Sundhedsudvalget 2020-21
SUU Alm.del Bilag 112
Offentligt
2285591_0001.png
Sundheds- og Ældreministeriet
Holbergsgade 6
1057 København K
E-mail:
[email protected]
Kopi til:
[email protected]
WILDERS PLADS 8K
1403 KØBENHAVN K
TELEFON 3269 8888
MOBIL 91325719
[email protected]
MENNESKERET.DK
DOK. NR. 20/02613-2
12. NOVEMBER 2020
HØRINGSSVAR OVER UDKAST TIL FORSLAG TIL LOV
OM EPIDEMIER M.V.
Sundheds- og Ældreministeriet har ved e-mail af 9. oktober 2020
anmodet om Institut for Menneskerettigheders eventuelle
bemærkninger til udkast til Forslag til lov om epidemier m.v.
(epidemiloven).
Vi indleder vores høringssvar med en sammenfatning, der peger på
vores vigtigste bemærkninger.
SAMMENFATNING
Med lovudkastet foreslås en ny epidemilov til erstatning for den
nuværende. Der lægges med lovudkastet op til en række ændringer i
forhold til den epidemilov, som gælder i dag, hvilket særligt vedrører
det kapitel, der handler om foranstaltninger over for enkeltpersoner.
Samtidig foreslås en lang række af de tiltag, som det i dag er muligt at
indføre, bibeholdt i loven.
Det er efter instituttets opfattelse væsentligt at være opmærksom på,
at loven både skal kunne rumme og håndtere epidemier i fremtiden,
som i dag er kendte, men som ikke er kommet i udbrud i Danmark, og
epidemier, som endnu er ukendte.
Med loven skal der samtidig sikres en balance mellem beskyttelse af
sundheden, herunder især for udsatte grupper, og alle borgeres frihed
og retssikkerhed.
Institut for Menneskerettigheder har på den baggrund vurderet, om
lovudkastet respekterer menneskeretten, ligesom instituttet giver en
række anbefalinger for at styrke retssikkerheden. Vi kan sammenfatte
vores væsentligste bemærkninger som følger:
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
2285591_0002.png
Fordeling af ansvar
Adgangen til at iværksætte tiltag foreslås med udkastet fordelt på en
række myndigheder og ministre med henblik på en decentralisering af
beføjelserne. Beføjelserne foreslås således fordelt blandt de
myndigheder og ministre, som har den relevante faglige viden og/eller
det politiske ansvar for fagområdet. En fornuftig fordeling af ansvar
blandt flere fagministre og underliggende myndigheder ændrer
imidlertid ikke ved, at beføjelserne alle, samlet set, ligger hos
regeringen.
En fremtidig alvorlig epidemi, hvor en koncentreret og udstrakt magt er
samlet hos regeringen og relaterede myndigheder, er således en ganske
ekstraordinær situation, der efter instituttets opfattelse forudsætter en
tæt parlamentarisk kontrol.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at iværksættelsen af
landsdækkende eller brede samfundsmæssige foranstaltninger
undergives særskilt parlamentarisk kontrol i form af forelæggelse
for relevante udvalg i Folketinget med mulighed for at afvise
tiltaget.
Forsigtighedsprincip
Det fremgår af udkastet, at der ud fra et forsigtighedsprincip for at
beskytte personer og samfundet kan fastsættes foranstaltninger, hvor
der ikke foreligger evidens eller viden om virkningen.
Det fremgår dog
ikke af udkastet, hvorda et ”forsigtighedspri ip”
nærmere skal forstås.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet i bemærkningerne uddyber, hvordan et
”forsigtighedspri ip” skal forstås, heru der, o det ka aseres
alene på en sundhedspolitisk vurdering, hvornår et sådant princip
kan anvendes, hvem der kan anvende det, og hvor stort et
vurderingsspænd, der gives i forbindelse med anvendelsen deraf.
Derudover bør der af hensyn til indgrebets intensitet ikke ud fra et
”forsigtighedspri ip” ku e fastsættes regler o tva gsva i atio og
gives påbud om vidtgående indgreb.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at det skrives ind i
bemærkningerne, at der ikke ud fra et forsigtighedsprincip kan
fastsættes regler om tvangsvaccination og gives påbud om
2/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
2285591_0003.png
vidtgående indgreb, herunder de påbud, der kan have karakter af
frihedsberøvelse.
Domstolsprøvelse af tvangsindgreb
Med lovudkastet foreslås det, at Sundheds- og Ældreministeriet skal
indbringe tvangsisolation, tvangsindlæggelse, magtanvendelse for at
gennemføre påbud og afspærringspåbud for domstolene, når de har
karakter af frihedsberøvelse, og når en person (eller dennes
repræsentant), som bliver frihedsberøvet, anmoder om det.
Af hensyn til at styrke den enkeltes retssikkerhed over for
myndighederne bør påbud, som udgør administrativ frihedsberøvelse, i
alle tilfælde automatisk indbringes for domstolene. Denne retsgaranti
bør både sikres for det oprindelige påbud og for enhver eventuel
forlængelse.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at alle indgreb, der har
karakter af frihedsberøvelse, automatisk indbringes for domstolene.
Forsamlingsforbud
Udkastet giver mulighed for, at forsamlinger forbydes helt ned til tre
personer, uanset om de finder sted i det private eller offentlige rum.
Lovforslaget lægger op til, at kravene er de samme, uanset hvor
intensivt et forsamlingsforbud, der indføres.
Ved et så intensivt indgreb som et forsamlingsforbud på 10 eller færre
personer er det dog instituttets opfattelse, at kravene for at foretage
indgrebet bør skærpes.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet skriver ind i udkastets § 20, at et forbud mod at
samles 10 personer eller færre udelukkende kan iværksættes,
såfremt det er
strengt
nødvendigt og sker på indstilling eller
anbefaling fra Styrelsen for Patientsikkerhed eller den rådgivende
epidemikommission.
Hvornår er man en del af en forsamling?
Instituttet anser det for uklart, hvornår man er en del af en forsamling,
når forsamlingen ikke har et fælles formål.
Politiet er dermed overladt et meget vidt skøn i deres vurdering af,
hvornår borgerne overtræder forsamlingsforbuddet. Det kan desuden
også være svært for den enkelte borger at forudse, hvornår man er
omfattet af forbuddet. Derfor kan man risikere, at borgere undlader at
3/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
2285591_0004.png
udnytte de rettigheder,
de har, for at ”være på de sikre side” e
såkaldt ” hilli g effe t” .
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet i bemærkningerne præciserer, hvornår man
befinder sig på samme sted, herunder hvor stort et areal dette er
tiltænkt at dække over; om man skal have kendskab til, at man er i
nærheden af andre personer, der befinder sig på samme sted; og
om man er omfattet, hvis man holder et vist antal meters afstand
fra andre grupper af personer.
Akkumulerede begrænsninger i bevægelsesfriheden
I lovudkastet gives der mulighed for at lave en lang række indgreb i
befolkningens muligheder for at bevæge sig frit rundt, besøge visse
steder og tage ophold.
Selvom det enkelte indgreb isoleret set kan være af begrænset
intensitet og proportionalt, skal alle de iværksatte indgreb dog ses i en
sammenhæng for at kunne foretage en vurdering af, hvor store
–
og
dermed hvor intensive
–
begrænsninger, der reelt set er foretaget i den
enkeltes bevægelsesfrihed.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet i lovudkastet indsætter et krav om, at der forud for
anvendelsen af regler, der begrænser bevægelsesfriheden, skal
foretages en undersøgelse af og tages hensyn til, hvilke andre
regler, der indeholder et indgreb i samme rettighed, der allerede
gælder.
