uddrage tværgående erfaringer, som
kan indgå som en del af grundlaget
for den læring af covid-19-forløbet,
som er endemålet for denne rapport.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
388
|
Kapitel 16 – Covid-19-håndteringen i nabolandene
Dette kapitel indeholder derfor ikke en opsum-
mering af de mange konkrete informationer, der
er indeholdt i landerapporterne.
Kapitlets afsæt er en kortfattet redegørelse for,
hvordan covid-19 i løbet af vinteren og foråret
2020 rammer de fire lande. Udgangspunktet
er for dem alle det samme: at de på ret præcis
samme tidspunkt står over for en pandemi af
ukendt karakter og omfang. Myndighederne op-
lever altså nøjagtig den samme udfordring, så
hvordan skulle de tage den op? Hvilke proble-
mer rejser pandemien i sig selv, og hvilke afledte
effekter og problemer forårsager den for såvel
sundhedsvæsenet som samfundet i sin helhed?
For at besvare disse overordnede spørgsmål
giver kapitlet først en oversigt over covid-19-
udviklingen og trækker de store linjer i håndte-
ringen op. Dernæst ser det på, hvad det er for et
beslutningsgrundlag og en beslutningsorgani-
sation, man havde i de tre lande sammenlignet
med Danmark. Derefter tages tre problemstil-
linger op af særlig relevans for denne udredning.
For det første de problemer af retlig karakter,
som vidtrækkende lov- og myndighedsindgreb
i den normale samfundsorden rejser i landene.
For det andet de afledte effekter på sundheds-
væsenet, som covid-19 forårsager for landenes
regeringer og myndigheder. For det tredje
rejser de stærke indgreb i form af vidtgående
og usædvanlige bemyndigelser til regeringer og
myndigheder spørgsmålet om de parlamentari-
ske institutioners rolle i krisehåndteringen.
Covid­19: oversigt over udviklingen
januar­maj 2020
Tyskland registrerer den første smittede den
28. januar 2020 – en tysk mand, som har del-
taget i en konference i Bayern og øjensynlig er
smittet af en kollega fra Kina. Sverige registre-
rer sin første smittede den 31. januar 2020 – en
ung kvinde, som har besøgt Wuhan i Kina ugen
forinden. Norge registrerer sin første smittede
den 26. februar 2020, mens Danmark registre-
rer det første tilfælde dagen efter.
Alle fire lande oplever en betydelig stigning i
antallet af smittede i begyndelsen af marts.
Smittespredningen i de fire lande topper på
lidt forskellige tidspunkter og på lidt forskellige
niveauer i løbet af anden halvdel af marts og
første halvdel af april. Som figur 16.1 viser, er
der i starten af epidemien tilsyneladende en
betydelig parallelitet i udviklingen i de fire lande.
Men figuren viser også, at hvor antallet af kon-
staterede smittede falder fra og med uge 13-15 i
Norge, Tyskland og Danmark, forbliver smitte-
tallet på et relativt højt niveau i Sverige.
Registreringen af smittede med covid-19 er
dog i denne tidlige periode meget usikker, og
smittetallene udgør derfor et ringe grundlag for
sammenligninger over tid og mellem landene.
Et mere sikkert billede af epidemiens spredning
giver tallene over antal indlagte med covid-19
på de enkelte landes sygehuse. Figur 16.2 viser
for samme periode udviklingen i antal nyindlæg-
gelser med covid-19 pr. uge.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0390.png
Kapitel 16 – Covid-19-håndteringen i nabolandene
|
389
Figur 16.1. Antal konstaterede nye covid-19 tilfælde pr. uge pr. 100.000 indbyggere
1
50
40
30
20
10
0
Uge 20
Uge 22
Uge 10
Uge 14
Uge 16
Uge 18
Uge 15
Uge 12
Uge 19
Uge 13
Uge 21
Uge 9
Uge 11
Uge 17
Danmark
Tyskland
Norge
Sverige
Kilde: Our World in Data.
1 Befolkningstal i de fire lande, som danner grundlag for beregninger i figurerne: Danmark: 5.792.203, Norge: 5.421.242,
Sverige: 10.099.270, Tyskland: 83.783.945. Kilde: Our World in Data.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0391.png
390
|
Kapitel 16 – Covid-19-håndteringen i nabolandene
Figur 16.2. Nyindlæggelser med covid-19 pr. 100.000 indbyggere fordelt på uger
25
20
15
10
5
Uge 10
Uge 14
Danmark
Tyskland
Norge
Sverige
Kilder: Data for Danmark og Tyskland er hentet fra Our World in Data. Data for Sverige er fra den svenske
Socialstyrelse. Data fra Norge stammer fra det norske Folkehelseinstituttet (FHI).
Tallene for de fire lande ligger i den tidlige fase
af epidemien tæt op ad hinanden. Fra og med
uge 11 ser man en kraftig stigning i antallet af
nye indlæggelser med covid-19 i Danmark og
Sverige, mens stigningen holder sig på et lavere
niveau i Norge og Tyskland. Man ser også,
hvordan antallet af nyindlagte covid-19-pa-
tienter begynder at falde i Danmark, Norge
og Tyskland fra uge 13. For Sverige fortsætter
stigningen i endnu nogle uger, og antallet af
nyindlagte forbliver foråret igennem højt i
Sverige. I uge 22 er der i Norge registreret 0,15
indlagte pr. 100.000 indbyggere. Tilsvarende tal
for Tyskland er 0,36, for Danmark 0,84 og for
Sverige 11,93.
De første covid-19-relaterede dødsfald i de fire
lande bliver konstateret i uge 11 i 2020. Herefter
stiger antallet af covid-19-relaterede dødsfald
gradvis. Stigningstakten er mindst i Norge og
størst i Sverige, mens stigningstakten i Dan-
mark og Tyskland er nogenlunde ensartet og
lidt højere end i Norge. I alle fire lande topper
dødstallet i uge 15 og 16. Herefter falder de co-
vid-19-relaterede dødsfald i alle fire lande frem
mod udgangen af maj. Sverige er dog langt fra at
komme ned på samme niveau som de øvrige tre
lande. I Norge registreres bare 0,02 dødsfald pr.
100.000 indbyggere i uge 22. Det tilsvarende tal
for Danmark er 0,17 og for Tyskland 0,3, mens
det for Sverige med 2,69 dødsfald pr. uge for
hver 100.000 indbyggere er væsentligt højere.
Uge 20
Uge 22
Uge 12
Uge 16
Uge 19
Uge 13
Uge 18
Uge 15
Uge 21
Uge 9
Uge 11
Uge 17
0
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0392.png
Kapitel 16 – Covid-19-håndteringen i nabolandene
|
391
Figur 16.3. Antal nye covid-19-relaterede dødsfald pr. uge pr. 100.000 indbyggere
7
6
5
4
3
2
1
Uge 20
Danmark
Tyskland
Norge
Sverige
Kilde: Our World in Data.
Der er internationalt tidligt et fokus på gennem-
førelsen af test. Antallet af covid-19-test stiger
i alle fire lande fra og med uge 12. Det fremgår
af figur 16.4. Der er dog to markante forskelle
mellem de fire lande. Den ene er, at Sverige nok
gradvis udvider testkapaciteten, men holder
den på et lavere niveau end Norge og Tyskland.
Den anden og meget markante afvigelse er
Danmark, hvor tallene tager nogle markante
spring, hvilket bl.a. afspejler skiftene i den
danske teststrategi, jf. kapitel 11. I uge 14 stiger
antallet af test i Danmark til 488 pr. 100.000
indbyggere. Denne udvidelse fortsætter. I uge 18
når antallet af foretagne test således op på 1.731
test pr. 100.000 indbyggere, hvilket er mere end
fire gange så højt som Tyskland og Norge på
tilsvarende tidspunkt. Antallet af test i Danmark
forbliver på det relativt høje niveau i de følgende
uger. Ved afslutningen af perioden (uge 22) fore-
tages 1.531 test pr. 100.000 indbyggere.
Uge 22
Uge 9
Uge 11
Uge 10
Uge 14
Uge 16
Uge 18
Uge 15
Uge 12
Uge 19
Uge 13
Uge 21
Uge 17
0
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0393.png
392
|
Kapitel 16 – Covid-19-håndteringen i nabolandene
Figur 16.4. Antallet af nye test pr. uge pr. 100.000 indbyggere
2.000
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
Uge 20
Uge 22
Uge 16
Uge 10
Uge 19
Uge 9
Uge 11
Uge 14
Uge 18
Uge 15
Uge 12
Uge 13
Uge 21
Uge 17
0
Danmark
Tyskland
Norge
Sverige
Kilde: Data for Danmark, Norge og Tyskland er fra Our World in Data. Data fra Sverige er fra Svenska
Intensivvårdsregistret (SIR).
Der tegner sig altså et billede af fire lande, som
inden for samme tidsrum bliver ramt af pande-
mien, og hvor udviklingen i den allerførste fase
forløber parallelt. Hurtigt afviger udviklingen i
de fire lande dog fra hinanden. Covid-19-epi-
demien får et markant anderledes forløb i
Sverige end i Danmark, Norge og Tyskland med
flere indlæggelser og flere dødsfald i forhold til
befolkningstallet. Samtidig skiller Danmark sig
ret hurtigt ud ved at slå ind på en langt mere
omfattende testaktivitet end de andre lande.
Oversigt over regerings­ og
myndighedsstrategier
Udbruddet af en omfattende og alvorlig pande-
mi sætter overalt i verden gang i overvejelserne
om, hvad myndighederne politisk og admini-
strativt kan og skal gøre for at inddæmme og
begrænse de negative effekter for folkesund-
heden af covid-19. Det gælder også i Danmarks
umiddelbare nabolande.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0394.png
Kapitel 16 – Covid-19-håndteringen i nabolandene
|
393
Der er generelt tale om meget intensive forløb,
hvor myndighederne ganske pludseligt og i
løbet af en kort periode tager stilling til, hvad
de vil gøre inden for de lovgivningsmæssige og
organisatoriske rammer, der i hvert af landene
gælder for sundhedsberedskabet. Krisens ka-
rakter rejser dog hurtigt også spørgsmålet om,
hvorvidt de gældende rammer giver myndighe-
derne tilstrækkelige muligheder for effektivt og
hurtigt at dæmme op for smittespredningen.
Det fører, som det fremgår af oversigten i figur
16.1 til, at man i alle fire lande træffer en lang
række foranstaltninger, hvoraf nogle er sund-
hedsmæssige tiltag rettet direkte mod covid-19,
mens andre er økonomiske følgetiltag, som man
politisk iværksætter for at afbøde de negative
økonomisk-sociale konsekvenser af epidemien.
Oversigten i figur 16.5 viser, hvordan der er
tidsmæssigt iøjnefaldende sammenfald i myn-
dighedernes reaktioner i de fire lande. Med få
dages afstand beslutter man tiltag, der er rettet
mod inddæmning og afbødning af covid-19.
Endvidere er der i alle fire lande en samtidig
indsats med tiltag rettet mod covid-19 og øko-
nomiske afværgeforanstaltninger i form af øko-
nomiske hjælpepakker rettet mod erhvervslivet
og arbejdsmarkedet. Oversigten viser også,
hvordan man beslutter gradvise lempelser af
indgrebene, da smittesituationen letter i løbet af
april og maj 2020.
Trods disse ligheder er der også slående
forskelle mellem reaktionsmønsteret i de fire
lande. Der er to væsentlige iagttagelser her.
Den ene er, at Sverige adskiller sig fra de tre
andre lande. Ganske vist er der i alle fire lande
tidligt i marts en satsning på bløde tiltag i form
af anbefalinger og vejledende retningslinjer fra
regering og myndigheder. Men i Danmark, Nor-
ge og Tyskland skifter man hurtigt strategi, så
påbud og forbud bliver de bærende elementer i
strategien over for covid-19. Sverige fastholder
imidlertid gennem hele perioden en strategi,
som er baseret på færre indgreb og på offentlig
information af borgerne med råd og vejledning,
med hensyn til hvordan de bør opføre sig stillet
over for smittetruslen.
Det er ikke ensbetydende med et fuldstæn-
digt fravalg af retligt bindende tiltag i Sverige,
sådan som det tidlige forbud mod offentlige
forsamlinger med mere end 500 deltagere og
den senere indskrænkning af deltagerantallet
til 50 personer viser. Men fokus er ifølge den
svenske regerings strategi fra den 7. april 2020
på blødere foranstaltninger som forebyggelse,
ekstra ressourcetilførsel til sygehus- og sund-
hedssektoren, afbødning af konsekvenserne
for samfundsvigtige aktiviteter, borgere og
virksomheder og en informationsindsats for at
dæmpe folks frygt for covid-19. Den erklærede
regeringsstrategi er således mere henholdende
end i de tre andre lande og bygger på denne
principielle politik: »Den svenske strategi ved
håndteringen af virus er, at de foranstaltninger,
der besluttes, skal baseres på viden og doku-
menteret erfaring, og at de rette foranstaltninger
skal besluttes på rette tidspunkt.«
2
Den svenske
strategi bygger derpå snarere på en afhjælpning
af de økonomiske og sociale konsekvenser af
epidemien end på en nedkæmpning af den. Det
underliggende ræsonnement synes at være, at
man herigennem kan mildne krisen for befolk-
ningen uden kraftige indgreb i borgernes for-
hold, mens samfundet står epidemien igennem.
2 Dette er regeringens efterfølgende formulering, som den fremgår af kommissoriet for coronakommissionen, se
Regeringen Dir 2020:74. Se også Johan Hirschfeldt og Olof Petersson, »Rättsregler i kris«, Dialogos Förlag, 2020, s. 104-116.
Kommissionens opgave er at evaluere den svenske håndtering af covid-19.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0395.png
394
|
Kapitel 16 – Covid-19-håndteringen i nabolandene
Figur 16.5. Oversigt over covid-19 tiltag i Danmark, Norge, Sverige og Tyskland marts-maj 2020
Danmark
Marts
Norge
Marts
3. marts:
Sundhedsstyrelsen
anbefaler selvisolation ved
hjemkomst fra risikoområder.
6. marts:
Regeringen anbefaler
udskydelse af arrangementer
med flere end 1.000 personer.
10. marts:
Økonomisk
hjælpepakke introduceres.
1. marts:
Helsedirektoratet
anbefaler karantæne for
sundhedspersonale
hjemvendt fra risikoområder.
12. marts:
Regeringen lukker
alle uddannelsesinstitutioner,
kultur- og idrætsarrangementer,
forlystelsesparker,
fitnesscentre, svømmehaller,
frisører m.v., som tilbyder
service med tæt kundekontakt,
og store dele af restaurations-
branchen. Økonomiske tiltag
introduceres.
16. marts:
Midlertidig
grænselukning og indførelse
af grænsekontrol.
18. marts:
Regeringen fremsætter
forslag til koronalov.
20. marts:
Teststrategi udvides
fra test af folk med luftvejs-
problemer til ældre og pleje-
hjemsbeboere med symptomer.
27. marts:
Koronaloven træder
i kraft efter Stortingets
enstemmige vedtagelse.
April
6. marts:
Forbud mod besøg
på plejehjem.
11. marts:
Forbud mod
forsamlinger på mere end 500.
13. marts:
Økonomisk
hjælpepakke introduceres.
14. marts:
Utenriksdepartement-
et fraråder alle ikke-nødvendige
rejser til udlandet.
15. marts:
Helsedirektoratet
påbyder lukning af visse
sundhedsvirksomheder.
Regeringen pålægger rejsende
fra lande uden for Norden
karantæne samt tvungen
isolation for smittede.
19. marts:
Regeringen
indfører »hytteforbud«.
24. marts:
Helsedirektoratet
anbefaler at undgå forsamlinger
på mere end fem personer uden
for samme familie/husstand.
11. marts:
Regeringen
annoncerer nedlukning i
foreløbig 2 uger. Skoler og
daginstitutioner lukkes. Det
anbefales at undgå forsamlinger
på mere end 100.
13. marts:
Alle ikke-
nødvendige rejser frarådes.
14. marts:
Der indføres
midlertidig grænselukning.
17. marts:
Regeringen
indfører forsamlingsforbud
på mere end 10 personer.
Storcentre, frisører,
restauranter og andre erhverv
med tæt kontakt lukkes ned.
31. marts:
Anden ændring
af epidemiloven.
April
12. marts:
Sundhedsstyrelsen
skifter strategi fra inddæmning
til afbødning. Folketinget
vedtager hasteændringer
af epidemiloven.
15. marts:
Ny hjælpepakke
introduceres, som indeholder
en trepartsaftale.
18. marts:
Forbud mod
besøg på plejehjem.
6. april:
Regeringen præsenterer
plan for genåbning.
15. april:
Vuggestuer,
børnehaver og 0.-5. klasse
genåbner.
17. april:
Regeringen og
Folketingets partier bliver
enige om at udvide første
genåbningsfase. Sundheds-
og Ældreministeriet forlænger
forbuddet mod forsamlinger på
over 10 personer til den 10. maj.
21. april:
Ny teststrategi
indebærer, at alle, der har
symptomer på covid-19, skal
testes. Regeringen forbyder
forsamlinger på mere end 500.
Maj
20. april:
Hytteforbuddet
ophæves, og daginstitutioner
genåbner.
27. april:
Skolernes 1.-4.
klassetrin genåbner.
29. april:
Test, hvor læge har
mistanke om covid-19.
16. april:
Appen »Smittestop«
lanceres.
24. april:
Helsedirektoratet
beslutter, at alle kommuner inden
udgangen af maj skal have
testkapacitet til at teste 5 pct. af
kommunens indbyggere pr. uge.
20. maj:
Aftale om yderligere
genåbning af fase 2 falder på
plads. Museer, teatre, biografer,
zoologiske haver m.m. kan åbnes
straks.
27. maj:
Gymnasier,
foreningsliv og højskoler
m.v. genåbner.
7. maj:
Professionel idræt
uden tilskuere genåbner.
Detailhandlen må genåbne
den 11. maj, restaurations- og
cafébranchen samt
6.-10. klasse den 18. maj.
29. maj:
Regeringen
annoncerer åbning af grænser
for norske, islandske og tyske
turister fra den 15. juni.
Maj
11. maj:
Alle klassetrin op til
11. klasse genåbner.
7. maj:
Kultur- og idrætsar-
rangementer med op til 50
personer genåbner.
Helsedirektoratet fraråder
forsamlinger over 20 personer.
27. maj:
Koronaloven
ophæves i kraft af
solnedgangsklausul.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0396.png
Kapitel 16 – Covid-19-håndteringen i nabolandene
|
395
Sverige
Marts
Tyskland
Marts
9. marts:
Folkhälsomyndigheten
anbefaler test ved symptomer
efter rejser til risikoområder.
Opfordring til at blive hjemme
ved sygdom.
12. marts:
Forbud mod offentlige
forsamlinger med over 500
personer.
10. marts:
Risikoniveauet for
smittespredning hæves til
højeste niveau.
8. marts:
Forbunds-
sundhedsministeren anbefaler
delstatsregeringerne at aflyse
alle begivenheder med flere end
1.000 deltagere.
16. marts:
Regeringen
præsenterer økonomisk
hjælpepakke. Regeringen
afsætter 75 mio. kr. til
informationskampagner.
19. marts:
Folkhälsomyndigheten
fraråder ikke-nødvendige rejser.
24. marts:
Restauranter,
barer og cafeer pålægges
restriktioner.
27. marts:
Forbud mod
offentlige arrangementer på
mere end 50 personer.
April
15. marts:
Forbunds-
regeringen beslutter at lukke
14. marts:
Utrikesdepartementet nationale grænser, og en række
delstater lukker grænser for
fraråder alle udlandsrejser.
borgere fra andre delstater.
16. marts:
Folkhälsomyndigheten Personer i risikozoner forbydes at
tage ophold på hoteller eller i
fraråder socialt samvær for
ferielejligheder (det såkaldte
personer over 70 år.
værtsforbud).
17. marts:
Universiteter, højere
læreanstalter og gymnasier
opfordres til at undervise på
afstand. Regeringen beslutter
midlertidigt at begrænse
unødvendige rejser til Sverige fra
lande uden for EU/EØS med
undtagelse af få lande.
20. marts:
De første tyske
delstater indfører delvis
nedlukning. Restauranter
og butikker lukkes.
25. marts:
Lov om »covid-19-
nødhjælp til hospitalerne« sikrer
økonomiske midler til hospitaler
og indkøb af værnemidler.
27. marts:
Forbundsrådet
godkender »Rettungspaket«.
April
13. marts:
Historisk stor
hjælpepakke »Rettungspaket«
introduceres til mellemstore og
store virksomheder.
16. marts:
Ikke-nødvendige rejser
frarådes. Alle skoler og
børnehaver lukker.
17. marts:
Robert Koch-
instituttet justerer smittetrykket
fra »lav/middel« til »høj«.
Nye retningslinjer for nødplan
for hospitalerne.
22. marts:
Stram
inddæmningsstrategi
aftales mellem delstaterne
og forbundsregeringen som
led i delvis nedlukning.
Forsamlinger på mere end
to personer forbydes.
30. marts:
Forbud mod besøg
på plejehjem.
7. april:
Regeringen præsenterer
ny strategi med fokus på at: (1)
forebygge smittespredning, (2)
sikre ressourcer til sygehus- og
sundhedssektoren, (3) begrænse
skadelige virkninger på
samfundsvigtige aktiviteter, (4)
afbøde konsekvenserne for
borgere og virksomheder, (5)
mindske folks bekymringer bl.a.
via information og (6) træffe de
rigtige foranstaltninger på det
rigtige tidspunkt.
2. april:
Regeringsforslag til
ændring af »smittskyddslagen«,
der øger regeringens beføjelser.
16. april:
Riksdagen vedtager
ændringer af smittskyddslagen.
17. april:
Folkhälsomyndigheten
præsenterer strategi for øget
testning.
15. april:
Forbundskansleren
og delstaternes minister-
præsidenter forlænger
størstedelen af inddæmnings-
tiltagene, men butikker og
skolernes ældste klasser bliver
genåbnet. Meget bestemmes
af delstaterne selv.
10. april:
Alle rejsende påbydes
obligatorisk 14-dages karantæne
ved ankomst.
15. april:
Mundbind anbefales.
20. april:
Starter antistoftestning.
27. april:
Obligatorisk at bære
mundbind på offentlige steder.
30. april:
Museer og religiøse
bygninger genåbner.
Maj
30. april:
Folkhälsomyndigheten
opdaterer teststrategi. Test af
antistoffer inkluderes.
Maj
5. maj:
Regeringen præsenterer
yderligere økonomiske
hjælpeforanstaltninger.
20. maj:
Regeringen udpeger
koordinator for Sveriges adgang
til en covid-19-vaccine.
14. maj:
Regeringen forlænger
forbud mod indrejse til EU via
Sverige indtil 15. juni.
6. maj:
Delstater og forbunds-
regeringen bliver enige om fælles
standarder, herunder den
såkaldte »smittetilfælderegel«,
som påbyder restriktioner lokalt
eller regionalt ved over 50
smittetilfælde pr. 100.000
indbyggere inden for 7 dage.
28. maj:
FDP-forslag til »lov om
parlamentarisk inddragelse i
epidemiforanstaltninger« i
Bayerns Landdag.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
396
|
Kapitel 16 – Covid-19-håndteringen i nabolandene
Den anden forskel er, at den politisk-admini-
strative struktur er ret forskellig i de fire lande.
Danmark, Norge og Sverige er såkaldte enheds-
stater med centralregeringer. Det betyder, at
der i disse tre lande ikke er stærke, indbyggede
stopklodser for, hvad de nationale regeringer
kan gøre, hvis blot de kan opnå støtte i de
nationale parlamenter. Der er dog den forskel
mellem de tre lande, at hvor der er et nationalt
ansvar for sundhedsberedskabet i Danmark og
Sverige, er der en højere grad af decentralise-
ring til kommunerne i Norge.
Den store forskel kommer dog frem ved sam-
menligningen med Tyskland. Den beror på to
forhold. Det ene er, at Tyskland er en forbunds-
republik, hvor ansvaret for gennemførelsen
af lovgivningen som udgangspunkt ligger hos
delstaterne, og hvor delstaterne supplerer den
føderale lovgivning med delstatslovgivning. Det
andet forhold er, at kommunerne og regionale,
amtslignende myndigheder i Tyskland har en
central placering i såvel sundhedsvæsenet som
i kriseberedskabet.
Den høje grad af decentralisering, som ikke kun
beror på føderalismen, betyder for det første, at
der er lokal variation i tiltagene i Tyskland. For
det andet betyder den, at nationale foranstalt-
ninger forudsætter forhandlinger og enighed
mellem forbundsregeringen og delstaternes
parlamenter, de såkaldte landdage. I en norsk
sammenhæng ser man også, hvordan den
delvise decentralisering af kompetencen
på sundhedsberedskabets område skaber
spændinger mellem på den ene side regeringen
og de nationale sundhedsmyndigheder og på
den anden side kommunerne. Sammenlignet
hermed er opgavefordelingen enkel i Danmark
og Sverige. Ansvaret for sundhedsberedska-
bet og krisestyringen er i begge lande entydigt
placeret på nationalt niveau hos de statslige
myndigheder.
Erfaringerne fra det korte forløb i foråret 2020
godtgør imidlertid også, at disse institutionelle
forskelle ikke er i stand til at forklare forskel-
le og ligheder i de fire landes håndtering af
covid-19-krisen. De institutionelle forskelle
sætter rammerne for, hvor svært eller let det er
at træffe beslutninger om tiltag og opnå politisk
tilslutning til dem, men de kan ikke forklare lan-
denes valg af covid-19-håndtering. I sidste ende
er de valgte tiltag i alle fire lande udtryk for poli-
tiske valg truffet på basis af intern rådgivning fra
myndighederne til politikerne og i et vist omfang
ekstern rådgivning rekvireret af de samme po-
litikere. Resultatet af disse processer er, at man
politisk i Danmark, Norge og Tyskland lagde sig
fast på tiltag med væsentlige lighedstræk, som
blev forberedt, forhandlet og besluttet inden for
samme snævre tidsrum. Den svenske regering,
den svenske rigsdag og de svenske myndighe-
der valgte en strategi, der var væsensforskellig
fra de tre andre landes.
Beslutningsgrundlag og rådgivningsstruktur
Covid-19 er fra starten en sundhedsfaglig
udfordring, men bliver hurtigt også et politisk
og administrativt problem. Den videnskabelige
usikkerhed med hensyn til sygdommens karak-
ter og alvorlighed rejser fra starten spørgsmålet
om grundlaget for myndighedstiltag imod syg-
dommen i og uden for sundhedsvæsenet. Der er
mellem de fire lande en grundlæggende lighed i
den institutionelle indretning af den sundheds-
faglige rådgivning, når samfundet står over for
epidemiske trusler. Alle fire lande har således
specialiserede institutioner, som kombinerer
analytiske og forskningsmæssige opgaver på
smitteområdet med overvågningsopgaver af
myndighedskarakter. Institutionerne er endvi-
dere i de fire lande placeret på nationalt niveau
og bemandet med og ledet af specialister inden
for et bredt sundhedsfaglige felt. Virologisk og
epidemiologisk ekspertise er således kun ét af
deres hovedområder.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 16 – Covid-19-håndteringen i nabolandene
|
397
Det er også fælles for disse institutioner, at
de indgår i det administrative hierarki med en
placering lige under ministerierne, som svarer
til danske og norske departementer. Deres
chefer refererer altså som udgangspunkt til
de enheder i regeringsapparatet, som står for
den politiske rådgivning af ministre og regering.
Trods disse grundlæggende ligheder er der
nogle forskelle mellem landene.
Danmark og Norge har her en organisation,
der ligger tæt op ad hinanden. Rådgivningen
på det epidemiologiske og virologiske område
er en opgave for henholdsvis Statens Serum
Institut og Folkehelseinstituttet. Den eneste
umiddelbare forskel er, at Folkehelseinstituttet i
en krisesituation refererer til Helsedirektoratet
i stedet for til Helse- og Omsorgsdepartement-
et. Det hænger sammen med, at en lovfæstet
delegation giver Helsedirektoratet myndighed
til at koordinere den samlede indsats under en
epidemi, og Folkehelseinstituttets rådgivning
bliver med denne konstruktion et integreret led
i direktoratets indsats over for epidemien. Det
er ikke ulig situationen i Danmark ved krisens
start, hvor Sundhedsstyrelsen koordinerede
de andre styrelsers indsats og således også
havde ansvaret for videreformidling af informa-
tion og rådgivning fra Statens Serum Institut til
regeringen.
Forskellene er større i forhold til Sverige og
Tyskland. I en svensk sammenhæng er der
specielt to forhold, som gør sig gældende. Det
ene er, at Folkhälsomyndigheten i modsætning
til de tre andre lande fremstår som en kombi-
neret sektorforskningsinstitution og admini-
strativ myndighed. Chefepidemiologen indgår
i den som afdelingschef. Det andet er, at den
svenske forfatning, regeringsformen, udelukker
ministerstyre. Det indebærer for det første, at
Folkhälsomyndigheten i lighed med andre sty-
relser er underlagt regeringen og ikke en enkelt
minister, om end myndigheden hører under
Socialdepartementets ressort. Det indebærer
for det andet, at hverken regeringen eller res-
sortministeren kan intervenere i konkrete sager,
som er til afgørelse i myndigheden. Formelt
styrer regeringen i Sverige altså myndigheden
gennem generelle retningslinjer såsom instruk-
ser, budgetter og planer. En vigtig tilføjelse er, at
det i covid-19-sammenhængen ikke drejer sig
om behandlingen af konkrete afgørelsessager,
men alene om formuleringen af generelle ret-
ningslinjer for myndighedsindsatsen. En anden
væsentlig tilføjelse er, at den svenske forfatning
ikke udelukker uformelle samspilsrelationer
mellem en minister og myndigheder under
dennes ressort.
Med den viden, der foreligger, er der i Sverige
ret tætte uformelle relationer mellem på den
ene side ministrene og departementernes em-
bedsmænd og på den anden side ledelsen på
myndighedsniveau. Men den samme empiriske
viden siger også, at traditionen for myndighed-
ernes selvstændighed som faglige specialist-
myndigheder vejer tungt i svensk administrativ
og politisk tradition, og at dette normalt giver
forvaltningsenheder som Folkhälsomyndig-
heten et ikke ubetydeligt spillerum, hvor den
i praksis er undtaget fra politisk intervention.
Det er, som det fremgår af landerapporten for
Sverige, denne alment forankrede tradition
snarere end de formelle forfatningsmæssige
forskrifter, som afholder en regering i Sverige
fra at gribe ind over for den linje, som ledelsen
af en myndighed har lagt.
Folkhälsomyndigheden er tidligt i covid-19-
forløbet opmærksom på de risici, som sygdom-
men kan indebære, og på et tidligt tidspunkt i
februar 2020 indstiller den til den svenske re-
gering, at covid-19 klassificeres som en alment
farlig sygdom – en indstilling, som regeringen
følger. Det hører samtidig med til billedet, at
Folkhälsomyndigheten vinteren og foråret igen-
nem fraråder regeringen særlige lovindgreb. Det
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
398
|
Kapitel 16 – Covid-19-håndteringen i nabolandene
sker under henvisning til de principper om fri-
villighed og personligt ansvar, som i en årrække
har været bærende i svensk epidemilovgivning.
Undtagelsen er en tilføjelse til epidemiloven,
som indeholder en tidsbegrænset bemyndigel-
se til en række nedlukninger. Bemyndigelsen bli-
ver dog aldrig brugt. Det er en linje, som i denne
del af forløbet generelt og konkret i forbindelse
med lovændringen finder tilslutning fra regering-
en og et politisk flertal i den svenske rigsdag.
Forskellen til Tyskland beror på Tysklands
føderale struktur. Den indebærer i denne
sammenhæng, at Tyskland nok har en national
epidemilovgivning, men at ansvaret for dens
gennemførelse og håndhævelse ligger hos
delstaterne. Det er yderligere i vidt omfang
kommunerne og de amtskommunale kredsfor-
valtninger, der har ansvaret for det praktiske
kriseberedskab. Det gør dog ikke nogen stor
forskel i forhold til den sundhedsfaglige rådgiv-
ning, som på det epidemiologiske og virologiske
område er forankret hos Robert Koch Institut-
tet. Dets opgaver og institutionelle indplacering
er meget lig Statens Serum Instituts og Folke-
helseinstituttets i Norge. Dets rådgivningsfor-
pligtelse gælder både forbundsmyndighederne
og delstatsregeringerne såvel som de lokale
myndigheder.
Der er i hvert fald i Danmark, Norge og Tysk-
land en vis institutionaliseret pluralisme i den
sundhedsfaglige rådgivning. Den har i alle tre
lande haft ad hoc-karakter, idet de nævnte
landes myndigheder har trukket på rådgivning
fra hensholdsvis den faglige gruppe tilknyttet
Sundhedsstyrelsen og modelgruppen tilknyt-
tet Statens Serum Institut, den virologiske
sagkundskab på Rigshospitalet i Oslo og det
virologiske institut på Charitéhospitalet i Berlin.
Derudover har der i alle fire lande været en åben
og i faser kritisk faglig debat blandt forskere
og hospitalsansatte læger om grundlaget for
trufne beslutninger og strategivalg. Det er også
indtrykket, at de risikoanalyser, som i alle fire
lande løbende er udarbejdet af de ansvarlige
myndigheder og institutioner, er lagt frem for
offentligheden. Det er her værd at bemærke, at
risikovurderingerne fra de fire landes sagkyn-
dige rådgivningsinstitutioner perioden igennem
nogenlunde har flugtet med hinanden. Det vil
sige, at de på linje med vurderingerne fra WHO
og ECDC, jf. kapitel 3 og 4, bevæger sig fra et
lavrisikoforløb til et højrisikoforløb. Forskellen
er først og fremmest, at man i Sverige i den
sundhedsfaglige rådgivning og i den politiske
beslutningsproces træffer andre beslutninger i
valget af strategi over for covid-19.
Ovenstående sammenligning inddrager kun for
Danmarks vedkommende information om det
faktiske samspil mellem den nationale sund-
hedsfaglige rådgivning og de politiske og admi-
nistrative beslutningstagere. Der er derfor ikke
grundlag for sammenligninger mellem landene,
når det gælder indhold og form for samspillet og
dettes intensitet. Der er heller ikke for Norges,
Sveriges og Tysklands vedkommende adgang
til information om forekomsten af spændinger
mellem de sundhedsfaglige rådgivningsinstitu-
tioner og det politisk-administrative niveau.
Det gælder imidlertid generelt, at man politisk
og administrativt har påberåbt sig den sund-
hedsfaglige rådgivning i kommunikationen af
de valgte strategier, og at de ledende rådgivere
i Danmark, Norge og Tyskland har optrådt side
om side med ministre og myndighedsrepræ-
sentanter på de pressekonferencer, som er et
gennemgående træk i krisekommunikationen.
Derimod er indtrykket, at statsepidemiolog
Anders Tegnell, der er afdelingschef i Folk-
hälsomyndigheten, i høj grad tegner linjen over
for den svenske offentlighed, mens regeringen i
højere grad holder sig i baggrunden.
Covid-19-pandemien er først og sidst en folke-
sundhedskrise. Den har imidlertid afledte øko-
nomiske og sociale konsekvenser. I Danmark,
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 16 – Covid-19-håndteringen i nabolandene
|
399
Norge og Tyskland kan disse umiddelbart føres
tilbage til de beslutninger om gradvis nedluk-
ning af private arbejdspladser og offentlige
institutioner og de videregående konsekvenser,
dette havde for virksomheder og arbejdsmar-
ked. Sverige, hvis covid-19-politik er afvigende,
bliver imidlertid økonomisk og socialt ramt
i samme omfang som de tre andre lande.
Krisens økonomiske og sociale konsekvenser
fører i alle tilfælde til, at man politisk former
og vedtager store økonomiske hjælpepakker.
De er, efter den information, der foreligger for
udredningsgruppen, i alle tilfælde forberedt i
ministerielt regi.
En undtagelse er delvis den norske regering.
Den vælger allerede i marts at nedsætte
en økonomisk ekspertgruppe, det såkaldte
Steinar Holden-udvalg. Det udarbejder i alt tre
rapporter, som indgår i det grundlag, hvorpå
regeringen med tilslutning fra Stortinget former
sine økonomiske hjælpepakker. I de tre andre
lande bliver der dog allerede i foråret udar-
bejdet uafhængige økonomiske vurderinger
af de økonomiske tiltag. I Danmark sker det i
regi af et ekspertudvalg nedsat af regeringen
i maj måned, ligesom Det Økonomiske Råd
senere publicerer en vurdering af de økonomi-
ske aspekter af krisen. I Sverige og Tyskland
behandler landenes vismandsinstitutioner, dvs.
Finanspolitiska Rådet og Sachverständigenrat
zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen
Entwicklung, de økonomiske aspekter af krisen.
I alle lande understøtter denne uafhængige
rådgivning de valgte krisetiltag.
Håndteringens retlige aspekter
adfærdsændringer, som er nødvendige for at
håndtere epidemien.
Dermed er spørgsmålet også rejst, om man kan
opnå dette inden for de lovgivningsmæssige og
i sidste ende forfatningsmæssige rammer, som
normalt gælder for myndighedernes regulering
af borgernes adfærd. Det gælder specielt i
demokratiske retsstater, hvor individet med få
begrænsninger er sikret ret til frit at forsamle
sig og til frit at bevæge sig i samfundet. Endvi-
dere sikrer lovgivningen borgerne en række ret-
tigheder, som regulerer deres adgang til social
velfærd, f.eks. i form af ydelser fra sundhedsvæ-
senet. Endelig vil indgreb rettet mod epidemien
kunne begrænse borgernes råderet over deres
ejendom, hvad der igen rører ved grundlæggen-
de og forfatningssikrede rettigheder.
Epidemibekæmpelsen rører tillige ved en anden
væsentlig problemstilling af retlig karakter.
Det er spørgsmålet om, hvem der kan foretage
eventuelle indgreb, og på hvilket grundlag det
kan ske. I nogle forfatningssystemer er der un-
der nærmere bestemte forudsætninger en ad-
gang til, at regeringen kan erklære undtagelses-
tilstand, hvor den i en periode sætter en række
af lovgivningens – og forfatningens – regler ud
af funktion for derigennem at sikre myndighe-
dernes mulighed for en effektiv bekæmpelse af
epidemien. Det skete som led i covid-19-hånd-
teringen i en række lande i det sydlige Europa.
For de fire lande, som indgår i sammenligningen,
forholder det sig anderledes. Ingen af de tre
nordiske lande har i deres grundlove regler, der
gør det muligt for regeringen eller regeringen
og parlamentet at erklære undtagelsestil-
stand. Det er delvis anderledes i Tyskland, hvor
grundloven indeholder sådanne bestemmelser,
men de er knyttet til landets føderale opbyg-
ning og regulerer alene betingelserne for, at
forbundsregeringen for en periode bestemmer,
at delstatsregeringerne skal stille politi- og
Håndteringen af en epidemi afhænger af, at
borgerne ændrer adfærd, så de ikke spreder
smitte eller udsætter sig selv for smitte. For at
opnå en sådan adfærdsændring kan det være
nødvendigt at indføre restriktioner og påbud.
Det rejser spørgsmålet om, hvad myndighe-
derne kan og skal gøre for hurtigt at opnå de
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
400
|
Kapitel 16 – Covid-19-håndteringen i nabolandene
andre myndighedsressourcer til rådighed for en
anden delstat, som f.eks. er udsat for en natur-
katastrofe. Bestemmelsen skal ses i et historisk
perspektiv, hvor føderalismen fungerer som et
værn mod opbygningen af en stærk central-
stat med stærke nationale politi- og ordens-
myndigheder. Den tyske regering afstår fra at
bruge disse bestemmelser i grundloven under
covid-19-krisen.
I alle fire landeer det retlige grundlag for
indsatsen mod covid-19 knyttet til epidemi-
lovgivningen. Det rejser et spørgsmål om både
anvendelsen af lovens myndighedsbeføjelser og
om en eventuel udvidelse af dem i den særli-
ge situation, som covid-19 skaber. Det er ikke
noget problem i svensk sammenhæng, hvor
myndighederne som nævnt lægger sig fast på
en indsats baseret på information og vejledning,
og hvor regeringen, da den får udvidet sine
beføjelser ved en lovændring, afstår fra at bruge
dem. Sverige gennemfører dog begrænsninger i
forsamlingsfriheden og i et vist omfang i bevæ-
gelsesfriheden i form af grænselukninger.
I de andre tre lande er situationen mere kompli-
ceret. Deres strategier har, som det er fremgå-
et, væsentlige lighedstræk med hinanden, idet
de bygger på begrænsninger af forsamlingsfri-
heden, nedlukning af institutioner og virksom-
heder og indgreb i bevægelsesfriheden gennem
mere omfattende grænselukninger end i Sveri-
ge og i et vist omfang også i den indenlandske
bevægelsesfrihed. Men de retlige rammer er
meget forskellige.
En forskel ligger i opgavefordelingen mellem det
nationale og det decentrale niveau. Norsk epi-
demilovgivning tildeler kommunerne en central
rolle i indsatsen mod epidemiske sygdomme.
Tyskland har en føderal epidemilov, men det
er delstaterne og de lokale sundhedsmyndig-
heder, som har ansvaret for gennemførelsen
af foranstaltninger rettet mod covid-19. Selv
om den føderale epidemilov indeholder en
bestemmelse, som giver forbundsregeringen
kompetence til at samordne indsatsen på tværs
af delstater, er forbundsregeringens beføjelser
stærkt begrænsede, når det kommer til den
præcise udformning og implementering af
indsatsen. Specielt i den tyske sammenhæng
betyder det, at en national indsats over for co-
vid-19 beror på forhandlinger mellem forbunds-
regeringen og delstaternes regeringer. I praksis
er det forhandlinger mellem forbundskansleren
og delstaternes ministerpræsidenter.
I en norsk sammenhæng betyder opgavefor-
delingen, at indsatsen over for covid-19 i høj
grad beror på en afbalancering af nationale
hensyn repræsenteret af regeringen over for
lokale hensyn repræsenteret af kommunerne.
Det kommer frem på forskellige måder. Den
ene er regeringens udstedelse af et såkaldt
hytteforbud, hvorefter nordmændene ikke må
overnatte i fritidsejendomme uden for deres
egen kommune. Den anden er de nordnorske
kommuners udstedelse af forbud mod besøg
af landsmænd fra de sydlige egne af Norge.
Dette såkaldte søringsforbud bliver udstedt i
strid med anbefalingerne fra Folkehelseinsti-
tuttet. Den tredje er, at nedlukningerne af f.eks.
skolerne i et betydeligt omfang bliver sat i værk
på kommunalt initiativ. Kommunerne bliver dog
overhalet af en regeringsbeslutning med gyldig-
hed for hele landet, men en række kommuner
fastholder restriktioner, som er strammere end
dem, der bliver fastlagt nationalt.
I og med at man i Sverige vælger en grundlæg-
gende anderledes og blødere tilgang til håndte-
ringen af covid-19, får man ikke en diskussion af
de retlige problemstillinger, som knytter sig til
de hårde tiltag, som bliver iværksat i Danmark,
Norge og Tyskland. Den er dog kommet siden i
lyset af de erfaringer, man i et længere tids-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0402.png
Kapitel 16 – Covid-19-håndteringen i nabolandene
|
401
perspektiv har gjort.
3
I de tre andre lande fører
de kraftige retlige indgreb til gengæld allerede
i foråret 2020 til kritiske overvejelser om og
diskussioner af det retlige grundlag for indgre-
bene og deres konsekvenser for borgerne og
retssamfundet.
Det sker på forskellig måde, hvad der formentlig
afspejler nogle grundlæggende institutionel-
le forskelle og måske også grundlæggende
forskelle af kulturel karakter. Norge og Danmark
ligner som nævnt hinanden. Alligevel bliver
der i Stortinget over for regeringen ytret tvivl
om retmæssigheden og nødvendigheden af de
meget vidtgående indgreb over for borgerne.
Det fører til, at Stortinget rekvirerer en ekstern
juridisk vurdering af forslaget til den såkaldte
koronalov fra et udvalg af juridiske professorer
og advokater samt det norske menneskerettig-
hedsinstitut. Den danner grundlaget for såvel
en kritisk debat som en modifikation af nogle af
de bemyndigelser, som var indeholdt i regerin-
gens lovforslag. Hertil kommer, at den norske
forvaltningsombudsmand rejser kritik af en af
de forskrifter, som regeringen udsteder.
I den tyske sammenhæng er problemstillingen
lig den norske, men landets føderale struktur
gør, at forløbet bliver anderledes. I og med at
det er delstaterne, der står for implementering-
en af tiltagene over for covid-19, kommer en
væsentlig del af den kritiske debat til at udspille
sig på decentralt niveau. Samtidig er det sådan,
at delstaternes håndtering af covid-19 bygger
på bemyndigelser i delstaternes egen lovgiv-
ning, således at de restriktioner, som de iværk-
sætter, sker ved udstedelse af administrative
bekendtgørelser. Spørgsmålet bliver derfor,
om delstatsregeringerne i en række konkrete
tilfælde overskrider de bemyndigelser, som
er indeholdt i først og fremmest deres egen
epidemilovgivning. Da Tyskland yderligere har
forfatningsdomstole i form af dels Forbundsfor-
fatningsdomstolen, dels forfatningsdomstole i
delstaterne, bliver der rejst en række sager om
indgrebenes forfatningsmæssighed. Det fører
til, at såvel Forbundsforfatningsdomstolen som
enkelte forfatningsdomstole på delstatsniveau
underkender bekendtgørelser udstedt af del-
statsregeringerne.
I Danmark er der for så vidt en tilsvarende dis-
kussion af retlige problemstillinger i forbindelse
med iværksættelsen af de meget indgribende
tiltag over for covid-19. Den foregår imidlertid i
Folketinget og i offentligheden, hvor tænketan-
ken Justitia i foråret 2020 offentliggør en gan-
ske omfattende kritisk rapport om regeringens
og Folketingets håndtering af covid-19.
4
Fælles for Danmark, Norge og Tyskland er i
øvrigt, at de mange indgreb i vidt omfang er
baseret på udmøntning af bemyndigelser i
lovgivningen i bekendtgørelsesform er omfattet
af solnedgangsklausuler, så de falder bort ved
udløbet af gyldighedsperioden.
Dansk og norsk statsstyre og forvaltning har
som nævnt væsentlige fællestræk. Det er derfor
afslutningsvis værd at bemærke, at de to landes
justitsministerier spiller en central rolle dels i
forbindelse med forberedelsen af den lovgiv-
ning, der bliver vedtaget i løbet af foråret, dels
i forbindelse med den juridiske forberedelse af
de mange myndighedstiltag, der er de primæ-
re instrumenter for covid-19-indsatsen. I den
sammenhæng er det bemærkelsesværdigt,
at Danmark gennemfører en væsentlig mere
omfattende lovgivning i relation til covid-19 end
Norge. Den ret vidtgående såkaldte koronalov
3
4
Johan Hirschfeldt og Olof Petersson, »Rättsregler i kris«, Dialogos Förlag, 2020.
Jonas Christoffersen og Stine Brøsted Jensen, »Rapport om retsstaten og covid-19«, Justitia, 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0403.png
402
|
Kapitel 16 – Covid-19-håndteringen i nabolandene
er imidlertid en undtagelse fra dette mønster,
idet den giver den norske regering såkaldt for-
skriftshjemmel til at afhjælpe konsekvenserne
af udbruddet af covid-19. Lovens gyldighed er
i dens første udformning tidsbegrænset til en
måned, men den bliver i april 2020 forlænget
med en måned indtil slutningen af maj. Ved for-
længelsen af loven vedtager Stortinget at styrke
domstolskontrollen, således at domstolene får
kompetence til at efterprøve, om forskrifter
udstedt med hjemmel i loven er »forholdsmæs-
sige« og »forsvarlige.«
Påvirkningen af sundhedsvæsenet
om dels sengekapacitet generelt, hvis indlæg-
gelsestallene bliver så høje, at det er nødven-
digt at inddrage anden kapacitet, dels per-
sonalekapaciteten. Der er igen to sider af det
sidstnævnte problem. Det handler for det første
om at sikre tilstrækkeligt uddannet personale til
de infektionsmedicinske afdelinger og intensiv-
afdelingerne. For det andet handler det om en
generel mangel på medarbejdere. Det synes at
være et særligt problem i den tyske sygehus-
og specielt ældresektor, hvor man også forud
for covid-19-epidemien led under, hvad der er
betegnet som en generel »Pflegenotstand« med
alvorlig mangel på plejepersonale.
Trods grundlæggende lighedstræk med hensyn
til standarden i sundhedsvæsenet i de fire
lande er der nogle forskelle, som gør det svært
at gennemføre præcise sammenligninger af
covid-19-påvirkningen af sundhedsvæsenet.
Det hænger sammen med forskellige grader af
decentralisering, men også med en afgræsning
mellem den offentlige og den private del af
sundhedssektoren. Det kompliceres yderligere
af, at decentraliseringsgraden tager sig forskel-
lig ud for henholdsvis sygehussektoren og den
almene praksissektor.
Dertil skal man lægge, at de statistiske oplys-
ninger om kapacitet og aktivitet inden for land-
enes sundhedssektorer ikke med sikkerhed er
sammenlignelige. Det betyder, at det ikke giver
mening at stille landene op over for hinanden i
tabelform.
Med alle disse forbehold tegner der sig et
billede, som er fælles for landene. Det har to
træk. Det ene vedrører påvirkningen af aktivi-
teten, det andet usikkerheden, der knytter sig
til de forventninger med hensyn til belastningen
Udbruddet af covid-19 får naturligt alvorlige
konsekvenser for sundhedsvæsenet. Det gæl-
der i alle fire lande. Konsekvenserne er yderlige-
re mangeartede. De viser sig i form af et direkte
pres på såvel den almene praksissektor som
sygehussektoren. Derudover rammer covid-19 i
særlig grad ældre og personer med andre lidel-
ser end covid-19. Det betyder, at ældresektoren,
herunder plejehjemmene, er særlig belastet.
Det viser sig ved større sygelighed blandt de
ældre og også i en markant højere dødelighed.
Det slår igennem i alle fire lande, men spe-
cielt den svenske ældresektor rammes hårdt.
Baggrunden herfor er utvivlsomt kompliceret
og er i Sverige gjort til genstand for en særskilt
udredning.
5
Påvirkningen af sundhedsvæsenet fra epidemi-
en er også indirekte, idet den forventede belast-
ning af specielt sygehusene rejser spørgsmålet
om, i hvilken grad der er tilstrækkelig behand-
lingskapacitet. Der er to sider af problemstil-
lingen, som går på tværs af landegrænserne.
Det ene er spørgsmålet om kapaciteten på
intensivafdelingerne og i forbindelse hermed re-
spiratorkapaciteten. Det andet er spørgsmålet
5
»Äldreomsorgen under pandemin«, Delbetänkande av Coronakomissionen (SOU 2020:80).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 16 – Covid-19-håndteringen i nabolandene
|
403
af specielt sygehussektoren med covid-19-
patienter, som bliver opstillet i de enkelte lande.
Den politiske prioritering er båret af de samme
overvejelser i de fire lande. Det handler om at
sikre kapacitet til tage imod covid-19-patienter,
også selv om det betyder nedprioritering af
andre patientgrupper. Prioriteringen indebærer
dernæst den samme hensyntagen til dels de æl-
dre, dels patienter med alvorlige lidelser, f.eks.
cancer, for hvem udredning og behandling uden
forsinkelse er afgørende. Af denne prioritering
følger også en fælles accept af aflysninger
af udredninger og behandlinger for elektive
patienter, hvis helbredstilstand ikke vurderes at
lide uopsættelig skade ved en udsættelse.
Der tegner sig herefter et mønster, hvor co-
vid-19 har betydelige konsekvenser for den del
af aktiviteten i sundhedsvæsenet, der ikke var
covid-19-relateret. I Danmark viser den sig i
form af et fald i antallet af indlæggelser med 42-
46 pct. fra begyndelsen af januar 2020 til sidste
halvdel af marts. For antallet af ambulante
besøg er faldet endnu større i samme periode
med en reduktion på 60-70 pct. Endnu i midten
af maj ligger aktiviteten på begge mål væsent-
ligt under det normale niveau. For Sverige og
Tyskland rapporteres aktivitetsreduktioner på
40-50 pct. i løbet af foråret. I Norge ser man
også en reduktion i aktiviteten, men den er efter
de oplysninger, der foreligger, betydelig lavere
end i de tre andre lande, idet aktivitetsreduktio-
nerne udgør 7-14 pct.
Der er som nævnt en fælles målsætning om
fortsat sikring af udredning og behandling af
patienter med livstruende sygdomme som f.eks.
kræft, som ikke tåler udsættelse. De tal, der
foreligger, indikerer dog, at hverken det danske,
svenske eller tyske sundhedsvæsen lever op
til denne målsætning. I Danmark viser det sig
ved en reduktion i antallet af gennemførte
pakkeforløb for kræft på mellem 32 og 37 pct.
fra årsskiftet til midten af marts og en reduce-
ret aktivitet, som fortsætter hen igennem maj
2020.
Den påvirkning af aktiviteten i sundhedsvæse-
net, som er beskrevet ovenfor, er udtryk for en
betydelig omprioritering og også en betydelig
evne til i løbet af kort tid at omstille specielt
virksomheden på landenes sygehuse. Det er
klart en positiv kvalitet, hvad enten vurdering-
en går på den politiske prioritering på over-
ordnet niveau, eller den går på omstillingen i
driftsleddet. Omstillingen sker på grundlag af
forventninger til og prognoser for den direkte
covid-19-belastning af specielt sygehusene,
som bliver udarbejdet på det tidspunkt, hvor
smittetallene stiger og nedlukningsbeslutnin-
gerne bliver truffet af de danske, de norske og
de tyske myndigheder. For Danmarks vedkom-
mende er det i kapitel 13 vist, at disse prognoser
hvilede på et worst case-scenarie. Tilsvarende
oplysninger om prognosegrundlaget kendes
ikke for de tre andre lande.
Man kan efterfølgende fastslå, at forventninger-
ne langtfra holder stik. Sygehusene får ikke det
frygtede antal indlæggelser med covid-19-pa-
tienter, og da smittetrykket i løbet af april falder
ganske markant i Danmark, Norge og Tyskland,
falder antallet af indlagte covid-19-patienter
også ganske hurtigt. Det samlede billede er
derfor for disse tre lande, at omstillingen af sy-
gehuskapaciteten er så kraftig, at sygehusene
perioden igennem har en betydelig ledig
kapacitet inden for alle andre specialer end
dem, der behandler patienter med covid-19.
Der er yderligere en træghed i tilpasningen til en
normalsituation, hvor covid-19 lægger mindre
beslag på behandlingskapacitet og personale-
ressourcer, ligesom der i hvert fald i Danmark,
Norge og Tyskland bliver opbygget en overka-
pacitet på de afdelinger, hvor patienter med
covid-19 er indlagt.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0405.png
404
|
Kapitel 16 – Covid-19-håndteringen i nabolandene
Det er givet i situationen vanskeligt at opstille
mere præcise prognoser for det covid-19-rela-
terede kapacitetsbehov. Men erfaringerne fra
de tre lande (Danmark, Norge og Tyskland), som
i løbet af marts-april 2020 opnåede en bety-
delig grad af kontrol over sundhedssituationen,
synes ud over denne metodiske udfordring også
at indikere, at beslutningstagerne i en politisk
styret proces kan have en tilskyndelse til at
rette opmærksomheden mod den umiddelbare
trussel, som dominerer mediebilledet og den
politiske dagsorden, med den konsekvens, at
de for det første ikke synes at medinddrage de
afledte konsekvenser i deres overvejelser, og at
de for det andet ser væk fra eller i det mindste
ikke efterspørger hverken andre prognoser eller
sandsynlighedsvurderinger af worst case-sce-
nariet.
Parlamentarisk inddragelse
dispenserer fra de normale regler og gennemfø-
rer en hastebehandling af lovforslagene, eller at
regeringen har eller får bemyndigelse til at fore-
tage indgreb ved administrativt fastsatte regler.
De to sidste muligheder rejser igen spørgsmålet
om, hvordan parlamenterne ved undtagelses-
foranstaltninger af denne art kan sikre en form
for kompenserende parlamentarisk medvirken
og kontrol.
Problemstillingen er aktuel i de tre lande, som
gennemfører ret ensartede nedlukningstiltag.
Heri ligger en betydelig grad af parlamentarisk
bekymring over for indgrebenes indhold, deres
retlige forankring i bemyndigelser til regering og
forvaltning og fravigelsen af normale parlamen-
tariske procedurer.
I Norge kommer det til udtryk, ved at regeringen
ikke får Stortingets tilslutning til alle de bemyn-
digelser, som indgår i dens oprindelige forslag.
Samtidig beslutter Stortinget at nedsætte en
særlig stortingskomité under ledelse af Stor-
tingets formand og med samtlige partiledere
som medlemmer.
6
Dernæst sætter et flertal i
Stortinget igennem, at forskrifter udstedt med
hjemmel i koronaloven træder i kraft med en så-
kaldt spærretid på 1 døgn. I løbet af dette døgn
skal der gennemføres en høring over forskrift-
en. Endelig bliver der indført en mindretalsga-
ranti, hvorefter et mindretal på en tredjedel af
Stortingets medlemmer kan sætte sig imod
udstedelsen af en administrativ forskrift med
det resultat, at den bortfalder.
Den tyske situation minder på visse måder om
den norske, men kompliceres af landets føde-
rale struktur, der, som det er fremgået ovenfor,
indebærer, at delstaterne har hovedansvaret
for håndteringen af epidemiske kriser som
Det særlige ved kriser udløst af epidemiske
og pandemiske sygdomme er, at effektiv
håndtering for det første forudsætter hurtig
indgriben fra myndighedernes og sundheds-
væsenets side, og for det andet, at den også
forudsætter tiltag, som kan gribe ganske
langt ind i borgeres og virksomheders for-
hold. Det rejser alvorlige problemer af retlig
art, sådan som det er beskrevet ovenfor. Men
det rejser tillige spørgsmålet om, på hvilket
grundlag indgrebene skal ske. Skal det ske
ved lovgivning, hvor parlamentet behandler
og stemmer om forslag til ny lovgivning efter
de normale parlamentariske procedurer? Det
ligger i det parlamentariske demokrati, at den
parlamentariske forretningsgang er tidkræ-
vende, fordi det er med til at sikre den demo-
kratiske debat, og fordi der heri også ligger en
kvalitetssikring, således som det er beskrevet i
kapitel 15. Andre muligheder er, at parlamentet
6
Den særskilte komité for å behandle spesielle saker vedrørende koronakrisen, Stortingets hjemmeside.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 16 – Covid-19-håndteringen i nabolandene
|
405
covid-19. Men forbundsregeringen er ikke desto
mindre en vigtig aktør, og den tyske håndtering
hviler derfor i udpræget grad på løsninger, som
er nået gennem forhandlinger mellem forbunds-
regeringen og regeringerne på delstatsniveau.
Som i Norge er indsatsen domineret af rege-
ringen og forvaltningen på begge niveauer,
hvor indgrebene i høj grad er retligt funderet i
bemyndigelser indeholdt i lovgivningen. Der er
samtidig undervejs i kriseforløbet en tendens
til styrkelse af det føderale niveau gennem
udvidede beføjelser til forbundssundhedsmini-
steren. Som krisen skrider frem, opstår der dog
en kritisk diskussion på parlamentarisk niveau.
Resultatet er dobbelt. Forbundsdagen sætter
således igennem, at forbundsregeringen ikke
kan aktivere de særlige beføjelser til regerin-
gen i den tyske epidemilov uden Forbundsda-
gens tilslutning. Tilsvarende presser en række
delstatsparlamenter, efterhånden som krisen
skrider frem, igennem, at indgreb foretaget
som led i covid-19-bekæmpelsen forudsætter
parlamentarisk medvirken i form af lovgivning
og parlamentarisk godkendelse.
Den norske og den tyske udvikling har såle-
des væsentlige lighedstræk med udviklingen i
Danmark. I alle tre lande er der parlamentarisk
opmærksomhed og parlamentariske betæn-
keligheder ved den koncentration af magt
hos regeringen og forvaltningen, som er en
konsekvens af bestæbelserne på at bekæmpe
covid-19. Man ser imidlertid også, at alle tiltag
bliver vedtaget, i det omfang der er tale om ny
lovgivning, eller accepteret med meget brede
flertal, nogle gange enstemmigt. Det samme
gælder i øvrigt for Sverige, selv om de politiske
tiltag var færre og mindre indgribende.
Det er samtidig et fællestræk for alle fire lande,
at erfaringerne fra covid-19-krisen har vakt en
ny opmærksomhed omkring forholdet mellem
regering og parlament. Udredningsgruppens
foreløbige vurdering er, at krisen i den første
fase styrkede regeringsmagten, men også at
parlamenterne, som krisen skred frem, har
reagereret herpå i en bestræbelse på at styrke
den parlamentariske inddragelse.
Sammenfatning
Dette kapitel har præsenteret en oversigts-
mæssig sammenligning af håndteringen af
covid-19 i Danmark og vores umiddelbare
nabolande, Norge, Sverige og Tyskland. Det er
lande, der økonomisk og socialt i høj grad ligner
hinanden, og som alle har sundhedsvæsener,
der ud fra internationale standarder befinder
sig på et højt niveau. En mere udførlig gennem-
gang af erfaringerne fra nabolandene finder
man i de tre landerapporter, som er trykt som
bilag til rapporten.
Efter udredningsgruppens vurdering kan der
ikke på det givne grundlag drages nogen enty-
dig lære af denne sammenligning. Det gælder så
meget mere, som sammenligningen kun dækker
den tidlige periode af pandemien i vinteren og
foråret 2020. Siden er alle fire lande i løbet af
efteråret og vinteren 2020-21 ramt af en anden
bølge af covid-19. Selv om man må tage dette
forbehold, er der dog en række ret sikre kon-
klusioner, som er nyttige i et læringsmæssigt
perspektiv.
Sammenligningen udfordrer for det første de
forsimplede konklusioner, der kunne tegne sig,
hvis man kun ser på den danske håndtering af
covid-19-forløbet. Fælles for mange af de tiltag,
der bliver gjort i Danmark, er, at de samler mere
magt hos regeringen og ikke mindst sundheds-
og ældreministeren. Tilsvarende tendenser
ser man i Norge og Tyskland. Men de to lande
er i sammenligning med Danmark stadig og på
hver sin måde kendetegnet ved en høj grad af
decentraliseret beslutningsmagt og ansvar, når
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
406
|
Kapitel 16 – Covid-19-håndteringen i nabolandene
det gælder sundhedsberedskabet og epidemi-
håndteringen. På trods af denne relativt høje
grad af politisk og administrativ decentralise-
ring har de to lande været i stand til at håndtere
covid-19-krisen på en måde, som ikke i den
periode, denne udredning beskæftiger sig med,
afviger negativt fra den danske håndtering.
Erfaringerne fra Sverige afviger markant fra de
tre andre landes. Det er i den sammenhæng
udredningsgruppens vurdering, at denne
forskel ikke opstår på grund af en anderledes
institutionel struktur for det svenske sundheds-
beredskab og den svenske covid-19-håndtering.
Valget af en blød covid-19-strategi lader sig hel-
ler ikke føre tilbage til, at beslutningsstrukturer-
ne i højere grad var decentraliserede i Sverige.
Det er i den sammenhæng heller ikke sådan, at
formuleringen af den svenske strategi har været
overladt til de administrative myndigheder med
Folkhälsomyndigheten og Socialstyrelsen i
spidsen. Man vælger i Sverige snarere politisk
at holde fast i en principiel strategi formuleret år
tilbage – et politisk valg, som udtrykkeligt bak-
ker op om den linje, som Folkhälsomyndigheten
vælger at følge. Denne linje har i øvrigt haft
grundlæggende opbakning fra partierne uden
for regeringen. Det er, kan man konstatere, først
sent på efteråret 2020, at Sverige får en brede-
re kritisk diskussion af håndteringsstrategien.
Udredningsgruppen fremhæver disse sam-
menlignende iagttagelser, fordi de med stor
tydelighed viser, at man ikke kan drage slutning-
er, hvorefter én organisationsform er de andre
overlegne.
Udredningsgruppen vil i forlængelse heraf
pege på to andre iagtagttagelser, som følger af
sammenligningen mellem de fire lande. I dem
ligger bidrag til en positiv læring, som indbyrdes
hænger nøje sammen. Den ene er vigtigheden
af, at der i en krisesituation som den, der bliver
skabt af covid-19, er faglige rådgivningsstruktu-
rer, som bliver inddraget i rådgivningen, og som
åbent lægger deres information, risikoanalyser
og anbefalinger til de politiske og administrative
beslutningstagere frem. Da sundhedskriser af
denne art, som covid-19-forløbet til fulde viser,
er præget af betydelig faglig usikkerhed, er det
også væsentligt, at vilkårene for en pluralistisk
diskussion af det sundhedsfaglige grundlag
for den faglige rådgivning er sikret. Det er i
den sammenhæng efter udredningsgruppens
vurdering ingen ubetinget fordel at samle den
sundhedsfaglige analysevirksomhed, de løben-
de risikovurderinger og den sundhedsfaglige
rådgivning hos en og samme myndighed, såle-
des som det er tilfældet i Sverige. Den anden
er vigtigheden af, at regeringen og de politiske
partier erkender, at håndteringen af en sådan
krise kræver, at man tager ansvar og erkender,
at krisens håndtering involverer prioriteringer
og beslutninger, som i bund og grund er politi-
ske.
En sidste læringsbetonet konklusion, som
sammenligningen af covid-19-håndteringen
leder frem til, knytter sig til den parlamentari-
ske inddragelse. En pandemisk sygdom som
covid-19 udgør en form for stresstest af det
parlamentariske demokrati. Behovet for og det
politiske ønske om at kunne sætte hurtigt og
effektivt ind over for sygdommen har i de tre
lande (Danmark, Norge og Tyskland), hvor man
politisk valgte en aktiv politik for nedkæmpning
af covid-19, rejst spørgsmålet, om det prak-
tisk var muligt at gøre dette under respekt for
normale parlamentariske procedurer og normal
praksis for politikforberedelse og i respekt for
den normale magtdeling mellem parlament og
regeringsmagt. Der opstår i den forbindelse
et pres for at fravige normale principper og
vanlig praksis, og der bliver i betydeligt omfang
givet efter for dette pres. Erfaringerne fra de
tre lande er imidlertid også, at det ikke bare
udløser kritik, men at det også volder problemer
i forhold til etablerede rettigheder for borgere
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 16 – Covid-19-håndteringen i nabolandene
|
407
og virksomheder, og at dette i et vist omfang er
en kilde til fejl.
Det er i den sammenhæng værd at bemærke,
at man i alle tre lande i lyset af covid-19-erfarin-
gerne har indledt en diskussion af, hvordan man
i fremtidige lignende kriser kan kombinere mu-
ligheden for effektiv handling med sikringen af
parlamentarisk inddragelse og kontrol. Udred-
ningsgruppen noterer sig også, at en tilsvarende
debat er indledt i Sverige.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0409.png
408
|
–
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
|
409
Kapitel 17
Udredningsgruppens
vurdering af håndteringen
af covid-19-krisen
Samfundstruende kriser rammer os,
når vi mindst venter dem. Myndig-
hederne kan forberede sig på, at
de kommer, men hverken de eller
andre ved, hvilken karakter og hvilket
omfang den næste krise vil have,
og heller ikke, hvornår den rammer
os. Kriserne rummer på den måde
et voldsomt overraskelsesmoment.
Enhver kan bagefter se, at her var
samfundet og nogle gange det
internationale samfund ramt af en
kæde af hændelser, som udgjorde
en trussel mod de grundlæggende
rammer for større eller mindre dele af
samfundslivet. Men det er kendeteg-
nende for en krise, at ingen har forud-
set dens komme her og nu, og ingen
har forudset dens præcise karakter
og været i stand til at vurdere alvoren
af dens konsekvenser på kort og lang
sigt. Endelig er det sådan, at de fulde
konsekvenser først lader sig afdække
efter krisen, ofte først lang tid efter.
Den samfundstruende krise kræver
myndighedsreaktion. Det gælder, når
krisen rammer lokalt og pludseligt i
form af ulykker, katastrofer, herunder
naturkatastrofer som oversvømmel-
ser og stormflod, og sygdomsudbrud.
Det gælder også, når den kommer
snigende og er global som finanskri-
sen i 2008, og hvor myndighederne
først efterhånden erkender, at der
er tale om en rystelse, som kræver
tiltag, som rækker ud over myndig-
hedernes politiske og administrative
standardrepertoire.
Covid-19-krisen foranlediget af den
nye virus, SARS-CoV-2, er en sådan
samfundstruende krise. Virusud-
bruddet i Wuhan i Kina var forudseligt
og alligevel uforudset. Det var for-
venteligt, at en pandemi som denne
kunne opstå, men da virusudbruddet
i december 2019 bliver konstateret,
er det uvist, hvordan det vil udvikle
sig, og hvad konsekvenserne vil være.
Det gælder lokalt og i regionen, og
det gælder globalt. Dermed opstår
der endnu et folkesundhedsmæssigt
problem, som myndighederne verden
over skal forholde sig til. Hvad den
rette og effektive reaktion vil være,
står dog hen i det uvisse. Det er
situationen for sundhedsmyndighe-
derne verden over, for de nationale
regeringer og parlamenter og for
internationale sundhedsorganisatio-
ner som WHO og Det Europæiske
Agentur for Forebyggelse og Kontrol
med sygdomme, ECDC. Nok var der,
bl.a. i Danmark, et beredskab for
pandemisk influenza, men covid-19
viste sig med tiden ikke at være en
sådan influenzasygdom.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0411.png
410
|
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
Covid-19 spreder sig i løbet af vinteren frem
til den 11. marts 2020, hvor WHO erklærer,
at udbruddet kan betegnes som en pande-
mi. I slutningen af februar rammer den også
Danmark. Den danske regering og de danske
myndigheder iværksætter i løbet af vinteren og
foråret en række foranstaltninger med det sigte
at håndtere den sundhedsmæssige krise, som
er opstået, og som truer med at tage yderligere
til. Det indebærer også vedtagelse af ny lovgiv-
ning og udmøntning af bemyndigelser i denne
lovgivning ved ministerielle bekendtgørelser
samt den politiske vedtagelse af omfattende
økonomiske hjælpepakker.
Folketingets Udvalg for Forretningsordenen
afgiver den 23. juni 2020 en beretning, hvor ud-
valget tilslutter sig en indstilling fra flertallet i et
underudvalg om en udredning om håndteringen
af covid-19.
1
I beretningen konstaterer flertallet.
»at Danmark står i en helt ekstraor-
dinær situation på grund af covid-19.
Ikke tidligere har Danmark oplevet en
krise som denne. Derfor har regerin-
gen, Folketinget og befolkningen på
meget kort tid skullet tage et stort
ansvar og træffe vigtige beslutnin-
ger af væsentlig betydning for både
befolkningens sundhed og samfunds-
økonomien.
Det rejser naturligvis spørgsmålet, om
Danmark var godt nok forberedt på co-
vid-19, og om der blev truffet de rigtige
beslutninger i forbindelse med ned-
lukningen af Danmark. For selv om
krisen langtfra er ovre, bør vi allerede
nu evaluere indsatsen og dermed sikre
en retvisende beskrivelse og læring
for eftertiden, så vi står stærkere, hvis
en lignende krise og pandemi igen
rammer Danmark.«
Udvalget lægger således op til en systematisk
vurdering af håndteringen af covid-19 i løbet af
vinteren og foråret 2020 med et læringssigte i
forhold til fremtidige kriser. Dette kapitel udgør
første led i bidraget til denne læringsproces.
I kapitlet fremlægger udredningsgruppen sin
vurdering af forløbet. I kapitel 18 formulerer
udredningsgruppen forslag, der efter grup-
pens vurdering kan bidrage til forbedring af
kriseledelsen, hvis Danmark på et tidspunkt i
fremtiden bliver ramt af en tilsvarende folke-
sundhedsmæssig krise, og hvis den nuværende
krise trækker længe ud. I kort form er udred-
ningsgruppens opgave at foretage en hensigts-
mæssigheds- og tilstrækkelighedsvurdering
af det beslutningsgrundlag, der lå til grund for
håndteringen af covid-19, og af de procedurer,
der blev benyttet under håndteringen. Opgaven
er dernæst at overveje, hvordan og i hvilket om-
fang man i fremtidige krisesituationer kan drage
nytte af erfaringerne fra covid-19-krisen.
Vurderingens begrænsninger
Dette og det efterfølgende kapitel hænger nøje
sammen. Derfor skal udredningsgruppen ind-
ledningsvis understrege de begrænsninger, som
gælder for både gruppens vurdering af hånd-
teringen af covid-19 krisen og i formuleringen
af anbefalinger og forslag til sikring af en bedre
kriseledelse i fremtidige kritiske situationer.
Udredningsgruppen skal for det første under-
strege, at den ikke har noget grundlag for at
foretage en helhedsvurdering af, om den delvise
1
Folketingstidende 2019-20, tillæg B, beretning nr. 4 om gennemførelsen af en udredning om håndteringen af covid-19.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
|
411
nedlukning, der blev besluttet og iværksat fra og
med den 11. marts 2020, var det rette, mest hen-
sigtsmæssige og mest effektive middel i håndte-
ringen af covid-19. Det er i givet fald en omfat-
tende og meget krævende analyse. Den lader sig
i bedste fald først gennemføre, når hele krisen
er gennemløbet, og når man har et grundlag for
systematisk at sammenligne håndteringen på
tværs af mange lande og holde deres håndtering
op imod såvel udviklingen i folkesundheden som
sociale og økonomiske indikatorer.
For det andet vil gruppen i forlængelse af den
indledende karakteristik af kriser som uforud-
sete, overraskende og ofte også enestående i
deres karakter understrege, at myndighederne
i deres bestræbelse på at lære af en krise, som
på evalueringstidspunktet ikke engang er fuldt
gennemlevet, ikke bør indrette fremtidens kri-
seledelse efter en antagelse om, at den næste
krise nok ligner den krise, som er genstand for
vurdering i denne rapport.
For det tredje er gruppen af den overbevisning,
at myndighedernes håndtering af covid-19 bør
vurderes med udgangspunkt i den informa-
tion, som var tilgængelig på tidspunktet for de
enkelte beslutninger, og under hensyntagen
til de vilkår med hensyn til først og fremmest
tids- og kapacitetspresset, som gjaldt i de for-
skellige faser af kriseforløbet. Det er imidlertid
også gruppens overbevisning, at man gennem
systematisk udnyttelse af erfaringerne fra en
overstået krise kan drage relevant læring, som
styrker håndteringen af fremtidige kriser.
For det fjerde er det udredningsgruppens
generelle opfattelse, som lægges til grund for
vurderingen af krisehåndteringen og den efter-
følgende formulering af forslag, at strukturelle
og organisatoriske reformer ud fra en lærings-
synsvinkel sjældent er det sikre svar på en
overstået krise, hvis målet er en højere grad af
parathed, når en ny, men på væsentlige punkter
anderledes krise, pludselig opstår med krav om
handling. Strukturelle og stort anlagte organisa-
toriske reformer risikerer at låse kriseberedska-
bet fast. Det samme gælder løsninger baseret
på tilførsel af ekstra ressourcer til beredskabet.
Resultatet kan da være en indsnævring af op-
mærksomhedsfeltet med risiko for, at myndig-
hederne ikke reagerer med fornøden fleksibili-
tet. Når en ny krise på et tidspunkt i fremtiden
rammer landet, er det efter udredningsgrup-
pens vurdering afgørende, at kriseledelsen og
kriseberedskabet ikke er organiseret på en
måde, der låser indsatsen til håndteringen af en
allerede gennemlevet krise, som havde et andet
forløb end den krise, som myndighederne nu og
uventet står over for håndteringen af. Det hand-
ler altså om at opbygge et åbent og fleksibelt
responsberedskab, som man kan sætte ind i
situationer, som har hver deres særtræk. Det er
efter udredningsgruppens vurdering også den
logik, der ligger bag det sektoransvarsprincip,
som i en årrække har været bærende for det
danske beredskab.
At man ikke kan svare på, om det, man gjorde,
var rigtigt eller forkert, betyder ikke, at man ikke
kan drage læring af forløbet. Men det kræver,
at man bider det store spørgsmål over og
fokuserer på relevante delspørgsmål. Gjorde
regeringen og myndighederne, hvad man med
rimelighed kan forvente for at forstå den krise,
landet stod over for? Forholdt regeringen og
myndighederne sig til den information, der på
det givne tidspunkt var til rådighed, og traf man
beslutningerne på det bedst muligt oplyste
grundlag? Kommunikerede regeringen og
myndighederne – både internt og eksternt – i
overensstemmelse med den information, der
var til rådighed?
Grundlaget for vurderingen af disse spørgsmål
er den kortlægning af håndteringen, som kapitel
6-11 indeholder, de retlige problemer, som hånd-
teringen af covid-19 udløste, og som er trukket
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
412
|
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
frem i kapitel 12, og den påvirkning af sundheds-
væsenet, der er beskrevet i kapitel 13.
Covid-19-krisen er imidlertid ikke kun en fol-
kesundhedskrise. Den har store økonomiske
konsekvenser, som myndighederne har afbødet
gennem en række økonomiske hjælpepakker
rettet mod erhvervslivet og arbejdsmarkedet i
bredeste forstand. I vurderingen indgår derfor
også kapitel 14 om de beslutningsprocesser,
som førte frem til de første af de politiske
aftaler, der i foråret 2020 blev indgået mellem
regeringen, arbejdsmarkedets og erhvervslivets
organisationer og de politiske partier i Folke-
tinget om hjælpepakker til arbejdsmarkedet og
erhvervslivet.
Der er ovenfor refereret til
myndighedernes
håndtering af covid-19. Der ligger i ordet myn-
dighederne et fokus på regeringen og først og
fremmest de statslige myndigheder i og uden
for sundhedsområdet. Folketinget var imidler-
tid involveret i håndteringen af covid-19, fordi
regeringen som et led i krisehåndteringen frem-
satte forslag til adskillige lovændringer, og fordi
finansieringen af de økonomiske hjælpepakker
ikke kunne gennemføres uden bevillingsmæssig
hjemmel i form af aktstykker tiltrådt af Folke-
tingets Finansudvalg. Vurderingen omfatter
derfor også det samspil mellem regeringen og
Folketinget, som er behandlet i kapitel 15.
Covid-19 udviklede sig til en global pandemi,
som ramte alle verdens lande. Beretningen fra
Udvalget for Forretningsordenen forudsætter
på denne baggrund, at udredningen »i relevant
omfang og under hensyntagen til den tidsmæs-
sige ramme« klarlægger den danske håndte-
ring sammenlignet med lande som Tyskland,
Norge og Sverige. Det er sket i kapitel 16 og i
de landerapporter, som er optrykt som bilag til
rapporten.
Dette kapitel er delt op på følgende måde. Først
genskabes beslutningssituationen, som den på
forskellige tidspunkter tager sig ud for de po-
litikere og embedsmænd, der har ansvaret for
håndteringen af covid-19. Vægten er lagt på den
viden, som sundhedsmyndighederne på for-
skellige tidspunkter har – og kunne have – om
den nye SARS-CoV-2-virus og den smitsomme
covid-19-sygdom, som den forårsager. Deref-
ter redegøres der for de rammer, som gælder
for regeringens og centraladministrationens
arbejde, og det fastslås i den sammenhæng,
at covid-19-krisen i kraft af sin karakter og sit
omfang udgjorde et problem, som forudsatte
politiske valg på regeringsniveau. I den sidste
del af kapitlet præsenteres udredningsgrup-
pens vurdering, som er inddelt i følgende fem
temaer:
1. Den sundhedsfaglige rådgivning om
covid-19.
2. Covid-19-håndteringens administrative
organisering.
3. Covid-19-håndteringens retlige aspekter.
4. Covid-19-håndteringens påvirkning af
sundheds- og sygehusvæsenet.
5. Samspillet mellem Folketinget og regeringen
under covid-19-krisen.
Beslutningssituationen: en
hidtil ukendt virus
Ved indgangen til 2020 er det erkendt, at en ny
virussygdom er i udbrud i dele af Kina. Det er
også på det tidspunkt erkendt, at den virus, som
forårsager sygdomsudbruddet, ikke er identisk
med allerede kendte virusser. Mindre end 2 uger
inde i 2020 deler de kinesiske myndigheder
gensekvensen for den nye virus med resten af
verden. Fra dette tidspunkt ved man, at der er
tale om en ny coronavirus, som har lighedstræk
med SARS-CoV, der forårsager sygdommen
sars. Det tydeliggør man ved at tildele den nye
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
|
413
virus navnet SARS-CoV-2. Den sygdom, som
den nye virus forårsager, får med tiden beteg-
nelsen covid-19.
Fra og med januar 2020 må forskere og sund-
hedsmyndigheder over en lang periode med
mellemrum tilpasse sygdomsforståelsen i takt
med opbygningen af mere viden om sygdom-
mens karakteristika, og det kendetegner
perioden, at der er forskellige vurderinger af,
hvordan den nye sygdom skal forstås, herunder
hvor udbredt smitte før symptomdebut er, og
om feber er en vigtig indikator på covid-19.
Der er også i begyndelsen af januar 2020
andre væsentlige usikkerheder i forståelsen af
sygdommen. Det er således først den 19. januar
2020, at man med sikkerhed kan fastslå smitte
mellem mennesker som årsag til spredning af
covid-19. På samme måde er der betydelig usik-
kerhed med hensyn til sygdommens smitsom-
hed og smittens spredning i befolkningen samt
dødeligheden blandt patienter med covid-19.
Usikkerheden kommer til udtryk i estimater
fra de kinesiske myndigheder, som angiver en
dødelighed på under 1 pct. blandt patienter med
konstateret covid-19 (den såkaldte Case Fata-
lity Ratio, CFR), hvor andre estimater i denne
tidlige periode svinger i intervallet 5,3-5,8 pct.
Covid-19 er i de første uger af januar 2020
begrænset til Kina. I løbet af måneden spre-
der sygdommen sig til andre asiatiske lande,
ligesom man i slutningen af januar konstaterer
de første tilfælde af covid-19 i Europa. Hvor
dramatisk udviklingen er, viser figur 3.2 i kapitel
3. Det fremgår heraf, at nye covid-19-tilfælde
gennem januar og langt ind i februar først og
fremmest er et kinesisk fænomen. Det fremgår
også, at sygdomsudviklingen i de europæiske
lande først tager fart fra og med sidste uge af
februar, hvor det første tilfælde konstateres i
Danmark. Derefter stiger antallet af konstate-
rede nye covid-19-tilfælde i Danmark kraftigt
frem mod den 10. marts 2020. Udviklingen er
på dette tidspunkt, som det fremgår af tabel
3.1 i kapitel 3, særlig dramatisk i Italien med i alt
1.128 registrerede tilfælde og i alt 29 døde den 1.
marts 2020. På dette tidspunkt erkender man,
at smittespredningen i Italien nu fortrinsvis
foregår lokalt.
Udviklingen bliver i løbet af januar og februar
2020 fulgt på flere planer. WHO rapporterer
løbende om udviklingen og skærper den 30.
januar 2020 vurderingen ved at erklære en
international nødsituation under henvisning
til udviklingen af covid-19. WHO definerer en
sådan nødsituation som »ekstraordinære
begivenheder, der udgør en international trussel
mod folkesundheden, og som derfor kræver
øjeblikkelig reaktion.« 4 uger senere kan WHO
offentliggøre en rapport fra en ekspertgruppe,
som sammenfatter den på det tidspunkt mere
omfattende og mere sikre viden om covid-19.