Adgang til besøg i egen bolig
Med lovudkastet lægges der op til, at personer, der bor i visse
boformer, vil kunne underlægges påbud eller regler om besøgendes
adgang i deres egen bolig, selv om de ikke på grund af deres helbred
eller behov for behandling i øvrigt er i risikogruppen i forhold til den
pågældende almenfarlige eller samfundskritiske sygdom. Disse
personer vil dermed kunne opleve restriktioner alene på baggrund af,
hvilken boform deres bolig er en del af.
Instituttet vurderer, at de foreslåede regler om besøgsrestriktioner
indebærer en risiko for uproportionelle indgreb i retten til respekt for
privatlivet, da besøgsrestriktioner rettet mod beboerens egen bolig kan
være meget indgribende og i nogle situationer reelt afskære beboeren
fra kontakt med sine allernærmeste.
4/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
•
Instituttet anbefaler, at restriktioner eller forbud mod besøgendes
adgang kun finder anvendelse på fællesarealer og ikke på arealer,
der udgør beboerens egen bolig.
Instituttet giver derudover i dette høringssvar en lang række øvrige
anbefalinger.
INDHOLD
FORDELING AF ANSVAR OG TVÆRGÅENDE ANBEFALINGER ................ 6
Fordeling af ansvar og kategorisering af sygdomme ............................... 6
Epidemikommissionens rolle ................................................................... 9
Udløbsdato på bekendtgørelser ............................................................ 11
Forsigtighedsprincip ............................................................................... 12
Beskrivelsen af forholdet til grundloven og Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention ............................................................ 13
TVANGSMÆSSIGE FORANSTALTNINGER........................................... 14
Domstolsprøvelse af tvangsindgreb....................................................... 15
Foranstaltninger rettet mod en gruppe af enkeltpersoner ................... 17
Tvangsvaccination .................................................................................. 17
Forholdet til forvaltningsloven ............................................................... 20
Klageadgang ........................................................................................... 21
SAMFUNDSMÆSSIGE FORANSTALTNINGER ..................................... 22
Inddragelse af relevante myndigheder .................................................. 22
Forbud mod forsamlinger på 10 personer eller færre ........................... 23
Hvornår er man en del af en forsamling? .............................................. 24
Politiske og religiøse forsamlinger ......................................................... 25
Fravigelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ........... 26
Akkumulerede begrænsninger i bevægelsesfriheden ........................... 27
Opholdsforbud ....................................................................................... 28
Afspærringspåbud .................................................................................. 28
Begrænsninger i adgangen til besøg i egen bolig .................................. 30
ØVRIGE FORANSTALTNINGER .......................................................... 33
Retten til privatliv og beskyttelse af personoplysninger ....................... 33
Retten til ejendom ................................................................................. 36
5/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
FORDELING AF ANSVAR OG TVÆRGÅENDE ANBEFALIN GER
FORDELING AF ANSVA R OG KATEGORISERING AF SYGDOMME
Lovudkastet lægger som den hidtidige lov op til en graduering af
sygdomme, således at mulighederne for at iværksætte restriktioner
m.v. ifølge loven afhænger af, hvilken af tre kategorier en sygdom
tilhører. Der skel es således elle ”s itso
e sygdo
e”, ”al e t
farlige
sygdo
e” og ”sa fu dskritiske sygdo
e”.
Sundhedsstyrelsen fastsætter ud fra en sundhedsfaglig vurdering, hvilke
sygdomme,
der er ”s itso
e”
og
”al e t farlige”. Opdeli ge ka i
nogen grad
–
med modifikationer og udvidelser i anvendelsesområdet
–
sammenlignes med den hidtidige skelnen mellem liste B- og liste A-
sygdomme.
E s itso sygdo er ”e sygdo eller e tilsta d, so er forårsaget
af mikroorganismer eller andre smittestoffer, som kan overføres fra, til
eller i elle
e esker.” I forslaget æv es la dt a dre f at,
blærebetændelse (kolibakterier), halsbetændelser (streptokokker) som
eksempler på smitsomme sygdomme, der ikke samtidig tilhører en af
de andre kategorier (bemærkningerne til § 2).
E al e t farlig sygdo defi eres ed forslaget so ”e s itso
sygdom, der er særligt smitsom, forekommer hyppigt, har høj
dødelighed eller kan give alvorlige eller varige skader, og som enten kan
medføre langvarig behandling, sygefravær eller rehabiliteringsforløb, få
så stor udbredelse, at sygdommen bliver en væsentlig trussel mod
folkesundheden, eller give en særlig stor sygdomsbyrde, fordi der ikke
fi des effektiv fore yggelse eller eha dli g.”
den foreslåede § 2, stk.
3.). Eksempler er tuberkulose, mæslinger, HIV, pest, ebola og på
nuværende tidspunkt også COVID-19 (bemærkningerne til § 2).
So e y tredje kategori foreslås i dført kategorie ”sa fu dskritiske
sygdo
e”. E sa fu dskritisk sygdo er ”e al e t farlig sygdo ,
hvis udbredelse medfører eller risikerer at medføre alvorlige
forstyrrelser af vigtige sa fu dsfu ktio er.” Det er efter forslaget
sundheds- og ældreministeren, der kategoriserer en alment farlig
sygdom som samfundskritisk ud fra en politisk vurdering af
sygdommens samfundsmæssige konsekvenser og potentielle skadelige
virkninger. Eksempler er pest, kopper, SARS og på nuværende tidspunkt
også COVID-19 (bemærkningerne til § 2).
6/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
Kategoriseringen af sygdomme er vigtig, da kun få af lovens tiltag,
restriktioner m.v. kan iværksættes
for de sygdo
e, so ”ku ” er
smitsomme sygdomme (regler om anmeldelsespligt).
En større del af lovens tiltag kan bringes i anvendelse i forhold til
alment farlige sygdomme, herunder alle tiltag over for enkeltpersoner
og visse af de samfundsmæssige foranstaltninger (afspærring og lokale,
konkret fastsatte restriktioner for plejesektoren, offentlige faciliteter,
dagtilbud, uddannelsesinstitutioner m.v.).
Alle lovens tiltag kan bringes i anvendelse i forhold til de
samfundskritiske sygdomme.
Ansvaret for at iværksætte foranstaltninger efter loven er generelt set
fordelt mellem Styrelsen for Patientsikkerhed for så vidt angår
foranstaltninger over for enkeltpersoner, smitteopsporing og lokale
samfundsmæssige restriktioner (den foreslåede § 3 og kapitel 3-4) og
de forskellige fagministre for så vidt angår landsdækkende eller bredt
dækkende samfundsmæssige foranstaltninger (kapitel 4). På denne
måde spredes ansvaret for iværksættelse af foranstaltninger mellem
flere myndigheder, og det adskilles fra den sundhedsfaglige
kategorisering af sygdomme (Sundhedsstyrelsen) og overvågningen af
sygdommen (Statens Serum Institut).
Det fremgår af lovudkastets bemærkninger, at det
–
i lyset af den
gældende lovgivnings centrering af vidtgående og brede
bemyndigelsesbestemmelser hos sundheds- og ældreministeren
–
er
for at decentralisere beføjelserne, at beføjelsen til at iværksætte
konkrete og lokale foranstaltninger er tillagt Styrelsen for
Patientsikkerhed (de almindelige bemærkninger, afsnit 1.1).
Det fremgår endvidere, at ansvaret for de bredt gældende
samfundsmæssige foranstaltninger og restriktioner lægges hos
vedko
e de i ister, da såda e tiltag ”af de okratiske gru de
som udgangspunkt [bør] fastsættes på baggrund af et politisk valg med
et politisk ansvar via bekendtgørelse af den minister, der er ansvarlig
for det pågælde de o råde.”