Ekspertgruppens budskab er:
»Covid-19-virus er et nyt og meget
smitsomt patogen, som kan sprede sig
hurtigt og forårsage enorme helbreds-
mæssige, økonomiske og samfunds-
mæssige skader. Det er hverken sars
eller influenza. Hvis vi kun lægger
velkendte patogener til grund for
vores bekæmpelsesstrategi, risikerer
vi ikke at udnytte alle de midler, der
er til rådighed for at forhindre eller re-
ducere smittespredningen og dermed
redde liv.«
Der går yderligere nogle uger, inden WHO den
11. marts 2020 erklærer covid-19 som en global
pandemi, hvor covid-19 ukontrollabelt spreder
sig over en eller flere verdensdele. På dette tids-
punkt, hvor WHO udsender det alarmerende
varsel, sker smitten i nyligt inficerede områder i
høj grad lokalt.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
414
|
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
Fra og med den 15. januar 2020 udsender
Sundhedsstyrelsen regelmæssigt opdaterede
retningslinjer rettet til sundhedsvæsenet med
anvisninger på, hvorledes man der skal forholde
sig til den nye sygdom. I de løbende revisioner
af retningslinjerne ligger en gradvis udvidel-
se af de anbefalede forholdsregler, ligesom
Sundhedsstyrelsen både udvider casedefini-
tionen og foretager en geografisk specifikation
af sygdommens udvikling i forskellige dele af
Europa. Endelig går styrelsen fra og med den 2.
marts 2020 over til at basere sine retningslinjer
på Statens Serum Instituts løbende risikovurde-
ringer frem for oplysninger fra ECDC.
Der hersker altså hen over vinteren og i det
tidlige forår en betydelig uvished med hensyn til
karakteren af den nye virus og dens sygdoms-
og sundhedsmæssige konsekvenser. Hverken
forskerne eller sundhedsmyndighederne har i
situationen, som den udvikler sig hen over vinte-
ren og foråret 2020, et sikkert grundlag for at
besvare helt afgørende spørgsmål:
• Hvilken karakter har covid-19, og hvordan
adskiller den sig fra andre virussygdomme?
• Hvad vil skadevirkningerne af covid-19 være i
forhold til folkesundheden?
• I hvilket omfang vil covid-19 belaste sund-
hedsvæsenet og især sygehusenes kapaci-
tet?
• Hvilke konsekvenser vil covid-19-belastnin-
gen få for sundhedsvæsenets betjening af
andre patientgrupper?
• Hvordan vil spredningen af covid-19 og even-
tuelle foranstaltninger rettet imod covid-19
påvirke samfundsøkonomien og samfundsli-
vet i øvrigt?
• Hvor kan myndighederne sætte ind for at be-
grænse de direkte og afledte skadevirkninger
af covid-19?
Covid­19 og de politiske valg
Den betydelige uvished om virustruslens ka-
rakter og potentielle skadevirkninger og om mu-
lighederne for effektivt at sætte ind over for den
indebærer efter udredningsgruppens vurdering,
at der i dansk sammenhæng tidligt er tale om
et samfundsmæssigt problem, som man ikke
kan overlade til de sundhedsfaglige myndighe-
der alene. De sundhedsfaglige myndigheder
er i den sammenhæng de statslige styrelser og
institutioner, som overvåger sundhedstilstan-
den, fører tilsyn med sundhedsvæsenet og er
inddraget i sundhedsfaglig rådgivning af mini-
stre og regering. Disse sundhedsmyndigheder
er altovervejende bemandet med medarbejde-
re med sundhedsvidenskabelige uddannelser,
og de indgår i en dansk sammenhæng i faglige
netværk med såvel sundhedsvæsenet som den
sundhedsvidenskabelige forskning på universi-
teterne. Sundhedsmyndighederne indgår alle i
Sundheds- og Ældreministeriets organisation
med sundheds- og ældreministeren som poli-
tisk forvaltningschef.
Kombinationen af den nye sygdoms alvor og
den videnskabelige uvished, som omgærder
sygdommen og dens konsekvenser for folke-
sundheden, gør i sig selv, at det er en sag, som
kræver politisk stillingtagen. Andre aspekter af
udviklingen bidrager yderligere til at løfte co-
vid-19 op på et niveau, der forudsætter politisk
stillingtagen og politisk afvejning. Bliver samfun-
det ramt af en alvorlig pandemi som covid-19,
har det sociale og økonomiske konsekvenser,
uanset hvordan og hvor hårdt man griber ind
for at håndtere den. Alt efter hvilke valg der
bliver truffet i indsatsen mod covid-19, rejser
der sig dernæst spørgsmål af retlig karakter,
hvor spørgsmålet er, hvad myndighederne har
hjemmel til, herunder også, hvor langt de kan gå
uden at krænke de grundlovsmæssige rammer
og grundlæggende retsstatslige principper.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
|
415
Tilsammen indebærer det afvejninger af mange
forskellige forhold over for hinanden – afvejnin-
ger, som må tages op til fornyet overvejelse, når
og hvis situationen skifter. Sådanne afvejninger
er i sidste ende en politisk opgave.
Beslutninger af denne karakter er også i en
anden forstand politiske. De bliver truffet af
politikere, som repræsenterer partier, som er
i konkurrence med hinanden. Det er samtidig
beslutninger, som politikere og partier bliver
vurderet på af vælgerne og i særlig grad af de
grupper i befolkningen, som er berørt af beslut-
ningerne. Det har betydning på to måder. Først
må man forvente, at politikerne, der træffer
beslutningerne, lader det indgå i deres overve-
jelser, hvordan en given beslutning vil påvirke
tilslutningen til deres partier. Dernæst har
accepten af de trufne beslutninger i befolknin-
gen og i særlig berørte grupper konsekvenser
for efterlevelsen af den besluttede politik. Det
understreger endnu engang, at håndteringen af
en krise som covid-19-epidemien ikke er et rent
fagligt anliggende for specielt sundhedsmyn-
dighederne, men derimod problemer, som kun
lader sig håndtere gennem politiske beslutnin-
ger, hvad enten det drejer sig om regeringen og
dens ministre eller Folketinget.
tisk beslutning. Deres rådgivning tager derfor
form af en formidling af den faglige rådgivning,
som departementerne modtager fra og ofte
vil have rekvireret hos ministeriernes styrel-
ser; i Sundheds- og Ældreministeriets tilfælde
navnlig Sundhedsstyrelsen, Lægemiddelstyrel-
sen, Styrelsen for Patientsikkerhed og Statens
Serum Institut, sidstnævnte med status som
sektorforskningsinstitut under Sundheds- og
Ældreministeriet.
Det er i lyset af sygdommens karakter og
udvikling værd at føje til, at selv de specialisere-
de sundhedsmyndigheder på styrelsesniveau
som udgangspunkt kun rådede over en generel
sundhedsfaglig viden. Det samme var tilfældet
for deres fagfæller i andre lande. Det er først
efterhånden i forløbet, at sundhedsmyndig-
hederne og den medicinske og mikrobiologiske
forskning gradvis får opbygget en specifik ind-
sigt i covid-19’s karakter og konsekvenser.
I rådgivningsopgaven ligger, at departementet
både skal vurdere kvaliteten og relevansen af
den faglige rådgivning og i forlængelse heraf
holde den op imod såvel alle de andre aspekter
af beslutningssituationen, som er beskrevet
ovenfor, som mod de politiske tilkendegivelser,
som regeringen og ministeren har givet udtryk
for. Det er altså ikke sådan, at departementet
i sin rådgivning af ministeren og i sit bidrag til
rådgivning af regeringen alene skal holde sig til
den faglige rådgivning, som de faglige styrelser
har bidraget med. Men der må være en forvent-
ning om, at departementet loyalt formidler de
faglige vurderinger, som det modtager, til mini-
steren og i givet fald videre til regeringen.
Der indgår således ofte et samspil mellem de-
partementet og en eller flere af ministeriets sty-
relser i forbindelse med den politiske rådgivning
af minister og regering. Kravene til rådgivningen
er sammenfattet i KODEX VII, som opstiller syv
centrale pligter for centraladministrationens
Politisk og faglig rådgivning af
ministre og regering
Beslutningernes politiske karakter forudsæt-
ter en rådgivning, som forholder sig til alle de
beskrevne aspekter. I centraladministrationen
er det departementerne, der leverer denne
rådgivning til regeringen og dens ministre.
Departementerne kan selv formulere rådene,
men de er så godt som udelukkende bemandet
med generalister med uddannelser som jurister,
politologer og økonomer, og de har derfor ikke
dybere faglig, f.eks. sundhedsfaglig, indsigt i de
problemer, hvorom der skal træffes en poli-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0417.png
416
|
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
embedsmænd, hvorefter »[e]mbedsmænd […]
aktivt [skal] medvirke til at realisere de opga-
ver, strategier og mål, som ministeren og den
administrative ledelse har fastlagt.«
2
Det inde-
bærer, at embedsmændene i deres rådgivning
af regeringen og ministrene skal inddrage såvel
indholdsmæssige spørgsmål såsom retlige,
økonomiske eller andre faglige problemstillinger
som politisk-taktiske vurderinger af, hvordan
sagen stiller sig i forhold til f.eks. de politiske
partier og offentligheden. Udvalget om embeds-
mænds rådgivning og bistand til regeringen og
dens ministre fastslår i den sammenhæng:
»I praksis vil der ofte være en snæver
sammenhæng mellem rådgivning
om de indholdsmæssige aspekter og
rådgivning om de politiske holdnin-
ger hos de berørte parter. Det kan
således være en forudsætning for, at
ministeren kan danne sig en opfat-
telse af f.eks. et konkret initiativs
politiske aspekter, at det almindelige
embedsværk både kan rådgive om det
konkrete initiativs indholdsmæssige
konsekvenser og bistå med at sætte
denne analyse ind i den relevante
politiske sammenhæng.«
3
grund til at antage, at en minister har eller vil
få behov for embedsværkets rådgivning og
bistand, ikke er åbne for andre. Det gælder også
dokumenter, som et departement udveksler
med egne styrelser eller med andre ministerier.
Sigtet med reglen er netop at beskytte den
interne politiske beslutningsproces i ministeri-
erne og i regeringen.
4
Det er her vigtigt at bemærke, at det danske
regeringssystem bygger på kombinationen af
ministerstyre, hvor ministrene er politiske for-
valtningschefer, og parlamentarisme, hvor rege-
ringen og ministrene er politisk ansvarlige over
for Folketinget. Ministeriernes embedsmænd i
departementer og styrelser er underlagt mini-
strenes politiske ledelse, og de står ikke til an-
svar over for andre institutioner. Folketinget må
derfor holde sig til ministrene, hvis det som led
i lovgivningsarbejdet og den parlamentariske
kontrol søger oplysninger om et bestemt sags-
kompleks, og hvis det ønsker at gøre et politisk
ansvar gældende over for regeringen eller dens
enkelte ministre. Det er en væsentlig præmis for
vurderingen af regeringens og de administrative
myndighederes håndering af covid-19-krisen.
Indholdet af embedsværkets rådgivning og
de dokumenter, der bliver udvekslet som led i
rådgivningen, er som hovedregel af intern ka-
rakter. Der ligger heri i henhold til den såkaldte
ministerbetjeningsregel i offentlighedslovens §
23, stk. 1, og § 24, stk. 1, (lovbekendtgørelse nr.
145 af 24. februar 2020), at dokumenter, som
udveksles på et tidspunkt, hvor der er konkret
Danske myndigheders håndtering af
covid­19 januar­april 2020
Danske myndigheders håndtering af covid-19
i vinteren og foråret 2020 løber gennem tre
faser. Den første fase, som strækker sig fra års-
skiftet frem til den 26. februar 2020, er baseret
på en systematisk overvågning og i den sidste
2 »KODEX VII. Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen«, Finansministeriet, 2015.
3 »Embedsmænds rådgivning og bistand«. Betænkning nr. 1443 fra Udvalget om embedsmænds rådgivning og bistand til
regeringen og dens ministre, 2004, s. 158.
4 Niels Fenger, »Forvaltningsprocessen«. I: Niels Fenger (red.), »Forvaltningsret«, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2018,
s. 418-423.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
|
417
del af fasen smitteopsporing blandt hjemvendte
fra særligt udpegede risikoområder.
Den anden og meget korte fase strækker sig fra
den 27. februar til den 10. marts 2020. Covid-19
har på det tidspunkt nået Europa, og specielt
situationen i Italien vækker bekymring. Ved
indgangen til denne fase diagnosticerer man
den første danske patient med covid-19. Co-
vid-19 bliver samtidig et problem, som rykker op
på toppen af regeringens og myndighedernes
dagsorden. Udredningsgruppen kan konsta-
tere, at regeringen og myndighederne i denne
fase både erkender situationens alvor og dens
handlingskrævende karakter. Ræsonnementet
i regeringen er, at det er klogt at sætte tidligt
ind, men det er først i den tredje fase, at man
for alvor sætter handling bag. I den anden fase
opruster man til gengæld kraftigt den organisa-
toriske kapacitet til håndtering af covid-19, og
regeringen igangsætter de første forberedelser
til økonomiske hjælpepakker.
Den tredje fase starter den 11. marts 2020, hvor
statsministeren på et pressemøde i Statsmini-
steriet bebuder en delvis nedlukning af landet.
Med nedlukningen forlader myndighederne
inddæmningsstrategien, som således kun bliver
kortvarig. Den bliver erstattet af en afbødnings-
strategi, hvis sigte er at begrænse og forsinke
smittens spredning, bl.a. med det formål at
undgå et sammenbrud inden for sygehusvæse-
net, hvor der er en begrænset fysisk og mand-
skabsmæssig kapacitet inden for specielt det
infektionsmedicinske område og med hensyn til
antallet af intensivsengepladser og respiratorer.
Samtidig med nedlukningen og det sundheds-
mæssige strategiskifte lancerer regeringen
også de første økonomiske hjælpepakker.
Tabel 17.1 viser i komprimeret form, hvordan
håndteringen af covid-19 udvikler sig gennem
de tre faser. Det fremgår, hvordan håndterin-
gen udvikler sig fra at være en ressortsag for
Sundheds- og Ældreministeriet til at være et
omfattende sagskompleks, som involverer
mange ministerier. I den første fase er der klar
myndighedsopmærksomhed på covid-19 og
dens spredning. Det er en opmærksomhed,
som kanaliseres inden for rammerne af den
normale tilrettelæggelse af regeringsarbejdet
og inden for rammerne af ministeriernes depar-
tements-styrelses-organisering. Sundhedssty-
relsen og Statens Serum Institut, som er tillagt
ansvaret for overvågningen, følger situationen
og rapporterer dens udvikling. Sundhedsstyrel-
sen informerer også internt i sundhedsvæsenet
gennem retningslinjer for, hvordan specielt
sygehusene skal forholde sig. Sundheds- og
Ældreministeriet, som løser de departementale
opgaver på feltet, følger situationen på et mere
overordnet niveau.
Eneste markante afvigelse fra den norma-
le smitteovervågning i denne første fase er
Statsministeriets meget tidlige og direkte
engagement i covid-19-håndteringen. Internt
i Statsministeriet er der allerede i januar
opmærksomhed på, at en potentielt meget
risikabel udvikling kan være undervejs, og
ministeriet med departementschefen i spidsen
udfordrer tidligt sundhedsmyndighedernes
mere optimistiske vurdering af situationen.
Sidstnævntes vurdering er i denne første fase,
at risikoen for smittespredning til Danmark er
lav, og forventningen er på denne baggrund, at
covid-19 vil have få og mindre alvorlige konse-
kvenser for Danmark. Folketinget er i denne
fase ikke inddraget i covid-19-håndteringen, når
man ser bort fra sundheds- og ældreministe-
rens orienteringer af sundhedsordførerne.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0419.png
418
|
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
Tabel 17.1. Håndteringen af covid-19-krisen i vinteren og foråret 2020
Covid-19-
Hovedaktørerne Organisering
krisens faser
Fase 1
SST
31. december SSI
2019-
SUM
26. februar
2020
Normal
regerings- og
ministeriel
organisering.
Koordination
Overordnet
strategi
Overvågning
– interna-
tionalt og
nationalt.
Covid-19-
situationen
Begrænset
global smitte-
spredning.
Forventning:
få og mindre
alvorlige kon-
sekvenser for
Danmark.
Inddragel-
se af Folke-
tinget
Nej.
STM
SST
Fase 2
27. februar-
10. marts
2020
STM
JM
EM
SUM
SSI
SST
FM
UM
Covid-19-
organisation
bygges op.
Funktionsdygtig
inden for få
dage.
STM + regerin-
gen
JM
AC-gruppen
NOST+
IOS
EM
Inddæmning
– opsporing
og isolation.
Covid-19
Nej.
når Europa.
Vurdering:
Situationen
Forberedelse er handlings-
af hjælpe-
krævende,
pakker.
men delvis
divergerende
opfattelser af,
hvad den rette
indsats er.
Nedlukning,
afbødning og
genåbning
kombineret
med økono-
miske hjæl-
pepakker.
Efter nedluk-
ningen falder
smittetal,
og gradvis
genåbning
forberedes og
forhandles.
I forbin-
delse med
hastelov-
givning,
hjælpe-
pakker og
genåbning.
Fase 3
11. marts-
midten af
april 2020
STM
JM
EM
SUM
SSI
SST
FM
UM
Covid-19-
organisation
danner rammen
for krisestyring.
STM + regerin-
gen
JM
AC-gruppen
NOST+
IOS
EM
Overgangen sidst i februar 2020 til den kortva-
rige anden fase indebærer ikke blot skiftet fra
overvågning til en strategi med fokus på ind-
dæmning, opsporing og isolation. Man træffer
nu på såvel ministerielt niveau som regerings-
niveau en række foranstaltninger, som bliver
bærende for håndteringen af covid-19 gennem
hele forløbet. For det første sker der en udvi-
delse af aktørkredsen. Statsministeriet træder
mere tydeligt ind i en central koordinerende og
initiativtagende rolle. På samme måde kommer
Sundheds- og Ældreministeriets departement
ganske som forventet ud fra normalorganisatio-
nen til at spille en aktiv rolle.
Krisens internationale karakter kombineret
med vanskeligheder med at samle og sik-
re information om udviklingen i andre lande
indebærer yderligere, at Udenrigsministeriet og
de danske ambassader i udlandet får tildelt en
væsentlig rolle. Den omfatter løbende rappor-
tering om pandemiens udvikling og om de tiltag,
som andre og især de europæiske lande gør for
at inddæmme og afbøde sygdommen. Endelig
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
|
419
får Justitsministeriet tildelt opgaven med at
samle trådene mellem de forskellige grene af
centraladministrationen. Det indebærer internt i
ministeriet en nedprioritering af andre opgaver,
idet en stor del af departementets kapacitet
bliver sat ind på løsningen af covid-19-relatere-
de opgaver.
I anden fase sætter regeringen og Statsmini-
steriet den særlige covid-19-organisation op.
Det indebærer for det første en aktivering af
Den Nationale Operative Stab (NOST), der er
det nationale koordinationsforum i krisesitu-
ationer. NOST er placeret i Rigspolitiets regi
og er sammensat af repræsentanter for alle
myndighedsgrene. Det indebærer imidlertid
også hurtigt etableringen af det, der bliver kaldt
NOST+, en snæver koordinationsgruppe, som
under daglig ledelse af en politidirektør får til
opgave at koordinere den operative indsats i
forhold til covid-19 og at fungere som forbindel-
sesled til Justitsministeriet og til den såkaldte
AC-gruppe.
AC-gruppen er betegnelsen for en tværmini-
steriel ad hoc-gruppe, hvori alle ministerier i
princippet er repræsenteret med typisk én eller
flere afdelingschefer. Formand er en afdelings-
chef i Justitsministeriet. AC-gruppen bliver det
forum, hvorigennem ministerierne samarbejder
og leverer på de bestillinger, der tilgår dem i for-
bindelse med forberedelsen af de mange politi-
ske og administrative tiltag, som bliver iværksat
fra månedsskiftet februar-marts 2020 og hen
igennem foråret. Erhvervsministeriet får i øvrigt
allerede på dette tidspunkt tildelt en koordine-
rende opgave med hensyn til forberedelse af
økonomiske hjælpepakker, som grundlæggende
svarer til Justitsministeriets rolle i forhold til den
direkte covid-19-indsats.
Fra og med fase 2 er der tydeligvis tale om en
meget omfattende politisk og administrativ
indsats. Den involverer mange forskellige myn-
digheder og rådgivning af såvel sundhedsfaglig
som departemental karakter. Det er i denne
fase fortsat sådan, at der hersker betydelig
usikkerhed med hensyn til karakteren, alvoren
og konsekvenserne af covid-19. Hvor de sund-
hedsfaglige vurderinger hos Sundhedsstyrelsen
og Statens Serum Institut i fase 1 var sammen-
faldende om end præget af stor usikkerhed, ser
man i fase 2 tegn på indbyrdes divergerende
vurderinger mellem sundhedsmyndighederne
med hensyn til, hvordan og i hvilket omfang man
skal sætte ind over for covid-19, og hvilke afvej-
ninger man i denne sammenhæng bør foretage.
Det er fra og med fase 2 klart for de fleste
aktører, at kriseindsatsen nu er et regeringsan-
liggende, at indsatsen er politisk drevet, og at
regeringens indsats er rettet mod såvel sund-
hedskrisen som dens økonomiske følgevirknin-
ger. Folketinget er ikke inddraget i overvejelser-
ne, om end sundheds- og ældreministeren får
enkelte udvalgsspørgsmål.
Fase 3 står primært som nedlukningsfasen. Den
politiske og administrative håndtering af co-
vid-19 finder i fase 3 sted inden for rammerne af
den særlige covid-19-organisering, som regerin-
gen etablerer allerede i de første dage af marts.
Den danner altså den institutionelle ramme om
det meget hektiske forløb, hvor ministerierne
inden for få dage forbereder en omfattende ha-
stelovgivning, herunder en vidtgående revision
af epidemiloven, og i forlængelse heraf et meget
stort antal bekendtgørelser, der udmønter de
bemyndigelser, som er indsat i epidemiloven
og i de andre love, som tilsammen udgør co-
vid-19-lovpakken. I de samme dage forbereder
ministerierne, som delvis er de samme, som er
involveret i forberedelsen af covid-19-lovpak-
ken, også de økonomiske hjælpepakker. Det
hele sker, så tiltagene kan træde i kraft endnu i
marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
420
|
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
Endelig er der en glidende overgang til den
gradvise genåbning. Den bliver annonceret
og politisk aftalt, da smittetallet og antallet af
indlæggelser falder fra og med månedsskiftet
marts-april 2020. Det er samtidig ved overgan-
gen fra delvis nedlukning til gradvis genåbning,
at der bliver sat ind for at intensivere testningen,
og hvor covid-19-test på sygehusene (sund-
hedssporet) bliver udvidet med etableringen
af TestCenter Danmark under Statens Serum
Institut (samfundssporet).
Det er først i fase 3, at Folketinget bliver aktivt
inddraget i håndteringen af covid-19. Inddragel-
sen er nødvendig, da indsatsen kræver lovgiv-
ning og bevillingsmæssig hjemmel til at afholde
de afledte udgifter. De tiltag, der forudsætter
lovgivning, bliver efter statsministerens anmod-
ning til Folketingets formand behandlet som
hastelovforslag, ved at Folketinget dispenserer
fra reglerne i Folketingets forretningsorden for
behandling af lovforslag. Tilsvarende bliver de
mange aktstykker, som skal sikre bevillings-
mæssig hjemmel for udgifterne til finansiering
af først og fremmest de økonomiske hjælpe-
pakker, behandlet meget hurtigt i Folketingets
Finansudvalg. Selv om regeringen i alle tilfælde
opnår bred, som oftest enstemmig tilslutning til
de enkelte lovgivningsmæssige og økonomiske
tiltag, opstår der i denne fase diskussion om
Folketingets rolle i forløbet og om vilkårene
for parlamentarisk at overvåge og kontrollere
regeringens tiltag. I løbet af fase 3 er der også
tilløb til et skifte i regeringens adfærd over for
Folketinget. Hvor statsministeren orienterer
partilederne om fremsættelsen af en række
hastelove, umiddelbart før det sker, er der en
vis forudgående inddragelse af partierne både i
forbindelse med etableringen af de økonomiske
hjælpepakker og i forbindelse med fastlæggel-
sen af takten for og omfanget af den gradvise
genåbning.
Udredningsgruppens vurderinger
Udredningsgruppen koncentrerer sig i sin
vurdering af regeringens og myndighedernes
håndtering af covid-19 om fem områder. De fem
områder indgår alle som centrale elementer i
den kortlægning af håndteringen, som fremgår
af de foregående kapitler, og som er fastlagt i
beretning nr. 4 afgivet af Folketingets Udvalg
for Forretningsordenen den 23. juni 2020. Det
drejer sig om:
1. Den sundhedsfaglige rådgivning om covid-19.
2. Covid-19-håndteringens administrative
organisering.
3. Covid-19-håndteringens retlige aspekter.
4. Covid-19-håndteringens påvirkning af sund-
heds- og sygehusvæsenet.
5. Samspillet mellem Folketinget og regeringen
under covid-19-krisen.
I det følgende fremlægger udredningsgruppen
for hvert af ovenstående punkter sin vurdering.
De enkelte punkter starter med en kort redegø-
relse for udgangspunktet for vurderingen. Den
munder punkt for punkt ud i tre spørgsmål, hvis
besvarelse er afgørende for vurderingen. Be-
svarelsen af disse spørgsmål danner grundlag
for udredningsgruppens fremhævelse af stærke
og svage sider i håndteringen. Da sigtet med
vurderingen, som det er præciseret ovenfor, er
en generel læring med henblik på en styrkelse
af indsatsen i fremtidige krisesituationer på
sundhedsområdet, der ikke kan forventes at
være identiske med covid-19-krisen, men som
i deres alvor og omfang har lighedstræk med
den, inddrager udredningsgruppen alene mere
principielle forhold i sine vurderinger.
Sondringen mellem de fem vurderingsområder
er nødvendig af hensyn til overblikket. Udred-
ningsgruppen skal imidlertid understrege, at
de fem områder i praksis er indbyrdes stærkt
forbundne.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0422.png
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
|
421
Den sundhedsfaglige rådgivning om covid­19
Ministerstyret hviler på en forudsætning om
embedsmændenes lydhørhed over for re-
geringens og ministrenes politiske ønsker og
embedsværkets evne og vilje til at leve op
hertil inden for de grundlovsmæssige rammer
og grundlæggende retsstatslige principper.
Embedsmændene arbejder i den sammenhæng
kun for ministeren og regeringen, og de er ikke
at sammenligne med rådgivende institutioner
uden for den ministerstyrede forvaltning. Det
løsner dog ikke embedsværket fra enhver faglig
binding i dets rådgivning.
5
Det er ovenfor be-
skrevet, hvordan dansk centraladministration er
bygget op omkring to typer af forvaltningsenhe-
der. Det er departementerne, der arbejder som
sekretariater for ministrene, og ofte de faglige
styrelser, der kombinerer løbende forvaltnings-
opgaver med en mere specialiseret faglig råd-
givning, som understøtter departementernes
opgaver som sekretariater for ministrene.
Danmark bevæger sig i lighed med andre lande
i vinteren og foråret 2020 ret hurtigt ind i en
alvorlig sundhedsmæssig situation. Den er på
en og samme tid handlingskrævende og præget
af stor uvished med hensyn til epidemiens
karakter og dens sundhedsmæssige og økono-
misk-sociale konsekvenser, og hvilke tiltag man
kan tage i anvendelse over for den. De forhold
løfter den op på regeringsniveau som en sag,
der kræver politisk stillingtagen. Den store uvis-
hed og krisens mange og vidt forskellige aspek-
ter gør, at regeringen og ministrene og i sidste
ende også Folketinget har et meget stort rum
for politisk handling, hvor legitimitetsgrundlaget
er demokratisk og ikke fagligt og videnskabe-
ligt. Faglig rådgivning formidlet til og afvejet
over for regeringen og ministrene og videre til
Folketinget er dog fortsat forudsætningen for,
at de nødvendigvis politiske beslutninger hviler
på så kvalificeret et informationsgrundlag som
muligt i den foreliggende krisesituation.
I en krisesituation, hvor uvisheden er stor, og
hvor den faglige viden er begrænset og usikker,
og hvor der er behov for inden for kort tid at
træffe politiske beslutninger, som regeringen og
dens ministre skal begrunde og legitimere over
for offentligheden, kan der være en tilskyndelse
til, at regeringen og dens ministre fremstiller de-
res politiske valg som en afspejling af de faglige
og endog forskningsbaserede og videnskabe-
ligt funderede råd, som de har modtaget i den
interne ministerielle rådgivningsproces. Er der
imidlertid ikke dækning for denne fremstilling,
bidrager den til at forvride den indsigt i beslut-
ningsgrundlaget, som er nødvendig for Folke-
tinget og offentligheden, når de skal vurdere
de politiske tiltag, der bliver besluttet. Det kan
ligeledes resultere i politiske beslutninger, som
hviler på et mindre informeret grundlag end
muligt.
Det rejser spørgsmålet om, hvor stærkt den
faglige rådgivning står i forhold til den politiske
rådgivning, som departementale embedsmænd
yder til regeringen og dens ministre som led i
covid-19-håndteringen. Der er her tre spørgs-
mål:
a. Modtager regeringen omstændighederne ta-
get i betragtning en tilstrækkeligt kvalificeret
rådgivning med hensyn til de sundheds- og
samfundsmæssige konsekvenser?
b. Hvordan og i hvilket omfang inddrager rege-
ringen den sundhedsfaglige rådgivning i sine
beslutninger, og hvordan kommunikerer den
det beslutningsgrundlag, som den påberåber
sig, til Folketinget og offentligheden?
5 »Embedsmænds rådgivning og bistand«. Betænkning nr. 1443 fra Udvalget om embedsmænds rådgivning og bistand til
regeringen og dens ministre, 2004, s. 152-155.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
422
|
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
c. Tilrettelægger regeringen håndteringen på
en måde, som sikrer en effektiv, hensigts-
mæssig og rettidig indsats over for co-
vid-19-krisen?
Ad a. Rådgivningens kvalitet med hensyn til
vurderingen af de sundheds- og samfunds-
mæssige konsekvenser
Der efterspørges meget tidligt rådgivning fra
sundhedsmyndighederne, og den efterspørg-
sel fortsætter igennem hele det forløb, som er
afdækket i denne udredning. Det varierer, hvilke
fora efterspørgslen kommer fra, men den kan
som oftest føres tilbage til Statsministeriet.
Efterspørgslen kommer typisk til udtryk, ved
at der afgives en bestilling til Sundheds- og
Ældreministeriet, som herefter videreformidler
bestillingen til som hovedregel Sundhedssty-
relsen. En væsentlig del af den sundhedsfaglige
rådgivning leveres i de notater, der tilbagesen-
des som svar på bestillingerne. Dertil kommer
de vurderinger, der formidles i de daglige
opdateringer, som Sundhedsstyrelsen udar-
bejder fra og med slutningen af januar, og som
delvis bygger på risikovurderinger fra Statens
Serum Institut. Endelig indgår der igennem hele
perioden fagligt baserede råd og vurderinger i
kraft af de mange email, styrelserne udveksler
med Sundheds- og Ældreministeriets depar-
tement, og på de møder, der afholdes på tværs
af ministerier med deltagelse af både ministre,
departementschefer og repræsentanter for
Sundhedsstyrelsen og Statens Serum Institut.
Hvad der bliver sagt på disse møder, og hvad
der bliver givet af anden mundtlig rådgivning,
kan udredningsgruppen ikke afdække på det
skriftlige grundlag, som er udleveret til den.
Det er udredningsgruppens vurdering, at
rådgivning fra de sundhedsfaglige myndighe-
der igennem hele udredningsperioden er både
efterspurgt og leveret. Videre er det udred-
ningsgruppens vurdering, at de i forhold til
covid-19-håndteringen to centrale rådgivende
myndigheder på sundhedsområdet, Sund-
hedsstyrelsen og Statens Serum Institut, i høj
grad har tilstræbt at levere en rådgivning, som
i videst muligt omfang var i overensstemmelse
med relevant tilgængelig viden om epidemiens
udvikling. Sundhedsstyrelsen og Statens Serum
Institut har i den forbindelse især støttet sig til
de udmeldinger og anbefalinger, der undervejs
kommer fra WHO og ECDC, suppleret med
mere uformelle kontakter til sundhedsmyn-
dighederne i de andre nordiske lande. Det er
dog først fra og med den 10. marts 2020, at
Sundhedsstyrelsens retningslinjer for håndte-
ring af covid-19 bliver fremlagt og diskuteret i
et forum med bredere deltagelse af relevante
faglige eksperter fra universiteter og sygehuse
(den faglige covid-19 arbejdsgruppe). Der bliver
ikke formuleret noget egentligt kommissorium
for denne gruppe.
Derudover har Sundhedsstyrelsen og Statens
Serum Institut i betydelig grad baseret sig på
viden fra tidligere influenzaepidemier og taget
afsæt i de pandemiplaner, som er udarbejdet
før covid-19 krisen. Især fra februar måned og
fremefter trækker Sundhedsstyrelsen i sine
anbefalinger og indsatser på de anvisninger,
der ligger i planen for pandemisk influenza fra
2013. Styrken ved dette er, at man i sin håndte-
ring af covid-19 ikke skulle begynde helt forfra.
Svagheden er, at Sundhedsstyrelsen og til dels
Statens Serum Institut derved baserer sig på en
sygdomsforståelse, som ikke fuldt ud svarer til
den nye sygdom, man stod overfor, jf. citatet fra
WHO ovenfor.
Der er igennem hele forløbet fra januar til april
både efterspurgt og givet sundhedsfaglige
vurderinger og råd, og udredningsgruppens
vurdering er, at disse råd er udarbejdet med
stor omhu, tidspresset og den store usikkerhed
taget i betragtning.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
|
423
På trods af denne vurdering er der begrænsnin-
ger ved den sundhedsfaglige rådgivning, som er
vigtige i et læringsøjemed. Først og fremmest
er det klart, at sundhedsmyndighedernes råd-
givning ikke er fri og uafhængig, idet sundheds-
myndighederne, og dermed også Sundheds-
styrelsen og Statens Serum Institut, er og bliver
en integreret del af centraladministrationen
og dermed det politisk-administrative system.
Rådgivningen havde ikke nødvendigvis været
bedre, hvis den var givet af mere uafhængi-
ge myndigheder; også mange uafhængige
eksperter kæmpede og kæmper stadig med at
forstå covid-19. Ligeledes er der ikke grundlag
for at konkludere, at den faglige rådgivning, der
er leveret, har været underlagt stærk politisk
styring. Faktisk er der i det forløb, som denne
udredning afdækker, adskillige eksempler på,
at især Sundhedsstyrelsen har vurderet, at der
ikke var faglig støtte for regeringens tiltag. Disse
vurderinger har styrelsen endog meget klart og
direkte givet udtryk for i sin rådgivning af mini-
strene og regeringen. Det er helt i overensstem-
melse med kravene til den faglige rådgivning af
regeringen og ministrene.
Styrelsernes og dermed den sundhedsfaglige
rådgivnings integration i det politisk-admini-
strative system viser sig snarere derved, at
sundhedsmyndighedernes rådgivning ofte
fremstår som en skønsom blanding af videns-
baserede, praktiske og driftsmæssige hen-
syn. For Sundhedsstyrelsens vedkommende
kommer det eksempelvis til udtryk ved, at
styrelsen undervejs har været tilbageholdende
med at ændre vurderinger og anbefalinger. En
sådan tilbageholdenhed kan alt andet lige være
fornuftig i forhold til ikke at miste troværdighed
og opbakning i det sundhedsfaglige bagland og
i lyset af, at ethvert kursskifte kan give betyde-
lige problemer i de udførende led i sundheds-
væsenet, men det gør det svært for regeringen
og omgivelserne at vurdere, på hvilket grundlag
der rådgives.
I forhold til Statens Serum Institut kan arbejdet
med landelisten, som registrerer information
om covid-19-status i en række lande
,
i begyn-
delsen af marts ses som udtryk for tilsvarende
pragmatiske hensyn, idet instituttet internt giver
udtryk for, at en væsentlig udvidelse af antallet
af risikoområder på det tidspunkt vil være prak-
tisk umulig at administrere, og at den vil sætte
inddæmningsstrategien under pres. Det er
formodentlig en korrekt vurdering, men institut-
tets opgave i situationen er at give en nøgtern
vurdering af den smitterisiko, der er forbundet
med at rejse til andre lande. Om denne risiko-
vurdering betyder, at der skulle bruges langt
flere ressourcer på inddæmningsstrategien, må
være op til regeringen eller andre myndigheder
at tage stilling til.
Problemstillingen aktualiseres yderligere af, at
også de internationale organisationer WHO og
ECDC, som de danske sundhedsmyndigheder i
meget høj grad orienterer sig efter, hver især er
bundet ind i mange forskellige interesser. Derfor
yder de en sundhedsfaglig rådgivning, hvori der
ved siden af sundhedsvidenskabelig viden ind-
går praktiske, økonomiske og politiske hensyn.
Den parallelle inddragelse af mange forskellige
hensyn gør ikke i sig selv rådgivningen dårli-
gere, men de mange hensyn gør det svært for
regeringen og sundhedsmyndighederne at vide,
hvornår de leverede råd bygger på det ene eller
det andet hensyn, og hvordan disse hensyn er
vægtet i forhold til hinanden.
I det lys gavner det kvaliteten af beslutnings-
grundlaget og dermed kvaliteten af beslutning-
erne, hvis beslutningstagerne søger information
fra en bred vifte af kilder. Det er netop, hvad
regeringen med Statsministeriet som den
drivende kraft gør. Tidligt i forløbet udfordrer
Statsministeriet med departementschefen i
spidsen Sundhedsstyrelsens normale monopol
på sundhedsfaglig rådgivning af regeringen. Det
sker ved løbende at orientere sig i artikler om
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
424
|
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
covid-19 i nationale og internationale medier
og i sundhedsvidenskabelige publikationer om
covid-19. Senere, i løbet af februar, udbygges og
systematiseres indsamlingen af alternativ infor-
mation i kraft af ambassadeindberetningerne
fra en lang række især europæiske og asiatiske
lande.
Det er udredningsgruppens klare indtryk, at
regeringen og Statsministeriet i tidsrummet fra
årsskiftet til og med marts 2020 har et meget
stærkt fokus på de folkesundhedsmæssige
konsekvenser af covid-19. Rådgivning om kri-
sens og krisetiltagenes bredere samfundsmæs-
sige konsekvenser, herunder deres økonomiske
konsekvenser og de retlige problemstillinger,
som med de meget stærke indgreb opstår, er i
mindre grad genstand for opmærksomhed. Det
er dog også sådan, at regeringen samtidig med
de første aktive tiltag til inddæmning og siden
afbødning af epidemien, indleder arbejdet med
at forberede og forhandle de store økonomiske
hjælpepakker. Det ligger imidlertid i regeringens
forsigtighedsprincip, at hensynet til folkesund-
heden har førsteprioritet, og hjælpepakkerne
fremstår i denne situation som den nødvendige
følgeforanstaltning og følgeomkostning ved den
valgte og klart prioriterede strategi. Det er efter
udredningsgruppens vurdering baggrunden
for, at regeringen først i maj måned nedsætter
en økonomisk ekpertgruppe, som skal se på
genåbingen af Danmark og i den sammenhæng
også vurdere de økonomiske aspekter af den
valgte strategi.
Ad b. Sundhedsmyndighedernes rådgivning
og regeringens kommunikation og politiske
valg
Det er udredningsgruppens klare vurde-
ring, at man i regeringen og Statsministe-
riet ikke blot efterspørger rådgivning fra
sundhedsmyndighederne, men også inddrager
den rådgivning, man modtager herfra i beslut-
ningsprocessen. Det sker i interne beslutnings-
processer, hvor beslutningerne bliver forberedt
og truffet. Man læser således i kredsen af
centrale aktører de mange notater, der bliver
udarbejdet som svar på bestillingerne, og man
forholder sig i vidt omfang til det, der står i dem.
Man er blot på afgørende punkter uenig i den
retning, som i den første fase af forløbet bliver
udstukket af Sundhedsstyrelsen i samarbejde
med Statens Serum Institut.
Regeringen formulerer tidligt i forløbet et
såkaldt forsigtighedsprincip, som den ønsker,
at myndighederne skal kommunikere ud fra og
handle efter. Der er her en parallel til miljølov-
givningen, som også opererer med et forsigtig-
hedsprincip som styrende for beslutningerne i
sammenhænge, hvor der hersker videnskabelig
usikkerhed med hensyn til det problem, som
man står overfor. Regeringen vælger med hen-
visning til et forsigtighedsprincip at placere sig
op ad de mest pessimistiske vurderinger og at
indarbejde worst case-scenarier i sin planlæg-
ning og opbygning af beredskabet. Samtidig
påberåber regeringen sig tydeligt den faglige
rådgivning, da den på pressemøder over for
offentligheden skridt for skridt bekendtgør sin
politik.
Sundhedsstyrelsen fastholder imidlertid i den
periode, som udredningen dækker, et propor-
tionalitetsprincip. Som styrelsens direktør
Søren Brostrøm formulerer det, må det inde-
bære en afvejning af gevinsterne ved specifikke
tiltag over for en vurdering af de konsekvenser,
de har for såvel andre dele af sundhedsvæsenet
som samfundet som helhed. Der ligger altså i
synsmåden en hensyntagen til, at isoleret fokus
på tiltag rettet mod covid-19 kan sløre opmærk-
somheden over for store alternativomkostnin-
ger. Sidstnævnte opstår f.eks., hvis man som
følge af en høj prioritering af covid-19-patienter
må opgive behandling af alvorligt behandlings-
krævende patienter med andre sygdomme. De
opstår også, hvis lukning af skoler og daginstitu-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0426.png
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
|
425
tioner har uforudsete sociale konsekvenser, og
hvis en nedlukning af erhvervslivet har konse-
kvenser i form af stor og langvarig arbejdsløs-
hed.
I praksis afhænger også afvejningen af pro-
portionalitet af, hvor alvorligt man vurderer de
enkelte alternativer, og det er efter udrednings-
gruppens vurdering en afvejning af grundlæg-
gende politisk karakter, som man i et folkestyre
kun kan henlægge til folkevalgte politikere. Det,
der ud fra én vinkel kan anskues som udtryk for
ekstrem forsigtighed, kan ud fra en anden vinkel
anskues som udtryk for ekstrem uforsigtighed.
Bruger man eksempelvis mange ressourcer på
at forhindre, at personer bliver smittet og dør
med covid-19, vil det være udtryk for stor forsig-
tighed i håndteringen af covid-19. Men betyder
den prioritering, at man mangler ressourcer til
behandling af andre alvorlige sygdomme, kan
det på længere sigt vise sig at være en meget
uforsigtig prioritering. Det centrale er, at sådan-
ne afvejninger har en politisk karakter.
Der er intet i det forløb, der er afdækket i
denne udredning, der tyder på, at regeringen
i sine tiltag og indgreb ikke har gennemført
en proportionalitetsovervejelse. Man kunne
have gennemført en langt mere vidtrækkende
nedlukning af landet, hvis det alene handlede
om at forhindre smittede og døde med covid-19.
Omvendt er der heller ikke noget, der tyder på,
at Sundhedsstyrelsen ikke har taget covid-19
særdeles alvorligt. Det er i den forbindelse
værd at understrege, at Sundhedsstyrelsens
manglende støtte til den delvise nedlukning den
11. marts 2020 primært knytter sig til nedluknin-
gen af daginstitutioner, skoler og uddannelses-
institutioner, herunder til, hvornår en nedlukning
her bør komme på tale. Det er ikke udtryk for
en fundamental uenighed om, hvorvidt der på
det tidspunkt skulle skrues ned for aktiviteten i
samfundet.
Det er dog samtidig udredningsgruppens vur-
dering, at den uenighed, som hersker omkring
dette væsentlige aspekt af den delvise nedluk-
ning den 11. marts 2020, ikke bliver kommuni-
keret klart til offentligheden på pressemødet i
Statsministeriet den 11. marts 2020. Tværtimod
bliver det på pressemødet af regeringen med
statsministeren i spidsen fremstillet sådan, at
nedlukningen af aktivitet i bl.a. daginstitutio-
ner, skoler og uddannelsesinstitutioner sker på
myndighedernes anbefaling. Den redegørelse
for forløbet op til nedlukningen, som er givet i
kapitel 9 i denne udredning, giver ikke støtte til
den formulering, som statsministeren bruger på
pressemødet den 11. marts 2020. Tilsvarende
bliver Sundhedsstyrelsens forbehold over for
revisionen af epidemiloven ikke tydeligt nok
videreformidlet til Folketinget i forbindelse med
behandlingen af forslaget til den første ændring
af epidemiloven den 12. marts 2020, jf. kapitel 10.
Udredningsgruppen har overvejet, om Sund-
hedsstyrelsens direktør med sin blotte
tilstedeværelse på pressemødet den 11. marts
2020 og med sin deltagelse i en række andre
covid-19-relaterede pressemøder er placeret
i en position, hvor hans rolle som regeringens
øverste sundhedsfaglige rådgiver bliver brugt
som led i en politisk legitimeringsstrategi. Der
er i det udleverede materiale flere eksempler
på, at Sundhedsstyrelsens direktør har forsøgt
at undslå sig for at deltage i pressemøder, hvor
regeringen og sundheds- og ældreministeren
skulle bekendtgøre tiltag af mere politisk ka-
rakter.
6
Det samme gælder i øvrigt for ledelsen i
Statens Serum Institut, om end der ikke her ser
6 Der foreligger ikke materiale, der viser, hvorvidt det også var tilfældet i forbindelse med pressemødet den 11. marts 2020,
men det sker både op til pressemødet den 6. marts og den 10. marts.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
426
|
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
ud til at have været en tilsvarende intern diskus-
sion om deltagelsen.
Det må efter udredningsgruppens vurdering i et
system, der som det danske bygger på mini-
sterstyre, jf. ovenfor, nødvendigvis være sådan,
at embedsmænd deltager på pressemøder,
hvis de bliver bedt om det. Deres deltagelse på
de covid-19-relaterede pressemøder kan dog
ikke tages som indtægt for, at de har anbefalet
de tiltag, der meldes ud. De deltager her på
regeringens vegne.
Ad c. Regeringens covid-19-håndtering
og sikringen af den bedst mulige
sundhedsfaglige rådgivning
Som det er understreget flere gange i denne
rapport, er de første faser af covid-19-håndte-
ringen ikke blot kendetegnet ved stor usikker-
hed i myndighedernes viden om sygdommen,
men også ved stort tidspres. Der går kun knap
2 måneder, fra nyheden om smitteudbruddet i
Kina når de danske sundhedsmyndigheder, til
myndighederne registrererer de første smitte-
tilfælde.
Udredningsgruppen anerkender de svære
betingelser. Den vurderer imidlertid, at tiden fra
midten af januar og frem til slutningen af februar
2020 kunne være brugt mere hensigtsmæssigt.
Det skyldes ikke mindst, at Statsministeriet
allerede den 21. januar 2020 er opmærksom på
den nye sygdom og erkender det pandemipo-
tentiale, som den indebærer. Det giver mulighed
for en tidlig og koordineret indsats. Statsmi-
nisteriet med departementschefen i spidsen
handler med det samme på den alvor, hvormed
man ser situationen, og får sendt bestillinger
af sted til Sundheds- og Ældreministeriet. Det
sker i en bestræbelse på at få ministeriet til at
gøre mere, end Statsministeriet oplever sund-
hedsmyndighederne gør på det tidspunkt. I de
følgende dage og uger sendes flere bestillinger
af sted, som oftest med meget korte svarfrister,
ligesom der rekvireres daglige statusopdaterin-
ger hos Sundhedsstyrelsen.
På trods af dette forsøg på tidlig indsats og ret-
tidig omhu ender regeringen alligevel med det,
som tager sig ud som en dramatisk rednings-
aktion forberedt og udført over ganske få døgn
op til den 11.-12. marts 2020. Det rejser spørgs-
målet, om de mange dag til-dag bestillinger var
den mest hensigtsmæssige brug af sundheds-
myndighedernes rådgivning og ressourcer.
Udredningen har vist, at de mange bestillinger
om stort og småt presser Sundhedsstyrelsens
faglige processer. Det er samtidig en arbejds-
form, der ikke inviterer til reflektion og analyse,
men snarere til genbrug og marginale tilpasnin-
ger på tværs af notater. Rutineprægede reak-
tioner af denne art er forudsætningen for, at den
sundhedsfaglige stab i Sundhedsstyrelsen kan
leve op til de skrappe tidsfrister og idelige krav
om opdateringer.
Genbrug af tekstpassager kendetegner også
de daglige statusopdateringer, og selv markan-
te udviklinger tager sig ofte ud som marginale
ændringer, hvis de observeres på tværs af me-
get korte tidsintervaller. Derfor er de hyppige,
daglige statusopdateringer ikke nødvendigvis
velegnede til at identificere tendenser og til at
tegne et dækkende situationsbillede.
Endelig må udredningsgruppen konstatere, at
der i de mange bestillinger, der udgår fra Stats-
ministeriet ikke er nogen klar skelnen mellem
væsentligt og mindre væsentligt, bl.a. illustreret
ved adskillige spørgsmål til sundhedsmyndig-
hederne om placering af flyers, plakater og
spritstandere m.v. i danske lufthavne, jf. kapitel
7. Det er udtryk for en tidlig detailkontrol og
-styring af sundhedsmyndighedernes indsats.
Her er det svært for udredningsgruppen at se,
hvilken strategi der ligger bag, og det må i et
tilbageblik konstateres, at det centraliserede og
detailstyrende bestillingsregime ikke bidrager
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
|
427
til at skabe en fælles forståelse af covid-19-
situationen på tværs af regering og sundheds-
myndigheder.
Også Sundhedsstyrelsens forvaltning af sit
mandat påkalder sig kritisk refleksion. Sty-
relsen konkluderer øjensynligt meget tidligt i
forløbet, at det primære ansvar for at håndtere
covid-19-situationen ligger hos styrelsen selv.
Hvis man alene ser på den centrale rolle, som
Sundhedsstyrelsen indtager i de gældende
beredskabs- og pandemiplaner, der er udarbej-
det for sundhedsområdet, er det ikke en helt
skæv opfattelse. Sådan er situationen imidlertid
ikke, efterhånden som man opsamler viden
om spredningen og alvorligheden af covid-19.
Sundhedsstyrelsen synes her i ganske lang tid
at have fastholdt sin oprindelige opfattelse af
covid-19 som en mindre alvorlig sygdom. Det er
i denne situation udtryk for manglende indsigt i
og forståelse for, at krisen i februar udvikler sig
til en højt proriteret politisk sag, der naturligt
skal håndteres på regeringsniveau og på tværs
af en række myndigheder. I modsat fald ville re-
geringen have placeret sig i en meget kritisabel
situation over for Folketinget og offentligheden.
Allerede hjemtagelsen af borgere fra Kina sidst
i januar 2020 får så megen medieopmærksom-
hed, at det klart er en sag, som sundheds- og
ældreministeren og regeringen må engagere
sig i. Dertil kommer, at covid-19-situationen gan-
ske hurtigt både i nationale og internationale
medier får en dækning og opmærksomhed, som
gør håndteringen til en sag på regeringsniveau.
Sundhedsstyrelsen kunne formodentlig have
fået et mere konstruktivt og frugtbart samspil
med regeringen, Statsministeriet og andre
myndigheder, hvis styrelsen tidligere i forløbet
havde anerkendt, at håndteringen af covid-19
ikke primært er en sag for Sundhedsstyrelsen
– og Statens Serum Institut – alene, men at
styrelsen indgår i et større myndighedsappa-
rat, hvis effektivitet i sammenhængen beror på
evnen til samarbejde på tværs af myndigheds-
grænser.
Den organisatoriske konsekvens af, at der i den
første fase aldrig bliver skabt en fælles forstå-
else af covid-19-situationen, som har dækning
hos såvel Statsministeriet som Sundhedsstyrel-
sen, bliver draget sidst i februar, hvor rege-
ringen og Statsministeriet sætter den særlige
covid-19-organisering op. Som redegjort for i
næste afsnit, må denne organisatoriske æn-
dring til dels ses som en reaktion på de diverge-
rende vurderinger mellem især Statsministeriet
og Sundhedsstyrelsen. Ud over en voldsom
opskalering af de administrative ressourcer i
covid-19-håndteringen, indebærer den særlige
covid-19-organisering således, at Sundheds-
styrelsen ikke længere er den centrale aktør
og drivkraft i processen. Sundhedsstyrelsen
forbliver dog i den nye og midlertidige organisa-
tion det centrale bindeled til sundhedssektoren,
ligesom regeringen og andre myndigheder fort-
sat efterspørger råd og vejledning fra styrelsen.
Sundheds- og Ældreministeriet med departe-
mentschefen i spidsen får i løbet af udrednings-
perioden en tiltagende vigtig rolle som bindeled
mellem Sundhedsstyrelsen og regeringen/
Statsministeriet.
Covid­19­håndteringens administrative
organisering
Udbruddet af covid-19 stiller såvel
myndighederne som regeringen i en situation,
hvor de inden for meget kort tid skal finde
løsninger på problemer af omfattende og
alvorlig karakter. Det forudsætter en betydelig
administrativ kapacitet. Det gælder i cen-
traladministrationen, som umiddelbart har til
opgave at bistå med krisehåndteringen i form
af rådgivning til regeringen, beslutningsforbe-
redelse og udførelse af de trufne beslutninger.
Det gælder også i det generelle kriseberedskab,
herunder sundhedsberedskabet, som er sat op
med henblik på indsats i kriser og kriselignende
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
428
|
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
situationer. Denne krise er imidlertid mere om-
fattende og truer med at være mere langstrakt
end kendte krisesituationer. Det rejser igen en
række spørgmål:
a. Har centraladministrationen den fornødne
kapacitet og den fornødne evne til at omstille
kapaciteten, da den med kort varsel får til op-
gave at bidrage til håndtering af covid-19-kri-
sen?
b. Hvordan spiller centraladministrationens
normalorganisation sammen med krisebe-
redskabet, og viser der sig uhensigtsmæssig-
heder i samspillet mellem dem og i samspillet
med den særlige covid-19-organisering?
c. Hvilke sårbarheder og kilder til fejl er der
indbygget i den måde, covid-19-håndteringen
er organiseret på?
Ad a. Centraladministrationens kapacitet og
omstillingsevne
Det fremgår af kortlægningen i de foregående
kapitler og af den sammenfattende beskrivelse
af covid-19-håndteringen ovenfor i dette kapitel,
at ministerierne og deres styrelser inden for
ganske få dage bliver stillet over for en ny og
meget omfattende opgave. Krisens karakter og
omfang gør yderligere, at den ganske pludse-
ligt bliver løftet fra et administrativt rutine- og
overvågningsniveau til et politisk regeringsni-
veau. Det stiller to store krav til ministerierne.
Det ene er, at de – i praksis i løbet af få dage –
skal løfte en række tunge opgaver i forbindelse
med forberedelsen af ny lovgivning, udstedelse
af bekendtgørelser, forberedelse af økonomi-
ske hjælpepakker og tilrettelæggelse af deres
administration. Det andet er, at de også skal
servicere regeringen og dens ministre med
bistand og rådgivning i relation til de krisetiltag,
som regeringen overvejer og siden beslutter at
iværksætte, og som endelig involverer et intenst
og tidsmæssigt presset samspil med Folketin-
get.
Krisen er som udgangspunkt en sundhedskri-
se. Det gør, at Sundheds- og Ældreministeriet
og dets styrelser står centralt i forløbet. På
styrelsesniveau er det i starten specielt Sund-
hedsstyrelsen og Statens Serum Institut, som
bidrager til håndteringen. Men som smitteop-
sporing, teststrategier og værnemidler bliver
omfattet af krisehåndteringen, gælder det også
Styrelsen for Patientsikkerhed og i nogen grad
Lægemiddelstyrelsen.
Kriseforløbet udsætter fra slutningen af februar
og hen igennem foråret Sundheds- og Ældremi-
nisteriet og de nævnte styrelser for et voldsomt
arbejdspres. Udredningsgruppen har i sin
kortlægning af forløbet kunnet konstatere, at
embedsmænd i både departement og styrelser
arbejder under et stort tidspres i et længere
tidsrum, og at de i hvert fald på ledelsesniveau
indgår i et tæt og tidsmæssigt presset samspil
med især Justitsministeriet og Statsministeriet.
Det samme gælder for især Sundhedsstyrelsen
i forhold til det generelle kriseberedskab, der
bliver aktiveret i regi af NOST, jf. nedenfor.
Det er udredningsgruppens vurdering, at
Sundheds- og Ældreministeriet mobiliserer
ministeriets ressourcer, således at de bliver sat
ind i håndteringen af covid-19. Det er imidlertid
også udredningsgruppens vurdering, jf. ovenfor
om den sundhedsfaglige rådgivning, at der
er spændinger mellem den sundhedsfaglige
rådgivning, som ministeriets faglige styrelser
leverer, og den politiske rådgivning, som er
departementets opgave. Den er dog ikke så
meget en konsekvens af arbejdstilrettelæggel-
sen i ministeriet som en afledt konsekvens af
samspillet mellem Sundheds- og Ældreministe-
riet, Statsministeriet og beslutningsprocessen
på regeringsniveau.
Sundheds- og Ældreministeriet er ikke og
kunne ikke være bemandet med henblik på
håndteringen af en sundhedskrise som den, der
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
|
429
udvikler sig i slutningen af vinteren og det tidlige
forår 2020. Der bliver derfor på regeringsni-
veau, sandsynligvis efter indstilling fra Statsmi-
nisteriet, etableret en særlig covid-19-organise-
ring. På departementalt niveau indebærer den
tre tiltag:
1. Etableringen af AC-gruppen under Justitsmi-
nisteriets formandskab.
2. Inddragelsen af Justitsministeriets depar-
tement i en koordinerende rolle i forhold
til specielt udarbejdelsen af lovforslag og
udmøntningen af bemyndigelserne i den
vedtagne lovgivning.
3. Justitsministeriets praktiske bistand til
specielt Sundheds- og Ældreministeriet i for-
bindelse med lovforberedelse og udmøntning
af bemyndigelser i den reviderede lovgivning
og i forbindelse med samspillet med Folketin-
gets sundheds- og ældreudvalg.
De tre tiltag indebærer, at man i løbet af meget
få dage sikrer en udvidelse af sagsbehand-
lingskapaciteten på det sundhedspolitiske
område, hvad der demonstrerer en betydelig
fleksibilitet i allokeringen af ressourcer på
tværs af ministerierne. Det sker også ved
hjælp af ret enkle procedurer, hvis fokus er
tværdepartemental koordination og en række
tosidige samarbejder mellem ministerierne og
særlig mellem Sundheds- og Ældreministeriets
og Justitsministeriets departementer. Kortlæg-
ningen af arbejdsgangen, som udredningsgrup-
pen har rapporteret i de foregående kapitler,
indikerer også, at samarbejdet på departe-
mentalt niveau mellem ministerierne i det
tætte forløb foregår smidigt og uden alvorlige
spændinger.
I forhold til forberedelsen af hjælpepakker-
ne er problemstillingen den samme som ved
forberedelsen af de sundhedsmæssige tiltag.
Den overordnede tilrettelæggelse er også den
samme med AC-gruppen som samordnings-
forum og knudepunkt i koordinationen. De
departementale opgaver bliver løst inden for
de samme knappe tidsfrister, som karakteri-
serer den sundhedsmæssige indsats. I stedet
for Justitsministeriet er Erhvervsministeriets
departement tildelt rollen som tværgående
koordinator af politikforberedelsen. Det sker i et
tæt samarbejde med specielt Finansministeriet,
som dels udarbejder økonomiske skøn over
hjælpepakkernes udgiftsmæssige konsekven-
ser, dels varetager Finansministeriets normale
opgave som overordnet bevillingsmyndighed,
som forudsætter Finansministeriets tilslutning
forud for fagministrenes fremsendelse af akt-
stykker med bevillingsansøgninger til Folketin-
gets Finansudvalg.
Også i forbindelse med hjælpepakkerne er
det udredningsgruppens vurdering, at fleksi-
biliteten i den departementale indsats er stor,
og at ministerierne lykkes med at etablere et
smidigt samarbejde om opgaverne. Det er kun
i forbindelse med de beslutninger, der ligeledes
med kort varsel må træffes omkring admini-
strationen af hjælpepakkerne, at man sporer
spændinger. Det gælder særlig i forholdet
mellem Kulturministeriet og Erhvervsministeri-
et. Den betydelige fleksibilitet i mobiliseringen
af administrative ressourcer kommer desuden
frem i den hurtige etablering af udlånsordninger,
som åbner for udstationering af medarbejdere
fra andre ministerier, fra Erhvervsstyrelsen og
fra Slots- og Kulturstyrelsen under Kulturmini-
steriet.
Selv om de overordnede administrative rammer
er de samme for forberedelsen af de sundheds-
mæssige covid-19-tiltag og hjælpepakkerne,
er der en afgørende forskel mellem dem. Det
er ganske vist sådan på begge felter, at den
administrative forberedelse finder sted inden
for rammer fastlagt politisk på regeringsniveau.
Hvordan og hvornår det sker, kan udrednings-
gruppen ikke altid afdække helt præcis. Det
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
430
|
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
gælder således for den temmelig afgørende
beslutning om, at sundheds- og ældremini-
steren vil fremsætte et forslag til en temmelig
vidtgående revision af epidemiloven, hvor det
oprindelige oplæg fra Sundheds- og Ældre-
ministeriet og Sundhedsstyrelsen er en mere
begrænset revision. Det samme gælder regerin-
gens beslutninger om de økonomiske rammer
for hjælpepakkerne.
Der er imidlertid en grundlæggende forskel i
Statsministeriets rolle i de to parallelle forløb.
Når det gælder de sundhedsmæssige tiltag
gennem nedlukningen og de lovgivningsmæssi-
ge foranstaltninger, der bliver taget for at sikre
dens hjemmelsmæssige grundlag, er Statsmini-
steriet en stærk og udfarende aktør.
Statsministeriet er for det første meget tidligt
opmærksom på de risici, som covid-19 rummer
for det danske samfund, og ministeriet udfor-
drer forløbet igennem sundhedsmyndigheder-
ne på deres faglige vurderinger og indstillinger.
For det andet etablerer Statsministeriet sig som
drivende kraft i den bestillingsdrevne organise-
ring, der, som beskrevet udførligt i kapitel 7 og
8, udvikler sig.
For det tredje placerer Statsministeriet sig også
i den særlige covid-19-organisering som den
opfølgende instans, der overvåger og kontrol-
lerer andre ministeriers indsats. Det indebærer
i forhold til Sundheds- og Ældreministeriet,
at Statsministeriet får en direkte involvering
i samspillet med især Sundhedsstyrelsen og
Statens Serum Institut. Det indebærer også, at
Sundheds- og Ældreministeriets departement
sættes i en svær position, hvor det er placeret
i et krydspres mellem Statsministeriets krav
og især Sundhedsstyrelsen og Statens Serum
Institut, som i fasen omkring nedlukningen ikke
er helt på linje med hinanden i deres rådgivning
om krisetiltagene.
For det fjerde kommer Statsministeriets stærke
involvering også frem gennem den centrale
kontrol af al kommunikation til medierne og of-
fentligheden, når det gælder covid-19-tiltagene.
Statsministeriet, hvis egen organisatoriske
kapacitet er begrænset, kan kun påtage sig
den beskrevne meget aktive og stærkt styren-
de rolle, fordi det lykkes med etableringen af
AC-gruppen og med mobiliseringen af Justits-
ministeriets departement, således som det er
beskrevet ovenfor. I denne sammenhæng no-
terer udredningsgruppen, at der i forløbet også
refereres til »DC-gruppen.« Om der her er tale
om en snæver gruppe af departementschefer
eller stort set hele departementschefkollegiet
er uklart. Rigtig meget peger imidlertid i retning
af AC-gruppen som det administrative knude-
punkt i den tværministerielle forberedelse af de
mange covid-19-tiltag.
Det aflaster imidlertid i den sammenhæng
også Statsministeriet og formentlig regeringen,
at tilgangen er anderledes i forbindelse med
forberedelsen af de økonomiske hjælpepakker.
Løsningen er, som det er fremgået, også her
baseret på placeringen af det overordnede
koordinationsansvar hos ét af fagministerierne,
i dette tilfælde Erhvervsministeriet i samvirke
med Finansministeriet. Erhvervsministeriet
samordner, i høj grad sammen med Finansmini-
steriet, et tværministerielt samarbejde med an-
dre ministerier, først og fremmest Beskæftigel-
sesministeriet og Skatteministeriet og i et vist
omfang Kulturministeriet. Men til forskel fra de
direkte covid-19-rettede tiltag, som i meget høj
grad er underlagt statsministeriel samordning
og kontrol, sker forberedelsen af hjælpepak-
kerne uden tilsvarende uophørlig intervention
fra Statsministeriets side. Så vidt udrednings-
gruppen har kunnet afdække, indebærer det
imidlertid ikke, at de ministerier, som forbereder
hjælpepakkerne, har forberedt hjælpepakkerne
uden politisk autorisation fra regeringens side.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0432.png
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
|
431
Der finder således drøftelser af hjælpepakker-
ne sted i regeringens koordinationsudvalg og i
dens økonomiudvalg undervejs i forløbet.
Forskellen på Statsministeriets rolle i de to
parallelle forløb rejser spørgsmålet om, hvorvidt
Statsministeriets stærke og centraliserede
koordination og efterfølgende kontrol af co-
vid-19-tiltagene har været nødvendig. Sammen-
ligningen med forberedelsen af hjælpepakkerne
indikerer ikke svigt i samarbejdet og i effekti-
viteten i forberedelsen med den mere decen-
traliserede model, som regeringen forlader
sig på ved forberedelsen af hjælpepakkerne.
Spørgsmålet er også, om der er noget, der i
højere grad taler for en stærk centralisering i
forbindelse med nedlukningen end på hjælpe-
pakkernes område. Efter udredningsgruppens
vurdering er det ikke entydigt, at denne del af
covid-19-håndteringen krævede mere centra-
lisering end hjælpepakkerne. Det synes derfor
nærliggende, at regeringsarbejdet og den mini-
sterielle forberedelse kunne befries for en del af
det pres, som i perioden fra slutningen af febru-
ar og i løbet af marts kendetegner processen.
I den normale ministerielle arbejdstilrettelæg-
gelse omkring forberedelsen af ny lovgivning,
udmøntning af bemyndigelser i form af mini-
sterielle bekendtgørelser og forberedelsen af
udgiftskrævende tiltag er der indlagt en række
arbejdsgange i form af institutionelle tjekme-
kanismer. Det gælder typisk i form af uformelle
præhøringer, hvor det ansvarlige ministerium
indhenter og modtager information og poli-
tiske og teknisk-administrative vurderinger
fra eksterne organisationer, institutioner og
myndigheder, og offentlige høringer, hvor mi-
nisterierne tilsvarende indhenter synspunkter
og vurderinger fra eksterne interessenter, som
ønsker at bidrage til processen. Høringer i disse
to former er suspenderet under forberedelsen
af covid-19-lovgivningen.
Det samme gælder forberedelsen af hjælpe-
pakkerne. Det sker dog med den afgørende
forskel, at hjælpepakkerne bliver forhandlet i
en form for inviteret samspil mellem en række
ministerier under Erhvervsministeriets koordi-
nation og erhvervslivets og arbejdsmarkedets
hovedorganisationer. Disse forhandlinger fore-
går i lighed med andre dele af forberedelsen
under stort tidspres.
Det er samtidig efter udredningsgruppens vur-
dering en ret ureguleret proces, som i praksis
viser sig åben for fremsættelsen af ønsker om
økonomisk bistand, uden at der i processen er
indlagt egentlige prioriteringsmekanismer, f.eks.
i form af en eller flere økonomiske og bevil-
lingsmæssige rammer, som er fastlagt i form af
udmeldinger fra regeringen. Dertil kommer, at
tidspresset kombineret med den usikkerhed,
som også økonomisk kendetegner krisen, gør,
at Finansministeriet ikke udarbejder og næppe
var i stand til at udarbejde fagøkonomiske
analyser, som kunne understøtte processen. En
sådan analyse, som igen understreger usikker-
hederne i situationen, bliver først tilvejebragt,
da regeringen i maj 2020 rekvirerer to rappor-
ter fra et hold økonomer fra Aarhus Universitet.
7
Udredningsgruppen tolker forløbet sådan, at
opgaven politisk er hurtigt at sikre aftaler om
økonomiske hjælpepakker med erhvervslivets
og arbejdsmarkedets organisationer. Udred-
ningsgruppens vurdering er også, at ministe-
rierne leverer på denne opgave, som den er
formuleret af regeringen.
7 Torben M. Andersen, Michael Svarrer og Philip Schröder, »Rapport fra den økonomiske ekspertgruppe vedrørende
genåbning af Danmark«, den 6. maj 2020; Torben M. Andersen, Michael Svarrer og Philip Schröder, »Rapport fra den
økonomiske ekspertgruppe vedrørende udfasning af hjælpepakker«, den 27. maj 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
432
|
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
Ad b. Samspillet mellem centraladministra-
tionens normalorganisation og krisebered-
skabet
Kapitel 6 sondrer mellem tre sider af den
centrale administrations organisering. Der er
normalorganisationen med dens ministerier og
styrelser og etablerede procedurer for bistand
til regeringen og ministeren. Der er dernæst det
hvilende beredskab, som Rigspolitiet koordi-
nerer i regi af NOST. Endelig er der den særlige
covid-19-organisering, som bliver etableret i de
første dage af marts. Spørgsmålet for denne del
af vurderingen er tredobbelt: Hvordan fungerer
krisekoordinationen i NOST, hvordan funge-
rer samspillet mellem NOST og den særlige
covid-19-organisering, og hvordan oplever man
i ministerier og styrelser samspillet med bered-
skabsorganisationen?
Det hvilende kriseberedskab bygger, som det
fremgår af kortlægningen, på et sektoran-
svarsprincip, hvor den eller de myndigheder,
der i den daglige forvaltning har ansvaret for
et givet opgaveområde, også har ansvaret,
hvis der pludselig udbryder en krise på det ene
eller det andet område. De kriser, der er tale
om, og som man har erfaringer med, er typisk
mere begrænsede og af kortere varighed. De
kan dermed ikke fuldt ud sammenlignes med
covid-19-krisen. Det er imidlertid udrednings-
gruppens vurdering, at sektoransvarsprincippet
generelt er hensigtsmæssigt, og at det også
fungerer hensigtsmæssigt under covid-19-kri-
sen i vinteren og foråret 2020. Det sikrer en
fleksibilitet i kriseindsatsen, som også er for-
nøden under covid-19-krisen. Krisens omfang
og varighed indebærer dog situationsbestemte
tilpasninger af princippet, hvad der efter udred-
ningsgruppens vurdering ligger i det generelle
koncept bag beredskabsplanlægningen.
Beredskabsorganisationen, inklusive NOST, er
bygget op med henblik på håndteringen af sam-
fundsmæssigt og tidsmæssigt mere begrænse-
de kriser. Den omfattende og langvarige sund-
hedskrise, som covid-19 udløser, rejser derfor
spørgsmålet om en tilpasning af NOST til den
særlige situation. Man vælger i denne situation
efter et oplæg fra rigspolitichefen og beslutning
på regeringsniveau at etablere NOST+, som er
en ad hoc-gruppe med repræsentation af de
mest berørte myndigheder. Rigspolitichefen
udpeger en af landets politidirektører til leder af
gruppen. Opgaven for NOST+ bliver at koordi-
nere kriseindsatsen, og gruppen kommer især
til at spille en rolle i forbindelse med sikringen af
forsyningen med værnemidler og i bestræbel-
serne på først at sikre og siden at udbygge en
testkapacitet i henholdsvis et sundheds- og et
samfundsspor. Lederen af NOST+ bliver samti-
dig bindeleddet mellem den operative krisestab
og Justitsministeriet og AC-gruppen og kom-
mer også i et vist omfang til at indgå i samspillet
med Statsministeriet, der som nævnt er stærkt
involveret i selve covid-19-håndteringen.
Det er udredningsgruppens vurdering, at såvel
nedsættelsen af NOST+ som udpegningen
af lederen af NOST+ til bindeled i forhold til
beslutningsmiljøet på departementalt niveau
bidrager positivt til, at man fra og med begyn-
delsen af marts kan sætte hurtigt ind i håndte-
ringen af covid-19.
Det er imidlertid også udredningsgruppens
vurdering, at den parallelle eksistens af både
AC-gruppen på tværdepartementalt niveau
og af NOST og NOST+ på tværministerielt
myndighedsniveau i unødig grad beslaglægger
administrative ressourcer i de mest berør-
te ministerier. Problemet opstår, fordi både
AC-gruppen, NOST og de enkelte ministerier
og deres styrelser forbereder oplæg, der udgør
grundlaget for beslutningstagen på regeringsni-
veau. Belastningen som følge af disse overlap-
pende samordningsprocedurer rammer især
Sundheds- og Ældreministeriet og ikke mindst
Sundhedsstyrelsen.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0434.png
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
|
433
Sundhedsstyrelsen er Sundheds- og Ældre-
ministeriets faste repræsentant i NOST, idet
styrelsen har det overordnede ansvar for det
nationale sundhedsberedskab. Men sådan som
krisehåndteringen udvikler sig, har Sundheds-
styrelsen også en væsentlig arbejdsbelastning
som konsekvens af bestillinger fra ministeriets
departement, som i vidt omfang videreformidler
rekvisitioner fra Statsministeriet til Sundheds-
styrelsen, Statens Serum Institut og Styrelsen
for Patientsikkerhed. Det tids- og arbejdspres,
som er et vilkår for de forskellige myndigheder,
er således ikke alene en konsekvens af ob-
jektive omstændigheder omkring epidemiens
udvikling, men også af den måde, hvorpå man
centralt søger at detailstyre indsatsen.
Ad c. Sårbarheder og fejlkilder i covid-19-
håndteringen
Den usikkerhed, som især i starten, men i
praksis langt hen i kriseforløbet præger myn-
dighedernes viden om virus og om den sygdom,
som den forårsager, er naturligt nok en kilde til
sårbarhed og usikkerhed i krisehåndteringen.
Nøjagtig den samme usikkerhed knytter sig
til vurderingen af de økonomiske og sociale
konsekvenser af krisen. Myndighederne har i
ingen af de to henseender noget solidt analytisk
grundlag, hvorpå de kan bygge deres rådgivning
af regeringen og ministrene. Det indebærer
også, som der udførligt er redegjort for i indled-
ningen til dette kapitel, at krisehåndteringen er
politiske beslutninger, som i den danske kombi-
nation af ministerstyre og parlamentarisme lig-
ger hos ministre, der står politisk til ansvar over
for Folketinget. Det er det, som statsministeren
efter udredningsgruppens vurdering med rette
henleder opmærksomheden på, når hun på
pressemødet den 10. marts 2020 siger:
»Men jeg vil da gerne allerede nu sige,
at jeg tror ikke på, vi kommer til at
kigge ind i et forløb heller i den danske
håndtering af corona, hvor vi ikke
kommer til at begå fejl undervejs, og
hvor der ikke ville være rig lejlighed til
at diskutere det, fordi vi reagerer, og
vi navigerer i en virkelighed, vi ikke
1) har prøvet før, og 2) som flytter sig
eksplosivt hurtigt.«
8
Så realistisk denne selverkendelse end er, er
det i et læringsperspektiv vigtigt at identificere
de sårbarheder og fejlkilder, som er indbygget
i den måde, som ministerierne i vinteren og
foråret håndterer covid-19-krisen på. Udred-
ningsgruppen vil her pege på to forhold.
Det ene er, at tidspresset har været umådeligt
stort. Det skaber i sig selv en risiko for fejl og
uhensigtsmæssigheder. At sådanne fejl og
uhensigtsmæssigheder faktisk indtraf, kommer
til udtryk ved de ganske mange revisioner, som
finder sted efter vedtagelsen af de første haste-
love den 12. marts 2020 og efter udmøntningen
af lovgivningens mange bemyndigelser i form af
bekendtgørelser. På tilsvarende måde skaber
den hurtige etablering af en organisation, som
kan forvalte hjælpepakkerne, risiko for fejl i ud-
betalingen, hvorfor opbygningen af et tilstræk-
kelig stærkt kontrolregime omkring de store
udbetalinger er et problem. Udredningsgruppen
er her opmærksom på betydningen af at handle
hurtigt med de karakteristika, som covid-19 har,
men også af den opfattelse, at tidspresset ikke
tillader en mere grundig overvejelse af, hvad der
skal ske nu og her, og hvad der kan afvente en
senere og mere grundig forberedelse. Udred-
ningsgruppen er imidlertid ikke overbevist om,
8
Udskrift af pressemøde den 10. marts 2020, Statsministeriet.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
434
|
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
at det tidspres, som gælder i dagene op til den
12. marts, har samme styrke senere i forlø-
bet, f.eks. da regeringen den 26. marts 2020
fremsætter forslag til endnu en hastebehandlet
revision af epidemiloven.
Det andet forhold knytter sig til den meget
vidtgående centralisering, som præger specielt
beslutningsforberedelsen i forhold til den
sundhedsmæssige indsats over for covid-19.
Selv om udredningsgruppen anerkender den
positive rolle, som Statsministeriet i forløbet
spiller som initiativtager og kritisk indpisker, er
der en risiko for, at en så vidtgående centrali-
sering, som omfatter alle faser af håndteringen,
skaber flaskehalse og blokerer for bidrag til
beslutningsforberedelsen, som kan styrke
beslutningsgrundlaget. Udredningsgruppen
undlader i den sammenhæng ikke at henlede
opmærksomheden på, at erfaringerne fra Nor-
ge og Tyskland ikke indikerer, at en håndtering i
et mere decentraliseret regi, i sig selv fører til en
mindre effektiv covid-19-håndtering.
Covid­19­håndteringens retlige aspekter
a. I hvilket omfang er der opmærksomhed på de
problemer af retlig art, som knytter sig til den
hastelovgivning, som regeringen fremlægger
og Folketinget vedtager som led i håndterin-
gen af covid-19?
b. I hvilket omfang har covid-19-håndteringen
konsekvenser for borgernes og virksomhe-
dernes retssikkerhed?
c. Hvilke konsekvenser har den valgte håndte-
ring af covid-19 for sikringen af, at de trufne
beslutninger er retligt korrekte?
Ad a. Opmærksomheden på retlige
problemer i forbindelse med
hasteændringerne
af epidemiloven
Regeringen fremsætter i marts og april 2020 20
lovforslag som led i indsatsen over for covid-19.
Forslagene behandles af Folketinget på ganske
kort tid. Det er kun muligt, ved at Folketinget for
hvert enkelt lovforslag fraviger de almindelige
frister for behandling af lovforslag fastsat i Fol-
ketingets forretningsorden. Blandt lovforslage-
ne er to revisioner af den gældende epidemilov.
Forberedelsen af den første revision af epide-
miloven indledes som beskrevet i kapitel 10 i
slutningen af februar 2020, hvor der imidlertid
kun arbejdes på en mindre ændring af loven.
Senere besluttes det at gennemføre en mere
gennemgribende revision af epidemiloven, der
over ganske få dage op til den 12. marts 2020
forberedes i Sundheds- og Ældreministeriet
og – usædvanligt – tillige i Justitsministeriet.
Arbejdsdelingen indebærer, at Sundheds- og
Ældreministeriet skal skrive lovforslagets
bemærkninger om hidtil gældende ret, mens
Justitsministeriet skal skrive bemærkningerne
til de nye bestemmelser.
Forslaget fremstår som en målrettet bestræbel-
se på at rette op på begrænsningerne i en lov,
som ikke hidtil har været taget op til grundlæg-
Som et led i covid-19-krisen bliver der vedtaget
en række lovændringer. Det sker i form af haste-
love, som indeholder brede bemyndigelser til
flere ministre, først og fremmest sundheds- og
ældreministeren. Med hjemmel heri bliver der
administrativt udstedt et stort antal bekendt-
gørelser, som giver myndighederne adgang til at
foretage meget vidtgående indgreb i borgernes
retsforhold. Regeringen såvel som de admini-
strative myndigheder iværksætter derudover
en række ret vidtgående foranstaltninger for at
begrænse epidemien. Det forhold, at beslut-
ninger bliver truffet og gennemført inden for et
meget kort tidsrum, rejser spørgsmålet om det
retlige grundlag herfor. Vurderingen heraf tager
igen afsæt i tre principielle spørgsmål, der navn-
lig besvares med udgangspunkt i den første
ændring af epidemiloven den 17. marts 2020 og
regler udstedt i medfør heraf:
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0436.png
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
|
435
gende revision med henblik på en ajourføring,
og som ikke tager højde for de ændringer, der er
sket med hensyn til spredningen af smitsomme
og overførbare sygdomme.
Første revision af epidemiloven indeholder vidt-
rækkende bemyndigelser til især sundheds- og
ældreministeren. Bemyndigelserne giver bl.a.
adgang til at fravige anden lovgivning (stærk
derogation), herunder til at fravige lovbestemte
patientrettigheder og til at foretage vidtgående
indgreb i borgernes retsforhold, herunder også
i frihedsrettigheder, jf. kapitel 12. Der kan f.eks.
gøres indgreb i forsamlings- og bevægelsesfri-
heden og erhvervsrettigheder ved forbud mod
adgang til eller restriktioner på erhvervsdriven-
des anvendelse af forretningslokaler. Endvidere
fraviger bestemmelserne grundlæggende
principper om individets selvbestemmelsesret
i forbindelse med sygdomsbehandling og om
individets fysiske integritet og privatlivets fred,
f.eks. adgangen til tvangsbehandling og tvangs-
vaccination, jf. kapitel 12. Endelig kan ministeren
efter loven overlade myndighedsopgaver til
private aktører uden krav om, at de private ak-
tører skal følge offentligretlige regler til sikring
af borgernes retsbeskyttelse.
Forberedelsesproceduren indebærer med
sikkerhed, at embedsmændene arbejder under
et stærkt tidspres. Det bliver ikke mindre af,
at ambitionsniveauet på et tidspunkt i marts
2020 hæves væsentligt i forhold til Sundheds-
og Ældreministeriets oprindelige forslag til en
lovrevision. Den pressede interne proces i de to
ministerier betyder bl.a., at normale høringspro-
cedurer er fraveget.
Det er, baseret på bemærkningerne til lovforsla-
get og de interne dokumenter, som udrednings-
gruppen har fået udleveret, udredningsgrup-
pens opfattelse, at man nok er opmærksom på
en række retlige problemstillinger i forbindelse
med udarbejdelse af lovforslaget. Men man har
ikke særligt fokus på problemstillinger i relation
til retsbeskyttelse og retssikkerhed og på, at
hjemmelskravet generelt er skærpet, når der er
tale om så vidtgående indgreb, som det er til-
fældet med ændringen af epidemiloven. Det er
således udredningsgruppens vurdering, at der
ikke er opmærksomhed på alle aspekter, der
giver anledning til overvejelser af retlig karakter,
herunder sammenhængen med almindelige
regler på området. Dette gælder f.eks. de sund-
hedsretlige, som er omtalt i kapitel 6, men det
gælder også de almindelige forvaltningsretlige
regler, jf. kapitel 12.
Det er endelig udredningsgruppens vurdering,
at der i rådgivningen af regeringen ikke er fokus
på at gøre ministrene opmærksom på de nævn-
te problemstillinger og på den fravigelse fra
gængse lovgivningsmæssige standarder, som
lovændringen er udtryk for. Det er dermed også
uvist, i hvilket omfang man på regeringsniveau
har været opmærksom på dem.
Ad b. Covid-19-håndteringens konsekvenser
for borgernes og virksomhedernes
retssikkerhed
Den reviderede epidemilov er som nævnt
ovenfor karakteriseret ved bemyndigelser til
navnlig sundheds- og ældreministeren, der gi-
ver adgang til at iværksætte vidtgående indgreb
i bestående rettigheder for borgerne, herunder
til administrativt at fravige lovgivningen i form af
stærk derogation, der er sjældent forekommen-
de i dansk lovgivning.