(de almindelige bemærkninger, afsnit
1.1).
Instituttet noterer sig, at regeringen med forslaget lægger op til at
graduere iværksættelsen af mulige restriktioner og foranstaltninger ud
fra ”alvorlighedsgrade ” af e sygdo so e te al e t farlig eller
samfundskritisk. På den måde sikres det, at de meget bredt gældende,
men indgribende samfundsmæssige foranstaltninger (for eksempel
7/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
forsamlingsforbud, restriktioner for besøg i plejesektor og vidtgående
begrænsninger for detailhandel) kun kan iværksættes for
samfundskritiske sygdomme, og kun efter rådgivning fra
Epidemikommissionen (den foreslåede § 19).
Instituttet noterer sig endvidere, at regeringen har valgt at foreslå en
model, hvorved den sundhedsfaglige vurdering af, om en sygdom skal
kategoriseres som smitsom eller alment farlig (Sundhedsstyrelsens
beslutning), suppleres af en politisk beslutning i forhold til, om en
alment farlig sygdom har en karakter, der gør den samfundskritisk
(sundheds- og ældreministerens beslutning).
Endelig noterer instituttet sig, at adgangen til at iværksætte tiltag efter
forslaget er fordelt på en række myndigheder og ministre med henblik
på en decentralisering af beføjelserne. Beføjelserne foreslås således
fordelt blandt de myndigheder og ministre, som har den relevante
faglige viden og/eller det politiske ansvar for fagområdet, i stedet for
efter den gældende epidemilov i udstrakt grad at være samlet under
Sundheds- og Ældreministeren.
En fornuftig fordeling af ansvar blandt flere fagministre og
underliggende myndigheder ændrer ikke ved, at beføjelserne alle,
samlet set, ligger hos regeringen. Tilsvarende er Epidemikommissionens
medlemmer alle underlagt regeringen.
Instituttet anerkender, at regeringens politiske beslutninger, herunder
fordelt blandt flere fagministre, er forankret demokratisk, fordi
regeringen ikke har et flertal imod sig i Folketinget. Spørgsmålet er dog,
om der i tilfælde af epidemier, der som den nuværende COVID-19-
pandemi præger verden i en længere tidsmæssig periode, bør tages
yderligere tiltag for at sikre en demokratisk forankring.
En fremtidig alvorlig epidemi, hvor en koncentreret og udstrakt magt er
samlet hos regeringen og relaterede myndigheder, er således en ganske
ekstraordinær situation, der efter instituttets opfattelse forudsætter en
tæt parlamentarisk kontrol. Det er klart, at en regerings krisehåndtering
i sidste ende ville kunne imødegås parlamentarisk med et
mistillidsvotum. Midt i håndteringen af en krise er det dog næppe en
løsning, der ligger lige for.
En anden løsning er anvendt på databeskyttelsesområdet. En adgang til
fastsættelse af regler efter databeskyttelseslovens § 5, stk. 3,
forudsætter således, at vedkommende minister forelægger et udkast til
bekendtgørelse for de relevante udvalg i Folketinget samt Retsudvalget.
8/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
2285591_0009.png
Udvalgene har en vetoret og kan forhindre, at de pågældende regler
udstedes.
1
Noget lignende sås i Norges COVID-19-håndtering, hvor
Stortinget kunne ophæve visse administrativt udstedte regler.
2
Instituttet støtter på den baggrund, at Folketinget får en mere
betydende rolle i forbindelse med iværksættelsen af vidtrækkende
samfundsmæssige foranstaltninger i forbindelse med en epidemi,
herunder efter lovudkastets kapitel 4 og 8.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at iværksættelsen af
landsdækkende eller brede samfundsmæssige foranstaltninger
undergives særskilt parlamentarisk kontrol i form af forelæggelse
for relevante udvalg i Folketinget med mulighed for at afvise
tiltaget.
EPIDEMIKOMMI SSION ENS ROLLE
Efter udkastet nedsættes der til den nationale håndtering af
samfundskritiske sygdomme en epidemikommission, bestående af
repræsentanter for Sundhedsstyrelsen, Styrelsen for Patientsikkerhed
og Statens Serum Institut og Rigspolitiet. Epidemikommission, der
således ikke er en stående, permanent kommission, skal rådgive de
forskellige ansvarlige ministre og myndigheder og kan anbefale
indsatser, lovgivningsmæssige tiltag m.v., men har ikke bestemmende
indflydelse på myndighedernes beslutninger (bemærkningerne til § 4).
Det fremgår af udkastet, at vedkommende minister skal søge rådgivning
hos Epidemikommissionen inden iværksættelse af samfundsmæssige
foranstaltninger efter kapitel 4 for hele eller dele af landet, herunder
for eksempel fastsættelse af forsamlingsforbud, besøgsrestriktioner i
plejesektoren, restriktioner ift. dagtilbud, skoler, uddannelser,
nødpasning, brugen af transportmidler, detailhandel, forlystelsesliv,
Se forarbejderne til Databeskyttelsesloven (lov nr. 502 af 23. maj
2018), dvs. Retsudvalgets betænkning afgivet 9. maj 2018 til L 68
Forslag til lov om supplerende bestemmelser til forordning om
beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af
personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger
(databeskyttelsesloven),
https://www.ft.dk/samling/20171/lovforslag/L68/betaenkninger.htm
2
Storti get, ”Midlertidig lov o
forskriftshje
el for å avhjelpe
konsekvenser av utbrudd av Covid-
9 v.” af . arts
(Lovvedtak 62 (2019–2020)),
https://www.stortinget.no/globalassets/pdf/lovvedtak/2019-
2020/vedtak-201920-062.pdf.
9/36
1
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
restaurantliv, m.v. og personlige smitteforebyggende midler (den
foreslåede § 19, stk. 4).
Mere lokale, konkret gældende, restriktioner, herunder opholdsforbud,
afspærring, lokale besøgsrestriktioner i plejesektoren og lokalt brug af
offentlige tilbud/faciliteter, skal myndighederne ikke nødvendigvis søge
rådgivning hos kommissionen til. Det samme gælder iværksættelse af
foranstaltninger efter lovens kapitel 5-9 (indførelse af sygdomme i
landet, foranstaltninger med henblik på smittehåndtering, obduktion
m.v., behandling af personoplysninger, fravigelse af regler i anden
lovgivning og ekspropriation).
Der er en lang række foranstaltninger efter loven, som kan iværksættes
over for samfundskritiske sygdomme, uden at ministeren aktivt skal
søge Epidemikommissionens rådgivning.
Det er således uigennemskueligt, hvilken rolle Epidemikommissionens
rådgivning reelt får i de mange tilfælde, som ikke falder under § 19, stk.
4, og der rejser sig en række spørgsmål: Forudsættes det, at
Epidemikommissionen af egen drift tager kontakt til regeringens
ministre for at give sin rådgivning i alle de tilfælde, der ikke er omfattet
af § 19, stk. 4? Eller forudsættes det, at Epidemikommissionen kun
giver sin rådgivning, hvis en minister henvender sig til kommissionen?
Og hvis både Sundhedsstyrelsen, Styrelsen for Patientsikkerhed og
Statens Serum Institut alle er repræsenteret i kommissionen, men
samtidig har egne særskilte roller ifølge loven (§ 3, stk. 1-3), herunder
Sundhedsstyrelsens rolle som rådgivende myndighed (§ 3, stk. 3),
hvornår skal en eventuel viden eller rådgivning om samfundskritiske
sygdomme fra de myndigheder gives i regi af Epidemikommissionen og
hvornår ikke?
Det fremgår endvidere af udkastet, at Sundheds- og Ældreministeren
leverer sekretariatsbistand til Epidemikommissionens møder. Det
fremgår ikke, i hvilket omfang, der er åbenhed om kommissionens
møder og andet arbejde.