9
9
Jørgen Grønnegård Christensen et al., »Når embedsmænd lovgiver«, DJØF Forlag, 2020, s. 55-58.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
436
|
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
Lovforslagets karakter af en rammelov med
brede bemyndigelser til ministeren betyder,
at borgerne kun i meget ringe omfang har
mulighed for at forudse og indrette sig på de
foranstaltninger, som man administrativt måtte
beslutte sig for at sætte i værk. Dermed rører
forslaget ved helt grundlæggende principper
om retssikkerhed og retsbeskyttelse over for
offentlige myndigheder.
Det er udredningsgruppens vurdering, at epi-
demiloven og de ændringer, der foretages den
17. marts 2020, kun i meget begrænset omfang
indeholder retssikkerhedsgarantier sammenlig-
net med, hvad der er almindeligt i gældende lov-
givning. Således er der ikke indarbejdet særlige
procedureregler, som myndighederne skal følge
forud for beslutning om og ved iværksættelse af
foranstaltninger for at begrænse smittespred-
ning, f.eks. i forbindelse med tvangsbehandling
og tvangsindlæggelse. Tilsvarende er der ikke
fastsat regler om en nem klageadgang, hvilket
er en væsentlig retsgaranti til sikring af, at bor-
gerne får den ret, der tilkommer dem.
Ad c. Sikring af, at de trufne beslutninger i
forbindelse med håndtering af covid-19 var
retligt korrekte
Kombinationen af de mange og omfattende
lovændringer, de mange bemyndigelser i den
nye lovgivning og den omfattende og hurti-
ge udmøntning af bemyndigelserne i form af
bekendtgørelser bidrog i sig selv til at skabe et
usædvanligt tids- og arbejdspres i de ministeri-
er, som sammen forbereder den covid-19-rela-
terede retlige regulering. Som der er gjort rede
for i vurderingen af centraladministrationens
håndtering af covid-19, skaber det uundgåeligt
en sårbarhed over for administrative fejl og
uhensigtsmæssigheder.
Det slår også igennem i forhold til covid-19-
håndteringens retlige aspekter. Som det er
afdækket i kapitel 12 er sundheds- og ældremi-
nisterens beslutning af 28. februar 2020 om ud-
videlse af den hidtidige epidemilovs anvendel-
sesområde til at omfatte covid-19 næppe lovlig.
Beslutningen er desuden uden retsvirkninger
for borgerne, da den aldrig bliver kundgjort i
Lovtidende, således som forudsætningen er
for, at love og andre retsregler får bindende
virkning.
Endvidere kan det fremhæves, at nedluknin-
gen af den offentlige sektors myndigheder og
institutioner også fører til en delvis nedlukning
af domstolene. Domstolene nyder imidlertid
en grundlovssikret uafhængighed, ligesom de
administrativt er sikret en form for selvstyre,
idet Domstolsstyrelsen, der refererer til en
bestyrelse, ikke indgår i det ministerstyrede
hierarki under Justitsministeriet. Domstolene
har således adgang til selv at træffe beslutnin-
ger, som indebærer en delvis nedlukning.
Der kan imidlertid efter udredningsgruppens
vurdering sættes spørgsmålstegn ved, om de
meddelelser, som er tilgået de enkelte retter fra
Domstolsstyrelsen, og som for nogles ved-
kommende er sket på foranledning af Justits-
ministeriets departement, harmonerer med
domstolenes grundlovssikrede uafhængighed.
Udredningsgruppen er her bekendt med, at en
arbejdsgruppe nedsat af Domstolsstyrelsen
den 4. december 2020 har afgivet en rede-
gørelse om håndtering af fremtidige kriser af
lignende karakter som covid-19-krisen. I en
af arbejdsgruppens anbefalinger hedder det:
»Krisestaben bør alene have besluttende kom-
petence inden for de områder, hvor Domstols-
styrelsen i dag kan træffe beslutninger. Herud-
over kan krisestaben komme med anbefalinger,
opfordringer og vejledninger.«
Domstolsstyrelsen har efter udredningsgrup-
pens vurdering med redegørelsen, som er til-
trådt af Domstolsstyrelsens bestyrelse, draget
en relevant læring af forløbet i foråret 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
|
437
Covid­19­håndteringens påvirkning af
sundheds­ og sygehusvæsenet
Kapitel 13 fokuserer på covid-19-krisens påvirk-
ning af sundhedsvæsenets aktiviteter i perio-
den fra den 13. marts til begyndelsen af april
2020. Der er både tale om en direkte påvirkning
og en påvirkning, der følger af de beslutninger,
som politisk og administrativt bliver truffet for
at håndtere krisen, og de beslutninger, der leder
til disse konsekvenser.
Et centralt fokus for udredningsgruppen er
derfor, om der bliver udvist den rette agtpå-
givenhed i de beslutninger, der bliver truffet
for at sikre covid-19-patienters adgang til
behandling. Agtpågivenhed indebærer i denne
sammenhæng efter udredningsgruppens
vurdering, at beslutningstagerne ikke alene har
covid-19-patienter for øje, men også i deres
beslutningsgrundlag og de overvejelser, som de
på det grundlag gør sig, sikrer en prioritering,
hvor indvirkningen af covid-19-indsatsen på
andre patientgrupper bliver mindst mulig. Det
er en problemstilling, som er relateret til både
den proportionalitetsdiskussion, som ved flere
lejligheder bliver rejst i foråret 2020, og den
indskrænkning af patientrettighederne, som er
nævnt i afsnittet ovenfor.
Udredningsgruppen er også i denne sammen-
hæng bevidst om den usikkerhed, som gælder
for beslutningstagerne i foråret 2020, og om
det tidspres, de oplever for at handle rettidigt i
forhold til en alvorlig epidemi, hvis første bølge
på dette tidspunkt er på sit højeste.
Udbruddet og spredningen af covid-19 stiller i
løbet af foråret 2020 store krav til omstilling af
sundheds- og sygehusvæsenet. Man skal i løbet
af kort tid forberede sig på, at sundheds- og
sygehusvæsenet skal være i stand til at tage sig
af patienter, der er smittet med covid-19. Det
gælder med hensyn til undersøgelser og test,
ligesom det gælder behandlingen af patienter,
der er smittet. Der opstår derfor helt klart et
kapacitetsproblem. Kapacitetsproblemet er
knyttet tæt sammen med spørgsmålene om
den sundhedsfaglige og i forlængelse heraf den
departementale rådgivning. Spørgsmålene
rækker imidlertid videre, da de i vidt omfang
også aktualiserer en række problemstillinger af
økonomisk-administrativ karakter. Spørgsmå-
lene er:
a. På hvilket grundlag vurderer man behovet for
covid-19-relateret kapacitet i sundhedsvæ-
senet?
b. I hvilket omfang inddrager man vurderinger af
covid-19-indsatsens konsekvenser for andre
patientgrupper under covid-19-krisen?
c. Afspejler det beslutningsgrundlag, som man
politisk påberåber sig, i tilstrækkelig grad den
information, der er til rådighed?
Ad a. Grundlaget for vurdering af behovet
for covid-19-relateret kapacitet i sundheds-
væsenet
Som gennemgået i kapitel 13 baserer man
behovet for covid-19-relateret kapacitet på
sygehusene på en prognosemodel udfærdiget
af Statens Serum Institut. En sådan progno-
semodel er nødvendig, idet der er brug for at
forudsige et fremtidigt behov og planlægge
derefter. Der udarbejdes dog tilsyneladende
kun én prognose og foretages ikke følsomheds-
analyser. Prognosen er ovenikøbet en pessimi-
stisk prognose baseret på et worst case-sce-
narie, hvor man ikke efterspørger en vurdering
af sandsynligheden for et sådant scenarie i en
dansk kontekst. Prognosemodellen tager heller
ikke højde for en mulig effekt af den nedlukning
af samfundet, der begynder den 11. marts.
Der bliver således taget en række beslutninger
undervejs, der øger sandsynligheden for, at den
igangsatte aktivitetsreduktion vil blive uhen-
sigtsmæssigt stor. Regeringen vælger at styre
efter en worst case-prognose, der bygger på
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
438
|
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
epidemiens forventede udvikling, såfremt ingen
afbødningstiltag iværksættes, og såfremt ingen
frivillige adfærdsændringer finder sted.
Det viser sig i praksis, at der er stor afvigelse
mellem det faktiske behov for intensivkapacitet
og den prognose, man styrer efter i de kritiske
uger i marts måned. Prognosen afviger væsent-
ligt fra det faktiske behov, idet behovet for
covid-19-relateret kapacitet er markant lavere
end forventet. Antallet af indlagte på intensiv-
afdeling er højest den 1. april 2020. Her er 146
patienter med covid-19 indlagt på intensiv
afdeling, hvoraf 129 er i respiratorbehandling.
Dette tal er langt fra de 827-991, som progno-
sen angav. Sygehusene er uden tvivl belastede
i perioden, men behovet for intensivpladser
med respirator overstiger aldrig på nationalt
plan i væsentlig grad den eksisterende ledige
kapacitet. Epidemien udvikler sig altså ikke
så drastisk som forventet i prognoserne fra
Statens Serum Institut. En del af forklaringen er
antagelig effekten af de afbødende tiltag, som
regeringen med tilslutning fra Folketinget intro-
ducerer. En anden del af forklaringen kan være
en sæsoneffekt, som indtræder med foråret.
I en efterfølgende vurdering fremstår det klart
som uhensigtsmæssigt, at myndighederne
træffer beslutninger, som lukker så stærkt ned
for sygehusaktiviteten, når behovet viser sig
ikke at have været der. Udredningsgruppen er
i den sammenhæng fuldt opmærksom på, at
beslutningen om bliver taget under stor usik-
kerhed om epidemiens forløb, og at man i den
sammenhæng politisk vælger at basere den på
et forsigtighedsprincip.
Derfor kan man ikke sige, at beslutningen er
forkert. Men man kan diskutere, om beslut-
ningsgrundlaget i situationen er tilstrækkeligt
nuanceret, og om man forholder sig fuldt ud
hensigtsmæssigt til usikkerheden, som knytter
sig til beslutningen. Herudover må man rejse
spørgsmålet om, beslutningsgrundlaget i til-
strækkelig grad belyser de mulige omkostninger
i form af konsekvenser for andre patientgrup-
per, der er knyttet til beslutningen om at lukke
ned for aktiviteten på sygehusene. Det leder
frem til det næste spørgsmål.
Ad b. Vurderinger af covid-19-indsatsens
konsekvenser for andre patientgrupper
under covid-19-krisen
Der er i covid-19-håndteringen opmærksom-
hed på at minimere konsekvenser for andre
patientgrupper. Det kommer til udtryk i »Notat
om reduktion af hospitalsaktiviteter i forbin-
delse med COVID-19« offentliggjort den 13.
marts 2020, hvor der er fokus på at prioritere
aktivitetsreduktionen, så reduktion i aktivite-
terne har mindst mulig indvirkning på dødelig-
heden (mortaliteten) og sygdomsbyrden for
patienterne. Hensynet til andre patienter er dog
tydeligvis sekundært i forhold til hensynet til
covid-19-patienter, idet man i prognosemodel-
len ikke forsøger at handle efter så retvisende
prognoser som muligt for derved at undgå at
lukke mere ned for aktiviteten end nødvendigt.
I beslutningen om at sikre tilstrækkelig kapaci-
tet til covid-19-patienter ligger nødvendigvis en
prioriteringsøvelse. Der skal afvejes mellem ri-
sikoen for ikke at have tilstrækkelig kapacitet til
covid-19-patienter og omfanget af reduktionen
i adgangen til behandling for andre patientgrup-
per. Regeringens forsigtighedsprincip indebæ-
rer en stærk prioritering til fordel for at sikre
adgang til behandling for covid-19-patienter.
Der synes ikke i beslutningsprocessen at være
fokus på at skalere eller time aktivitetsreduktio-
nen under hensyntagen til andre patienter.
Regeringen vælger at iværksætte lukning af
sygehusaktiviteterne allerede den 13. marts
2020. Det sker på trods af prognoser, der den
12. marts 2020 viser, at der kan oprettes de
nødvendige covid-19-intensivpladser, selv
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
|
439
om man venter til den 23. marts 2020 med
nedlukning af sygehusenes normale aktiviteter.
Samtidig bliver den elektive aktivitet først gen-
optaget efter påske, på trods af at man allerede
den 26. marts 2020 erkender, at udviklingen
ikke følger den prognose, som var lagt til grund
for beslutningen. Det samlede forløb betyder en
markant reduktion af aktiviteterne i sundheds-
væsenet i 3-4 uger.
Den nedgang i aktiviteterne, der observeres, er
ikke alene drevet af en tilsigtet reduktion i de
planlagte aktiviteter, men er yderligere for-
stærket af en utilsigtet nedgang i den akutte og
uplanlagte aktivitet både på sygehuse og hos
den praktiserende læge. At efterspørgslen efter
ydelser i sundhedsvæsenet falder, er sandsyn-
ligvis delvis drevet af adfærdsændringer hos
borgere kombineret med dispositioner truffet af
de sundhedsprofessionelle i form af utilsigtede
og uhensigtsmæssige reaktioner på myndighe-
dernes beslutninger om aktivitetsreduktioner
og deres kommunikation til såvel borgere som
sundhedsprofessionelle. Ikke mindst i starten
af epidemien er der ikke tilstrækkelig opmærk-
somhed på, at kontakt til almen praksis først
og fremmest sker på initiativ af borgeren, og
at borgerens oplevelse af situationen derfor
er yderst vigtig. Der er sandsynligvis borgere,
som i denne periode afholder sig fra at kontakte
deres læge, fordi de ikke vil belaste sundheds-
væsenet, eller fordi de vil undgå smitte. Det kan
betyde, at borgere, der bør tilses af en læge,
ikke får den nødvendige behandling og udred-
ning. Det er udredningsgruppens vurdering, at
handlingsanvisninger vedrørende sygdom, der
ikke relaterer sig til covid-19, er utilstrækkelig i
denne første periode af pandemien.
Ad c. Samspillet mellem det beslutnings-
grundlag, som man politisk påberåber sig,
og den foreliggende information
Når man som beslutningstager står over for
situationer, der er forbundet med usikkerhed, er
antagelsen typisk, at beslutningstageren lader
sig styre af de mere sandsynlige scenarier og
ikke udelukkende baserer sine beslutninger på
et worst case-scenarie. Når regeringen vælger
at planlægge aktivitetsreduktionen i sundheds-
væsenet alene ud fra information om et worst
case-scenarie og ikke inddrager andre mulige
scenarier i det beslutningsgrundlag, som den
påberåber sig, kan det tages som udtryk for, at
den vælger at følge et udpræget forsigtigheds-
princip. Udredningsgruppen finder det dog i
den sammenhæng bemærkelsesværdigt, at
regeringen tilsyneladende ikke udbeder sig vur-
dering af andre scenarier, på trods af at Statens
Serum Institut kan levere det og aktivt tilbyder
at gøre det. Der efterspørges heller ikke en
konkret vurdering af sandsynligheden for worst
case-scenariet stillet over for sandsynligheder-
ne for andre, mere optimistiske og også mere
realistiske scenarier.
Beslutningen om at lukke ned for sygehusakti-
viteten i stor målestok synes heller ikke baseret
på en mere nuanceret og grundig vurdering af,
hvordan ikke-covid-19-patienter vil blive berørt i
takt med en stigende aktivitetsreduktion. Der er
tilsyneladende ikke foretaget overvejelser over
forskellige modeller for aktivitetsreduktioner,
hvad angår omfang og timing. Det er derfor ud-
redningsgruppens vurdering, at regeringen ikke
har truffet denne beslutning på et tilstrækkelig
fyldestgørende grundlag. Selv hvis der handles
ud fra et forsigtighedsprincip, bør en sådan
prioritering være velbegrundet og baseret på
relevante afvejninger. Udredningsgruppen er i
den sammenhæng opmærksom på, at Sund-
hedsstyrelsen i sin rådgivning faktisk rejser
disse problemstillinger.
Der er efter udredningsgruppens vurdering
megen læring at udlede af det beslutnings-
grundlag og de beslutningsprocesser, der fører
frem til nedlukningen af sundhedsvæsenet
i marts 2020. Det vigtigste budskab er, at
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
440
|
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
myndighederne i deres rådgivning i fremtidige
lignende situationer har øje for alle patienter,
når en epidemi rammer. Heri ligger også, at de
politiske beslutningstagere ikke anvender et
forsigtighedsprincip på en måde, hvor de for
det første udelukkende fokuserer på epidemi-
ens patienter, men også viser opmærksomhed
over for alle andre patienter, som måtte blive
berørt. For det andet er det vigtigt, at politiker-
ne ikke kun rekvirerer prognoser, som lægger
op til at understøtte deres implementering af
et forsigtighedsprincip til ulempe for udsatte
patientgrupper, som indirekte bliver berørt
af en nedlukning. Beslutningsgrundlaget bør
derfor så vidt muligt eksplicitere det fulde sæt
af mulige scenarier, deres konsekvenser og
sandsynlighederne herfor.
Samspillet mellem Folketinget og regeringen
under covid­19­krisen
Ad a. Konsekvenser af fravigelsen fra
normale lovgivningsprocedurer for
Folketingets beslutningsgrundlag
Kapitel 15 har redegjort for de procedurer, der
normalt gælder for Folketingets behandling af
lovforslag. Det fremgår også, at fravigelser i det
omfang, som der ses i marts og april 2020, er
meget sjældne. Samtidig sker disse fravigelser
fra de normale parlamentariske sager som regel
i sager, som har mindre betydning end den lov-
givning, som regeringen i foråret 2020 anmoder
Folketinget om at hastebehandle. Der er i kapi-
tel 15 yderligere redegjort for de lovforslag, som
regeringen fremsætter, og som den i det første
tilfælde får Folketingets enstemmige tilslutning
til allerede samme dag, og som den i andet
tilfælde får Folketingets enstemmige tilslutning
til inden for 6 dage.
Den umiddelbare konsekvens af hastebehand-
lingen er, at man ikke fastholder den tidsmæs-
sige adskillelse mellem de tre behandlinger af
lovforslagene og mellem udvalgenes afgivelse
af betænkning og Folketingets forhandling i
plenum af lovforslaget, og at man endelig heller
ikke fastholder kravet om, at der skal gå mindst
30 dage fra fremsættelse af et lovforslag til 3.
behandling af lovforslaget.
De tidsmæssige krav til lovgivningsproceduren
er begrundet i, at Folketinget skal have den
fornødne tid til at sætte sig ind i de lovforslag,
som bliver fremsat. Det gælder ikke mindst i
udvalgene. De stående udvalg har i den sam-
menhæng en vigtig opgave med gennemgang
af lovforslagene, og de betænkninger, som
udvalgene afgiver efter gennemgangen af hver
enkelt lovforslag, rummer konklusionerne på
udvalgets gennemgang af forslaget og partier-
nes stillingtagen til det. De opsummerer altså
partiernes politiske vurderinger og er på den
måde det centrale led i flertalsdannelsen forud
Covid-19-forløbet i foråret 2020 har to karak-
teristika, som er væsentlige i et demokratisk
perspektiv. Det ene er, at regeringen fremlæg-
ger forslag til og får parlamentatisk tilslutning til
en meget omfattende i et vist omfang tidsbe-
grænset hastelovgivning. Det andet er, at den
nye lovgivning i vidt omfang giver ministrene be-
myndigelse til vidtgående foranstaltninger, som
griber ind i borgeres og virksomheders forhold
ved bekendtgørelser. De to forhold rejser igen
tre spørgsmål, som indgår i vurderingen:
a. Hvilke konsekvenser har fravigelsen fra nor-
male lovgivningsprocedurer for det grundlag,
som Folketinget tager stilling til lovforslagene
på?
b. I hvilket omfang og hvordan har fravigel-
serne fra de normale procedureforskrifter
konsekvenser for lovgivningens kvalitet og
demokratiske legitimitet?
c. I hvilket omfang kompenserer den politiske
følgegruppe for fravigelsen fra Folketingets
normale procedurer for parlamentarisk
kontrol?
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
|
441
for Folketingets afstemninger om hvert enkelt
forslag.
Den umiddelbare konsekvens af hastelovgiv-
ningen er, at Folketinget og specielt partier-
nes medlemmer af det stående udvalg, som
behandler lovforslaget, og deres ordførere har
begrænset tid til at sætte sig ind i forslaget og
vurdere det grundlag, som det bygger på såvel
som dets forventede konsekvenser. Det gælder
særlig, hvis det enkelte forslag indgår i en større
pakke af forslag, således som det var tilfældet
her, hvis forslaget berører væsentlige rets-
principper, således som der er redegjort for i
kapitel 12, og hvis forslagets samfundsmæssige
konsekvenser er vidtgående.
Den normale lovgivningsprocedure letter
Folketingets arbejde på to måder. For det første
vil Folketinget til sin rådighed have ikke bare
ministerens lovforslag med bemærkninger, men
også adgang til de betænkninger og rapporter,
som måtte være gået forud for forberedel-
sen og fremsættelsen af lovforslaget. Det er i
sagens natur ikke muligt ved fremsættelsen af
regeringens forslag til hastelovgivning. For det
andet har ministeren forud for fremsættelsen
af lovforslag sendt forslaget i høring. Det sker
typisk i to former. Den ene form er en uformel
præhøring hos de mest berørte organisationer
og institutioner. Den finder sted på et tidligt
tidspunkt i processen. Den anden form er den
offentlige høring, hvor det færdige udkast til
lovforslag sendes i høring hos en bredere kreds
af organisationer, myndigheder og institutioner.
Deres svar bliver offentliggjort på Høringspor-
talen.
Der er ofte kritik af knappe høringsfrister, som
ikke respekterer den tilstræbte høringsfrist
på 30 dage. Det er ikke desto mindre sådan,
at høringsvarene, som tilgår det udvalg, som i
Folketinget gennemgår lovforslaget, udgør et
væsentligt supplerende grundlag for partiernes
vurdering af et lovforslag. Det er således i høj
grad høringssvarene, der inspirerer udvalgs-
medlemmernes spørgsmål til ministeren i
forbindelse med udvalgets gennemgang af lov-
forslaget, ligesom høringssvarene sammen med
ministerens besvarelse af spørgsmål indgår i
grundlaget for partiernes endelige stillingtagen.
I forbindelse med forberedelsen af hastelovs-
pakkerne i marts 2020 supenderer regeringen
den normale høringsprocedure, som er forudsat
i Justitsministeriets vejledning vedrørende lov-
kvalitet. Det er i situationen en logisk foranstalt-
ning, men den bidrager i væsentligt omfang til
forringelse af de vilkår, som Folketinget arbejder
under ved behandlingen af lovpakken.
Fravigelsen af den normale procedure har også
på anden vis negative konsekvenser for Folke-
tingets arbejde. Et fast led i udvalgsbehandlin-
gen består i ministrenes svar på spørgsmål fra
udvalgets medlemmer. Som det er fremgået af
kapitel 15, bliver der stillet mange spørgsmål,
men fristerne for besvarelse er knappe, og mini-
steriernes kapacitet begrænset. På tilsvarende
vis gennemfører Sundheds- og Ældreudvalget
samråd under udvalgsbehandlingen, men den
stramme tidsplan gør, at udvalget ikke er i stand
til at sikre et samspil mellem drøftelserne under
samrådet og besvarelserne af de spørgsmål,
som udvalget har stillet til skriftlig besvarelse.
Resultatet er, at Folketinget må træffe sine
beslutninger på et grundlag, som er afgørende
forringet sammenlignet med forholdene under
Folketingets normalprocedure.
Folketinget er ikke kun involveret i håndteringen
af covid-19 som følge af hastelovgivningen. De
økonomiske hjælpepakker til erhvervslivet og
arbejdsmarkedet forudsætter indhentning af
bevillingsmæssig hjemmel gennem ministre-
nes fremsendelse af aktstykkeansøgninger til
Folketingets Finansudvalg. Der er også her i
normalproceduren frister, som definerer den
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
442
|
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
tid, der skal være mellem Finansudvalgets
modtagelse af et aktstykke og det tidligste
tidspunkt, hvorpå udvalget kan give sin tilslut-
ning. Finansudvalget fraviger disse frister under
behandlingen af de aktstykker, der fremsættes
i marts og april 2020. Konsekvenserne er de
samme som for lovproceduren, hvortil kommer,
at antallet af aktstykker er meget stort, og at
de hver for sig rummer ansøgninger om meget
store tillægsbevillinger. Det særlige ved aktstyk-
kerne er, at de i et betydeligt omfang udmønter
politiske aftaler mellem regeringen og partierne
om hjælpepakkerne. Efter udredningsgruppens
vurdering ændrer det dog ikke ved, at Finansud-
valget under de givne frister i praksis har været
afskåret fra en kritisk gennemgang af de enkel-
te bevillingsansøgninger og de forudsætninger,
hvorpå de har hvilet.
Udredningsgruppen anerkender som nævnt
ovenfor, at der kan være behov for at fravige
Folketingets normale procedurekrav med hen-
syn til antal behandlinger, udvalgsbehandling
og tidsfrister. Men udvalgsgruppen er i lyset af
erfaringerne fra foråret 2020 ikke overbevist
om, at tidspresset, der begrundede fravigelsen
fra de normale procedurekrav gør sig gældende
med samme styrke, da man når frem til slut-
ningen af marts 2020.
Ad b. Konsekvenser for lovgivningens
kvalitet og legitimitet
Fravigelsen af normalproceduren har efter
udredningsgruppens vurdering konsekvenser
for lovgivningens kvalitet. Det samme gælder
for de aktstykkebevillinger, som Finansudvalget
meddeler. De negative konsekvenser følger
af de forhold, som er fremhævet i foregående
afsnit. De opstår som følge af hurtigt udarbej-
dede lovforslag, hvis forarbejder ikke lever op
til – og næppe kan leve op til – gængse krav med
hensyn til gennemarbejdning og motivering. De
følger også af, at suspensionen af høringsproce-
duren og andre ministerielle arbejdsgange, som
normalt muliggør indhentning af information og
vurderinger udefra. Disse forhold forringer i sig
selv det grundlag, som Folketinget har at arbejde
på under behandlingen af de enkelte lovforslag.
Men dertil kommer de kvalitative konsekvenser
af det tidspres, som Folketinget er underlagt.
Disse kilder til forringelse af lovkvaliteten
hænger nøje sammen med hastetiltagenes de-
mokratiske legitimitet. For udredningsgruppen
handler det her om, i hvilket omfang borgerne
oplever de besluttede og iværksatte tiltag som
retmæssige og dermed som foranstaltninger,
som de er indstillet på at efterleve.
For en første betragtning er problemet i den
givne situation ikke stort. Det begrunder udred-
ningsgruppen med, at regeringens lovforslag
trods fravigelsen af normale parlamentariske
spilleregler opnår tilslutning fra et meget stort
flertal i Folketinget, ja, ofte bliver vedtaget en-
stemmigt. Det samme gælder helt overvejende
bevillingerne til finansiering af de økonomiske
hjælpepakker. Udredningsgruppen finder tilsva-
rende støtte for denne vurdering i de målinger
af danskernes accept af covid-19-tiltagene,
som løbende er gennemført af det såkaldte
HOPE-projekt ved Aarhus Universitet, jf. kapitel
4 ovenfor. De samme målinger viser imidlertid
også, at denne tilslutning ikke nødvendigvis er
given, og at der kan opstå et legitimitetspro-
blem i den forstand, dette er defineret ovenfor.
Udredningsgruppen vurderer på baggrund af
kapitel 12, at der i den måde, hvorpå man har
udformet hastelovgivningen og specielt den helt
centrale epidemilov, ligger kimen til et alvorligt
demokratisk legitimitetsproblem. Problemet
opstår på fire måder, selv om indføjelsen af
en solnedgangsklausul i lovgivningen i et vist
omfang modererer det.
For det første er lovgivningen en rammelovgiv-
ning med mange og vidtrækkende bemyndigel-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
|
443
ser til ministrene. Bemyndigelserne er vide,
hvilket betyder, at ministeren kan fastsætte
regler, som ikke har været igennem parlamen-
tarisk behandling. I et repræsentativt folkestyre
savner disse administrative regler dermed den
processuelle legitimitet, som man tillægger
formel lovgivning.
For det andet giver bemyndigelserne den
ansvarlige minister adgang til at udstede be-
kendtgørelser, som er indgribende i forhold til
borgernes friheder og rettigheder, hvad der ud
fra normale demokratiske og retlige standarder
skærper hjemmelskravet.
For det tredje indebærer de vidtgående be-
myndigelser sammen med ministrenes meget
hurtige – og forudsatte – udnyttelse af dem, at
man ikke gør brug af høringer og tilsvarende
uformelle inddragelser af berørte grupper, hvad
der i praksis kan kompensere for en del af det
tab af demokratisk legitimitet, der ligger i fravi-
gelsen fra normale lovgivningsprocedurer.
For det fjerde skaber den hurtige procedure,
som dispensationen fra den normale lovgiv-
ningsprocedure i Folketinget åbner for, en risiko
for, at der sker fejl, som ikke får opmærksom-
hed, før forslaget er vedtaget. Det samme gæl-
der den hurtige udnyttelse af de bemyndigelser,
der indgår i lovgivningen. Udredningsgruppen
har rapporten igennem vist, hvordan sådanne
fejl, mere eller mindre alvorlige, opstår hen
igennem foråret, og hvordan de fører til kritik
og hyppige fejlrettelser. Det er vurderingen, at
sådanne kvalitetssvigt også på det lange sigt
bidrager til undergravning af tiltagenes demo-
kratiske legitimitet i borgernes øjne.
Ad c. Vurdering af den politiske covid-19-
følgegruppe og mulighederne for
parlamentarisk kontrol
Folketinget er under behandlingen af de to for-
slag til ændringer af epidemiloven henholdsvis
den 12. marts og den 26. marts til 3. april 2020
på mange måder opmærksom på de problemer,
der er trukket frem under punkt a og b ovenfor.
Det fører først til en aftale mellem regeringen
og de politiske partier om nedsættelsen af en
politisk følgegruppe bestående af samtlige par-
tiers sundhedsordførere dernæst til et løfte fra
regeringen om at konsultere partilederne forud
for en eventuel udmøntning af bemyndigelsen til
at fastsætte et forsamlingsforbud for helt ned til
flere end tre personer.
I begge tiltag ligger en bestræbelse på at
imødegå nogle af de alvorlige problemer, som
udredningsgruppen har trukket frem i dette af-
snit. Efter udredningsgruppens vurdering er der
her især grund til at trække følgegruppen frem,
og den er derfor også behandlet ret udførligt i
kapitel 15.
Følgegruppen er en nydannelse. Det er, så vidt
udredningsgruppen er bekendt, første gang en
sådan følgegruppe bliver nedsat i forbindelse
med vedtagelsen af lovforslag, som ikke er
omfattet af forlig indgået mellem regeringen og
et eller flere af Folketingets partier.
Det er i den sammenhæng iøjnefaldende, at føl-
gegruppens mandat ikke er præcist formuleret,
ligesom der ikke er fastlagt præcise, skriftlige
procedurer for dens arbejde og for samspillet
med ministeren. Den adskiller sig dermed fra
Folketingets stående udvalg, som arbejder på
grundlag af et sæt faste procedureregler. Heri
ligger også, at følgegruppen ikke har adgang
til sekretariatsbistand. Den beror helt på den
information, som tilgår den fra ministeren og
ministeriets departement og styrelser.
Udredningsgruppen noterer i forlængelse heraf,
at følgegruppen i undersøgelsesperioden er
et forum for sundheds- og ældreministerens
orientering af partierne om udviklingen i den
sundhedsmæssige situation og om myndighe-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
444
|
Kapitel 17 – Udredningsgruppens vurdering af håndteringen af covid-19-krisen
dernes og specielt syghusenes indsats over for
covid-19. Det er udredningsgruppens vurde-
ring, baseret på samtaler med medlemmer
af følgegruppen, at gruppen havde adgang til
information, og at den uhindret kunne indhen-
te information hos embedsfolk i de relevante
styrelser.
Det er imidlertid også udredningsgruppens
vurdering, at følgegruppen er et forum for mi-
nisterens orientering af Folketinget og hverken
for forelæggelse af og forhandling om f.eks.
udmøntningen af bemyndigelserne i lovgivnin-
gen eller for en parlamentarisk kontrol, som
kan supplere den kontrol, som foregår under
almindelig del på Sundheds- og Ældreudvalgets
dagsorden.
Udredningsgruppens vurdering er således, at
følgegruppen i den periode, som udredningen
dækker, yder et beskedent bidrag til at udbedre
de demokratiske og parlamentariske mangler,
der er en følge af hastelovsproceduren.
meget forskelligartet karakter. De forslag, som
udredningsgruppen lægger frem i det følgen-
de kapitel er derfor alle rettet mod fremtidige
større kriser af sundhedsmæssig karakter, som
måtte ramme Danmark. Det ligger uden for
udredningsgruppens opgaver mere generelt at
give råd med hensyn håndteringen af sam-
fundsmæssige kriser.
Udredningsgruppens forslag skal læses i sam-
menhæng med de vurderinger, som fremgår af
dette kapitel. De indeholder en række vurderin-
ger af covid-19-håndteringen. De forslag, som
udredningsgruppen lægger frem i kapitel 18,
er rettet mod svagheder og kritikpunkter, som
udredningsgruppen har lagt frem i dette kapitel.
Forslagene skal læses i sammenhæng med de
styrker, som udredningsgruppen også finder i
forårets covid-19-håndtering.
Fra vurdering til læring
Udredningsgruppens opgave er systematisk
at gennemgå det beslutningsforløb, der ligger
til grund for regeringens og myndighedernes
håndtering af covid-19-krisen. Udredningen er
begrænset til vinteren og foråret 2020, altså
den periode, hvor krisen bryder igennem, og
hvor regeringen og myndighederne sammen
med Folketinget og de politiske partier tager
stilling til, hvordan de vil håndtere covid-19.
Det er udtrykkeligt understreget i den beretning
fra Folketingets Udvalg for Forretningsordenen,
som fastlægger udredningsgruppens opgaver,
at målet med gruppens rapport er læring med
henblik på håndteringen af fremtidige kriser
og kriseforløb. Sidstnævnte kan, som der er
udførligt redegjort for i rapporten, være af
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020" SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0447.png
446
|
–
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 18 – Udredningsgruppens anbefalinger og forslag
|
447
Kapitel 18
Udredningsgruppens
anbefalinger og forslag
Kriser er uventede og overraskende
hændelser, som truer med at skade
samfundet. Myndighederne kan nok
have – og har i Danmarks tilfælde – et
beredskab, som opfanger og varsler
kriser, og som også siger, hvad man
skal gøre, hvis og når krisen kommer.
Beredskabet er dog ikke og kan ikke
være perfekt, for så var der ingen
kriser. Der forbliver et alvorligt over-
raskelsesmoment. Myndighederne
kan nok forberede sig på, at krisen
kan og vil komme, men ikke på, hvor-
dan, hvornår og med hvilken kraft.
Når krisen alligevel kommer, er det
helt naturligt, at man politisk og
administrativt spørger: Hvad kan vi
gøre for at være bedre beredt, næste
gang en samfundstruende krise
rammer os? Det spørgsmål er stillet
hver gang, Danmark har overstået en
krise af større eller mindre dimensi-
oner. Derfor forholder det sig også
sådan, at det kriseberedskab, som vi
har, er udviklet i lyset af de erfaringer,
myndighederne har indhøstet under
tidligere og nu overståede kriser.
Således var også den epidemilov, der
gjaldt, da covid-19 ramte Danmark
i slutningen af februar 2020, et
resultat af fortidig læring. Den blev
oprindelig til for mere end 100 år
siden som svar på helbredsmæssige
trusler, som havde ramt datidens
danske samfund. Den er siden
ændret flere gange, bl.a. ofte i lyset
af erfaringerne med nye epidemiske
sygdomme. På samme måde er den
organisering af beredskabet ud fra
det såkaldte sektoransvarsprincip,
som Danmark har haft i en årrække,
baseret på erfaringerne fra overståe-
de kriseforløb.
Begge dele er altså resultatet af
politisk og administrativ læring. Både
lovgivningen og organiseringen af
beredskabet illustrerer, hvor svært
det er at drage læring på en måde,
som bereder myndighederne på det
uvisse. Epidemiloven var før ændring-
en i 2020 resultatet af en læring, hvis
udgangspunkt var, at det samme må
ikke gentage sig. Når der så skete
noget nyt, som ikke var dækket af
loven, gentog man endnu en gang
justeringen og ræsonnerede, at nu
ændrer vi den, så det samme ikke kan
overraske os en gang til. Det var en
blanding af reaktiv læring og konse-
kvensændringer i forhold til anden
lovgivning. Læringen har dog været
relativt begrænset, som følge af at
epidemiloven fra 1979 efter udred-
ningsgruppens viden ikke har været
anvendt i praksis før covid-19.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0449.png
448
|
Kapitel 18 – Udredningsgruppens anbefalinger og forslag
En konsekvens heraf har formentlig været, at
loven på mange måder har levet i ubemær-
kethed. Ingen spurgte i de mellemliggende år,
om den lov, der var konciperet i 1979, men på
mange måder videreførte bestemmelser, der
går væsentligt længere tilbage, i længden kunne
leve op til ukendte sundhedsmæssige trusler,
som kunne sende nutidens danske samfund
ud i alvorlig sundhedsmæssig, økonomisk og
social krise, og om den i henseende til retssik-
kerhed var tidssvarende. Det var situationen, da
covid-19 ramte Danmark sidste vinter.
Læring er altså i denne sammenhæng svær
og fyldt med faldgruber. Alligevel ser man
eksempler på fremsynet og proaktiv læring.
Det gælder også inden for kriseberedskabets
område. Det kriseberedskab, som bygger på
sektoransvarsprincippet, er udviklet i begyn-
delsen dette årtusinde. Det var i vidt omfang en
reaktion på erfaringerne med tsunamien, som
ramte de sydøstasiatiske lande i 2004, men
som havde alvorlige konsekvenser for borgere i
Danmark og andre vestlige lande. Læringen var
organisatorisk. Men den bestod ikke i opbyg-
ningen af nye myndigheder og nye myndigheds-
strukturer. Reaktionen var i stedet fastlæggel-
sen af særlige procedurer for kriseberedskab
og krisehåndtering inden for rammerne af den
eksisterende myndighedsstruktur. Den Inter-
nationale Operative Stab (IOS) i Udenrigsmini-
steriet er et eksempel, Den Nationale Operative
Stab (NOST) under Rigspolitiet er et andet, og
sundhedsberedskabet under Sundhedsstyrel-
sen er et tredje.
Erfaringerne fra covid-19 med den allerede ek-
sisterende organisatoriske ramme er positive.
Organiseringen baseret på sektoransvarsprin-
cippet fungerede i praksis, da behovet viste sig.
Alligevel blev den justeret og tilpasset. Det ske-
te med oprettelsen af NOST+, med etableringen
af AC-gruppen og med et tæt, ad hoc-betonet
samarbejde, hvor ministerierne gennem samar-
bejde og udlånsordninger bistod hinanden med
at håndtere de problemer, som ret pludseligt
ramte dem. Den samme fleksibilitet så man på
regeringsniveau, hvor veletablerede arbejds-
gange blev sat til side og erstattet af andre og
mere fleksible processer, som gjorde det muligt
at handle hurtigere end normalt i en situation,
hvor det blev vurderet at være påkrævet.
Det gør ikke ny læring overflødig. For som ud-
redningsgruppen har vist i kapitel 17, er der også
uhensigtsmæssigheder i den måde, regeringen
og myndighederne håndterede covid-19-krisen
på, da den i vinteren og foråret 2020 ramte
Danmark. Der var også problemer af demo-
kratisk karakter, som udredningsgruppen har
trukket frem. De er fremhævet, både fordi de
er alvorlige, og fordi der er løsninger på dem.
Begge dele har partierne for så vidt selv erkendt
og demonstreret gennem den aftale om en ny
epidemilov, som et flertal af dem indgik med
regeringen den 18. december 2020.
1
De kriser, som Danmark i lighed med andre
lande gennem tiden har gennemlevet, er vidt
forskellige. Udredningsgruppen understreger
dette, fordi det ikke uden videre er muligt at
drage sikre konsekvenser fra en type af kriser
til andre typer af kriser. De vurderinger, som
udredningsgruppen har lagt frem i kapitel 17,
vedrører alene håndteringen af covid-19-krisen.
På samme måde er de anbefalinger og forslag,
som gruppen præsenterer i dette kapitel, blevet
til som resultater af en læring fra håndteringen
af en alvorlig sundhedsmæssig krise og således
1 »Stemmeaftale mellem regeringen (Socialdemokratiet), Venstre, Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti, Enhedslisten,
Det Konservative Folkeparti, Liberal Alliance og Alternativet om en ny epidemilov« indgået den 18. december 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 18 – Udredningsgruppens anbefalinger og forslag
|
449
rettet mod den fremtidige håndtering af sund-
hedsmæssige kriser.
Covid­19­krisen: Læringens
grundforudsætninger
Udredningsgruppens anbefalinger bygger på
nogle grundlæggende antagelser. De trækker
på den viden, som eksisterer, om, hvordan poli-
tiske og administrative institutioner fungerer, og
i høj grad også på, hvad forudsætningerne for
demokratisk-politisk styring og parlamentarisk
kontrol er i en dansk sammenhæng.
Den første grundforudsætning knytter sig til
betingelserne for effektiv demokratisk styring
og kontrol. Udredningsgruppens afsæt er her
institutionel teori og forskning, som peger på
værdien af, at den demokratiske kontrol, den
være sig direkte eller indirekte, sætter ind, før
de politiske og administrative beslutninger er
truffet. En kontrol, som er efterfølgende, har
derimod svært ved at slå igennem. Den står
ofte over for fuldbyrdede kendsgerninger, og
den kan derfor ikke rette op på konsekvenser,
som viste sig uheldige. Udfordringen er, at det
i en krisesituation som den, der opstår, når en
pandemi rammer samfundet, skal være muligt
at handle her og nu. Derfor kan der være en
situation, hvor hurtig handling forudsætter, at
man fraviger normale demokratiske og parla-
mentariske beslutnings- og kontrolprocedu-
rer. Udredningsgruppen anerkender dette og
anbefaler derfor, at den læring, man i en sådan
situation drager, sikrer en gennemtænkning af,
hvordan man kan minimere det demokratiske
tab, som følger heraf. Det handler her om på for-
hånd at etablere rammer for det efterfølgende
samspil mellem Folketinget og regeringen, der
så godt som muligt kompenserer for det tab,
der opstår, når procedurerne for forudgående
parlamentarisk inddragelse og kontrol ikke
lader sig benytte. I et læringsperspektiv er det
således væsentligt, at man i lyset af erfaringer-
ne fra covid-19-krisen udvikler procedurer, der i
fremtidige krisesituationer sikrer mulighederne
for forudgående parlamentarisk inddragelse og
kontrol.
Den anden grundforudsætning er, at alvorlige
kriser, sådan som covid-19-krisen har været det,
er præget af en betydelig vidensmæssig usik-
kerhed. Denne usikkerhed var størst i krisens
start, men den har på væsentlige punkter vist
sig vedvarende. Da krisen samtidig forudsætter
hurtig handling, er der en risiko for, at der bliver
truffet beslutninger, som viser sig forhastede.
Denne risiko stiger, jo mere man centraliserer
beslutningerne. Den eneste måde, man kan
kompensere for disse problemer på, er ved at
sikre en betydelig åbenhed omkring beslut-
ningsgrundlaget og beslutningsprocessen. Det
drejer sig derfor om at skabe de bedste vilkår
for, at forskellige faglige vurderinger kommer
frem, således at de kan indgå både i øjeblikkets
hastebeslutningsproces og i den sideløbende
og efterfølgende demokratiske proces.
Den tredje grundforudsætning er, at udred-
ningsgruppens anbefalinger skal være enk-
le, således at de hverken forudsætter store
reorganiseringer, nye og omfattende regelsæt
eller bevilling af merudgifter og mernormerin-
ger af personale i en situation, hvor ingen kan
overskue de langsigtede behov. Med den store
usikkerhed, der hersker, om, hvad der vil karak-
terisere den næste sundhedskrise, og hvornår
den vil opstå, kan det være forbundet med
unødvendigt høje udgifter og omkostninger
at lave omfattende reformer og regelsæt med
snævert afsæt i covid-19-krisen.
Den fjerde grundforudsætning følger af sam-
spillet mellem vidensmæssig usikkerhed og
presset for hurtige beslutninger. Udrednings-
gruppen lægger derfor med sine forslag vægt
på, at det skal være tiltag, som lader sig realise-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
450
|
Kapitel 18 – Udredningsgruppens anbefalinger og forslag
re, uden at deres gennemførelse stiller urealisti-
ske krav til beslutningstagerne og deres rådgi-
vere med hensyn til informationsindhentning og
bearbejdning af information, som de under de
givne betingelser er ude af stand til at honorere.
Udfordringen er ikke at skabe systemer, der kan
fungere, hvis beslutningstagerne har uendelig
tid og uendelige ressourcer til rådighed. Den
er derimod at indrette sig mest hensigtsmæs-
sigt under iagttagelse af de faktiske bindinger
på tid, ressourcer og viden, som kendetegner
krisehåndtering i praksis.
De fire grundantagelser udgør udgangspunktet
for det katalog af forslag, som udredningsgrup-
pen redegør for nedenfor. Forslagene tager
udgangspunkt i de fem områder, som vurderin-
gen i kapitel 17 er bygget op omkring:
• Den sundhedsfaglige rådgivning om covid-19.
• Covid-19-håndteringens administrative
organisering.
• Covid-19-håndteringens retlige aspekter.
• Covid-19-håndteringens påvirkning af
sundheds- og sygehusvæsenet.
• Samspillet mellem Folketinget og regeringen
under covid-19-krisen.
Forslagene bliver præsenteret område for om-
råde. Udredningsgruppen gør dog opmærksom
på de tætte sammenhænge mellem forslagene
på tværs af de fem områder.
beredskab er ansvarlig for overvågning af infek-
tioner og beredskabsunderstøttende special-
diagnostik og referencefunktioner, som indgår
i rådgivningen af sundhedsvæsen og myndig-
heder. Lægemiddelstyrelsen og Styrelsen for
Patientsikkerhed har tilsvarende opgaver med
hensyn til rådgivningen om henholdsvis vær-
nemidler og vacciner og om smitteopsporing.
Intet i erfaringerne fra covid-19-håndteringen
taler imod at opretholde denne flerstrengede
organisation. Dens styrke har vist sig, ved at der
i forløbet er skabt åbenhed om de usikkerheder,
som har været et vilkår for beslutningstagerne i
kriseforløbet.
Udredningsgruppen peger dog på tre tiltag, som
kan understøtte den sundhedsfaglige rådgiv-
ning af regeringen såvel som af Folketinget, hvis
og når en ny sundhedskrise rammer landet.
Etablering af et permanent råd for iværksættel-
se af epidemi- og pandemitiltag
Udredningsgruppen noterer sig, at aftalen om
en ny epidemilov mellem regeringen og et bredt
flertal af de politiske partier af 18. december
2020 forudsætter oprettelsen af en national
epidemikommission. Kommissionen skal afgive
indstilling, før der kan udstedes regler efter
de bemyndigelser, der indgår i den reviderede
epidemilov, og som er underlagt parlamenta-
risk kontrol. Kommissionen skal kunne frem-
sætte forslag efter anmodning fra ministeren,
efter anmodning fra det folketingsudvalg, som
nedsættes i henhold til den reviderede epidemi-
lov, og af egen drift. Det skal have en bred
sammensætning af sagkundskab og interes-
serepræsentanter. Det er udredningsgruppens
vurdering, at aftalen retter op på en af svaghe-
derne i covid-19-håndteringen i 2020, hvor der
ikke eksisterede en formaliseret procedure for
inddragelse af ekstern sagkundskab i rådgiv-
ningen.
Den sundhedsfaglige rådgivning om
covid­19
Den sundhedsfaglige rådgivning er traditionelt
indbygget i Sundheds- og Ældreministeriets
organisation. Den er i den nuværende organisa-
tion forankret i forskellige styrelser med Sund-
hedsstyrelsen som den generelle sundhedsfag-
lige myndighed og med Statens Serum Institut
som den institution, der i det danske infektions-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0452.png
Kapitel 18 – Udredningsgruppens anbefalinger og forslag
|
451
Etablering af et eksternt sundhedsfagligt råd-
givningspanel
Den nationale epidemikommission skal bidrage
til at løse nogle af den slags problemer, som
opstod i foråret 2020 i forbindelse med hånd-
teringen af covid-19. Den får imidlertid fagligt og
myndighedsmæssigt en meget bred sammen-
sætning. Det skaber en risiko for, at den ikke
i tilstrækkelig grad er i stand til at udføre sine
rådgivningsopgaver hurtigt og specifikt. Samti-
dig er det sådan, hvad covid-19-forløbet viser, at
der i takt med indhentningen og opbygningen af
sundhedsvidenskabelig viden skal tages stilling
til meget specifikke problemstillinger, som
kræver specialiseret indsigt. Da situationen
under forløbet fortsat er præget af usikkerhed,
kan man ikke alene forlade sig på den faglige
kapacitet, som sundhedsmyndighederne selv
er i besiddelse af. Der er behov for at trække på
relevant sagkundskab fra sundhedsvæsenet og
fra universiteterne. Der er ikke noget nyt heri.
Det skete med etableringen af Sundhedssty-
relsens faglige covid-19 arbejdsgruppe den 10.
marts 2020. Udredningsgruppens forslag er at
gøre denne konstruktion permanent. Dermed
er den også fleksibel, forstået på den måde, at
sammensætningen først endelig bestemmes,
når sundhedsberedskabet varsler, at en epide-
misk eller pandemisk trussel udgør en konkret
fare, som man må forberede sig på. Et sådant
panel bør få et udtrykkeligt kommissorium, der
fastlægger dets opgaver og bestemmer, hvor-
når det skal inddrages som støtte for myndig-
hedsrådgivningen.
Sikring af åbenhed om den sundhedsfaglige
rådgivning af regeringen i krisesituationer
Udredningsgruppen har ovenfor understreget
den særlige betydning af åbenhed om beslut-
ningsgrundlag og beslutningsprocesser, når re-
geringen og myndighederne i en krisesituation
skal håndtere sundhedsmæssige risici præget
af stor usikkerhed, og som forudsætter hurtig
indgriben og hurtig administrative gennemfø-
relse heraf. Under disse vilkår stiger risikoen
for fejl, ligesom der i processen er en risiko for
myndighedsindgreb, som ud fra accepterede
retsstatslige standarder er problematiske.
Udredningsgruppen er af den opfattelse, at en
høj grad af åbenhed kan bidrage til minimering
af disse ulemper. Dens forslag er derfor, at man
på epidemiområdet indfører de samme regler
om offentlighed, som i henhold til et EU-direktiv
gælder for miljøområdet.
2
Udredningsgruppens
betragtning er, at de vilkår, hvorunder der gøres
myndighedsindgreb på epidemiområdet, er af
en karakter, som gør åbenhed om det faktiske
grundlag, hvorpå beslutningerne træffes, over-
ordentligt væsentlig. Der ligger i den åbenhed
en fejlsikring af beslutningsprocessen. Udred-
ningsgruppen er helt opmærksom på, at der
her må ske en afvejning af hensynet til at kunne
handle hurtigt og effektivt over for hensynet til
at sikre, at beslutningerne bliver truffet på et
grundlag, som det er muligt at udfordre både
fagligt og politisk. I betragtning af de værdier,
som er på spil, vægter udredningsgruppen her
hensynet til åbenhed om og kvalitetssikring af
beslutningerne højere end hensynet til beslut-
ningseffektiviteten.
Udredningsgruppen tilslutter sig på dette punkt
Ytringsfrihedskommissionens betænkning,
der balancerer hensynet til fortrolighed i den
2 Lovbekendtgørelse nr. 980 af 16. august 2017 (Lov om aktindsigt i miljøoplysninger), der indeholder bestemmelser, der
gennemfører Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4/EF af 28. januar 2003 om offentlig adgang til miljøoplysninger
og om ophævelse af Rådets direktiv 90/313/EØF.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0453.png
452
|
Kapitel 18 – Udredningsgruppens anbefalinger og forslag
politiske beslutningsproces over for hensynet
til demokratisk åbenhed og legitimitet og på
denne baggrund generelt anbefaler, at:
»offentlighedsloven revideres med
henblik på at give hensynet til infor-
mationsfriheden større vægt i mødet
med andre hensyn. Det forekommer
i den forbindelse mest nærliggende
at overveje en indskrænkning af
ministerbetjeningsreglen i offentlig-
hedslovens § 24 og folketingspolitiker-
reglen i offentlighedslovens § 27, nr. 2,
så der sikres øget adgang til faktuelle
oplysninger. Det kan i den forbindelse
overvejes, hvordan princippet om
meroffentlighed kan tillægges større
betydning, ligesom det kan overvejes,
hvordan myndighederne kan tilskyn-
des til i højere grad klart at adskille
faktiske oplysninger fra politiske
overvejelser mv. Formålet med en
ændring er ikke at gribe ind i behovet
for fortrolige, politiske drøftelser, men
at sikre indsigt i de faktiske oplysnin-
ger, der ligger til grund for de politiske
beslutninger. En sådan ændring vil
efter kommissionens vurdering kunne
øge adgangen til aktindsigt og sikre
legitimitet omkring de reviderede
regler.«
3
kort tid bistå regeringen med rådgivning med
hensyn til håndteringen af covid-19 og yderlige-
re iværksætte og overvåge den administrative
implementering af de mange og omfattende
beslutninger, som blev truffet. Det er, som det
er fremgået af kapitel 17, udredningsgruppens
vurdering, at centraladministrationen i det store
og hele løste denne opgave effektivt og smidigt
og på denne måde bidrog positivt til håndtering-
en af covid-19.
Udredningsgruppen hæfter sig i denne sam-
menhæng ved, at ministerierne under Stats-
ministeriets koordination i løbet af kort tid fik
sat en særlig covid-19-organisation op, som
etablerede et tæt samarbejde på tværs af mini-
sterierne, og som byggede på en betydelig grad
af fleksibilitet i allokeringen af administrative
ressourcer.
Det er imidlertid, som det er fremgået af kapitel
17, også udredningsgruppens vurdering, at den
stærke centralisering og den detailstyring og
kontrol, som ledsagede den, gør beslutnings-
processen sårbar over for fejl, ligesom en høj
grad af centralisering kombineret med det
massive tidspres, der var, risikerer at skabe
flaskehalse og unødig belastning af de myndig-
heder, som ressortmæssigt er mest belastede i
situationen.
Disse iagttagelser af forløbet, som er dokumen-
teret i rapportens analyser, leder frem til fire
forslag.
Sikring af balancen mellem decentrale ressort-
myndigheder og central koordination
Statsministeriet spiller i den danske tilrettelæg-
gelse af regeringsarbejdet traditionelt rollen
som den overordnede proceskoordinator. Det
Covid­19­håndteringens
administrative organisering
Centraladministrationen oplevede fra slutning-
en af februar 2020 og hen igennem foråret
2020 en sjælden belastning. En række af
ministerierne og deres styrelser skulle i løbet af
3
Betænkning nr. 1573/2020, »Ytringsfrihedens rammer og vilkår i Danmark - del 1«, Ytringsfrihedskommissionen, s. 50.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 18 – Udredningsgruppens anbefalinger og forslag
|
453
overvåger og bidrager på statsministerens og
regeringens vegne til, at ministrene og ministe-
rierne i en regeringssammenhæng bidrager til
at løse de opgaver, som de politisk er tildelt ved
dannelsen af den siddende regering.
Under kriseforløbet i vinteren og foråret trådte
Statsministeriet ind i en rolle, der gik ud over
rammerne for Statsministeriets normale virk-
somhed. Det bidrog utvivlsomt positivt til, at
den danske regering tidligt og hurtigt var beredt
til at træffe foranstaltninger mod covid-19, da
sygdommen var konstateret i Danmark. Men
det trak samtidig Statsministeriets ret besked-
ne ressourcer ind i løsningen af forberedelses-,
gennemførelses- og kontrolopgaver, som ellers
ligger hos og under fagministerierne. Det er
samtidig en udvidet rolle for Statsministeriet,
som ikke er fuldt ud i overensstemmelse med
det sektoransvarsprincip, som ellers gælder
for kriseberedskab og krisestyring i en dansk
sammenhæng. På grund af risikoen for fejl og
flaskehalse i krisestyringsprocessen er det ud-
redningsgruppens anbefaling, at Statsministeri-
et i fremtidig krisestyring finder tilbage til rollen
som initiativtager og politisk-administrativt cen-
ter for procesovervågning på statsministerens
og regeringens vegne. Erfaringerne fra Norge og
Tyskland, jf. kapitel 16, viser, at stærk central- og
detailstyring ikke er en nødvendig forudsætning
for effektiv covid-19-håndtering.
Sektoransvarsprincippet og NOST’s rolle i
krisestyringen
Det er generelt udredningsgruppens vurde-
ring, at sektoransvarsprincippet er smidigt og
velgennemtænkt, og at det viste sit praktiske
værd under håndteringen af covid-19-krisen.
I denne vurdering ligger også, at NOST løste
opgaven som koordinationsknudepunkt for den
operative del af krisehåndteringen, ikke mindst
i forbindelse med styrkelsen af testkapacite-
ten. Det er også vurderingen, at etableringen af
NOST+ som den enhed, der i det daglige havde
ansvaret for den operative koordination under
krisen, og hvis leder var forbindelsesled til spe-
cielt Justitsministeriet og AC-gruppen, viste sig
velbegrundet og i praksis velfungerende.
Det er samtidig udredningsgruppens vurdering,
at det i unødigt omfang belastede koordinatio-
nen mellem myndighederne, at forberedelsen
af oplæg til krisetiltag i afgørende situationer
blev kanaliseret gennem både AC-gruppen på
tværdepartementalt niveau og NOST på styrel-
sesniveau. Udredningsgruppens forslag er på
denne baggrund, at man justerer organiserin-
gen af NOST, således at NOST i fremtiden kan
koncentrere sig om samordningen af den ope-
rative planlægning og indsats. Med etableringen
af AC-gruppen viste centraladministrationen på
Statsministeriets initiativ, at ministerierne er i
stand til inden for endog meget kort tid at etab-
lere en fungerende strategisk koordination. Med
udredningsgruppens forslag vil man adskille
den strategiske og operative koordination og
samtidig bidrage til reduktion af myndighedsbe-
lastningen i en fremtidig krisesituation.
NOST sikrer i sin konstruktion, at i princip-
pet alle grene af den statslige forvaltning er
repræsenteret. Man har på den måde draget
den organisatoriske konsekvens af sektoran-
svarsprincippet, idet man på forhånd har sikret
sig, at den forvaltnings- og ressortmæssige
specialviden, som man kan få behov for at træk-
ke på i en krisesituation, hvis præcise karakter
er uvis, er integreret i det hvilende beredskab.
Når krisen så kommer, er det selvsagt kun en
mindre del af disse myndigheder, som det er
nødvendigt og hensigtsmæssigt at trække ind
i krisestyringen. De typiske situationer, hvor
NOST bliver aktiveret, er dernæst geografisk og
tidsmæssigt begrænsede.
Covid-19-krisen afviger herfra i kraft af dens
samfundsmæssige omfang og varighed. NOST+
var i den situation en hensigtsmæssig videre-
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
454
|
Kapitel 18 – Udredningsgruppens anbefalinger og forslag
udvikling af den eksisterende struktur. Den var
også et hensigtsmæssigt tiltag, fordi man på
denne måde kunne etablere et koordinations-
forum, som var sammensat med henblik på
håndteringen af en alvorlig sundhedsmæssig
krise. Men den havde som konsekvens, at nogle
af de styrelser og andre myndigheder, som
er repræsenteret i NOST, delvis blev skudt til
side, hvad der gav anledning til spændinger.
Udredningsgruppens konklusion er her for det
første, at i tilfælde af en samfundsomfattende
og langvarig krise, som covid-19 udgør, indebæ-
rer etableringen af AC-gruppen, at NOST med
NOST+ kan koncentrere sig om den operative
koordination af kriseindsatsen. Den er for det
andet, at politikkoordinationen hensigtsmæs-
sigt foregår i AC-gruppens, Justitsministeriets
og, i forhold til de økonomiske hjælpepakker,
Erhvervsministeriets regi. Udredningsgruppen
foreslår derfor, at man med henblik på den
fremtidige indretning af NOST nøje overvejer,
hvordan samspillet skal være mellem en snæver
og handlekraftig NOST+-enhed og den generel-
le NOST-organisation.
Forskellen på Statsministeriets rolle i de to
parallelle forløb rejser spørgsmålet om, hvorvidt
Statsministeriets stærke og centraliserede
koordination og efterfølgende kontrol af covid-
19-tiltagene har været nødvendig. Sammenlig-
ningen med forberedelsen af hjælpepakkerne
indikerer ikke svigt i samarbejdet og i effektivi-
teten i forberedelsen i den mere decentralise-
rede model, som regeringen forlader sig på ved
forberedelsen af hjælpepakkerne. Spørgsmålet
er også, om der er noget, der i højere grad taler
for en stærk centralisering i forbindelse med
nedlukningen end på hjælpepakkernes område.
Efter udredningsgruppens vurdering er det ikke
entydigt, at denne del af covid-19-håndteringen
krævede mere centralisering end hjælpe-
pakkerne. Det synes derfor nærliggende, at
regeringsarbejdet og den ministerielle forbere-
delse kunne befries for en del af det pres, som
i perioden fra slutningen af februar og i løbet af
marts kendetegner processen.
Kvalitetssikring af den økonomisk-politiske
styring i en krisesituation
Covid-19 truede ikke bare folkesundheden. Den
truede også samfundsøkonomien og dermed
den sociale velfærd i bredeste forstand. Lige-
som de sundhedsmæssige konsekvenser af
covid-19 var uvisse, gjaldt det også de økonomi-
ske konsekvenser. De økonomiske ministerier
med Finansministeriet i spidsen havde et yderst
spinkelt grænsende til ikkeeksisterende grund-
lag for at vurdere konsekvenserne og også for
at vurdere, hvordan og hvor massivt man skulle
sætte ind med økonomisk-politiske foranstalt-
ninger. Heraf fulgte også, at den traditionelle
rammestyring, som den offentlige udgiftspolitik
ellers bygger på, og som er blevet styrket siden
vedtagelsen af budgetloven i 2012, var mindre
relevant.
Der blev under krisen, som det er nævnt i kapi-
tel 14, af regeringen iværksat to fagøkonomiske
evalueringer af krisehåndteringen med det sigte
at styrke beslutningsgrundlaget for de politiske
forhandlinger om den gradvise genåbning. Det
skete imidlertid først, efter at de økonomiske
effekter af covid-19 og den delvise nedlukning
var ved at vise sig, og efter at de første hjælpe-
pakker var forhandlet og under implementering.
Med henvisning til de norske erfaringer, se
kapitel 16, er udredningsgruppens forslag, at
Finansministeriet nedsætter et fagøkonomisk
rådgivningspanel, som skal aktiveres i en
situation, hvor en epidemi eller pandemi igen
truer med at ramme landet. Den skal givet de
stramme tidsfrister ikke inddrages i den direkte
politiske rådgivning af regeringen, men den
skal parallelt med den politiske beslutningspro-
ces i en offentligt tilgængelig rapport vurdere
de besluttede og aftalte økonomisk-politiske
krisetiltag.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 18 – Udredningsgruppens anbefalinger og forslag
|
455
Udredningsgruppen ser et sådan specialiseret
fagøkonomisk panel som et nødvendigt supple-
ment til den nationale epidemikommission, hvis
sammensætning og mandat bliver meget bredt.
Et fagøkonomisk panel supplerer dermed for-
slaget nedenfor om indførelse af en høringspro-
cedure, der er tilpasset det tidsmæssige pres,
der kendetegner beslutningssituationen ved
udbrud af epidemier og pandemier.
Inddragelse af organisationer og civilsamfund
I den normale lovforberedelsesprocedure er
der indbygget offentlige høringer og forudgåen-
de præhøringer af de mest berørte organisati-
oner og institutioner. Det samme gælder i vidt
omfang forud for udmøntningen af bemyndigel-
ser i lovgivningen til at regulere ved bekendtgø-
relser. Den normale procedure var, som det er
redegjort for i rapporten, suspenderet under
covid-19-krisen i foråret 2020.
Især i dagene umiddelbart op til den 12. marts
2020, hvor forslaget til den første ændring af
epidemiloven blev fremsat for og vedtaget af
Folketinget, var der efter udredningsgruppens
vurdering gode grunde hertil. Suspensionen
skabte imidlertid både et kvalitetstab og et de-
mokratisk legitimitetstab. Udredningsgruppen
noterer sig i den sammenhæng, at den politiske
stemmeaftale om epidemiloven af 18. decem-
ber 2020 forudsætter, »at bekendtgørelser, der
udstedes i medfør af epidemiloven, sendes i
høring i videst muligt omfang.« Udredningsgrup-
pen understreger vigtigheden heraf.
herunder retssikkerhedsmæssig, karakter. De
opstod, til dels fordi der blev handlet meget
hurtigt.
Udredningsgruppen noterer sig også her, at den
politiske aftale om epidemiloven af 18. decem-
ber 2020 er opmærksom på mange af disse
retlige problemer, og at den også indeholder
en række tiltag, som bidrager til at mindske
de problemer af retlig art, som blev tydelige i
forbindelse med vedtagelsen og gennemførel-
sen af hastelovgivningen. Udredningsgruppen
fremhæver i den sammenhæng:
• det aftalte automatiske udløb af bekendtgø-
relser,
• begrænsningerne af mulighederne for anven-
delse af tvang,
• automatisk domstolsprøvelse ved påbud, der
har karakter af frihedsberøvelse,
• obligatorisk administrativ efterprøvelse af
tvangsforanstaltninger og
• parlamentarisk kontrol med udvidede fra-
vigelsesbestemmelser (stærk derogation) i
henhold til bemyndigelserne i epidemiloven.
Også flere af de beslutninger, som blev truffet af
myndighederne i forbindelse med håndteringen
af covid-19, giver, som det fremgår af kapitel
12 og 17, anledning til overvejelser af retlig
karakter. Udredningsgruppen noterer sig i den
forbindelse, at bestyrelsen for Domstolsstyrel-
sen, som er det øverste ledelsesorgan for den
administrative drift af Danmarks Domstole, har
truffet en række beslutninger, for så vidt angår
domstolenes håndtering af fremtidige kriser,
som aktualiserer stillingtagen til nedlukning af
retterne. Det er udredningsgruppens vurdering,
at disse tiltag på relevant vis imødegår de pro-
blemer, der opstod i forbindelse med nedluk-
ningen af domstolene i foråret 2020.
Covid­19­håndteringens retlige
aspekter
Hastelovgivningen i foråret 2020, særlig de to
hastelove, som ændrede epidemiloven, indebar,
som der er redegjort for i kapitel 12 og vurde-
ret i kapitel 17, en række problemer af retlig,
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
456
|
Kapitel 18 – Udredningsgruppens anbefalinger og forslag
Foruden de nævnte tiltag foreslår udrednings-
gruppen følgende:
Retlig kvalitetssikring af indgreb over for bor-
gere og virksomheder i fremtidige krisesituati-
oner
Selv om mange af de problemer af retlig ka-
rakter, som opstod i forbindelse med håndte-
ringen af covid-19, således ser ud til nu at have
vundet opmærksomhed og enten har fundet
eller antagelig vil finde deres løsning, foreslår
udredningsgruppen, at der på samme måde
som vedrørende den sundhedsfaglige og den
økonomiske rådgivning etableres en faglig
rådgivningsgruppe bestående af jurister fra
advokatbranchen, tænketanke, organisationer
og universiteterne. Den skal fungere på samme
vilkår som det sundhedsfaglige og det fagøko-
nomiske rådgivningspanel.
Udredningsgruppen henleder i den sammen-
hæng opmærksomheden på, at den norske
regerings tiltag over for covid-19 i foråret 2020
var genstand for en sådan fagjuridisk vurdering,
og at konklusionerne fra denne vurdering indgik
i den politiske debat af myndighedshåndtering-
en. Denne gruppe af jurister, som blev nedsat
på foranledning af Stortinget, blev i øvrigt også
hørt forud for revisionen af den norske epide-
milov. I Tyskland fungerede de tyske domstole
som en effektiv kontrolinstitution i forhold til
nogle af de indgreb, som politisk blev besluttet
som led i indsatsen mod covid-19 i de tyske
delstater.
den givne kapacitet i specielt sygehusvæsenet,
skulle findes en balance mellem hensynet til be-
handling af covid-19-patienter og undersøgelse,
behandling og pleje af patienter med andre
lidelser. Det var en beslutning, som var præget
af mange af de samme usikkerheder, som ellers
knyttede sig til håndteringen af covid-19.
Specielt på kort sigt var det en svær opgave.
Den rejste spørgsmålet om tilstrækkeligheden
af den kapacitet, som sygehusene havde på de
infektionsmedicinske afdelinger og på intensi-
vafdelinger generelt og med hensyn til antallet
af respiratorer. Det var derudover et problem
at sikre tilstrækkelig personalekapacitet.
Sidstnævnte udgjorde et særligt problem, fordi
arbejdet på de infektionsmedicinske afdelinger
og intensivafdelinger kræver en specialuddan-
nelse, som betyder, at man ikke bare kan over-
føre sygeplejersker og andet plejepersonale fra
andre afdelinger.
Udredningsgruppen har i kapitel 13 vist, hvor-
dan denne opgave blev løst, og i kapitel 17 er
det yderligere vurderet, at der var en række
uhensigtsmæssigheder i prioriteringen af de
covid-19-relaterede opgaver over for andre
opgaver i sundhedsvæsenet. Udredningsgrup-
pen er fuldt opmærksom på, at denne efter-
følgende vurdering bygger på en viden, som i
beslutningsfasen var behæftet med usikkerhed.
Vurderingen er dog, at mere systematiske
prognoser og specielt en løbende opdatering af
prognoserne for behovet for covid-19-relateret
kapacitet kunne have medvirket til at undgå en
del af de ret omfattende udskydelser af plan-
lagte udredninger og behandlinger, som var en
konsekvens af covid-19-håndteringen.
Det er derfor naturligt at overveje, hvordan man
i fremtidige sundhedsmæssige kriser kan sikre
et bedre styrings- og prioriteringsgrundlag, som
kan sikre mod ubalancer i påvirkningen af sund-
hedsvæsenet. Udredningsgruppens forslag til
Covid­19­håndteringens påvirkning af
sundheds­ og sygehusvæsenet
En af de alvorlige usikkerheder, som myndig-
hederne skulle håndtere, da covid-19 ramte
Danmark, var at sikre sundhedsvæsenets kapa-
citet til at behandle de patienter, der måtte blive
ramt af sygdommen. I det lå også, at der med
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Kapitel 18 – Udredningsgruppens anbefalinger og forslag
|
457
styrkelse af den sundhedsfaglige rådgivning vil
bidrage hertil. Men udredningsgruppen anbefa-
ler derudover tre yderligere tiltag.
Etablering af en procedure for inddragelse af
regionerne og sygehusene
Håndteringen af covid-19 medførte en uundgå-
elig belastning af sygehusene. Det samme kan
ske i en fremtidig epidemi- og pandemisituation.
Der er allerede et beredskab for imødegåelse
af pandemier. Der er imidlertid behov for, at
regionerne og de enkelte sygehuse, som er i
besiddelse af den præcise kapacitets- og drifts-
information, bliver tæt og systematisk inddraget
i den konkrete prioritering af kapaciteten, når
en sådan situation på ny opstår. Det skete ikke
i tilstrækkeligt omfang i foråret 2020. Forslaget
er derfor, at der etableres en forud fastlagt pro-
cedure, f.eks. i form af lynhøring af regionerne,
relevante sygehuse og i særdeleshed ledelsen
af de særlig relevante specialer.
Nedsættelse af et eksternt panel, som løbende
følger sundhedsvæsenets drift, når det er udsat
for ekstraordinære belastninger
Et alvorligt problem i forhold til sygehusene i
foråret 2020 var som nævnt den manglende
opdatering af prognoserne for belastningen af
sygehusene. Det er relativt enkelt at imødegå
dette problem. Udredningsgruppen foreslår
derfor, at der som led i sundhedsberedskabet
oprettes et eksternt panel, som løbende over-
våger udviklingen i belastningen af sygehusene
og sundhedsvæsenet i øvrigt. Panelet skal
bestå af personer med sundhedsfaglig, admini-
strativ og sundhedsøkonomisk indsigt.
Åbenhed og offentlighed om følsomhedsanta-
gelser og -analyser i forhold til den forventede
belastning af sundhedsvæsenet
Udredningsgruppen har i kapitel 13 vist, hvorle-
des tiltagene over for sygehusene var baseret
på antagelser, som var ganske ekstreme i deres
forventninger til belastningen. I overensstem-
melse med udredningsgruppens forslag om
at sikre en udvidet offentlighed om beslut-
ningsgrundlaget og rådgivningen i forbindelse
med den politiske håndtering af epidemier og
pandemier foreslår udredningsgruppen, at der
sikres fuld offentlighed om de følsomhedsana-
lyser, som er foretaget forud for politiske og
administrative beslutninger om prioriteringen
af kapaciteten på sygehusene under krisefor-
løbet.
Samspillet mellem Folketinget og
regeringen under covid­19­krisen
Vedtagelsen og den efterfølgende gennemfø-
relse af en omfattende hastelovgivning, som var
forudsætningen for den lange række af tiltag,
som blev iværksat som led i håndteringen af
covid-19, brød med de normale regler for for-
beredelse og behandling af lovforslag i Folke-
tinget. De mange og vidtgående bemyndigelser
til ministrene, som var indeholdt i ændringerne
af epidemiloven og i den øvrige lovgivning, som
blev vedtaget i marts og april, flyttede derud-
over kompetence fra Folketinget til regeringen
og forvaltningen. Disse beslutninger udgør ikke
alene et brud med de grundlæggende princip-
per for, hvordan et parlamentarisk demokrati
fungerer og bør fungere. De bryder også med
helt grundlæggende retsgarantier, som normalt
anses for at være grundsten i den demokratiske
retsstat, således som udredningsgruppen har
redegjort for i kapitel 12.
Udredningsgruppen er fuldt ud opmærksom
på, at der kan opstå krisesituationer, hvor det
er nødvendigt og forsvarligt at fravige såvel de
normale procedureforskrifter for behandlingen
af lovforslag som at forskyde balancen mellem
den lovgivende og den udøvende magt, således
som det sker, når reguleringen sker ved ud-
møntning af bemyndigelser indsat i lovgivning-
en. Udredningsgruppen er i den sammenhæng
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
458
|
Kapitel 18 – Udredningsgruppens anbefalinger og forslag
også opmærksom på, at forårets mange og
vidtrækkende hastelove er vedtaget enstem-
migt af Folketinget. Udredningsgruppen finder
det alligevel overordentligt væsentligt at over-
veje institutionelle tiltag, som kan kompensere
for det demokratiske underskud, som opstod
med vedtagelsen af denne hastelovgivning, og
den finder, at det er muligt at gøre dette, uden
at man svækker den politiske handlekraft i
fremtidige situationer, hvor der er behov for at
foretage meget hurtige indgreb, som ikke lader
sig gennemføre inden for rammerne af de nor-
male procedurer for behandling af lovforslag.
Udredningsgruppen har ikke mindst i denne
sammenhæng noteret sig indholdet af den
aftale, som den 18. december 2020 er indgået
mellem regeringen og et bredt flertal af parti-
erne i Folketinget om en ny epidemilov. Aftalen
forholder sig i meget høj grad til de grundlæg-
gende demokratiske problemer, som er kortlagt
i kapitel 15 og vurderet i kapitel 17. Resultatet er,
• at der i den nye epidemilov indføres særlige
bestemmelser om parlamentarisk kontrol af
tiltag, som besluttes i henhold til loven.
• at kontrollen henlægges til et nyt stående
udvalg i Folketinget med 21 medlemmer.
• at ministeren skal forelægge udkast til nye
regler i henhold til bemyndigelserne i loven
for udvalget og ikke kan udstede disse, hvis
et flertal i udvalget er imod.
• at den reviderede epidemilov udtømmende
opregner de ministerbemyndigelser, hvor
denne kontrolprocedure skal anvendes.
• at der dog indføres en procedure for særligt
hastende tilfælde, hvor der foreligger en
overhængende eller akut fare for eller trussel
mod folkesundheden, hvor de pågældende
tiltag først efterfølgende forelægges for
udvalget.
• at bekendtgørelser udstedt med hjemmel i
loven fremover sendes i høring i videst muligt
omfang.
• at bekendtgørelser udstedt med hjemmel i
loven får automatisk ophør.
Udredningsgruppen har på denne baggrund
intet at tilføje. Den ser aftalen som et klart
eksempel på, hvordan der i det parlamentariske
folkestyre er indbygget mekanismer, som ef-
fektivt kan bidrage til sikring af relevant læring
i lyset af de erfaringer, der er gjort i et forud-
gående alvorligt kriseforløb.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020" SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0461.png
460
|
–
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Bilag 1
|
461
Bilag 1
Beretning nr. 4 om
gennemførelsen af en
udredning om håndteringen
af covid-19
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0463.png
462
|
Bilag 1
Beretning nr.
4
Folketinget 2019-20
Beretning afgivet af Udvalget for Forretningsordenen den 23. juni 2020
Beretning
om
gennemførelsen af en udredning om håndteringen af covid-19
1. Baggrund for beretningen
Udvalget for Forretningsordenen besluttede på sit møde
den 27. maj 2020 på baggrund af et ønske herom fra et fler-
tal af partier at nedsætte et underudvalg til at overveje og
forberede en udredning om covid-19 og håndteringen heraf.
Som medlemmer af underudvalget blev følgende udpe-
get: Flemming Møller Mortensen (S), Karsten Lauritzen
(V), Peter Skaarup (DF), Andreas Steenberg (RV), Kirsten
Normann Andersen (SF), Peder Hvelplund (EL), Mai Mer-
cado (KF), Lars Boje Mathiesen (NB), Ole Birk Olesen
(LA), Torsten Gejl (ALT), Simon Emil Ammitzbøll-Bille
(UFG) og Sikandar Siddique (UFG).
Underudvalget konstituerede sig i sit første møde den 29.
maj 2020 med Karsten Lauritzen (V) som formand og
Flemming Møller Mortensen (S) som næstformand.
Underudvalget har i en række møder drøftet muligheder-
ne for at iværksætte en udredning, med hensyn både til ud-
redningens form og dens indhold og tidsmæssige udtræk-
ning. Underudvalget har herunder afholdt møder med høje-
steretsdommer, dr.jur. Jens Peter Christensen, rigsrevisor
Lone Strøm og statsrevisorerne Klaus Frandsen og Henrik
Thorup. Endvidere har underudvalget modtaget repræsen-
tanter for DJØF, Advokatrådet, Den Danske Dommerfor-
ening, Lægeforeningen og Foreningen af Speciallæger i fo-
retræde.
Underudvalget besluttede i sit møde den 18. juni 2020 at
give indstilling til Udvalget for Forretningsordenen om at
afgive denne beretning indeholdende det under det følgende
punkt anførte om gennemførelse af en udredning.
2. Nærmere om en udredning om covid-19
Et
flertal
i underudvalget (S, V, DF, RV, SF, KF og LA)
ønsker en udredning efter følgende retningslinjer:
Formålet med udredningen: Læring af covid-19
Flertallet anerkender, at Danmark står i en helt ekstraor-
dinær situation på grund af covid-19. Ikke tidligere har Dan-
mark oplevet en krise som denne. Derfor har regeringen,
Folketinget og befolkningen på meget kort tid skullet tage et
stort ansvar og træffe vigtige beslutninger af væsentlig be-
tydning for både befolkningens sundhed og samfundsøkono-
mien.
Det rejser naturligvis spørgsmålet, om Danmark var godt
nok forberedt på covid-19, og om der blev truffet de rigtige
beslutninger i forbindelse med nedlukningen af Danmark.
For selv om krisen langtfra er ovre, bør vi allerede nu evalu-
ere indsatsen og lære af, hvordan den indledende fase af co-
ronakrisen blev håndteret. Det handler om at blive klogere
og dermed sikre en retvisende beskrivelse og læring for ef-
tertiden, så vi står stærkere, hvis en lignende krise og pande-
mi igen rammer Danmark.
Periodemæssig afgrænsning
Flertallet foreslår konkret, at der i første omgang søges
opbakning til en udredning, der evaluerer perioden fra den
1. januar 2020, hvor det stod klart, at covid-19 spredte sig i
Kina, og frem til, at Danmark gik fra nedlukningsfase til
genåbningsfase i april 2020.
Undersøgelsesform: Ekspertudredning
Det er flertallets vurdering, at en uvildig ekspertudred-
ning vil være det bedste og mest effektive redskab til at eva-
luere og opnå denne læring. En ekspertudredning vil
samtidig kunne sikre grundighed og hastighed og dermed
også den fornødne aktualitet.
Samme undersøgelsesform blev brugt i forbindelse med
den historiske udredning af Danmarks militære engagement
i Kosovo, Afghanistan og Irak. Der henvises til den politiske
aftale, der lå til grund herfor.
Med en uvildig ekspertudredning vil et hold af sundheds-
faglige eksperter med indsigt i virologi og epidemiologi,
samfundsvidenskabelige eksperter i form af jurister og poli-
tologer med speciale i henholdsvis offentlig ret og forvalt-
ning og økonomer skulle kortlægge det materiale, der lå til
grund for regeringens håndtering af krisen.
Herudover skal ekspertudredningen i fornødent omfang
kunne inddrage dansk og international ekspertise, der kan
bistå med at afdække håndteringen af covid-19 i lande som
Norge, Sverige og Tyskland.
AX024875
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0464.png
Bilag 1
|
463
2
Ekspertgruppen skal bestå af fem personer, og det forud-
sættes, at de udpegede eksperter frikøbes til opgaven. Fler-
tallet ønsker, at underudvalget vælger en formand for eks-
pertgruppen, der efterfølgende kommer med indstilling til
underudvalget om, hvem de øvrige fire eksperter kunne væ-
re. Formanden vil blive bedt om at indstille to til tre forskel-
lige personer til hver af de øvrige poster i ekspertgruppen.
Med denne udpegningsprocedure sikres et godt og effektivt
samarbejdsklima i gruppen og et højt fagligt niveau.
Flertallet ønsker, at eksperterne får adgang til alle rele-
vante akter og dokumenter, herunder det materiale og den
information, der tilgik Statsministeriet i den indledende fase
fra andre ministerier og styrelser, med særligt fokus på hen-
holdsvis Sundheds- og Ældreministeriet, Sundhedsstyrelsen,
Statens Serum Institut, Lægemiddelstyrelsen, Styrelsen for
Patientsikkerhed, Justitsministeriet og Finansministeriet. Det
vil naturligvis være op til regeringen at vurdere, hvilket ma-
teriale den ønsker at udlevere, da der kun findes lovhjemmel
til at tvinge regeringen hertil, hvis en kommission nedsættes
med ophæng i lov om undersøgelseskommissioner.
Flertallet ønsker som med krigsudredningen, at eksperter-
ne selv tilrettelægger deres arbejdsform og metode.
Det er flertallets klare mål, at ekspertudredningen skal
bringe viden om forløbet til brug for læring. Det er ikke fler-
tallets ønske at placere et politisk eller retligt ansvar over for
hverken embedsmænd eller politikere.
Det er flertallets ønske, at udredningen skal være færdig
og offentliggjort senest i januar 2021. Alle involverede
myndigheder skal medvirke til, at udredningsarbejdet frem-
mes hurtigst muligt, men bør gives rimelige frister til at
fremfinde og udlevere materiale. Skulle epidemien blusse op
igen, bør der udvises forståelse for, at myndighederne også
skal anvende ressourcer til at bekæmpe epidemien.
Ekspertgruppen skal løbende orientere underudvalget om
fremdriften i sit arbejde, jf. nedenfor.
Flertallet noterer sig, at nedsættelsen af ekspertudrednin-
gen ikke er til hinder for, at andre myndigheder, herunder
Folketingets Ombudsmand, Rigsrevisionen eller Statsreviso-
rerne, igangsætter deres egen undersøgelse.
Ekspertudredningens omfang og indhold
Flertallet anerkender, at såfremt det skal være muligt at
foretage en evaluering inden for den afsatte tid, er det afgø-
rende med et snævert afgrænset kommissorium.
Til brug for at drage de bedste erfaringer og dermed lære
mest muligt af den indledende fase af forløbet omkring co-
vid-19 er der behov for, at udredningen bl.a. afdækker, hvil-
ke forudsætninger sundhedsvæsenet og beredskabet havde
for at håndtere en pandemi som covid-19, herunder om tidli-
gere regeringers prioriteringer på sundhedsområdet har haft
betydning herfor, og hvilke forudsætninger de nu nedlagte
epidemikommissioner havde. Ydermere skal udredningen
afdække, hvad beredskabet var, herunder hvilke foranstalt-
ninger der blev truffet for at inddæmme smitten fra eksem-
pelvis hjemvendte borgere, og afdække myndighedernes
testkapacitet og sygehusenes behandlingskapacitet samt i
forlængelse heraf vurdere regeringens strategi, herunder
baggrunden for strategiskiftene undervejs og beredskabets
betydning for regeringens valg af teststrategi. Udredningen
skal i forlængelse heraf også kortlægge grundlaget for den
hastelovgivning, der blev gennemført i forbindelse med ned-
lukningen, herunder redegøre for og vurdere karakteren af
det sundhedsfaglige og fagøkonomiske grundlag for forsla-
gene til hastelovgivning. Flertallet ønsker svar på, om fagli-
ge indsigter hos embedsmænd og myndigheder kunne for-
midles frit til Folketinget og offentligheden i overensstem-
melse med den danske tradition for en centraladministration,
som udvikler sin faglighed i et samspil med landets førende
forskningsmiljøer, og som stiller sine indsigter til rådighed
for Folketinget og offentligheden, når det af embedsmænd
og myndigheder skønnes relevant, eller når det efterspørges
af Folketinget og offentligheden.
Endelig skal udredningen – i forlængelse af ovenstående
– afdække, hvilke muligheder Folketinget havde for at føre
kontrol med regeringens ageren og samspil under nedluk-
ningen.
Udredningen vil også i relevant omfang og under hensyn-
tagen til den tidsmæssige ramme skulle klarlægge den dan-
ske håndtering sammenlignet med lande som Tyskland,
Norge og Sverige.
Udredningen skal ud over en evaluering af den indleden-
de fase af forløbet omkring covid-19 indeholde anbefalinger
til, hvordan man bedst håndterer en lignende krise.
Som nævnt indledningsvis foreslås det, at udredningen
skal evaluere perioden fra primo januar 2020, hvor det stod
klart, at covid-19 spredte sig i Kina, og frem til genåbningen
i april 2020, hvor Danmark gik fra nedlukningsfase til gen-
åbningsfase.
Når udredningen foreligger, ønsker flertallet, at der skal
afholdes en offentlig høring i Folketinget, hvor Folketingets
medlemmer vil få mulighed for at spørge eksperterne bag
udredningen nærmere ind til indhold, konklusioner og anbe-
falinger.
På samme måde vil det ligeledes være muligt at kalde re-
geringen i samråd m.v. på baggrund af udredningen.
Et
mindretal
i underudvalget (EL) bemærker, at mindre-
tallet støtter forslaget om en udredning, men hertil bemær-
ker mindretallet følgende:
Det er Enhedslistens opfattelse, at der skal gennemføres
en undersøgelse af håndteringen af covid-19-pandemien, der
omfatter tre faser: En første fase strækkende sig fra den 1.
januar 2015 til den 31. december 2019, der belyser, hvilket
beredskab der var til stede til håndtering af en epidemi, her-
under sikringen af tilstrækkelig kapacitet i forhold til test,
værnemidler, medicin, sengepladser og personalemæssige
ressourcer, og hvilke politiske beslutninger der er truffet
herom i perioden, en anden fase omfattende nedlukningspe-
rioden fra den 1. januar 2020 til den 14. april 2020 og en
tredje fase omfattende genåbningsperioden fra den 15. april
2020 til den 1. september 2020, hvor der for begge de sidst-
nævnte fasers vedkommende sker en belysning af de beslut-
ninger, der er truffet af regering, Folketing og sundheds-
myndigheder.
Undersøgelsens formål skal være at sikre viden og læ-
ring, der kan give regering og Folketing et godt grundlag for
at træffe beslutninger, der bedst muligt ruster det danske
samfund til at forebygge og håndtere nye epidemier.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0465.png
464
|
Bilag 1
3
En afgørende forudsætning for at opnå den nødvendige
læring er, at der sikres fuld åbenhed om beslutninger, der er
truffet i alle tre faser, så det bl.a. klarlægges, om beslutnin-
gerne er truffet ud fra politiske, kapacitetsmæssige eller
sundhedsfaglige hensyn.
Det er Enhedslistens ønske, at der skal sikres adgang til
alle relevante dokumenter og mulighed for afhøring af vid-
ner med de fornødne retssikkerhedsmæssige garantier. En-
hedslisten beklager derfor, at underudvalgets flertal ikke har
villet tilgodese Enhedslistens forslag om at indarbejde dette
i forslaget til en udredning.
3. Udvalget for Forretningsordenens konklusioner
Udvalget for Forretningsordenen konstaterer, at et flertal
i underudvalget, som modsvarer et flertal i Udvalget for For-
retningsordenen og i Folketinget, står bag et ønske om en
udredning efter de nærmere angivne retningslinjer i flertal-
lets udtalelse ovenfor. Udvalget tilslutter sig på den bag-
grund, at en sådan udredning iværksættes.
Udvalget finder, at det nedsatte underudvalg bør følge
udredningsarbejdet tæt og således fungere som følgegruppe
for udredningen, herunder varetage dialogen med forskerne
bag udredningen og søge at sikre, at arbejdet fremmes hur-
tigst muligt. Folketingsgrupperne bør på almindelig vis have
mulighed for at udskifte deres medlemmer af underudvalget
permanent eller midlertidigt.
Udvalget konstaterer, at der i underudvalget er ønske om,
at professor emeritus Jørgen Grønnegård Christensen, Aar-
hus Universitet, udpeges som formand for ekspertgruppen
og anmodes om at give indstilling om udpegning af ekspert-
gruppens øvrige medlemmer. Udvalget tilslutter sig dette
ønske.
Udvalget konstaterer, at der vil være behov for fastsættel-
se af nærmere retningslinjer for ekspertgruppens adgang til
og brug af materiale fra myndighederne, på samme måde
som der f.eks. blev fastsat retningslinjer for arbejdet med
udredningen om baggrunden for Danmarks militære engage-
ment i Kosovo, Afghanistan og Irak. Af retningslinjerne skal
bl.a. fremgå, at alene ekspertgruppen skal have adgang til
materialet fra myndighederne, og at materialet skal opbeva-
res under betryggende forhold. Udvalget anmoder underud-
valget om at fastsætte sådanne retningslinjer og forudsætter i
den forbindelse, at det i relevant omfang sker i dialog med
regeringen.
P.u.v.
Henrik Dam Kristensen
formand
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Bilag 2
|
465
Bilag 2
Retningslinjer for
ekspertgruppens adgang
til brug af materiale fra
myndighederne i forbindelse
med den kommende
udredning om håndteringen
af covid-19
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0467.png
466
|
Bilag 2
Udvalget for Forretningsordenen 2019-20
UFO Alm.del - Bilag 132
Offentligt
Retningslinjer for ekspertgruppens adgang til og brug af
materiale fra myndighederne i forbindelse med den
kommende udredning om håndteringen af covid-19
1.
Udvalget for Forretningsordenen afgav den 23. juni 2020 en beretning om
gennemførelsen af en udredning om håndteringen af covid-19 (beretning af
almen art nr. 4, folketingsåret 2019-20).
Af beretningen fremgår bl.a. følgende i afsnittet om Udvalget for
Forretningsordenens konklusioner:
”Udvalget konstaterer, at der vil være behov for fastsættelse af
nærmere retningslinjer for ekspertgruppens adgang til og brug af
materiale fra myndighederne, på samme måde som der f.eks. blev
fastsat retningslinjer for arbejdet med udredningen om baggrunden for
Danmarks militære engagement i Kosovo, Afghanistan og Irak. Af
retningslinjerne skal bl.a. fremgå, at alene ekspertgruppen skal have
adgang til materialet fra myndighederne, og at materialet skal
opbevares under betryggende forhold. Udvalget anmoder
underudvalget om at fastsætte sådanne retningslinjer og forudsætter i
den forbindelse, at det i relevant omfang sker i dialog med
regeringen.”
Det omtalte underudvalg er det, som blev nedsat af Udvalget for
Forretningsordenen den 27. maj 2020 til at overveje og forberede en
udredning om covid-19 og håndteringen heraf, og som med beretningen fik til
opgave at fungere som følgegruppe for udredningen under arbejdet.
2.
Underudvalget har den 2. juli 2020 godkendt følgende retningslinjer for
ekspertgruppens adgang til og brug af materiale:
”Som det fremgår af Udvalget for Forretningsordenens
beretning nr. 4
af 23. juni 2020 om gennemførelsen af en udredning om håndteringen
af covid-19, vil det være op til regeringen at vurdere, hvilket materiale
den ønsker at udlevere, da der kun findes lovhjemmel til at tvinge
regeringen hertil, hvis en kommission nedsættes med ophæng i lov
om undersøgelseskommissioner.
Regeringen har med besvarelsen af spørgsmål nr. 32 fra Udvalget
for Forretningsordenen tilkendegivet, at regeringen vil samarbejde
med den kommende ekspertgruppe og i den forbindelse stille relevant
skriftligt materiale til rådighed for ekspertgruppen inden for de
15. juli 2020
J.nr.: 20-000520-10
Folketinget
Christiansborg
1240 København K
3337 5500
[email protected]
www.ft.dk
Side 1 | 3
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Bilag 2
|
467
rammer, der er beskrevet i Udvalget for Forretningsordenens
beretning nr. 4 af 23. juni 2020 og i overensstemmelse med de
nærmere retningslinjer, som vil skulle fastsættes for ekspertgruppens
adgang til og brug af materiale fra myndighederne.
Følgende retningslinjer vil gælde for adgangen til og brug af materiale
hos danske myndigheder for medlemmerne af ekspertgruppen, der
udpeges til at forestå udredningen om håndteringen af covid-19, jf.
Udvalget for Forretningsordenens beretning nr. 4 af 23. juni 2020, og
personer, der bistår disse (herefter samlet betegnet som ”forskerne”):
Forskerne får adgang til at gennemgå som udgangspunkt alt
foreliggende skriftligt materiale, som de finder relevant, hos de
relevante myndigheder. Materialet stilles alene til rådighed for
forskerne og skal opbevares under betryggende forhold.
Det er endvidere en forudsætning for forskernes adgang til materialet,
at de accepterer tavshedspligt i henhold til et pålæg herom. Der vil
således gælde tavshedspligt svarende til straffelovens § 152 og §§
152 c-152 f. Tavshedspligten gøres i det fornødne omfang løbende til
genstand for konkret drøftelse med myndighederne.
Oplysninger i det udleverede om myndighedernes interne
overvejelser og om regeringsinterne overvejelser bør alene gengives i
ekspertgruppens udredning, i det omfang de er relevante for
udredningens konklusioner.
For så vidt angår eventuelt klassificeret materiale vil gælde følgende
retningslinjer:
Det forudsættes, at eventuelt klassificerede dokumenter kan
opbevares i overensstemmelse med kravene i cirkulære nr. 10338 af
17. december 2014 om sikkerhedsbeskyttelse af informationer af
fælles interesse for landene i NATO eller EU, andre klassificerede
informationer samt informationer af sikkerhedsmæssig
beskyttelsesinteresse i øvrigt (sikkerhedscirkulæret).
Forskernes adgang til evt. klassificeret materiale sker under
forudsætning af sikkerhedsgodkendelse til den nødvendige
klassifikationsgrad i henhold til sikkerhedscirkulæret.
Forskerne skal håndtere sådant materiale i overensstemmelse med
sikkerhedscirkulæret og efter nødvendig instruks.
Side 2 | 3
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
468
|
Bilag 2
Forskerne vil ikke kunne gengive klassificeret materiale, herunder af
udenlandsk oprindelse, medmindre der opnås samtykke fra den
myndighed, som måtte være i besiddelse af eller har udleveret det
pågældende materiale. Denne myndighed skal om nødvendigt
indhente samtykke fra udstederen af det pågældende materiale,
ligesom myndigheden om nødvendigt bør indhente en udtalelse fra
andre særligt berørte myndigheder, fysiske eller juridiske personer,
inden samtykke gives. Der kan efter aftale med den relevante
myndighed parafraseres over akter, som ikke kan figurere i
noteapparatet, og myndigheden vejleder om dette, idet manuskriptet
fremsendes til gennemsyn. Myndighedens gennemsyn og vejledning
handler alene om, på hvilken måde et forhold kan omskrives og
beskrives, uden at tungtvejende hensyn til fortrolighed og rigets
sikkerhed sættes over styr.”
Side 3 | 3
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0470.png
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
|
469
Bilag 3. Landerapport
Norge og covid-19-krisen
Jostein Askim (Universitetet i Oslo) og Eirik Holmøyvik (Universitetet i Bergen)
I mødet med covid-19-krisen 2020
gennemførte Norge det, statsmini-
ster Erna Solberg omtalte som »de
stærkeste og mest indgribende tiltag,
vi har haft i Norge i fredstid« – tiltag
mod smittespredning, der indebar
lukning af skoler og daginstitutioner
og omfattende rejserestriktioner,
tiltag, der havde »stor indvirkning
på indbyggernes personlige frihed«
og »greb direkte ind i menneskers
hverdag, og hvordan vores samfund
fungerer«.
1
I denne rapport beskrives Norges
erfaringer i tre dele. Første del
beskriver forløbet af covid-19-epi-
demien i Norge fra marts til okto-
ber 2020. Norge har i den periode
oplevet relativt lave smittetal og få
døde af covid-19. Anden del beskri-
ver regeringens og myndighedernes
møde med epidemien med vægt på
nedlukning, det retslige grundlag, for-
anstaltninger i sundhedsvæsenet og
i ældreomsorgen og samfundsøko-
nomiske tiltag og effekter. Tredje del
beskriver krisebeslutningsprocessen
med vægt på ansvars- og rollefor-
deling, beslutningsforberedelser og
aspekter af Stortingets, regeringens
og domstolenes rolle.
Covid­19 i Norge frem
til efteråret 2020
I dette første afsnit gennemgås epi-
demiens forløb i Norge fra marts til
starten af oktober. Den mest centrale
kilde er Folkehelseinstituttets (FHI’s)
temaside om covid-19, herunder FHI’s
ugerapporter om covid-19 publiceret
samme sted.
2
FHI publicerede sin første
risikovurdering af covid-19 den 28.
januar. Covid-19 blev første gang på-
vist i Norge den 26. februar. Antallet
af nye registrerede smittede (smitte-
spredningen) var på det højeste med
over 1.000 pr. uge de sidste 3 uger
af marts og den første uge af april
(uge 11-14). Fra anden halvdel af april
aftog smitten betydeligt, og i juni og
juli var smitten meget lav. Da nord-
mænd afsluttede ferien og genoptog
hverdagen i begyndelsen af august,
tiltog smitten igen. I september var
smittespredningen tilbage til niveauet
fra april, se figur 1.
1 »Omfattende tiltak for å bekjempe koronaviruset«, Statsministerens kontor og Helse- og
omsorgsdepartementet, pressemeddelelse nr. 38, 12. marts 2020.
2 https://www.fhi.no/sv/smittsomme-sykdommer/corona/.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0471.png
470
|
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
Figur 1: Bekræftede tilfælde af covid-19
2.000
16.000
Nye tilfælde pr. prøvetagningsuge
1.500
12.000
Kumulativt antal tilfælde
1.000
8.000
500
4.000
0
2020-10
2020-24
2020-12
2020-16
2020-22
2020-18
2020-28
2020-14
2020-38
2020-40
2020-08
2020-30
2020-34
2020-20
2020-26
2020-32
2020-36
0
Kilde: FHI (8. oktober 2020).
I uge 39 og 40 blev der registreret 792 tilfælde
pr. uge (svarende til 29,4 pr. 100.000 indbyg-
gere for de 2 uger samlet). Den 7. oktober 2020
var der kumulativt registreret 14.597 tilfælde af
covid-19 i Norge (svarende til 272 pr. 100.000
indbyggere). Figur 2 viser køns- og alders-
fordelingen blandt smittede med covid-19. Den
8. oktober 2020 var 52 pct. af de smittede
mænd, og medianalderen 39 år. Af andre demo-
grafiske mønstre kan det nævnes, at 31 pct. af
personer med påvist smitte med covid-19 havde
fødeland uden for Norge. Blandt disse var der
flest fra Polen, Pakistan, Rusland og Somalia
(FHI covid-19 ugerapport uge 40, s. 7 og 11).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0472.png
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
|
471
Figur 2: Antal bekræftede covid-19-tilfælde fordelt på køn og alder
2.000
1.500
1.000
500
0
0-9
Kvinder
10-19
20-29
30-39
40-49
50-59
60-69
70-79
80-89
90+
Mænd
Kilde: FHI (8. oktober 2020).
Smittespredningen var ikke jævnt fordelt på
tværs af landet. Fylkesvis (Norge har 11 fylker)
var smitten højest i Oslo med 685 tilfælde pr.
100.000 indbyggere og i nabofylket Viken med
322 pr. 100.000. Smitten var lavest i fylkerne
Nordland (90 pr. 100.000) og Møre og Romsdal
(100 pr. 100.000) (FHI covid-19 ugerapport uge
40).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0473.png
472
|
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
Figur 3: Antal nye personer testet for covid-19 pr. uge og andel positive blandt de testede
100.000
9 pct.
8 pct.
80.000
7 pct.
Antal testede personer
6 pct.
60.000
5 pct.
4 pct.
3 pct.
20.000
2 pct.
1 pct.
0
0 pct.
Andel positive
40.000
2020-13
2020-19
2020-11
2020-09
2020-29
2020-23
2020-15
2020-21
2020-17
2020-25
2020-37
2020-27
Positive
Negative
Andel positive
Kilde: FHI covid-19 ugerapport uge 40.
Kapaciteten til testning og regler om, hvem der
skulle testes, blev ændret i løbet af perioden (se
nedenfor), og det påvirker antallet af registre-
rede smittetilfælde. Den 7. oktober 2020 var
der kumulativt gennemført ca. 1,4 millioner test
fordelt på ca. 1,1 millioner personer (ca. 21 pct.
af befolkningen). Figur 3 viser udviklingen i antal
nye personer testet perioden igennem. I uge 40
var andelen af positive blandt de testede 1,3 pct.
2020-39
2020-33
2020-31
2020-35
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0474.png
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
|
473
Figur 4: Hospitalsindlagte med covid-19 som hovedårsag til indlæggelsen
60
1.200
50
1.000
Kumulativt antal indlæggelser
Antal nye indlæggelser
40
800
30
600
20
400
10
200
0
mar 2020
apr 2020
maj 2020
jun 2020
jul 2020
aug 2020
sep 2020
0
Kilde: FHI (8. oktober 2020).
Figur 4 viser udviklingen i hospitalsindlæggel-
ser med covid-19. Den 4. oktober 2020 havde
1.121 patienter været indlagt med covid-19 som
hovedårsag til indlæggelsen (20,9 pr. 100.000
indbyggere).
3
Udviklingen toppede den 1. april
med 324 indlagte. Indlæggelserne var ikke
jævnt fordelt på tværs af landet; både antallet
af indlæggelser og indlæggelser som andel af
befolkningen var væsentlig højere i det centrale
Østlandet end i resten af landet.
4
Blandt hospi-
talsindlagte var medianalderen 60 år, og 60 pct.
var mænd (kumulativt den 8. oktober 2020).
3 Et noget højere antal havde påvist covid-19, uden at det var hovedårsag til indlæggelsen. I alt havde 1.358 patienter været
indlagt med påvist covid-19.
4 Sundhedsvirksomheden Helse Sør-Øst Regionalt Helseforetak (RHF) havde pr. 4. oktober 2020 haft flest indlagte,
efterfulgt af Helse Vest RHF, Helse Midt RHF og Helse Nord RHF.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0475.png
474
|
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
Figur 5 viser udviklingen i patienter med be-
kræftet covid-19 indlagt på intensivafdeling. Ud-
viklingen toppede den 1. april med 114 på inten-
siv, heraf 99 i respirator. Den 4. oktober 2020
havde i alt 244 patienter med covid-19 været
indlagt på intensiv (4,5 pr. 100.000 indbyggere).
Blandt de indlagte på intensiv var medianalder-
en 63 år, og 73 pct. var mænd (kumulativt pr.
8. oktober 2020). Bortset fra høj alder havde
68 pct. af de indlagte på intensiv mindst én
risikofaktor med hjertesygdom, diabetes og
fedme som de mest almindelige. Indlagte på
intensiv udgjorde 18 pct. af alle hospitalsindlag-
te covid-19-patienter.
Figur 5: Antal nye patienter med covid-19 indlagt på intensiv afdeling
20
320
Kumulativt antal indlæggelser på intensiv
Antal nye indlæggelser på intensiv
15
240
10
160
5
80
0
mar 2020
apr 2020
maj 2020
jun 2020
jul 2020
aug 2020
sep 2020
0
okt 2020
Nye indlæggelser på intensiv
Kumulativt antal
Kilde: FHI (8. oktober 2020).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0476.png
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
|
475
Figur 6 viser udviklingen i antal døde med
covid-19. Det første covid-19-dødsfald blev
registreret den 12. marts. Den 8. oktober 2020
var der registreret 275 covid-19-associerede
dødsfald
5
(5,1 pr. 100.000). Det kan bemærkes,
at totaldødeligheden ifølge FHI har været »nor-
mal eller lavere end normalt« i perioden med co-
vid-19-epidemi samlet set (Covid-19 ugerapport
uge 40, s. 2).
Figur 6: Antal døde med bekræftet covid-19 pr. uge
59
60
50
46
47
40
30
26
22
20
11 11
10
3
0
2020-11
2020-12
2020-13
2020-14
2020-15
2020-16
12020-7
2020-18
2020-19
2020-20
2020-21
2020-22
2020-23
2020-24
2020-25
2020-26
2020-27
2020-28
2020-29
2020-30
2020-31
2020-32
2020-33
2020-34
2020-35
2020-36
2020-37
2020-38
2020-39
2020-40
7
6
2
6
3 4 3
1
1 1 1 0
4
2
2 1
2 2
0
0 1
1
Kilde: FHI Covid-19 ugerapport uge 40.
5
Associerede,
fordi det ikke altid er muligt at afgøre, om patienten er død af eller med covid-19.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0477.png
476
|
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
Som figur 7 illustrerer, steg antallet af co-
vid-19-dødsfald markant med stigende alder.
Blandt de døde var gennemsnitsalderen 82 år,
medianalderen 84 år. Der var ingen dødsfald i
aldersgruppen 0-19 år. 89 pct. af de døde havde
mindst én underliggende kronisk sygdom. 52
pct. var mænd.
Figur 7: Dødsfald blandt covid-19-tilfælde fordelt på alder og køn
200
180
160
140
Antal pr. 100.000
120
100
80
60
40
20
0
0-39
Mænd
40-49
Kvinder
50-59
60-69
70-79
80-89
> 90
_
Kilde: FHI Covid-19 ugerapport uge 40.
Regerings­ og myndighedsstrategi
januar­maj 2020
Nedlukning og andre forebyggende
tiltag mod smittespredning
Den helt centrale dato i de norske myndighed-
ers covid-19-respons er den 12. marts. Den dag
indførte myndighederne det, statsministeren
kaldte »de stærkeste og mest indgribende
tiltag, vi har haft i Norge i fredstid« (jf. oven-
for). Nedlukningen skete inden for rammerne
af den norske epidemilov, smittevernloven §
4-1, der giver Helsedirektoratet vidtrækkende
bemyndigelser til at lukke offentlige og private
virksomheder og pålægge forsamlingsforbud,
bevægelsesrestriktioner og isolering (roller og
ansvarsforhold er nærmere omtalt nedenfor).
I medfør af denne bestemmelse lukkede Hel-
sedirektoratet skoler, gymnasier, universiteter
og andre uddannelsesinstitutioner. Lukning
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0478.png
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
|
477
og/eller forbud blev også pålagt kultur- og
idrætsarrangementer, forlystelsesparker,
fitnesscentre, svømmehaller, frisører og andre,
som tilbyder service med tæt kundekontakt, og
store dele af restaurationsbranchen. Samme
dag vedtog også Stortinget undtagelse fra krav
om fysisk tilstedeværelse i komitémøder og
ved afstemninger.
6
Den 14. marts frarådede
Utenriksdepartementet alle ikke-nødvendi-
ge rejser til udlandet. Den 15. marts vedtog
Helsedirektoratet en beslutning med hjemmel
i smittevernlovens § 4-1 om lukning af en række
offentlige og private sundhedsvirksomheder,
herunder fysioterapeuter, psykologer m.v.,
mens specialistsundhedstjenesten, som spe-
ciallægerne hører under, var undtaget. Samme
dag pålagde regeringen igennem en forskrift i
medfør af smittevernlovens § 4-3 rejsende ind i
Norge fra lande uden for Norden hjemmekaran-
tæne, uafhængigt af om de havde symptomer
på covid-19 eller ej. Forskriften pålagde også
smittede tvungen isolation. Overtrædelser blev
gjort strafbare. Den 16. marts blev der indført
udstrakt grænsekontrol. Udlændinge uden
opholdstilladelse blev afvist ved grænsen.
Den 19. marts vedtog regeringen et forbud mod
overnatning i fritidsboliger uden for egen kom-
mune (»hytteforbud«) i medfør af smittevern-
lovens § 7-12. Dette element i myndighedernes
covid-19-håndtering vakte betydelig forargelse
i befolkningen. Der er ca. 450.000 hytter i
Norge, og disse ligger hovedsagelig i kommun-
er med få fastboende. De enkelte kommuner
har ansvar for smitteberedskab og primære
sundhedstjenester for alle, som opholder sig
i kommunen, og helseministeren udtalte, da
hytteforbuddet blev indført, at »Sundhedstjene-
sten i vore hyttekommuner har ikke kapacitet til
at sørge for hytteejere i tillæg til egne indbyg-
gere«.
7
Mange var taget i deres hytter omkring
den 12. og 13. marts, og kommunerne frygtede
betydelig smittespredning i den forestående
påskeuge. Der blev gjort forsøg på en blød
regulering inden hytteforbuddet. Den 14. marts
henvendte statsministeren sig til hytteejerne
igennem medierne og opfordrede hytteejere til
at rejse hjem og at blive hjemme.
8
Dagen efter,
den 15. marts, vedtog regeringen en hjemmel til
et hytteforbud, og der medfulgte en advarsel:
»Vi er glade for, at mange nu har fulgt Stats-
ministerens klare anmodning i går om, at man
skal tage hjem, men vil i løbet af dagen se, om
resten gør dette frivilligt. Hvis kommunerne
efter dagen i dag fortsat rapporterer om, at
folk er i deres hytter, vil regeringen indføre et
forbud mod dette«.
9
Da forbuddet blev indført,
udtalte regeringen, at: »Vi har fået tilbagemel-
dinger fra fylkesmændene om, at mange ikke
har fulgt den klare anmodning om at rejse hjem
frivilligt. Regeringen indfører derfor et forbud«.
10
Enkelte kommuner blev forargede over, at ikke
alle forlod deres hytter umiddelbart, og bad om
bistand fra politi og forsvar (Hjemmeværnet) for
at få byfolkene til at rejse hjem. Dette blev langt
hen ad vejen afvist af både regeringen, politiet
og forsvaret.
11
6 Se Stortingets beslutning, Stortingsvedtak af 12. mars 2020: »Med virkning fra 12. mars 2020 og inntil videre settes kravet
om fysisk tilstedeværelse i Stortingets forretningsorden § 25 om komitémøter og § 26 om avstemminger i komiteene ut av
kraft.«
7 »Innfører hytteforbud«, Helse- og omsorgsdepartementet, 19. marts 2020.
8 »Solberg: - Alle som er på hytta, reis hjem!«, Dagbladet.no, 14. marts 2020.
9 »Regjeringen kan forby opphold på fritidseiendommer og fastsetter tydelige regler for karantene og isolasjon. Reglene om
karantene for personer som kommer fra utlandet er også endret«, Helse- og omsorgsdepartementet, 15. marts 2020.
10 Se note 7 ovenfor.
11 »Ber Heimevernet om hjelp mot hyttefolket«, Dagbladet.no, 16. marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0479.png
478
|
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
Efter godt og vel en måned begyndte der at
vedtages gradvise lempelser af nedlukningen.
Hytteforbuddet blev ophævet den 20. april.
Daginstitutioner kunne genåbnes fra samme
dato, den 20. april, skolernes 1.-4. trin fra den
27. april og al skole op til 12. trin fra den 11. maj.
Den 7. maj blev der åbnet op for kultur- og
idrætsarrangementer med op til 50 personer,
den 1. juni blev det tilladt for barer og caféer
uden madservering at holde åbent, og den 15.
juni blev der åbnet op for organiseret udendørs
idræt for unge under 20 år, professionel fodbold
og kultur- og idrætsarrangementer med op til
200 personer.
Vedrørende forsamlingsfrihed gik Helsedirekto-
ratet den 10. marts ud med en anbefaling om at
aflyse arrangementer med mere end 500 delta-
gere gældende fra den 11. marts. Allerede den 11.
marts blev anbefalingen omgjort til et forbud: »…
flere kommuner og kommunelæger (…) ønsker
klarere og tydeligere regler som gælder for hele
landet. Derfor har vi nu indført et forbud, og
ikke kun et råd, mod arrangementer med mere
end 500 deltagere«.
12
Den 12. marts blev der
som nævnt vedtaget forbud mod idræts- og
kulturarrangementer. Den 24. marts anbefalede
Helsedirektoratet at undgå alle forsamlinger i
det offentlige rum med mere end fem personer,
der ikke var fra samme familie eller husstand.
Denne anbefaling blev fastholdt frem til den 7.
maj, da anbefalingen blev revideret til, at man
skulle undgå forsamlinger på mere end 20 per-
soner (fortsat gældende medio oktober).
Den 14. august anbefalede Helsedirektoratet
brug af mundbind i den offentlige transport ved
trængsel i Oslo kommune og i fire kommuner
øst for Oslo, hvor smitten var tiltagende. Brug
af mundbind blev også anbefalet i offentlig
transport hjem fra lufthavnen efter rejser, som
medførte karantænepligt, og for personer, som
var smittet eller havde symptomer på covid-19
under transport til og fra sundhedsinstitutioner
eller teststeder. Det blev understreget, at brug
af mundbind kun blev anbefalet »i enkelte situ-
ationer, i nogle geografiske områder og for en
begrænset tidsperiode«
13
, og at børn generelt
ikke burde bruge mundbind.
14
Af andre forvaltningsindgreb i indbyggernes
lov- og grundlovsbestemte rettigheder og fri-
heder kan nævnes lokale, kommunalt vedtagne
rejse- og karantænebestemmelser. Når kom-
munernes indgreb medtages her, til trods for
at notatets fokus ligger på de centrale myndig-
heder, skyldes det, at smittevernloven giver
kommunerne en vigtig rolle i smitteberedska-
bet. De norske kommuners tiltag mod covid-19
må anses som funktionelt ækvivalent til en del
af de indgreb over for indbyggerne, som regio-
nale og nationale myndigheder har foretaget
i andre lande. Set i det lys må kommunernes
indsats beskrives i et vist omfang, for at sam-
menligningen på tværs af lande skal blive reel.
Efter smittevernlovens § 4-1 kan kommunal-
bestyrelsen imødegå »en almenfarlig smitsom
sygdom« med bl.a. forbud mod møder og
forsamlinger, lukning af daginstitutioner, skoler,
detailhandel og andre virksomheder, hvor men-
nesker forsamles, standsning eller begræns-
ning af infrastruktur og isolering eller andre
begrænsninger i personers bevægelsesfrihed.
12 »Situasjonen vi er i vil ta tid og er den nye normalen«, Helsedirektoratet, 11. marts 2020.
13 »Anbefaler bruk av munnbind i enkelte situasjoner«, Helsedirektoratet, 14. august 2020.
14 »Anbefaler munnbind på fulle busser og tog i Oslo og Indre Østfold-regionen«, Helse- og omsorgsdepartementet, 14.
august 2020. Citat: »Børn i de nedre skoletrin (1. – 7. klasse) og de som er yngre end dette, anbefales ikke at bruge mundbind.
Børn under to år skal ikke bruge mundbind overhovedet«.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0480.png
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
|
479
Helse- og omsorgsdepartementet definerede
covid-19 som en almenfarlig smitsom sygdom
den 31. januar 2020 (se nedenfor). Kommuner
vedtog i enkelte tilfælde lokale indgreb, der
senere blev gjort landsdækkende af nationale
myndigheder. Et eksempel er, at Oslo Kommune
den 5. marts besluttede, at et stort idrætsarran-
gement (Holmenkollen skifest), som startede
2 dage senere, skulle afvikles uden publikum.
15
Et andet eksempel er, at landets to største
kommuner om morgenen den 12. marts vedtog
at lukke alle skoler (Oslo Kommune) og udsko-
lingen og gymnasier (Bergen Kommune). Som
nævnt blev beslutninger om skolelukning på
nationalt niveau vedtaget og kundgjort senere
samme dag. I andre tilfælde vedtog kommuner
mere indgribende tiltag end det, som før eller
siden har været besluttet nationalt. Et eksempel
er Frøya Kommune, som den 16. marts forbød
planlagte sammenkomster for personer fra
forskellige husstande.
16
Mellem den 11. marts og
den 8. september blev der fastsat 140 lokale
(kommunale) forskrifter med hjemmel i smitte-
vernlovens § 4-1 om kommunale karantænepå-
bud og begrænsninger i social omgang.
17
Norge
har 356 kommuner.
De mest kontroversielle lokale forvaltningsind-
greb i indbyggernes rettigheder og friheder var
lukning af kommunegrænser. Kommuner forbød
folk udefra at rejse ind i kommunen og/eller på-
lagde dem, der kom andre steder fra, at gå i 14
dages karantæne. Næsten alle kommuner i den
nordligste del af landet vedtog lokale forskrifter
for personer, der kom rejsende fra den sydlige
del af landet. Kollektivt blev disse beslutninger
omtalt som »søring-karantæne«, altså karan-
tænepåbud rettet mod personer fra Sydnorge.
Ifølge FHI havde »indrejseregler og karantæne
mellem kommuner og landsdele … lille effekt på
smittespredningen [og] i forhold til potentielle
skadevirkninger, både med hensyn til frygt og
frihed for den enkelte, anbefaler FHI derfor ikke
at iværksætte sådanne tiltag«.
18
Det var ikke kun regeringen og sundhedsmyn-
dighederne, der opfordrede kommunerne til
at trække rejsebegrænsningerne tilbage. Det
samme gjorde den ledende arbejdsgiverorga-
nisation NHO, den ledende arbejdstagerorga-
nisation LO og kommunernes egen interesse-
organisation KS.
19
Opfordringerne om at trække
beslutningerne tilbage havde ikke den store
effekt. Mange kommuner forlængede i stedet
de aktuelle beslutninger. Regeringen forsøgte at
få kommunale beslutninger ophævet igennem
lovlighedskontrol hos Fylkesmanden (statens
organ for opsyn med kommunerne)
20
, justits-
ministeren bad politiet om ikke at prioritere
håndhævelse, og rigsadvokaten bad regionale
påtalemyndigheder om det samme.
21
Til trods
for pres fra bl.a. arbejdsmarkedets parter holdt
15 Dette er en årlig skikonkurrence som samler flere titusinde tilskuere. Se nyhed: »Holmenkollen-rennene går uten
publikum«, VG.no, 5. marts 2020.
16 »Forskrift om forebygging av koronasmitte i forbindelse med visse private sammenkomster og ansvar for arbeidsgivere,
Frøya kommune, Trøndelag«, nr. 313 af 16. marts 2020. Forskriften er pr. 24. september stadig i kraft. Det kan nævnes, at
kommuner også nedfældede vage retningslinjer som lokale forskrifter, hjemlet i smittevernlovens § 4-1. Som et eksempel
på dette, nævner Hans Petter Graver Fauske kommune, som i forskrift nr. 357 af 12. marts 2020 besluttede, at »alle som
oppholder seg i Fauske kommune skal ivaretage god og forsvarlig hånd-, hoste- og nysehygiejne«. Se endvidere Graver, H. P.
(2020).
Pandemi og unntakstilstand. Hva Covid-19 sier om den norske rettsstaten.
Oslo, Dreyers forlag.
17 Baseret på tal fra retsdatabasen Lovdata.no.
18 »Folkehelseinstituttets anbefaling om lokale karantener og innreiseregler«, FHI, 19. marts 2020.
19 »Corona: NHO og LO: Folkehelseinstituttets anbefaling om lokale karantener og innreiseregler«, VG.no, 24. april 2020.
20 »Ordføreren reagerer på at »søringkarantenen« blir opphevet«, NRK.no, 1. april 2020.
21 »Søringkarantene: - Kan ikke straffes«, Dagbladet.no, 31. marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0481.png
480
|
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
regeringen sig fra formelt at nægte kommuner-
ne at tage lokale karantæneregler og indrejse-
restriktioner i medfør af smittevernloven i brug.
Regeringen nøjedes med at udgive en vejled-
ning til kommunerne om sagen.
22
At regeringen
ikke tog retlige skridt mod kommunerne i denne
sammenhæng, kan skyldes, at det efter smitte-
vernlovens § 4-1 er uklart, om regeringen og de
nationale sundhedsmyndigheder kan tilside-
sætte lokale forskrifter, som indfører strengere
tiltag mod smittespredning end de nationale
tiltag.
Det retlige grundlag
I modsætning til de fleste andre forfatninger
23
indeholder den norske grundlov ikke regler, som
regulerer kriser i form af midlertidige undtagel-
ser fra magtfordelingen eller menneskerettig-
hederne. Der findes en vis historisk praksis for,
at reglerne i Grunnloven kan fraviges i ekstreme
krisesituationer med hjemmel i konstitutionel
nødret.
24
Vilkårene for den slags nødret var
imidlertid næppe opfyldt i forbindelse med
covid-19, og myndighederne henviste ikke til
dette retsgrundlag som grundlag for tiltagene.
Undtagelser fra magtfordelingen, i form af at
regeringen får kompetence til at ændre, sup-
plere eller fravige lov, skulle derfor ske gennem
delegering i lov givet af Stortinget. I Norge har
det længe været accepteret, at Stortingets
lovgivningsmyndighed efter Grunnlovens §
75 litra a sætter få grænser for delegering af
lovgivende myndighed til regeringen.
25
Indgreb
i menneskerettighederne i den norske grund-
lov eller internationale menneskerettigheds-
konventioner skal ske inden for rammerne af
de enkelte rettigheder.
26
Ved fortolkning af
menneskerettighederne i den norske grundlovs
kapitel E vil norske domstole i stor grad fortolke
Grunnloven i lys af parallelle rettigheder i Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention
(EMRK) og andre menneskeretskonventioner.
27
I forbindelse med covid-19 har ti medlemslande
i Europarådet givet meddelelse om derogati-
on efter EMRK’s artikel 15, men Norge er ikke
blandt disse lande.
28
Norsk lovgivning indeholder en række love, som
inden for bestemte sektorer eller på tværs af
sektorer giver regeringen særlige bemyndigel-
ser til at løse forskellige typer kriser i ekstra-
ordinære situationer i fredstid og i krigstid.
29
Trusler mod folkesundheden er hovedsagelig
reguleret i to love: smittevernloven af 1994
30
og
22 »Rundskriv I-4 /2020 - Veileder til kommunene om lokale karanteneregler eller innreiserestriksjoner i forbindelse med
utbruddet av Covid-19«, Helse- og omsorgsdepartementet, 29. marts 2020.
23 Se Christian Bjørnskov og Stefan Voigt, »The architecture of emergency constitutions«, i:
International Journal of
Constitutional Law,
2018, Vol. 16 No. 1, s. 101-127. Det norske Storting afviste i 2014 et forslag om at indføre hjemmel i
grunnloven til at derogere fra menneskerettighetene, se Dokument 16 (2011-2012), »Rapport til Stortingets presidentskap fra
Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven«, s. 98.
24 Se generelt Ola Rambjør Heide (1998),
Konstitusjonell nødrett. Sett i lys av Den europeiske
menneskerettighetskonvensjonen artikkel 15,
Oslo, Tano Aschehoug.
25 Se Eivind Smith (2017),
Konstitusjonelt demokrati,
4. udg. Bergen, Fagbokforlaget, s. 210-212.
26 «Menneskerettsloven» (lov nr. 30 af 21. maj 1999). Loven inkorporerer EMRK og fire andre internationale
menneskerettighedskonventioner som norsk lov og med fortrinsret frem for andre love ved modstrid.
27 Se Højesterets plenumsdom i HR-2016-2554-P (Holship), afsnit 82.
28 Albanien, Armenien, Estland, Georgien, Letland, Nordmakedonien, Moldova, Rumænien, San Marino og Serbien. Den fulde
oversigt, »Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ETS No. 5) Notifications under Article
15 of the Convention in the context of the COVID-19 pandemic«, findes på Europarådets sider: https://www.coe.int/en/web/
conventions/full-list/-/conventions/webContent/62111354.
29 For en oversikt over regelværket for det norske beredskab, se »Når krisen inntreffer«, NOU 2019: 13, Justis- og
beredskapsdepartementet.
30 Lov nr. 55 af 5. august 1994 »om vern mot smittsomme sykdommer«.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0482.png
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
|
481
helseberedskapsloven af 2000.
31
Disse love har
hidtil været det retlige grundlag for tiltagene for
at bekæmpe covid-19.
Smittevernloven
Smittevernloven er en tværsektoriel lov, som
pålægger kommuner, sundhedsvirksomheder,
fylkesmænd og centrale sundhedsmyndigheder
(Helse- og omsorgsdepartementet, Helsedi-
rektoratet og Folkehelseinstituttet) en række
opgaver i forbindelse med smitteberedskab.
Derudover giver loven særskilte bemyndigelser
til kommuner og centrale sundhedsmyndig-
heder til at bekæmpe smitsomme sygdomme
i udbrudssituationer. Dette omfatter regler
om undersøgelse, smitteopsporing og vacci-
nering (smittevernlovens kapitel 3), tiltag til at
forebygge eller begrænse smitte i form af bl.a.
forsamlingsforbud, lukning af virksomheder,
bevægelsesrestriktioner, karantæne, informati-
ons- og bistandspligter (kapitel 4), og pligter for
smittede personer i form af isolation, tvungen
lægeundersøgelse og andre tvangstiltag (kapi-
tel 5).
Smittevernloven giver sundhedsmyndigheder-
ne hjemmel til at lave meget indgribende tiltag
over for smittede og befolkningen i øvrigt. Efter
§ 1-5 er det et grundvilkår for alle smittebered-
skabstiltag efter loven, at de »skal være baseret
på en klar medicinfaglig begrundelse, være
nødvendige af hensyn til smitteforebyggelse
og fremstå tjenlig efter en helhedsvurdering«,
og tvangstiltag »kan ikke bruges, når det efter
sagens art og forholdene ellers vil være et
uforholdsmæssigt indgreb«. Det, vi uformelt
kan kalde nedlukningen af Norge den 12. marts
– i form af lukning af uddannelsesinstitutioner,
karantænepligt og bevægelsesrestriktioner og
isolation – blev gjort med hjemmel i § 4-1, som
giver kommunerne lokalt og Helsedirektoratet
nationalt vidtrækkende bemyndigelser til at
lukke offentlige og private virksomheder og
pålægge forsamlingsforbud, bevægelsesre-
striktioner og isolation. Smittevernlovens § 8-1
giver også hjemmel til at pålægge straf i form
af bøder og fængsel for brud på beslutninger
eller forskrifter efter loven. I forbindelse med
covid-19 har en række personer fået bøder for
brud på karantænepligten.
32
Rigsadvokaten
udsendte den 16. marts et cirkulære til ankla-
gemyndigheden vedrørende håndtering af
straffesanktionerede pålæg efter smittevernlo-
ven.
33
Her blev det anbefalet, at overtrædelse af
forsamlingsforbud og karantæneregler normalt
skulle medføre 20.000 kr. i bøde, mens brud på
det såkaldte hytteforbud skulle medføre bøde
på 15.000 kr.
34
Som omtalt nærmere ovenfor er den norske
smittevernlovs særkende et decentraliseret
smitteberedskab. Et andet særkende ved
smittevernloven er, at den giver et under-
ordnet forvaltningsorgan, Helsedirektoratet,
kompetence til at indføre nationale forebyg-
gende tiltag mod smittespredning med meget
indgribende konsekvenser for samfundet. I
Norge er direktorater landsdækkende fagligt
31 Lov nr. 56 af 23. juni 2000 »om helsemessig og sosial beredskap«.
32 Se for eksempel »Oslo-mann fikk 20.000 kroner i bot for karantenebrudd«, Dagsavisen 18. august 2020. I et tilfælde af
gentagne brud på karantænen, bad anklagemyndigheten om 18 dages ubetinget fængsel, men byretten i Oslo, Oslo tingret,
gjorde fængselsstraffen betinget som følge av tilståelse, med tillæg af bøde på kroner 10.000. Se Oslo tingretts dom af 24.
april 2020 (TOSLO-2020-61219).
33 Se »Koronavirus (Covid-19) – Riksadvokatens retningslinjer og direktiver« Riksadvokaten, 16. mars 2020.
34 Med tanke på en fremtidig vaccine mod covid-19, er det værd at bemærke, at smittevernloven § 3-8 giver Helse- og
omsorgsdepartementet hjemmel til at beslutte at hele eller dele af befolkningen har pligt til at lade sig vaccinere og pålægge
indgribende restriktioner i bevægelsesfriheden til personer som ikke er vaccineret.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0483.png
482
|
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
styrede myndighedsorganer, som er underlagt
et ministerium. Her adskiller smittevernloven
sig fra lovgivningen i øvrigt, som lægger denne
type af vigtige eller principielle beslutninger
over til regeringen (kongen) i statsråd eller til
ministerierne under ledelse af en ansvarlig
minister (medlem af regeringen). Et eksempel er
helseberedskapsloven, som vi drøfter neden-
for, hvor regeringen i statsrådet skal vedtage
beslutning om at aktivere bemyndigelserne.
Det skal understreges, at Helsedirektoratets
kompetence efter smittevernloven ikke er
delegeret kompetence fra regeringen, men
en lovbestemt kompetence. Efter norsk ret er
regeringen som udgangspunkt ikke afskåret
fra at instruere et underordnet forvaltningsor-
gan i brug af lovbestemt kompetence.
35
Det er
alligevel klart, at ordningen i smittevernloven i
praksis gør det svært for regeringen at vedtage
beslutninger i en akut situation. I mange tilfælde
vil beslutninger vedrørende smitteberedskab
skulle træffes hurtigt på grundlag af skiftende
information og fagligt krævende vurderinger.
Når loven lægger beslutningskompetencen
over til Helsedirektoratet, har direktoratet ikke
pligt til at informere regeringen om beslut-
ninger på forhånd. Beslutningsprocessen er
indrettet med det sigte, at Helsedirektoratet
vedtager beslutninger. I en sådan situation vil
regeringen i praksis have svært ved med kort
varsel og uden fuld information at stoppe en
beslutning, som Helsedirektoratet mener er
nødvendig, og som haster. Såfremt regeringen
havde været uenig i alle eller dele af de tiltag,
der blev indført den 12. marts, ville regeringen
have haft et meget kort tidsrum til at vurdere
og eventuelt stoppe og ændre tiltagene, før de
blev vedtaget. Resultatet af en sådan uenighed
mellem regeringen og Helsedirektoratet ville
kunne have medført, at tiltag mod covid-19 var
blevet forsinket.
Et tredje og vigtigt særkende ved den norske
smittevernlov er, at den giver både kommu-
nerne og regeringen vidtgående myndighed
til at regulere tiltag mod smittespredning i
forskrifter. En forskrift indeholder generelle
regler, som er bindende både for indbyggerne
og for myndighederne (svarer til bekendtgørel-
ser i Danmark).
36
Kompetencen til at udstede
forskrifter kræver hjemmel i lov, og loven sætter
grænser for, hvem der skal have kompeten-
cen til at udstede forskrifter, og grænser for
indholdet i disse. Fordi forskrifter er delegeret
lovgivningsmyndighed og skal have hjemmel
i lov, kan regeringen i udgangspunktet ikke
udstede regler i forskrifter, som ændrer eller
fraviger regler givet af Stortinget som love.
Smittevernloven er imidlertid en undtagelse fra
dette vigtige udgangspunkt for magtfordelingen
mellem regeringen og Stortinget. I hastesager
gives der i smittevernlovens § 7-12 kompetence
til at udstede forskrifter »af lovgivningsmæssigt
indhold« for at sikre folkesundheden og om
nødvendigt »foretage afvigelser fra gældende
lovgivning«. Det betyder, at regeringen med
det formål at forebygge smittespredning er
givet en bemyndigelse til at ændre love lavet
af Stortinget, der går længere end på noget
andet område i fredstid og lige så langt som
beredskabsloven i krigstid. I forbindelse med
covid-19 har regeringen benyttet hjemmelen i §
7-12 til at fastsætte de mest indgribende tiltag
mod smittespredning såsom karantænepligt,
isolationspligt, det såkaldte hytteforbud og
35 Se Eivind Smith (2002), »Instruksjonsmyndighet i den offentlige forvaltning og i ligningsforvaltningen«, i:
Stat og rett,
Oslo,
Universitetsforlaget, s. 532.
36 For en kortfattet oversigt over begrebet
forskrift
i norsk forvaltningsret, se Store norske leksikon, https://snl.no/forskrift.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0484.png
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
|
483
lukning af virksomheder,
37
og til at hjemle digital
smitteopsporing.
38
Smittevernloven har givet sundhedsmyndighed-
erne de nødvendige hjemler til at bekæmpe sel-
ve udbruddet af covid-19. Loven er kun blevet
ændret én gang for at give regeringen udvidede
bemyndigelser. Stortinget tilføjede den 26. juni
en midlertidig hjemmel for regeringen til at ud-
stede forskrifter om isolation af personer, »som
har eller efter en faglig vurdering antages at
have covid-19« (§ 4-3 a). Bestemmelsen gælder
til den 1. juli 2021.
Helseberedskapsloven
Den anden centrale lov i forbindelse med ud-
bruddet af covid-19 er helseberedskapsloven.
Denne lov regulerer sundhedsberedskabet i
krigstid og fredstid og giver regeringen særlige
bemyndigelser til at rekvirere ejendom, give
ordre til sundhedspersonale og styre både of-
fentlige og private virksomheder, som udbyder
sundheds- og omsorgstjenester eller sociale
servicer, fødevarelaboratorier, vandværker,
apoteker og medicinalvirksomheder (§ 1-3).
Efter § 1-5 skal regeringen i statsråd beslutte at
aktivere bemyndigelserne i loven med virk-
ning for 1 måned af gangen. I forbindelse med
udbruddet af covid-19 aktiverede regeringen
bemyndigelserne i helseberedskapsloven den
6. marts med virkning indtil den 6. april 2020.
Regeringen delegerede bemyndigelser efter
helseberedskapsloven til Helsedirektoratet.
39
Direktoratets brug af bemyndigelserne omtales
nedenfor.
Koronaloven
Smittevernloven og helseberedskapsloven
ser ud til at have givet regeringen og sund-
hedsmyndighederne de nødvendige hjemler
til bekæmpelse af covid-19-udbruddet. Disse
love kunne imidlertid ikke hjemle regeringens
tiltag for at afbøde de økonomiske og sociale
konsekvenser af tiltagene i smitteberedskabet.
Der opstod derfor et behov for særregler og
ændringer i gældende love. F.eks. var der behov
for at tilpasse reglerne for sagsbehandling i
Arbeids- og velfærdsetaten (NAV) til den vold-
somme stigning i hjemsendelser og forskellige
offentlige ydelser. Andre eksempler er behovet
for ændringer af en række forskellige lovbe-
stemte frister, som ikke længere kunne overhol-
des grundet tiltag mod smittespredning, f.eks.
frister for afholdelse af generalforsamlinger og
årsmøder i foreninger og revision af foreninger,
aktieselskaber og kommuner, og tilpasning af
lovgivningen for uddannelsessektoren som
følge af lukningen af uddannelsesinstitutionerne
og for at sikre sagsafvikling i domstolene.
I et ekstraordinært statsråd den 18. marts
fremlagde regeringen et forslag til en midler-
tidig lov og forskriftshjemmel for at afhjælpe
konsekvenserne af covid-19-udbruddet, den
såkaldte koronalov.
40
Regeringen henviste til, at
der i en krisesituation som covid-19-situationen
kunne opstå behov for hurtige regelændringer,
og at behandling i Stortinget ville vanskeliggø-
re dette. Lovens tilblivelse og begrænsninger
omtales nærmere i afsnit 3.5. Et enstemmigt
Storting vedtog de nødvendige beslutninger
den 21. og 24. marts, og koronaloven blev
37 Forskrift nr. 294 af 15. mars 2002 »om karantene, isolasjon og forbud mot opphold på fritidseiendommer mv. i anledning
utbrudd av Covid-19«. Forskrift nr. 470 af 27. mars 2020 »om smitteverntiltak mv. ved koronautbruddet (Covid-19-forskriften)«.
38 Forskrift nr. 475 af 27. mars 2020 »om digital smittesporing og epidemikontroll i anledning utbrudd av Covid-19«.
39 »Delegering av myndighet til anvendelse av fullmaktsbestemmelsene i helseberedskapsloven«, vedtaget i statsråd 6.
marts 2020.
40 Se Prop. 56 L (2019-2020).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0485.png
484
|
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
stadfæstet i statsråd den 27. marts og trådte i
kraft samme dag.
41
Samtidig vedtog Stortinget
særskilte bestemmelser i forretningsordenen
om behandling af forskrifter efter koronalo-
ven.
42
Stortinget vedtog den 21. april at forlænge
loven med 1 måned til den 27. maj 2020, men
denne gang ikke enstemmigt.
43
Ved forlængel-
sen af loven blev domstolskontrollen styrket,
ved at domstolene blev givet kompetence til at
prøve, om forskrifter var forholdsmæssige og
»forsvarlige«.
44
Loven og forskrifterne givet med
hjemmel i loven blev ophævet automatisk den
27. maj 202 i kraft af lovens solnedgangsklausul.
Koronaloven medførte en omfattende over-
førsel af lovgivningskompetence til regeringen.
Som nærmere omtalt senere i dette bilag blev
den parlamentariske kontrol imidlertid væsent-
ligt styrket under Stortingets behandling af
koronaloven.
Erfaringen fra den periode, koronaloven var i
kraft, viser, at regeringen, særlig i den første
tid, vedtog en række forskrifter, som medførte
ændringer i gældende lovgivning. Samtidig var
Stortinget operativt og vedtog covid-19-rela-
terede love parallelt med regeringens forskrif-
ter. I løbet af de 2 måneder, koronaloven var i
kraft, vedtog regeringen 32 love med hjemmel i
koronaloven,
45
mens Stortinget i samme perio-
de vedtog 36 beslutninger, hvoraf 17 var love,
som skulle afhjælpe negative konsekvenser af
covid-19. Blandt disse var midlertidige ændrin-
ger i kommuneloven, som gav udvidet mulighed
for elektronisk sagsbehandling og for at holde
videomøder i fælleskommunale selskaber.
46
I
forbindelse med forlængelse af loven den 21.
april udtalte en samlet komité i Stortinget, at
»Stortinget, i tiden efter at koronakrisen ramte
os, har vist sig i stand til at behandle sager på
meget kort tid. En række sager er blevet haste-
behandlet af Stortinget«.
47
Set i bakspejlet er
det imidlertid svært at sige om Stortingets hur-
tige lovbehandling betyder, at koronaloven var
unødvendig. Det er vigtigt at huske, at et samlet
Storting vurderede koronaloven som nødven-
dig i den første usikre fase efter indførelsen af
tiltagene i smitteberedskabet den 12. marts.
48
Debatten ved indførelsen af koronaloven ved-
rørte i mindre grad, om loven var nødvendig, og
i større grad, hvilke begrænsninger loven burde
lægge på regeringens myndighed, se nedenfor.
Derimod er der grund til at tro, at de positive er-
faringer med hurtig lovbehandling i forbindelse
med covid-19, sammen med den stærke kritik
mod koronaloven, vil gøre, at Stortinget vil være
tilbageholdende med at give en så vidtrækken-
de bemyndigelseslov på ny.
41 Se midlertidig lov nr. 17 af 27. mars 2020 »om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv.
(koronaloven).«
42 Se Stortingets forretningsorden § 50 a, jf. Innst. 205 S (2019-2020).
43 Partierne Senterpartiet, Sosialistisk venstreparti og Rødt stemte imod forlængelse av loven.
44 Se koronaloven § 6: »Forskrift fastsatt i medfør af denne lov, kan ikke indskrænke adgangen til at bringe spørgsmål om
beslutninger [norsk:
vedtak]
truffet i medfør af forskriften for domstolene. I en sådan sag kan retten prøve både lovligheten af
den beslutning [norsk:
vedtak]
som er truffet, og af den forskrift den er truffet i medfør af. I prøving af lovligheten af forskriften
kan domstolen prøve både tiltagets forsvarlighed og nødvendighed, herunder dets forholdsmæssighet, jf. også § 2«.
45 https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/forskrifter-etter-koronaloven/.
46 Se midlertidig lov nr. 27 af 17. april 2020 »om unntak fra kommuneloven, IKS-loven og partiloven (tiltak for å avhjelpe
konsekvensene av utbruddet av Covid-19)«.
47 Se Innst. 240 L (2019-2020), s. 8.
48 I forarbejderne til koronaloven udtalte stortingskomitéen at den »erkender behovet for at regeringen må handle hurtigt.«
Se Innst.204 L (2019-2020), s. 10.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0486.png
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
|
485
Indgreb i personlige rettigheder og friheder
De norske tiltag i smitteberedskabet i forbin-
delse med covid-19 har medført indgreb i en
række grundlæggende rettigheder og friheder.
I Norge er menneskerettighederne beskyttet
både i Grunnloven, som i kapitel E indeholder
et relativt omfattende katalog af menneske-
rettigheder efter samme mønster som interna-
tionale konventioner, og på lovniveau gennem
menneskerettighedsloven af 1999. Denne lov
giver fem internationale menneskeretskonven-
tioner, blandt dem EMRK og FN’s konvention om
borgerlige og politiske rettigheder, status som
norsk lov med forrang frem for anden norsk lov.
Norske domstole har efter Grunnlovens § 89
og langvarig praksis kompetence til at prøve,
om både love og beslutninger i forvaltningen er i
overensstemmelse med menneskerettigheder-
ne i Grunnloven og i de internationale menne-
skerettighedskonventioner. Både i EMRK og
den norske grundlov er der vilkår om, at indgreb
i menneskerettighederne har hjemmel i lov, har
et legitimt formål og er nødvendige og propor-
tionale.
49
Karantænepåbuddene, pålæg om isolation for
smittede og de lokale indrejseforbud rejser
spørgsmål om forholdet til bevægelsesfriheden
i Grunnlovens § 106 og EMRK’s fjerde tillægs-
protokol, artikel 2, og i nogle tilfælde også om
beskyttelsen mod vilkårlig frihedsberøvelse
i Grunnlovens § 94 og EMRK, artikel 5. Disse
spørgsmål er endnu ikke blevet behandlet ved
domstolene. For befolkningen som helhed var
covid-19-tiltagene antagelig både nødvendige
og forholdsmæssige for at opnå formålet med
at redde liv og sundhed, som staten også har
en positiv pligt til efter både Grunnloven og
EMRK. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at
de smitteforebyggende tiltag har virket særlig
hårdt for visse udsatte grupper og har medført
brud på menneskerettighederne. F.eks. indførte
Kriminalomsorgsdirektoratet 14 dages isolati-
on af alle nye indsatte i norske fængsler i strid
med sundhedsmyndighedernes anbefalinger.
Ombudsmanden for forvaltningen, som i Norge
har ansvar for forebyggelse efter FN’s tortur-
konvention, fandt, at dette tiltag ikke opfyldte
de menneskeretslige krav til nødvendighed
og forholdsmæssighed.
50
Et andet eksempel,
som er afdækket for nylig, er, at mange norske
kommuner misforstod de nationale retningslin-
jer tilbage i marts og indførte ulovlige besøgs-
forbud i omsorgsboliger og bofællesskaber for
udviklingshæmmede.
51
Forbuddet mod ophold på fritidsejendom, »hyt-
teforbuddet« var et klart indgreb i ejendoms-
retten og retten til fri bevægelse. I den offentlige
debat blev det også hævdet, at hytteforbuddet
var grundlovsstridigt
52
og manglede lovhjem-
mel.
53
Heller ikke dette spørgsmål er blevet
behandlet ved domstolene.
Et andet og meget omtalt forebyggende tiltag
mod smittespredning, som rejste menneske-
retslige problemstillinger, var Folkehelsein-
stituttets smittestopapplikation for mobilte-
lefoner. Appen med navnet Smittestopp blev
annonceret den 27. marts, men først lanceret
49 For fortolkingen av den norske grundlov i lys af EMRK, se Højesterets dom i HR-2016-2554-P (Holship), afsnit 82.
50 Se Sivilombudsmannen, »Ivaretakelse av innsatte i fengsel under Covid-19-pandemien«, juni 2020.
51 »Flere kommuner innførte ulovlig besøksstans: − Misforståelse«, VG.no, 30. oktober 2020.
52 Se »Hytteforbudet strider mot Grunnloven« af Hans Petter Graver, Morgenbladet, 25. marts 2020 og Jon Wessel-Aas, der
udtrykker sig kritisk til påtanden om grundlovsbrud i artiklen »”Hytteforbudet”, smittevern og eiendomsretten«, rett24.no, 26.
marts 2020.
53 Se »Hytteforbudet: Et juridisk kinderegg – og trolig ugyldig«, Hans Fredrik Marthinussen, Rett24.no, 3. april 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0487.png
486
|
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
den 16. april.
54
Appen skulle varsle om smittede
i nærheden og lette arbejdet med smitteopspo-
ring. For at give hjemmel til indsamling og be-
handling af personoplysninger vedtog regerin-
gen en forskrift om digital smitteopsporing med
hjemmel i smittevernlovens § 7-12.
55
Datatilsy-
net krævede imidlertid, at brug af appen skulle
være frivillig af hensyn til privatliv og databe-
skyttelse.
56
Senere, den 8. maj, gav Datatilsynet
også pålæg om en behandlingsprotokol for at
opfylde kravene i EU’s databeskyttelsesfor-
ordning og om mangler i dokumentationen af
risiko- og sårbarhedsanalyser.
57
Appen blev
ikke en succes i befolkningen og nåede aldrig
målet om 60 pct. brugere over 16 år.
58
Datatilsy-
net udsendte den 12. juni varsel om midlertidigt
forbud mod at behandle personoplysninger i
appen Smittestopp.
59
Begrundelsen var bl.a.,
at lav smitteudbredelse og lav opslutning om
smittestopappen gjorde indgrebet i privatlivets
fred uforholdsmæssigt. Den 28. september
meddelte Folkehelseinstituttet, at de på opdrag
fra Helse- og omsorgsdepartementet vil udvikle
en ny løsning for digital smitteopsporing.
60
Blød regulering
De retlige tiltag mod covid-19 i form af retligt
bindende beslutninger og forskrifter er blevet
suppleret med en række ikke-bindende anbefa-
linger, forventninger og vejledninger rettet mod
statslige og kommunale myndigheder, private
virksomheder og befolkningen. Efter smitte-
vernloven har Helsedirektoratet og Folkehel-
seinstituttet et særligt ansvar for denne akti-
vitet. Helsedirektoratet omtaler selv den slags
anbefalinger og vejledninger som »normative
produkter«, som beskriver nationale sundheds-
myndigheders opfattelse af, hvad der er god
faglig praksis, hvordan relevant lovgivning skal
fortolkes, og hvilke prioriteringer der overhol-
der den vedtagne politik for forebyggelse af
smittespredning.
61
Et eksempel er vejledninger
for smitteforebyggelse, som Helsedirektoratet
og Folkehelseinstituttet har givet for en række
forskellige sektorer.
62
Bag Helsedirektoratets
anbefalinger og råd ligger der en trussel om
retligt bindende beslutninger med hjemmel i
smittevernlovens § 4-1, stk. 2. Et eksempel er
Helsedirektoratets brev af 2. oktober 2020 til
alle landets kommuner og fylkesmænd, som ud-
trykte »nationale forventninger til kommuner-
nes håndtering af udbrud af covid-19«. I dette
brev anbefalede Helsedirektoratet en række
tiltag i tilfælde af lokale udbrud af covid-19 og
tilføjede: »Dersom enkelte kommuner eller
kommuner i en region med højt smittepres ikke
iværksætter nødvendige tiltag, vil regeringen
på baggrund af råd fra Helsedirektoratet og
Folkehelseinstituttet vurdere opfølgning og om
nødvendigt vedtage tiltag for enkelte dele af
54 »Utvikler app for smitteoppsporing«, FHI.no, 27. marts 2020 og kronikken »App for smittesporing: Nytt virkemiddel i en
vanskelig tid« af FHI, VG.no, 27. marts 2020.
55 Forskrift nr. 475 af 27. marts 2020 »om digital smittesporing og epidemikontroll i anledning utbrudd av Covid-19«.
56 »Ny sporings-app for å hindre koronasmitte«, Datatilsynet, 27. marts 2020.
57 »Smittestopp-app får varsel om pålegg«, NRK.no, 12. maj 2020.
58 »Bare én av fem deler data fra Smittestopp-appen«, NRK.no, 4. maj 2020.
59 »Varsel om vedtak om midlertidig forbud mot å behandle personopplysninger - appen Smittestopp«, brev fra Datatilsynet
til FHI, 12. juni 2020.
60 »Starter arbeid med ny løsning for digital smittesporing«, FHI, 28. september 2020.
61 Se »om Helsedirektoratets normerende produkter«, Helsedirektoratet.no, først publiceret 6. februar 2020.
62 Der er udgivet vejledninger for idrætsliv, skoler og daginstitutioner, luftfart, offentlig transport, krydstogtsbranchen,
rejseliv på Svalbard, hjemmekontor og arbejdsplasser og sundhedsvirksomheder og domstolene. Folkehelseinstituttet har
udgivet en generel »coronavejledning«, som henvender sig både til befolkningen, sundhedstjenesterne og forskellige sektorer
og erhvervsgrupper, se mere på FHI.no/nettpub/coronavirus/.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0488.png
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
|
487
landet i tråd med smittevernloven for at sikre, at
man tager kontrol over smittespredningen«.
63
Et
konkret eksempel er Oslo Kommune, som i slut-
ningen af september indførte påbud om brug af
mundbind i den offentlige transport efter stærkt
pres fra helse- og omsorgsministeren og de
nationale sundhedsmyndigheder.
64
Den slags normer er også blevet påberåbt på
politisk niveau over for befolkningen. Både re-
geringen og kommuner har opfordret befolknin-
gen til at vise solidaritet og til at følge sundheds-
myndighedernes anbefalinger for at bekæmpe
covid-19. Et eksempel er helse- og omsorgsmi-
nister Bent Høie, som i et læserbrev i avisen VG
den 11. marts 2020 indkaldte befolkningen til
»dugnad« mod Covid-19.
65
Dugnad er en norsk
tradition for frivilligt, ubetalt arbejde, som bliver
udført i fællesskab.
66
Foranstaltninger i sundhedssektoren
og ældreomsorgen
og smitsom sygdom« og delegerede i tråd med
Nasjonal helseberedskapsplan
til Helsedirek-
toratet at koordinere sundheds- og omsorgs-
sektorens indsats mod covid-19.
67
I henhold til
Nasjonal helseberedskapsplan
(s. 21) skal Hel-
sedirektoratet »som hovedregel« få delegeret
»myndighed fra Helse- og omsorgsdeparte-
mentet til at koordinere sundhedssektorens
indsats i kriser«.
68
Tilsvarende den skelnen
mellem liste A- og liste B-sygdomme, der er
i Danmark, skelner smittevernloven i Norge mel-
lem »smitsomme« og »almenfarligt smitsomme«
sygdomme, og smittevernloven har særlige
regler, som gælder for sidstnævnte.
69
Med
indlemmelsen af covid-19 var 38 sygdomme
defineret som almenfarligt smitsomme i Norge
den 31. januar 2020.
70
Tiltagene for at sikre kapacitet i sundhedssek-
toren havde to sider: udstyr og personale. Når
det gælder udstyr, blev Helse- og omsorgsde-
partementet den 28. februar 2020 bemyndiget
(efter smittevernloven) til at fastsætte regler
om rationering og eksportforbud for at sikre
Den 31. januar definerede Helse- og omsorgs-
departementet covid-19 som en »almenfarlig
63 Se Helsedirektoratets brev af 2. oktober 2020: »Nasjonale forventninger til kommunenes håndtering ved utbrudd av
covid-19«.
64 Se »Oppgjør om smittetiltak i Oslo: – Jeg synes helseministeren gikk for langt. Det er uklokt«, Aftenposten.no, 28.
september 2020 og »Notat fra FHI og Helsedirektoratet om vurdering og aktuelle tiltak ved økt forekomst av Covid19 i Oslo« af
25. september 2020.
65 »Innkalling til dugnad«, VG.no, 11. marts 2020.
66 Se Store norske leksikon, https://snl.no/dugnad.
67 »Delegert myndighet i forbindelse med koronavirus-utbruddet«, Helse- og Omsorgsdepartementet 31. januar 2020.
68 Nasjonal helseberedskapsplan findes tilgængelig på Helse- og omsorgsdepartementets netsider: https://www.
regjeringen.no/globalassets/departementene/hod/fellesdok/planer/helseberedskapsplan_010118.pdf
69 Ifølge smittevernloven § 1-3, nr. 1, regnes som smitsom sygdom »en sygdom eller smittebærertilstand som er forårsaget af
mikroorganismer eller andre smittestoffer som kan overføres fra, til eller mellem mennesker«. En almenfarlig smitsom sygdom
regnes efter nr. 3 som »en sygdom som er særlig smitsom, eller som kan optræde hyppigt, eller har høj dødelighed eller
kan give alvorlige eller varige skader, og som a) almindeligvis fører til langvarig behandling, eventuelt hospitalsindlæggelse,
langvarigt sygefravær eller rekonvalescens, eller b) kan få så stor udbredelse at sygdommen bliver en væsentlig belastning
for folkesundheden, eller c) udgør en særlig belastning fordi der ikke findes effektive forebyggende tiltag eller helbredende
behandling for den.« Om en smitsom sygdom defineres som en almenfarlig smitsom sygdom afgør om lovens bestemmelser
om bl.a. ret til smitteforebyggende hjælp, pligter for smittede personer, tvangstiltag, isolering og smittesanering kommer til
anvendelse. (...) Straffelovens bestemmelser om smitteoverføring og smittefare er også tilknyttet almenfarlige smitsomme
sygdomme. For mere info, se FHI, »Lovverk og smittevern - veileder for helsepersonell«, publiceret 19. februar 2010, opdateret
1. juli 2019.
70 Se smittevernloven § 1-4 jf. forskrift nr. 100 af 1. januar 1995 »om allmennfarlige smittsomme sykdommer«. Listen over
sygdomme kan ses på FHI.no, publiceret 6. november 2018, opdateret 29. februar 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0489.png
488
|
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
tilstrækkelig adgang til lægemidler, medicinsk
udstyr, mundbind og andet udstyr.
71
For at
forbedre sundhedstjenesternes adgang til
værnebriller, handsker, mundbind og andre
værnemidler blev der den 13. marts givet undta-
gelse fra normale kvalitetskrav (CE-mærkning);
et tilsvarende tiltag blev den 25. marts gennem-
ført i EU.
Som nævnt ovenfor blev Helsedirektoratet
den 6. marts bemyndiget af regeringen efter
helseberedskapsloven til at pålægge tjeneste-
pligt eller beordre personale til at arbejde ud
over ordinær arbejdstid.
72
Den 12. marts blev
der indført forbud mod at rejse udenlands for
sundhedspersonale med patientkontakt. Be-
grundelsen var at sikre personalekapaciteten
i sundhedsvæsenet i en situation med mange
syge på samme tid (videreført den 27. marts,
ophævet den 7. maj). Da skoler og daginstitu-
tioner lukkede den 12. marts, understregede
Helsedirektoratet, at fysisk skole- og dagtilbud
til børn af forældre ansat i sundheds- og om-
sorgstjenesten stadig skulle holde åbent, sådan
at forældrene kunne blive ved med at møde
på arbejde i stedet for at være hjemme.
73
Med
hjemmel i helseberedskapsloven lavede rege-
ringen også regler om licens til sundhedsfaglige
studerende, så de kunne yde sundhedspleje i
arbejdet mod covid-19. Af blødere tiltag for at
sikre tilstrækkelig personale i sundhedsvæse-
net kan det nævnes, at Helse- og omsorgsde-
partementet den 17. marts opfordrede læger til
at gennemføre patientkonsultationer digitalt og
ikke fysisk for at hindre, at lægerne blev udsat
for smitte.
Kapaciteten og strategien for testning for
covid-19 blev som omtalt i ovenfor ændret i
løbet af foråret 2020. Sundhedsvæsenets
testkapacitet var begrænset i marts og april. I
begyndelsen af udbruddet, den 13. marts, skulle
testning forbeholdes visse patientgrupper og
sundhedspersonale med luftvejssymptomer.
Det medførte, at tusindvis, som ønskede at blive
testet for covid-19, blev afvist.
En uge senere, den 20. marts, blev der også
åbnet for testning af personer med symptomer
på covid-19, som samtidig boede på plejehjem
eller var over 65 år og havde en underliggende,
kronisk sygdom. Fra den 29. april blev der åbnet
for at teste alle tilfælde, hvor en læge havde
mistanke om covid-19. Fra den 12. august blev
alle, som havde ønske om det, testet. En lægelig
vurdering var ikke længere påkrævet.
Ansvaret for prøvetagning ligger hos kommu-
nerne på grund af deres ansvar for smitte-
forebyggelse efter smittevernloven. Fylkes-
mandsembederne skal være bindeled mellem
stat og kommune og vejlede og føre tilsyn med
kommunernes beredskabsplanlægning (Nasjo-
nal helsebereskapsplan,
afsnit 4.11).
Samme dag som det fik delegeret ansvaret for
at koordinere sundhedsvæsenets covid-19-ind-
sats, den 31. januar, sendte Helsedirektoratet
et brev til landets regionale sundhedsvirksom-
heder og fylkesmandsembeder. De regionale
sundhedsvirksomheder fik i opdrag at følge op
på, om sundhedsvirksomhederne i deres region
havde opdaterede og fungerende beredskabs-
71 Kongelig resolution nr. 20/535 af 28. februar 2020: »Delegasjon av Kongens myndighet av lov av 5. august 1994 nr. 55 om
smittsomme sykdommer (smittevernloven) § 7-12 til Helse- og omsorgsdepartementet«.
72 Kongelig resolution nr. 20/1082 af 6. marts 2020 »Beredskapstiltak for å sikre liv og helse – utbrudd av koronavirus –
anvendelse av fullmaktsbestemmelsene i lov 23. juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap«.
73 Skole- og dagtilbud skulle også oprettholdes for børn af forældre i andre såkaldte kritiske samfundsfunktioner, såsom
forsvar, lov og orden, styring og kriseledelse, apoteker, transport og elforsyning.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0490.png
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
|
489
planer for forebyggelse af smittespredning.
74
Og det hastede. Efter 1 uge (den 7. februar)
skulle de regionale sundhedsvirksomheder og
fylkesmænd rapportere til Helsedirektoratet,
hvilke sundhedsvirksomheder og kommuner
der havde mangler ved deres smittebered-
skabsplaner, og hvilke forbedringstiltag de
havde iværksat. Det viste sig, at 74 af landets
356 kommuner manglede eller havde en dårlig
eller forældet beredskabsplan for forebyggelse
af smittespredning, og disse måtte umiddel-
bart udarbejde nye eller bedre planer. Ifølge
sundhedsdirektøren havde »de aller, allerfleste«
kommuner fået adækvate planer på plads pr. 2.
april.
75
Efter smittevernlovens § 7-10 kan Helsedirek-
toratet beslutte, at kommuner skal organisere
eller udføre nærmere bestemte tjenester eller
tiltag, når det er nødvendigt for at sikre forebyg-
gelse af smittespredning. Den 24. april beslut-
tede Helsedirektoratet, at alle kommuner inden
udgangen af maj skulle have etableret kapacitet
til at teste 5 pct. af kommunens indbyggere for
covid-19 pr. uge. Dette var et kapacitetsniveau,
de fleste kommuner lå langt fra. For at få til-
strækkeligt personale til prøvetagning foreslog
direktoratet, at kommunerne kunne »omrokere«
ansatte og vurdere »brug af frivillige« (såsom
Røde Kors) eller hyre eksempelvis studeren-
de, afskedigede eller vagtselskaber”.
76
Den 7.
maj, 2 uger senere, modificerede direktoratet
instruksen noget, og kommunerne fik besked
om, at »en prøvetagningskapacitet på omkring
1,5 pct. af befolkningen ugentlig formentlig vil
dække behovet for de fleste kommuner … over
sommeren«. Kommunerne skulle alligevel have
»en fleksibilitet i organiseringen« for »hurtigt
at kunne nå et niveau på 5 pct. af kommunens
befolkning ugentlig, hvis behovet skulle tilsige
det«.
77
I august påpegede Helsedirektoratet,
at 1,5 pct. var en tilstrækkelig testkapacitet.
78
For en folkerig kommune som Oslo var også 1,5
pct. et krævende mål. Den 11. august havde Oslo
Kommune kun det halve af den kapacitet.
79
I sin redegørelse til Stortinget om coronavirus
den 10. marts udtalte helse- og omsorgsmini-
steren følgende om intensivkapaciteten ved
norske hospitaler: »Der er ca. 400-450 inten-
sivpladser i daglig brug ved norske sygehuse.
…1.400 er det maksimale antal tilgængelige
intensivpladser i en kritisk situation, hvis alle
tilgængelige respiratorer tages i brug, hvilket
samtidig vil indebære en midlertidig stands-
ning af planlagt operationsvirksomhed ved alle
hospitaler«.
80
Andre overslag var lavere end
regeringens. I juni lagde stortingsrepræsentan-
ter fra Arbeiderpartiet til grund, at 925 var det
maksimale antal tilgængelige intensivpladser.
81
74 Se Helsedirektoratets brev af 31. januar 2020: »Oppdrag til de regionale helseforetak og fylkesmennene om
smittevernberedskap i forbindelse med nytt coronavirus nCoV-2019«.
75 »Hver femte kommune sto uten god plan for smittevern tre uker før koronakrisen«, Aftenposten.no, 2. april 2020.
76 Se Helsedirektoratets brev til alle kommuner af 24. april 2020: »Utvidelse av prøvetakingskapasiteten for Covid-19 i alle
kommuner - oppdrag fra Helsedirektoratet«.
77 Se Helsedirektoratets brev til alle kommuner af 7. maj 2020: »Utfyllende informasjon til kommunene vedrørende oppdrag
om utvidelse av prøvetakingskapasiteten ved Covid-19«.
78 »Tilstrekkelig med 1,5% testkapasitet i dagens situasjon«, Helsedirektoratet 12. august 2020.
79 »Oslo kan berre koronateste halvparten så mange som kravet frå Høie«, NRK.no, 11. august 2020.
80 Stortinget, referat fra møte 10. marts 2020, sag nr. 2: »Redegjørelse av helse- og omsorgsministeren om koronaviruset«.
I overslaget på 400-450 indgik både ordinære intensivpladser og den andel af landets intermediære sengepladser som var
så avancerede at de kunne bruges som intensivpladser. Se også »Corona-viruset: Her er det høyest og lavest kapasitet på
sykehusene«, VG.no 21. marts 2020.
81 Se Representantforslag 144 S (2019–2020), Stortinget 18. juni 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0491.png
490
|
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
Covid-19-indsatsen har påvirket sundhedsvæ-
senets kapacitet til at håndtere andre patient-
grupper. En måde at måle dette på er at sam-
menligne forsinkelser i behandling på forskellige
tidspunkter. Helsedirektoratets »passeret plan-
lagt tid«-register opdateres kvartalsvis og giver
oversigt over patientaftaler, som er forsinkede i
forhold til tidspunktet registreret i patientdata-
systemet.
82
Andelen af patientaftaler, som var
forsinkede, var 14,4 pct. i andet kvartal 2020.
Det var et betydeligt hop i forhold til alle tidlige-
re målinger (siden 2017). Det normale har været,
at ca. 10 pct. af patientaftalerne er forsinkede. I
tredje kvartal var andelen 12 pct., hvilket indike-
rer, at sundhedsvæsenet havde indhentet en del
af forsinkelserne, se figur 8.
Figur 8: Andelen af patientaftaler, der har passeret planlagt tidspunkt, Q2 2017-Q3 2020
15 %
14 %
13 %
12 %
11 %
10 %
9%
8%
7%
6%
5%
4%
3%
2%
1%
0%
apr/17 aug/17 dec/17 apr/18 aug/18 dec/18 apr/19 aug/19 dec/19 apr/20 aug/20
9,5 %
9,7 %
9,1 %
9.9 %
10,6 %
10,1 %
9,5 %
9,9 %
10,0 %
12,0 %
14,4 %
Kilde: Helsedirektoratet, »Nasjonale styringsmål for spesialisthelsetjenesten/Passert planlagt tid«.
Målt i forhold til andel af patientkontakter var
den covid-19-relaterede stigning i forsinkel-
ser pr. andet kvartal stor på fagområderne
fysioterapi/rehabilitering og plastikkirurgi,
mens der ikke var nogen stigning i andelen af
forsinkelser på fagområderne lungesygdomme
og børnesygdomme. Målt i forhold til volumen
var det inden for fagområderne øre-næse-hals,
82 »Nasjonale styringsmål for spesialisthelsetjenesten/Passert planlagt tid«, Helsedirektoratet, første gang publiceret: 20.
maj 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0492.png
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
|
491
ortopædisk kirurgi og øjensygdomme, at brud
på fristerne steg mest i denne periode.
83
Den
covid-19-relaterede stigning i forsinkelser var
pr. andet kvartal størst i den mest folkerige
region, Helse Sør-Øst, hvis vi måler forsinkelser
i forhold til volumen. Procentvis var stigningen
størst i Helse Nord.
Statistik for aktivitet ved somatiske hospitaler
viser følgende hovedtal:
84
• Omtrent 1,5 millioner patienter blev behand-
let ved somatiske hospitaler de 8 første
måneder i 2020, en nedgang på 5,5 pct. sam-
menlignet med samme periode i 2019.
• Lige under 480.000 døgnophold. Nedgang
på 10, 3 pct.
• Lige over 190.000 dagbehandlinger. Ned-
gang på 13, 5 pct.
• Omtrent 3.840.000 ambulante kontakter.
Nedgang på 7,5 pct.
Bemærk, at nedgang i antallet af behandlin-
ger ikke relateret til covid-19 kan have andre
forklaringer, end at covid-19 har forskudt andre
behandlinger. Et studie publiceret i det viden-
skabelige tidsskrift
Circulation
viste en halve-
ring af antallet af indlæggelser ved Akershus
Universitetssykehus under covid-19-epidemi-
en.
85
Ifølge en af forfatterne bag studiet skyld-
tes nedgangen ikke, at syge mennesker, som
burde have været på hospitalet, holdt sig væk
af frygt for smitte, men at samfundet som følge
af de forebyggende tiltag mod smittespredning
var nærmest fri for almindelig influenzasmitte:
»Dermed er der mindre betændelse. Og vi ved
at betændelsesreaktioner i kroppen giver en
øget risiko for infarkt«.