I lyset af, at en række samfundsmæssige foranstaltninger kan være
yderst indgribende for bestemte borgeres og virksomheders
rettigheder, økonomi og dagligdag, bør der i videst mulige omfang
sikres offentlighed om den rådgivning, Epidemikommissionen giver til
regeringen, herunder f.eks. ved at offentliggøre kommissionens
anbefalinger.
10/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
2285591_0011.png
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at udkastets
præciseres, så det tydeligt fremgår, hvilken rolle
Epidemikommissionen har i forhold til de særskilte opgaver efter
loven, som er tillagt Sundhedsstyrelsen, Statens Serum Institut og
Styrelsen for Patientsikkerhed, og så det fremgår, hvordan der
sikres videst mulig åbenhed om kommissionens anbefalinger.
UDLØBSDATO PÅ BEKEND TGØRELSER
Det fremgår af en række bemyndigelsesbestemmelser i lovudkastet, at
en minister kan fastsætte regler for hele eller dele af landet
”for e
este t periode”.
3
Det betyder, at hvis en minister udsteder en bekendtgørelse i medfør af
bestemmelsen, så skal det fremgå af bekendtgørelsen, hvornår den
udløber.
Det fremgår imidlertid ikke af alle bemyndigelsesbestemmelser i
lovudkastet,
at regler skal fastsættes ”for e este t periode”.
Hvis det ikke af bestemmelsen fremgår, at reglerne skal fastsættes for
en bestemt periode, så er ministeren ikke forpligtet til i
bekendtgørelsen at fastsætte en udløbsdato. Her vil ministeren skulle
ophæve bekendtgørelsen, når der ikke længere som følge af
smittefaren er grundlag for at opretholde den.
Det er efter instituttets opfattelse væsentligt, at alle tiltag, der tages i
medfør af epidemiloven, er midlertidige, hvilket vil sige, at de ophæves
automatisk efter en nærmere angiven tidsperiode. Perioden må ikke
strække sig ud over, hvad der skønnes absolut nødvendigt for at
bekæmpe smittespredningen. En mulighed kunne være, at der sikres en
løbende inddragelse af relevant ekspertise til at vurdere, hvornår
behovet for tiltagene ikke længere er til stede.
4
3
Se for eksempel den foreslåede § 31 om restriktioner for eller forbud
mod brugen af eller adgangen til lokaler og andre lokaliteter, som
fysiske eller juridiske personer råder over, og hvortil offentligheden har
adgang
4
Institut for Menneskerettigheder og Advokatsamfundet, COVID-19-
tiltag i Danmark
–
Retssikkerhedsmæssige og menneskeretlige
konsekvenser, 2020, side 9, tilgængelig på:
https://menneskeret.dk/udgivelser/covid-19-tiltag-danmark-
retssikkerhedsmaessige-menneskeretlige-konsekvenser.
11/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
Det fremgår imidlertid ikke af ordlyden af lovudkastets § 20 (om
forsamlingsforbud) og § 51 (om restriktioner på kriminalforsorgens
område), at reglerne skal fastsættes for en bestemt periode.
Instituttet vurderer, at sådanne krav bør indføres, så varigheden
fastsættes ved udstedelsen af bekendtgørelsen
–
med efterfølgende
mulighed for forlængelse, så befolkningen kan indrette sig derefter, og
så der på et på forhånd fastsat tidspunkt skal foretages en konkret
vurdering af, om det er nødvendigt at forlænge bekendtgørelsen.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at det i ordlyden til den
foreslåede § og § 5 tilføjes, at i istere ”for e este t
periode” ka fastsætte regler.
FORSIGTIGHEDSPRINCIP
Med lovudkastet foreslås der to generelle bestemmelser, som skal
gælde for henholdsvis foranstaltninger over for enkeltpersoner (den
foreslåede § 8) og samfundsmæssige foranstaltninger (den foreslåede §
19).
Af begge bestemmelser fremgår det, at foranstaltninger skal ophæves,
når det ikke længere er nødvendigt at opretholde dem (den foreslåede
§ 8, stk. 4, og § 19, stk. 3).
I udkastet understreges det, at forebyggelse og bekæmpelse af
smitsomme sygdomme selvsagt er forbundet med betydelig usikkerhed
og uforudsigelighed, og at kriterierne (i §§ 8 og 19) således ikke er til
hinder for, at der ud fra et forsigtighedsprincip for at beskytte personer
og samfundet kan fastsættes foranstaltninger, hvor der ikke forelægger
evidens eller viden om virkningen (bemærkningerne til §§ 8 og 19).
Instituttet forstår forsigtighedsprincippet sådan, at det indebærer, at
tiltag, der baserer sig på et sådant forsigtighedsprincip, alene behøver
at basere sig på en politisk vurdering af tiltagets nødvendighed, som
ikke behøver et sundhedsfagligt grundlag, herunder indstilling fra
sundhedsmyndighederne.
Den menneskeretlige vurdering af et tiltags nødvendighed skærpes
efter instituttets opfattelse, hvis det udelukkende baserer sig på en
politisk vurdering, og det er derfor væsentligt, at der i sådanne tilfælde
er klarhed og offentlighed omkring tiltagets begrundelse og
vurderingen af nødvendigheden. Derudover ønsker instituttet at
påpege, at det også for tiltag, der alene baserer sig på en politisk
12/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
vurdering ud fra et forsigtighedsprincip, er et krav, at tiltagene forfølger
saglige og legitime formål.
Det
fre går ikke af udkastet, hvorda et ”forsigtighedspri ip”
nærmere skal forstås, herunder om det kan baseres alene på en
sundhedspolitisk vurdering, hvornår det kan anvendes, hvem der
fortager vurderingen af anvendelsen, eller hvor stort et
vurderingsspænd, der gives i forbindelse med anvendelsen af et sådant
princip.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet i bemærkningerne uddyber, hvordan et
”forsigtighedspri ip” skal
forstås, herunder, om det kan baseres
alene på en sundhedspolitisk vurdering, hvornår et sådant princip
kan anvendes, hvem der kan anvende det, og hvor stort et
vurderingsspænd, der gives i forbindelse med anvendelsen deraf.
Det er endvidere instituttets opfattelse, at der af hensyn til indgrebets
intensitet
ikke ud fra et ”forsigtighedspri ip” ør ku e
fastsættes
regler om tvangsvaccination (den foreslåede § 15) og gives påbud om
vidtgående indgreb, herunder de påbud, der kan have karakter af
frihedsberøvelse (de foreslåede §§ 10, 11, 17 og 22).
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at det skrives ind i
bemærkningerne, at der ikke ud fra et forsigtighedsprincip kan
fastsættes regler om tvangsvaccination og gives påbud om
vidtgående indgreb, herunder de påbud, der kan have karakter af
frihedsberøvelse.
BESKRIVELSEN AF FORH OLDET TIL GRUNDLOVEN OG DEN
EUROPÆISKE MENNESKER ETTIGHEDSKON VENTION
Ministeriet har i lovudkastet foretaget en vurdering af en række
bestemmelser i grundloven og Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention (de almindelige bemærkninger, afsnit
7).
Der er imidlertid en række bestemmelser i grundloven og Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention, som ministeriet samtidig
bør overveje nærmere i forhold til de foreslåede bestemmelser i
udkastet.
Dette gælder for udkastets § 20 om begrænsningerne i
forsamlingsfriheden og disses negative konsekvenser for muligheden
for at udøve sin religion i fællesskab med andre, som ministeriet bør
13/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
vurdere efter grundlovens § 67 og Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions artikel 9 om religionsfrihed.