86
Tidsfrister, såkaldte fristkrav, spiller en betyde-
lig rolle i styringsrelationerne mellem Helse- og
omsorgsdepartementet, regionale sundheds-
virksomheder, sundhedsvirksomheder og de
enkelte hospitaler. Da sundhedsvæsenet skulle
prioritere kapacitet til covid-19, blev det vanske-
ligt at møde fristkravene. I slutningen af marts
blev disse frister derfor forlænget eller ophæ-
vet, f.eks. blev den frist, sundhedsvæsenet har i
forhold til at vurdere en patient, forlænget fra 10
til 30 dage. Helseministeren udtalte, at »Vi skal
nedprioritere det, som kan vente uden alvorlige
konsekvenser«.
87
Den norske ordning med såkaldt frit behand-
lingsvalg indebærer, at den enkelte patient uden
meromkostning kan vælge, om behandlingen
skal ske på det nærmeste offentlige hospital, på
et andet offentligt hospital eller på et privatho-
spital. At vælge behandling ved et privathospital
giver ikke meromkostninger for den enkelte pa-
tient, da privathospitaler modtager betaling fra
det offentlige pr. behandling, de gennemfører.
Da offentlige hospitaler aflyste patientaftaler
for at prioritere kapacitet til covid-19-tilfælde,
flyttede mange patienter den planlagte behand-
ling til privathospitaler. Privathospitaler satte
kosmetiske operationer og fedmeoperationer
i bero og overtog behandlinger, som oprindelig
var planlagt gennemført ved offentlige hospi-
taler. Henimod slutningen af marts mente helse-
ministeren, at »sundhedsressourcerne må ses
under ét og bruges lige«, og at det var »forkert,
83 »274.000 fikk utsatt behandling. Disse pasientene er hardest rammet«, Aftenposten 25. juni 2020.
84 »Aktivitet i somatiske sykehus, spesialisthelsetjenesten«, Helsedirektoratet, første gang publiceret 6. marts 2019.
85 Myhre, PL, I Grundvold, TH Paulsen, T Omland, & H Schirmer (2020): «Cardiovascular Hospitalizations, Influenza Activity
and COVID-19 Measures» i:
Circulation:
https://doi.org/10.1161/CIRCULATIONAHA.120.049118
86 »Halvering av hjerteinnleggelser under pandemien«, Dagens Medisin 11. september 2020.
87 »Pasienter kan ikke lenger velge behandling på private sykehus på det offentliges regning«, Aftenposten.no 27. marts
2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0493.png
492
|
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
hvis patienter får en behandling i det private
på det offentliges regning, og andre ikke« (Op.
cit.). Ordningen med behandlingsvalg blev
derfor suspenderet fra den 27. marts for simple,
somatiske indgreb; noget, de private hospitaler
mente var »meningsløst«, eftersom de besad
»kompetence og kapacitet uden at den bliver
benyttet«.
Ældreomsorgen
Den 29. februar publicerede FHI en vejledning
med råd til plejehjem under covid-19-pande-
mien
88
og den 7. marts en vejledning med råd
til sundheds- og omsorgstjenester i hjemmet
og tilpassede boliger under covid-19-pande-
mien.
89
Vejledningerne indeholdt generelle råd
vedrørende forebyggelse af smittespredning
(eksempelvis at ansatte skal forlade arbejds-
stedet umiddelbart ved symptomer, holde sig
hjemme og testes så snart som muligt), råd om
organisering (eksempelvis at ansatte burde
have én arbejdsplads og arbejde i én afdeling
og undgå rotation i teams og beboere), henvis-
ning til karantænepligt og råd om opfølgning
af beboere ved mistanke om eller bekræftet
covid-19. Vejledningerne blev opdateret flere
gange i løbet af perioden med covid-19. F.eks. er
vejledningen om plejehjem blevet opdateret 23
gange frem til den 4. september.
Den 6. marts anbefalede Helsedirektoratet
restriktioner i besøgsadgangen til plejehjem,
døgnhjemmepleje og døgnvagt. Den 12. marts
blev der indført national adgangskontrol og
almindeligt besøgsstop på plejehjem. Efter
dette indførte mange af landets kommuner
besøgsforbud på plejehjem.
90
Den 4. maj ud-
talte helseministeren, at mange kommuner og
plejehjem praktiserede adgangskontrollen for
restriktivt, og bad om, at det i stedet blev tilret-
telagt sådan, at pårørende kunne besøge deres
gamle og syge på en forsvarlig måde i forhold til
smittehensyn.
Samfundsøkonomiske tiltag
Hjælpepakker
Regeringen indførte en lang række tiltag for at
håndtere de økonomiske konsekvenser af pan-
demien. Regeringen har omtalt de samfunds-
økonomiske tiltag som grupperet i tre runder,
ud fra hvornår de startede.
91
Første runde,
som startede den 12. marts, handlede om at
løse akutte økonomiske udfordringer, at sikre
indtægt til arbejdstagere og at sikre likviditet til
virksomheder for at undgå masseafskedigelser
og konkurser. Til første runde/fase hørte bl.a.
følgende tiltag:
• Regler om sygefravær blev ændret, sådan at
arbejdsgiver kun betaler sygedagpenge for
de første 3 dage med sygefravær mod nor-
malt 16 dage med arbejdsgiverbetalt periode,
før staten overtager.
92
• Reglerne om hjemsendelser blev ændret,
sådan at staten overtager indtægtssikringen
88 »Råd til sykehjem under covid-19-pandemien«, FHI, Publiceret 29. februar 2020, senest opdateret 22. september 2020.
89 »Råd ved helse- og omsorgstjenester i privat bolig og private hjem i samlokaliserte omsorgsboliger mv.«, FHI, publiceret 7.
marts 2020, senest opdateret 9. november 2020.
90 »Ingen smittetilfeller i kommunen – likevel besøksforbud på sykehjem«, Kommunal Rapport 4. september 2020.
91 »Nye økonomiske tiltak for å dempe de økonomiske virkningene av virusutbruddet«, Finansdepartementet,
pressemeddelelse nr. 24, 3. april 2020.
92 »Nye regler om koronarelatert sykefravær og egenmelding«, Arbeids- og sosialdepartementet, pressemeddelelse nr. 8,
20. marts 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0494.png
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
|
493
af den hjemsendtes indtægtssikring fra dag 3
mod normalt dag 16.
93
• For at bedre virksomhedernes likviditet satte
staten midler af til en obligationsfond og til
garanti for nye lån på markedet.
94
• Skatte- og afgiftssatser og tilhørende regler
og frister blev ændret for virksomheder
og selvstændige, f.eks. må virksomheder
tilbageføre underskud i 2020 mod beskattet
overskud fra 2018 og 2019. Arbejdsgiverbi-
draget blev midlertidigt reduceret og frister
for indbetaling af forskudsskat, arbejdsgiver-
bidrag, merværdiafgift og særafgifter blev
udsat.
95
• Ekstra overførsler til kommunerne for at
kompensere for merudgifter.
96
I runde 2, som startede i april, blev mange af
tiltagene fra første runde udvidet, og nye tiltag
blev indført rettet mod brancher og virksomhe-
der, som var specielt hårdt ramt af virusudbrud-
det. Centrale tiltag var:
• Kompensationsordning for virksomheder
som har mindst 30 pct. fald i omsætningen
sammenlignet med samme måned året før.
97
•
•
•
•
•
•
Den 25. september havde over 33.000 virk-
somheder modtaget støtte, og samlet var der
udbetalt over 6 mia. kr. via ordningen. Over-
natningssteder og restaurationsbranchen var
de brancher, der modtog mest.
98
Lønkompensation til virksomheder, som
tager hjemsendte tilbage i arbejde.
99
Perioden for hjemsendelse blev udvidet fra
26 til 52 uger for at modvirke afskedigelser.
100
Tiltag rettet mod enkeltbrancher som
daginstitutioner (kompensation for bortfald
af forældrebetaling), flyselskaber (statslig
lånegaranti), togselskaber (køb af tjenester)
og kulturlivet (kompensation for bortfald af
billetindtægter).
Diverse midlertidige afgiftsfritagelser (ek-
sempelvis for naturgas) og udskudt indbeta-
ling af afgifter (eksempelvis for bryggeribran-
chen).
For oliebranchen blev der indført skattefra-
drag for investeringer i 2020 og 2021 og en
ordning for udbetaling af skatteværdien af
underskud i 2020 og 2021.
101
Kommunesektoren fik tilført betydeligt
øgede midler i fase 2
102
, og der blev nedsat en
arbejdsgruppe med deltagere fra ministerier
93 »Slik blir endringene i permitterings- og dagpengeregelverket«, Arbeids- og sosialdepartementet, pressemeddelelse
nr. 7, 20. marts 2020. Det var ikke kun lavere kostnader, der bidrog til at virksomhederne permitterede ansatte, det gjorde
sandsynligvis øget dækningsgrad for arbejdstakere også: De fik nu fuld lønkompensation (indtil 6G) de første 20 dage mod 16
dage normalt. (»G« står for »folketrygdens grundbeløb«.)
94 »Garanti- og låneordninger for bedre likviditet i bedriftene«, Finansdepartementet nr. 8, 20. marts 2020.
95 »Tiltakspakker i forbindelse med koronasituasjonen«, Skatteetaten, senest opdateret 13. november 2020. Se også
»Samlede skatte- og avgiftstiltak for å møte virkningene av Covid-19-utbruddet«, nyhedsbrev fra Advokatfirmaet BAHR 21.
maj 2020.
96 »250 millioner kroner ekstra til kommunene i 2020«, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, pressemeddelelse 19.
marts 2020.
97 »Foretak med minst 30 % omsetningsfall kan få kompensasjon«, Finansdepartementet, pressemeddelelse nr. 22, 2. april
2020.
98 »Bedrifter som har fått tildelt støtte«, E24.no, 25. september 2020.
99 »Lønnsstøtteordning for å ta permitterte tilbake i jobb«, Finansdepartementet 5. juni 2020.
100 »Utvider permitteringsperioden til 52 uker«, Arbeids- og sosialdepartementet, pressemeddelelse 13. august 2020.
101 »Tiltak for olje- og gassnæringen og leverandørindustrien«, Statsministerens kontor, pressemeddelse nr. 76, 30. april
2020.
102 »6,15 milliarder kroner mer til kommunesektoren«, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, pressemeddelelse 20.
april 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0495.png
494
|
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
og kommunesektoren for at vurdere yderli-
gere kompensationer.
103
Det samlede omfang af de covid-19-relaterede
samfundsøkonomiske hjælpetiltag er svært at
anslå. Omfanget vil til dels være afhængigt af,
hvordan ordningerne bruges, f.eks. hvor mange
der ansøger om kompensation og fradrag og får
disse ansøgninger bevilget. Den 21. september
oplyste regeringen: »De coronarelaterede tiltag,
som er lagt frem i 2020, beløber sig tilsammen
til omtrent 125 mia. kr. … Dertil kommer øgede
omkostninger til dagpenge og sygedagpenge
samt lavere skatteindtægter«.
104
En tredje runde/fase med samfundsøkono-
miske hjælpetiltag er varslet – uden nærme-
re specificering af tidspunkt eller konkrete
tiltag. Disse tiltag skal øge aktiviteten i øko-
nomien, når virusudbruddet går tilbage og
smitteberedskabet nedjusteres. I maj 2020
nedsatte regeringen et såkaldt NOU-ud-
valg, som skal rådgive regeringen om tiltag til
værdiskabelse, produktion, beskæftigelse og
velfærd efter pandemien.
Samfundsøkonomiske effekter
bnp med 2,4 pct. i maj, 3,7 pct. i juni, før den
økonomiske »indhentning stoppede« i juli (1,3
pct.) og august (0,6 pct.).
105
SSB forventer, at den
økonomiske aktivitet er tilbage på samme niveau
som før virusudbruddet i slutningen af 2021.
106
Udviklingen i arbejdsløsheden gennem 2020 vi-
ses i figur 9. Antallet af arbejdssøgende steg dra-
matisk fra ca. 100.000 til tæt ved 450.000 fra
uge 10 til uge 15. Siden er ledigheden gået gradvis
ned, men den er stadig på et langt højere niveau,
end før covid-19-krisen startede. Den 6. oktober
er der registreret 103.500 fuldtidsledige, hvilket
udgør 3,7 pct. af arbejdsstyrken. Medtager man
de deltidsledige, er der 194.800 personer i alt,
hvilket udgør 6,9 pct. af arbejdsstyrken.
107
Den politisk­administrative
krisebeslutningsproces
Regerings­ og myndighedsstruktur i Norge
Aktiviteten i norsk økonomi faldt brat efter
indførelsen af smitteforebyggende tiltag den
12. marts. Ifølge Statistisk Sentralbyrå (SSB) gik
bruttonationalproduktet (bnp) for Fastlandsnor-
ge ned med 7,0 pct. i marts og 4,6 pct. i april.
Efter den gradvise genåbning af samfundet steg
Norges regerings- og myndighedsstruktur har
meget til fælles med den danske. Statsforvalt-
ningen inddeles traditionelt i centralforvalt-
ningen og regional- og lokalforvaltningen.
108
Centralforvaltningen omfatter departementer-
ne (i dag 16 departementer) og statslige virk-
somheder, som er underlagt et departement og
har hele landet som virkeområde. De statslige
virksomheder har navne som direktorater,
tilsyn, institutter, nævn, råd og udvalg. Antal
statslige virksomheder er gået ned fra over 300
i 1980 til lidt over 150 i 2020.
109
103 »Arbeidsgruppe skal vurdere hvordan koronakrisen har påvirket kommuneøkonomien«, Kommunal- og
moderniseringsdepartementet, pressemeddelelse, 30. april 2020.
104 »Regjeringen foreslår nye økonomiske tiltak«, Finansdepartementet, pressemeddelelse nr. 71, 21. september 2020.
105 »Nedgangen i norsk økonomi i 2. kvartal er den dypeste SSB har målt«, SSB, 25. august 2020;
»Veksttakten i Fastlands-BNP avtar«, SSB, 8. oktober 2020.
106 »Bedring i sikte, men situasjonen er fremdeles alvorlig«, SSB, 11. september 2020.
107 »3 100 færre arbeidssøkere den siste uken«, NAV, 6. oktober 2020.
108 Den statslige regional- og lokalforvaltning spiller en mindre rolle i dag, end tidligere, på grund af overføring av statslige
opgaver til kommunerne og omdannelse af lokale organer fra statslige til kommunale.
109 Se kapitel 4 i »Ny forvaltningslov«, NOU 2019:5, Justis- og beredskapsdepartementet, og »Forvaltningsdatabasen«, Norsk
senter for forskningsdata (NSD): https://nsd.no/polsys/forvaltning/.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0496.png
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
|
495
Figur 9 : Antal arbejdsledige pr. uge, 2020
450.000
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41
18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40
Uge
Arbejdssøgende i aktivering
Fuldtidsledige
Arbejdssøgende i alt
Deltidsledige
Kilde: NAV’s ugerapport over arbejdsledige, uge 41.
110
I henhold til statens reglement for økonomi-
styring, § 4, er det et grundlæggende styrings-
princip, at departementerne skal fastsætte
overordnede mål og styringsparametre for
deres underliggende virksomheder, og at
styring, opfølgning, kontrol og forvaltning skal
tilpasses den enkelte underliggende virksom-
heds egenart samt risiko og væsentlighed.
I henhold til § 7 skal departementerne stille
bevillingerne til disposition for underliggende
virksomheder ved tildelingsbrev, og tildelings-
brevene skal bl.a. indeholde overordnede mål,
styringsparametre, tildelte beløb og krav til
rapportering, samt hvilken myndighed vedkom-
mende virksomhed har fået delegeret i henhold
til bevillingsreglementet.
111
Sådan beskrives
rammerne for et styringsregime med styring på
110 Link til ugentlig statistik over arbejdsledige: https://www.nav.no/no/nav-og-samfunn/statistikk/flere-statistikkomrader/
relatert-informasjon/ukentlig-statistikk-over-arbeidsledige.
111 »Reglement for økonomistyring i staten. Bestemmelser om økonomistyring i staten«, Finansdepartementet, Fastsat 12.
december 2003, senest opdateret 23. september 2019.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0497.png
496
|
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
armlængdes afstand og med vægt på mål- og
resultatstyring.
112
Retligt set er hovedmodellen for forholdet mel-
lem departement og underliggende virksomhed
alligevel, at den politiske ledelse, dvs. regerin-
gen (kongen) eller departementet, kan gribe ind
i forvaltningens sagsbehandling.
113
Det kan ske
ved at give instrukser for forvaltningens afgørel-
ser ex ante, at ophæve/omgøre forvaltningens
afgørelser vedrørende egne tiltag ex post og
at ophæve/omgøre forvaltningens afgørelser
efter klage. Det konstitutionelle udgangspunkt
for den norske normative model, Grunnlovens
§ 3, er en af de oprindelige bestemmelser i
1814-Grunnloven. Bestemmelsen genspejler
det, der på det tidspunkt var forvaltningsskik
under den dansk-norske enevælde: Kongens
ubegrænsede adgang til at gribe ind i forvaltnin-
gens afgørelser. Ved indførelsen af parlamen-
tarismen blev kongens personlige myndighed
overført til den parlamentarisk ansvarlige
regering. Grunnlovens § 3 blev derved en
bestemmelse, der sikrede, at forvaltningen blev
underlagt folkevalgt kontrol.
Myndighedsstrukturen relateret til covid-19-
sagskomplekset er gennemgået i detaljer
ovenfor. Det nationale ansvar for sundhedsbe-
redskab ligger hos Helse- og omsorgsdeparte-
mentet. Koordinering af sundhedsberedskab
i en krisesituation delegeres til Helsedirek-
toratet, der er et ordinært forvaltningsorgan
under Helse- og omsorgsdepartementet.
Folkehelseinstituttet er også underlagt Helse-
og omsorgsdepartementet, og under normale
omstændigheder sidestillet med Helsedirekto-
ratet. I en krisesituation underlægges instituttet
Helsedirektoratet som koordinerende organ
for myndighedernes tiltag. Andre aktører, der
har vigtige roller, er kommuner som beskre-
vet ovenfor og specialistsundhedstjenesten.
Specialistsundhedstjenesten er organiseret i
fem statslige, regionale sundhedsvirksomheder.
Disse driver underliggende sundhedsvirksom-
heder, der driver hospitaler.
Kriseberedskab på epidemiområdet
Rollefordelingen i kriseberedskabet på epide-
miområdet beskrives i
Nasjonal helsebereds-
kapsplan,
jf. tabel A1 i appendiks.
Det er nærmere beskrevet tidligere i dette
bilag, hvordan de centrale love, der regulerer
og hjemler tiltag i en pandemikrise, retligt set er
smittevernloven og helseberedskapsloven. Den
norske smittevernlov og således også smittebe-
redskabet i almindelighed er kendetegnet ved
et decentraliseret beredskab. I hovedtræk er
denne model en videreførelse af sunnhetsloven
af 1860. Forebyggende og begrænsende tiltag
som forsamlingsforbud, lukning af virksomhe-
der og begrænsning af bevægelsesfriheden
efter § 4-1 kan vedtages individuelt af hver
enkelt kommune. I kommunerne er det kommu-
nalbestyrelserne, som er folkevalgte organer,
der træffer beslutning om tiltag, mens kommu-
nelægen kan træffe beslutning i hastesager.
Det sidste er formentlig det mest almindelige.
På nationalt niveau træffer Helsedirektoratet
beslutning om tiltag for dele af eller hele landet,
jf. § 4-1, stk. 2. Loven indeholder imidlertid ingen
regler om kompetencefordeling mellem kom-
munerne og Helsedirektoratet. Dette er grun-
112 I praksis rummer styringsregimet med tildelingsbrev og styringsmøder/-dialog, både styring med mål og resultater, og
styring med relativt detaljerede instrukser, jf. Askim, J., K.H. Bjurstrøm & J. Kjærvik (2019). »Quasi-contractual ministerial
steering of state agencies: Its intensity, modes, and how agency characteristics matter« i:
International Public Management
Journal,
22(3): 470-498.
113 »Uavhengig eller bare uavklart? Organisering av statlig myndighetsutøvelse«, Difi-rapport 2012:7, Direktoratet for
forvaltning og ikt (nu Digitaliseringstirektoratet).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0498.png
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
|
497
den til, at mange kommuner som nævnt ovenfor
kunne indføre karantænepligt for indrejsende i
strid med anbefalingerne fra de nationale sund-
hedsmyndigheder.
Selv om kompetencen til at vedtage beslutnin-
ger med virkning for private hovedsagelig er for-
beholdt kommunerne (og kommunelægerne) og
Helsedirektoratet, er en række andre aktører
også reguleret i smittevernloven. Beslutning om
tvungen lægeundersøgelse eller tvungen isolati-
on på hospitaler træffes af nævnet for smitte-
værn, Smittevernnemda, et domstolslignende
forvaltningsorgan, jf. § 7-5. Folkehelseinstituttet
har til opgave at overvåge den norske og den
internationale epidemiologiske situation og
giver faglig bistand og rådgivning til både lokale
og statslige myndigheder, jf. § 7-9. Derudover
fører Statens helsetilsyn overordnet tilsyn med
både lokale og statslige myndigheders smitte-
forebyggende arbejde, jf. § 7-10 a.
Beslutningsforberedelse og beslutningstag­
ning vinter og forår 2020
Sundhedsfaglig rådgivning
Den mest centrale aktør i den sundhedsfag-
lige rådgivning om covid-19 af regeringen og
sundhedsmyndighederne har været Folkehel-
seinstituttet (FHI). Dette er et statsligt forvalt-
ningsorgan underlagt Helse- og omsorgsdepar-
tementet og en national videninstitution for hele
sundhedssektoren. Ifølge
Nasjonal helsebe-
redskapsplan
(s. 14) skal FHI »give bistand og
vejledning til kommunale, regionale og statslige
institutioner, sundhedspersonale og befolkning-
en om smitsomme sygdomme og forebyggende
tiltag mod smittespredning [og] bistå Helsedi-
rektoratet med faglige råd ved beredskab og
kriser«.
114
Et centralt element i FHI’s rådgivning
har været instituttets notatserie med risikovur-
deringer for covid-19, hvoraf de tre første kom
den 28. januar, den 25. februar og den 12. marts.
Det hidtil sidste notat i serien, det 11. i serien,
udkom den 11. september. Et andet centralt
element har været daglige rapporter om co-
vid-19 publiceret af instituttet i perioden marts
til juni. Ugerapporter publiceres stadig. Den
første ugerapport var for uge 11, udgivet den 18.
marts 2020. Disse rapporter har været centrale
referencer i Helsedirektoratets og regerin-
gens redegørelser for tiltag og anbefalinger og
grundlag for praktisk talt al mediedækning og
offentlig debat omkring epidemien. FHI’s ledere
har dagligt været i nyhedsmedier og redegjort
for og forklaret om epidemiens udvikling. Der
har ikke været offentlig debat om information
og rådgivning fra FHI vedrørende troværdighed
eller den øvrige kvalitet. Fra eksterne fagmiljøer
har FHI på sin side hentet faglige råd, bl.a. fra
CBRNE-centeret (National behandlingstjeneste
for CBRNE-medicin), som er en del af specia-
listsundhedstjenesten i Norge, placeret ved
Oslo universitetssykehus.
115
Økonomisk rådgivning
Den 25. marts nedsatte regeringen en ekspert-
gruppe til samfundsøkonomisk vurdering af
smitteforebyggende tiltag. Udvalgets medlem-
mer kom fra forskellige dele af statsforvalt-
ningen, herunder Norges Bank og Statistisk
Sentralbyrå (SSB), og eksterne medlemmer fra
konsulentvirksomheder og den akademiske
114 FHI har desuten »ansvar for overvågning af smitsomme sygdomme, modtagelse af meldinger og varsler, rådgivning,
smitteopsporing og vaccineberedskab (…) national vaccineberedskab, nationalt vaccinationsregister [og] varslingssystem
for smitsomme sygdomme«. FHI er nationalt kontaktpunkt for Det internationale sundhedsregulativ (IHR, WHO) og EUs Early
Warning and Response System.
115 CBRNE-centret ble indtil 2020 ledet af Espen Nakstad, som lige efter 12. mars 2020 blev fungerende assisterende
direktør i Helsedirektoratet og som gennom perioden med Covid-19-epidemien, var et af myndighedernes førende ansigter
udad, når det kom til at forklare epidemien og smitteforebyggende tiltag overfor medierne og befolkningen.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0499.png
498
|
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
verden. Udvalgets leder var Steinar Holden,
professor i økonomi ved Universitetet i Oslo.
Udvalget skulle »foretage samfundsøkonomi-
ske beregninger som grundlag for at vælge og
dimensionere forskellige tiltag for at reducere
smittespredning og … finde alternativer, der kan
minimere negative effekter på samfundet,« og
desuden »bistå Helsedirektoratet med løbende
økonomiske vurderinger«.
116
Udvalgets første
rapport blev afleveret den 7. april, hvori der bl.a.
blev beregnet direkte effekter på bnp og andre
samfundsøkonomiske velfærdsomkostninger af
forskellige strategier/scenarier for forebyggelse
af smittespredning.
117
I slutningen af april modtog Holdenudvalget
yderligere to opgaver, en om økonomisk støt-
tende tiltag (for Finansdepartementet) og en
om forebyggende tiltag mod smittespredning
fremadrettet (for Helsedirektoratet). I rap-
porten om forebyggende tiltag mod smitte-
spredning, dateret den 22. maj,
118
beregnede
udvalget, at »de økonomiske omkostninger
fremover« ville blive »under det halve af det, de
havde været ved udgangen af marts måned,
da niveauet for tiltag er reduceret« (s. 89). Et
»hold smitten nede«-scenario (eller -strategi)
var ifølge udvalget »det klart bedste alternativ«
fremover, og udvalgets beregninger tilsagde, at
»de realøkonomiske omkostninger ved et stabilt
hold nede-scenario« ville være »betydeligt
lavere end i et bremse-scenario, hvor smitten
gradvis går gennem befolkningen« (s. 89). De
to scenarier er defineret af FHI bl.a. ud fra for-
skellige mål for reproduktionstallet.
119
Udvalget
skrev, at »begrænsninger inden for kultur, idræt
og udskænknings- og spisesteder, anbefaling
om hjemmearbejde, afstand og størrelse på
forsamlinger og reduceret åbningstid/kvalitet
i daginstitutioner og skoler« var de tiltag »med
højeste samfundsøkonomiske omkostning«
(s. 5). Videre skrev udvalget, at »Reduceret
åbningstid i daginstitutioner og skoler har ingen
smitteforebyggende effekt. (…) Samtidig er de
samfundsmæssige omkostninger høje. Dette er
derfor den tilbageværende restriktion, som det
er vigtigst at fjerne« (s. 5).
Den 12. maj nedsatte regeringen et NOU-udvalg,
der skal vurdere grundlaget for værdiskabelse,
produktion, beskæftigelse og velfærd efter
pandemien. Udvalget ledes af Jon Gunnar
Pedersen (Arctic Securities) og skal aflevere
en samlet NOU i første kvartal 2021 og kortere
analyser i form af offentligt tilgængelige notater
undervejs i arbejdet.
120
Juridisk rådgivning
Regeringen har ikke iværksat eksterne ud-
redninger eller nedsat offentlige udvalg med
særskilt mandat til at vurdere juridiske pro-
blemstillinger relateret til covid-19 eller myndig-
hedernes håndtering af pandemien. Forskrifter
i medfør af smittevernloven og koronaloven er
blevet udformet med bistand fra juridisk eks-
pertise i departementerne, hvor Justitsdepar-
116 »Nedsettelse av en ekspertgruppe for samfunnsøkonomisk vurdering av smitterverntiltak m.v – Covid-19«,
Finansdepartementet, 25. marts 2020.
117 »Samfunnsøkonomisk vurdering av smitteverntiltak – Covid-19«, rapport fra ekspertgruppe på opdrag for
Helsedirektoratet, 7. april 2020.
118 »Covid-19 –samfunnsøkonomisk vurdering av smitteverntiltak –andre rapport«, rapport fra ekspertgruppe på opdrag
for Helsedirektoratet, 22. maj 2020. Se også »Ekspertgruppe har levert rapporter om økonomiske tiltak og smitteverntiltak«,
Helsedirektoratet 27. maj 2020.
119 Se »Covid-19-epidemien: Kunnskap, situasjon, prognose, risiko og respons i Norge etter uke 14«, FHI, notat, 5. april 2020, s.
42-43.
120 »Ekspertutvalget ‘Norge mot 2025’ skal vurdere grunnlaget for verdiskaping, produksjon, sysselsetting og velferd etter
pandemien«, Finansdepartementet, pressemeddelse nr. 42, 12. maj 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0500.png
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
|
499
tementets lovafdeling har et overordnet ansvar.
Koronakommisjonen, som er et udvalg nedsat
af regeringen for at gennemgå og evaluere
myndighedernes håndteringen af covid-19, har
fået et mandat, som også giver grundlag for at
vurdere sider af de retslige rammer for smitte-
beredskabet.
121
Stortinget indhentede ekstern juridisk rådgiv-
ning i forbindelse med behandlingen af korona-
loven. Som det beskrives nærmere nedenfor,
bad Stortingskomitéen for covid-19-krisen fem
professorer i retsvidenskab, Advokatforenin-
gen, Dommerforeningen og Norges institution
for menneskerettigheder om en vurdering af
regeringens lovforslag.
122
Sidstnævnte er et
eksternt kontrolorgan under Stortinget.
Stortinget og forskrifter efter
koronaloven og smittevernloven
cedure langt mere begrænset, end regeringen
havde foreslået.
Når det gælder offentlighedskrav til love og
forskrifter, blev covid-19-relaterede love og
forskrifter gennemgående behandlet hurtigere
end normalt. Hastigheden i regelproduktionen
fik konsekvenser for den offentlighed om-
kring regelændringer, der finder sted i form af
høringer. For forskrifter stiller forvaltningsloven
krav om høringer med de berørte parter, så vidt
det er praktisk muligt.
123
Som følge af tidspres-
set blev ingen af regeringens forskrifter med
hjemmel i smittevernloven, der regulerede de
mest strikse og mest indgribende forebyggel-
sestiltag, sendt i høring.
124
Derimod blev mange
af regeringens forskrifter med hjemmel i koro-
naloven, som i hovedsagen var økonomiske,
administrative og sociale tiltag til gunst for pri-
vate, sendt i høring med én dags høringsfrist.
125
Denne forskel i sagsbehandlingen efter de to
love kan forklares med den styrkede parlamen-
tariske kontrol efter koronaloven, som medførte
en spærrefrist på et døgn før forskrifternes
ikrafttrædelse, for at Stortinget kunne stoppe
forskrifterne. Denne spærrefrist åbnede samti-
dig for, at regeringen kunne sende forskrifterne
i høring under spærrefristen. Eksemplet med
forskrifterne efter koronaloven viser, at det var
muligt at involvere offentligheden i lovgivnings-
processen også i en krisesituation med stort
tidspres.
Vedtagelsen af koronaloven medførte, at
regeringen fik delegeret lovgivende myndighed
i stort omfang med få udtrykkelige begræns-
ninger. Når det gælder smitteforebyggelse,
havde regeringen en sådan kompetence efter
smittevernlovens § 7-12. Som nævnt ovenfor
brugte regeringen disse bemyndigelser til at
give en række forskrifter, som fraveg, ændrede
eller supplerede love. På dette område medfør-
te covid-19 altså en afvigelse fra den normale
lovgivningsprocedure. Det er imidlertid vigtigt
at fremhæve, at Stortinget som nævnt ovenfor
gennem koronaloven begrænsede regeringens
bemyndigelser så meget som muligt. Alt i alt
blev afvigelsen fra den normale lovgivningspro-
121 Se https://www.koronakommisjonen.no/mandat/.
122 De skriftlige indspil er tilgængelig online her: https://www.stortinget.no/globalassets/pdf/korona/vurderinger_og_innspill.
pdf.
123 Se forvaltningsloven § 37, stk. 4, litra a.
124 Oversigten »Oversyn over høyringssaker« viser sager i høring og kan ses på regjeringen.no.
125 Oversigten »Koronaloven og høringer« kan ses på regjeringen.no.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0501.png
500
|
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
Afvigelse fra normal lovprocedure:
Koronaloven
Som nævnt ovenfor fremlagde regeringen den
18. marts et forslag til en ny lov, omtalt som
koronaloven. Lovforslaget gik ud på, at rege-
ringen skulle have en generel bemyndigelse til
at give forskrifter, som udfylder, supplerer eller
fraviger gældende lovgivning, så langt som det
var nødvendigt for at afhjælpe negative konse-
kvenser af udbruddet af covid-19. I lovforslaget
var regeringens forskriftskompetence ikke
udtrykkeligt begrænset til bestemte love eller
sagsområder, og formålet var meget vagt for-
muleret. Loven og forskrifterne skulle også have
en varighed på 6 måneder. Som sikkerheds-
mekanisme mod misbrug åbnede lovforslaget
for, at et mindretal i Stortinget med mindst en
tredjedel af stemmerne helt eller delvis kunne
ophæve forskrifter vedtaget af regeringen.
Lovforslaget blev umiddelbart stærkt kritiseret
af jurister og i pressen for at give regeringen
for omfattende bemyndigelser til at ændre love
og bryde med magtfordelingen.
126
I Stortinget
blev lovforslaget behandlet i et særskilt udvalg,
Stortingskomitéen for covid-19-krisen, opret-
tet den 16. marts og sammensat af stortings-
præsidenten og de parlamentariske ledere
for alle partierne i Stortinget.
127
Komitéen bad
den 19. marts fem professorer i retsvidenskab,
Advokatforeningen, Dommerforeningen og
Norges institution for menneskerettigheder
om en vurdering af lovforslaget.
128
De faglige
input var nogenlunde enige i, at rækkevidden
af forskriftshjemmelen gik for langt med tanke
på magtfordelingen mellem regeringen og
Stortinget. Ud over at påpege en række mangler
ved lovforslaget stillede flere af inputtene også
spørgsmål ved behovet for en så omfattende
forskriftshjemmel, da Stortinget er i stand til at
vedtage love på kort tid.
Den 21. marts vedtog stortingskomitéen en en-
stemmig indstilling, som anbefalede en række
vigtige ændringer i regeringens lovforslag.
129
For
det første blev regeringens forskriftskompeten-
ce udtrykkeligt begrænset til at omfatte 62 love
listet op i koronaloven. For det andet tilføjede
stortingskomitéen en ny bestemmelse i § 1, som
sagde, at regeringen ikke kunne give forskrifter
»dersom formålet kan ivaretages gennem nor-
mal lovbehandling i Stortinget«. For det tredje
blev loven og forskrifterne givet med hjemmel
i loven tidsafgrænset til 1 måned. For det fjerde
blev der indført en spærrefrist på én dag, fra
regeringen vedtog en forskrift, til den trådte
i kraft. Komitéen fjernede også kravet om, at
Stortinget skulle vedtage en beslutning for at
få en forskrift stoppet. Dette tillod et mindretal
på en tredjedel af Stortingets medlemmer at
stoppe en forskrift før dens ikrafttrædelse.
Der blev også ændret i Stortingets forretnings-
orden, således at partierne kunne meddele
stortingspræsidenten herom direkte via e-mail
eller brev uden behandling på et stortingsmøde.
Eftersom Arbeiderpartiet havde en tredjedel af
Stortingets medlemmer alene, skulle dette parti
i praksis give samtykke til alle regeringens for-
skrifter. Disse ændringer gjorde mindretalsreg-
len effektiv og praktisk, og den blev brugt til at
126 »Voldsomme reaksjoner på krisefullmakter i forslag til ny »koronalov««, Juridika.no 20. marts 2020.
127 »Den særskilte komité for å behandle spesielle saker vedrørende koronakrisen«, præsentation af komitéen findes på
Stortinget.no.
128 De skriftlige innspil er tilgængelig online her: https://www.stortinget.no/globalassets/pdf/korona/vurderinger_og_innspill.
pdf
129 Se Innst. 204 L (2019-2020).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0502.png
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
|
501
stoppe bestemmelser i fem forskrifter relateret
til uddannelseslovgivningen.
130
Burde regeringen have truffet flere
beslutninger i fællesskab?
var det imidlertid Helsedirektoratet, der med
hjemmel i smittevernlovens § 4-1, stk. 2, vedtog
de indgribende tiltag for forebyggelse af smit-
tespredningen den 12. og 15. marts, som førte til
nedlukningen af Norge.
Det kan argumenteres for, at disse tiltag, som
med regeringens egne ord var de mest indgri-
bende i fredstid, efter Grunnlovens § 28 skulle
have været vedtaget af regeringen i statsråd,
selv om smittevernloven lægger kompetencen
over til Helsedirektoratet. Efter norsk ret står
Grunnloven over lovene, og alle love, også smit-
tevernloven, skal tolkes indskrænkende, der-
som de strider mod regler i grunnloven. Grunn-
lovens § 28 er på den måde styrende både for
Stortinget som lovgiver og for regeringen over
for underordnede forvaltningsorganer som
Helsedirektoratet. Problemet i denne sammen-
hæng er, at rækkevidden af Grunnlovens § 28
er uklar og som udgangspunkt giver regeringen
udstrakt skøn,
132
mens smittevernlovens § 4-1,
stk. 2, klart og utvetydigt tillægger Helsedirek-
toratet kompetencen og ikke regeringen. Man
stod altså over for en klassisk situation med
modstridende pligter på forskellige regelniveau-
er. Uklarheden blev forstærket af, at det kun er
de allerfærreste smitteforebyggende tiltag, som
kan tænkes at få så store samfundsmæssige
konsekvenser, at de efter Grunnlovens § 28
kræver behandling i statsråd. Tiltagene, som
blev indført den 12. og 15. marts mod covid-19,
var imidlertid så omfattende, at selv om regerin-
gen normalt har udstrakt skøn i vurderingen af,
hvilke afgørelser der skal vedtages i statsråd, er
der næppe tvivl om, at disse tiltag var »vigtige
For »vigtige sager« kræver den norske grund-
lovs § 28 behandling og afgørelse af regeringen
i statsråd. Grunden til, at »vigtige sager« skal
behandles i statsråd efter grunnlovens § 28, er,
at statsrådsbehandling sikrer, at regeringen står
samlet bag vigtige afgørelser, og gør det muligt
for Stortinget og offentligheden i eftertiden at
føre kontrol med afgørelserne og de afvejninger,
de bygger på. Pligten til statsrådsbehandling
gælder, uafhængigt af om loven lægger kom-
petencen til et underordnet forvaltningsorgan.
I forbindelse med covid-19 var det Helsedirek-
toratet og ikke regeringen der vedtog beslut-
ningerne den 12. og 15. marts om nedlukning af
undervisningsinstitutioner og en række andre
virksomheder og om karantæne ved indrejse til
landet. Ifølge oplysninger, som er fremkommet
i eftertiden, kendte hverken regeringen eller
helse- og omsorgsministeren til,
hvilke
tiltag
Helsedirektoratet indførte den 12. marts, før
samme dag.
131
Dette betyder ikke, at regeringen
var en passiv tilskuer til de tiltag, Helsedirek-
toratet indførte, f.eks. vedtog regeringen en
række forskrifter vedrørende smitteforebyg-
gelse i løbet af disse dage, hvilket tyder på et
tæt samarbejde mellem regeringen og Helse-
direktoratet. Regeringen stillede sig også bag
de tiltag, Helsedirektoratet vedtog, hvilket blev
formidlet offentligt, ved at regeringen og Hel-
sedirektoratet på en fælles pressekonference
præsenterede tiltagene den 12. marts. Formelt
130 Meddelselse fra Stortingspresidenten til Statsministerens kontor af 28. marts 2020 med erklæringer efter koronaloven §
5 stk. 2: »Erklæringer om å ikke støtte forskrifter i medhold av koronaloven«.
Link: https://stortinget.no/globalassets/pdf/korona/brev_om_forskrifter.pdf
131 »Slik var dramaet da Norge stengte«, VG.no 24. juli 2020.
132 Se for eksempel Højesterets afgørelse Rt-1992-1401 (Heerema), hvor Højesteret udtalte på generelt grundlag, at
»regeringen selv i betydelig grad skal kunne afgøre, hvorvidt en sag er af sådan vigtighed, at statsrådsbehandling er
nødvendig.«
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0503.png
502
|
Bilag 3. Landerapport – Norge og covid-19-krisen
sager« i grunnlovens forstand. Derudover stille-
de regeringen sig bag Helsedirektoratets tiltag,
hvilket bevirkede, at det principielle juridiske
spørgsmål ikke blev behandlet.
Vi nævner i denne sammenhæng, at kompeten-
cefordelingen i smittevernloven sandsynligvis
vil blive et tema i efterspillet efter covid-19. Al-
lerede den 13. maj blev der i Stortinget fremsat
et beslutningsforslag, som beder regeringen
ændre smittevernloven på en række punkter,
bl.a. i form af stærkere parlamentarisk kontrol
med bemyndigelserne efter smittevernlovens
§ 4-1.
133
Forslaget er i skrivende stund stadig
under behandling i Helse- og omsorgskomitéen
i Stortinget.
Domstolene
ligartet nedlukning af domstolene, f.eks. blev
en henstilling fra Domstolsadministrasjonen
den 26. marts om at øge sagsafviklingen ikke
efterkommet ved mange domstole.
136
Resulta-
tet var, at befolkningens adgang til domstolene
fra den 12. marts og hen over foråret varierede
fra domstol til domstol. Lukningen af retslokaler
for publikum rejser også spørgsmål knyttet til
retten til offentlig rettergang efter Grunnlovens
§ 95 og EMRK, artikel 6, nr. 1.
For at sikre sagsafvikling i domstolene uden at
bryde med covid-19-tiltag vedtog regeringen
den 27. marts en forskrift om tilpasninger af
sagsbehandlingsregler i domstolene. Bl.a. blev
der givet udvidet mulighed for at holde vide-
omøder og gennemføre videoafhøringer og ud-
videt brug af skriftlig behandling i straffesager
og ved brug af straffeprocessuelle tvangsmid-
ler. Forskriften blev videreført i en midlertidig
lov den 26. maj.
137
Der blev også givet hjemmel
til, at i tilfælde, hvor en domstol er sat ud af drift,
kan en overordnet domstol flytte en eller flere
sager til en anden domstol på samme niveau.
Denne hjemmel løser problemet med adgang
til domstolene i de tilfælde, hvor en domstol er
tvunget til at lukke ned som følge af smittefore-
byggende hensyn.
Brug af videomøder i fængslingssager rejser
et spørgsmål om grundlæggende retssikker-
hedsgarantier nedfældet i EMRK, artikel 5,
nr. 3, og Grunnlovens § 94. Dette spørgsmål
blev behandlet i en afgørelse fra Højesterets
ankeudvalg den 8. maj, hvor en person sigtet for
manddrab nægtede videomøde i forbindelse
Tiltagene mod spredning af coronavirus
påvirkede også domstolene, som reducerede
sagsafviklingen væsentligt den 12. marts. Ned-
lukningen af domstolene afdækkede mangler
i reglerne vedrørende kompetencen til at
beslutte nedlukning af domstolene.
134
I Norge er
Domstolsadministrasjonen et forvaltningsorgan
underlagt regeringens instruksmyndighed og
har af hensyn til domstolenes uafhængighed
ikke kompetence til at give pålæg til domstolene
om deres dømmende virke.
135
I stedet sendte
Domstolsadministrasjonen den 12. marts en
ikke-bindende anbefaling til landets dom-
stole om delvis nedlukning og anbefaling om
prioritering af sagstyper. Manglende central
styring bevirkede, at de enkelte domstolsledere
indførte egne tiltag for de enkelte domstole,
hvilket bevirkede en uorganiseret og forskel-
133 Se Representantforslag 109 S (2019–2020).
134 »Vi gikk for langt for fort«, E24.no, 15. september 2020.
135 Se domstolloven § 33.
136 Se orientering fra direktøren i Domstolsadministrasjonen til bestyrelsen, sag 20/044 i »Styreprotokoll« fra ekstraordinært
bestyrelsesmøde i Domstolsadministrasjonen 6. april 2020.
137 Forskriften blev videreført i midlertidig lov nr. 47 af 26. mai 2020 »om tilpasninger i prosessregelverket som følge av
utbruddet av Covid-19 mv.«.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0504.png
Appendix: – Norge og covid-19-krisen
|
503
med spørgsmålet om fængsling.
138
Højesterets
ankeudvalg kom her frem til, at straffeproses-
sloven skulle tolkes i lys af EMRK og grunnlo-
ven, og at dette krævede en konkret vurdering
og begrundelse af smitterisici. Eftersom den
underordnede domstol kun havde henvist til
generelle hensyn i forbindelse med smittefare
som begrundelse for videomødet, blev afgø-
relserne ophævet og sendt retur til byretten
til ny behandling. Afgørelsen viser, at norske
domstole kan føre effektiv og reel kontrol med
covid-19-tiltag, når de bliver indbragt for dom-
stolene.
Appendix:
Tabel A1:
Hovedaktørerne i sundhedssektorens samfundssikkerhed og beredskab
Ansvarsområder
Aktører
Sundheds- og omsorgstjenesten
Folkesundhedsområdet
Helse- og omsorgs-
Nationalt ansvar for sundhedsberedskab i hele sektoren.
departementet
(HOD)
Helsedirektoratet
National myndighed for hele sektoren. Iværksætter den vedtagne politik og forvalter regel-
værket. Giver retningslinjer, råd og vejledning til kommunerne via Fylkesmannen vedrørende
sundhedsberedskab. Delegeres som hovedregel kompetence fra HOD til at koordinere
sundhedssektorens indsats ved kriser.
National fagmyndighed og tilsynsførende for strålebeskyttelse, miljø og atomsikkerhed. For-
valtning og tilsynsførende for brug af strålekilder i medicin, industri og forskning. Det faglige
ansvar for DSA er delt mellem HOD, Klima- og miljødepartementet og Utenriksdepartemen-
tet. DSA leder og er sekretariat for Kriseutvalget for atomberedskap som koordinerer det
nationale atomberedskab.
National videninstitution for bl.a. smitteberedskab, miljømedicin, epidemiologi og psykisk
sundhed.
Direktoratet for
strålevern og
atomsikkerhet
(DSA)
Folkehelseinsti-
tuttet
Statens helsetilsyn
Fører tilsyn med sundheds- og omsorgs-
tjenester og sociale tjenester i Arbejds- og
Velferdsetaten (NAV) og på anbringelses-
området.
Statens legemid-
delverk
Fører tilsyn med hospitalsapoteker.
Forvalter legemiddellov og apoteklov, som
regulerer forsyningskjeden av legemidler –
apotek, grossister, produsenter.
138 HR-2020-972-U.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0505.png
504
|
Appendix: – Norge og covid-19-krisen
Hovedaktørerne i sundhedssektorens samfundssikkerhed og beredskab
Ansvarsområder
Aktører
Mattilsynet
Sundheds- og omsorgstjenesten
Folkesundhedsområdet
Direktorat og tilsyn for værdikæden fra hav/
fjord/jord til forbruger. Håndterer hændelser
hvor smitsom sygdom spredes fra nærings-
midler, drikkevand eller dyr. Fører tilsyn med
vandværker og lægemidler udenfor apoteker.
Mattilsynet er underlagt Landbruks- og matde-
partementet (LMD), det faglige ansvar er delt
mellem LMD, Nærings og fiskeridepartementet
og HOD.
Fagdirektorat på e-sundhedsområdet.
Drifter sundhedsvæsnet på nettet og
HelseCERT, sektorens nationale center for
informationssikkerhed.
Fører tilsyn med sundheds- og omsorgs-
tjenester og sociale tjenester i NAV og på
anbringelsesområdet i fylkerne.
Tilsynsmyndighed for arbejdet med folke-
sundhed i fylkerne. Har også andre opgaver på
folkesundhedsområdet.
Direktoratet for
e-helse
Norsk Helsenett
SF
Fylkesmannen
Sørger for smitteberedskab, kemikalieværn
Sørger for specialistsundhedstjenester
Regionale sund-
hedsvirksomheder
gennem sundhedsvirksomhederne og, efter og strålebeskyttelse i underliggende virksom-
heder.
aftale, med private virksomheder.
(4), ejet af HOD
Sundhedsvirksom-
Yder specialistsundhedstjenester.
heder
Kommunerne
Yder sundheds- og omsorgstjenester.
Har ansvar for smitteberedskab, og strålebe-
skyttelse i egen virksomhed.
Ansvar for smitteberedskab og for at sikre be-
folkningen mod miljømæssige faktorer som kan
have negativ indvirkning på folkesundheden i
kommunen.
Apoteker
Lægemiddelgros-
sister
Enkelte apoteker har beredskabsvagter efter aftale med kommuner, sundhedsvirksomheder
og Folkehelseinstituttet.
Lægemiddelgrossister skal sikre ekstra lager af særlige vigtige lægemidler til brug i den
primære sundhedstjeneste. Beredskabslageret skal omfatte mindst to måneders ordinær
omsætning af de lægemidler som fremgår af bilag til grossistforskriften.
Kilde: »Å verne om liv og helse - nasjonal helseberedskapsplan«, Helse- og Omsorgsdepartementet, 2018, s. 21
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
|
505
Bilag 4. Landerapport
Sverige og covid-19-krisen
Carl Dahlström (Göteborgs Universitet) og Johannes Lindvall (Lunds Universitet)
Da den nye coronavirus SARS-CoV-2
begyndte at sprede sig i Europa i
begyndelsen af 2020, valgte Sverige
en anden folkesundhedspolitik end
de fleste andre europæiske stater.
Regeringen, Riksdagen og de
statslige myndigheder valgte ikke at
gennemføre mange af de tvangsfor-
anstaltninger, som andre lande havde
vedtaget, og indførte ingen større
begrænsninger i folks bevægelses-
og forsamlingsfrihed. Børnehaverne
og skolerne var åbne hele foråret
ligesom de fleste restauranter og
butikker. I stedet for at indføre
tvangsforanstaltninger valgte de
svenske myndigheder at udstede
frivillige anbefalinger med henblik på
at mindske spredningen af coronavi-
rus ved at lade borgerne selv tage et
medansvar for at begrænse deres
sociale kontakter og beskytte andre
mod smitte.
Vi indleder denne rapport med en
kort oversigt over epidemiens forløb
i Sverige. Derefter gør vi nærme-
re rede for den svenske strategi
under covid-19-krisen – navnlig de
foranstaltninger, der blev vedtaget
for at mindske smittespredningen,
imødekomme behovene i sund-
heds- og plejesektoren og begrænse
de økonomiske konsekvenser – på
baggrund af lovgivningen på folke-
sundhedsområdet. Til sidst drøfter
vi den svenske strategi i lyset af de
politiske forhold på tidspunktet for
epidemiens udbrud, især med hensyn
til forvaltningsmyndighedernes
holdning, myndighedernes krise-
beredskab og pandemiplanlægning
samt Riksdagens og forvaltnings-
myndighedernes arbejdsgange i
foråret 2020.
Covid­19 i Sverige indtil
efteråret 2020
Covid-19-epidemiens forløb i perio-
den fra januar til august 2020 frem-
går af figur 1-5. Som det fremgår af
tallene, steg smittespredningen me-
get hurtigt i marts 2020. Virussens
spredning medførte høj sygelighed
og dødelighed i slutningen af marts
og begyndelsen af april. Derefter
faldt antallet af smittede og døde
langsomt, men kontinuerligt hen over
foråret og sommeren 2020. I skriven-
de stund, medio oktober 2020, synes
smittespredningen i Sverige igen at
have taget fart.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0507.png
506
|
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
Figur 1. Antal nye bekræftede smittetilfælde pr. dag i Sverige
2.000
Antal nye smittetilfælde (pr. dag)
1.500
1.000
500
0
01-02-20 01-03-20 01-04-20 01-05-20 01-06-20
01-07-20 01-08-20
01-09-20 01-10-20
Kilde: Folkhälsomyndigheten (16. oktober 2020).
Note: Bemærk, at figuren ikke giver et præcist billede af det faktiske antal smittede, idet antallet af bekræftede
smittetilfælde også afhænger af, hvor mange der testes.
Figur 1 viser, hvor mange nye smittede der frem
til midten af oktober 2020 blev indberettet til
den svenske sundhedsstyrelse, Folkhälsomyn-
digheten (pr. dag).
1
Figur 2 viser, hvor mange nye
patienter diagnosticeret med covid-19 der blev
indlagt på svenske sygehuse (pr. uge). Figur 3
viser, hvor mange patienter diagnosticeret med
covid-19 der blev indlagt på svenske intensiv-
afdelinger (pr. dag). Bemærk, at figur 3 ligesom
figur 2 ikke viser det samlede antal patienter
på et givet tidspunkt, men tilstrømningen af
nye patienter. Endelig viser figur 4, hvor mange
personer med bekræftet covid-19 der er døde
(pr. dag). Bemærk, at tallene i figuren refererer
til personer, der var smittet med covid-19, da de
døde, hvilket ikke er ensbetydende med, at de
døde af covid-19, idet covid-19 ikke nødvendig-
vis var dødsårsagen. Figur 5 beskriver til sidst
Folkhälsomyndighetens skøn over det såkaldte
kontakttal (også kaldet reproduktionstallet)
frem til udgangen af august. Kontakttallet angi-
ver, hvor mange personer en smittet i gennem-
snit bringer smitten videre til.
1 Folkhälsomyndigheten har ansvaret for at indsamle viden og analyser på folkesundhedsområdet og for at fremme
folkesundheden og beskytte mod sundhedstrusler som f.eks. pandemier. Den svenske regerings- og myndighedsstruktur er
nærmere behandlet i afsnit 3.1.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0508.png
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
|
507
Figur 2. Indlagte med covid-19-infektion i Sverige
2.000
Nyindlagte patienter med covid-19
1.500
1.000
500
0
10
15
20
Uge
25
30
35
Kilde: Socialstyrelsen (16. oktober 2020).
Note: Bemærk, at tallene frem til uge 30 er baseret på patientregistret, mens tallene fra uge 31 er baseret på
(frivillige) særlige indberetninger til Socialstyrelsen.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0509.png
508
|
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
Figur 3. Nyindlagte intensivpatienter med covid-19 i Sverige
60
Nyindlagte intensivpatienter med covid-19 (pr. dag)
40
20
0
01-04-20
01-05-20
01-06-20
01-07-20
01-08-20
01-09-20
01-10-20
Kilde: Folkhälsomyndigheten (16. oktober 2020).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0510.png
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
|
509
Figur 4. Dødsfald med covid-19 pr. dag i Sverige
120
100
Dødsfald med covid-19 (pr. dag)
80
60
40
20
0
01-04-20
01-05-20
01-06-20
01-07-20
01-08-20
01-09-20
01-10-20
Kilde: Folkhälsomyndigheten (15. oktober 2020).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0511.png
510
|
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
Figur 5. Kontakttal i Sverige. Daglige skøn frem til slutningen af august
20
18
16
14
Kontakttal (skøn)
12
10
8
6
4
2
1
0
01-03-20
01-04-20
01-05-20
01-06-20
01-07-20
01-08-20
Kilde: Folkhälsomyndigheten (28. august 2020).
Note: Bemærk, at skønnene for den første måned har store konfidensintervaller, fordi der ikke er gået særlig lang
tid, og fordi de fleste tilfælde blev importeret, og kun nogle få mentes at være blevet smittet i Sverige.
Dødstallet i Sverige var betydeligt højere end i
nabolandene, herunder Danmark, også under
hensyntagen til at Sverige er et betydeligt
større land end Danmark, Finland og Norge. I
slutningen af marts var forskellen mellem Dan-
mark og Sverige ikke særlig stor – det samlede
antal dødsfald pr. indbygger var dengang ca.
50 procent højere i Sverige end i Danmark. En
måned senere, i slutningen af april, var antallet
af dødsfald pr. indbygger næsten 250 procent
højere i Sverige.
I foråret og sommeren 2020 udløste de store
forskelle mellem dødstallene i Sverige og
dødstallene i nabolandene en omfattende
politisk debat i Sverige, og allerede der var der
en intens debat blandt læger og eksperter i
folkesundhed. Der var anerkendte forskere ved
de svenske universiteter, som var udtalt kritiske
over for Folkhälsomyndigheten og de metoder,
der blev anvendt af styrelsen. Disse eksperter
opfordrede til at indføre flere og mere indgri-
bende tvangsforanstaltninger med henblik på at
mindske spredningen af den nye coronavirus.
2
2 Se f.eks. Marcus Carlsson m.fl., »Folkhälsomyndigheten har misslyckats – nu måste politikerna gripa in«
(»Folkhälsomyndigheten har svigtet – nu må politikerne gribe ind«), DN Debat, 14. april 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0512.png
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
|
511
Regeringens og myndighedernes
strategier i foråret 2020
Foranstaltninger til forebyggelse af
smittespredning
sin risikovurdering til »meget høj« risiko for flere
tilfælde og »moderat« risiko for generel spred-
ning i Sverige. Endelig blev risikoniveauet for
generel spredning i Sverige den 10. marts hævet
til højeste niveau: »meget høj« risiko.
7
Det karakteristiske ved Sveriges politik under
covid-19-krisen har været, at både Riksdagen,
regeringen og forvaltningsmyndighederne
med få undtagelser har undladt at gennemføre
tvangsforanstaltninger, der griber ind i enkelt-
personers liv og virksomheders og organisati-
oners aktiviteter. Tidligt i krisen understregede
Folkhälsomyndigheten, at den overordnede
svenske smitteforebyggende indsats bygger på
frivillighed, og at velinformerede og motiverede
borgere efter styrelsens erfaringer tager et
personligt ansvar, hvorfor styrelsen vurderer, at
en politik baseret på frivillighed er mere effektiv
end tvangsforanstaltninger.
8
Den svenske smit-
teforebyggelse er derfor baseret på administra-
tive forskrifter og generelle råd fra de relevante
myndigheder.
9
Det er også sådanne forskrifter
og generelle råd, der først og fremmest har haft
indflydelse på virksomheder og menneskers
Den 16. januar 2020 offentliggjorde Folkhälso-
myndigheten de første nyheder om sygdom-
men covid-19 på sin hjemmeside.
3
Folkhälso-
myndigheten informerede om opdagelsen og
spredningen af den nye coronavirus i Wuhan i
Kina, men vurderede på daværende tidspunkt,
at risikoen for spredning til Sverige var »meget
lav.«
4
Den 31. januar blev det første tilfælde
af covid-19 imidlertid konstateret i Sverige.
5
I
februar orienterede styrelsen befolkningen om
covid-19-udbruddene i Sydkorea, Iran og Italien.
Den 25. februar ændrede Folkhälsomyndighe-
ten sin vurdering til, at risikoen for flere tilfælde
i Sverige var »høj«, mens risikoen for generel
spredning i Sverige stadig blev betragtet som
»lav.«
6
Dagen efter at Folkhälsomyndigheten
ændrede sin risikovurdering, blev det andet til-
fælde bekræftet i Sverige, og de følgende dage
blev yderligere tilfælde bekræftet. I begyndel-
sen af marts strammede sundhedsstyrelsen
3 Folkhälsomyndigheten, 16. januar 2020, https://www.folkhalsomyndigheten.se/nyheter-och-press/nyhetsarkiv/2020/
januari/nytt-coronavirus-upptackt-i-kina/. For nemheds skyld bruger vi navnene coronavirus, SARS-CoV-2 og covid-19
konsekvent i hele rapporten, selvom andre betegnelser blev anvendt, før virussen og sygdommen fik deres nuværende
officielle navne.
4 Folkhälsomyndigheten foretager risikovurderinger på en 5-punktsskala med risikoniveauerne
meget lav, lav, moderat, høj
og meget høj.
5 Folkhälsomyndigheten, 31. januar 2020, https://www.folkhalsomyndigheten.se/nyheter-och-press/nyhetsarkiv/2020/
januari/folkhalsomyndigheten-foreslar-att-nytt-coronavirus-tas-upp-i-smittskyddslagen/.
6 Folkhälsomyndigheten, 24. februar 2020, https://www.folkhalsomyndigheten.se/nyheter-och-press/nyhetsarkiv/2020/
februari/information-till-resenarer-om-det-nya-coronaviruset/.
7 Folkhälsomyndigheten, 10. marts 2020, https://www.folkhalsomyndigheten.se/nyheter-och-press/nyhetsarkiv/2020/
mars/flera-tecken-pa-samhallsspridning-av-covid-19-i-sverige/.
8 Folkhälsomyndigheten, 5. februar 2020, https://www.folkhalsomyndigheten.se/nyheter-och-press/nyhetsarkiv/2020/
februari/information-om-karantan/.
9 Folkhälsomyndigheten skelner mellem
generelle råd og anbefalinger.
Et generelt råd er en slags specifikation af, hvad
borgerne og forskellige virksomheder kan gøre for at overholde gældende love, bekendtgørelser og administrative forskrifter.
Et generelt råd er ikke bindende i sig selv, men er knyttet til bindende regulering. En anbefaling bygger på eksisterende viden
uden at være knyttet til en bindende regel. For en forfatningsretlig og forvaltningspolitisk diskussion om denne sondring
henvises til Henrik Wenander, »Sweden: Non-binding Rules against the Pandemic – Formalism, Pragmatism and Legal
Realism«, ikke-udgivet manuskript, Lunds Universitet 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0513.png
512
|
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
liv under covid-19-epidemien – ikke bindende
lovgivning.
10
Ifølge tilgængelige undersøgelser har befolk-
ningen også ændret adfærd under covid-19-
epidemien. Siden den 21. marts har den svenske
styrelse for samfundsbeskyttelse og bered-
skab, Myndigheten för samhällsskydd och
beredskap (MSB), løbende gennemført under-
søgelser for at vurdere omfanget af bekymring,
tillid og adfærdsændringer i befolkningen. I
første halvdel af 2020, frem til den 31. maj, sva-
rede næsten alle adspurgte (99 procent), at de
på en eller anden måde havde tilpasset deres
adfærd til krisen. Langt de fleste anførte også,
at de fulgte Folkhälsomyndighetens anbefaling-
er om at være mere omhyggelige med at vaske
hænder (86 procent) og holde større afstand til
andre (85 procent).
11
Krisehåndteringen under covid-19-epidemien
kan opdeles i to forskellige faser: før og efter
den 13. marts 2020. I perioden fra januar
til midten af marts havde forebyggelsen af
smittespredning til formål at identificere samt-
lige tilfælde af covid-19 i Sverige. Sygdomstil-
fældene blev identificeret ved at teste personer,
der udviste symptomer efter rejser i områder
med generel spredning, og indkredse personer,
der havde været i kontakt med bekræftede
covid-19-tilfælde. Personer, der havde befundet
sig i områder med udbredt smittespredning,
blev dog ikke bedt om at gå i karantæne. Perso-
ner, der vendte tilbage fra de berørte områder,
blev opfordret til selv at være opmærksomme
på symptomer, konsultere den svenske sund-
hedsguide,
1177 Vårdguiden,
med henblik på en
yderligere vurdering og blive hjemme i tilfælde
af sygdom.
12
Den valgte strategi var baseret på
den antagelse, at personer uden symptomer
ikke smittede, og at der ikke var nogen udbredt
smittespredning i Sverige.
Frem til midten af marts forberedte man sig
desuden på en situation, hvor mere indgribende
foranstaltninger kunne være påkrævet. Co-
vid-19 blev ved en bekendtgørelse i begyndel-
sen af februar optaget på listerne over alment
farlige sygdomme i den svenske epidemilov,
smittskyddslagen (2004:168), hvilket gav
mulighed for, at de tvangsforanstaltninger, der
er hjemmel til i loven, kunne anvendes i co-
vid-19-tilfælde.
13
Folkhälsomyndigheten rettede
henvendelse til regeringen med dette forslag
den 31. januar 2020, og regeringen vedtog for-
slaget på et ekstraordinært regeringsmøde den
10 »Folkhälsomyndighetens föreskrifter och allmänna råd om allas ansvar att förhindra smitta av covid-19 m.m.«
(»Folkhälsomyndighetens forskrifter og generelle råd om alles ansvar for at forebygge smitte med COVID-19 m.m.«), i
Gemensamma författningssamlingen avseende hälso- och sjukvård, socialtjänst, läkemedel, folkhälsa m.m.
(Sveriges fælles
lovtidende vedrørende sundhedsvæsenet, socialsektoren, lægemidler, folkesundhed m.v.) HSLF-FS 2020:12. Socialstyrelsen,
den 16. april 2020.
11 Kantar Sifo,
Rapport om förtroende, oro och beteende under coronakrisen
(Rapport om tillid, bekymring og adfærd under
coronakrisen), 21. marts–31. maj, Rapport til MSB, 2020-05-31. For så vidt angår svenske statsborgeres tillid til myndighederne
under covid-19-krisen, henvises desuden til Peter Esaiasson, Jacob Sohlberg, Marina Ghersetti og Bengt Johansson, »How
the coronavirus crisis affects citizen trust in institutions and in unknown others: Evidence from »the Swedish experiment«.«
Antaget til offentliggørelse i
European Journal of Political Research
(doi:10.1111/1475-6765.12419).
12 Folkhälsomyndigheten 5. februar; Folkhälsomyndigheten 24. februar; Folkhälsomyndigheten, 9. marts 2020, se https://
www.folkhalsomyndigheten.se/nyheter-och-press/nyhetsarkiv/2020/mars/folkhalsomyndigheten-rekommenderar-
provtagning-av-sjuka-som-varit-i-tyrolen/.
1177 Vårdguiden
(Sundhedsguiden) er en platform for information og rådgivning
om sundhed og pleje i Sverige. Enkeltpersoner kan bl.a. benytte sig af onlinetjenester eller ringe for at få rådgivning om
sundhedspleje.
1177 Vårdguiden
er et samarbejde mellem Sveriges 21 regioner.
13 Se bekendtgørelsen (2020:20) om, at den svenske epidemilovs bestemmelser (2004:168) om alment farlige og
samfundskritiske sygdomme finder anvendelse på infektion med 2019-nCoV.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0514.png
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
|
513
1. februar. I begyndelsen af marts blev der også
indført rejserestriktioner for visse lande.
14
Den 10. marts meddelte Folkhälsomyndigheten,
at der var tegn på udbredt smittespredning i
Stockholmsregionen og Västra Götalandsre-
gionen, og at der nu var en »meget høj« risiko
for udbredt smittespredning i Sverige. To dage
senere blev der indført et forbud mod offentlige
arrangementer og forsamlinger med over 500
personer.
Den 13. marts, dagen efter indførelsen af
forsamlingsforbuddet, meddelte Folkhälsomyn-
digheten så, at den smitteforebyggende indsats
gik ind i en ny fase.
15
I modsætning til hvad der
skete i Norge på samme tid, oplyste Folkhälso-
myndigheten ikke, hvilke forskellige strategier
styrelsen måtte have overvejet, hvilket blev
kritiseret i den offentlige debat.
16
Ifølge den svenske regering har formålet med
smitteforebyggelsen i Sverige siden da været
(1) at forebygge smittespredning i landet, (2)
at sikre ressourcer til sygehus- og sundheds-
sektoren, (3) at begrænse skadelige virkninger
på samfundsvigtige aktiviteter, (4) at afbøde
konsekvenserne for borgere og virksomheder,
(5) at mindske folks bekymringer, bl.a. gennem
information, og (6) at træffe de rigtige foran-
staltninger på det rigtige tidspunkt.
17
Fra midten af marts, hvor smittespredningen al-
lerede var omfattende i Sverige, traf regeringen,
Folkhälsomyndigheten og den svenske social-
styrelse, Socialstyrelsen, en række beslutninger
og kom med generelle råd og anbefalinger, der
havde stor indflydelse på menneskers liv og på
virksomheders og foreningers aktiviteter, selv
om de fleste foranstaltninger ikke var påbud,
men henstillinger. Det er fra dette tidspunkt,
man kan tale om en »nedlukning« af aktiviteter i
det svenske samfund. Den 14. marts frarådede
det svenske udenrigsministerium, Utrikesde-
partementet, alle udlandsrejser. Den 16. marts
anbefalede Folkhälsomyndigheten, at personer
over 70 år skulle undgå socialt samvær. Den 17.
marts blev universiteter, højere læreanstalter og
gymnasier opfordret til at undervise på afstand.
Den 19. marts frarådede Folkhälsomyndigheten
alle ikke-nødvendige rejser. Den 24. marts blev
restauranter, barer og cafeer pålagt restriktio-
ner. Den 27. marts blev offentlige arrangement-
er begrænset til 50 personer, og den 30. marts
udstedte regeringen et besøgsforbud for alle
plejehjem i Sverige.
18
Folkhälsomyndighetens forskrifter og generelle
råd om alles ansvar for at forebygge smitte med
covid-19 m.v. indeholder også flere generelle
råd, der i høj grad begrænser statslige myndig-
heder, virksomheder, kommuner, kommunale
selskaber, regioner, foreninger og religiøse
14 Folkhälsomyndigheten, 6. marts 2020, https://www.folkhalsomyndigheten.se/nyheter-och-press/nyhetsarkiv/2020/
mars/folkhalsomyndigheten-har-rekommenderat-avradan-fran-resor-till-norra-italien/; Folkhälsomyndigheten 9 mars 2020,
https://www.folkhalsomyndigheten.se/nyheter-och-press/nyhetsarkiv/2020/mars/folkhalsomyndigheten-rekommenderar-
provtagning-av-sjuka-som-varit-i-tyrolen/.
15 Folkhälsomyndigheten, 13.mart 2020, https://www.folkhalsomyndigheten.se/nyheter-och-press/nyhetsarkiv/2020/mars/
ny-fas-kraver-nya-insatser-mot-covid-19/.
16 Det norske eksempel fremgår af Utbruddsgruppa ved Folkehelseinstituttet (Udbrudsgruppen i den norske
sundhedsstyrelse),
Covid-19-epidemien: risikovurdering og respons i Norge,
version 3, 12. marts 2020. For at se eksempler
på kritikken henvises til Olle Häggström, Olof Johansson Stenman, Joacim Rocklöv, Stefan Schubert og Markus Stoor,
»Alternativ coronastrategi för Sverige kan rädda liv« (»Alternativ coronastrategi for Sverige kan redde liv«), DN Debatt, Dagens
Nyheter, 30. april 2020.
17 Se https://www.regeringen.se/regeringens-politik/regeringens-arbete-med-anledning-av-nya-coronaviruset/.
18 Få et godt overblik henvises til Jonas Ludvigsson »The first eight months of Sweden’s covid-19 strategy and the key actions
and actors that were involved«,
Acta Paediatrica,
offentliggjort online den 20. september 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0515.png
514
|
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
samfund i deres udøvelse af aktiviteter. De
generelle råd omfatter bl.a. restriktioner i antal
forsamlede personer i et lokale for at undgå
trængsel samt opfordringer til at undlade at
afholde fysiske møder, afholde sig fra sociale
sammenkomster og rejser og arbejde hjem-
mefra.
19
Disse råd har haft store konsekvenser
for såvel virksomheder og foreningslivet som
for befolkningen generelt – men forholdsvis få
aktiviteter var lukket fuldstændig ned i perioden
fra januar til maj.
Forsamlingsforbuddet på 50 personer ved
offentlige arrangementer og forsamlinger fik
store konsekvenser for mange kommercielle
aktiviteter og for foreningslivet. Det har f.eks.
medført, at koncerter og andre større begiven-
heder ikke har kunnet gennemføres, og at man
har været nødt til at holde Sveriges forlystel-
sesparker lukket. Det skal dog bemærkes, at
disse restriktioner kun gælder for de såkaldte
»allmänna sammankomster« og »offentliga
tillställningar« (offentlige arrangementer og for-
samlinger), begreber, der er defineret i kapitel
2 i den svenske lov om orden og sikkerhed i det
offentlige rum, ordningslagen. Dette har f.eks.
betydet, at forlystelsesparker, men ikke storma-
gasiner er omfattet. Denne forskelsbehandling
mellem de forskellige aktiviteter har vakt stor
opmærksomhed i den svenske debat. I næste
afsnit ser vi nærmere på lovgrundlaget, herun-
der spørgsmålet om, hvorvidt regeringen ville
have været i stand til at træffe mere vidtgående
foranstaltninger.
Endelig kan det være værd at nævne noget om,
hvad der
ikke
skete i Sverige i foråret 2020.
Børnehaverne og skolerne var åbne hele for-
året. Der er ikke udsendt generelle råd eller an-
befalinger om brug af mundbind i den kollektive
trafik eller på offentlige steder. Og selv om både
udenrigsministeriet og Folkhälsomyndigheten
har udsendt anbefalinger om at begrænse rej-
ser, er der ikke indført forbud mod at rejse inden
for landets grænser eller rejse ud af landet. Der
er heller ikke indført krav om sundhedskontrol
eller karantæne ved indrejse i Sverige.
Lovgrundlaget
De svenske myndigheders arbejde med at
begrænse spredningen af smitsomme syg-
domme reguleres primært af den svenske
epidemilov, smittskyddslagen (SFS 2004:168).
Det er kendetegnende for den nye epidemilov,
der blev vedtaget i 2004 og erstattede tidligere
lovgivning, at den bygger på tvang og frivillighed
på samme tid. På den ene side giver epidemi-
loven, i lighed med tidligere lovgivning, lægerne
på området vidtgående beføjelser til at indføre
tvangsforanstaltninger som f.eks. karantæne,
isolation og rejserestriktioner.
20
På den anden
side er epidemiloven baseret på ideen om, at
den enkelte borger bærer et stort personligt
ansvar. Kapitel 2 indledes f.eks. med at fastslå,
at »Alle skal ved hjælp af opmærksomhed og
rimelige forholdsregler bidrage til forebyggelse
af spredning af smitsomme sygdomme.« Kom-
binationen af frivillighed og tvang, som prægede
Sveriges politik i foråret 2020, var således ikke
en ny opfindelse; den almindelige lovgivning
19 »Folkhälsomyndighetens föreskrifter och allmänna råd om allas ansvar att förhindra smitta av covid-19 m.m.«
(»Folkhälsomyndighetens forskrifter og generelle råd om alles ansvar for at forebygge smitte med covid-19 m.v.«)
20 Se navnlig bestemmelserne i den svenske epidemilovs kapitel 3, §§ 8-12, om såkaldte ekstraordinære foranstaltninger til
forebyggelse af smittespredning.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0516.png
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
|
515
om sygdomsbekæmpelse i Sverige har længe
været baseret på lignende principper.
21
Epidemilovens bestemmelser om ekstraor-
dinære foranstaltninger til forebyggelse af
smittespredning er ikke blevet anvendt under
covid-19-krisen i 2020. Da regeringen har
forklaret, at covid-19 skal optages på listerne
over alment farlige og samfundskritiske syg-
domme, kan epidemilovens bestemmelser om
de pågældende sygdomme anvendes.
22
Der er
imidlertid ikke truffet mere vidtgående tvangs-
foranstaltninger med hjemmel i epidemiloven.
I stedet var de fleste af de tvangsforanstaltning-
er, der blev vedtaget under covid-19-krisen,
hjemlet i andre love, først og fremmest ordens-
loven, som bl.a. regulerer orden og sikkerhed
ved offentlige arrangementer og forsamlinger
og på offentlige steder (SFS 1993:1617). Et
forbud mod offentlige arrangementer og for-
samlinger med over 50 deltagere blev således
indført ved en bekendtgørelse (SFS 2020:114),
som igen havde hjemmel i ordenslovens be-
stemmelser.
23
Ordensloven finder anvendelse
på offentlige arrangementer og forsamlinger,
hvilket er en vigtig del af forklaringen på de ofte
konstaterede forskelle på, hvordan forskellige
typer aktiviteter og organisationer i det svenske
samfund er blevet påvirket af de restriktioner,
der blev indført som følge af covid-19-epidemi-
en. Det har bl.a. betydet, at det har været tilladt
at være flere end 50 personer i en butik, men
ikke i et teater eller til en sportsbegivenhed.
Nogle af de ufravigelige regler, som regeringen
indførte under covid-19-epidemien, har imidler-
tid været hjemlet i andre love end ordensloven.
I slutningen af marts indførte man således et
nationalt forbud mod besøg på plejehjem ved
en bekendtgørelse (SFS 2020:163), som igen
havde hjemmel i en bestemmelse i kapitel 16, §
10, i den svenske lov om social service, so-
cialtjänstlagen (SFS 2001:453).
24
På nogle områder blev der endvidere vedtaget
helt ny lovgivning i foråret 2020. Det drejede
sig bl.a. om en ny lov om midlertidige foran-
staltninger til forebyggelse af smittespredning
på serveringssteder, som havde hjemmel i en
tidligere regeringsbekendtgørelse.
25
I langt de
fleste tilfælde havde de nye love, der blev vedta-
get i løbet af foråret 2020, imidlertid til formål at
afhjælpe de økonomiske og samfundsmæssige
følger af covid-19-epidemien og ikke at forebyg-
ge smittespredningen som sådan. F.eks. blev
der indført ændringer i den svenske selskabslov
og andre love om organisationer og foreninger,
som gjorde det muligt at afholde selskabers og
foreningers generalforsamlinger på en sikker
21 Se Olof Peterssons artikel »Sverige valde coronastrategi med 2004 års smittskyddslag« (»Sverige valgte coronastrategi
i henhold til epidemiloven fra 2004«),
DN Debatt,
9. juni 2020. Den kendsgerning, at Sverige i lang tid har opnået en meget
høj vaccinationsdækning uden tvangsforanstaltninger og økonomiske instrumenter, skulle være en historisk erfaring, der har
styret Sveriges folkesundhedspolitik.
22 Se SFS 2020:20. Riksdagen godkendte senere optagelsen af covid-19 på listerne.
23 Förordning om förbud mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar (Bekendtgørelse om forbud
mod offentlige arrangementer og forsamlinger) (2020:114). En diskussion om retsgrundlaget for de foranstaltninger, der blev
truffet under covid-19-epidemien kan f.eks. ses i Henrik Wenander, »Sweden: Non-binding Rules against the Pandemic –
Formalism, Pragmatism and Legal Realism«, ikke-udgivet manuskript, Lunds Universitet 2020.
24 Förordning (2020:163) om tillfälligt förbud mot besök i särskilda boendeformer för äldre för att förhindra spridningen
av sjukdomen covid-19 (Bekendtgørelse om midlertidigt forbud mod besøg på plejehjem for at forhindre spredning af
sygdommen covid-19).
25 Lag (2020:526) om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen (Lov om midlertidige foranstaltninger til
forebyggelse af smittespredning på serveringssteder).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0517.png
516
|
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
måde.
26
I den forbindelse kan det nævnes,
at lovændringer ikke var nødvendige for at
kunne afholde sikre kommunalbestyrelses- og
udvalgsmøder. Sådanne møder kunne allerede
afholdes på afstand, så længe visse betingelser
var opfyldt, og antallet af medlemmer kunne
begrænses ved frivillige aftaler inden for ram-
merne af den eksisterende lovgivning.
27
Nogle af
de økonomiske hjælpepakker, der blev indført
under krisen, resulterede også i ny lovgivning.
28
I april 2020 vedtog Riksdagen en lov, der mid-
lertidigt bemyndigede regeringen til at træffe
mere drastiske foranstaltninger som følge
af covid-19-epidemien. Det drejede sig mere
konkret om en midlertidig tilføjelse til epide-
milovens kapitel 9, som var gældende indtil juli
2020 (SFS 2020:241). Formålet med denne lov
var at sætte regeringen i stand til »at udstede
særlige bestemmelser om forholdet mellem
private og offentlige interesser, der gælder for
enkeltpersoners forpligtelser eller på anden
måde vedrører indblanding i enkeltpersoners
personlige eller økonomiske forhold, hvis det af
smittebeskyttelseshensyn er nødvendigt for at
kunne håndtere spredningen af den virus, der
forårsager covid-19, og Riksdagens beslut-
ning ikke kan afventes.« De foranstaltninger,
som regeringen fik tilladelse til at gennemføre,
omfattede bl.a. »midlertidig nedlukning af ind-
købscentre og andre butikscentre«, »midlertidig
nedlukning af sociale og kulturelle mødesteder
som f.eks. barer, natklubber, restauranter, cafe-
terier, fitnesscentre og sportsfaciliteter, biblio-
teker, museer og offentlige forsamlingslokaler«
og »midlertidig nedlukning eller andre restriktio-
ner for … havne, lufthavne eller bus- og togstati-
oner.«
29
De beføjelser, regeringen dermed havde
til at lukke indkøbscentre og restauranter, blev
imidlertid ikke brugt.
Den nye lovgivning, der blev indført i foråret og
sommeren, var – med visse undtagelser, som
f.eks. at covid-19-sygdommen blev optaget på
listen over alment farlige og samfundskritiske
sygdomme – af midlertidig karakter.
Nogle eksperter, herunder nationaløkonom
Lars Jonung, har fremført, at Sveriges afvigen-
de politik under covid-19-epidemien skyldes, at
den svenske forfatning, den såkaldte Rege-
ringsform (RF) fra 1974, gør det vanskeligt
eller umuligt for regeringen og Riksdagen at
vedtage love, som i væsentlig grad griber ind
i enkeltpersoners liv og virksomheders og
organisationers aktiviteter. Jonung henviser
bl.a. til beskyttelsen af borgernes rettigheder
og frihedsrettigheder i kapitel 2 i forfatningen,
til princippet om kommunalt selvstyre og til
forvaltningsmyndighedernes uafhængighed.
30
Vi mener, at denne fortolkning går for vidt. Det
er vores opfattelse, at regeringen og Riksda-
26 Lag (2020:198) om tillfälliga undantag för att underlätta genomförandet av bolags- och föreningsstämmor (Lov om
midlertidige undtagelser for at lette afholdelsen af selskabers og foreningers generalforsamlinger).
27 Sveriges Kommuner och Regioner, ”Sammanträden med fullmäktige, nämnder och styrelser m.m.i kommun, region
och kommunalförbund under spridningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19” (»Møder med bestyrelser, udvalg,
forvaltninger m.v. i kommuner, regioner og kommunale sammenslutninger under spredningen af den virus, der forårsager
sygdommen covid-19«), PM, Version 6, 2020-05-04.
28 Vedrørende støtteordninger til virksomheder, se f.eks. Lag (2020:548) om omställningsstöd (Lov om omstillingsstøtte).
29 Se nærmere om den midlertidige lov i Anna Jonsson Cornell, »Författningsberedskap i praktiken – en kommentar
med anledning av lagen om ändring i smittskyddslagen« (»Forfatningsberedskab i praksis – en kommentar på baggrund
af ændringsloven til epidemiloven«),
Svensk juristtidning,
hæfte 5-6, 2020. Regeringen havde oprindeligt foreslået mere
vidtgående beføjelser, men det ville oppositionspartierne ikke gå med til.
30 Se Lars Jonung, »Sweden’s Constitution Decides Its Covid-19 Exceptionalism«, Working Paper 2020:11, Institut for
Nationaløkonomi, Lunds Universitet.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
|
517
gen, hvis de havde ønsket det, godt kunne have
ført en politik svarende til nabolandenes. Den
svenske strategi under covid-19-epidemien var
således et resultat af politiske beslutninger, ikke
et resultat af forfatningsmæssige bestemmel-
ser, der var specifikke for Sverige.
Hvad angår beskyttelsen af borgernes ret-
tigheder og frihedsrettigheder i kapitel 2 i
forfatningen, kan man for det første konstatere,
at forsamlings- og demonstrationsfriheden,
som ellers nyder meget stor beskyttelse,
udtrykkeligt kan begrænses, hvis formålet er
at »bekæmpe soten« (kapitel 2, § 24 i forfatnin-
gen; bestemmelsen bruger »farsot«, som er et
gammelt nordisk ord for epidemi). Jonung gør
gældende, at undtagelsen udelukkende gælder
forsamlings- og demonstrationsfriheden og ikke
f.eks. retten til at bevæge sig frit inden for Sveri-
ges grænser (kapitel 2, § 8 i forfatningen).
Beskyttelsen af bevægelsesfriheden er imid-
lertid ikke absolut. I lighed med mange andre
rettigheder og frihedsrettigheder, der er nævnt
i forfatningens kapitel 2, kan også bevægel-
sesfriheden begrænses ved lov (kapitel 2, § 20
i forfatningen), hvis formålet »er acceptabelt
i et demokratisk samfund«, og så længe en
begrænsning ikke »går videre, end hvad der er
nødvendigt for at opnå formålet med at indføre
begrænsningen« eller truer »den frie menings-
dannelse som en af folkestyrets grundlæggen-
de værdier« (kapitel 2, § 21 i forfatningen).