Det gælder samtidig for den foreslåede § 22 om muligheden for at
afspærre et område, som kan udgøre en frihedsberøvelse, men som
ministeriet ikke vurderer i forhold til Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions artikel 5 om retten til personlig frihed.
Derudover foretager ministeriet ikke en menneskeretlig vurdering i
forhold til den foreslåede § 20, stk. 2, som giver politiet mulighed for
uden retskendelse at få adgang til lokaler og lokaliteter, til trods for, at
dette vil udgøre et indgreb i retten til respekt for hjemmet efter Den
Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8.
Endelig foretager ministeriet ikke en vurdering i begrænsningen af
besøg over for blandt andet indsatte og begrænsning i indsattes adgang
til udgang, selvom sådanne begrænsninger kan udgøre indgreb efter
Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 om retten til
respekt for privatlivet og familielivet.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet foretager en vurdering af grundloven og Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention i forhold til de
foreslåede §§ 20, 22 og 51.
TVANGSMÆSSIGE FORANSTALTNINGER
Lovudkastets kapitel 3 handler om foranstaltninger over for
enkeltpersoner. Kapitlet er bygget op med en bestemmelse om
generelle betingelser (§ 8), og efterfølgende bestemmelser om de
enkelte tvangsmæssige foranstaltninger (§§ 9-16). Endelig er der en
generel bestemmelse om magtanvendelse (§ 17) og en bestemmelse
om politiets medvirken (§ 18).
Af betydning for kapitel 3 er også lovudkastets kapitel 10, hvor der er
en bestemmelse om fastsættelse af klageadgang (§ 54) og en
bestemmelse om indbringelse af administrativ frihedsberøvelse for
domstolene (§ 55).
Det er positivt, at Sundheds- og Ældreministeriet foreslår at indskrive
en række generelle betingelser, der gælder for foranstaltninger over for
enkeltpersoner, i udkastets § 8. Med bestemmelsen forpligtes
myndighederne blandt andet til at opfordre en person til frivilligt at
medvirke til at gennemføre en foranstaltning, til altid at foretage en
proportionalitetsafvejning, og til at anvende den mindst indgribende og
14/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
2285591_0015.png
mest skånsomme foranstaltning, hvis den er tilstrækkelig til at opnå
formålet (det såkaldte mindste middels princip).
DOMSTOLSPRØVELSE AF TVANGSINDGREB
Med lovudkastet foreslås det, at Sundheds- og Ældreministeriet skal
indbringe visse indgreb for domstolene, når de har karakter af
frihedsberøvelse, og når person (eller dennes repræsentant), som bliver
frihedsberøvet, anmoder om det (lovudkastets § 55).
Denne ret til at kræve administrative frihedsberøvelser indbragt for
domstolene følger af grundlovens § 71, stk. 6.
Indbringelse skal ske efter reglerne i retsplejelovens kapitel 43 a, som
handler om prøvelse af administrativt bestemt frihedsberøvelse. Det
følger af dette kapitel i retsplejeloven, at fristen for at fremsætte
anmodning om at indbringe sagen for domstolene er fire uger. Det
foreslås i lovudkastet, at fristen skal regnes fra Sundheds- og
Ældreministeriets afgørelse i sagen.
Det foreslås med lovudkastet, at påbud om indlæggelse eller isolation
træffes for en bestemt periode, som maksimalt kan være fire uger.
Perioden kan dog efterfølgende forlænges med op til fire uger ad
gangen.
Det foreslås samtidig med lovudkastet, at påbud om afspærring af
områder ligeledes skal ske for en bestemt periode. Det fremgår
imidlertid ikke, hvor længe et påbud maksimalt kan være.
Det fremgår af lovudkastet, at Styrelsen for Patientsikkerhed under den
igangværende COVID-19-epidemi i fem tilfælde har truffet afgørelse
med et påbud om, at en person skulle lade sig isolere (de almindelige
bemærkninger, afsnit 2.3.3.2). Det fremgår samtidig, at der ikke ift.
COVID-19 er blevet udstedt påbud om at lade sig indlægge.
Det fremgår af et svar på en aktindsigtsanmodning, som Styrelsen for
Patientsikkerhed har givet til Justitia, at de på daværende tidspunkt fire
udstedte påbud om isolation alle var rettet mod en beboer på et bosted
eller plejehjem m.v.
5
Instituttet er ikke bekendt med, om også det
femte påbud rettede sig mod en beboer på et bosted eller plejehjem.
5
Justitia, Retsstaten og COVID-19, 2020, s. 59, tilgængelig her,
https://justitia-int.org/wp-content/uploads/2020/06/Justitia-
Retsstaten-og-Covid-19.pdf.
15/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
Instituttet er endvidere ikke bekendt med, om der er nogen af de fem
personer, der har anmodet om at få deres sag indbragt for domstolene.
Domstolsprøvelse er en væsentlig retsgaranti for den enkelte, når det
skal vurderes, om myndighedernes påbud overholder kravene til, at den
administrative frihedsberøvelse skal være nødvendig, så kortvarig som
mulig, og stå i rimeligt forhold til formålet med foranstaltningen (som
det også fremgår af lovudkastets § 8, stk. 4).
Som reglerne er i dag, og som med udkastets foreslås videreført, er det
op til den enkelte frihedsberøvede borger selv at anmode
myndighederne (altså enten Styrelsen for Patientsikkerhed eller
ledelsen på den institution, hvor personen bor) om, at sagen skal
indbringes for domstolene.
Af hensyn til at styrke den enkeltes retssikkerhed over for
myndighederne bør påbud, som udgør administrativ frihedsberøvelse, i
alle tilfælde automatisk indbringes for domstolene. Denne retsgaranti
bør både sikres for det oprindelige påbud og for enhver eventuel
forlængelse.
Instituttet bemærker i den forbindelse, at Sundheds- og
Ældreministeriet særligt bør tage hensyn til sårbare og udsatte
personer og til, at deres retssikkerhed sikres.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at alle indgreb, der har
karakter af frihedsberøvelse, automatisk indbringes for domstolene.
De øvrige påbud eller regler, som enten ikke udgør eller som ikke kan
udgøre en frihedsberøvelse, kan også være indgribende for borgernes
frihedsrettigheder. Det gælder for eksempel for tvangsbehandling og
tvangsvaccination, men det gælder også, hvis der måtte opstå en
situation, hvor et påbud om tvangsisolation eller tvangsindlæggelse
efter en konkret vurdering ikke har karakter af frihedsberøvelse.
Af hensyn til at styrke borgernes, herunder særligt sårbare og udsatte
personers, retssikkerhed ved sådanne tvangsmæssige indgreb, bør der
ved sådanne indgreb sikres en lettere adgang til at få sagen prøvet ved
domstolene.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at myndighederne skal
indbringe påbud over for enkeltpersoner, som ikke har karakter af
frihedsberøvelse, for domstolene, når personen (eller dennes
repræsentant), som påbuddet retter sig imod, anmoder om det.
16/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
FORANSTALTNINGER RET TET MOD EN GRUPPE AF
ENKELTPERSONER
Det foreslås med lovudkastet, at Styrelsen for Patientsikkerhed skal
kunne fastsætte regler om, at der kan iværksættes tvangsmæssige
foranstaltninger efter epidemilovens §§ 9-11 og 14 rettet mod en
gruppe af enkeltpersoner (den foreslåede § 8, stk. 5). Det er et krav, at
det er nødvendigt for at forebygge eller inddæmme udbredelse af
alment farlige og samfundskritiske sygdomme, og at gruppen af
enkeltpersoner lider af eller formodes at kunne være smittet af en
alment farlig eller samfundskritisk sygdom.