For at love, der indskrænker borgernes rettighe-
der og frihedsrettigheder, skal kunne anvendes
direkte og ikke med 12 måneders forsinkelse,
kræves vedtagelse med kvalificeret flertal (i
virkeligheden fem sjettedele af Riksdagens
medlemmer). Det er naturligvis vanskeligt at
afgøre, om man kunne have opnået et sådant
kvalificeret flertal i foråret 2020, men det
forhold, at Riksdagen støttede den forholdsvis
vidtgående bemyndigelseslov, som regeringen
fremlagde forslag til i april, tyder på, at det hav-
de været muligt.
Også i forbindelse med det kommunale selv-
styre giver den svenske forfatning Riksdagen
mulighed for at vedtage love, der f.eks. pålæg-
ger kommunerne nye opgaver eller regulerer
deres aktiviteter, så længe en begrænsning
af selvstyret ikke »går videre, end hvad der er
nødvendigt for at opnå formålet med at indføre
begrænsningen« (kapitel 14, § 3 i forfatningen).
Det samme gælder i forhold til de statslige myn-
digheder. Forvaltningsmyndighedernes grund-
lovssikrede uafhængighed betyder, at Riks-
dagen eller regeringen ikke kan »bestemme,
hvordan en forvaltningsmyndighed
i en bestemt
sag
skal træffe afgørelse i en sag, som vedrører
myndighedsudøvelse over for en person eller
en kommune, eller som vedrører anvendelsen
af en lov« (kapitel 12, § 2 i forfatningen, vores
kursivering). Det betyder naturligvis ikke, at
regeringen er udelukket fra at styre de statslige
myndigheder. Riksdagen og regeringen har flere
instrumenter til rådighed, som vi vender tilbage
til senere i denne rapport.
Vores konklusion med hensyn til det forfat-
ningsretlige og generelle juridiske grundlag for
Sveriges politik under covid-19-pandemien er
derfor, at det ville have været muligt for rege-
ringen og Riksdagen at indføre flere og mere
indgribende tvangsforanstaltninger uden vide-
re. Det ville fra et forfatningsmæssigt synspunkt
have været muligt for Riksdagen at vedtage nye
love, og det ville også have været juridisk muligt
for regeringen at indføre mere vidtrækkende
tvangsforanstaltninger med hjemmel i den
gældende lovgivning, idet Riksdagen vedtog en
bemyndigelseslov, der gav regeringen vidtgå-
ende beføjelser, i det mindste midlertidigt. Det
betyder ikke nødvendigvis, at Riksdagen og
regeringen burde have handlet anderledes (det
er et folkesundhedsfagligt spørgsmål, vi ikke
er kvalificerede til at tage stilling til). Men det
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0519.png
518
|
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
betyder, at forklaringen på, at Sverige i så høj
grad valgte at gøre brug af frivillige anbefalinger,
skal søges et andet sted.
Vi mener ikke, det er usandsynligt, at Sveriges
politiske traditioner i almindelighed og Sveri-
ges forfatningstradition i særdeleshed spillede
en rolle, selv om der ikke var nogen formelle
forhold, der forhindrede Riksdagen og regering-
en i at handle anderledes. Sverige har i mange
årtier ført en folkesundhedspolitik, der bygger
på frivillighed, og denne politik opfattes i de
fleste lejre, især blandt de ansvarlige forvalt-
ningsmyndigheder, som en betydelig succes.
F.eks. har Sverige siden afskaffelsen af koppe-
vaccinationen i 1970’erne ikke tvunget folk til at
vaccinere deres børn, men Sverige har alligevel
en høj vaccinationsdækning. De ansvarlige
myndigheder har nydt en høj grad af uafhængig-
hed under covid-19-epidemien, hvilket sand-
synligvis skyldes, at Riksdagen og regeringen
af traditionsmæssige årsager, men ikke af
forfatningspolitisk nødvendighed, plejer at
lade forvaltningsmyndighederne passe sig selv
inden for rammerne af den gældende lovgivning
og gældende bekendtgørelser, instrukser og
såkaldte reguleringsbreve. Vi vender nedenfor
tilbage til spørgsmålet om arbejdsdelingen
mellem Riksdagen, regeringen og forvaltnings-
myndighederne.
Sundhedsvæsenet
hedsvæsenets vedkommende været fokuseret
på dels at forebygge smittespredningen for
ikke at overskride den disponible kapacitet i
sundhedssystemet, dels at øge kapaciteten på
de områder, hvor dette har været påkrævet.
31
Regering, regioner, kommuner og myndigheder
har bl.a. arbejdet på at øge testkapaciteten,
antallet af intensive og medicinske sengeplad-
ser på sygehusene og adgangen til værnemidler.
Folkhälsomyndigheten og Socialstyrelsen har
haft ansvaret for at overvåge og koordinere for-
skellige dele af Sveriges behandlingskapacitet,
mens de 21 regioner og 290 kommuner under
pandemien har haft ansvaret for at gennem-
føre en række indsatser inden for sygehus- og
sundhedssektoren.
Generaldirektøren for Verdenssundhedsor-
ganisationen (WHO), Tedros Adhanom Ghe-
breyesus, opfordrede i midten af marts verdens
lande til at »teste, teste, teste.«
32
Muligheden
for at udføre såkaldte PCR-test (Polymerase
Chain Reaction)
har eksisteret i Sverige siden
den 17. januar, og alle universitetshospitaler
havde kapacitet til at udføre PCR-test fra den
28. februar.
33
PCR er den gængse metode til
påvisning af en aktiv covid-19-infektion. Ved
hjælp af PCR-testen undersøges det, om der
kan påvises arvemateriale fra den virus, der
forårsager infektionen. Antallet af udførte PCR-
test var dog forholdsvis lavt i Sverige på grund
af manglende adgang til testudstyr og en uklar
ansvarsfordeling.
34
I februar måned blev færre
end 1.000 personer testet. I midten af marts
var tallet steget til ca. 10.000 om ugen. Den
30. marts gav den svenske regering Folkhälso-
Udbruddet af covid-19 skabte store udfordrin-
ger for sundhedsvæsenet i Sverige ligesom i
mange andre lande. Arbejdet med at begrænse
de negative følger af pandemien har for sund-
31
32
33
34
At »sikre ressourcer til sygehus- og sundhedssektoren« er et af regeringens mål i indsatsen for bekæmpelse af covid-19.
Dagens Nyheter, 16. marts.
Ludvigsson 2020, s. 11.
Ludvigsson 2020, s. 12.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0520.png
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
|
519
myndigheten besked om hurtigt at øge antallet
af test.
35
Kapaciteten er efterfølgende blevet
udbygget gradvist. Folkhälsomyndigheten har
taget skridt til at øge analysekapaciteten, så
man kan komme op på en kapacitet på omkring
150.000 test om ugen, som blev nået i midten af
juli (uge 29). I midten af april meddelte regerin-
gen og Folkhälsomyndigheten, at der ville blive
udført mellem 50.000 og 100.000 test om
ugen.
36
Dette mål på 50.000 test på en enkelt
uge blev nået i juni (uge 24).
Figur 6. Udførte test og testkapaciteten indtil udgangen af august i Sverige
200.000
Maximal kapacitet
150.000
Antal PCR-test
100.000
50.000
Testede individer
0
5
10
15
Uge
20
25
30
35
Kilde: Folkhälsomyndigheten (1. september 2020).
Note: I uge 4-26 meddeler Folkhälsomyndigheten, hvor mange personer der er blevet testet. Efter ønske fra den
svenske regering offentliggør Folkhälsomyndigheten derefter antallet af udførte test fordelt på regioner. Fra og
med uge 27 og frem har Folkhälsomyndigheten derfor foretaget et skøn over det ugentlige antal testede personer
i hele Sverige. Dataene er ufuldstændige, da ikke alle laboratorier indberetter dette tal til Folkhälsomyndigheten.
I de tilfælde hvor Folkhälsomyndigheten ikke får oplyst antallet af testede personer, erstatter man dette tal med
antallet af udførte test i stedet, hvilket medfører et lidt for stort antal testede personer. Tallene vedrører kun PCR-
test (påvisning af nukleinsyre).
35 Pålæg om hurtigt at øge antallet af test for covid-19, S2020/02681/FS. Den 8. maj meddelte regeringen desuden, at den
havde taget initiativ til at udpege Harriet Wallberg som testkoordinator, og hun skulle arbejde i Folkhälsomyndigheten (https://
www.regeringen.se/pressmeddelande/020/05/harriet-wallberg-ny-testkoordinator-for-coronatester/). Harriet Wallberg
meddelte imidlertid, at hun ønskede at afslutte arbejdet efter ca. tre uger (Dagens Nyheter, 2. juni). Ifølge medierne var
årsagen, at hun ikke havde et tilstrækkeligt stort mandat (Dagens Nyheter, 3. juni).
36 https://www.svtplay.se/klipp/26448670/antalet-coronatester-ska-utokas-kraftigt
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0521.png
520
|
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
Figur 6 viser antallet af personer, der er blevet
PCR-testet i Sverige, og den maksimale test-
kapacitet pr. uge (oplysningerne kommer fra
Folkhälsomyndigheten). Antallet af PCR-teste-
de personer har svinget mellem 11 (uge 4) og
godt 79.000 (uge 28). Figuren viser også, at selv
om det blev anset som vigtigt at øge kapacite-
ten, har antallet af udførte PCR-test kun udgjort
en del af analysekapaciteten i Sverige, i det
mindste i den periode, hvor der foreligger data
om maksimal kapacitet, som er fra midten af
april (uge 16). Kapaciteten er således ikke blevet
udnyttet fuldt ud.
Figur 7. Respiratorpladser, belægning og samlet kapacitet i Sverige
1.200
Antal respiratorpladser på intensivafdelinger
1.000
Total antal
800
600
Belægning
400
200
01-04-20
01-05-20
01-06-20
01-07-20
01-08-20
01-09-20
Kilde: Oplysninger fra Socialstyrelsen (e-mail af 25. september 2020).
I dokumentet »Nationell strategi för utökad
provtagning och laboratorieanalys av covid-19«
(»National strategi for udvidet prøvetagning
og laboratorieundersøgelse af covid-19«) gør
Folkhälsomyndigheten rede for, at formålet
med PCR-test er forskelligt i forskellige dele af
en pandemis faser.
37
I første fase, som Sverige
befandt sig i frem til midten af marts, koncentre-
rede man sig om at teste alle med symptomer
og at smitteopspore. Derefter blev der foretaget
en prioritering blandt dem, der skulle testes.
Folkhälsomyndigheten har fastsat en prioriteret
37 Folkhälsomyndigheten, »Nationell strategi för utökad provtagning och laboratorieanalys av covid-19« (”National strategi
for udvidet prøvetagning og laboratorieundersøgelse af covid-19”), version 4, 2020-06-10.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0522.png
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
|
521
rækkefølge, hvor gruppe 1 består af personer,
som på grundlag af en sundhedsfaglig vurdering
udviser symptomer på eksisterende sygdom,
gruppe 2 af sundheds- og plejepersonale, grup-
pe 3 af medarbejdere, der varetager andre nøg-
lefunktioner i samfundet, og gruppe 4 af andre
personer. Folkhälsomyndigheten skriver, at når
fasen med udbredt smittespredning er overstå-
et, kan alle med behov for det blive testet.
Den 16. marts bad regeringen Socialstyrelsen
om at sikre adgang til personlige værnemidler
og andet beskyttende udstyr, og den 19. marts
fik Socialstyrelsen til opgave at oprette en koor-
dinerende funktion for intensivpladser.
38
Figur
7 viser det samlede antal intensivpladser og
belægningen pr. dag i Sverige fra den 30. marts
til den 7. september (oplysninger modtaget fra
Socialstyrelsen den 25. september). Tallene vi-
ser på den ene side, at kapaciteten blev forøget
indtil udgangen af april, og på den anden side
at mellem 65 og 70 procent af kapaciteten blev
udnyttet i størstedelen af denne periode. Den
samlede kapacitetsudnyttelse i Sverige kom
aldrig over 75 procent. Nogle regioner kan dog
have oplevet et større pres.
Figur 8. Antal regioner i Sverige med alvorlige eller kritiske følger på en 5-punktsskala
20
I alt 21 regioner i Sverige
15
Antal påvirkede regioner
Forbrugsvarer
10
5
Andre følger
0
01-04-20
01-05-20
01-06-20
01-07-20
Kilde: Oplysninger fra Socialstyrelsen (e-mail af 25. september 2020).
Note: Skalaen har trinnene »ingen«, »moderate«, »betydelige«, »alvorlige« og »kritiske« følger. De grå linjer, der
beskriver »andre følger«, repræsenterer følgende aktiviteter: akut medicinsk beredskab, kommunikation, logistik
og service, lægemiddelforsyning, akut lægehjælp, sygetransportorganisation, infrastruktur og ledelse. Den eneste
aktivitet, der var udsat for alvorlige eller kritiske følger i mere end to regioner samtidig, var lægemiddelforsyningen
(som primært var påvirket i fire regioner i begyndelsen af maj).
38 Regeringsbeslutning S2020/011558/FS, S2020/011594/FS og S2020/01849/FS. Se også S2020/02443/FS.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0523.png
522
|
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
Figur 9. Antal kommuner i Sverige med alvorlige eller kritiske følger på en 5-punktsskala
25
Forbrugsvarer
20
Antal påvirkede kommuner
15
10
Personale
5
0
01-05-20
01-06-20
01-07-20
Kilde: Oplysninger fra Socialstyrelsen (e-mail af 25. september 2020).
Note: Skalaen har trinnene »ingen«, »moderate«, »betydelige«, »alvorlige« og »kritiske« følger. De tre grå linjer, der
beskriver andre former for følger, repræsenterer hjemmehjælp, ledelse og lægemiddelforsyning. Der er i alt 290
kommuner i Sverige.
Socialstyrelsen samarbejder med Myndigheten
för samhällsskydd och beredskap (MSB) og
lensstyrelserne om at holde øje med kapacite-
ten af intensive og medicinske sengepladser i
regionerne samt behovet for medicinsk udstyr
og værnemidler i regioner og kommuner. Figur 8
og 9 gør status over situationen i regionerne og
kommunerne (oplysninger modtaget fra Social-
styrelsen den 25. september). Socialstyrelsen
har en 5-punktsskala, der går fra ingen til kritisk
indvirkning.
39
Den lodrette akse i figur 8 viser
antallet af Sveriges 21 regioner, der har rappor-
teret om alvorlige eller kritiske følger i forbind-
else med covid-19 inden for følgende områder:
forbrugsvarer, akut medicinsk beredskab,
kommunikation, logistik og service, lægemid-
delforsyning, akut lægehjælp, sygetransportor-
ganisation, infrastruktur og ledelse. Følgerne for
forbrugsvarer har været alvorlige eller kritiske i
en lang række regioner, som det fremgår af den
røde linje; på andre områder er det kun nogle få
regioner, der har oplevet alvorlige eller kritiske
følger. Figur 9 viser tilsvarende, hvor mange af
Sveriges 290 kommuner der har anført, at de
39 Skalaen trin er: »Ingen«, »Moderate«, »Betydelige«, »Alvorlige« og »Kritiske« følger. Oplysninger fra Socialstyrelsen, e-mail
af 22. oktober 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0524.png
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
|
523
har oplevet alvorlige eller kritiske følger for for-
brugsvarer, personale, hjemmepleje, ledelse og
lægemiddelforsyning. Den fuldt optrukne røde
linje repræsenterer antallet af kommuner, der
har rapporteret om alvorlige eller kritiske følger
for forbrugsvarer, mens den stiplede røde linje
viser, hvor mange kommuner der har anført, at
personalesituationen var alvorligt eller kritisk
påvirket.
Presset på den svenske sygehus- og sund-
hedssektor var således stort i visse dele af
landet, ikke mindst med hensyn til adgang til
intensivpladser og forbrugsvarer. Situationen
var særlig alvorlig i april. Socialstyrelsen skrev i
sin statusrapport til Myndigheten för samhälls-
skydd och beredskap den 16. april, at følgerne
på Socialstyrelsens områder varierede fra
moderate til kritiske, og at de forventedes at
vokse i de kommende uger. Socialstyrelsen
forklarede, at »konsekvenserne inden for de
næste to uger indebærer en risiko for alvorlige
eller kritiske følger i flere regioner med hensyn
til intensivpladser, værnemidler og medicinsk
udstyr.« Desuden understregede Socialstyrel-
sen, at der var risiko for »øgede konsekvenser
for de kommunale ydelser på sundheds- og
socialområdet.«
40
Indsatsen mod covid-19 og behandlingen af
patienter med covid-19 har udskudt andre
behandlinger. Der foreligger ikke nogen samlet
vurdering af omfanget af denne såkaldte for-
skydningseffekt, men Socialstyrelsen har fulgt
udviklingen på flere områder. Socialstyrelsen
har bl.a. bemærket, at færre søger tandlæ-
gebehandling og behandling på psykiatriske
akutmodtagelser, og at besøgene på somatiske
skadestuer er faldet.
41
Antallet af fysiske besøg i
lægehuse og sundhedscentre faldt med godt 40
procent fra januar til april 2020, og speciallæ-
geklinikkerne konstaterede et fald på omkring
50 procent fra februar til april. På samme måde
er antallet af operationer faldet markant – med
hele 46 procent – selv om det igen er steget en
del siden maj måned.
42
Socialstyrelsen vurde-
rer, at kræftbehandlingen af patienter med en
diagnose ikke er blevet berørt i en sådan grad,
at det har haft sundhedsmæssige konsekven-
ser. Der kan imidlertid konstateres en faldende
aktivitet på området for kræftscreeninger i
løbet af foråret.
43
I rapporten »Uppskjuten can-
cervård« (»Udskudt kræftbehandling«) skriver
den svenske rådgivningsinstans på kræftom-
rådet, Regionala cancercentrum i samverkan
(RCC), at antallet af nyopdagede kræfttilfælde
fra marts til august 2020 er faldet med gen-
nemsnitligt 12 procent (medianværdien) over for
samme periode i 2019.
44
RCC understreger, at
der er store regionale forskelle, idet nedgangen
i Stockholm f.eks. udgør hele 31 procent.
45
Ældreplejen i Sverige har været hårdt ramt af
covid-19. Plejen kan opdeles i to dele: hjem-
40 Socialstyrelsen 2020-04-16, j.nr. 10.2.5075/2020, s. 1.
41 Socialstyrelsen, »Faktablad - effekter av covid-19 på besök i tandvården« (»Faktablad - effekterne af covid-19 på
tandlægebesøg«), 2020-10-13. Socialstyrelsen, »Faktablad -färre söker vård på psykiatrisk akutmottagning under
coronapandemin« (»Færre søger behandling på psykiatriske akutmodtagelser under coronapandemien«), 2020-06-25.
Socialstyrelsen, ”Faktablad - effekter av covid-19 på hur patienter besöker somatiska akutmottagningar” (»Faktablad -
effekterne af covid-19 på patienters besøg på somatiske skadestuer«), 2020-06-25.
42 Socialstyrelsen, »Hur covid-19 har påverkat vårdkontakter, operationer och väntetider« (»Hvordan covid-19 har påvirket
antallet af henvendelser til praktiserede læger m.v., operationer og ventetider«), 2020-06-17.
43 Socialstyrelsen, »Faktablad - påverkan på screeningverksamheter inom cancerområdet« (»Faktablad - følgerne for
omfanget af kræftscreeninger«), 2020-06-25.
44 RCC er et samarbejde mellem Sveriges seks regionale kræftcentre.
45 Regionala cancercentrum i samverkan, ”Uppskjuten cancervård” (»Udskudt kræftbehandling«), version 1, 2020-09-27.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0525.png
524
|
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
mehjælp og plejehjem. I Sverige er ældrepleje
et kommunalt ansvar (som i øvrigt betyder,
at ældreplejen falder ind under de sociale
myndigheders område og dermed ikke i første
omgang hører under sundhedsområdet), men
inden for både hjemmehjælp og plejehjem
findes der både offentlige og private udbydere. I
januar 2020 var der 191.910 personer over 70 år,
som modtog hjemmehjælp i Sverige, og 79.410
personer over 70 år, som boede på plejehjem.
Disse grupper har været meget sårbare. Den
28. april var 90 procent af de personer, som var
døde af covid-19, over 70 år gamle. Halvdelen
af disse personer var plejehjemsbeboere, mens
lidt over en fjerdedel modtog hjemmehjælp.
46
De ældres sårbare situation har været et kendt
problem, og der er truffet foranstaltninger til
at beskytte dem, men i den svenske debat har
mange påpeget, at der ikke er gjort nok. En
vigtig foranstaltning, der allerede er nævnt,
var regeringens beslutning den 30. marts om
at indføre et nationalt forbud mod besøg på
plejehjem.
47
Andre vigtige spørgsmål synes at
have været personaleudskiftningen på pleje-
hjemmene, de smitteforebyggende foranstalt-
ninger, som personalet har truffet og har været
i stand til at træffe, og den lægebehandling, der
har været til rådighed for plejehjemsbeboerne.
Der har i medierne været fokus på store mang-
ler i adgangen til personale og værnemidler.
48
Der har også været skrevet om, at skrøbelige
ældres behov for kvalificeret pleje er blevet
nedprioriteret i nogle regioner.
49
Disse oplys-
ninger er imidlertid blevet afvist af de ansvarlige
embedsmænd.
50
Samtidig har f.eks. interes-
se- og arbejdsgiverorganisationen for Sveriges
kommuner og regioner, SKR, understreget, at
det er den udbredte smittespredning, og ikke
fejl og forsømmelser i ældreplejen, der ligger til
grund for de høje dødstal i Sverige.
Systematiske analyser af årsagerne til, at nogle
plejehjem har klaret sig relativt godt, mens an-
dre har været hårdere ramt af covid-19, er end-
nu ikke tilgængelige, og det er på nuværende
tidspunkt ikke muligt at afgøre, hvilke eventuelle
foranstaltninger der har været effektive. Endnu
er det heller ikke muligt at fastslå, om syste-
matiske fejl og forsømmelser har fundet sted
i ældreplejen. I midten af april gav regeringen
det svenske tilsyn for sundhedspleje og social
pleje, Inspektionen för vård och omsorg (IVO),
til opgave at gennemføre en tilsynsindsats i alle
kommuner for at afdække, hvordan arbejdet
med bekæmpelse af covid-19 er foregået inden
for ældreplejen. IVO er stadig i gang med at ud-
føre denne tilsynsopgave. Efter en indledende
gennemgang af mere end tusind virksomheder
vurderede IVO, at omkring en tiendedel havde
så store mangler, at man ville gå videre med en
udvidet gennemgang. På baggrund af gennem-
gangen offentliggjorde IVO i maj en liste over de
forhold, som tilsynet havde vist kunne begræn-
se spredningen af covid-19.
51
46 Socialstyrelsen, »Statistik om smittade och avlidna med covid-19 bland äldre efter boendeform« (»Statistik over smittede
og afdøde med covid-19 blandt ældre efter boligtype«), j.nr. 6.7-15552/2020, 2020-05-06.
47 Förordning om tillfälligt förbud mot besök i särskilda boendeformer för äldre för att förhindra spridningen av sjukdomen
covid-19 (Bekendtgørelse om midlertidigt forbud mod besøg på plejehjem for at forhindre spredning af sygdommen covid-19),
SFS 2020:163.
48 Dagens Nyheter 2020-04-08, Dagens Nyheter 2020-05-21.
49 Dagens Nyheter 2020-10-13, Eskilstuna Kuriren 2020-05-12.
50 Se samtalen i Dagens Nyheter 2020-10-19.
51 IVO’s tilsyn med ældreplejen under covid-pandemien, https://www.ivo.se/tillsyn/ivos-tillsyn-av-aldreomsorgen-under-
covid-pandemin/.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0526.png
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
|
525
Samfundsøkonomiske foranstaltninger
og virkninger
Riksdagen og regeringen har truffet en række
foranstaltninger til at begrænse de økonomiske
konsekvenser af covid-19-epidemien. Ifølge
den såkaldte Riksdagsordning, som regulerer
Riksdagens arbejde, har regeringen normalt
kun lov til at foreslå ændringer til statsbudgettet
to gange om året: i finanslovsforslaget (bud-
getpropositionen) om efteråret og i forslaget til
retningslinjerne for Sveriges økonomiske politik
og finanspolitik (ekonomiska vårpropositionen)
om foråret. Derudover kan regeringen ved an-
dre lejligheder fremlægge tillægs- og ændrings-
budgetter, men kun hvis »der ifølge regeringen
foreligger særlige grunde hertil« (kapitel 9, §
6 i Riksdagsordningen). I 2020 har regeringen
fremlagt hele ti tillægs- og ændringsbudgetter
(17., 19., 26. og 30. marts, 1. april, 14. og 15. maj,
10. og 15. juni og 10. september), hvilket siger
noget om, hvor mange økonomisk-politiske
foranstaltninger, der er blevet truffet under
covid-19-krisen.
52
Vi gør her rede for nogle af de vigtigste økono-
miske foranstaltninger i 2020. Vi begynder med
den enkeltvis dyreste foranstaltning, nemlig
de nye regler om kompensation til midlertidig
hjemsendelse (korttidsarbete), der blev indført
i foråret. En støtteordning til hjemsendelse var
allerede indført i 2013, da det var blevet påvist,
at handlingsprogrammer, der letter virksom-
hedernes fastholdelse af deres medarbejdere,
havde reduceret den negative effekt, den dybe
økonomiske krise i 2008-2009 havde haft på
beskæftigelsen, f.eks. i Tyskland. På baggrund
af en bekendtgørelse fra regeringen og senere
en ny lov, der trådte i kraft med tilbagevirkende
kraft fra midten af marts 2020 (SFS 2020:375),
blev det under covid-19-krisen muligt for
virksomheder at ansøge om midlertidigt at
hjemsende deres medarbejdere i op til 60 pro-
cent af arbejdstiden. Det blev senere muligt at
opnå kompensation til hjemsendelse i op til 80
procent af arbejdstiden i månederne maj, juni
og juli.
53
Denne omfattende støtteordning blev
anslået til at koste staten ca. 50 mia. svenske
kroner i 2020.
I takt med at arbejdsløsheden er steget til trods
for virksomhedernes mulighed for at hjemsen-
de deres medarbejdere, er dagpengeloftet og
dagpengesatserne i arbejdsløshedsforsikringen
blevet hævet, og det er blevet lettere for de en-
kelte lønmodtagere at opnå ret til medlemskab
af en A-kasse.
54
På området for sygeforsikring
er karensdagen – det vil sige første sygedag
uden lønkompensation – blevet fjernet, bl.a. for
at give medarbejdere et incitament til at blive
hjemme, hvis de udviser symptomer på sygdom.
Derudover har regeringen og Riksdagen truffet
en række foranstaltninger med henblik på at
beskytte svenske virksomheder mere direk-
te mod konsekvenserne af den økonomiske
afmatning. Den dyreste nye foranstaltning i
2020, næst efter hjemsendelsesordningen, var
direkte støtte til svenske virksomheder baseret
på de anslåede fald i virksomhedernes omsæt-
ning. Den tredjedyreste foranstaltning var en
midlertidig nedsættelse af de sociale bidrag
(som betales af arbejdsgiverne). Samtidig har
staten midlertidigt overtaget udgifterne til syge-
dagpenge, som ellers betales af arbejdsgiveren
i begyndelsen af en medarbejders sygdomspe-
riode. Nogle bestemte virksomhedskategorier
52 Se https://www.regeringen.se/sveriges-regering/finansdepartementet/statens-budget/ekonomiska-atgarder-med-
anledning-av-covid-19/.
53 Finanspolitiska rådet,
Svensk finanspolitik 2020,
Stockholm: Finanspolitiska rådet, s. 26.
54 Finanspolitiska rådet,
Svensk finanspolitik 2020,
Stockholm: Finanspolitiska rådet, s. 69.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0527.png
526
|
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
har også modtaget tilskud til lejeomkostninger,
som har kostet staten omkring 5 mia. svenske
kroner.
55
Samtidig har regeringen og Riksdagen på
grund af covid-19-epidemien forhøjet statens
almindelige bloktilskud til kommunerne med
omkring 15 mia. svenske kroner i 2020. Kommu-
nerne og regionerne er ansvarlige for en stor del
af de offentlige tjenesteydelser i Sverige, men
med visse undtagelser må de ikke køre med
underskud (i modsætning til staten, som godt
kan udvise underskud på kort sigt, selv om det
mellem- og langsigtede mål er, at staten skal
være overskudsgivende). Øgede bloktilskud
fra staten til kommunerne er derfor normalt et
vigtigt element i stabiliseringspolitiske pakker i
Sverige, hvilket også var tilfældet tilbage i 2009.
Figur 10. Ændring i Sveriges BNP siden foregående kvartal i forhold til 2018 og 2019
2
Ændring i BNP siden foregående kvartal (procent)
0
-2
-4
-6
-8
2018:1
2018:2
2018:3
2018:4
2019:1
2019:2
2019:3
2019:4
2020:1
2020:2
Kilde: SCB, Nationalräkenskaperna (nationalregnskabet) (ajourført 16. oktober 2020).
Figur 10 beskriver kvartalsvise ændringer i BNP
(siden forudgående kvartal) i 2018 og 2019 og i
de første to kvartaler af 2020 (sæsonkorrigere-
de data). Som det fremgår af figuren, faldt BNP
med mere end 8 procent i andet kvartal af 2020
(i første kvartal havde covid-19-epidemien og
foranstaltninger rettet mod epidemien endnu
ikke haft nogen større økonomisk effekt). Det
var den største kvartalsvise nedgang i BNP i
moderne tid, men nedgangen var alligevel noget
55 Finanspolitiska rådet,
Svensk finanspolitik 2020,
Stockholm: Finanspolitiska rådet, s. 69.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0528.png
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
|
527
mindre, end Konjunkturinstitutet og regeringen
havde forventet. Nedgangen i BNP i Sverige i
denne periode var på linje med udviklingen i
andre sammenlignelige lande, men var mindre
end i de hårdest ramte lande i Europa.
Figur 11. Jobsøgende i Sverige 2020 sammenlignet med 2018 og 2019
300.000
2020
200.000
Jobsøgende
2018 og 2019
100.000
0
1
10
20
Uge
30
40
50
Kilde: Arbetsförmedlingens veckostatistik (arbejdsformidlingens ugestatistik) (ajourført 16. oktober 2020).
De mest detaljerede og hyppige statistikker
over arbejdsløsheden i Sverige er den ugesta-
tistik, der udarbejdes af den svenske arbejds-
formidling, Arbetsförmedlingen. Figur 11 viser
antallet af jobsøgende i Sverige i 2020 sam-
menlignet med de to foregående år. Som det
fremgår af figuren, begyndte arbejdsløsheden
at stige hurtigt i slutningen af marts, og i slut-
ningen af foråret og begyndelsen af sommeren
var der over 100.000 flere arbejdsløse end på
samme tidspunkt sidste år. Uden de tidligere
omtalte hjemsendelsesordninger ville antallet
af arbejdsløse med stor sikkerhed være steget
endnu mere. I begyndelsen af efteråret 2020
faldt den officielle arbejdsløshed en smule.
De politiske partier i Sverige har været uenige
om nogle af de økonomisk-politiske foranstalt-
ninger, der blev indført under krisen, navnlig
i forhold til timingen. Den svenske regering
under ledelse af socialdemokraterne har
selvfølgelig været særlig optaget af at beskytte
lønmodtagerne, f.eks. ved hjælp af ændrin-
gerne i arbejdsløshedsforsikringen, mens den
borgerlige opposition har været mere optaget
af at beskytte virksomhederne. I det store og
hele er beslutningerne om økonomisk-politiske
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0529.png
528
|
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
foranstaltninger under covid-19-krisen imidler-
tid truffet med bred politisk enighed. Navnlig
i begyndelsen af epidemien stod det klart, at
Sverige bevægede sig fra en fase præget af
politisk polarisering (som bl.a. afspejlede sig i
den langvarige regeringsdannelse i 2018-2019)
til en fase præget af større vilje til at indgå kom-
promiser.
56
Der har også været bred opbakning
blandt økonomiske eksperter og blandt de
vigtigste arbejdsmarkedsparter til den politik,
som regeringen og Riksdagen har truffet be-
slutning om. Finanspolitiska rådet – en svensk
ekspertinstans, der har til opgave at gennemgå
den økonomiske politik i Sverige – konklude-
rede således i sin rapport om finanspolitikken
i 2020, at krisepolitikken grundlæggende set
var afbalanceret: »De indførte foranstaltninger
er hensigtsmæssige og er i flere tilfælde blevet
gennemført hurtigt.«
57
Ud over de beslutninger, som regeringen og
Riksdagen traf under covid-19-epidemien,
kan det nævnes, at den svenske centralbank,
Riksbanken, og det svenske finanstilsyn, Finan-
sinspektionen, der er ansvarlig for reguleringen
af bankvæsenet og de finansielle institution-
er, på et tidligt tidspunkt indførte en række
foranstaltninger med henblik på at stabilisere
den svenske økonomi og styrke borgernes og
virksomhedernes tillid til det finansielle system.
Riksbanken øgede sin långivning til svenske
banker og foretog støtteopkøb af statsobliga-
tioner og virksomhedsobligationer. Finansin-
spektionen gav samtidig bankerne tilladelse til
at fritage boliglåntagere fra det krav om afdrag,
der har været gældende i nogle år for nye bo-
liglån i Sverige (den, der optager et boliglån på
mere end 50 procent af boligens værdi, er som
udgangspunkt forpligtet til at afdrage mindst
1 procent af lånet om året, nogle gange endnu
mere).
58
Politiske og administrative beslut­
ningsprocesser under covid­19­krisen
Regerings­ og myndighedsstrukturen
i Sverige
Sverige har en anden regerings- og myndig-
hedsstruktur end mange andre demokratier.
Strukturen adskiller sig bl.a. fra, hvordan det
forholder sig i nabolandene Danmark, Norge og
Tyskland. Regeringskansliet i Sverige er lille og
har i forhold til disse lande begrænsede midler
til rådighed til at kunne iværksætte undersøgel-
ser. De svenske myndigheder har desuden en
mere uafhængig stilling, end det er tilfældet i de
fleste andre lande.
59
Regeringskansliet bestod i 2020 af Statsråds-
beredningen (statsministeriet), Förvaltningsav-
delningen (ministeriernes forvaltningsafdeling)
og 11 departementer (ministerier). Den over-
ordnede politiske ledelse af Statsrådsbered-
ningen varetages af statsministeren, og hvert
ministerium ledes af en ressortminister. Hvert
ministerium består af en række underliggen-
de institutioner (styrelser, råd og nævn), f.eks.
Folkhälsomyndigheten, Socialstyrelsen og
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
(MSB). I januar 2020 var der i alt 341 instituti-
oner under den svenske regering. De svenske
56 Om regeringsdannelsen 2018-2019 og den politiske situation i Sverige efter valget i 2018, se Jan Teorell, Hanna Bäck,
Johan Hellström og Johannes Lindvall,
134 dagar (134 dage),
Göteborg: Makadam Förlag 2020.
57 Finanspolitiska rådet,
Svensk finanspolitik 2020,
Stockholm: Finanspolitiska rådet, s. 84.
58 Finanspolitiska rådet,
Svensk finanspolitik 2020,
Stockholm: Finanspolitiska rådet, s. 70.
59 Shirin Ahlbäck Öberg og Helena Wockelberg, »The Public Sector and the Courts«, i Pierre, Jon (red.).
The Oxford
Handbook of Swedish Politics.
Oxford: Oxford University Press 2016; Jon Pierre, ”Central Agencies in Sweden: A Report from
Utopia.”, i Pollitt, Christopher og Colin Talbot (red.), Unbundled Government. London: Taylor and Francis 2004.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0530.png
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
|
529
statslige myndigheder er indbyrdes forskellige
og omfatter alt fra relativt små råd og udvalg
med konkrete arbejdsopgaver til lensstyrelser,
forvaltningsmyndigheder og universiteter.
60
I
2020 var der ca. 229.000 fuldtidsbeskæftigede
i de statslige myndigheder, sammenholdt med
ca. 4.600 beskæftigede i Regeringskansliet
(dvs. i departementerne).
61
Størstedelen af
medarbejderne i den svenske centraladmini-
stration arbejder således for myndighederne.
Myndighederne er underlagt regeringen, men
samtidig har de stor uafhængighed. Den sven-
ske forvaltningsmodel bygger på, at myndig-
hederne foretager uafhængige vurderinger
baseret på den bedste tilgængelige viden, og
at regeringen lytter til myndighederne. I en
international sammenhæng er det sandsyn-
ligvis mest opsigtsvækkende, at det i henhold
til forfatningen er forbudt for svenske ministre
at give instrukser til myndighederne i konkrete
sager (kapitel 12, § 2 i forfatningen). En statslig
undersøgelse, den såkaldte Styrutredningen,
opsummerede den svenske forvaltningsmodel
således: »Å ena sidan bestämmer politikerna
och förvaltningen verkställer, å andra sidan skall
förvaltningen tala tillbaka med en tydlig röst«
(»På den ene side træffer politikerne beslutnin-
gerne, og forvaltningen udfører dem, på den
anden side skal forvaltningen tale tilbage med
en klar stemme.«)
62
Den formelle styring af myndighederne i Sverige
sker med hjemmel i almindelige love, bekendt-
gørelser og direktiver. Regeringens vigtigste
formelle styringsinstrumenter er myndighedsin-
strukser, budgetter og reguleringsbreve. Til hver
myndighed udarbejder regeringen en instruks,
der beskriver myndighedens opgaver og organi-
sation. Regeringen kan frit ændre disse afgivne
instrukser. Regeringen har også gode mulig-
heder for at påvirke de enkelte myndighed-
ers budgetter, selv om det er Riksdagen, der
fastlægger statsbudgettet ved vedtagelse af
finansloven. I de reguleringsbreve, der skrives
i forbindelse med budgetterne, giver regering-
en også de enkelte myndigheder instrukser
om, hvordan midlerne skal anvendes. Regule-
ringsbreve og andre regeringsbeslutninger kan
også anvendes til at pålægge en myndighed at
udføre særlige opgaver (f.eks. opruste testind-
satsen eller koordinere indkøb af værnemidler).
Regeringen kan også styre myndighederne
ved at udnævne myndighedschefer, men dette
instrument er begrænset, idet en ansættelse
udelukkende må ske på et sagligt grundlag
(kapitel 12, § 5 i forfatningen), og idet svenske
myndighedschefer i deres ansættelseskon-
trakter har en høj grad af jobsikkerhed i en på
forhånd fastsat periode.
Ud over de formelle styringsinstrumenter skal
der desuden være mulighed for uformelle kon-
60 Carl Dahlström och Mikael Holmgren, »The Political Dynamics of Bureaucratic Turnover«.
British Journal of Political
Science
49(3): 823-836, 2019.
61 Regeringskansliet, Regeringskansliets årsbok 2019 (Regeringskansliets årbog 2019). Stockholm: Regeringskansliet 2019;
Statskontoret,
Statsförvaltningen i korthet
(Centraladministrationen kort fortalt). Stockholm: Statskontoret 2020.
62 SOU 2007: 75,
Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning
(At styre staten – regeringen styring af sin
forvaltning). Stockholm: Fritzes 2007, s. 13.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0531.png
530
|
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
takter mellem regeringskontorerne og myn-
dighederne.
63
Disse uformelle kontakter udgør
en væsentlig del af de svenske myndigheders
forvaltningsledelse. Forfatningsmæssigt er der
ikke noget, der forhindrer ministre og embeds-
mænd i departementerne i at have uformelle
kontakter med myndigheder inden for deres
eget ministeriums ressortområde med henblik
på at kunne indhente oplysninger eller opnå be-
stemte resultater – så længe dette ikke påvirker
afgørelser i konkrete sager, hvilket ville være i
strid med den svenske forfatning (kapitel 12, §
2 i forfatningen). Denne mulighed for uformelle
kontakter anvendes i vid udstrækning og er en
forudsætning for, at regeringen kan styre myn-
dighederne problemfrit, også i en situation som
covid-19-krisen.
64
Kriseberedskabet ved epidemier
understreges navnlig betydningen af at »forsøge
at mindske smittespredningen og bremse pan-
demiforløbet«, således at »smittekurven topper
senere og flader ud« for dermed at reducere
»belastningen af sundhedssektoren og samfun-
det«, samt at øge »forberedelsestiden«, således
at »vacciner hurtigt kan blive tilgængelige.«
Anbefalingen om at holde afstand til andre an-
føres som en mulig foranstaltning til at nå disse
mål. De ideer om at bremse smittespredningen
for at »flatten the curve«, som blev diskuteret
flittigt i medierne i en lang række lande, da
covid-19-epidemien brød ud i begyndelsen af
2020, var således retningsgivende for de sven-
ske myndigheders forberedelser før krisen.
Til gengæld fremgår det allerede af publika-
tionen »Pandemiberedskap«, at der er en vis
skepsis over for vidtgående »ikke-medicinske«
foranstaltninger under en pandemi. På den ene
side understreges det i publikationen, at der på
et tidligt tidspunkt i et pandemiforløb er ringe
muligheder for at begrænse smittespredningen
og behandle syge med lægemidler, og at de
»foranstaltninger, der på daværende tidspunkt
er til rådighed for at mindske en pandemis
indvirkning på samfundet, er såkaldte ikke-
medicinske foranstaltninger«, f.eks. »håndhy-
giejne, hoste- og nyseetikette, frivillig hjemme-
isolation ved sygdom, undgåelse af offentlige
arrangementer og forsamlinger samt lukning af
skoler.«
66
Formålet med sådanne foranstaltning-
I 2019, lige før udbruddet af covid-19-epidemien,
udgav den svenske sundhedsstyrelse, Folkhäl-
somyndigheten, publikationen »Pandemibe-
redskap«, hvori der redegøres for styrelsens
syn på, hvilke foranstaltninger der kan være
hensigtsmæssige, og hvilke krav der vil blive
stillet til det svenske samfund under en pande-
mi, navnlig en influenzapandemi.
65
De overord-
nede mål for myndighedernes arbejde under en
pandemi er ifølge publikationen at »minimere
dødeligheden og sygeligheden i befolkningen«
og »minimere andre negative konsekvenser for
borgeren og samfundet.« I den sammenhæng
63 Bengt Jacobsson,
Hur styrs förvaltningen? Myt och verklighet kring departementens styrning av ämbetsverken,
(Hvordan styres forvaltningen? Myte og virkelighed omkring ministeriernes styring af forvaltningsmyndighederne.)
Lund: Studentlitteratur 1984; Cajsa Niemann,
Villkorat förtroende: Normer och rollförväntningar i relationen mellan
politiker och tjänstemän i Regeringskansliet,
(Betinget tillid: Normer og rolleforventninger i forholdet mellem politikere og
departementernes embedsmænd), Stockholms Universitet: Statsvetenskapliga institutionen (institut for statskundskab)
2013.
64 Bengt Jacobsson og Göran Sundström, »Governing the State«, i Pierre, Jon (red.).
The Oxford Handbook of Swedish
Politics.
Oxford: Oxford University Press 2016; Jon Pierre »Nudges Against Pandemics: Sweden’s covid-19 Containment
Strategy in Perspective«,
Policy and Society
39(3): 478–493, 2020.
65 »Pandemiberedskap. Hur vi förbereder oss – ett kunskapsunderlag« (»Pandemiberedskab. Hvordan vi forbereder os – en
videnbase«). Stockholm: Folkhälsomyndigheten 2019 (artikelnummer 19074-1).
66 »Pandemiberedskap. Hur vi förbereder oss – ett kunskapsunderlag« (»Pandemiberedskab. Hvordan vi forbereder os – en
videnbase«), s. 20.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0532.png
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
|
531
er er bl.a. at »forsinke spredningen af en virus i
en befolkning«, at »forsinke epidemien og flade
kurven ud« og at »reducere smittespredningen
mellem forskellige samfundsgrupper.« På den
anden side understreges det, at resultaterne af
de undersøgelser, der er foretaget af ikke-me-
dicinske foranstaltninger, ikke er entydige. Der
henvises bl.a. til en WHO-undersøgelse, hvoraf
det fremgår, at det ikke er klart dokumenteret,
at sådanne foranstaltninger rent faktisk virker.
Desuden understreges det, at visse ikke-medi-
cinske foranstaltninger »kan påvirke samfun-
dets funktioner negativt«, hvorfor foranstaltnin-
gerne skal være »afbalancerede.« En evaluering
af, om de samfundsrelaterede ikke-medicinske
foranstaltninger er hensigtsmæssige eller ej,
afhænger ifølge Folkhälsomyndigheten af »pan-
demiens alvor, spredning og samfundsmæssige
kontekst.«
Da repræsentanter for Folkhälsomyndighe-
ten og den svenske regering under epidemien
forklarede, hvilke forudsætninger der lå til grund
for den svenske covid-19-strategi, henviste de
generelt til netop denne form for balance mel-
lem foranstaltningernes forventede effekt på
smittespredningen på den ene side og omkost-
ningerne ved at gribe forstyrrende ind i samfun-
dets funktioner på den anden side. Beslutning-
en om at holde skolerne åbne blev f.eks. truffet
på baggrund af, at smittespredningen blandt
børn var lav på den ene side, og at de sociale
omkostninger på den anden side ville blive høje,
hvis skolerne blev lukket, og at der ville opstå
personalemangel på sundheds- og plejeom-
rådet, hvis nogle af de ansatte blev tvunget til
at blive hjemme for at passe deres børn.
67
I det
populære svenske radioprogram Sommer i P1 i
juni fortalte Sveriges statsepidemiolog, Anders
Tegnell, at han i begyndelsen af covid-19-epide-
mien gik ud fra, at andre lande ville gøre mere
eller mindre som Sverige, idet han mente, at
Sveriges strategi var i overensstemmelse med
planlægningen af et beredskab til en kommen-
de pandemi i en international sammenhæng.
68
Når det drejer sig om organisatoriske spørgs-
mål, skelner Folkhälsomyndigheten i sin plan-
lægning før covid-19-krisen mellem den rolle,
som spilles af internationale organisationer,
regeringen, statslige myndigheder, regioner-
ne og kommunerne. Den svenske regering og
Regeringskansliet antages at spille en forholds-
vis begrænset rolle, nemlig at skabe »forud-
sætningerne for at sikre adgang til vacciner
og antivirale lægemidler«, at beslutte, om en
sygdom skal »klassificeres som en alment farlig
sygdom og dermed være smittesporings-/an-
meldelsespligtig« (se ovenfor om den svenske
epidemilovs bestemmelser) og at vedtage »en
strategi for oplagring af antivirale lægemidler.«
Folkhälsomyndigheten antages dog selv at have
en lang række opgaver, herunder koordinering
af pandemiberedskabet på nationalt plan.
Socialstyrelsen har til gengæld til opgave at
koordinere kommunernes og regionernes krise-
beredskab i sygehus- og sundhedssektoren og
at udarbejde administrative forskrifter om brug
af lægemidler (noget, som også den svenske
lægemiddelstyrelse, Läkemedelsverket, skal
arbejde med). Myndigheten för samhällsskydd
och beredskap (MSB) koordinerer forskellige
aktører på nationalt plan og overvåger pande-
miens indvirkning på samfundet som helhed.
67 Se f.eks. Sveriges Television, »Därför vill Folkhälsomyndigheten inte stänga grundskolor« (»Derfor vil
Folkhälsomyndigheten ikke lukke skoler«), 18. marts 2020 (https://www.svt.se/nyheter/vetenskap/darfor-vill-
folkhalsomyndigheten-inte-stanga-grundskolor) og Skolvärlden, »Beskedet: Anna Ekström stänger inga skolor« (»Meddelelse:
Anna Ekström lukker ikke nogen skoler«), 12. marts 2020 (https://skolvarlden.se/artiklar/beskedet-anna-ekstrom-
st%C3%A4nger-inga-skolor).
68 Se Anders Tegnells sommerprogram, https://sverigesradio.se/avsnitt/1518764.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0533.png
532
|
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
Dertil kommer en række mere driftsmæssige
opgaver for kommunerne, regionerne og deres
læger med ansvar for smitsomme sygdomme.
69
En iagttagelse, man kan gøre sig på grundlag
af denne gennemgang, er, at der ifølge Folkhäl-
somyndighetens publikation ikke forventes at
være behov for ny lovgivning eller for vidtgåen-
de regeringsbeslutninger om drastiske foran-
staltninger til at mindske smittespredningen.
Udgangspunktet synes snarere at være, at de
ansvarlige myndigheder allerede har de instru-
menter, der bliver brug for, inden for rammerne
af den eksisterende lovgivning – en holdning,
der også synes at have farvet Folkhälsomyn-
dighetens høringssvar, da regeringen udar-
bejdede sit forslag om midlertidige beføjelser
i slutningen af marts og begyndelsen af april.
Regeringens udgangspunkt var, at epidemiloven
måske ikke var tilstrækkelig, og at »situationen
kræver yderligere foranstaltninger.« Folkhälso-
myndigheten understregede i sit høringssvar
»betydningen af de generelle retningslinjer for
smitteforebyggelse, der er fastsat i epidemi-
loven«.
70
Forberedelser og beslutninger
i vinteren og foråret 2020
smittespredningen. Vi minder om, at der alle-
rede blev taget en række vigtige skridt i januar,
før covid-19 var endemisk forekommende i
Sverige. For eksempel blev covid-19 allerede
ved månedsskiftet januar-februar optaget på
listerne over alment farlige og samfundskritiske
sygdomme i den svenske epidemilov, smitt-
skyddslagen (2004:168), hvilket gav mulighed
for, at de tvangsforanstaltninger, der er hjemmel
til i loven, kunne anvendes i covid-19-tilfælde.
Optagelsen af covid-19 på listerne over alment
farlige og samfundskritiske sygdomme var helt
i overensstemmelse med den beredskabsplan,
der er beskrevet i Folkhälsomyndighetens pub-
likation »Pandemiberedskap«, som vi berørte
i foregående afsnit. Ifølge denne plan var det
netop en af regeringens forholdsvis få opgaver
at træffe denne beslutning.
I publikationen »Pandemiberedskap« hedder
det endvidere, at »et veletableret samarbej-
de mellem alle aktører på alle niveauer« er
påkrævet, for at »arbejdet med at bekæmpe
en pandemi skal fungere effektivt« (s. 9). Det
fremhævede eksempel på en »allerede etab-
leret samarbejdsstruktur« er den nationale
pandemigruppe, hvis »opgave er at fremme
koordineringen af planlagte og gennemførte
foranstaltninger til håndtering af en pandemi.«
I pandemigruppen indgår repræsentanter for
Folkhälsomyndigheten (indkaldende medlem),
Myndigheten för samhällsskydd och bereds-
kap, Läkemedelsverket, Socialstyrelsen,
Arbetsmiljöverket (den svenske arbejdsmiljø-
styrelse) samt Sveriges kommuner og regi-
Tidligere i denne landerapport har vi nærmere
beskrevet, hvordan Folkhälsomyndighetens
billede af situationen ændrede sig i løbet af
vinteren og det tidlige forår 2020, og vi har også
beskrevet de foranstaltninger, som Riksdagen,
den svenske regering og de ansvarlige myn-
digheder traf i løbet af foråret for at begrænse
69 Læger med speciale i smitsomme sygdomme, der er udpeget af regionale råd med ansvar for offentlige sundhedsydelser
i regionerne, ”har et kollektivt ansvar for forebyggelse af smittespredning” i regionerne. »Smittskyddsläkaren skall planera,
organisera och leda smittskyddet och verka för effektivitet, samordning och likformighet« (»Lægen med speciale i smitsomme
sygdomme skal planlægge, tilrettelægge og lede forebyggelsen af smittespredning og bestræbe sig på at sikre effektivitet,
koordinering og ensartethed«) (kapitel 6, § 1, i den svenske epidemilov). Det er lægerne med speciale i smitsomme sygdomme,
der inden for visse geografiske områder har beføjelse til at træffe de »ekstraordinære foranstaltninger til forebyggelse af
smittespredning«, som er nævnt i epidemilovens kapitel 3, § 8.
70 Forslag nr. 2019/20:155, s. 11.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0534.png
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
|
533
oner. Den nationale pandemigruppe afholdt
tre møder i foråret 2020, den 6. marts, den
6. april og den 11. maj.
71
Ifølge oplysninger fra
Folkhälsomyndigheten er samarbejdet mellem
forskellige aktører på forskellige niveauer imid-
lertid blevet fremmet på mange andre måder
under covid-19-pandemien: Styrelsen »delta-
ger regelmæssigt hver uge« i »flere forskellige
beredskabsfora«, som omfatter både Sveriges
Kommuner och Regioner (SKR) og repræsen-
tanter for de enkelte kommuner og regioner.
72
De høje dødstal på svenske plejehjem har været
genstand for stor debat, og ledende repræsen-
tanter for Folkhälsomyndigheten, bl.a. stats-
epidemiolog Anders Tegnell, har udtalt, at de
betragter de højere dødstal i denne gruppe som
en fiasko. Koordineringen mellem statslige myn-
digheder, regioner og kommuner på netop om-
rådet for ældrepleje viser sig derfor at være en
vigtig faktor. Vi har imidlertid ikke været i stand
til at præcisere nøjagtigt, hvornår og i hvilke
sammenhænge behovet for særlig beskyttelse
af plejehjem er blevet behandlet på de forskelli-
ge samarbejdsmøder, der har fundet sted.
Riksdagen og de politiske partier
tilfælde af at et større antal Riksdagsmedlem-
mer er forhindrede i at deltage i Riksdagens
arbejde.«
73
Det er værd at bemærke, at denne
aftale blev indgået på baggrund af frivillige,
gensidigt forpligtende forhandlinger mellem
gruppelederne for de otte parlamentariske
partier. Der var således ikke tale om en formel
ændring af Riksdagens forretningsorden eller
anden lovgivning. Der er ikke noget usædvanligt
ved, at arbejdsgangene i Riksdagen fastlægges
ved uformelle aftaler af denne art (det samme
gælder det såkaldte clearingsystem, som par-
tierne i Riksdagen anvender i forbindelse med
afstemninger, når nogle medlemmer er fravæ-
rende). Riksdagens arbejde fortsatte med disse
uformelle ændringer i foråret og sommeren
2020, og som det fremgår af vores gennemgang
af de lovgivningsmæssige foranstaltninger, der
er truffet for at mindske smittespredningen, og
de økonomisk-politiske foranstaltninger, der er
truffet for at afbøde de økonomiske konsekven-
ser af krisen, har Riksdagens arbejdsindsats
været intensiv.
Sammenholdet på tværs af partierne i Riks-
dagen var forholdsvis stærkt i begyndelsen af
covid-19-epidemien, men konflikterne opstod
gradvist hen over foråret 2020, samtidig med
at det blev klart, at dødstallet i Sverige var langt
højere end i nabolandene. Partierne til højre for
midten har kritiseret den socialdemokratisk
ledede regering for at føre en alt for forsigtig
Den 16. marts 2020 nåede gruppelederne for
de otte partier i Riksdagen til enighed om at
ændre Riksdagens arbejdsgange, bl.a. ved at
reducere antallet af Riksdagsmedlemmer, der
deltager i afstemningerne, til 55, for at »sikre,
at Riksdagen kan udføre sine opgaver, selv i
71 Følgende fremgår af SKR’s hjemmeside: »SKR har inte någon formell krisledningsroll, men följer utvecklingen nära och
har fortlöpande kontakt med myndigheter, där SKR lyfter de behov som kommuner och regioner har. SKR tar även fram
information som särskilt rör kommuner och regioner med anledning av det nya coronaviruset, främst arbetsgivarrelaterade
frågor.« (»SKR har ikke en formel krisestyringsrolle, men følger udviklingen nøje og har løbende kontakt med myndigheder,
hvor SKR fremhæver kommunernes og regionernes behov. SKR udarbejder også oplysninger, der specifikt vedrører
kommuner og regioner i forbindelse med den nye coronavirus, primært arbejdsgiverrelaterede spørgsmål.«). Kilde til datoerne
for møderne i den nationale pandemigruppe: e-mail fra Folkhälsomyndigheten, den 27. august 2020.
72 E-mail fra arbejdsgruppen for coronavirussygdom COVID-19, den 7. september 2020. Styrelsen tilføjer, at »Utöver detta
deltar och håller myndigheten i flera olika samverkande möten regelbundet« (»Styrelsen deltager i og afholder desuden
regelmæssigt møder i flere forskellige samarbejdsfora«).
73 Se »Överenskommelse om kammarens och utskottens arbete med anledning av spridningen av covid-19« (»Aftale om
Riksdagens og udvalgenes arbejde med forebyggelse af spredningen af covid-19«). Sveriges Riksdag, Stockholm, 16. marts
2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0535.png
534
|
Bilag 4. Landerapport – Sverige og covid-19-krisen
politik, og de har efterlyst initiativer som f.eks.
øget og mere systematisk testning og, for
Sverigedemokraternas vedkommende, lukning
af børnehaver og skoler. I partilederdebatten i
svensk TV den 7. juni 2020 stod det helt klart,
at forskellene mellem de politiske partier var
store. Således udtalte lederen af Kristdemokra-
terna, Ebba Busch, at den socialdemokratisk
ledede regering »med vilje havde tilladt en stor
smittespredning.« Lederen af Sverigedemo-
kraterna, Jimmie Åkesson, henviste til den
borgfred, der havde hersket tidligere på foråret,
og sagde, at oppositionen nu må træde mere i
karakter: »Det er blevet stadig sværere at sidde
stille i båden, og nogen er nødt til at tage bladet
fra munden. Ansvaret ligger hos regeringen.«
I slutningen af foråret 2020 krævede flere
politiske partier en statslig undersøgelse af,
hvordan Sverige har håndteret covid-19-epi-
demien – en »corona-kommission.« Selv om
regeringen i første omgang ønskede at vente
med at sætte dette arbejde i gang, besluttede
regeringen den 30. juni at nedsætte et udvalg,
der skulle »evaluere de foranstaltninger, som
regeringen, de relevante forvaltningsmyndig-
heder, regionerne og kommunerne har truffet
for at begrænse spredningen af den virus, der
forårsager covid-19-sygdommen, og følgerne af
smittespredningen.« I udvalgets kommissorium
indgår, at der skal »foretages en international
sammenligning med de relevante lande af de
forskellige indførte foranstaltninger og deres
virkninger.«
74
Udvalget består hovedsagelig af
forskere i samfundsvidenskabelige discipliner,
selv om en tidligere administrerende direktør
for Sveriges Kommuner och Regioner (SKR)
og en præst i den svenske folkekirke også er
medlemmer.
74 Citaterne stammer fra pressemeddelelsen, da udvalget blev nedsat, https://www.regeringen.se/
pressmeddelanden/2020/07/coronakommissionens-ledamoter-utsedda/.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0536.png
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
|
535
Bilag 5. Landerapport
Tyskland og covid-19-krisen
Jochen Franzke og Sabine Kuhlmann (Potsdam Universitet)
Grundlæggende statistisk
information om covid­19 i
Tyskland
Fra det første covid-19 tilfælde blev
opdaget den 28. januar 2020 indtil 21.
september er i alt 272.337 personer
testet positiv for SARS-COV2
1
i Tysk-
land, hvoraf 242.200 har overstået
infektionen eller karantæne, og 9.386
er afgået ved døden med covid-19.
2
Efter en første periode med betyde-
lig vækst fra slutningen af februar til
slutningen af marts, hvor procenten
af positive tests var højest (ca. 9 pct. i
uge 14), blev der noteret en betydelig
nedgang til en andel på ca. 1 pct. ved
udgangen af maj. Siden da har ande-
len i den periode holdt sig mere eller
mindre stabil, se figur 1.
Figur 1: Procent positive af alle covid-19 test i Tyskland (marts-september
2020)
10
8
6
4
2
Kilde: Statista (2020): Anzahl durchgeführter Tests für das Coronavirus (COVID-19) in
Deutschland, den 30. september 2020.
1 I det følgende bruger vi betegnelsen »tilfælde« for personer med et positivt PCR-testresultat i
laboratoriet for SARS-CoV-2, uanset de kliniske fund.
2 Ifølge oplysninger på Robert Koch Instituttets dashboard den 22.9.2020.
Intil uge 10
Uge 11
Uge 12
Uge 13
Uge 14
Uge 15
Uge 16
Uge 17
Uge 18
Uge 19
Uge 20
Uge 21
Uge 22
Uge 23
Uge 24
Uge 25
Uge 26
Uge 27
Uge 28
Uge 29
Uge 30
Uge 31
Uge 32
Uge 33
Uge 34
Uge 35
Uge 36
Uge 37
0
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0537.png
536
|
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
Testkapaciteten og -politikken har ændret sig
betydeligt over tid i Tyskland. Ved pandemiens
begyndelse var testfrekvensen begrænset til
mellem 130.000 (marts) og 300.000 (april)
ugentlige tests (se ovenfor). Disse var ho-
vedsageligt koncentreret om personer med
symptomer og dem, der havde været i kontakt
med personer, der var testet positiv. Den tyske
testpolitik blev på den ene side tilpasset kvan-
titativt, idet testkapaciteten blev øget til ca. en
halv million test om ugen i juli og over en million
i september (fra 6.000 til 12.000 ugentligt pr.
en million indbyggere). Testfrekvensen blev
dermed øget med en faktor otte. På den anden
side blev teststrategien ændret ved i stigende
grad at inkludere personer uden symptomer
eller kontakt til personer, der var testet positiv
(især rejsende, der kom tilbage fra ferie), og
der skete et skift til en massetestningsstrategi.
Den udvidede testaktivitet blev ledsaget af et
stigende registrerede covid-19-tilfælde, idet
andelen af positive tests dog var ganske stabil
fra juli til september, se figur 2.
Figur 2: SARS-CoV-2-test og positive tilfælde (marts-september 2020)
1.200.000
1.101.299
1.000.000
733.990
800.000
600.000
506.490
408.348
432.666
400.000
200.000
23.820
36.885
22.082
12.608
18.083
124.716
3.892
7.582
30.791
10.755
31.414
3.208
5.699
2.992
4.534
7.330
3.497
9.675
3.674
7.233
4.310
7.754
2.816
3.104
8.661
8.921
5.316
5.218
8.178
0
Indtil uge 10
Uge 11
Uge 12
Uge 13
Uge 14
Uge 15
Uge 16
Uge 17
Uge 18
Uge 19
Uge 20
Uge 21
Uge 22
Uge 23
Uge 24
Uge 25
Uge 26
Uge 27
Uge 28
Uge 29
Uge 30
Uge 31
Uge 32
Uge 33
Uge 34
Uge 35
Uge 36
Uge 37
SARS-CoV-2-testaktivitet
antal positivtestede
Kilde: Statista (2020b): Anzahl durchgeführter Tests für das Coronavirus (COVID-19) in Deutschland, den 30.
september 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0538.png
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
|
537
Figur 3: Intensivafdelinger og belægning af covid-19-patienter i Tyskland
40.000
35.000
32.394
33.367
30.345
30.000
Antal intensive sengepladser
28.943
27.568
25.000
22.048
20.000
15.000
20.595
21.490
17.964
11.998
10.000
5.000
0
15. september
25. august
28. april
12. maj
8. september
1. september
22. september
29. september
6. oktober
21. juli
16. juni
30. juni
23. juni
28. juli
2. juni
14. juli
18. august
4. august
11. august
14. april
21. april
05. maj
19. maj
26. maj
9. juni
7. juli
2.922
223
449
Intensivsengepladser i alt
Belagte intensivsengepladser
Intensivsengepladser belagt med SARS-CoV-2-patienter
Kilde: Deutsche Interdisziplinäre Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin (DIVI), Tagesreport, den 12. oktober
2020.
Da det tyske sundhedssystem i stort omfang
er baseret på ambulant behandling, er patien-
terne hovedsageligt testet og behandlet uden
for hospitalerne, hvilket betød, at hospitalerne
ikke er blevet overbelastet, og at kapaciteten
til kritisk behandling blev bevaret. Det antages,
at strukturen med ambulant behandling spiller
en afgørende rolle som forklaring på, at krisen
i varierende omfang og med varierende styrke
er slået igennem i forskellige dele af landet (se
Beerheide 2020). Desuden har man dermed
kunnet minimere situationer, hvor infektioner,
der kom ind udefra, kunne blive farlige for
indlagte patienter. Som et sidste, men betyd-
ningsfuldt punkt, skal det nævnes, at det aldrig
er blevet besluttet at sende inficerede covid-19
patienter til plejehjem (som man f.eks. har gjort i
Italien, UK og USA).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0539.png
538
|
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
Figur 4: Covid-19-relaterede indlæggelser (indtil oktober 2020)
7.000
6.049
6.000
5.099
5.000
4.000
3.349
3.000
2.203
2.000
1.350
1.000
162
251
405
539
0
Uge 10
Uge 11
Uge 12
Uge 13
Uge 14
Uge 15
Uge 16
Uge 17
Uge 18
Uge 19
Uge 20
Uge 21
Uge 22
Uge 23
Uge 24
Uge 25
Uge 26
Uge 27
Uge 28
Uge 29
Uge 30
Uge 31
Uge 32
Uge 33
Uge 34
Uge 35
Uge 36
Uge 37
Uge 38
Uge 39
Uge 40
Kilde: RKI 2020: Aktueller Lage-/Situationsbericht des RKI zu COVID-19, den 12. oktober 2020.
Hvad angår indlæggelser, så opstod den højeste
belastning i april 2020, hvor i alt 6.049 pa-
tienter var indlagt, svarende til at 20 pct. af de
registrerede covid-19-tilfælde var indlagt (jf.
figur 4). Efterfølgende faldt antallet af indlagte
fortløbende til omkring 244 i begyndelsen af
juli, hvorefter antallet steg lidt igen til 300-370
tilfælde i august. I henhold til rapporter fra den
tyske tværfaglige forening for intensiv medicin
og akutmedicin
(Deutsche Interdisziplinäre
Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin,
DIVI)
nåede man den højeste belastning på in-
tensivafdelingerne i Tyskland den 18. april med
2.922 tilfælde (75 pct. af dem i respirator) ud af
en samlet kapacitet på ca. 30.077 pladser på
intensivafdelingerne (22. april 2020). Dermed
blev mindre end 10 pct. af intensivafdelingernes
kapacitet brugt af patienter, som var testet po-
sitiv for SARS-CoV-2.
3
Siden da faldt antallet af
tilfælde på intensiv konstant til det var nede på
et niveau af ca. 200 i september (DIVI 2020a).
Det samlede antal indlagte patienter og patien-
ter på intensiv er dermed forblevet under 400
siden juni, hvilket afslører, at det stigende antal
personer, der testede positiv for SARS-CoV-2
ikke gav sig udslag i en kraftig stigning i antallet
af personer, der blev alvorligt syge. På denne
baggrund er den meget frygtede overbelastning
3 Se DIVI 2020b, Dagsrapport, 20.4.2020, Deutsches Netzwerk für Evidenzbasierte Medizin 2020: Udtalelse, 8.9.2020
(https://www.ebm-netzwerk.de/de/veroeffentlichungen/pdf/stn-20200903-covid19-update.pdf, 15.10.2020).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0540.png
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
|
539
af det tyske sundhedsvæsen ikke indtruffet
på noget tidspunkt indtil nu (pr. 21. september
2020).
4
Figur 5: Ugentlige SARS-CoV-2-relaterede dødsfald i Tyskland (marts-september 2020)
2.000
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
266
601
1.736
200
23
34
0
Uge 1
Uge 2
Uge 3
Uge 4
Uge 5
Uge 6
Uge 7
Uge 8
Uge 9
Uge 10
Uge 11
Uge 12
Uge 13
Uge 14
Uge 15
Uge 16
Uge 17
Uge 18
Uge 19
Uge 20
Uge 21
Uge 22
Uge 23
Uge 24
Uge 25
Uge 26
Uge 27
Uge 28
Uge 29
Uge 30
Uge 31
Uge 32
Uge 33
Uge 34
Uge 35
Kilde: RKI (2020): Tabelle mit dem Verlauf der COVID-19 Todesfälle, den 8. oktober 2020.
4
Se også Deutsches Netzwerk für Evidenzbasierte Medizin 2020: 2.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0541.png
540
|
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
Figur 6: Covid-19-relaterede dødsfald pr. million indbyggere i udvalgte europæiske lande (pr. 5.
oktober 2020)
1.000
900
800
686,26
868.36
700
583,71
623,84
595,19
600
493,77
500
376,13
400
300
206,02
200
113,79
113,6
50,73
494
206
686
868
584
595
624
376
90
114
114
51
90,27
100
0
Danmark
Belgien
Frankrig
Spanien
Holland
Sverige
Norge
Tyskland
Storbritannien
Kilde: Our World in Data (2020). Cumulative Confirmed COVID-19 Deaths per Million People, den 5. oktober
2020.
De første dødsfald med covid-19 blev registre-
ret i Tyskland den 9. marts, og den 21. septem-
ber var tallet steget til 9.386 se figur 5. Mens
det højeste antal corona-relaterede dødsfald
var i uge 13 (601) til uge 21 (266), med uge 15
som det allerhøjeste (1.736), hvilket bidrog til
overdødelighed fra marts til maj (se nedenfor),
så er antallet af dødsfald relateret til covid-19
faldet siden og har nået et ganske stabilt niveau
på mellem 25 og 35 tilfælde om ugen siden uge
28. Medianen for dødsalder er 82 år.
5
Omkring
60 pct. af alle covid-19-relaterede dødsfald i
Tyskland er sket på plejehjem eller i ambulato-
riebehandlingen.
6
Målt pr. 100.000 indbyggere
ligger Tyskland betydeligt lavere end andre
lande (især USA, UK, Italien, Spanien, men også
Sverige) og på tilsvarende niveau som Danmark
og Østrig jf. figur 6. Som det fremgår af figur 7,
5 Statista 2020: Todesfälle mit Coronavirus (covid-19) in Deutschland nach Alter und Geschlecht, 13.10.2020.
6 Se Rothgang, H. et. al. (2020): Pflege in Zeiten von Corona: Zentrale Ergebnisse einer deutschlandweiten
Querschnittsbefragung vollstationärer Pflegeheime, i Pflege, 2020/33, S. 265-275, Ärztezeitung, 17.6.2020.
Schweiz
Østrig
Italien
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0542.png
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
|
541
var der fra 23. marts til 3. maj, hvis man sam-
menligner med gennemsnittet for 2016-2019
(højest i uge 15 i april med en overdødelighed på
+14 pct.). (jf. figur 7). En del af denne overdøde-
lighed skyldtes covid-19 (i uge 15 var det 67 pct.,
men i uge 33 kun 0,9 pct.). Tager man ugerne
1 til 33 samlet, har der kun været en mindre
overdødelighed i Tyskland på +0,5 pct. (+4.079
tilfælde i alt) sammenlignet med gennemsnittet
for 2016-2019.
7
Figur 7: Dødelighedsrate i Tyskland (gennemsnitligt antal dødsfald pr. uge 2016-2019, 2018, 2020)
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
Uge 1
Uge 3
Uge 5
Uge 7
Uge 9
Uge 11
Uge 13
Uge 15
Uge 17
Uge 19
Uge 21
Uge 23
Uge 25
Uge 27
Uge 29
Uge 31
Uge 33
Uge 35
Uge 37
Uge 39
Uge 41
Uge 43
Uge 45
Uge 47
Uge 49
Uge 51
2016-2019
2018
2020
2020 (inklusiv covid-19)
Covid-19
Kilde: Destatis 2020 pr. 28. september 2020.
7
Se Destatis 2020. Særlig udredning af tallene for dødsfald i året 2020, 25.9.2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0543.png
542
|
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
Opsummering af covid­19­strategien
Faser og begivenheder
8
re at gå tilbage til decentraliserede mønstre,
løsere koordinering på tværs af niveauerne,
samt mere lokal selvbestemmelse.
Ser man på samarbejdet mellem delstater og
forbundsregering, kan man skelne mellem tre
faser af afhjælpning af pandemien med en gen-
tagen afbalancering mellem de lokale strategier
og strategierne for delstaterne inden for den
tyske »enhedsføderalisme«
9
, se figur 8.
Krisestyringen af covid-19-pandemien i Tysk-
land i vores undersøgelsesperiode kan karak-
teriseres som et svingende pendul. Det betyder,
at styringen gik fra decentral/lokal styring over
mod samarbejde mellem delstater og forbunds-
regering samt fælles beslutningstagning med
den virkning, at man centraliserede, for så sene-
Figur 8: Tidslinje over inddæmningstiltag i 2020
Massebegivenheder
(flere end 1000 deltagere)
forbydes
9. marts
Nedlukningen ophæves
delvist (butikker)
20. april
Første smitte-
tilfælde
diagnosticeres
27. januar
Januar
Februar
De første delstater
genåbner skolerne,
resten følger snart
derefter
3. august
Nedlukning af
barer, restauranter,
klubber og
butikker osv.
16. marts
Marts
April
Maj
Konjunktur-
fremmende
hjælpepakke
3. juni
JunI
JulI
August
Enighed om såkaldt
hotspotstrategi
29. september
September
Oktober
Virus
spreder sig
klyngevis
27. februar
Begrænset
nedlukning/
kontakforbud
22. marts
Lukning af skoler
og børnehaver
23. marts
Økonomisk
hjælpepakke
24. marts
Maskepåbud
i butikker og
offentlig transport
27. april
Lancering af
coronaop-
sporingsapp
16. juni
Obligatorisk
testning af
indrejsende fra
højrisikolande
3. august
Kilde: Forfatterne.
8 Se figur 8 for en tidslinje over inddæmningsforanstaltningerne.
9 Kuhlmann, S., 2020: Between Unity and Variety: Germany’s Responses to the covid-19 Pandemic. In: Joyce, Paul/Maron,
Fabienne/Reddy, Purshottama Sivanarain (Hrsg.): The covid-19 Pandemic: Early Lessons for Public Governance. IIAS Special
Report. Bruxelles
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0544.png
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
|
543
• Første fase: Fra opdagelsen af det første
covid-19-tilfælde den 28. januar 2020 i
Bayern indtil den 17. marts 2020, hvor Robert
Koch Instituttet betegnede infektionsrisiko-
niveauet som »højt«, var logikken i styring af
pandemien først og fremmest lokal eller i det
mindste decentral. Ud over at delstatsrege-
ringerne aflyste massebegivenheder, anså
man ikke landsdækkende inddæmnings-
foranstaltninger for at være nødvendige. I
denne fase styrede myndighederne under
det nationale niveau (delstater, lokale myn-
digheder) pandemien ud fra egen vurdering
i henhold til den tyske lov om forebyggelse
af infektioner
(IfSG)
(se nedenfor). Ud over
kontaktopsporing og karantæne i eget hjem
gennemførte de lokale sundhedsmyndighe-
der punktvise inddæmningsbestemmelser,
så som skolelukninger eller lukning af anlæg.
Heinsberg amt i Nordrhein-Westfalen, som
var det første tyske covid-19 hotspot, var den
første myndighed til at bestemme en lukning
af alle skoler og børnehaver; det skete den
26. februar 2020.
• Anden fase: Efter at Robert Koch Instituttet
havde forhøjet infektionsrisikoniveauet fra
»lavt/medium« til »højt« den 17. marts, blev
mere koordinering af inddæmningsforan-
staltningerne mellem delstaterne samt en
ensartet national inddæmningsstrategi
anset for passende, inklusive nogle forsøg
på centralisering gennem lovgivning for hele
Tyskland. »At tale med én stemme« blev
det dominerende narrativ for en stigende
og hurtig stramning af inddæmningsforan-
staltningerne og en (tidsbestemt og delvis)
ophævelse af næsten alle grundlæggende og
borgerlige rettigheder, inklusive forsamlings-
friheden, retten til fri bevægelighed, samt
retten til at udøve et erhverv. Med de »fælles
retningslinjer for sænkning af spredningen
af coronavirus«, som blev vedtaget den
16. marts, forsøgte forbundsregeringen og
delstatsregeringerne sammen at foretage
inddæmning af pandemien i hele landet gen-
nem en harmoniseret procedure. Lukninger i
hele landet blev gennemført af alle delstater
og trin for trin blev alle skoler og børnehaver
lukket, ligesom kontaktforbud (begrænsede
nedlukninger) blev pålagt i hele landet og ef-
terfølgende udvidet. Generelt var denne fase
et »kapløb mod toppen« hvad angår delsta-
ternes reaktioner på pandemien
10
, og efter
at nedlukningen var besluttet i Bayern og
Saarland den 21. marts, fulgte alle de andre
delstater trop bare en dag senere.
• Tredje fase: Da antallet af tilfælde, indlæggel-
ser og dødsfald faldt og derefter forblev sta-
bilt på et meget lavt niveau hen over foråret
og sommeren, svingede pendulet tilbage igen
mod mere variation på niveauerne under det
nationale niveau. Debatter og beslutninger
om bestemmelser, der skulle regulere, hvor-
dan man kom ud af nedlukningen, og hvordan
man skulle forholde sig til nye tilfælde på
langt sigt, blev mere forskelligartede og
mindre koordinerede. Nordrhein-Westfalen
og Bayern udgjorde de to yderpunkter, idet
førstnævnte delstat stod for en tilgang, hvor
man tillod mere, mens sidstnævnte støttede
en strammere tilgang. Selv om delstaternes
ministerpræsidenter og kansler Merkel den
15. april besluttede at forlænge de fleste
inddæmningsforanstaltninger (bortset fra
genåbning af mindre butikker og de ældste
skoleklasser i overensstemmelse med coro-
na-hygiejnereglerne), fik delstaterne flere
muligheder for at lave egne vurderinger og
mere spillerum.
10 Eckhard, S./Lenz, A. 2020: Die öffentliche Wahrnehmung des Krisenmanagements in der Covid-19 Pandemie, Universität
Konstanz, s. 7.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0545.png
544
|
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
Nøgle­foranstaltninger i strategien for
inddæmning af covid­19
Juridisk grundlag
Den tyske inddæmningsstrategi for covid-19
var hovedsageligt baseret på bemyndigelsen
i den såkaldte almene bestemmelse (§ 28) i
den tyske lov om forebyggelse af infektioner
(Infektionsschutzgesetz, IfSG) til delstater og
lokale myndigheder. Med deres dekreter om
nedlukninger i samfundet, kontaktforbud og
lukninger samt lukning af offentlige faciliteter
suspenderede delstatsregeringerne midlerti-
digt en række grundlæggende rettigheder, så
som forsamlingsretten, retten til fri bevægelig-
hed, personers frie udvikling, fri udøvelse af ens
religion samt fri udførelse af et erhverv. Stør-
relsen og omfanget af denne landsdækkende
og delvist fortsatte suspendering af grundlæg-
gende, forfatningssikrede rettigheder er uden
fortilfælde i Tysklands historie i efterkrigstiden.
Nogle af inddæmningsbestemmelserne, så
som nedlukningen af Bayern, landsdækkende
skolelukninger, udvidede begrænsninger for
restauranter samt obligatorisk brug af mund-
bind i klasselokalerne blev af advokater anset
for at være forfatningsstridige, da den almene
bestemmelse i IfSG ikke udgør et tilstrækkeligt
juridisk grundlag for at indføre sådanne omfat-
tende foranstaltninger, og der blev i stigende
grad sat spørgsmålstegn ved proportionaliteten
af disse foranstaltninger.
11
I mellemtiden har den tyske forfatningsdomstol
(Bundesverfassungsgericht) og nogle få for-
fatningsdomstole i delstaterne også ophævet
nogle af dekreterne og erklæret dem for at være
forfatningsstridige. Dette vedrørte for eksempel
den generelle, midlertidige ophævelse af for-
samlingsretten, idet den tyske forfatningsdom-
stol fandt, at denne var forfatningsstridig, idet
domstolen angav, at hver enkelt sag må under-
søges og besluttes af de lokale myndigheder,
som meddeler tilladelse til afholdelse af forsam-
linger.
12
En lignende domstolsafgørelse vedrørte
den generelle, midlertidige ophævelse til frit at
udøve sin religion).
13
Desuden erklærede for-
fatningsdomstolen i Saarland, at kontaktspo-
ring baseret på en bekendtgørelse udstedt af
Saarlands regering var forfatningsstridig.
14
Som
reaktion på dette begyndte delstatsparlamen-
tet i Saarland, men også i andre delstater at
vedtage deres egne love, som havde til formål at
fortsætte inddæmningsforanstaltningerne på et
mere solidt juridisk grundlag.
Følgende foranstaltninger har været kernen i
Tysklands covid-19-strategi.
Aflysning af massebegivenheder, begrænsede
nedlukninger samt kontaktforbud.
Den første
foranstaltning til afhjælpning af pandemien
var aflysning af massebegivenheder med over
1.000 deltagere, idet dette blev anbefalet til
delstaternes regeringer af den tyske sund-
hedsminister den 8. marts 2020. Alle delstater
fulgte dette råd med varierende forsinkel-
se. Generelt blev dette forbud forlænget til
udgangen af 2020.
15
Fra midten af marts indtil
11 Se Frankfurter Allgemeine Zeitung, 30.9.2020.
12 Se den tyske forfatningsdomstol (BVerfG), 15.4.2020, 1 BvR 828/20.
13 Se den tyske forfatningsdomstol (BVerfG), 29.4.2020, 1 BvQ 44/20.
14 Forfatningsdomstolen i Saarland, beslutning af 28.08.2020, Lv 15/20.
15 Fra september og fremefter blev undtagelser fra reglen tilladt, f.eks. i regioner uden tilfælde. Desuden blev
massebegivenheder tilladt igen selv i regioner med højere antal tilfælde, dog på betingelse af at særlige ”hygiejnekoncepter”
blev gennemført, idet disse skulle udarbejdes af de lokale arrangører. Elementerne i disse ”hygiejnekoncepter” var at holde
1,5 meters afstand, at kontakter skulle være sporbare (gennem registrering af oplysninger om deltagerne), samt at der skulle
bæres mundbind (hvor 1,5 m afstand ikke var mulig). Ud fra disse restriktioner blev de første fodboldkampe med op til 10.000
tilskuere gennemført i oktober.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
|
545
juni blev der ført en betydeligt strammere
inddæmningsstrategi på grundlag af en aftale
mellem delstaterne og forbundsregeringen af
22. marts. De alvorligste foranstaltninger under
denne landsdækkende inddæmningstilgang var
(begrænsede) nedlukninger (marts til april), luk-
ninger, kontaktforbud samt lukning af offentlige
faciliteter, inklusive skoler og børnehaver (nær-
mere oplysninger nederst i dette afsnit). Nogle
byer (så som Freiburg i Baden-Württemberg
og München i Bayern) samt nogle delstater (så
som Bayern og Saarland) førte an og pålagde
begrænsede nedlukninger (den 20. marts). To
dage senere blev alle 16 delstaters ministerpræ-
sidenter og kansler Merkel enige om en ganske
sammenhængende og ensartet inddæmnings-
strategi med en række fælles nøgle-foranstalt-
ninger til at sikre, at folk holdt afstand i hele
landet. Alle var enige om en begrænset nedluk-
ning og et kontaktforbud (i stedet for en skrap
nedlukning som i Frankrig, Italien, Spanien,
osv.), som betød, at folk generelt havde lov at
forlade deres hjem, men skulle holde en afstand
til andre på mindst 1,5 meter, ligesom man ikke
måtte indgå i grupper på mere end 2 personer
(bortset fra familier og samlevende). Det blev
forbudt for grupper at holde fest eller forsam-
le sig i offentligheden, og enhver kontakt til
personer uden for ens egen husholdning skulle
begrænses mest muligt. Børnenes legepladser
blev lukket. Indendørs private foranstaltninger
og familiebegivenheder, hvor man ville komme i
konflikt med disse regler, blev ligeledes forbudt.
Overholdelsen af disse regler blev overvåget af
de lokale myndigheder med ansvar for offentlig
sikkerhed og orden samt af politiet. Delstats-
regeringerne indførte bøder, såfremt folk ikke
overholdt reglerne. I nogle delstater blev mere
restriktive regler indført.