Det fremgår af bemærkningerne, at det er Sundheds- og
Ældreministeriets erfaring med den igangværende COVID-19-epidemi,
at der i særlige situationer kan være behov for at fastsætte regler over
for en gruppe af enkeltpersoner. Det gælder særlig i de situationer,
hvor et større antal personer formodes at være smittet med en alment
farlig eller samfundskritisk sygdom eventuel som følge af personernes
ophold i et konkret område eller deltagelse i en konkret begivenhed,
hvor der er konstateret smitte, men hvor det ikke er muligt eller
uforholdsmæssigt ressourcekrævende at identificere den enkelte
person (de almindelige bemærkninger, afsnit 2.3.6.2).
Selvom det samme tvangsmæssige indgreb fastsættes over for en
gruppe af personer, skal Styrelsen for Patientsikkerhed i hvert enkelt
tilfælde kunne godtgøre, at et indgreb er proportionalt, når reglerne
fastsættes, og at indgrebet vedbliver at være proportionalt i hele
perioden, som reglerne gælder for.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet i bemærkningerne redegør for, hvordan Styrelsen
for Patientsikkerhed skal foretage proportionalitetsvurderingen
over for en gruppe af personer.
TVANGSVACCINATION
Det foreslås med lovudkastet, at sundheds- og ældreministeren efter
indstilling fra Sundhedsstyrelsen kan fastsætte regler om vaccination af
nærmere bestemte persongrupper for at udrydde eller inddæmme
udbredelse af en alment farlig eller samfundskritisk sygdom, når der er
tale om særligt skærpende omstændigheder med overhængende fare
eller trussel mod folkesundheden (den foreslåede § 15).
Særligt skærpende omstændigheder med overhængende fare kan for
eksempel være en situation, hvor der er tale om et udbrud af en alment
farlig eller samfundskritisk sygdom med meget høj dødelighed, og hvor
17/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
2285591_0018.png
det vurderes, at en person er til fare for sig selv eller andre
(bemærkningerne til § 15).
Tvangsmæssig vaccination af en person udgør et indgreb i retten til
respekt for privatlivet efter Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions artikel 8, som det også fremgår af
lovudkastet (de almindelige bemærkninger, afsnit 7.2.3). Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstol har vurderet spørgsmålet om
tvangsvaccination i dommen Solomakhin mod Ukraine fra 2012.
6
Sagen handlede om en ukrainsk mand, som var blevet diagnosticeret
med en akut luftvejssygdom, og som nogle dage senere mod sin vilje
var blevet vaccineret for difteri. Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol udtalte, at obligatorisk vaccination
–
som
en ufrivillig medicinsk behandling
–
udgør et indgreb i retten til respekt
for privatlivet, da dette omfatter en persons fysiske og psykiske
integritet.
7
I den konkrete sag var det Domstolens opfattelse, at indgrebet i
klagerens fysiske integritet var opvejet af hensynet til folkesundheden
og nødvendigheden af at kontrollere spredningen af smitsomme
sygdomme i regionen. Derudover lagde Domstolen vægt på, at det
fremgik af de nationale domstoles vurdering, at personalet på
hospitalet havde sikret sig, at klageren kunne tåle vaccinen forud for
vaccinationen, hvilket tydede på, at personalet havde taget de
nødvendige forholdsregler for at sikre sig, at vaccinationen udgjorde et
proportionalt indgreb.
8
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vurderede enstemmigt,
at den tvangsmæssige vaccination ikke udgjorde en krænkelse af retten
til respekt for privatlivet efter artikel 8. Domstolen lagde i vurderingen
vægt på, at klagerens påstande grundigt var blevet behandlet af de
nationale domstole, som på baggrund af adskillige rapporter fra
sundhedsfaglige eksperter vurderede, at der ikke var et grundlag for
dem.
9
Det er på den baggrund instituttets opfattelse, at det ved afvejningen af
hensynet til den enkelte over for hensynet til folkesundheden har en
6
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, Solomakhin mod
Ukraine, sagsnummer 24429/03, dom af 15. marts 2012, tilgængelig
her,
http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-109565.
7
Solomakhin mod Ukraine, præmis 33
8
Solomakhin mod Ukraine, præmis 36
9
Solomakhin mod Ukraine, præmis 38
18/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
2285591_0019.png
betydning, hvor usikker virkningen af en vaccine er, og hvilke
forventninger der er til en vaccines eventuelle bivirkninger og
alvorligheden af dem. Sådanne forhold skal derfor inddrages i
vurderingen af, om der er et grundlag for at fastsætte regler om
tvangsvaccination af nærmere bestemte persongrupper.
Instituttet bemærker, at der i øjeblikket verserer en sag mod Tjekkiet
om regler for obligatorisk vaccination af børn for Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstols Storkammer (bestående af 17
dommere).
10
Det vil instituttet bekendt være første gang, at
Storkammeret skal tage stilling til et spørgsmål om obligatorisk
vaccination.
Hvis ministeren udsteder regler om vaccination, og en person nægter at
lade sig tvangsvaccinere, er det efter instituttets opfattelse uklart, om
der kan anvendes magt over for pågældende. Det skyldes, at det
fremgår af den foreslåede § 18 om politiets medvirken, at politiets
magtanvendelse forudsætter, at der er blevet givet et påbud, hvilket
der ikke i lovudkastet lægges op til i forhold til tvangsvaccination. Hvis
Sundheds- og Ældreministeriet ønsker, at politiet bistand skal kunne
indhentes for at anvende magt for at tvinge en person til at blive
vaccineret, så bør det tydeligt fremgå af lovudkastet.
Instituttet bemærker i den forbindelse, at magtanvendelse i forbindelse
med tvangsvaccination efter instituttets opfattelse vil kunne opleves
som meget indgribende for den enkelte borger.
Det er samtidig uklart for instituttet, hvordan en (enkelt)person kan
udgøre en sådan fare for sig selv, at der skal fastsættes regler om
vaccination af personen.
Det er derfor efter instituttets opfattelse væsentligt, at det fremgår
klart af bemærkningerne til lovudkastet, hvornår sundheds- og
ældreministeren må forventes at kunne anvende beføjelsen til at
fastsætte regler om tvangsmæssig vaccination af nærmere bestemte
persongrupper, og om sådanne regler kan gennemtvinges med magt.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet i bemærkningerne nærmere redegør for, hvordan
den foreslåede § 15 forventes at kunne blive bragt i anvendelse, og
om den skal kunne håndhæves ved politiets medvirken.
Vavřička od Tjekkiet, tilgæ gelig her,
http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=002-12690.
10
19/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
Endelig fremgår det af bestemmelsens ordlyd, at der kan fastsættes
regler over for nærmere bestemte persongrupper (den foreslåede §
15). Det er imidlertid ikke defineret i lovudkastet, hvad der skal forstås
ved ’ ær ere este te perso grupper’.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet i bemærkningerne definerer, hvad der skal forstås
ved ’ ær ere este te perso grupper’.
FORHOLDET TIL FORVAL TNINGSLOVEN
Det er ikke behandlet i lovudkastet, hvilken betydning forvaltningsloven
har for de foranstaltninger over for enkeltpersoner, som foreslås med
lovens kapitel 3 (om foranstaltninger over for enkeltpersoner), og
hvilken stilling sådanne, individuelle foranstaltninger har i
forvaltningsretten.
Det fremgår dog af den foreslåede § 17 om magtanvendelse med
henblik på at gennemføre foranstaltninger, at Styrelsen for
Patientsikkerhed i visse tilfælde kan træffe afgørelse om at anvende
nærmere oplistede former for magtanvendelse.
Et påbud efter de foreslåede §§ 9-11, 14 og 16, som er rettet mod
enkeltpersoner, og en afgørelse om magtanvendelse efter den
foreslåede § 17 udgør efter instituttets opfattelse afgørelser i
forvaltningslovens forstand.
Endelig vil regler om foranstaltninger rettet mod en nærmere bestemt
grupper af personer efter den foreslåede § 8, stk. 5, eller regler om
vaccination af nærmere bestemte persongrupper efter den foreslåede §
15 udgøre en afgørelse i forvaltningslovens forstand over for den
enkelte, hvis personen bliver sanktioneret eller udsat for tvang, fordi
vedkommende ikke ønsker at efterleve de fastsatte regler.
At der er tale om en afgørelse i forvaltningslovens forstand medfører
blandt andet, at der i visse situationer er et krav om, at pågældende
skal partshøres, inden der træffes afgørelse, ligesom der gælder visse
krav til begrundelse, og at der skal gives klagevejledning
(forvaltningslovens §§ 19 og 22-26).
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet i bemærkningerne til lovudkastet forholder sig til
og nærmere redegør for forvaltningslovens betydning.
20/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
KLAGEADGANG
Det fremgår af lovudkastet, at sundheds- og ældreministeren er
bemyndiget til at fastsætte nærmere regler om klageadgang over
afgørelser efter epidemiloven (den foreslåede § 54).
Det fremgår af bemærkningerne, at Sundheds- og Ældreministeriet er
opmærksom på, at en afgørelse fra en underordnet myndighed efter
det almindelige forvaltningsretlige princip om administrativ rekurs
(klageadgang) kan påklages til en overordnet myndighed, medmindre
klageadgangen er afskåret ved lov eller i regler fastsat i medfør af lov
(de almindelige bemærkninger, afsnit 2.8.2).
Det er dog Sundheds- og Ældreministeriets opfattelse, at det blandt
andet for klager over de afgørelser, der kan træffes over for
enkeltpersoner ikke vil være hensigtsmæssigt, hvis klagen over en
afgørelse truffet af Styrelsen for Patientsikkerhed behandles af
Sundheds- og Ældreministeriet.
Derfor ønskes der med lovudkastet en mulighed for, at klager over
afgørelser over for enkeltpersoner (for eksempel tvangsmæssige
foranstaltninger) skal indbringes for en anden administrativ myndighed,
hvilket for eksempel kan være en anden styrelse under Sundheds- og
Ældreministeriet.
Administrative myndigheders mandat er nærmere defineret og nøje
opdelt mellem flere, sideordnede myndigheder, som ikke har en
generel instruktionsbeføjelse over for hinanden. Denne beføjelse
tilkommer en overordnet myndighed (for eksempel et ministerium).
Instituttet er ikke bekendt med lignende ordninger, hvor afgørelsen fra
en administrativ myndighed kan påklages til en anden sideordnet
administrativ myndighed.
Hvis man ønsker at fravige det almindelige forvaltningsretlige princip
om administrativ rekurs, så bør klagestrukturen efter instituttets
opfattelse fastlægges i loven.
Derudover bør klageadgangen være til en overordnet myndighed, når
afgørelsen udgør et intensivt indgreb i den enkeltes frihedsrettigheder,
for eksempel påbud om, at borgeren skal lade sig isolere, indlægge
m.v., som kan håndhæves ved brug at tvang.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at klagestrukturen
fastsættes i loven, og at der er adgang til at klage til en overordnet
21/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
2285591_0022.png
myndighed over afgørelser, som udgør intensive indgreb i den
enkeltes frihedsrettigheder.
SAMFUNDSMÆSSIGE FORA NSTALTNINGER
Lovudkastets kapitel 4 handler om samfundsmæssige foranstaltninger.
Kapitlet er bygget op mod en bestemmelse om generelle betingelser (§
19), og derefter følger en bestemmelse om muligheden for at fastsætte
forbud mod, at flere personer befinder sig på samme sted (§ 20).
Det foreslås med udkastets § 20, at justitsministeren efter forhandling
med sundheds- og ældreministeren kan fastsætte regler for hele eller
dele af landet om forbud mod, at flere personer befinder på samme
sted (såkaldt forsamlingsforbud). Et forsamlingsforbud kan omfatte
indendørs, udendørs, offentlige og private steder, og forbuddet kan
fravige anden lovgivning.
Det følger af udkastets § 19, stk. 1, at § 20 kan iværksættes for at
forebygge eller inddæmme udbredelse af en samfundskritisk sygdom.
Det følger af samme bestemmelses stk. 3, at et forsamlingsforbud skal
være nødvendigt, så kortvarigt som mulig, og stå i rimeligt forhold til
formålet med forbuddet. Den mindst indgribende og mest skånsomme
foranstaltning skal anvendes, hvis denne er tilstrækkelig til at opnå
formålet. Forbuddet skal ophæves, når det ikke længere er nødvendigt
at opretholde det.
INDDRAGELSE AF RELEV ANTE MYNDIGHEDER
Det fremgår udkastet, at der som led i ovenstående vurdering vil kunne
lægges vægt på anbefalinger og erfaringer fra relevante myndigheder,
herunder sundhedsmyndighederne og politiet (de almindelige
bemærkninger, afsnit 2.4.1.2).
Instituttet bemærker, at der i forbindelse med behandlingen af L 158
om ændring af epidemiloven, blev afgivet en betænkning, hvori
flertallet noterer sig en række tilkendegivelser fra sundheds- og
ældreministeren vedrørende forsamlingsforbud, som i nærværende
udkast ønskes videreført.
11
Folketinget 2019-20, Folketingstidende
–
tillæg B, Betænkning til
lovforslag nr. L 158 over Forslag til lov om ændring af lov om
foranstaltninger mod smitsomme sygdomme og andre overførbare
sygdomme (Yderligere foranstaltninger for at forbygge og inddæmme
smitte med covid-19 m.v.), tilgængelig på:
https://www.ft.dk/ripdf/samling/20191/lovforslag/l158/20191_l158_b
etaenkning.pdf.
11
22/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
Det fremgår af betænkningen, at forbud mod at færre personer end 10
(ned til 3), der befinder sig samme sted alene vil blive udmøntet på
baggrund af rådgivning fra sundhedsmyndighederne, der skal være
skriftligt og offentligt tilgængelig.
Instituttet bemærker, at et indgreb i forsamlingsfriheden blandt andet
kræver, at det er egnet og nødvendigt. Det er i den forbindelse
afgørende, at der lægges vægt på sundhedsfaglig rådgivning.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet indfører krav om, at der ved anvendelse af
udkastets § 20 skal lægges vægt på relevant sundhedsfaglig
rådgivning.
FORBUD MOD FORSA MLIN GER PÅ 10 PERSONER ELLER FÆRRE
Udkastet giver mulighed for, at forsamlinger forbydes, uanset om de
finder sted i det private eller offentlige rum (den foreslåede § 20).
Derudover er der også tale om en forudgående begrænsning, og ikke
kun en adgang til at påbyde personer at gå hver til sit. Der er dermed
tale om et meget vidtgående indgreb.
Jo mere en rettighed begrænses, jo tungere skal modhensynet være
–
i
denne forbindelse hensynet til folkesundheden
–
for at det kan
betragtes som proportionalt. Intensiteten af indgrebet afhænger i dette
tilfælde blandt andet af, hvor grænsen går for, hvor mange personer,
der må samles.
Det fremgår af udkastet, at der som den nedre grænse, vil kunne
fastsættes regler om forbud mod, at tre personer eller flere befinder sig
på samme sted (de almindelige bemærkninger, afsnit 2.4.1.2).
I udkastets stilles der imidlertid ikke skærpede krav til et
forsamlingsforbud på 10 eller færre personer. Det fremgår således ikke,
at et sådant forsamlingsforbud udelukkende kan iværksættes efter
indstilling eller anbefaling fra en relevant sundhedsmyndighed eller den
rådgivende Epidemikommission
–
det er end ikke et krav, at relevante
myndigheder skal inddrages.