Lukninger.
Den 20. marts indførte næsten alle
delstater lukninger af restauranter og forret-
ninger. Aftalen mellem delstatsregeringer og
forbundsregering den 22. marts sørgede for
ensartede regler. På dette grundlag blev store
dele af økonomien lukket ned i hele landet i ca.
en måned (først lempet den 15. april). Lukningen
berørte især restaurationsbranchen, »krops-re-
laterede« tjenesteydelser (frisører, skønhedssa-
loner, tatovører, osv.), biografer, teatre, disko-
teker, barer, klubber og sportsanlæg. Desuden
blev museer, gallerier, udstillinger, offentlige
mindesmærker, zoologiske haver og botaniske
haver lukket ned (først lempet den 30. april).
Forsamlinger af mennesker i kirker, moskeer og
synagoger til religiøse formål var også forbudt,
hvilket også omfattede påskegudstjenesterne i
april (se ovenfor).
Lukning af grænser mellem delstaterne samt
interne rejserestriktioner.
Ud over at de ydre
grænser blev lukket efter beslutning fra for-
bundsregeringen den 15. marts, lukkede nogle
delstater også deres egne grænser for ikke-bo-
siddende personer, der kom fra andre delstater.
I Mecklenburg-Vorpommern fik ikke-bosidden-
de, inklusive folk med en feriebolig i delstaten,
for eksempel ikke lov at komme ind i delstaten
længere. Først den 4. september åbnede denne
delstat igen sine grænser for dagsturister ude-
fra og borgere fra andre tyske delstater. Ud over
at det er gældende for andre lande, så definerer
Robert Koch Instituttet også regioner i Tyskland
med over 50 nye tilfælde pr. 100.000 indbyg-
gere over en periode på 7 dage (»incidensreg-
len«) som corona-»risikozoner.« I oktober 2020
indførte de fleste af delstaterne rejsebegræns-
ninger for borgere, der kom fra »risikozoner«
i Tyskland. Borgere med permanent ophold i
»risikozoner« fik ikke lov at indlogere sig på ho-
teller eller i ferielejligheder i disse delstater (et
såkaldt »værtsforbud«). Denne foranstaltning er
særdeles kontroversiel, og de første domstole
har nu omstødt den, samtidig med at de første
delstatsregeringer er ophørt med at anvende
den.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0547.png
546
|
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
Lukning af skoler og børnehaver.
Fra midten af
marts gav nogle kommuner retningslinjer for
enkelte skoler i tilfælde af at man opdagede
smittetilfælde.
16
Dette blev fulgt af delstaterne,
som drøftede skolelukninger for hele deres
jurisdiktion, og i sidste ende kom der en ganske
homogen tilgang fra delstaterne vedrørende
landsdækkende skolelukninger og en generel
udvikling i retning af hjemmearbejde og fjern-
kommunikation. Da skolerne udelukkende er
delstaternes kompetenceområde og børneha-
verne ligger inden for kommunernes område, så
omfattede de fælles retningslinjer for delsta-
terne ikke lukning af børnehaverne. På trods af
nogle forsøg på at koordinere skolepolitikken
under pandemien på tværs af delstaterne gen-
nem den såkaldte »konference for delstaternes
undervisningsministre«
(Kultusministerkonfe-
renz, KMK),
kunne man ikke nå frem til enighed
om skolelukning. Konferencen fastlagde blot
den 13. marts, at beslutninger om lukning af
skoler og børnehaver skulle tages af de kompe-
tente, lokale sundhedsmyndigheder.
17
Selv om
der altså ikke blev vedtaget nogen formelt har-
moniseret løsning, så lukkede alle delstaterne
skoler og børnehaver efter 16. marts, ledsaget
af særlige regler for nødpasning af børn.
Fjernelse af inddæmningsforanstaltninger og
indførelse af nye restriktioner
de fjernelse af inddæmningsforanstaltninger
i de forskellige delstater og byer, idet nogle af
dem indførte strammere og andre løsere regler.
I den offentlige debat blev der i stigende grad
spurgt, hvorfor den løbende midlertidige ophæ-
velse eller »genindførelsen« af grundlæggende
forfatningsmæssige rettigheder blev håndteret
så forskelligt fra region til region. Generelt blev
det sværere og sværere at nå ensartede løsnin-
ger på tværs af delstaterne.
Mere lokal inddæmning og indførelse af »inci-
dens-reglen«.
Der var en generel tendens til at
gøre inddæmningspolitikken mere lokal, men
dog baseret på landsdækkende standarder,
der var aftalt mellem forbundsregeringen og
delstatsregeringerne den 6. maj. Den vigtigste
nationale standardregel udgøres af den såkald-
te »incidens-regel«, som overvåges af Robert
Koch Instituttet, og ud fra hvilken strengere ind-
dæmning skal gennemføres regionalt eller lokalt
under specifikke omstændigheder. I henhold til
denne regel skal amter og amtsfrie byer, der har
mere end 50 nye tilfælde pr. 100.000 indbyg-
gere registeret inden for syv dage, udarbejde
et strengt inddæmningskoncept inklusive kon-
takt-forbud og mulige, lokale nedlukninger.
Forpligtelse til at bære mundbind.
Det blev gjort
pligtigt at bære mundbind i offentlig transport,
butikker og andre offentlige steder. De fleste
delstater udvidede efterfølgende dette til også
at omfatte andre offentlige steder, så som
restauranter, kulturfaciliteter og sportsanlæg,
offentlige bygninger, stationer, perroner, hotel-
ler, kontorbygninger, osv. I første omgang (fra
15. april) var det blot en fælles, ikke-bindende
anbefaling fra delstaterne og forbundsregering-
Den 15. april blev delstaterne og forbundsrege-
ringen enige om at forlænge de fleste inddæm-
ningsforanstaltninger (begrænset nedlukning,
lukninger) indtil 3. maj. Delstaterne kunne selv
bestemme, om de ville afvige fra de generelle
regler og fastlægge løsere eller strammere reg-
ler for deres respektive områder. Dermed op-
stod der variation i de konkrete detaljer angåen-
16 Byen Kehl i Baden-Württemberg var den første tyske by til at indføre en fuldstændig nedlukning af skolerne; det skete den
12. marts 2020. Delstatsregeringen i Saarland var den første delstatsregering til at lukke alle skoler; det skete den 16. marts
2020.
17 Se KMK 2020: Zum Umgang mit dem Corona-Virus. Beschluss 369. Kultusministerkonferenz, 12.3.2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0548.png
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
|
547
en til at bære mundbind baseret på rådgivning
fra Robert Koch Instituttet. Efterfølgende var
Sachsen, Mecklenburg-Vorpommern og Bayern
de første tre delstater, der indførte en generel
pligt til at bære mundbind i offentlig transport
og i butikker. Alle andre delstater fulgte efter fra
den 27. april, så dette blev dermed en lands-
dækkende forpligtelse. Byen Jena indførte
den 3. april, som den første lokale myndighed,
en pligt til at bære mundbind. Dette viser igen
den dominerende tendens til et »kapløb mod
toppen« blandt de lokale og regionale myndig-
heder, uden at dette blev centralt styret.
Tests, sporing, opsporing, karantæne.
Mens
antallet af hospitalsindlæggelser og dødsfald
faldt hen over sommermånederne, blev test be-
tydeligt udvidet fra ca. 125.000 om ugen i marts
til mere end en million i september. Bayern
indførte for eksempel en omfattende, offentligt
finansieret massetest-strategi som en del af
Bayerns stramme tilgang til inddæmning. Det
omfattende system for sporing og eftersporing
stillede i stigende grad de lokale sundhedsmyn-
digheder over for kapacitetsproblemer, fordi
man nøje skulle undersøge hvert enkelt tilfælde
(uagtet kliniske fund eller symptomer) med det
formål at få opsporet alle mulige personer, der
havde været i direkte kontakt med den smitte-
de, og få dem sat i karantæne, eller – i tilfælde
af større klynger eller »infektionskæder« som
ikke kunne spores – at få lukket de pågældende
faciliteter. På grund af den ændrede teststrategi
blev der fundet flere tilfælde (også uden kliniske
fund), og dermed nåede »infektionskæderne«,
der skulle spores og opspores, op på et antal,
der dårligt kunne håndteres. Som et resultat af
dette nåede mange lokale sundhedsmyndig-
heder deres kapacitetsgrænse. I regioner med
et stort antal tilfælde eller store populationer,
blev forbundshæren (Bundeswehr
18
) indkaldt
af nogle overbebyrdede, lokale sundhedsmyn-
digheder som støtte til opsporing af »infek-
tionskæder« og overvågning af karantæne. Den
tyske »corona advarsels-app«, der blev lanceret
af forbundsregeringen i juni 2020, havde til
formål at støtte inddæmningen af pandemien
og specifikt at aflaste lokale sundhedsmyndig-
heder for i det mindste noget af byrden ved at
opspore infektionskæder. Download af app’en
skulle være helt frivillig. Selv om kun ca. 23 pct.
af befolkningen har downloadet app’en indtil nu,
og selv om betydeligt færre brugere har med-
delt deres positive test til sundhedsmyndighe-
derne via app’en, end det antal, der kunne have
gjort det, er app’en fortolket som en succes af
udbyderne.
Sundhedskapacitet og
foranstaltninger i forhold til
hospitaler og plejehjem
19
Grundstrukturen i det tyske sundhedsvæsen
Tyskland har et socialt sikringssystem med
en veletableret, decentraliseret struktur med
ambulant behandling af patienter. Ud over
det offentlige sundhedsvæsen og behandling
af indlagte patienter (hospitalerne) har disse
ambulatorier spillet en afgørende rolle for sty-
ring af pandemien. Ambulatorierne har vist sig
særligt vigtige til testning og behandling af milde
tilfælde, hvorved hospitalerne i stort omfang er
blevet skånet for en ukontrolleret tilstrømning
18 Den 15. april indgik forbundsregeringen og delstatsregeringerne aftale om, at forbundshæren kunne yde støtte til de lokale
myndigheder med smitteopsporing.
19 Nøgleindikatorer angående kapacitet i sundhedsvæsnet kan findes i figur 9. Angående covid-19-relaterede indlæggelser
og kapacitet på intensivafdelingerne henvises også til figur 3 og 4.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0549.png
548
|
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
af patienter og skånet for at sprede infektioner
på hospitalerne.
20
Ambulant behandling er leve-
ret af almen praksis og af speciallæger i privat
praksis, hvorimod behandlingen af indlagte pa-
tienter ligger hos hospitalerne, som i varierende
grad drives af det offentlige (lokalt, delstaten), af
private og af velgørende organisationer.
21
Figur 9: Sundhedsvæsenets kapacitet i Tyskland
Sundhedsudgifter som pct. af BNP (2017; Euro/indbygger)
Hospitalssenge pr. 1.000 indbyggere (2017)
Totalt antal intensivsenge (ICU; 2018)
Stigning i antallet af intensivsenge under covid-19-krisen
(slut marts 2020)
11.3 (4.160)
8
28.031 (33,7 pr. 100.000 indbyggere) heraf 25.000
med respiratorer
+12.000
Kilder: OECD 2018: 133, 135, 187; European Commission 2019a; WHO/EU 2020; Bouckaert et al. 2020; Rhodes et
al. 2012: 1650.
Relevante nøgleindikatorer viser, at når det
drejer sig om kapacitet inden for det offentlige
sundhedsvæsen, så ligger Tyskland betydeligt
højere end det europæiske gennemsnit, se
figur 9. Det tyske sundhedsvæsen består af tre
søjler: det offentlige sundhedsvæsen (Öffent-
licher Gesundheitsdients, ÖGD),
ambulatorie-
behandling af patienter (Ambulante
medizinis-
che Versorgung)
samt behandling af indlagte
patienter (Stationäre
medizinsche Versorgung).
Systemet er meget decentraliseret og involve-
rer under det nationale niveau samt lokalt en
lang række institutionelle aktører, selvstyrende
organer og myndigheder under delstatsniveau.
Mens det føderale niveau grundlæggende er
begrænset til overvågning, forskning og lovgiv-
ende funktioner, så er hovedparten af de sund-
hedsrelaterede opgaver lagt hos delstaterne og
de lokale myndigheder, især når det drejer sig
om sundhedsbeskyttelse og bistand, overvåg-
ning af professioner samt sundhedsfaciliteter,
idet alt dette er baseret på delstatslovgivning
om sundhedsvæsnet. Disse opgaver ligger insti-
tutionelt hos delstaternes sundhedsministerier,
hvoraf de fleste har underordnede sundheds-
myndigheder (oftest kombineret med andre
tilknyttede opgaver, så som sociale anliggen-
der), som også yder støtte og teknisk ekspertise
til lokale myndigheder.
22
Omkring 84,4 pct. af
Tysklands samlede sundhedsudgifter finansie-
20 Beerheide 2020: Ambulante Versorgung: Systemvorteil in der Pandemie, in: Deutsches Ärzteblatt, 2020; 117(41): A-1903 /
B-1621.
21 Se Schölkopf, M./Pressel, H. 2017:
Das Gesundheitswesen im internationalen Vergleich. Gesundheitssystemvergleich,
Länderberichte und europäische Gesundheitspolitik.
3. udgave. Berlin; Klenk, T./Reiter, R., 2012: Öffentliche Daseinsvorsorge,
privat organisiert? Ein deutsch-französischer Vergleich der Bereitstellung der Krankenhausinfrastruktur.
Zeitschrift für
Sozialreform (ZSR)
58(4): 401-425.
22 11 af disse delstaters sundhedsmyndigheder har deres egne afdelinger for infektionsbeskyttelse eller epidemiologi. De
bidrager til at bekæmpe pandemien, f.eks. ved at stille testkapacitet og udvikling af rammerne for hygiejneplaner vedrørende
corona i børneinstitutioner og specialiserede uddannelsesinstitutioner.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0550.png
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
|
549
res gennem myndighedernes programmer og
obligatorisk forsikring, inklusive lovfæstet og
privat sundhedsforsikring, idet private hus-
holdninger bidrager med yderligere 12,9 pct.
Sundhedsindustrien er en af de største sektorer
i den tyske økonomi, da den står for 11,2 pct. af
BNP. Ca. 85 pct. af befolkningen er dækket af
den lovfæstede sundhedsforsikring, resten af
private sundhedsforsikringer.
23
Sundhedsvæsnet under det landsdækkende
niveau i Tyskland ligger hos delstaterne og de
lokale myndigheder, hvorimod forbundsrege-
ringen ingen enheder har på decentralt niveau.
Tildelingen af IfSG-relaterede opgaver, altså
under loven om forebyggelse af smitsomme
sygdomme, til de lokale myndigheders eller
delstaternes sundhedsmyndigheder varierer
fra delstat til delstat
24
. Selv om der findes sund-
hedsmyndigheder, som udgør en del af en del-
stats administration
(Landesgesundheitsäm-
ter),
udgøres rygraden i det offentlige, tyske
sundhedsvæsen af de 375 lokale sundheds-
myndigheder (Kommunale
Gesundheitsämter),
som ligger i amterne og i de amtsfrie byer. Disse
er hurtigt blevet forsynet med ekstra penge og
personale under pandemien og er blevet »en
af de centrale søjler i Tysklands reaktion på
krisen.«
25
Imidlertid er deres vigtigste opgave
under covid-19 at gennemføre loven om fore-
byggelse af infektioner
(IfSG)
ud fra deres egen
vurdering og med tilsyn fra delstaterne.
I Tyskland ligger styringen og finansieringen af
hospitaler hos delstaterne og de lokale myndig-
heder. Delstaterne skal sørge for de nødvendige
investeringer og udarbejde hospitalsplaner
for deres jurisdiktion, så man fastlægger antal,
beliggenhed og medicinske specialer for
hospitaler i forskellige dele af delstaten, samt
antallet af hospitalssenge. Lokale myndigheder
har ansvaret for styring af amtshospitaler og
byhospitaler, hvor ca. 30 pct. af alle kliniske
læger er ansat. Eksperter i offentlig sundhed
vurderer kapaciteten i og styrken af det tyske
hospitalsvæsen og plejesystem som ganske
højt i sammenligning med andre lande, især i
Sydeuropa og Østeuropa, men også i forhold til
UK og USA.
26
Ifølge en rapport fra Europa-Kommissionen om
sundhedstilstanden i EU (»State of Health in the
EU«)
27
, er sundhedsudgifterne i Tyskland (4.300
euro pr. indbygger) og antallet af hospitalssenge
pr. 1.000 indbyggere (8) de højeste i Europa.
I marts 2020 havde de ca. 2.000 offentlige,
private og selvejende hospitaler omkring
500.000 senge, hvoraf 28.000 var forsynet
med udstyr til intensiv behandling, og 25.000
med respirator. Belægningen på hospitalerne
var på det tidspunkt på mellem 70 pct. og 80
pct., og det blev vurderet, at kapaciteten let
kunne tilpasses til de hasteindlæggelser, der
skyldtes corona-pandemien, ikke mindst fordi
ca. 100.000 hospitalssenge var ledige og der
kunne tilføres yderligere 50.000 senge.
28
På
trods af disse gode forhold i udgangspunktet,
så ligger der et alvorligt problem i personale-
situationen på hospitalerne og i plejen, hvilket
har været genstand for alvorlig kritik fra mange
eksperter og interesseorganisationer i Tysk-
land. I henhold til den tyske hospitalsforening er
23 Data for 2019 i henhold til Verband der Ersatzkassen, 12.10.2020.
24 Se Kersten, J./Rixen, S. 2020: Der Verfassungsstaat in der Corona-Krise, C.H. BECK, pp. 115f.
25 Financial Times, 4.6.2020.
26 taz, 12.3.2020.
27 Se OECD/European Observatory on Health Systems and Policies 2019: Germany: Country Health Profile 2019, State of
Health in the EU, OECD Publishing, Paris/European Observatory on Health Systems and Policies, Bruxelles.
28 taz, 12.3.2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0551.png
550
|
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
der omkring 17.000 ledige stillinger i plejesek-
toren og omkring 3.500 ledige lægestillinger, og
der er et presserende behov for et stort antal
yderligere fagfolk i sundheds- og plejesektoren.
Situationen er blevet mere og mere akut i åre-
nes løb, for arbejdsforholdene i plejesektoren er
blevet betydeligt forværret, og medarbejderne
er blevet overbelastet og er dårligt aflønnet. I
sammenligning er Tyskland et af de europæi-
ske lande, der har det laveste antal ansatte
i plejesektoren i forhold til indbyggertallet.
Denne såkaldte »nødtilstand i plejesektoren«
(Pflegenotstand) har vundet stigende genklang
i den politiske debat, dog uden at der indtil nu
er fundet effektive løsninger. I 2018 var 37 pct.
af de tyske hospitaler i privat eje, 29 pct. var
ejet af det offentlige, og 34 pct. blev drevet af
velgørende institutioner.
29
Privatiseringen og
kommercialiseringen af hospitaler i Tyskland er
blevet debatteret intensivt siden 1990’erne.
30
Øget kapacitet i sundhedsvæsenet under
pandemien
pensation til læger for mistet indtægt grundet
faldende antal patienter, og endelig ville man
midlertidigt afholde sig fra strenge kvalitetsvur-
deringer af og besøg på bosteder.
Parallelt traf delstaterne forskellige foranstalt-
ninger for at øge deres hospitalskapacitet som
forberedelse til en forventet stigning i antallet
af tilfælde. Deres strategier var baseret på en
aftale mellem forbundskansleren og minister-
præsidenterne i delstaterne; denne blev indgået
den 17. marts, og fastlagde en beredskabsplan
for de tyske hospitaler. Et af de store elementer
i planen var en fordobling af de 28.000 inten-
sivpladser (heraf 25.000 med respirator) samt
omdannelse af genoptræningscentre, hoteller
og større haller til områder, hvor milde coro-
na-tilfælde kunne behandles. Delstaterne havde
ansvaret for sammen med deres sygehuse mv.
at udarbejde lokale planer for etablering af mid-
lertidig behandlingskapacitet til de forventede
corona-patienter, om nødvendigt med støtte fra
tysk Røde Kors (Deutsches
Rotes Kreuz,
DRK)
eller den tekniske beredskabsorganisation
(Technisches
Hilfswerk,
THW). Desuden udvik-
lede lokale myndigheder koncepter sammen
med deres sundhedsmyndigheder og corona-
taskforce, hvor formålet var at omdanne lokale
ejendomme til hospitalslignende bygninger
eller genaktivere gamle kliniske bygninger eller
endda opføre helt nye centre til behandling
af corona-patienter. Sidst men ikke mindst
begyndte hospitalerne at omorganisere deres
interne processer, så de kunne være organisa-
torisk parat til at modtage en stor tilstrømning
af corona-patienter.
Et afgørende kapacitetsspørgsmål har lige fra
pandemiens start været tilgængeligheden af
ledig intensivkapacitet for covid-19-patienter.
På alle myndighedsniveauer bestræbte man sig
på at øge hospitalskapaciteten og forberede
sig på en kriserelateret overbelastning af de
offentlige sundhedsinstitutioner, således som
man så det i Italien; det ville Tyskland undgå. På
den ene side besluttede forbundsregeringen at
fremsætte et lovforslag, som havde til formål at
støtte hospitaler og læger økonomisk og ned-
bringe bureaukratiet for bosteder. Den nye lov
om »covid-19 hospitalshjælp«, som blev vedta-
get den 25. marts 2020, ydede bl.a. økonomisk
støtte til hospitaler, der stod over for problemer
på grund af udskydelse af planlagte operationer
(€2,8 mia.), og som støtte til køb af værnemidler
(økonomisk tilskud på €50 pr. patient). Desuden
blev der vedtaget foranstaltninger til forøgelse
af hospitalernes likviditet og til at yde kom-
29 Statista 2020, Fachserie 12, Reihe 6.1.1, Gesundheit: Grunddaten der Krankenhäuser.
30 Se Klenk/Reiter 2012: 410.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0552.png
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
|
551
Især ved pandemiens begyndelse var der
bekymring for, om intensivafdelingernes
kapacitet – som i Italien og Spanien – ikke var
tilstrækkelig til den forventede store tilstrøm-
ning af covid-19-patienter. Imidlertid erklærede
mange eksperter tidligt i pandemien, at der
»ikke var grund til at være bekymret for, at det
ville blive nødvendigt at foretage visitation af
covid-19-patienter i Tyskland«
31
, forudsat at
der ikke skete en eksponentiel vækst i antallet
af covid-19-patienter. Desuden finansierede
forbundsregeringen opsætningen af tusinder
af nye intensivsenge med over en halv milliard
euro fra pandemiens start. Et nøddekret blev
udstedt i april 2020. Dette sørger for, at der
dagligt tilgår oplysninger om belægningsgraden
på intensivafdelingerne. Det betyder, at det ty-
ske forbundssundhedsministerium kan reagere
meget hurtigt for at fjerne flaskehalse. Figur
3 viser, at procentdelen af intensivsenge, der
anvendes til covid-19-patienter i Tyskland har
været ganske lav i hele pandemien. I april, hvor
man så det højeste antal covid-19-patienter på
intensivafdelingerne, var kun ca. 3.000 senge
ud af 30.000 intensivsenge i brug til disse
patienter. Derefter faldt tallene kontinuerligt
over sommermånederne (august: 223 intensiv-
senge med covid-19-patienter ud af et samlet
antal intensivsenge på 30.500), hvorefter tallet
steg lidt hen imod efteråret (450 ud af 30.500 i
oktober). Det tyske sundhedsvæsen har derfor
været godt rustet og forberedt på en epidemi,
som vakte national bekymring. Indtil nu (okto-
ber 2020) har der ikke været nogen flaskehalse
vedrørende hospitalssenge og intensivafdelin-
ger.
Desuden er der etableret over 10.000 nye
senge, siden pandemien begyndte, så der
har været overskud af sengekapacitet til de
(forventede) covid-19-patienter, snarere end
en mangel (se figur 9). På denne baggrund blev
forbundsregeringens politik, som forpligtede
hospitalerne til at holde betydelige dele af deres
kapacitet klar til forventede corona-patienter,
i stigende grad kritiseret af eksperter. Sam-
men med den generelle nedgang i antallet af
ikke-covid-19-relaterede kirurgiske indgreb på
hospitalerne under pandemien og den påtvung-
ne udsættelse af planlagte operationer (aftalt
mellem forbundsregeringen og delstatsregerin-
gerne) medførte denne politik en situation, hvor
hospitalernes kapacitet i voksende omfang blev
underudnyttet. Ved udgangen af april 2020 var
ca. 50 pct. af alle planlagte operationer blevet
aflyst, og der var stigende bekymring over
denne akkumulering af udsatte operationer.
32
Da vi nåede frem til maj, var mere end 908.000
planlagte operationer blevet aflyst, inklusive ca.
851.000 elektive indgreb og 52.000 cancero-
perationer.
33
Hospitalerne modtog økonomisk
kompensation for de operationer, der blev
udsat. Mens man i løbet af sommermånederne
påbegyndte en opstart af de udsatte operation-
er, så er en yderligere udsættelse af operationer
blevet gennemført siden starten af oktober for
at holde intensivsenge fri til den (forventede)
anden bølge af covid-19-patienter.
Plejehjem
Ca. 40 pct. af covid-19-relaterede dødsfald i
Tyskland (3.736 beboere og 41 medarbejdere)
er sket på forskellige typer plejefaciliteter og
31 Stang, A./Stang, M./Jöckel, K. 2020: Estimated Use of Intensive Care Beds Due to covid-19 in Germany Over Time, in:
Deutsches Ärzteblatt, April 2020, p. 117.
32 Se udtalelse fra formanden for den tyske hospitalsforening, Gerald Gaß (se Gaß i BZ, 17.4.2020).
33 Data ifølge Die Welt, 29.05.2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
552
|
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
ca. 60 pct. er sket på plejehjem for ældre eller
ved anden, ambulant pleje. Da medianalderen
for dødsfald med covid-19 er 82 år i Tyskland, er
målrettet beskyttelse af plejehjem afgørende
for styringen af pandemien. Imidlertid var situa-
tionen på tyske plejehjem i starten meget værre
end på hospitalerne. Mens en generel inddæm-
ning for hele befolkningen var i centrum for sty-
ringen af pandemien, gjorde politikerne mindre
for målrettet at beskytte sårbare grupper, især
ældre, som allerede har andre sygdomme.
I modsætning til de fælles reguleringer, der
hurtigt blev opnået for de landsdækkende, ge-
nerelle lukninger og nedlukninger, var der ingen
aftale mellem forbund og delstater om ensartet
håndtering af 12.000 plejehjem, og der blev
ikke defineret nogen landsdækkende beskyt-
telsesstandarder, f.eks. hvad angår personale-
dækning eller lagre af værnemidler. Dette blev
gentagne gange kritiseret af eksperter og inter-
esseorganisationer, f.eks. den tyske patient-
beskyttelsesfond, som angav, at »for højrisiko-
grupper sker der stort set ingenting.« Fonden
krævede, at plejepersonale skulle sendes fra de
(underudnyttede) hospitaler til plejehjemmene
– et forslag som forbundsregeringen imidlertid
ikke gik videre med. Selv om aftalen af 16. marts
mellem forbundsregeringen og delstatsre-
geringerne og de tilsvarende bestemmelser i
delstaterne krævede, at plejehjemmene skulle
begrænse besøg udefra, så blev de konkrete
tiltag stort set overladt til en lokal vurdering.
I lyset af det manglende personale og den
prekære mangel på værnemidler til plejeperso-
nalet, udstedte alle tyske kommuner et komplet
forbud mod besøg gældende for næsten alle
plejehjem; i nogle tilfælde var der endda tale om
en komplet nedlukning for beboerne. Det er ble-
vet betegnet, som »det langt alvorligste indgreb
i grundlæggende rettigheder i hele corona-peri-
oden.« I henhold til en undersøgelse gennemført
af den tyske plejeforening
(BIVA-Pflegeschutz-
bund)
i maj 2020 med over 1.000 respondenter
(især slægtninge til beboere) har kontaktfor-
buddet og nedlukningen på plejehjem haft al-
vorlige helbredsmæssige konsekvenser. Ca. 70
pct. melder om en generel helbredssvækkelse,
65 pct. taler om fald i kognitive færdigheder, og
50 pct. rapporterer et betydeligt vægttab.
Selv om forbuddet mod besøg på plejehjem
gradvist er fjernet fra maj 2020, er situationen
stadig anspændt. Indtil nu har hovedvægten
i behandlingen af problemerne bestået i at
gennemføre nye regler angående besøg og
kontaktgrænser, f.eks. grænse for antallet af be-
søgende, registrering før og screening efter den
besøgende er kommet ind, registrering på en
gæsteliste, forbud mod besøg på eget værelse,
permanent brug af mundbind, etc. Desuden
vil der ifølge et lovforslag blive gennemført en
national massetestningsstrategi på plejehjem-
mene fra 15. oktober og fremefter. Imidlertid
hævdede 70 pct. af de respondenter, der deltog
i ovennævnte undersøgelse, at den fjernelse af
forbuddet, som blev opnået i maj, endnu ikke
har ført til mærkbare forbedringer.
Økonomisk redning og
stimuleringstiltag
I første halvdel af 2020 befandt den tyske
økonomi sig i den dybeste recession i efter-
krigstiden. Efter en nedgang på 2,0 pct. i første
kvartal af 2020 faldt det tyske BNP med 9,7
pct. i andet kvartal, hvilket var en historisk,
hidtil uset, kvartalsvis nedgang. Tre ud af fire
tyske virksomheder blev negativt påvirket
af covid-19-pandemien (se KANTAR 2020a:
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0554.png
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
|
553
2020b).
34
De økonomiske sektorer, som er
hårdest ramt, er hospitaler, sundhedsvæsnet,
sociale serviceydelser, køretøjer og maskiner,
samt fødevareproduktion. Virksomhederne var
hyppigst påvirket af manglende efterspørgsel
og likviditetsproblemer. Ca. halvdelen af alle ty-
ske, private virksomheder måtte nedlægge drif-
ten midlertidigt, enten delvist eller fuldstændigt.
De seneste prognoser for udviklingen i BNP i
2020 fra førende tyske økonomiske forsknings-
institutter ligger for nærværende (september
2020) på mellem -5,2 pct. (IMK og ifo Institute),
-6 pct. (DIW) og -6.25 pct. (IW; se også figur
10).
35
Nedgangen i BNP forventes at være noget
mindre end ved den globale finanskrise i 2009,
hvor den tyske økonomi oplevede et kollaps på
5,7 pct.
På grund af den omfattende brug af en for-
længet, kortvarig arbejdsløshedsydelse, steg
arbejdsløsheden fra 5,1 pct. i marts til 6,2 pct. i
september 2020.
36
Ca. 25 pct. af denne stigning
relaterer til coronaen, især fordi arbejdsløse
under pandemien har haft sværere ved at finde
et nyt job.
37
Arbejdsløsheden i Tyskland faldt i
september 2020. Siden juli 2020 har der ikke
været nogen »corona-relateret stigning i ar-
bejdsløsheden på arbejdsmarkedet«
38
og siden
maj 2020 har alle arbejdsmarkedsindikatorer
udvist fortsat bedring.
Flere instrumenter, hvoraf nogle allerede ken-
des fra tidligere kriseperioder (f.eks. finanskri-
sen i 2008/09), har været anvendt for at afbøde
den økonomiske indvirkning af inddæmningen
af coronaen.
34 KANTAR 2020a:
Betroffenheit deutscher Unternehmen durch die Corona-Pandemie, Mai 2020, KANTAR 2020b:
Betroffenheit deutscher Unternehmen durch die Corona-Pandemie, zweite Erhebungswelle, Juli 2020
(Studier bestilt af det
tyske økonomi- og energiministerium).
35 Se DIW 2020:
German Economy: On the Long, Slow Road to Normality,
DIW Weekly Report, No. 10, 11.9.2020, ifo Institute
2020a:
ifo Business Climate Index Rises,
September 2020, ifo Institute 2020b:
Economic forecast Autumn 2020:
German
Economy still on force for recovery, 22.9.2020, IMK 2020:
Prognose der wirtschaftlichen Entwicklung 2020/2021,
IMK-Report
161, September 2020, IW 2020: Weite Wege der Erholung. IW-Konjunkturprognose Herbst 2020 (IW-Forschungsgruppe
Gesamtwirtschaftliche Analysen und Konjunktur) (IW-Report 46/2020.
36 Det tyske beskæftigelsesagentur (2020): Månedsberetning om arbejds- og uddannelsesmarkedet, september 2020.
37 Se Frankfurter Allgemeine Zeitung, 1.10.2020.
38 Det tyske økonomi- og energiministerium 2020: Tysklands økonomiske situation i september 2020, Pressemeddelelse,
14.9.2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0555.png
554
|
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
Figur 10: Nøgletal for den tyske økonomi
2019
Bruttonationalprodukt (procentmæssig æn-
dring fra foregående år)
Beskæftigede (1.000 personer)
Arbejdsløse (1.000 personer)
Arbejdsløshedsprocent (i procent af civil
arbejdsstyrke)
Forbrugspriser (procentmæssig ændring fra
foregående år)
Statsbudget
- I millioner euro
- I procent af bruttonationalprodukt
Betalingsbalance
- Milliarder euro
- I procent af bruttonationalprodukt
0.6
45.269
2.267
5.0
1.4
2019
52.5
1.5
2019
244.0
7.1
2020
-5.2
44.919
2.678
5.9
0.6
2020
-170.6
-5.1
2020
215.4
6.4
2021
5.1
45.167
2.599
5.7
1.4
2021
-86.9
-2.4
2021
276.2
7.7
2022
1.7
45.319
2.520
5.5
1.6
2022
-68.4
-1.8
2022
290.1
7.8
Kilde: Ifo Institute 2020: Economic Forecast Autumn 2020, den 22. september 2020.
Ydelse for arbejde på nedsat tid (Kurzarbeiter-
geld),
som i Tyskland er det »klassiske« forde-
lingsinstrument til afhjælpning af en økonomisk
krise, spillede også en afgørende rolle i den
nuværende krise med midlertidigt at redde
arbejdspladser og sikre eksistensen af virksom-
heder på samme måde som under finanskrisen
i 2008. I løbet af pandemien blev midlertidige
bestemmelser indført fra 1. marts 2020 indtil
årets udgang for at forenkle og forøge mulighed-
en for at modtage ydelse for arbejde på nedsat
tid. Denne ordning er forlænget til udgangen af
2021. Medarbejdere, hvis løn nedsættes med
mindst halvdelen, modtager op til 70 pct. af den
mistede nettoløn fra fjerde måned (77 pct. for
medarbejdere med mindst et barn) og 80 pct.
fra syvende måned (87 pct. for medarbejdere
med mindst et barn). Den maksimale varighed af
ydelsen for arbejde på nedsat tid, betalt af den
tyske arbejdsmarkedsstyrelse (Bundesagentur
für Arbeit),
er 24 måneder. Antallet af personer,
som arbejdede på nedsat tid, var højest i april
2020, hvor der var 5,95 millioner modtagere
af ydelsen. Dette værktøj har vist sig ganske
effektivt, fordi det fjerner medarbejdernes løn
fra virksomhederne, hvilket hjælper til at undgå
omgående afskedigelser og gør det lettere at
beholde medarbejderne i virksomhederne.
Økonomiske redningspakker med flere nød-
finansieringsordninger under coronaen.
Den
økonomiske redningspakke
(Rettungspaket),
som blev vedtaget af forbundsregeringen i
marts 2020, udgør den mest omfattende stats-
støtte, der er ydet i Tysklands historie til dato.
Pakken omfatter en redningsfond på ca. €600
mia. for mellemstore og store virksomheder,
bestående af lånegarantier for €400 mia., €100
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0556.png
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
|
555
mia. til statslige ejerandele af virksomheder,
samt €100 mia. til finansiering af nemmere
adgang til brobygningslån fra den statsejede,
tyske genopbygningsbank (Kreditanstalt
für
Wiederaufbau,
KfW). Desuden blev der gen-
nemført hjælpepakker til små virksomheder og
enkeltmandsfirmaer til en værdi af omkring €50
mia. Ovennævnte foranstaltninger udgjorde en
samlet værdi på omkring 750 mia. euro
39
og ved
afstemningen i
Bundestag
den 25. marts var der
en sjælden enstemmighed blandt alle partierne;
Bundesrat
sagde ja den 27. marts. Derudover
blev momsen nedsat fra 1. juli til 31. december
2020. Den almindelige momssats faldt fra 19
pct. til 16 pct., og den reducerede momssats
faldt fra 7 pct. til 5 pct.
Disse yderligere udgifter omfatter bl.a. en
generel corona-udgiftsramme for mulige, krise-
relaterede nødsituationer (€60 mia.), støtte til
det offentlige sundhedsvæsen til kampen mod
coronavirus (€3,1 mia.), samt sociale beskyt-
telsesforanstaltninger til jobsøgende (€3 mia.).
I denne sammenhæng har regeringen også
ændret på den bankredningsfond, der blev
etableret under bankkrisen i 2008/09, så den
er blevet til en ny økonomisk stabiliserings-
og redningsfond, der har mulighed for at yde
ekstra midler til virksomheder. Alt i alt forventes
budgettet for hele forbundsrepublikken at stige
fra € 343 mia. til €508 mia. og gældsætningen
til €231 mia., hvilket er uden fortilfælde i landets
historie. På grund af manglen på pålidelige data
trækker det tillægsbudget, der blev vedtaget
den 24. marts, på de erfaringer, der blev gjort
under bankkrisen i 2008/09.
Det tyske økonomi- og energiministerium gen-
nemførte en redningspakke for forretninger, små
og mellemstore virksomheder og freelancere
rettet imod at give omgående, økonomisk hjælp
til små virksomheder (op til €50 mia.), hvilket
også omfattede tilskud til små og mellemstore
virksomheder og enkeltmandsvirksomheder,
der arbejdede som freelancere. Disse beløb
skulle ikke betales tilbage. Desuden gives der
mulighed for likviditetsbistand, udskydelse af
skattebetalinger og mere fleksibel håndtering
af ydelsen for arbejde på nedsat tid, tillige med
statsgarantier for op til €600 mia. som del af
en ny økonomisk stabiliserings- og rednings-
fond. €100 mia. stilles til rådighed, således at
staten kan nationalisere (i det mindste delvist)
strategisk vigtige store virksomheder, så som
Lufthansa, der blev alvorligt påvirket af krisen,
for at undgå salg af disse virksomheder til uden-
landske investorer under krisen. Det er dog me-
ningen, at disse virksomheder skal blive private
igen efter krisen. Igen ligger det i delstaternes
administrative portefølje at forvalte de tilskud,
der gives af forbundsregeringen og at håndtere
de lokale ansøgningsprocedurer. For nærvæ-
rende tilbyder forbundsregeringen 10 forskellige
corona-finansieringsordninger, se figur 11).
Mens foranstaltningerne i første omgang fik me-
gen støtte i den offentlige debat, er de senere
i stigende grad blevet kritiseret, fordi de siges
at mangle social balance, idet der ikke ydes
nok støtte til socialt sårbare personer, og idet
den kulturelle sektor negligeres; desuden siges
foranstaltningerne at fokusere for meget på
efterspørgselssiden. Ud over forbundsregering-
ens redningspakke har mange tyske delstater
indført deres egne foranstaltninger til støtte for
deres økonomier; disse beløber sig til €141 mia. i
direkte støtte og €63 mia. som lånegarantier på
delstatsniveau).
40
39 Det tyske finansministerium/det tyske økonomi- og energiministerium 2020.
40 Se IMF (2020):
Policy Responses to Covid-19,
Country Policy tracker Germany, 24.9.2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0557.png
556
|
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
Social sikring.
Den 23. marts fremlagde det
tyske beskæftigelsesministerium samt so-
cial- og sundhedsministeriet en hel pakke af
foranstaltninger til social beskyttelse, rettet
mod at afhjælpe situationer, hvor mennesker
har fået sociale problemer og livstruende
omstændigheder på grund af pandemien. For
det første blev adgangen til grundlæggende
bistandshjælp for jobsøgende (såkaldt
Hartz IV)
forenklet for hurtigt at kunne støtte arbejdsta-
gere, som måske mister deres arbejde under
krisen og i dens efterdønninger. Mange af disse
personer kommer fra små virksomheder, de er
freelancere eller såkaldte »enkeltmandsfirma-
er.« Disse grupper er blandt de hårdest ramte
økonomiske aktører, for i mange tilfælde har
lukningerne medført en fuldstændig aflysning af
alle ordrer og et stop for alle forretningsaktivi-
teter. Desuden har ejere og medarbejdere i små
virksomheder og enkeltmandsfirmaer normalt
ikke adgang til dagpenge eller andre sociale
sikringsforanstaltninger, og de har ikke nogen
særlige økonomiske reserver til rådighed til at
slå bro over en længere periode med mang-
lende indkomst. Desuden blev det besluttet, at
der skulle gives henstand med husleje fra april
til september 2020 som hjælp til de lejere, som
ikke længere kunne betale deres husleje på
grund af et indtægtstab, der var forårsaget af
kriserelaterede lukninger og nedlukninger.
Paradigmeskift i finanspolitikken samt ny
gældsætning.
Pandemien har dybtgående
økonomiske konsekvenser for Tyskland.
41
Til at
finansiere de økonomiske kriseafhjælpnings-
programmer har forbundsregeringen besluttet
at foretage ny gældsætning for 156,3 mia. euro,
hvilket er den største nye gældsætning i landets
historie. Med den økonomiske redningspakke
kommer Tysklands budget i 2020 til at overstige
den tilladte kreditgrænse på 99,755 mia. euro.
Dette strider mod den forfatningsmæssigt fast-
lagte gældsbremse (med en øvre grænse for
strukturel netto-låntagning på 0,35 pct. af BNP),
og det udgør et grundlæggende paradigmeskift
i tysk finanspolitik. For første gang anvendte
man den i forfatningen fastlagte mulighed for
midlertidigt at suspendere gældsbremsen.
Dette er muligt i tilfælde af naturkatastrofer
eller exceptionelle nødsituationer, som staten
ikke har kontrol over, og som har en betydelig,
negativ indvirkning på statens økonomiske stil-
ling. For at gøre suspenderingen af gældsbrem-
sen juridisk mulig, besluttede
Bundestag
i en
nødprocedure den 25. marts
42
, at der forelå en
exceptionel nødsituation i overensstemmelse
med grundlovens artikel 115, og at man på dette
grundlag skulle fjerne den forfatningsmæssige
gældsbremse for finansåret 2020. Indtil nu er
der udarbejdet et tillægsbudget nummer 2 for
2020, og den første debat har fundet sted i par-
lamentet om budgettet for 2021, se figur 12.
41 Se Finansministeriet 2020a: Udvikling af forbundsbudgettet til og med august 2020. Månedsberetning september,
Finansministeriet 2020b: Forbundsbudget 2021 og finansplan indtil 2024 – parlamentarisk drøftelse begynder, 2.20.2020,
DIW 2020:
German Economy: On the Long, Slow Road to Normality,
DIW Weekly Report, No. 10, 11.9.2020, ifo Institute
2020a: ifo Business Climate Index Rises, September 2020, ifo Institute 2020b:
Economic forecast Autumn 2020:
German
Economy still on force for recovery, 22.9.2020, IMK 2020:
Prognose der wirtschaftlichen Entwicklung 2020/2021,
IMK-Report
161, September 2020, IW 2020: Weite Wege der Erholung. IW-Konjunkturprognose Herbst 2020 (IW-Forschungsgruppe
Gesamtwirtschaftliche Analysen und Konjunktur) (IW-Report 46/2020), Gebhardt, H. & Siemers, L.-H. (2020). Wirkung der
Corona-Krise auf die Staatsfinanzen, in: Wirtschaftsdienst 2020/7, pp. 468-470.
42 I alt 469 stemte (3 imod, 55 undlod, hele Alternative für Deutschland). En sådan beslutning kræver det såkaldte
”kanslerflertal”, dvs, et flertal af medlemmerne af Bundestag, som for nærværende har 355 stemmer.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0558.png
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
|
557
Figur 11: Coronastøtteordninger – oversigt over indgreb
Redskab
Hjælp til iværksættere
Målgruppe
Nystartede
virksomheder
Indhold/budget
Adgang til hele pakken af coronastøtteordninger.
Private kapitalfonde modtager ekstra offentlig
støtte, så investorer kan finansiere nystartede
virksomheder under pandemien.
Løber indtil
---
Økonomisk stabiliserings-
fond
Større virk-
somheder
400 milliarder euro til statsgaranti for gæld, 100
31.12.2020
milliarder euro til direkte statsinvesteringer, 100
milliarder euro til refinansiering ved den statsejede
udviklingsbank KfW
Kreditomfang max. 800.000 euro
31.12.2020
KfW kviklån (Soforthilfe)
Alle virksom-
heder med
flere end 10
ansatte
Større virk-
somheder
Alle virksom-
heder med
flere end 10
ansatte
Alle virksom-
heder
Alle virksom-
heder
KfW specialprogram
Forlængelse af ekstraordinære tiltag, inklusiv
lavere rentesats, simplificeret risikoanalyse, øget
ansvarsfritagelse (op til 90 %).
31.12.2020
Varekreditforsikring, eks-
portkreditgaranti
Den føderale regering overtager erstatningsansvar 31.12.2020
fra varekreditforsikringen på op til 30 milliarder
euro og giver eksportvirksomheder betalingsga-
ranti (op til 24 måneder)
Dækker op til 90 % af kreditrisikoen
---
Garantier
Dagpenge
Op til 87 % af nettolønnen fra den 7. reference-
31.12.2020
måned. Børn udløser ekstra penge. Det føderale
beskæftigelsesagentur (BA) tilbagebetaler fuldt ud
eventuelle socialsikringsindbetalinger.
Lavere moms fra 1. juli 2020.Den almindelige skat-
teprocent blev sænket fra 19 til 16 procent; den
nedsatte skatteprocent fra 7 til 5 procent
Økonomiske tilskud, der ikke skal tilbagebetales,
til faste driftsomkostninger.
31.12.2020
Skattetiltag
Alle virksom-
heder, solo-
iværksættere
og freelancere
Alle virksom-
heder, solo-
iværksættere
og freelancere
Soloiværk-
sættere og
freelancere
Mellemfinansiering/midler-
tidig kassekredit
---
Lettere adgang til basis-
sikring
Lettere adgang til basissikring for jobsøgende.
31.12.2020
Kilde: Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2020): Corona-Hilfen: Förderinstrumente auf einen Blick,
den 30. september 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0559.png
558
|
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
Figur 12: Udviklingen i Tysklands føderale budget til 2024
Indtægter og udgifter i milliarder euro (faktiske indtil 2019, målsætning indtil 2020,
udkast indtil 2021, planlagt 2022-2024)
520
500
480
460
440
420
413,4
508,5
400
387
387,1
380,4
357,1
347,9
330,7
307,8
311,4
295,5
317,4
317,2
376,5
393,3
388,1
380
360
340
320
300
280
260
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
285,7
290,7
2024
Udgifter
Indtægter
Nettolånoptagning
Kilde: Bundesministerium der Finanzen 2020: Forslag til finanslov 2021 og budgetplanen for 2022 til 2024.
Beredskabsorganisation
og ­procedurer
Styring af nødsituationer i
det føderale system
Aktører under det nationale
niveau er dominerende
Koordinering i det føderale system er baseret
på en særdeles decentraliseret og fragmenteret
struktur. Et fremtrædende træk ved corona-
krisestyringen er den manglende beføjelse
på føderalt niveau til at pålægge hele landet
nødforanstaltninger i forbindelse med pande-
mien (så som lukninger og nedlukninger). Da
den tyske regering ikke gjorde brug af de ifølge
for fatningen mulige bestemmelser i tilfælde af
en indre nødsituation (grundlovens artikel 91 og
artikel 35), men har anvendt den såkaldte alme-
ne bestemmelse (§ 28) i den tyske lov om fore-
byggelse af infektioner
(Infektionsschutzgesetz,
IfSG),
var forbundsregeringens muligheder for
at gribe ind i pandemikrisen ret begrænsede
lige fra starten.
Inden for rammerne af den tyske administrative
føderalisme har delstaterne og de lokale myn-
digheder ansvaret for gennemførelse af lov om
forebyggelse af infektioner
(IfSG).
Ud fra lovens
almene bestemmelse (§ 28) har delstatsmyn-
dighederne ret til at pålægge deres befolkninger
restriktioner i tilfælde af specifikke risikositua-
tioner som den, der forårsages af SARS-CoV-2
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0560.png
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
|
559
virus. Forbundsregeringen kan give anbe-
falinger til delstaterne og presse på for at få
gennemført koordinerede foranstaltninger, men
har ikke mulighed for at pålægge disse.
For at opnå nødløsninger for hele landet og
ensartede standarder er det nødvendigt at have
både den horisontale selvkoordinering af de 16
tyske delstater og den vertikale involvering af
forbundsniveauet. I første omgang var delsta-
terne meget forskellige i deres tilgang, især
vedrørende nedlukninger, lukninger generelt og
skolelukninger. Efter flere møder mellem delsta-
ternes ministerpræsidenter og kansler Merkel
så det regulatoriske landskab ganske homogent
ud i de forskellige regioner, dog med en noget
striksere håndtering i Bayern og en mere afslap-
pet tilgang, i det mindste i visse henseender, i
Nordrhein-Westfalen og Brandenburg. Konver-
gensen var også et resultat af domstolsafgør-
elser. Variationen mellem delstaterne voksede
dog igen, da foranstaltningerne blev ophævet.
De lokale sundhedsmyndigheder, som udgør en
del af de lokale myndigheder (i byer og amter;
se beskrivelse af den institutionelle struktur
ovenfor), kan trække på mange års erfaring med
håndtering af trusler mod sundheden, såsom
SARS i 2003, fugleinfluenzaen i 2006 eller svi-
neinfluenzaen i 2009, men også med inddæm-
ning af lokale udbrud af mæslinger og andre
infektionssygdomme. Disse opgaver hører til
deres traditionelle arbejdsopgaver. De lokale
sundhedsmyndigheder har som institutioner
vist sig at være stærke og dygtige til at klare dis-
se. Ved tidligere epidemier har de lokale, tyske
sundhedsmyndigheder (Gesundheitsämter)
fået mere og mere erfaring med at spore infek-
tionskæder, opspore kontakter og inddæmme
spredningen af virus dette har vist sig særdeles
nyttigt under covid-19-pandemien. At disse
institutioner har denne baggrund kan være en
vigtig forskel i forhold til lande med centrale en-
heder (så som Storbritannien), hvor ekspertise
og viden på niveauer under det nationale niveau
og på det lokale niveau påskønnes mindre af de
centrale myndigheder og de centrale myndig-
heder har mindre tiltro til disse andre niveauer.
Beredskab: Pandemiplaner
og risikoanalyser
I Tyskland blev den første nationale pandemi-
plan offentliggjort i 2005 af Robert Koch
Instituttet, som er den føderale myndighed for
sygdomsovervågning og –forebyggelse. Denne
plan blev revideret og opdateret flere gange,
senest den 4. marts 2020.
43
Den udgør den
generelle procesmæssige ramme for kommen-
de foranstaltninger til forberedelse mod og
inddæmning af en pandemi. Desuden har alle
tyske delstater og mange lokale myndigheder
fastlagt pandemiplaner for deres områder.
Disse tager udgangspunkt i den nationale plan.
For eksempel vedtog delstaten Brandenburg en
plan i 2007 og ændrede den i marts 2020.
Under coronakrisen har disse planer tjent som
vigtige kilder for politiske beslutningstagere på
nationalt niveau og under dette niveau, samt for
lokale fagpersoner og ledere, når der skulle ta-
ges konkret handling, etableres de nødvendige
styringsmekanismer (f.eks. krise-task forces),
og træffes beslutning om passende foran-
staltninger til krisehåndtering i de forskellige
faser af pandemien (inddæmning, beskyttel-
se, afhjælpning, genopretning). Imidlertid har
krisehåndteringen i praksis vist, at de forskellige
pandemiplaner ikke altid er kompatible, men
undertiden noget i konflikt med hinanden, hvil-
ket har gjort koordineringen af inddæmnings-
43 Se RKI 2017: Nationaler Pandemieplan Teil I Strukturen und Maßnahmen, RKI 2016: Wissenschaftlicher Teil des Nationalen
Influenza-Pandemieplans (Teil II), RKI 2020: Ergänzung zum Nationalen Pandemieplan. covid-19, 4.3.2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0561.png
560
|
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
foranstaltninger på tværs af jurisdiktionerne
vanskelig.
Risikoanalyser.
I Tyskland er risikoanalyser ble-
vet et vigtigt instrument, når offentlige organisa-
tioner skal forberedes på katastrofer, især når
det drejer sig om nødsituationer forårsaget af
oversvømmelser.
44
Risikoanalyser er gennem-
ført på alle myndighedsniveauer, men i skiften-
de grad og med forskellig indvirkning i relation til
den nuværende covid-19 krise. I henhold til § 18
i den føderale lov om beskyttelse af civilbefolk-
ningen og om katastrofehjælp (Zivilschutz
und
Katastrophenhilfegesetz des Bundes, ZSKG),
er
den føderale regering forpligtet til at gennemfø-
re risikoanalyser inden for området beskyttelse
af civilbefolkningen. På dette grundlag blev der
i 2012 gennemført en omfattende risikoanalyse
af forbundsstyrelsen for beskyttelse af civilbe-
folkningen og for katastrofehjælp (Bundesamt
für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe,
BBK)
samt andre relevante, føderale kontorer,
som var godkendt af den tyske
Bundestag
i
2013.
45
I denne analyse blev der lavet en model
for forskellige scenarier af mulige katastrofer
(for smeltevandsoversvømmelser og pande-
mier) med udgangspunkt i tidligere erfaringer
med tilsvarende katastrofer (såsom oversvøm-
melsen af Elben i 2002 og svineinfluenzapan-
demien i 2009). Risikoanalysen af pandemier
blev udarbejdet af et konsortium af specialister
under ledelse af Robert Koch Instituttet, og
analysen blev rundsendt til alle føderale myn-
digheder og delstatsmyndigheder.
Selv om denne analyse inkluderede et scenarie
med en pandemi forårsaget af en sars virus,
svarede den forudsete skade for Tyskland
(f.eks. millioner af døde, lige påvirkning af alle al-
dersgrupper fra virussen) ikke til den nuværen-
de covid-19-pandemi. Den har vist sig at have
meget mildere sundhedsrelaterede virkninger
end modellen tilsagde. Imidlertid er der nogle
af de forudsete beskyttelsesforanstaltninger
og modellen for følgeskaderne (f.eks. økono-
misk og samfundsmæssig indvirkning), som
delvis afspejler den nuværende situation. Det
er imidlertid interessant, at denne risikoanalyse
og forudsigelserne om en sars-viruspandemi
ikke er taget konkret i betragtning af beslut-
ningstagerne, især med henblik på forbere-
dende foranstaltninger, så som rekruttering og
opgradering af læger og plejepersonale, eller
egenproduktion af værnemidler og materialer,
samt etablering af passende forvaltningsmæs-
sige arrangementer til forberedelse af den
forudsete begivenhed.
Hvad angår de lokale myndigheder, har en
undersøgelse foretaget af det fælles tyske
agentur for kommunal forvaltning (Kommunale
Gemein-schafts-stelle für Verwaltungsmana-
gement, KGSt)
afsløret, at under 10 pct. af de
tyske lokale myndigheder har indført et omfat-
tende risikostyringssystem for deres områder,
hvorimod omkring en tredjedel angiver, at de
har en risikostyring for dele af deres område.
46
Det samme gælder beredskabsplaner, som kun
er sat i værk i et mindretal af tyske lokale myn-
digheder under corona-krisen.
47
Konkret har
mindre kommuner med under 5.000 indbygge-
re (som udgør 73 pct. af alle tyske kommuner),
ikke nogen beredskabsplaner eller strategier
for deres områder, som de kan trække på.
44 Oversvømmelser er blandt de farligste naturkatastrofer i Tyskland og er blevet mere og mere alvorlige I de seneste årtier.
45 Deutscher Bundestag, Unterrichtung durch die Bundesregierung, Bericht zur Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz 2012,
Drucksache 17/12051, 3.1.2013.
46 Se KGSt 2019: Umsetzungsstand des kommunalen Risikomanagements. Ergebnisse einer Umfrage: Schlussfolgerungen
und Handlungsempfehlungen, 1/2019, Köln.
47 Se Public Governance 2020, Zeitschrift für Öffentliches Management, Sommer 2020, Berlin, p. 8.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0562.png
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
|
561
Desuden har de eksisterende beredskabspla-
ner ofte vist sig at være nyttesløse, da de er
skræddersyet til andre former for katastrofer
end pandemier (f.eks. oversvømmelser) eller
er forældede.
48
En anden (ikke-repræsentativ)
undersøgelse fandt, at kun en tredjedel af de
offentlige risikostyringssystemer eksplicit inde-
holdt pandemier som en mulig risiko.
49
Dermed
har risikostyring fungeret temmelig dårligt som
værktøj til kriseforberedelse i den nuværende
covid-19-pandemi.
Risikoanalysens dårlige virkning som værktøj
til beredskabsstyring gælder ikke kun den
efterfølgende og løbende vurdering af krisens
virkninger i første runde, dvs. de umiddelbare,
sundhedsrelaterede skader, der måles ved
antallet af smittede, hospitalsindlæggelser og
dødsfald. Det er i endnu højere grad gælden-
de, når man taler »afvejning af risici over for
hinanden« eller »virkninger i anden runde« af
krisestyringen, idet disse skal beregnes i en
omfattende, flerdimensionel risikovurdering.
50
Denne analyse har til formål at undersøge de
forventede følgeskader af selve kriseafhjælp-
ningsforanstaltningerne (de såkaldte »virknin-
ger i anden runde«), som vedrører alle former
for håndteringsstrategi, og som kan være
økonomiske, sociale, politiske, mentale, miljø-
mæssige, men også sundhedsrelaterede på den
lange bane. En sådan vurdering, som inkluderer
utilsigtede bivirkninger af pandemi-inddæm-
ningsforanstaltningerne, ville medføre en mere
afbalanceret, flerdimensionel risikoanalyse og
modsvare det forfatningsmæssigt påkrævede
proportionalitetsprincip i kriseafhjælpnings-
politikkerne (især når disse ledsages af en
suspendering af grundlæggende rettigheder).
51
Imidlertid er flerdimensionelle risikovurderinger
i overensstemmelse med proportionalitetsprin-
cippet, som f.eks. anført af det tyske viden-
skabernes akademi,
Leopoldina,
kun blevet
anvendt rudimentært under krisen og er blevet
forsinket af delstaternes ledere, hvis de overho-
vedet er blevet anvendt.
52
Afvigelser fra de normale procedurer
og institutionernes planer
Beredskabs-task force på tværs
af ministerier
Selv om det i fredstid forholder sig sådan, at
kontrol med farer og forebyggelse af farer
ligger under det nationale niveau, dvs. hos de
tyske delstater (se § 30 i grundloven), så kan
forbundsregeringen i situationer, som giver
anledning til national bekymring, yde støtte til
delstaterne (information, rådgivning, levering af
ressourcer). Desuden skal forbundsregeringen
sikre, at koordineringen mellem delstaterne
og det føderale niveau sikres for så vidt angår
risikovurdering og beskyttelsesforanstaltninger.
Ved en national nødsituation etableres en be-
48 Se Erhardt, C. 2020: Virus traf Deutschlands Kommunen unvorbereitet (https://kommunal.de/corona-umfrage-
buergermeister, 29.3.2020).
49 Se Public Governance 2020: 8.
50 Se også Collins, A./Florin, M.-V./Renn, O. 2020: covid-19 risk governance: drivers, responses and lessons to be learned, in:
Journal of Risk Research, online.
51 I Tyskland er proportionalitetsprincippet (eller forbud mod at gøre for meget) et generelt offentligretligt princip; det
kommer fra retsstatsprincippet, som alle statslige indgreb i individets rettigheder skal overholde. Det består af krav til
egnethed af enhver regeringsforanstaltning, nødvendigheden af denne, og dens proportionalitet. Proportionalitetsprincippet
betyder, at ethvert statsindgreb skal være proportionalt med det ønskede, opnåelige mål. Myndighederne bør ikke gribe
hårdere ind, end det er absolut nødvendigt. Proportionaliteten i enhver statslig beslutning kan forelægges domstolene, hvis de
berørte ønsker at klage.
52 Se Leopoldina 2020: Dritte Ad-hoc-Stellungnahme: Coronavirus-Pandemie – Die Krise nachhaltig überwinden, 13.4.2020,
p. 11.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0563.png
562
|
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
redskabs-task force på tværs af ministerierne i
forbundsregeringen som et relevant værktøj til
koordinering på tværs af afdelingerne. Denne
form for organisering på tværs af ministerierne
udgør en undtagelse fra det normale resortprin-
cip
(Ressortprinzip),
som er fastlagt i forfatning
-
en og i øvrigt ligger til grund for koordineringen
på forbundsregeringsniveau. Denne tværfaglige
sammensætning af en beredskabs-task force
har til formål at sammenknytte forskellige
ministeriers interesser og garantere, at der
sker en horisontal koordinering og er en fælles
tilgang til beredskabsstyringen på centralt plan
i tilfælde af omfattende risikosituationer, såsom
en pandemi.
Under covid-19-pandemien blev denne opgave
fra 27. februar og fremefter håndteret af for-
bundsregeringens sundhedsminister og inden-
rigsminister som de førende ministre i den task
force, som mødtes to gange om ugen. Desuden
inddrog man repræsentanter fra økonomi-
ministeriet, finansministeriet og socialministeri-
et samt andre ministerier, idet man tog højde for
den høje risiko for følgeskader på økonomien
og samfundet. Desuden blev der etableret to (et
lille og et stort) »corona-kabinet« i forbundsre-
geringen. De mødtes to gange om ugen, mens
der var lukket ned.
53
Til koordinering mellem det føderale niveau og
delstatsregeringerne i nationale risikosituation-
er med stort behov for at konsultere hinanden
mellem disse niveauer dannes der en specifik,
interministeriel koordinationsgruppe (Intermi-
nisterielle Koordinierungsgruppe des Bundes
und der Länder, IntMinKoGr)
som garanti for
koordineret handling på tværs af de føderale
ministerier og på tværs af delstaterne ud fra den
professionelle ekspertise vedrørende risikovur-
deringer, forudsigelser, fælles aftalte anbefaler
samt kommunikationsstrategier. Denne intermi-
nisterielle koordineringsgruppe støttes i driften
af forbundsagenturet for beskyttelse af befolk-
ningen
(Bundesamt für Bevölkerungsschutz und
Katastrophenhilfe, BBK),
som påtager sig de
generelle funktioner som koordinerende sekre-
tariat for gruppen. Under covid-19-pandemien
var de råd, der blev givet til delstaterne i denne
gruppe, især baseret på risikoanalyserne fra
forbundsministerierne for sundhed og for
indenrigsanliggender, og de fokuserede især på
sundhedsrelaterede risikovurderinger.
I midten af marts etablerede alle delstatsre-
geringerne også beredskabs-task forces til at
håndtere pandemikrisen i deres områder. Disse
beredskabs-task forces arbejdede tæt sammen
med de interministerielle koordinationsgrupper
for at sikre koordinering af afhjælpningsfor-
anstaltningerne mellem myndigheder (på det
føderale og lokale niveau). I delstaten Branden-
burg blev der for eksempel etableret et sådant
team den 14. marts under ledelse af delstatens
sundhedsminister. Op til det, der indtil nu har
været toppen af pandemien, har den intermini-
sterielle koordinationsgruppe holdt møder døg-
net rundt i Brandenburgs ministerium for indre
anliggender i ministeriets koordinationscenter
for krisestyring. Den væsentligste opgave var
at samle de mange, hurtigt skiftende, oplysnin-
ger, der kom fra forbundsregeringen og andre
tyske delstater for hele tiden at foretage en ny
vurdering af den regionale pandemisituation
på dette grundlag, samt træffe de nødvendige
foranstaltninger og foretage koordinering med
53 Det såkaldt lille corona-kabinet, ledet af forbundskansleren, omfattede forbundsregeringens ministre for forsvar, finans,
indenrigs, udenrigs, sundhed samt lederen af forbundskanslerens kontor. Det såkaldt store corona-kabinet omfattede
desuden alle de forbundsministre, som specielt havde ansvaret for emnerne på dagsordenen. Hvis man f.eks. skulle drøfte
spørgsmålet om at organisere nok høstarbejdere, var forbundsministeren for landbrug med (se pressemeddelelse fra
forbundsregeringen, 9. april, 2020).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0564.png
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
|
563
forbundsniveauet og, hvor det var relevant, med
andre delstatsregeringer. Gruppen offentlig-
gjorde en daglig »Corona« rapport.
Selv om de lokale myndigheder kun spille-
de en mindre rolle i de kriserelaterede, be-
sluttende organer i delstaterne og ofte blev
stillet over for »fuldbyrdede kendsgerninger«
som Schleswig-Holsteins ministerpræsident
Günther senere formulerede det,
54
så havde
de en række nøglefunktioner vedrørende den
lokale inddæmning af pandemien og beskyt-
telse af borgernes sundhed.
55
Inden for deres
brede opgaver med mange formål havde lokale
myndigheder ikke kun ansvaret for sundheds-
relaterede problemstillinger, men mere generelt
for krisehåndtering af pandemien inden for
deres område samt den horisontale koordine-
ring af forskellige kriserelaterede administrative
enheder på lokalt niveau samt den vertikale ko-
ordinering mellem de forskellige delstatsmyn-
digheder og det føderale niveau (især Robert
Koch Instituttet). De traf store beslutninger om
kriseafhjælpning og inddæmning af pandemi-
en og stod også for at organisere de relevante
administrative processer og kommunikationen
over for den lokale offentlighed.
Hos de lokale myndigheder tilstræbte man
ligeledes koordination på tværs af sektorerne af
beredskabsarbejdet. Dette blev gjort gen-
nem specifikke beredskabs-task forces, som
var blevet etableret i alle amter og byer med
købstadsstatus fra midten af februar 2020. De
havde til formål at støtte de lokale beslutnings-
tagere i alle kriserelaterede anliggender, samt
internt at koordinere afhjælpningsforanstaltnin-
ger og garantere for sammenhængen i krisesty-
ringen på tværs af administrative enheder og
over for andre lokale, jurisdiktioner. Sammen-
sætningen af disse corona-beredskabs-task
forces varierede mellem de jurisdiktioner, men
generelt afspejlede de de mange funktioner og
evnen til tværgående, horisontal koordinering
blandt lokale myndigheder i Tyskland. Dette kan
illustreres med kriseteamet i Rhin-amtet Neuss
(Nordrhein-Westfalen), som har holdt møder
siden den 26. februar. Teamet ledes af chefen
for amtets administration. Lederne af følgende
afdelinger har deltaget: de lokale sundheds-
myndigheder, det lokale udvalg for offentlig
sikkerhed, samt kontoret for den offentlige
orden (Ordnungsamt)
56
, skole- og ungdomskon-
toret, socialudvalget, personaleafdelingen, den
kommunale tilsynsmyndighed (Kommunalauf-
sicht),
amtets presseafdeling, amtets koordina-
tionscenter for brandvæsnet (Kreisleitstelle
der
Feuerwehr)
samt forbindelsesledelsen i militæ-
ret
(Bundeswehr, Kreisverbindungskommando)
tillige med den lægelige direktør for rednings-
tjenesten og amtets brandchef.
57
Afhængig
af de lokale omstændigheder blev yderligere
eksterne eksperter inddraget, f.eks. fra politiet
eller de kommunale hospitaler.
Afhængig af den lokale smitteinfektionssitu-
ation har mange amter fra 20. april trukket
personale ud af deres beredskabs-task forces
eller lukket disse aktiviteter. Fra august 2020
er kriseteams blevet aktiveret igen i en række
områder, hvor antallet af personer, der testede
positiv, var stigende.
54 Der Tagesspiegel, 7.6.2020.
55 Franzke, J. 2020: German Municipalities in the covid-19 Pandemic Crisis. Challenges and Adjustments. A preliminary
analysis, Online-Report for International Geographical Union.
56 I dette konkrete tilfælde tænkes der på amtsadministrationens kontor, der har ansvaret for at undgå trusler mod den
offentlige sikkerhed eller orden i dets område; dette inkluderer en uniformeret håndhævelsesenhed. Imidlertid er der også
sådanne kontorer i de større byer I nogle tyske delstater har også delstatsmyndighederne sådanne myndighedskompetencer.
57 Se Rhein-Kreis Neuss, Pressemeddelelse, 20.3.2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0565.png
564
|
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
Udvikling hen imod centralisering og et
udfordret kontrolsystem
Pandemien blev også anvendt af politiske ak-
tører som en »mulighed« til at opnå ændringer i
institutionernes funktionsmåde.
58
Som tidligere
forklaret, betyder den decentrale funktionsmå-
de af den tyske pandemistyring, at operationel
beslutningstagning og udførende kompetencer
i al væsentlighed ligger hos aktører under det
nationale niveau (delstater, lokale myndighe-
der), hvorved forbundsregeringens juridiske
muligheder for at gribe ind begrænses. Selv
om det ikke var et resultat af systematiske,
regulatoriske analyser eller evidensbaserede
vurderinger, lykkedes det forbundssundheds-
ministeren at styrke sin institutionelle position
ved at flytte rundt på beføjelser i det instituti-
onelle kontrolsystem og erhverve yderligere
kompetencer vedrørende pandemistyring på
regionalt og lokalt niveau.
I første omgang havde forbundsregeringen
planlagt, at den skulle bemyndiges til at erklære
(og standse) en nationalt bekymrende epidemi-
nødsituation uden at involvere parlamentet,
Bundestag.
Imidlertid blev denne idé afvist
af et flertal i
Bundestag.
Den 24. marts 2020,
opnåede partierne FDP, Linke og Bündnis 90/
Die Grünen (tre af de fire oppositionspartier i
Bundestag),
at beføjelsen til at træffe beslut-
ninger om at erklære og ophæve en nationalt
bekymrende epideminødsituation blev tillagt
parlamentet. Dermed kunne den nye lov om
»beskyttelse af befolkning i tilfælde af en
begivenhed, som er en nationalt bekymrende
epideminødsituation« vedtages på grundlag af
bred enighed i parlamentet. Kun Alternative für
Deutschland (AfD) og die Linke afholdt sig fra
at stemme. På grundlag af denne nye lovgiv-
ning kan
Bundestag
nu erklære (og standse) en
»nationalt bekymrende epideminødsituation.«
Ved at sikre, at den lovgivende forsamling kan
træffe beslutninger om erklæring af en national
nødsituation og ved selv under en pandemi at
fastholde parlamentets ret til at tage forbehold
heroverfor, forblev adskillelsen mellem den ud-
øvende og den lovgivende magt sikret i denne
henseende.
59
I henhold til den ændrede § 5 i loven om fore-
byggelse af infektioner
(IfSG)
fra 27. marts får
sundhedsministeren, når det drejer sig om en
nationalt bekymrende epideminødsituation,
betydeligt udvidede beføjelser og valgmulig-
heder, når det drejer sig om selv at beslutte
foranstaltninger og udstede bekendtgørelser
i et (i øvrigt decentraliseret) pandemistyrings-
system, så længe nødsituationen varer ved.
Sundhedsministeriet har dermed bemyndigelse
til at gennemføre undtagelser fra IfSG-loven
ved bekendtgørelse uden parlamentarisk
godkendelse og uden at høre delstaterne og
deres parlamentariske kammer (Bundesrat),
hvilket ifølge nogle jurister er i modstrid med
forfatningen
60
eller i det mindste tvivlsomme i
forhold til forfatningen.
61
Omfanget og størrel-
sen af disse mulige undtagelser fra loven er ikke
nærmere angivet, hvilket medfører den risiko,
at store dele af en føderal lov kan fraviges af et
enkelt ministerium. Sundhedsministerens nye
beføjelser til at gribe ind under denne pandemi-
nødsituationsregel omfatter blandt andet
58 Se Kuhlmann, S./Hellström, M./Ramberg, U./Reiter, R., 2020. Tracing divergence in crisis governance: Responses to the
covid-19 pandemic in France, Germany and Sweden compared. In: IRAS 2021 (undervejs).
59 Se Kropp, S. 2020:
Zerreißprobe für den Flickenteppich? in:
Verfassungsblog.de, 26.5.2020.
60 Thielbörger, P./Behlert, T. 2020: i: covid-19 und das Grundgesetz: Neue Gedanken vor dem Hintergrund neuer Gesetze; in:
Verfassungsblog.de, 26.9.2020.
61 Se Den tyske forbundsdags videnskabelige tjeneste 2020: Statsorganisation og § 5 i lov om beskyttelse mod infektioner
(under udarbejdelse), 2.4.2020, S. 6.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0566.png
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
|
565
retten til at beordre rejsende til at gennemgå en
fysisk undersøgelse, indførelse af rejseforbud
for specifikke lande, samt til sikring af køb af
medicin og midler, medicinske produkter samt
materialer til desinfektion og laboratorie-pro-
gnostik. Denne beføjelse er tidsbegrænset, og
skal trækkes tilbage den 31. marts 2021 eller
den 31. marts 2022 (paragraf 5, stk. 4 af IfSG, ny
udgave), eller når epideminødsituationen ikke
længere foreligger.
I henhold til en rapport fra den videnskabelige
tjeneste i den tyske
Bundestag
behandler den
nye § 5 i IfSG vigtige indgreb i de i forfatningen
fastlagte, grundlæggende rettigheder, endda
retten til livet og til kroppens integritet, for
eksempel når det drejer sig om at bringe util-
strækkeligt afprøvede medicinske produkter og
midler på markedet.
62
Hvad angår disse dele af
loven, har
Bundestag
og delstaterne ingen mid-
ler til at gribe ind eller forebygge de lovgivnings-
mæssigt indførte ændringer, som helt klart er
en udfordring i forhold til at udføre kontrol under
denne »nødregel.«
Ændringen af IfSG fremmede mere centralise-
ring og styrkelse af det føderale niveau (sund-
hedsministeriet og Robert Koch Instituttet) i
tider med en pandemitrussel. Resultatet er en
svækkelse af
Bundestag
og delstaterne, når der
er erklæret en epideminødsituation, og samtidig
sker der en klar opgradering af centralstatens
udførende funktioner, især hos sundhedsmini-
steren. På denne baggrund har to oppositions-
partier i
Bundestag
(AfD, FDP) siden begyndel-
sen af maj krævet, at denne ekstraordinære,
juridiske situation kaldet en »nationalt bekym-
rende epideminødsituation« skulle annulleres,
idet de også har påpeget faldet i covid-19-
relaterede infektioner, antal indlæggelser og
dødstallet i Tyskland, for dermed at genetablere
den normale situation med kontroller i det føde-
rale system. Juridiske eksperter fra FDP-partiet
kritiserede, at opretholdelse af epideminød-
situationen (som har varet i over 7 måneder
på det tidspunkt, hvor dette skrives) udgør en
forfatningsmæssigt alarmerende undtagelses-
ordning, fordi et enkelt ministerium får beføjelse
til at gennemføre undtagelser og afvigelser
fra parlamentets love, og at disse undtagelser
ikke er nøje specificeret og defineret. Den 6.
maj 2020 blev AfD’s forslag – gående ud på at
annullere den nationale, epidemisituation
63
–
afvist af alle de andre partier i parlamentet. Et
andet forsøg fra FDP den 17. september blev
ligeledes afvist.
64
Yderligere forslag med lig-
nende intentioner fremlagt af AfD er endnu ikke
afgjort, mens dette skrives.
65
Sundhedsministeren har trukket på den nye
»nødregel« og foretaget omfattende brug af de
opdaterede reguleringskompetencer, som den
indeholder. En række nye bestemmelser blev
gennemført, som i en »ikke-nødsituation« ville
ligge uden for sundhedsministerens kompeten-
ce. Det gælder for eksempel nye bestemmelser
vedrørende forøgelse af lagrene af medikamen-
ter til intensiv behandling, autorisationsregler
for læger, tandlæger og farmaceuter, sikring af
uddannelse i sundhedsprofessionerne, kom-
pensation for de økonomiske byrder til tand-
læger, medicinleverandører og klinikker, der
arbejder med mødres sundhed, samt indkøb af
medicinske produkter og personlige værnemid-
ler, sikring af levering til befolkningen af medi-
cinske produkter samt regler for udlandsrejser.
62
63
64
65
Ibid, s. 7.
Se Deutscher Bundestag, Tryksag 19/18999, 6.5.2020.
Deutscher Bundestag, Drucksache, 19/20046, 16.6.2020.
Se forslag fra AfD-partiet, Tryksag 19/22551(ny), 17.09.2020, og tryksag 19/22547, 16.9.2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0567.png
566
|
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
Den brede bemyndigelse, som sundhedsmi-
nisteren fik, vedrører betydelige dele af den
føderale regulering.
66
Selv om den udøvende
magt er blevet styrket under »nødtilstanden«,
mens den parlamentariske opposition er
svækket i forhold til pandemiindsatsen, er det
værd at huske, at oppositionspartierne i sidste
ende ikke stemte imod »nødloven«, men for den
(FDP, Bündnis90/Die Grünen), eller afholdt sig
fra at stemme (AfD, Linke). Imidlertid vedrører
professor Thorsten Kinggreens kritik
67
også
den kendsgerning, at offentligheden i stigende
grad bekræftes i, at der er tale om en fortsat
nødstilstand, hvor de normale forfatningsmæs-
sige processer og instrumenter ikke længere
fungerer, hvilket dog ikke svarer til virkelighe-
den.
68
Da epidemien må antages at blive en
del af »normaliteten« mindst indtil marts 2021
(hvor det er hensigten, at alle nødbestemmelser
skal udløbe), er der dem, der antager , at den
forfatningsmæssigt tvivlsomme nødstilstands-
lovgivning kunne blive gjort permanent til efter
de næste tyske valg i efteråret 2021.
69
Ud over
denne opgradering af det føderale sundheds-
ministeriums operative beføjelser i relation til
pandemistyringen og den nationale regulering
af nødsituationer i pandemien er der taget yder-
ligere trin til centralisering ved at opgradere
Robert Koch Instituttets institutionelle position
til »national myndighed for sygdomsovervåg-
ning og –forebyggelse«, hvor man er udstyret
med nye beføjelser til at foretage indgreb og
kapacitet til at koordinere afhjælpningsstrategi-
erne mellem delstaterne og det føderale niveau.
En anden afvigelse ved håndteringen af co-
vid-19 i forhold til normale nødprocedurer ved-
rører beslutningsprocessen for den nationale
lukning og begrænsede nedlukning. Som anført
ovenfor blev disse beslutninger ikke truffet af
delstatsparlamenterne, men derimod af de 16
delstaters regeringer og deres underordne-
de i form af myndigheder, som gennemførte
de forskellige ministerielle bekendtgørelser.
Forbundsregeringen gav afkald på at bruge de i
forfatningen fastlagte regler for nødsituationer
(se ovenfor) og anvendte i stedet § 28 i loven
om forebyggelse af infektioner
(IfSG),
hvorved
man skabte betydelige spændinger i forhold til
forfatningen. Det største problem vedrører den
kendsgerning, at IfSG ikke giver mulighed for
lukning og nedlukning på nationalt plan, således
som det skete i Tyskland i midten af marts
2020. Ifølge
§ 28 og § 32 i IfSG, har delstatsregeringerne be-
føjelse til at udstede ministerielle bekendtgørel-
ser som forsvar mod en epidemifare. Imidlertid
skal disse indgreb være tidsmæssigt og region-
alt begrænset. I modsætning hertil er massive
og langvarige restriktioner vedrørende hele det
sociale liv og individets frihedsrettigheder på
nationalt plan ikke reguleret af IfSG.
70
66 Data angående antallet af bestemmelser relateret til ministerens ”carte blance” varierer. I henhold til de officielle
oplysninger fra det tyske sundhedsministerium drejer det sig om 11 bestemmelser for nærværende (https://www.
bundesgesundheitsministerium.de/service/gesetze-und-verordnungen.html). De juridiske eksperter i FDP-partiet har
imidlertid identificeret over 1.000 bestemmelser, som kunne være påvirket af denne bemyndigelse (Kingreen 2020a:
Stellungnahme als geladener Einzelsachverständiger zu den BT-Drucks. 19/20042, 19/20046 und 19/20565, Deutscher
Bundestag, Ausschuss für Gesundheit, Ausschussdrucksache 19(14)197(2) zur öffentlichen Anhörung am 9.9.2020, p. 7).
67 Kingreen, Th. 2020b. Die Feststellung der epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Deutschen Bundestag.
Rechtsgutachten für die FDP-Fraktion im Deutschen Bundestag, 11. Juni 2020.
68 Kingreen 2020a: 7.
69 Ibid: s. 8.
70 Se Papier, H.-J. 2020: Umgang mit der CORONA-Pandemie: Verfassungsrechtliche Perspektiven, in:
Aus Politik und
Zeitgeschichte,
Vol. 70, 35–37/2020, 24.8.2020, S. 7. Papier var præsident for den tyske forfatningsdomstol fra 2002 til 2010.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0568.png
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
|
567
De beslutninger, som alle 16 delstater og for-
bundsregeringen blev enige om i fællesskab
blev ikke kun taget på meget kort tid ud fra en
bred konsensus blandt partier og niveauer,
hvilket afviger fra den normale beslutningstag-
ning i ikke-krisesituationer i det tyske føderale
system (f.eks. inden for digitalisering eller
skattemæssige forhold). Disse beslutninger var
ydermere vidtgående og omfattende, idet de
på markant vis (om end midlertidigt) ændrede
status-quo ex ante ved at suspendere en række
forfatningsmæssigt sikrede, grundlæggende
rettigheder på nationalt plan. Dermed satte
covid-19-pandemien gang i en usædvanlig
hurtig proces med fælles beslutningstagning på
tværs af delstater og niveauer, idet man der var
enige med forbundsregeringen om at stramme
restriktionerne, hvilket medførte ganske homo-
gene inddæmningsreguleringer for hele den
tyske befolkning. Dette er også blevet hyldet
som en »ekstraordinær politisk præstation«
71
.
I løbet af krisen kom der flere skift mellem på
den ene side ensartethed, det omtalte såkaldte
»kapløb mod toppen« blandt delstaterne som
reaktion mod pandemien
72
, og på den anden
side decentraliserede beslutninger, hvor der er
mere variation mellem de forskellige enheder
under det nationale niveau. Imidlertid forekom-
mer hastigheden og omfanget af de beslutnin-
ger, der blev vedtaget med konsensus på tværs
af jurisdiktionerne ganske atypiske for det tyske
føderale system. Procedurerne for gennemfø-
relse af disse foranstaltninger afveg i mange
henseender – både tidsmæssigt og indholds-
mæssigt – fra den normale fælles beslutnings-
tagning i det føderale system, som er kendeteg-
net ved undertiden lange forhandlinger mellem
aktørerne.
Institutionel tillid og accept af pandemiens
inddæmningsforanstaltninger
På trods af de alvorlige restriktioner, som rege-
ringsbeslutningerne pålagde borgerne, viser de
tilgængelige meningsmålinger en klar stigning i
tilliden til alle statslige institutioner fra kansle-
ren til de lokale bystyrer.
Bundestag
har også
draget fordel af denne positive tendens, se også
figur 13.
73
Accepten af inddæmningsforanstalt-
ningerne er en vigtig indikator og forudsætning
for succes med gennemførelsen og overholdel-
sen af reglerne. Når det gælder de forskellige
typer af foranstaltninger (forbud mod begiven-
heder med mere end 100 deltagere, lukning af
offentlige faciliteter, lukning af grænser, generel
nedlukning, annullering af offentlig transport,
lokalisering af mobiltelefoner uden samtyk-
ke), så har en undersøgelse fra universitetet i
Mannheim vist
74
, at graden af accept af disse
foranstaltninger har været klart faldende over
tid fra begyndelsen af pandemien indtil juli.
Mens acceptraten vedrørende forbud mod
begivenheder med mange deltagere, lukning
af offentlige faciliteter og lukning af grænserne
var næsten 100 pct. i marts, så faldt støtten til
mellem 30 pct. (grænser) og 20 pct. (offentlige
faciliteter), da vi nåede juli. Kun forbuddet mod
begivenheder med mange deltagere var stadig
accepteret af et klart flertal af den tyske befolk-
ning (64 pct.) som en passende inddæmnings-
foranstaltning til at bekæmpe pandemien.
71 Thielbörger, P./Behlert, T. 2020: covid-19 und das Grundgesetz: Neue Gedanken vor dem Hintergrund neuer Gesetze; in:
Verfassungsblog.de, 26.9.2020.
72 Eckhard, S./Lenz, A. 2020: Die öffentliche Wahrnehmung des Krisenmanagements in der Covid-19 Pandemie, Universität
Konstanz, p. 7.
73 Frankfurter Allgemeine Zeitung, 16.5.2020.
74 Se Juhl, S./Lehrer, R./Blom, A./Wenz, A./Rettig, T./Reifenscheid, M./Naumann, E./Möhring, K./Krieger, U./Friedel, S./Fikel,
M./Cornesse, C. 2020: Die Mannheimer Corona-Studie: Demokratische Kontrolle in der Corona-Krise, p. 6 et seq.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0569.png
568
|
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
Andre inddæmningsforanstaltninger, som fra
starten ikke havde så høje acceptrater fra
befolkningen, blev i stigende grad afvist af
befolkningen. Dermed faldt accepten af en
generel nedlukning fra over 50 pct. til omkring
10 pct.; annulleringen af offentlig transport fra
omkring 25 pct. til ca. 10 pct. Den ganske lave
accept af lokalisering af mobiltelefoner uden
samtykke forblev ret stabil på omkring 25 pct.
Samtidig steg den andel af befolkningen, som
ikke accepterer nogen af disse foranstaltninger,
fra næsten nul i marts til ca. en fjerdedel af den
tyske befolkning i juli.
Figur 13: Tillid til politiske institutioner (maj 2020)
Tillid er meget høj eller høj til følgende institutioner:
Forbundspræsidenten 76 pct. (+3)
Kansleren 72 pct. (+22)
Forbundsregeringen 60 pct. (+26)
Borgmestre 58 pct. (+10)
Delstatsregeringer 58 pct. (+11)
Kommunalbestyrelser 57 pct. (+9)
Kommuner 56 pct. (+9)
Bundestag 54 pct. (+13)
Den Europæiske Union 37 pct. (-3)
Politiske partier 25 pct. (+9)
Kilde: Forsa 2020 ifølge Frankfurter Allgemeine Zeitung, den 16. maj 2020 (tallene i parentes viser udviklingen i
forhold til en forsa-undersøgelse i januar 2020).
Rådgivning af politikerne og åbenhed om
den videnskabelige og politiske debat
Ledelsen på alle niveauer (føderale, delstater,
lokale) baserede i stort omfang deres beslut-
ninger på anbefalinger fra eksperter. Under
corona-krisen er Robert Koch Instituttet blevet
den vigtigste aktør, når det drejer sig om institu-
tioner med ekspertise vedrørende den førte po-
litik, ikke kun på vegne af forbundsregeringen
75
,
men også i forhold til de inddæmningsstrate-
gier, der er udviklet af delstaterne og lokale
beslutningstagere. Som en såkaldt overordnet
forbundsmynidghed (Bundesoberbehörde) er
instituttet direkte underlagt sundhedsministe-
riet. Dermed har det mindre selvstændighed
og valgfrihed end, for eksempel, den statslige
sundhedsmyndighed i Sverige.
76
I corona-krisen
har Robert Koch Instituttets rådgivende funkti-
on især været rettet mod tre hovedområder: (1)
Risikoprognose før krisen, inklusive udarbejdel-
se af en national pandemiplan (se ovenfor); (2)
Overvågning og offentliggørelse af antallet af
inficerede (positiv PCR-test), antal af hospi-
talsindlagte tilfælde, samt hvor mange, der er
kommet over infektionen, og hvor mange, der er
afgået ved døden med infektionen; (3) Epide-
75 Robert Koch Instituttet har en lang historie som forsknings- og forebyggelsesinstitut (grundlagt allerede i1891 som det
»Kongelige Preussiske Institut for Infektionssygdomme« og var tidligere tilknyttet den føderale sundhedsmyndighed indtil
2001. Da den første infektionsbeskyttelseslov (IfSG) blev vedtaget og den føderale sundhedsmyndighed blev afskaffet i 2001,
blev Robert Koch Instituttet en myndighed underlagt det føderale sundhedsministerium. Instituttets væsentligste opgaver er
biomedicinsk forskning og epidemiologiske analyser om smitsomme og ikke-smitsomme sygdomme; ud fra dette yder Robert
Koch Instituttet rådgivning til forbundsregeringen, de offentlige sundhedsmyndigheder og den almene offentlighed angående
forebyggelses- og inddæmningsforanstaltninger. Desuden har Robert Koch Instituttet ansvaret for tilsyn med offentlighedens
sundhedstilstand og for at opdage sundhedsrisici for befolkningen.
76 Se Kuhlmann et al. 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0570.png
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
|
569
mi-risikovurdering ud fra de foranstaltninger
til inddæmning, beskyttelse, afhjælpning og
genopretning, der er anbefalet til politikerne og
meldt ud til offentligheden.
Ud over Robert Koch Instituttets interne rådgiv-
ning angående politikken har beslutningstagere
på alle niveauer i stort omfang holdt sig til de
eksterne vurderinger og anbefalinger, der er
kommet fra chefvirologen på Berlin Charité,
professor Dr. Christian Drosten
77
, der har tjent
som direkte rådgiver for forbundsregeringen
fra pandemiens begyndelse. Hvad angår råd
til den førte politik på nationalt niveau kunne
Robert Koch Instituttet kun give anbefalinger til
delstaterne og de lokale myndigheder og ikke
pålægge dem nogen beslutninger. Imidlertid
blev anbefalingerne fra Robert Koch Instituttet
fulgt nøje af delstaterne og de lokale myndig-
heder, som omsatte dem til retligt bindende
beslutninger.
Modsat andre politiske diskurser i det tyske
føderale system
78
forløb den videnskabeli-
ge diskurs om pandemi-risikovurdering og
covid-19-afhjælpningsforanstaltninger ikke på
en vertikalt decentraliseret og fragmenteret
måde, som i Tyskland normalt bliver til langsom,
gradvis forandring; i stedet var diskursen klart
domineret af nogle ganske få, centralt placere-
de rådgivere, som havde en ganske indgribende
og radikal tilgang til inddæmningen. Selv om
der ud over Robert Koch Instituttet og Christian
Drosten også var andre specialister (virologer,
patologer, epidemiologer), der fra tid til anden
bidrog til den offentlige debat, fik deres (delvist
afvigende) vurderinger og anbefalinger ikke
megen opmærksomhed hos politikere og andre
ledere. Drastiske foranstaltninger blev anset for
uundgåelige, når spredningen af virusset skulle
undgås. Man skulle »holde kurven flad« og der-
med undgå en nedsmeltning af sundhedssyste-
met, som man så det i Italien, Spanien og USA.
Mere moderate eller skeptiske meninger, som
satte spørgsmålstegn ved nødvendigheden (og
opretholdelsen) af drastiske foranstaltninger, så
som landsdækkende kontaktforbud, nedluknin-
ger, skolelukninger og omfattende, påbudt brug
af mundbind, har ikke vundet nogen nævnevær-
dig indflydelse indtil nu.
En tværfaglig gruppe af førende akademikere
tilknyttet det nationale videnskabernes aka-
demi, Leopoldina, fremlagde deres tredje ad
hoc-erklæring over for forbundsregeringen den
13. april 2020,
79
hvori man fremførte, at beskyt-
telse af andre retmæssige interesser ud over
beskyttelse af sundhed og liv også må tages
med i betragtning af de politiske beslutnings-
tagere for at sikre proportionaliteten i foran-
staltningerne. I henhold til Leopoldina-gruppen
må flere perspektiver under forskellige discipli-
ners synsvinkel inddrages i en omfattende vur-
dering af såvel de overordnede konsekvenser
som bivirkninger af krisestyringen for at sikre
et afbalanceret valg af foranstaltninger, som
respekterer forskellige grupper af interessenter
og kredse i samfundet. En anden tværfaglig
ekspertgruppe fra universiteterne i Berlin,
Bremen og Køln kritiserede ligeledes den alt for
77 Professor Dr. Christian Drosten er tysk virolog og leder af Institut for Virologi ved Berlins universitetshospital Charité.
Han blev internationalt kendt, da han var det første til at afkode genomet for SARS-virus fra den gruppe af virusser, som
tidligt i 2003 udløste flere epidemier med atypisk pneumoni, især i Asien. Han blev også kendt nationalt under svineinfluenza-
pandemien i 2009 og er blevet meget fremtrædende under covid-19-pandemien som ”nationens corona-underviser”
(Süddeutsche Zeitung 13.3.2020). Som ekstern rådgiver er han ikke formelt tilknyttet forbundsregeringen.
78 Se Kuhlmann, S./Wollmann, H. 2019: Introduction to Comparative Public Administration: Administrative Systems and
Reforms in Europe. 2nd ed. Cheltenham/Northampton: Edward Elgar, p.139 et seq.
79 Se Leopoldina 2020: Dritte Ad-hoc-Stellungnahme: Coronavirus-Pandemie. Die Krise nachhaltig überwinden, 13.4.2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0571.png
570
|
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
snævre offentlige og videnskabelige diskurs
80
,
idet gruppen ligeledes påpegede nødvendig-
heden af en mere afbalanceret, rationel og
oplyst overvejelse, når det drejer sig om at
fastlægge de passende, proportionale foran-
staltninger. Desuden kritiserede de politiserin-
gen af pandemien og instrumentaliseringen af
videnskaben til politiske formål.
Mens det ved begyndelsen af pandemien især
var virologer og epidemiologer, som domine-
rede diskursen, var det derimod på et senere
trin i krisen i stigende grad repræsentanter
fra andre discipliner (økonomer, psykologer,
pædagoger, samfundsvidenskabsfolk, osv.), der
tog ordet med det formål at tale om de vidtræk-
kende, ikke-medicinske virkninger af krisen på
økonomien, samfundslivet og befolkningens
mentale sundhed. Desuden påpegede nogle
jurister de juridiske aspekter af de gennemførte
bestemmelser, idet de dels betegnede bestem-
melserne som en overtrædelse af grundlæg-
gende forfatningssikrede rettigheder og dels
satte spørgsmålstegn ved foranstaltningernes
lovlighed.
Dette delvise skift i den politiske bevidsthed
afspejles også i et nyligt forslag fra partiet
Bündnis 90/Die Grünen, fremsat i den tyske
Bundestag
i juni 2020, hvor man anmoder om,
at der etableres et uafhængigt, tværfagligt pan-
demi-råd, som skal rådgive forbundsregeringen
om afhjælpningsproblemstillinger i pandemien
ud fra en bred videnskabelig ekspertise. Hen-
sigten er, at rådet skal identificere de forskel-
ligartede sundhedsrelaterede, sociale, økono-
miske, forfatningsmæssige, osv., indvirkninger
af pandemi-inddæmningspolitikken, samt
formulere anbefalinger om afbalancerede ind-
dæmningsforanstaltninger og overveje resulta-
terne af omfattende konsekvensvurderinger.
81
Forslaget blev forkastet med stemmerne fra
koalitionspartierne og AfD den 17. september.
De tyske parlamenters
rolle i beslutningstagningen
vedrørende covid­19
De føderale, parlamentariske beslutningskom-
petencer var bemærkelsesværdigt indsnævret
lige fra krisens begyndelse og rent faktisk
begrænset til erklæringen om, at der var en
nationalt bekymrende nødsituation, samt til
økonomisk redningslovgivning og stimulerings-
lovgivning, finanspolitik, især justeringer i det fø-
derale budget, sundheds-/hospitalsrelaterede
bestemmelser og politikker til afhjælpning af de
negative sociale og økonomiske indvirkninger
(utilsigtede virkninger i anden runde) af ind-
dæmningen af pandemien (nedlukning, lukning).
De relevante love blev vedtaget af parlamentet
ekstraordinært hurtigt med forenklede og for-
melt afkortede procedurer baseret på en aty-
pisk bred konsensus på tværs af partierne, hvor
der midlertidigt ikke var nogen kontroverser (se
nedenfor). For eksempel gennemførte man tre
behandlinger af større lovgivningsforslag på en
enkelt dag, idet oppositionspartierne gav afkald
på deres ret til at blive hørt og afkald på tidsfri-
80 Se Autorengruppe 2020: Thesenpapier 4.0 Die Pandemie durch SARS-CoV-2/Covid-19 - der Übergang zur chronischen
Phase, Köln, Berlin, Bremen, Hamburg, 30.8.2020, S. 7. Gruppen var sammensat af velrenomerede tyske videnskabsfolk, bl.a.
formanden for sundheds-ekspertrådet (Prof. Dr. Schrappe, Kølns universitet), jurister med special i offentlig sundhed (f.eks.
Prof. Dr. Hart, Bremen universitet), eksperter i offentlig sundhed (f.eks. Prof. Dr. Glaeske, Bremen universitet), en specialist
i retsmedicin (Prof. Dr. Püschel, universitetsklinikken i Bremen) samt en ekspert i statskundskab (Prof. Dr. Manow, Bremen
universitet).
81 Se forslag fra partiet BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Pandemierat jetzt gründen. Mit breiterer wissenschaftlicher Perspektive
besser durch die Corona-Krise, Deutscher Bundestag, Tryksag 19/20565, 30.6.2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0572.png
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
|
571
sterne. Direkte beslutninger om krisehåndte-
ringen, inddæmning af pandemien og suspen-
dering af grundlæggende, forfatningsmæssige
rettigheder blev derimod juridisk lagt uden for
Bundestags
mandat og lå hos delstaterne og de
lokale myndigheder (se ovenfor).
Bundestag
begyndte den parlamentariske
debat om covid-19 pandemien
82
den 12. februar,
hvor den tyske forebyggelsesstrategi imod
coronavirus blev drøftet på anmodning fra
de to koalitionspartier (CDU-CSU og SPD).
Debatten var fokuseret på ganske specifik-
ke og mindre strategiske spørgsmål. På det
tidspunkt begyndte oppositionspartierne at
bruge de forskellige parlamentariske instru-
menter til at fremlægge deres egne ideer til,
hvordan man skulle bekæmpe pandemien. Den
4. marts udstedte den tyske regering sin første
regeringserklæring (Regierungserklärung) om
kampen mod coronavirus, forelagt af forbunds-
regeringens sundhedsminister.
83
Imidlertid
lykkedes det ikke oppositionen at fremlægge
reelle alternativer ved denne debat.
84
Den 6.
marts informerede forbundsregeringen for
første gang
Bundestag
om de foranstaltninger,
forbundsregeringen ville indføre i covid-19-pan-
demien.
85
Da Robert Koch Instituttet den 17.
marts klassificerede risikoniveauet som »højt«
(se ovenfor), markerede dette begyndelsen på
en fase, hvor det tyske parlament var intensivt
involveret i pandemirelaterede debatter angå-
ende ovenstående beslutningsområder, hvor
Bundestag
har kompetencen. Kansler Merkel
kom med sin første regeringserklæring om
strategien til at bekæmpe covid-19-pandemien
i Tyskland og Europa den 23. april i
Bundestag,
hvor hun understregede, at pandemien var en
nødsituation, som helt sikkert ville »gribe ind i
demokratiet.«
86
Sikring af parlamentets funktionsdygtighed
under pandemien
Pandemisituationen, især forholdsreglerne om
sikkerhed og hygiejne, inddæmningsforanstalt-
ningerne og karantænereglerne, satte det tyske
parlament over for mange nye udfordringer
angående parlamentets funktionsdygtighed. En
af de centrale problemstillinger var den retlige
»nødvendighed af fysisk tilstedeværelse fra
medlemmer og andre deltagere ved møder og
når
Bundestag
var i møde«, som det er fore-
skrevet i forfatningen.
87
Derfor voksede bekym-
ringerne i marts 2020 med hensyn til, om par-
lamentet ville kunne arbejde under pandemien.
I første omgang ønskede forbundsregeringen
en hurtig ændring af grundloven for at kunne
etablere et lille nød-parlament i stedet for
Bun-
destag
i tilfælde af en pandemi – lignende det
paritetiske udvalg mellem
Bundestag
og
Bun-
desrat,
som kan etableres i situationer, hvor den
militære sikkerhed er truet (Verteidigungsfall).
Formanden for
Bundestag,
Wolfgang Schäuble,
foreslog også at ændre grundloven, så det blev
muligt at afholde virtuelle parlamentsmøder.
82 Et dossier med alt parlamentets materiale om pandemien (pr. 3.9.2020) kan findes her: https://www.bundestag.de/
dokumente/parlamentsarchiv/dossier-689782.
83 Kansler Merkel var på det tidspunkt selv i karantæne.
84 Bundestag, 19. valgperiode, Protokol fra det 148. møde, 4.3.2020, S. 18438ff.
85 Deutscher Bundestag 2020:
Unterrichtung durch die Bundesregierung zur Haushaltsführung 2020.
Tryksag 19/17664,
6.3.2020.
86 Deutscher Bundestag, Protokol 156. møde, 23.4.2020, S.19296ff.
87 Den tyske Bundestags videnskabelige tjeneste (2020a):
Virtuelles Parlament. Verfassungsrechtliche Bewertung und
mögliche Grundgesetzänderung,
WD 3 - 3000 - 084/2, S. 3.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0573.png
572
|
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
Det ser ud til, at nøddrift af parlamentet baseret
på den franske model også blev overvejet.
88
Imidlertid blev planerne for en hurtig ændring
af forfatningen eller nøddrift afvist af et flertal
i parlamentet. Især oppositionspartierne øn-
skede ikke at haste en ændring af forfatningen
igennem inden for et så sensitivt område. I ste-
det blev det aftalt at ændre forretningsordenen
(Geschäftsordnung) for en begrænset tid. Der-
for besluttede
Bundestag
den 25. marts næsten
enstemmigt at ændre sin forretningsorden indtil
udgangen af september 2020.
89
I denne periode
vil det være tilstrækkeligt for at opnå et beslut-
ningsdygtigt flertal, såfremt mere end en fjer-
dedel af medlemmerne er til stede. Denne nye
regel gælder også for parlamentets udvalg, som
nu også kan benytte sig af elektronisk kommu-
nikation til afstemning og beslutningstagning.
Udvalgsmøder med offentlig deltagelse samt
høringer kan nu endda foregå udelukkende med
elektroniske midler. Møder er blevet afkortet
og beslutningstagning og afstemningsteknik er
midlertidigt ændret. Desuden godkendte man
den juridiske mulighed for at beordre inddæm-
ningsforanstaltninger (f.eks. karantæneregler)
ud fra IfSG over for medlemmer af
Bundestag.
Internt skiftede de politiske partier i
Bundestag
over til virtuelle gruppemøder, og dermed blev
det sikret, at parlamentet kunne fungere under
pandemien, især på tidspunkter med nedluk-
ning og massekarantæne, om end i reduceret
og begrænset omfang.
Siden afslutningen af lukninger og nedlukning
er de pandemirelaterede justeringer af den
parlamentariske proces gradvist ophævet,
men hygiejnebegrænsningerne og inddæm-
ningsreglerne (f.eks. at holde 1,5 m afstand,
karantænebestemmelser, osv.) er uændrede.
For at være bedre forberedt på lignende kriser i
fremtiden blev det derfor foreslået at indføre en
forsøgsparagraf i
Bundestags
forretningsorden
for at se, for eksempel, om muligheden for at
tillade digitale mødeformater kunne gøres til en
permanent regel.
90
Oppositionspartiernes rolle
i den tyske Bundestag
Det var et slående træk ved parlamentets
beslutningstagning i den tidlige fase af co-
vid-19-krisen, at der var ekstraordinært bred
konsensus på tværs af partierne og stort set
ingen partipolitisk konkurrence om de store
covid-19-relaterede beslutninger i den tyske
Bundestag.
Det gjaldt især nøglelovgivningen
om »en nationalt bekymrende epideminødsitu-
ation« (se ovenfor) samt den første økonomiske
redningspakke, som begge blev vedtaget ved
udgangen af marts. Dermed var det at »tale
med én stemme« på det tidspunkt ikke kun
et styrende princip i koordinationen mellem
niveauerne, men også i forhold til parlamentets
beslutningstagning.
Dermed fremstod den demonstrative, ikke-
parti-relaterede konsensus som atypisk for
realiteterne i det tyske parlament, da man gen-
sidigt mellem flertallet og opposition takkede
hinanden for samarbejdet. Denne specifikke
situation må dermed forstås i lyset af nødven-
digheden af midlertidigt at suspendere den i
88 Formanden for Assemblée nationale besluttede den 17. marts 2020, i en telefonsamtale med præsidiet at indføre drift af
parlamentet i begrænset format (”dans un format restreint”) (Se Bundestags videnskabelige tjeneste 2020b).
89 Den tyske Bundestag 2020a:
Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und
Geschäftsordnung (1. Ausschuss) “Änderung der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages”,
Tryksag 19/18126. En
forlængende af denne frist til 31. december 2020 drøftes i øjeblikket i Bundestag.
90 Se Decker, F./Ruhose, F. 2020: Verliert der Bundestag in der Krise an Bedeutung? In:
Demokratie im Ausnahmezustand.
Wie verändert die Coronakrise Recht, Politik und Gesellschaft?
S. 2.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0574.png
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
|
573
forfatningen fastlagte »gældsbremse« (Schuld-
enbremse).
Dette var et afgørende element i
lovgivningsforslaget om økonomisk redning,
hvor der var brug for et såkaldt »kanslerfler-
tal« (355 stemmer), således at der var brug
for en del af oppositionens stemmer. Der var
hasteprocedurer og alle oppositionspartier,
endda de fleste medlemmer af AfD, stemte for
covid-19-redningslovgivningen og muliggjor-
de hurtige beslutninger ved at give afkald på
deres ret til høring og de i lovgivningsarbejdet
fastlagte tidsfrister. På dette grundlag kunne
regeringens økonomiske redningsforanstaltnin-
ger i forbindelse med covid-19 blive vedtaget
af parlamentet og indarbejdet i otte love med
en ekstremt hurtig procedure. Ud over de to
koalitionspartier (CDU-CSU og SPD), stemte
partierne Bündnis 90/Die Grünen og FDP for
disse love, mens AfD og die Linke godkendte to
love hver og afholdt sig fra at stemme om de øv-
rige. Generelt afspejler dette en ekstraordinær
konsensus på tværs af partierne i
Bundestag
udløst af pandemisituationen; dette kaldes også
en »våbenhvile«-situation i de partipolitiske de-
batter
91
, og en sådan situation opleves sjældent
i Tyskland.
Da man begyndte at ophæve pandemi-
inddæmningsforanstaltninger i midten af april,
sagde to oppositionspartier, FDP og AfD, klart,
at de ville trække sig fra den »anti-corona-kon-
sensus«, der var blevet opnået i
Bundestag
i
marts. De to andre partier, die Linke og Bündnis
90/Die Grünen, kritiserede også forbundsre-
geringen i stigende grad, men udtrykte ikke
en klar holdning om, at de ville trække sig fra
den opnåede konsensus (den tyske
Bundestag
2020d: 19311). Imidlertid holdt konsensus blandt
partierne fast – i det mindste delvist – i beslut-
ningerne om seks kriserelaterede love indtil ud-
gangen af maj 2020.
92
Afstemningerne i denne
periode fulgte kun tvedelingen mellem koalition
og opposition i to tilfælde.
93
Ved alle andre love
var der delvis konsensus mellem regerings-
koalitionen og nogle af oppositionspartierne.
94
I begyndelsen af maj begyndte parlamentets
aktiviteter, så som beslutningsforslag og mindre
spørgsmål, i stigende grad at vedrøre langsig-
tede aspekter, samt de samfundsmæssige og
økologiske virkninger af krisen.
Generelt blev lovforslag, som det normalt er
tilfældet, forberedt af forbundsregeringen i et
særligt nært samarbejde med de to koalitions-
partier i
Bundestag,
som udgør regeringens
91 DIE ZEIT online, 23.4.2020.
92 I mindst et tilfælde endnu længere. Den 17. september 2020 godkendte venstrefløjspartiet Bündnis 90/Die Grünen et
lovforslag fra CDU/CSU og SPD om at ændre covid-19-konkurs-suspenderingsloven (Drs. 19/22593), mens AfD og FDP stemte
imod.
93 Den ”Anden lov til beskyttelse af befolkningen i en epidemisk situation af national betydning” og ”Lov om afhjælpning af
konsekvenserne af covid-19-pandemien ved større begivenheder”.
94 ”Lov om afhjælpning af konsekvenserne af covid-19-pandemien vedrørende konkurrencelovgivningen og for selvstyrende
organisationer i den kommercielle sektor” blev vedtaget enstemmigt, og det samme blev “Lov om forældreydelser i
kølvandet på covid-19-pandemien” (hvor FDP undlod at stemme) samt “Lov om støtte til videnskab og studerende”
(hvor AfD og die Linke undlod at stemme). Alle oppositionspartier undlod at stemme om ”Social beskyttelsespakke II”.
”Planlægningsgarantiloven” modtog støtte fra FDP (Bündnis 90/Die Grünen undlod at stemme; AfD og die Linke stemte imod).
FDP godkendte også ”Corona-skattebistandsloven” (afvist af AfD; die Linke og Bündnis 90/Die Grünen undlod at stemme).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0575.png
574
|
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
grundlag, CDU-CSU
95
(246 medlemmer) og
SPD
96
(152 medlemmer). Den 22. april beslutte-
de koalitionsudvalget (Koalitionsausschuss)
97
mellem CDU-CSU og SPD således de konkrete
foranstaltninger, der skulle afhjælpe de sociale
og økonomiske konsekvenser af inddæmningen
af pandemien. Imidlertid blev nøglelovgivningen
om »en nationalt bekymrende epideminødsitu-
ation« også forhandlet med tre af de fire oppo-
sitionspartier i parlamentet (FDP, Grüne, Linke)
for at sikre en bred støtte på tværs af partierne
om denne problemstilling og sikre lovgivningens
legitimitet. En enkelt dag før det afgørende
møde i
Bundestag
talte forbundsregeringens
sundhedsminister på anmodning fra kansle-
ren således med lederne af disse tre partier
98
,
som tilsyneladende fik et samtykke ud af ham,
gående ud på at
Bundestag,
ikke forbundsre-
geringen, ville have kompetencen til at erklære
og ophæve »en nationalt bekymrende epide-
minødsituation« (se ovenfor). Kompromiset var
en forudsætning for, at oppositionen ville støtte
eller i det mindste ikke stemme imod loven.
Som et resultat heraf var den meget kritiserede
»bemyndigelse af sig selv« fra forbundsregerin-
gens side i en tid med en epidemi-»nødregel«
taget af bordet.
Rollen for delstaternes parlamenter
regeringerne, hvorved delstatsparlamenterne
blev temmelig marginaliserede, idet de formelt
ikke er nødvendige for nødaktiviteter under en
pandemi. Denne situation blev i første omgang
accepteret med stort flertal af delstaternes
parlamenter, især under nedlukningen i marts/
april 2020.
I løbet af krisen søgte de i stigende grad og
med et vist held at udvide deres rolle i flere
henseender. For det første blev især oppositi-
onspartierne mere kritiske over for, at delstats-
regeringerne vedtog covid-19 bestemmelser
uden at involvere parlamenterne. For det
andet begyndte den tyske forfatningsdomstol
(Bundesverfassungsgericht) og nogle forfat-
ningsdomstole i delstaterne i stigende grad at
ophæve inddæmningsdekreter fra myndighed-
erne fra april og fremefter og erklærede
nogle af dem forfatningsstridige. Dette satte
delstatsparlamenterne under pres for selv at
agere. Da den ensartede håndtering af pande-
mibeslutningstagningen blev opgivet i maj/juni
og koordinationen mellem forbundsregering og
delstatsregeringer ophørte, skete der desuden
det, at delstaternes valgmuligheder for indivi-
duelt at fastlægge deres egen covid-19-strategi
blev forøget, hvilket fik nogle delstatsparlamen-
ter til at trappe deres egen rolle i overvejelserne
om krisehåndteringen op.
De grundlæggende bestanddele af den natio-
nale inddæmningsstrategi blev forhandlet og
aftalt mellem forbundsregeringen og delstats-
95 CSU er del af den bayerske delstatsregering; CDU er nu med i regeringen i ti delstater.
96 SPD er nu involveret i elleve delstaters regering.
97 Koalitionsudvalget har siden 1961 været et uformelt organ for den tyske forbundsregeringskoalition, og udvalget
består af partipolitiske ledere og andre ledere fra det føderale niveau og i nogle tilfælde delstatsniveauet. I princippet har
koalitionsudvalget til opgave at koordinere samarbejdet mellem koalitionspartierne i forbundsregeringen, i Bundestag
og om muligt i Bundesrat. Det nuværende koalitionsudvalg har følgende medlemmer: Forbundskansler Merkel (CDU) og
vicekansler Scholz (SPD), partilederne Kramp-Karrenbauer (CDU), Esken/Walter-Borjans (SPD), Söder (CSU) samt lederne af
parlamentsgrupperne, dvs. Brinkhaus (CDU/CSU), Mützenich (SPD) og Dobrint (CSU regional gruppe). Se CDU 202): Resultat
fra koalitionsudvalget, 22.4.2020.
98 FDP (80 medlemmer) og die Linke (69 medlemmer) var tættere involveret i det lovgivningsmæssige forberedelsesarbejde
fra forbundsregeringen end højrefløjspartiet AfD (det største oppositionsparti i Bundestag med 89 medlemmer, men politisk
isoleret).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0576.png
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
|
575
Indtil nu har delstatsparlamenterne kun vedta-
get få love under pandemien. Mange delstats-
parlamenter har dog vedtaget tillægsbudgetter
for 2020, f.eks. Baden-Württemberg, Bayern,
Mecklenburg-Vorpommern og Sachsen. De
respektive delstatsregeringer er ofte blevet
givet bemyndigelse til at optage kreditter af
parlamenterne: i Baden-Württemberg (€ 5 mia.),
Nordrhein-Westfalen (€ 25 mia.) og Sachsen
(€ 6 mia.)
99
. Bemærkelsesværdigt var det, at
to tyske delstatsparlamenter erklærede en
undtagelsestilstand (Katastrophenfall). Juridisk
kan dette gøres af myndighederne (delstater
eller lokale) uden at involvere parlamenterne.
Imidlertid blev det i Bayern og Baden-Württem-
berg besluttet at tildele delstatsparlamenterne
denne beføjelse
100
for at sikre bred, politisk le-
gitimitet til denne exceptionelle juridiske status,
som giver regeringer yderligere bemyndigelse
til indgreb og til egne vurderinger. Et andet
særligt tilfælde var, at parlamenterne i Bayern
og Nordrhein-Westfalen vedtog deres egne del-
statslove om forebyggelse af infektioner, hvilket
udvidede delstatsregeringens muligheder for
handling i tilfælde af en katastrofe; handling,
som kunne gå ud over den føderale IfSG-lov.
Den 16. marts havde den bayerske delstats-
regering erklæret Bayern i katastrofetilstand.
Desuden vedtog den bayerske Landdag den
25. marts en bayersk infektionsbeskyttelseslov
(BayIfSG).
Denne bestemmer, at delstatsrege-
ringen kan erklære en »sundhedsnødtilstand«
i løbet af pandemien og definerer visse beting-
elser for dette. Under coronakrisen udvider
loven handlingsmulighederne for delstatens
agenturer og giver Bayerns myndigheder
omfattende beføjelser, som går ud over den
føderale IfSG-lov.
Debatten om de udøvende myndigheders
dominans i kampen mod pandemien vokser
også i delstatsparlamenterne. Den grundlæg-
gende holdning, som indtages af oppositionen
og regeringspartierne i delstaterne, kan bedst
beskrives ved at bruge det bayerske delstats-
parlament som eksempel. Partierne FDP og
SPD fremlagde den 28. maj 2020
101
og den 8.
juni 2020
102
to udkast til en »Infektionsbeskyt-
99 Se Gesetz zur Feststellung einer Naturkatastrophe, der Höhe der Ausnahmekomponente und zur Festlegung eines
Tilgungsplans nach § 18 Absatz 6 der Landeshaushaltsordnung für Baden-Württemberg vom 19.3.2020, Gesetzblatt für
Baden-Württemberg, Nr. 6/2020, S. 125, Gesetz über die Feststellung eines Nachtrags zum Haushaltsplan des Landes
Nordrhein-Westfalen für das Haushaltsjahr 2020 (Nachtragshaushaltsgesetz 2020 – NHHG 2020) vom 24. März 2020,
Gesetz- und Verordnungsblatt (GV. NRW.), Nr. 8/2020, S. 185 bis 196.Sächsisches Coronabewältigungsfondsgesetz vom 9.
April 2020 (SächsGVBl. Nr. 9/2020, S. 166).
100 Baden-Württembergs delstatsparlament fastslog den 19. marts 2020, at corona-pandemien er en naturkatastrofe
inden for den betydning, der ligger i lovgivningen om delstatsbudgettet. Dette bemyndiger delstaten til at optage lån på til
5 mia. euro til tilbagebetaling inden for 10 år. Den 16. marts 2020 fastslog Bayerns delstatsparlament, at der var tale om en
katastrofe i overensstemmelse med Bayerns katastrofebeskyttelseslov (BayKSG), som blev ophævet den 16. juni 2020. I
en katastrofesituation arbejder alle myndigheder, agenturer og organisationer, som er involveret, sammen under ledelse af
katastrofeberedskabsmyndigheden.
101 Lovudkastet fastlægger, at den bayerske delstatsregering i de næste tolv måneder skal forelægge alle udkast til dekreter
med begrænsende virkning for borgerne for parlamentet til godkendelse. Som regel bør dette gøres før offentliggørelsen.
Hvis dette ikke er muligt skal bestemmelsen drøftes i delstatsparlamentet inden for syv dage efter, at den trådte i kraft. I
modsat fald træder den automatisk ud af kraft. En debat om de dekreter, der udstedes af delstatsregeringen, skaber ifølge
oppositionen ”ikke kun bedre legitimitet og gennemsigtighed, men sikrer også kvalitativt bedre lovgivning”. Se Gesetzentwurf
zur Beteiligung des Bayerischen Landtags beim Erlass von Rechtsverordnungen nach § 32 Infektionsschutzgesetz
(Bayerisches Infektionsschutz-Parlamentsbeteiligungsgesetz, BayIfSPBG) Drs. 18/7973.
102 Gesetzentwurf zur Verbesserung der Ausübung der Befugnis des Freistaates Bayern von Gesetzen im Sinn des Art. 80
Abs. 4 Grundgesetz und zur Sicherstellung des Grundrechtsschutzes bei bayerischen Rechtsverordnungen zur Bekämpfung
übertragbarer Krankheiten nach § 32 Satz 1 Infektionsschutzgesetz (Bayerisches Infektionsschutzmaßnahmen-Parlamentsbe
teiligungsverbesserungsgesetz, BayIfSMPBVerbessG).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0577.png
576
|
Bilag 5. Landerapport – Tyskland og covid-19-krisen
telseslov med parlamentets deltagelse« for det
bayerske delstatsparlament for at øge parla-
mentets involvering i vedtagelse af delstatsde-
kreter i henhold til IfSG-loven. Parlamentet er
stadig (oktober 2020) i gang med at debattere
udkastet. I mellemtiden har man i nogle tyske
delstater startet en ex-post evaluering af del-
statsregeringernes covid-19-krisehåndtering.
Parlamentet i Rheinland-Pfalz var det første
til at oprette et særskilt undersøgelsesudvalg
(Enquete
Kommission)
i maj 2020 for at under-
søge de forebyggende foranstaltninger og de
kontrolforanstaltninger mod spredning af coro-
navirus, som var vedtaget i Rheinland-Pfalz, og
for at arbejde videre med konsekvenserne for
de yderligere politiske tiltag mod pandemien.
103
Udvalget begyndte sit arbejde den 3. juli og
planen er, at det skal forelægge sine resultater
for parlamentet og komme med anbefalinger
i december 2020. Også i Brandenburg har
parlamentet på anmodning fra AfD-medlem-
merne etableret et undersøgelsesudvalg (Un-
tersuchungsausschuss)
den 23. september for
at undersøge delstatsregeringens krisepolitik
under covid-19-pandemien (Landtag Branden-
burg 2020).
103 Forslaget blev vedtaget med stemmerne fra de regerende partier SPD, FDP og BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN og det største
oppositionsparti, CDU. AfD stemte imod.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0578.png
Bilag 6 – Tidslinje over udviklingen og håndteringen af covid-19
|
577
Bilag 6
Tidslinje over
udviklingen og
håndteringen
af covid-19
1
1 Tidslinjen medtager oplysninger om udvalgte, centrale offentligt tilgængelige beslutninger og
begivenheder med relation til covid-19 i første halvår af 2020.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0579.png
578
|
Bilag 6 – Tidslinje over udviklingen og håndteringen af covid-19
Verden
30. december 2019
ProMEDmail, som er et internet-
baseret overvågningsprogram for smitsomme syg-
domme, rapporterer om tilfælde af lungebetændelse af
ukendt oprindelse (ætiologi) i Wuhan, Kina.
31. december 2019
WHO’s landekontor i Kina orien-
teres om udbrud af, hvad der forventes at være lun-
gebetændelse, i Wuhan. 27 tilfælde af en ukendt
lungebetændelse er registreret i Wuhan, meddeler det
kinesiske medie People’s Daily.
4. januar 2020
WHO meddeler i et tweet, at der er
konstateret udbrud af lungebetændelse i provinsho-
vedstaden Wuhan i Hubeiprovinsen i Kina.
Danmark
8. januar
Statens Serum Institut udsender en presse-
meddelelse, hvor der orienteres om, at WHO har oplyst
om et muligt udbrud af lungebetændelse med ukendt
årsag i Kina. Udbruddet har relation til et fiskemarked i
byen Wuhan.
9. januar
WHO meddeler, at udbruddet ifølge kinesiske
myndigheder er forårsaget af en nyt coronavirus.
11. januar
Kina registrerer det første dødsfald som
følge af covid-19 i Wuhan.
11. januar
WHO tweeter, at organisationen har modta-
get den genetiske identifikation på den nye coronavirus
fra de kinesiske myndigheder.
15. januar
Sundhedsstyrelsen udsender information og
retningslinjer om covid-19 til dansk sundhedsperso-
nale.
17. januar
Første møde i EU’s komité for sikkerhed og
sundhed (HSC) om udbrud af covid-19 i Wuhan. Med-
lemslande bedes informere om bl.a. antallet af hospi-
talspladser.
22. januar
Andet møde i HSC. Medlemslande bedes
indberette antal af respiratorer og værnemidler.
22. januar
Det Europæiske Center for Forebyggelse
af og Kontrol med Sygdomme (ECDC) udgiver en
risikovurdering, hvor de vurderer, at der er lav risiko for,
at sygdommen vil sprede sig til EU/EØS. I WHO er der
uenighed om, hvorvidt covid-19 kan karakteriseres
som en international sundhedskrise.
23. januar
Wuhan i Kina lukkes ned.
22. januar
Sundhedsstyrelsen vurderer i en presse-
meddelelse, at »der er meget lille sandsynlighed for, at
sygdommen kommer til Danmark«.
23. januar
Sundhedsstyrelsen offentliggør retnings-
linjer for sundhedsvæsnets håndtering af patienter,
der mistænkes at være smittet med covid-19, og til
borgere, der skal ud at rejse.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0580.png
Bilag 6 – Tidslinje over udviklingen og håndteringen af covid-19
|
579
Verden
24. januar
Frankrig registrerer første tilfælde af
covid-19 i Europa.
27. januar
Tredje møde i HSC. EU-medlemslandene
melder, at deres beredskabsniveau er højt, men de
giver udtryk for, at der ikke er brug for at oparbejde et
større fælles lager af værnemidler.
28. januar
Tyskland registrerer første tilfælde af
covid-19 i landet. De tyske sundhedsmyndigheder
vurderer, at virussen næppe vil sprede sig.
28. januar
Det kroatiske EU-formandskab beslutter
at aktivere EU’s Integrerede Mekanisme for Politisk
Kriserespons (IPCR), og Frankrig aktiverer EU’s civile
beskyttelsesmekanisme (UCPM) for at hjælpe med at
hjemtage strandede EU-borgere i Wuhan.
Danmark
28. januar
Sundhedsstyrelsen vurderer fortsat, at »der
er lille sandsynlighed for, at sygdommen kommer til
Danmark«, og anbefaler ikke, at der indføres screening
for sygdom ved indrejse til Danmark. Kommer en
person til Danmark med klare symptomer, vil han/hun
blive testet og komme i behandling om nødvendigt.
29. januar
Udenrigsministeriet tilbyder danskere i
Hubeiprovinsen i Kina hjemrejse.
30. januar
WHO erklærer virusudbruddet for en »inter-
national nødsituation«. På dette tidspunkt er der ifølge
WHO globalt registreret 7.834 smittede, heraf 7.736 i
Kina. 170 har mistet livet som følge af udbruddet – alle
i Kina.
30. januar
Storbritannien hæver risikoniveauet fra
»lavt« til »moderat«.
31. januar
Storbritannien registrerer første tilfælde
af covid-19. Italien registrerer det første tilfælde af
covid-19 i landet og lukker ned for flytrafik fra Kina.
31. januar
WHO’s generaldirektør opfordrer til ikke at
lukke grænserne for rejsende fra Kina. ECDC opfordrer
lande til at sikre tidlig påvisning af smittetilfælde og
passende foranstaltninger.
31. januar
Fjerde møde i HSC. Europa-Kommissionen
afsætter 10 mio. euro til vaccine, fremlægger plan
for laboratorienetværk og giver status på kontakt til
medlemslandene. Intet land efterspørger hjælp til flere
værnemidler, og kun fire lande melder om et »potentielt
behov« for personligt beskyttelsesudstyr.
4. februar
Femte møde i HSC. Europa-Kommissionen
minder om procedurer for udveksling af medicinsk ud-
styr og er klar til at støtte lande med et fælles udbud
om nødvendigt. Kommissionen beder ECDC om en ny
vurdering af behovet for personlige værnemidler.
4. februar
Statens Serum Institut og Sundhedsstyrel-
sen skærper beredskabet for at forebygge smitte med
covid-19 i Danmark på baggrund af anbefalinger fra
ECDC. Det centrale i strategien for at forhindre smit-
tespredning er, at smittede personer hurtigt opdages
og isoleres, og opsporing af personer, de smittede kan
have været i kontakt med.
30. januar
Sundhedsstyrelsen udmelder, at »faren for
at en smittet person kommer til Danmark er lav. Men
skulle det alligevel ske, er sundhedsvæsenet informe-
ret om sygdommen, og hvorledes den skal håndteres«.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0581.png
580
|
Bilag 6 – Tidslinje over udviklingen og håndteringen af covid-19
Verden
Danmark
5. februar
14 danskere evakueres fra Hubeiprovinsen.
Rejsen er arrangeret af Udenrigsministeriet i samarbej-
de med Storbritannien, Frankrig og Kina med finansiel
støtte fra EU. Alle er testet negativ for covid-19.
7. februar
Udenrigsministeriet opdaterer samtlige
77 rejsevejledninger på baggrund af udbruddet af
covid-19. Sundhedsstyrelsen udsender informations-
materiale til alle danske lufthavne med internationale
flyvninger om covid-19.
10. februar
1.018 personer er registreret døde af
covid-19 på globalt plan.
11. februar
Coronavirussen bliver officielt navngivet
Severe Acute Respiratory Syndrome Coronavirus 2
(SARS-CoV-2). Sygdommen forårsaget af virus bliver
navngivet covid-19.
13. februar
Møde blandt EU’s sundhedsministre, der
vedtager fælles konklusioner om covid-19 og beder
Europa-Kommissionen om hjælp til koordinering på en
lang række områder.
21. februar
Italien registrerer første covid-19-relatere-
de dødsfald.
10. februar
Yderligere syv danskere vender hjem fra
Hubeiprovinsen. Uge 7 begynder, hvor mange danskere
tager på skiferie.
22. februar
Danmark bidrager med 8 mio. kr. til WHO’s
krisefond til globalt beredskab.
24. februar
Niende møde i HSC. Medlemsstaterne
opdateres om situationen i Italien. ECDC vurderer, at
risikoen for, at andre lande kan opleve samme tilstande
som i Italien, er »moderat« til »høj«. Kommissionen
beder medlemsstaterne om at afklare behov for vær-
nemidler, så de kan indgå i et fælles udbud.
24. februar
EU afsætter 114 mio. euro til WHO som del
af en samlet pulje på 232 mio. euro til globale indsatser.
24. februar
Sundhedsstyrelsen meddeler, at det
danske beredskab løbende tilpasses, og at sandsyn-
ligheden for tilfælde i Danmark stiger i takt med flere
smittetilfælde i lande uden for Kina.
25. februar
Sundhedsstyrelsen ændrer risikovurde-
ringen for lokal smittespredning fra »lav« til »moderat«,
mens risikoen for udbredt smitte i det danske samfund
fortsat vurderes som lav. Nye retningslinjer for hånd-
teringen af covid-19 udsendes. Sundhedsstyrelsen
meddeler samtidig, at strategien for Danmark fortsat
er opsporing, testning og inddæmning af virussen.
27. februar
Den første dansker testes positiv for
covid-19, og Sundhedsstyrelsens informations-
indsats omkring covid-19 øges.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0582.png
Bilag 6 – Tidslinje over udviklingen og håndteringen af covid-19
|
581
Verden
28. februar
Italien aktiverer den civile beskyttelses-
mekanisme og anmoder om hjælp til værnemidler, men
flere uger efter har ingen EU-lande svaret. Tysk-
land centraliserer indkøb af værnemidler og udvider
testkapaciteten. WHO vurderer, at risikoen for global
spredning af virussen er steget til »meget høj«.
Danmark
28. februar
Sundhedsstyrelsen holder den første
pressebriefing om status på covid-19 i Danmark: »Vi
må forvente, at vi vil se flere tilfælde i Danmark de kom-
mende dage og uger«.
28. februar
Sundheds- og ældreministeren beslutter
på baggrund af indstilling fra Sundhedsstyrelsen, at
de foranstaltninger, der kan iværksættes mod alment
farlige sygdomme, jf. epidemilovens §§ 5-9, også kan
iværksættes mod covid-19 i de situationer, hvor det er
Sundhedsstyrelsens indstilling.
29. februar
Storbritanniens nationale sundhedssy-
stem, NHS, advarer om mangel på værnemidler.
2. marts
Tysklands sundhedsmyndigheder øger risiko-
niveauet for covid-19 til »moderat«.
3. marts
Frankrig og Tyskland indfører midlertidigt
forbud mod eksport af værnemidler.
6. marts
EU’s sundhedsministre afholder et ekstraor-
dinært møde for at drøfte covid-19-udbruddet.
3. marts
Sundhedsstyrelsen anbefaler, at alle danske-
re, der har været i højrisikoområder, f.eks. Norditalien,
Iran og Kina, skal i karantæne i 2 uger.
6. marts
Statsministeren holder sit første covid-19-
pressemøde og opfordrer til at udskyde eller aflyse
alle arrangementer med flere end 1.000 deltagere. Det
anbefales at undgå at give hånd og kram. Udenrigs-
ministeriet ændrer rejsevejledninger, så alle »grønne«
områder ændres til »gule«. Antallet af bekræftede
smittede i Danmark er 21.
9. marts
I Italien lukkes skoler, universiteter, kulturliv
m.v.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0583.png
582
|
Bilag 6 – Tidslinje over udviklingen og håndteringen af covid-19
Verden
10. marts
Første videotopmøde blandt EU’s statsle-
dere. Her drøfter man, hvordan medlemslandene skal
koordinere EU’s indsats mod covid-19-udbruddet.
Formanden for Det Europæiske Råd (DER), Charles
Michel, fremlægger fire prioriteter: begrænse spred-
ningen, sikre forsyningen af medicinsk udstyr, fremme
forskning og håndtere de socioøkonomiske konse-
kvenser.
Danmark
10. marts
Statsministeren holder sit andet covid-19-
pressemøde. Det meddeles, at der vil blive behov for
at hastebehandle en række lovforslag for at sikre, at
myndighederne får de nødvendige beføjelser. Sund-
heds- og ældreministeren præsenterer to grafer, som
sidenhen er blevet kendt som »den røde og grønne
kurve«. Der opfordres til at undgå offentlig transport i
myldretiden. Det annonceres, at der vil blive introduce-
ret en række hjælpepakker til støtte af dansk erhvervs-
liv. Udenrigsministeriet fraråder at rejse til regioner i
Norditalien, Iran, Kina, Sydkorea og Østrig. Flytrafikken
fra disse områder til Danmark indstilles.
10. marts
Finansminister Nicolai Wammen, erhvervs-
minister Simon Kollerup og beskæftigelsesminister
Peter Hummelgaard introducerer hjælpepakken ved
et pressemøde. Man kan søge om kompensation for af-
lyste arrangementer med flere end 1.000 deltagere og
virksomheder får lov til at udskyde betaling af moms,
arbejdsmarkedsbidrag og indkomstskat. Der oprettes
en coronaenhed, der sammen med erhvervslivet skal
drøfte tiltag.
11. marts
Tredje covid-19-pressemøde med statsmi-
nisteren: Danmark lukkes ned i foreløbig 2 uger. Alle
offentligt ansatte, der varetager ikkekritiske funk-
tioner, sendes hjem. Alle skoler og daginstitutioner
lukkes, og der opfordres til, at man begrænser brugen
af kollektiv trafik og besøg på plejehjem og hospitaler.
Det anbefales at undgå forsamlinger på mere end 100
personer. Der er registreret 514 smittede danskere.
11. marts
Den tyske forbundskansler, Angela Merkel,
udtaler, at op mod 70 pct. af alle tyskere kan forventes
at blive smittet. WHO slår fast, at verden er ramt af
en pandemi. Østrig lukker grænsen til Italien. USA’s
præsident, Donald Trump, meddeler, at der udstedes
indrejseforbud for personer, der har opholdt sig i
Schengenområdet fra den 14. marts (Storbritannien og
Irland undtages).
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0584.png
Bilag 6 – Tidslinje over udviklingen og håndteringen af covid-19
|
583
Verden
12. marts
Kommissionsformand Ursula von der Leyen
og formand for DER Charles Michel udsender en pres-
semeddelelse, hvor de tager afstand fra USA’s indrej-
seforbud. Kommissionen godkender dansk støtteord-
ning på 91 mio. kr., der skal kompensere arrangører for
tab som følge af aflysning af større arrangementer.
Danmark
12. marts
Sundhedsstyrelsen skifter teststrategi: Kun
de mest syge testes (fra inddæmningsstrategi til afbød-
ningsstrategi). Folketinget vedtager hastelovgivning
om ændringer i epidemiloven, som giver regeringen
yderligere beføjelser til at bremse smittespredning,
herunder en lang række beføjelser til sundheds- og
ældreministeren til at træffe beslutning om bl.a. påbud
om undersøgelse, indlæggelse, behandling og isolation,
forsamlingsforbud, opholdsforbud, adgangsforbud m.v.
12. marts
Sundheds- og Ældreudvalget noterer i
betænkningen over lovforslag nr. L 133, at ministeren
vil etablere en følgegruppe bestående af samtlige
sundhedsordførere, der løbende kan drøfte aktuelle
spørgsmål i forhold til håndteringen af covid-19.
12. marts
Udvidelse af hjælpepakken introduceres:
Større udlånsmuligheder for banker, to nye garantiord-
ninger for virksomheder og refusion fra første dag, en
medarbejder er syg af covid-19 eller er i karantæne.
Ordningen med arbejdsfordeling bliver mere fleksibel.
13. marts
Fjerde covid-19-pressemøde med stats-
ministeren. Det annonceres, at grænserne lukkes
den efterfølgende dag kl. 12.00 – foreløbig til og med
den 13. april 2020. Udenrigsministeriet fraråder alle
ikkenødvendige rejser til hele verden og meddeler, at
alle danskere i udlandet bør vende hjem.
14. marts
Danmark lukker alle grænser midlertidigt
som et af de første lande. Det betyder, at alle besøgen-
de fra udlandet vil blive afvist ved grænsen – medmin-
dre de har et anerkendelsesværdigt formål i Danmark.
Det vil stadig være muligt at transportere fødevarer,
medicin og andre vigtige forsyninger. Danske stats-
borgere kan altid komme ind i Danmark. Lukningen
kritiseres af EU. Udviklingsminister Rasmus Prehn be-
vilger 10 mio. kr. til global forskningsfond, der arbejder
med at udvikle vacciner mod bl.a. covid-19.
14. marts
Den første dansker med covid-19 dør.
Sundhedsstyrelsen forventer, at omkring 10 pct. af
befolkningen vil blive smittet i løbet af en første bølge
over foråret 2020. Behandlinger og operationer, der
kan vente, udskydes, så der kan frigøres personale,
sengepladser og intensivkapacitet til at håndtere
covid-19-patienter.
13. marts
Ellevte møde i HSC: ECDC opdaterer risi-
kovurdering og HSC anbefaler, at der tidligt indføres
regler om social afstand. Kommissionen vil lancere
fælles udbud af respiratorer og vil nu også anvende den
såkaldte rescEU-mekanisme til at oprette et EU-lager
af f.eks. vacciner og værnemidler.
14. marts
Litauen lukker alle sine grænser. Schweiz
lukker grænsen til Italien. Tjekkiet lukker grænserne til
Østrig og Tyskland. Østrig lukker nu også grænserne til
Schweiz og Liechtenstein.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0585.png
584
|
Bilag 6 – Tidslinje over udviklingen og håndteringen af covid-19
Verden
Danmark
15. marts
Femte covid-19-pressemøde med statsmini-
steren: Regeringens tredje hjælpepakke, der er baseret
på en trepartsaftale, sikrer milliardstøtte til større
virksomheder, der er nødsaget til at sende medarbej-
dere hjem, således at der gives lønkompensation til
funktionærer på 75 pct. af lønnen.
16. marts
Norge og Portugal lukker alle sine grænser.
Tyskland lukker grænsen til Danmark, Luxembourg,
Schweiz og Østrig.
16. marts
WHO’ generaldirektør opfordrer alle lande til
at øge antallet af test, isolation og kontaktopsporing.
»Test, test, test«, lyder budskabet.
16. marts
Europa-Kommissionen udgiver en række
retningslinjer for grænseforanstaltninger, der skal
beskytte sundheden og sikre adgang til varer og vigtige
tjenesteydelser.
16. marts
Kommissionsformand von der Leyen
fastslår på et pressemøde, at EU vil gøre alt, hvad der
er nødvendigt for at understøtte europæerne og den
europæiske økonomi. Hun beklager samtidig, at enkel-
te medlemslande tager unilaterale skridt.
17. marts
Stats- og regeringscheferne beslutter på
et videotopmøde at lukke EU’s ydre grænser i første
omgang i 30 dage for ikkenødvendige rejser til EU for
ikke-EU-borgere. Frankrig indfører udgangsforbud.
Storbritannien lukker sine skoler. Tysklands sundheds-
myndigheder øger risikoniveauet for covid-19 til »højt«.
16. marts
Det udmeldes, at hjælpepakken indeholder
udskydelse af momsbetalingen for små og mellemsto-
re virksomheder og udskydelse af fristen for betaling
af B-skat.
16. marts
Udenrigsministeriet opretter taskforce til
evakuering af 1.100 danskere i Marokko.
17. marts
Sjette covid-19-pressemøde med statsmini-
steren: Regeringen beslutter, at det fra den 18. marts er
forbudt at forsamles mere end ti personer. Storcen-
tre, frisører, restauranter og andre erhverv med tæt
kontakt pålægges at lukke ned. Der indkøbes en
større testkapacitet, og man opruster og gearer sund-
hedsvæsenet til en situation med mange smittede. Der
er ca. 1.000 respiratorer, som ville kunne frigøres til at
håndtere covid-19.
17. marts
HM Dronning Margrethe taler til den danske
befolkning om covid-19.
18. marts
Styrelsen for Patientsikkerhed udsteder
forbud mod besøg på plejehjem og sygehuse.
20. marts
Kommissionen foreslår at aktivere den
generelle undtagelsesklausul i vækst- og stabilitets-
pagten som reaktion på pandemien.
21. marts
Kommissionen godkender en dansk
garantiordning på 1 mia. kr. for små og mellemstore
virksomheder.
23. marts
Storbritannien lukker ned.
21. marts
Udviklingsministeren bevilger 100 mio. kr. til
ny akutpakke, der skal hjælpe udviklingslandene med
at bekæmpe covid-19.
23. marts
Syvende covid-19-pressemøde med
statsministeren: Alle tiltag forlænges til den 13. april.
Sundheds- og ældreministeren fastslår, at der er behov
for en mere offensiv teststrategi.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0586.png
Bilag 6 – Tidslinje over udviklingen og håndteringen af covid-19
|
585
Verden
Danmark
26. marts
Regeringen indgår aftaler med KL og Danske
Regioner om tiltag, som skal understøtte økonomien.
30. marts
Trettende møde i HSC. ECDC fastslår, at
sundhedsvæsenets kapacitet ikke kan følge med. Der
er mangel på testudstyr og personlige værnemid-
ler. Europa-Kommissionen godkender en dansk likvidi-
tetsgarantiordning på 1 mia. kr. for små og mellemstore
virksomheder med visse eksportaktiviteter.
31. marts
Ungarns premierminister Viktor Orbáns
bemyndigelseslov/nødretslov træder i kraft, hvorefter
Orbán kan regere pr. dekret.
30. marts
Ottende covid-19-pressemøde med stats-
ministeren: Danmark genåbner langsomt efter påske,
hvis den positive udvikling fortsætter. Parallelt med
den gradvise genåbning vil regeringen indføre et nyt
testspor, som i første omgang vil muliggøre test af ca.
5.000 mennesker dagligt.
31. marts
Folketinget vedtager yderligere ændringer
og justeringer af epidemiloven, som giver regeringen
mulighed for at forbyde forsamlinger på mere end
to personer og mulighed for at regulere adgangen til
offentlige institutioner m.v. Det medfører bl.a. en række
øgede beføjelser til, at sundheds- og ældreministe-
ren kan begrænse retten til at tage ophold bestemte
steder.
1. april
Sundhedsstyrelsen reviderer retningslinjerne til
sundhedsvæsenet, så personer med milde symptomer
nu også kan testes efter henvisning fra egen læge.
1. april
Der opnås bred politisk enighed om hjælpepak-
ke til Afrika og nærområder for at bekæmpe covid-19
m.v.
2. april
Folketinget vedtager hastelov om covid-19-re-
lateret kriminalitet, så straffen for f.eks. at stjæle
håndsprit skærpes.
3. april
Fjortende møde i HSC. Medlemslande efter-
spørger bl.a. ansigtsmasker. Europa-Kommissionen
introducerer retningslinjer for apps og eHealth Net-
work. Flere lande arbejder på »contact tracing«-apps
gennem HSC.
6. april
Niende covid-19-pressemøde med statsmini-
steren: Planen for, hvordan Danmark skal åbne igen,
præsenteres. Vuggestuer, børnehaver og 0.-5. klasse
åbner igen fra den 15. april. Forbud mod store forsam-
linger gælder til og med august, hvorfor alle festivaler
m.v. aflyses. Sundheds- og ældreministeren forlænger
forbuddet mod forsamlinger på over ti personer til den
18. april.
9. april
Det kommer frem, at de respiratorer, som
Danmark vil sende til Italien, ikke kan bruges til
covid-19-patienter.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0587.png
586
|
Bilag 6 – Tidslinje over udviklingen og håndteringen af covid-19
Verden
14. april
USA’s præsident, Donald Trump, meddeler på
et pressemøde, at USA’s økonomiske bidrag til WHO
stopper, mens organisationens rolle i forbindelse med
håndteringen af pandemien bliver nærmere undersøgt.
USA er WHO’s største bidragsyder.
Danmark
14. april
Tiende covid-19-pressemøde med statsmini-
steren: Tallene for indlæggelser og indlagte på intensiv
af personer med covid-19 er faldet, og der er 380
indlagte. Statsministeren annoncerer, at man vil påbe-
gynde fase et af en kontrolleret genåbning af Danmark,
og at fase et kan gøres en smule mere omfattende end
forventet.
17. april
Regeringen og Folketingets partier bliver enige
om at udvide den første genåbningsfase af Danmark til
bl.a. at omfatte de liberale erhverv og domstolene. Fri-
sører og tandlæger m.v. får derfor lov til at genåbne den
20. april under iagttagelse af en række forholdsregler.
Sundheds- og ældreministeren forlænger forbuddet
mod forsamlinger på over ti personer til den 10. maj.
18. april
Regeringen og Folketinget justerer og ud-
vider hjælpepakker til dansk økonomi. Aktiviteten i
sundhedsvæsenet øges, så patienter og borgere igen
kan modtage behandling for andet end det allermest
kritiske.
21. april
Ny teststrategi: Alle, der har symptomer på
covid-19, skal fremover testes for smitte.
21. april
Regeringen forbyder forsamlinger på mere
end 500 personer frem til den 1. september.
23. april
Stats- og regeringscheferne holder deres
fjerde covid-19-videotopmøde. De godkender finans-
ministrenes genopretningspakke på 540 mia. euro og
giver Europa-Kommissionen til opgave at udarbejde
et forslag til en genopretningsfond og et nyt udkast til
EU’s budget, MFF.
23. april
Statsminister Mette Frederiksen meddeler
efter EU-topmødet, at hun vil stå i spidsen for, at de
europæiske lande bliver mere selvforsynende med
hensyn til værnemidler.
25. april
Politiet indfører opholdsforbud ved et butiks-
center på Rømø og senere på Islands Brygge.
27. april
Italien ansøger som det første land om støtte
fra EU’s Solidaritetsfond til sundhedsmæssige krise-
situationer.
29. april
Italien takker nej til Danmarks tilbud om respi-
ratorer og felthospital.
4. maj
Danmark tilbyder 13 nye respiratorer til Italien,
som kan bruges til covid-19-patienter.
27. april
Domstolene begynder gradvis genåbning som
følge af regeringens henstilling og baseret på sund-
hedsmyndighedernes tilbagemelding.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0588.png
Bilag 6 – Tidslinje over udviklingen og håndteringen af covid-19
|
587
Verden
Danmark
7. maj
Ellevte covid-19-pressemøde med statsministe-
ren: Det handler primært om fase to af genåbningen.
Professionel idræt uden tilskuere kan genåbne med
det samme, mens bl.a. detailhandelen må genåbne
den 11. maj og bl.a. restaurations- og cafébranchen må
genåbne den 18. maj. Skolerne må genåbne de ældste
klassetrin (6.-10. klasse) den 18. maj.
7. maj
En alliance uden om regeringen bestående af
Venstre, Dansk Folkeparti, Radikale Venstre, Det Kon-
servative Folkeparti, Nye Borgerlige, Liberal Alliance
og Alternativet går sammen om et såkaldt åbenheds-
manifest. De kræver »fuld åbenhed om alle data og alle
beslutninger, der træffes i coronakrisen«.
8. maj
Europa-Kommissionen opfordrer medlems-
landene til at forlænge restriktionerne for ikkenødven-
dige rejser til EU til den 15. juni.
9. maj
Udenrigsministeriet forlænger sin globale rej-
sevejledning og fraråder dermed alle ikkenødvendige
rejser til hele verden indtil den 31. maj.
10. maj
Sundhedsstyrelsen ændrer retningslinjer til 1
meters afstand i det offentlige rum (før 2 meter).
11. maj
Frankrig genåbner gradvis og ophæver ud-
gangsforbuddet. Det er obligatorisk at bære mundbind,
og man må højst befinde sig 100 km fra eget hjem.
11. maj
Forbuddet mod forsamlinger på flere end ti
personer forlænges til den 8. juni.
12. maj
Tolvte covid-19-pressemøde med statsmini-
steren: Regeringen opretter en ny styrelse, der skal
styrke indsatsen mod covid-19 og fremtidige epidemier
med bedre forsyning af værnemidler og øget testka-
pacitet.
12. maj
Sundhedsstyrelsen præsenterer ny teststra-
tegi: Formålet er at anlægge en mere offensiv tilgang
med meget bredere testning af både symptomatiske
og asymptomatiske personer. Myndighederne vil
fremover opspore alle, som har været i kontakt med en
covid-19-smittet, hvorefter de testes og isoleres.
13. maj
Charles Michel opfordrer EU-medlemslandene
til at åbne grænserne så hurtigt som muligt. Tyskland
melder sig klar til at åbne grænsen mellem Tyskland og
Danmark.
14. maj
Italien takker ja til Danmarks tilbud om 13 nye
respiratorer til covid-19-patienter.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0589.png
588
|
Bilag 6 – Tidslinje over udviklingen og håndteringen af covid-19
Verden
Danmark
15. maj
For første gang i 2 måneder er der ingen nye
dødsfald registreret det seneste døgn som følge af
covid-19.
17. maj
En koalition af 62 lande støtter Australien og
EU’s opfordring til at indlede en uafhængig under-
søgelse af udbruddet af covid-19 og det internationale
modsvar ved et møde i World Health Assembly (WHA)
i Genève.
18. maj
Yderligere 54 afrikanske lande tilslutter sig
Australiens initiativ, således at mere end 110 lande nu
støtter en uafhængig undersøgelse.
19. maj
WHA vedtager en resolution, som anmoder
WHO om at iværksætte en upartisk, omfattende
evaluering af WHO og det internationale samfunds
håndtering af covid-19.
20. maj
Aftale om yderligere genåbning i fase to falder
på plads. Museer, teatre, biografer, zoologiske haver
m.m. kan åbnes straks.
27. maj
Kommissionen fremlægger et udkast til en
genopretningsfond på 750 mia. euro, som skal hjælpe
med opretningen efter covid-19.
27. maj
Gymnasier, foreningsliv, højskoler m.m.
genåbner, og der er igen fysisk tilstedeværelse i den
offentlige sektor (undtagen i Region Hovedstaden og
Region Sjælland).
29. maj
Trettende pressemøde med statsministe-
ren: Den 15. juni åbner Danmark grænsen for norske,
islandske og tyske turister, der kan dokumentere seks
overnatninger uden for København/Frederiksberg.
Udenrigsministeriet fraråder rejser til resten af verden
indtil den 31. august.
8. juni
Folketingets partier bliver enige om den videre
etapeplan for en gradvis lempelse af forsamlingsfor-
buddet først fra 10 personer til 50 personer, og Justits-
ministeriet varsler endvidere, at forbuddet forventes
yderligere udvidet pr. 8. juli (100 personer) og 8. august
(200 personer).
11. juni
Begrænset lempelse af besøgsrestriktioner på
plejehjem åbner mulighed for besøg på udendørsare-
aler.
18. maj
Restaurations- og caféliv, folkekirken og
trossamfund samt ind- og udlån på bibliotekerne
genåbner. 6.-10.-klasserne, klubtilbud, stu, eud, fgu og
efterskolerne genåbner.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0590.png
Bilag 6 – Tidslinje over udviklingen og håndteringen af covid-19
|
589
Verden
15. juni
Stor grænseåbningsdag i Europa – mange
grænser genåbner.
Danmark
15. juni
Den danske grænse åbner for tyske, norske
og islandske turister, der enten har booket seks over-
natninger i Danmark, ejer et sommerhus eller besøger
kærester eller nær familie. Danskere i udlandet kan
igen tage ægtefæller og børn med sig ind i Danmark.
23. juni
Beretning afgivet af Udvalget for Forretnings-
ordenen om gennemførelsen af en udredning om
håndteringen af covid-19.
27. juni
Udenrigsministeriet offentliggør nye rejse-
vejledninger for EU-lande, Storbritannien og Schen-
genlandene: Der åbnes for rejser til alle lande, hvor
smittetrykket er under 20 pr. 100.000 indbyggere.
29. juni
Sundheds- og Ældreministeriet meddeler, at
der fra torsdag den 2. juli som udgangspunkt frit kan
aflægges besøg på både uden- og indendørs arealer
på plejehjem, i plejeboliger og på aflastningspladser,
sygehuse og klinikker.
2. juli
Besøgsrestriktioner på plejehjem ophæves.
9. juli
WHO nedsætter uafhængigt panel, som skal vur-
dere WHO og det internationale samfunds håndtering
af covid-19. Formænd for panelet er New Zealands tidli-
gere premierminister Helen Clark og Liberias tidligere
præsident Ellen Johnson Sirleaf.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020" SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0592.png
Bilag 7 – Udskrift af statsministerens tale på pressemødet i Statsministeriet den 11. marts 2020
|
591
Bilag 7
Udskrift af statsministerens
tale på pressemødet
i Statsministeriet
den 11. marts 2020
1
»Velkommen til endnu et pressemøde
her i Statsministeriet.
Det, jeg vil sige i aften, det kommer
til at få store konsekvenser for alle
danskere.
Der vil komme svære situationer nu
for rigtig mange borgere, og der bliver
brug for, at vi hjælper hinanden.
Før jeg når til det, så vil jeg indlede
med den situation, vi kigger ind i, og
baggrunden herfor.
Da vi stod her i går, var der 157 dan-
skere, der var smittet med corona.
I dag har vi 514 danskere, der er
smittede.
Antallet er mere end en tidobling
siden mandag, hvor tallet var 35.
Coronavirus spreder sig ekstremt
hurtigt.
Italien er lukket ned. På hospitaler
mangler der respiratorer og per-
sonale.
Jeg vil gerne understrege: Det ikke
er et skræmmebillede. Det er ikke et
fantasifuldt udtænkt fremtidsscena-
rie. Det er virkeligheden i et land, som
de fleste af os kender, og hvor mange
har været på ferie – et land i Europa, i
vores del af verden.
Vi har som myndigheder, borgere
og som land lige nu én opgave, der
er vigtigere end alle andre: Vi skal
undgå, at for mange danskere bliver
smittet på én gang. Som det er sket i
Italien.
Det går allerede hurtigt herhjemme.
Det går for hurtigt nu. Og derfor
intensiverer myndighederne indsats-
en for at afbøde og forsinke smitten i
Danmark.
Jeg vil gerne igen understrege, at vi
har en meget stor forpligtelse til især
1 Kilde: Udskrift af pressemøde i Statsministeriet den 11. marts 2020, Statsministeriets
hjemmeside.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
592
|
Bilag 7 – Udskrift af statsministerens tale på pressemødet i Statsministeriet den 11. marts 2020
at hjælpe de svageste i vores samfund, dem der
er mest sårbare over for sygdomme, mennesker
med kronisk sygdom, kræftpatienter og ældre.
Af hensyn til dem må smitten ikke sprede sig.
Hvis mange bliver smittet, så kan kapaciteten
på landets intensivafdelingerne ikke følge med.
Sundhedspersonalet kan heller ikke følge med.
Ikke kun fordi, at sygehusene kan blive over-
belastede af kritisk syge mennesker. Men også
fordi en del af personalet selv kan blive smittet
og blive sendt i karantæne.
Det er den situation, og det er de situationer, vi
skal gøre, hvad vi kan for at undgå.
Vi har bevæget os nu videre mod den næste
fase i epidemien, hvor smitten ikke kun kom-
mer fra dem, der har været ude at rejse, men
hvor vi også begynder at smitte hinanden her i
Danmark.
Og derfor skal vi tage stærkere midler i brug for
at hindre smittespredning.
Det kan kun lykkes, hvis alle gør det. Og alles
adfærd – alles adfærd – bliver helt afgørende,
og derfor må alle nu være klar over situationens
alvor.
Den sundhedsfaglige smitteanalyse er, at der er
én ting, der virker imod smitten. Og det er, at vi
mennesker ikke omgås hinanden for meget. Vi
skal stå sammen, og vi skal passe på hinanden.
Men vi skal gøre det på en anden måde, end vi
plejer.
Vi plejer som danskere at søge fællesskabet
ved at være tæt med hinanden. Nu skal vi stå
sammen ved at holde afstand til hinanden.
Og vi får brug for samfundssind. Vi får brug
for hjælpsomhed. Jeg vil gerne sige tak til alle
borgere, virksomheder, frivillige organisationer,
arrangører – alle, der indtil nu har vist, at det er
præcis det, vi har i Danmark – samfundssind.
Og det får vi brug for i de kommende uger. Og
det er vores klare overbevisning, at vi hellere
skal handle i dag end at fortryde i morgen. Vi
skal sætte ind, hvor det virker. Der, hvor smitten
spredes mest, Og det er, hvor mennesker
forsamler sig. Der, hvor mange mennesker er
samlet – daginstitutioner, skoler, uddannelses-
institutioner, aktivitetstilbud, arrangementer,
kollektiv trafik.
Og derfor er det myndighedernes anbefaling,
at vi lukker al unødvendig aktivitet ned på de
områder i en periode. Vi anlægger med andre
ord et forsigtighedsprincip. Og derfor tager
myndighederne nu følgende skridt:
Elever og studerende på alle uddannelsesinsti-
tutioner sendes hjem nu.
Og foreløbigt to uger fra fredag. Elever og stu-
derende på alle uddannelsesinstitutioner.
Alle indendørs kulturinstitutioner, biblioteker,
fritidstilbud med videre lukker nu. Og foreløbigt
to uger fra fredag.
Alle private institutioner, frivillige foreninger,
trossamfund opfordres kraftigt til at gøre det
samme.
Alle offentligt ansatte, der ikke varetager
kritiske funktioner, sendes hjem fra arbejde fra
fredag og foreløbigt to uger frem.
Det vil ske på den måde, at offentlige arbejds-
givere opfordres kraftigt til at sende flest muligt
medarbejdere hjem nu. Flere er allerede gået i
gang.
Alle offentligt ansatte, der varetager en kritisk
funktion, skal blive på arbejde. Andre skal hjem.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Bilag 7 – Udskrift af statsministerens tale på pressemødet i Statsministeriet den 11. marts 2020
|
593
Dem, der bliver sendt hjem, skal selvfølgelig, så
vidt det er muligt, arbejde hjemmefra. Men alle
hjemsendte vil få løn i den offentlige sektor.
Dem, der ikke kan sendes hjem, er blandt andet,
og jeg siger blandt andet, personale i sundheds-
sektoren, ældresektoren, politi, mennesker, der
arbejder med socialt udsatte.
Og lige præcis jer har vi brug for mere end no-
gensinde i den kommende tid.
Alle private arbejdsgivere opfordres kraftigt til
at sikre, at flest muligt af jeres medarbejdere
også kan arbejde hjemmefra. At der afspadse-
res og afholdes ferie om muligt.
Vi skal minimere aktiviteten i samfundet mest
muligt, men uden at sætte Danmark i stå. Og
vi skal ikke kaste Danmark ud i en økonomisk
krise. Så vi vælger ændringer i den offentlige
sektor for at understøtte, at den private sektor
kan fortsætte bedst muligt i længst mulig tid. Og
alle vi andre skal selvfølgelig kunne købe varer i
butikkerne. Der skal produceres, der skal trans-
porteres, og der skal sælges. Og jeg vil gerne
understrege: Vi står ikke i en fødevarekrise. Der
er ingen grund til at hamstre hverken rugbrød
eller toiletpapir. Heller ikke i morgen.
Der kommer mere!
Alle skoler og dagtilbud lukkes fra på mandag
og to uger frem.
Og jeg vil opfordre alle forældre og familier,
der allerede fra i morgen kan holde børnene
hjemme, til at gøre det. Så vi får en gradvis
indfasning.
Hvordan skal børnefamilierne klare det her?
Først og fremmest skal vi hjælpe hinanden. Og
jeg vil opfordre til, at familierne allerede nu at
taler med hinanden om, hvordan man måske
kan arbejde forskudt, indrette sig på mest flek-
sibel måde, naboer, venner, familie bliver nødt
til at hjælpe hinanden og også hjælpe med at
passe hinandens børn.
Skoler og institutioner vil blive holdt åbne til de
forældre, der ikke kan finde en anden løsning.
Og vil også blive åbent til børn af de forældre,
der ikke kan finde en løsning, og som varetager
en af de kritiske funktioner i vores samfund.
Hvis man ikke har andre muligheder, og vi
lever jo i meget forskellige familiesituationer.
Jeg tænker her også på nogen af vores enlige
forsørgere, så møder man op med sit barn, og
så finder vi en løsning på det ude på den enkelte
skole og i den enkelte daginstitution. Det er ikke
farligt at gå i skole, men der er en smitterisiko,
når mange børn er samlet. Og der vil også kom-
me ordninger for de forældre, som jeg sagde før,
der bliver nødt til at møde ind på arbejde, fordi
man varetager en af de kritiske funktioner.
Alt det her, kan jeg lige så godt sige nu, kommer
ikke til at være på plads fra dag et. Og derfor
appellerer jeg allerede nu også til tålmodighed.
Det er store forandringer, vi kigger ind i.
Det næste, jeg vil fremhæve, det er, at vi skal
begrænse anvendelsen af den kollektive trafik.
Vi er i gang med, at udbyderne tager de nødven-
dige initiativer til at sikre, at passagererne ikke
står for tæt. Det er begyndt at virke. Det har vi
kunne se i i dag. Nu kommer der yderlige til. Der
indføres pladsbilletkrav hos DSB på alle afgan-
ge på regional-, intercity- og lyntog.
Sygehuse og plejehjem opfordres til at begræn-
se besøgende med øjeblikkelig virkning. Og det
er vigtigt, at alle pårørende respekterer det.
Myndighederne har på et tidligere tidspunkt op-
fordret til, at man ikke samles mere end 1.000
mennesker. Nu lyder opfordringen herfra til, at
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
594
|
Bilag 7 – Udskrift af statsministerens tale på pressemødet i Statsministeriet den 11. marts 2020
man ikke samler flere end 100 mennesker in-
dendørs. Og til at natklubber, diskoteker, værts-
huse med videre holder lukket i en periode.
Vi har ikke hjemmel til at forbyde det, som
lovgivningen er i dag. Men vi kommer til at bede
Folketinget om at vedtage hastelovgivning
allerede i morgen. Og fra starten af næste uge
udstedes der derfor et egentligt forbud.
Alle de drastiske ting, jeg her har nævnt, bety-
der, at vi danskere kommer til at se mindre til
hinanden i de kommende uger. I første omgang
to uger. Derudover indskærper Udenrigsmini-
steriet igen rejsevejledningerne. Der er allerede
en række lande og områder, man ikke skal
rejse til. Det er Norditalien, Iran samt en række
specifikke områder i Kina, Sydkorea, Østrig. Nu
bliver en række lande og regioner tilføjet listen.
Derudover overvejer vi også i regeringen mu-
ligheden for at indføre yderligere restriktioner
ved indrejse til Danmark. Det kan for eksempel
være tvungen helbredsundersøgelse, før man
kan komme ind i Danmark. Alt det her tilsam-
men kommer til at få kæmpe konsekvenser,
kæmpe konsekvenser. Men vores vurdering er,
at alternativet kan blive langt værre. Det håber
jeg, der vil være forståelse for. Det føler jeg mig
nu også overbevist om, at der vil være forståel-
se for.
Under normale omstændigheder, der vil en
regering ikke fremlægge så indgribende mel-
dinger og foranstaltninger, uden at have alle
løsninger klar for de mange berørte danskere.
Men vi står i en ekstraordinær situation. Og jeg
vil sige fuldstændigt ærligt til jer alle sammen
– det her kommer til at rejse mange spørgsmål,
relevante spørgsmål. Og hverken jeg eller myn-
dighederne kommer til at kunne svare på dem
alle sammen, endnu.
Jeg vil også sige helt ærligt, at vi kommer ikke
igennem det her som land, uden at det har om-
kostninger. Virksomheder kommer til at opleve
tab. Der er er nogen, der vil komme til at miste
deres arbejde, desværre. Regeringen vil fortsat
gøre, hvad vi kan for at afbøde konsekvenserne
både for virksomheder og lønmodtagere. Og vi
er i dialog, tæt dialog, med arbejdsmarkedets
parter om, hvordan vi gør det bedst.
Jeg vil derudover kraftigt opfordre alle sårbare
borgere til at blive hjemme. Dem, som corona
kan ramme særligt hårdt. Jeg ved godt, jeg har
sagt det før, jeg siger det igen i aften: Alle, der
er raske og ikke selv føler sig udsatte, vi har et
kæmpe ansvar for de mest udsatte i vores sam-
fund. Og jeg hører mange steder fra og måder at
organisere sig på – naboen køber ind, man laver
mad til hinanden, man holder øje og er opmærk-
som. Lad os nu vise, at vi kan det alle sammen,
når det for alvor gælder, og det er der, vi er.
Rigtig mange mennesker udviser et fantastisk
samfundssind. Det skal I blive ved med at gøre.
For det er det, der fungerer. Og meget af løsnin-
gen på det, vi står overfor, hviler på danskernes
skuldre.
Jeg vil også gerne sige tak for et godt samar-
bejde med Folketingets partier. Jeg har igen
her til aften holdt møde med alle partiledere og
Folketingets formand om hastelovgivning på en
række områder. Der er fuld opbakning til, at vi
går i gang med det for at sikre, at vi har de nød-
vendige redskaber for eksempel på epidemilov
og anden lovgivning.
Til sidst vil jeg også nævne, at jeg har gået min
egen kalender igennem. Jeg vil ikke selv deltage
i udadvendte aktiviteter i de næste 14 dage. Og
det samme kommer til at gælde for regeringens
ministre.
Når vi holder møder i Statsministeriet nu, så
sidder vi kun på hver anden stol. Præcis som
her ved pressemødet. Det er måske små ting.
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
Bilag 7 – Udskrift af statsministerens tale på pressemødet i Statsministeriet den 11. marts 2020
|
595
Men det er også summen af de små ting, der er
en del af løsningen. Og nu har jeg talt om nogle
af de små ting. Det, jeg beder danskerne om
samlet set i dag, sammen med myndighederne,
er store ting – indgribende. Vi gør det, fordi vi
forventer, at det har effekt. Vi skal ikke gå i pa-
nik, men vi skal hjælpe hinanden, vise overskud,
tænke på andre, særligt på dem, der er udsatte.
Jeg vil også gerne allerede nu takke alle de
medarbejdere i sundhedsvæsenet, som er i
gang med at yde en kæmpe indsats. Både den
indsats vi allerede har set, men i lige så høj grad
den indsats, vi får behov for i den kommende
tid.
Jeg ved godt, det her er en lang indledning på
et pressemøde. Det er store forandringer, vi
kommer til at se. Og jeg tror, vi skal være ærlige
over for hinanden og sige, at det bliver hårdt.
Situationen kommer til at stille store krav til os
alle sammen. Og det kommer selvfølgelig til,
især at stille store krav til sundhedspersonale
ude på intensivafdelinger, og højrisikostuer, og
dem, der er kontakt med dem, der måtte blive
patienter. Vi får meget, meget brug for jer i den
kommende tid.
Jeg vil også sige til hele den danske befolkning,
at vi står på ubetrådt land i den situation, vi står
i. Vi har ikke prøvet det før.
Kommer vi til at begå fejl? Ja, det gør vi.
Kommer jeg til at begå fejl som statsminister?
Ja, det gør jeg.
Og vi kommer til i en række sammenhænge
også til at bede om tålmodighed. Vi kan ikke
svare på alle spørgsmål nu. Vi bestræber os
på at svare på alle spørgsmål så hurtigt, det
overhovedet kan lade sig gøre. Og derfor vil der
også i morgen være pressemøde med en række
ressortministre, hvor der vil være mulighed for
at stille de mange opklarende og også mere
tekniske spørgsmål, som, jeg ved, kommer til at
være fra mange sider.
Og allerede i dag kan jeg nok også varsko om,
at selvom det her er de mest indgribende for-
anstaltninger, der er truffet endnu, hvad angår
coronavirus, så betragter vi det herfra ikke som
en udtømmende liste, og det betyder, der kan
komme yderligere initiativer.
Vi er der nu, hvor vi skal gøre alt, hvad vi kan for
at passe på Danmark, og det håber jeg på alles
stor opbakning til.«
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020" SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 237: Rapporten "Håndteringen af covid-19 i foråret 2020"
2326610_0598.png