Ved et så intensivt indgreb som et forsamlingsforbud på 10 eller færre
personer er det instituttets opfattelse, at de foreslåede krav bør
skærpes. Instituttet har tidligere anbefalet, at forbud mod forsamlinger
23/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
2285591_0024.png
på 10 eller færre personer skal ophæves, når et sådant forbud ikke
længere er absolut nødvendigt for at beskytte den offentlige sundhed.
12
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet skriver ind i udkastets § 20, at et forbud mod at
samles 10 personer eller færre udelukkende kan iværksættes,
såfremt det er
strengt
nødvendigt og sker på indstilling eller
anbefaling fra Styrelsen for Patientsikkerhed eller den rådgivende
Epidemikommission.
Instituttet ønsker at gøre opmærksom på, at menneskerettigheder er
tiltænkt at garantere den effektive udnyttelse af en rettighed, og
dermed ikke rettigheder, der er teoretiske eller illusoriske.
13
Instituttet
er af den opfattelse, at det at nedsætte et generelt forbud mod at
forsamles mere end 2 personer indebærer en risiko for, at
forsamlingsfriheden bliver illusorisk i praksis.
Det er positivt, at lovudkastets bemærkninger tillader, at blandt andet
politiske forsamlinger forsat kan mødes, men forsamlingsfriheden er
også en personlig frihedsrettighed, der tjener til det enkelte individs
udfoldelse, og som endvidere er en nødvendig forudsætning for
foreningsfriheden. En så intensiv begrænsning af forenings- og
forsamlingsfriheden bør kun iværksættes, såfremt der foreligger en vis
grad af viden og dermed forventning om, at det vil have en effekt i
forhold til den samfundskritiske sygdom. Det bør derfor ikke være
muligt at forbyde, at mere end 2 personer samles alene ud fra et
”forsigtighedspri ip”.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet skriver ind i bemærkningerne til udkastets § 20,
stk. 1, at det ikke er muligt at forbyde, at mere end 2 personer
samles alene
ud fra et ”forsigtighedspri ip”.
HVORNÅR ER MAN EN DE L AF EN FORSAMLI NG?
Det fremgår af lovudkastet, at der vil kunne fastsættes forbud mod
”ege tlige forsa li ger, arra ge e ter og egive heder .v. i red
forsta d”. So ekse pel æv es e gruppe
af personer, der har et
Institut for Menneskerettigheder og Advokatsamfundet, COVID-19-
tiltag i Danmark
–
Retssikkerhedsmæssige og menneskeretlige
konsekvenser, 2020, side 17, tilgængelig på:
https://menneskeret.dk/udgivelser/covid-19-tiltag-danmark-
retssikkerhedsmaessige-menneskeretlige-konsekvenser.
13
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, Airey mod Irland,
sagsnummer 6289/73, dom af 9. oktober 1979, præmis 24.
24/36
12
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
fælles formål, eksempelvis deltagere i koncerter, idrætsbegivenheder,
fester, generalforsamlinger og møder i selskaber eller foreninger
(bemærkningerne til § 20).
Der vil dog også ku e fastsættes for ud od, at ”perso er, som
ikke
udgør e forsa li g, efi der sig på sa
e sted.” So ekse pel
nævnes en tilfældig sammenstimlen på en gade eller lignende. Reglerne
fastsat efter § , stk. , vil ”so udga gspu kt ku e o fatte e hver
situation, hvor flere personer opholder sig
på sa
e sted.”
Instituttet anser det for tilstrækkeligt klart beskrevet, hvornår man er
omfattet af et forsamlingsforbud i den situation, hvor man har et fælles
formål. Instituttet anser det uklart, hvornår man er omfattet af andre
situationer.
Det er således ikke beskrevet i bemærkningerne;
- om man kan være omfattet, selvom man eksempelvis holder et
vist antal meters afstand fra andre forsamlede personer,
-
hvor stort et areal ”sa
e sted” a. dækker over, eller
- om man skal have kendskab til, at man er i nærheden af andre
personer, der befinder sig på samme sted m.v.
Politiet er dermed overladt et meget vidt skøn i deres vurdering af,
hvornår borgerne overtræder forsamlingsforbuddet. Det kan desuden
også være svært for den enkelte borger at forudse, hvornår man er
omfattet af forbuddet. Derfor kan man risikere, at borgere undlader at
ud ytte de rettigheder, de har, for at ”være på de sikre side” e
såkaldt ” hilli g effe t” .
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet i bemærkningerne præciserer, hvornår man
befinder sig på samme sted, herunder hvor stort et areal dette er
tiltænkt at dække over; om man skal have kendskab til, at man er i
nærheden af andre personer, der befinder sig på samme sted; og
om man er omfattet, hvis man holder et vist antal meters afstand
fra andre grupper af personer.
POLITISKE OG RELIGIØ SE FORSAMLINGER
Det forudsættes i udkastet, at reglerne om forsamlingsforbud ikke vil
omfatte forsamlinger med politisk eller andet meningsbefordrende
øjemed (bemærkningerne til § 20).
Forsamlinger med et ytringsformål, herunder politiske møder og
demonstrationer, hører til kernen i forsamlingsfriheden. Indgreb heri
25/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
kræver dermed mere tungtvejende grunde end indgreb over for
forsamlinger uden et ytringsformål. Det bør derfor fremgå af selve
lovbestemmelsen, at politiske forsamlinger er undtaget. Det vil også
gøre det mere klart for borgerne, at de har lov til at demonstrere.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet skriver ind i ordlyden af den foreslåede § 20, at
forsamlinger med politisk eller andet meningsbefordrende øjemed
ikke kan forbydes.
Religionsfriheden er en grundlæggende frihedsrettighed.
Begrænsninger i forsamlingsfriheden kan medføre, at religiøse
handlinger ikke kan udføres, selv i det tilfælde, hvor lokaler og
offentlige institutioner er åbne for sådanne handlinger. Dette især i den
situation, hvor det forbydes at forsamles mere end 2 personer. Det
fremgår dog ikke af udkastet, i hvor høj grad der skal sikres muligheder
for, at borgerne kan udøve deres religion i en sådan situation. Det
fremgår således ikke, at man skal være særlig opmærksom på, at der
kan være behov for eksempelvis at kunne foretage en nøddåb, hvis et
barn er døende, eller en vielse, hvor den ene part er døende, eller
særlige religiøse ritualer foretaget i forbindelse med kritisk syge eller
døende. Disse ritualer kan især være aktuelle ved en epidemi.
Det er instituttets opfattelse, at en sådan stillingtagen og hensyntagen
bør foretages og fremgå af lovbemærkningerne.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet i lovbemærkningerne foretager en afvejning af,
hvilke hensyn, der skal tages til religiøse forsamlinger- og foreninger
og religiøse ceremonier.
FRAVIGELSE A F DEN EU ROPÆISKE
MENNESKERETTIGHEDSKO N VENTION
Det er efter Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 15
muligt for medlemsstaterne at fravige størstedelen af konventionens
rettigheder (såkaldt derogation), hvis der er tale om en offentlig
faretilstand, der truer nationens eksistens, og når fravigelsen er strengt
påkrævet af situationen og er forenelig med andre folkeretlige
forpligtelser. Det betyder, at der i et land for at kunne fravige
konventionen skal være en ekstraordinær situation eller katastrofe,
26/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
2285591_0027.png
som påvirker hele befolkningen, og som udgør en trussel mod det
organiserede samfundsliv i staten.
14
Mens der i udkastet foretages en gennemgang af ulovhjemlede
nødretsbetragtninger i forhold til grundlovens beskyttelse af
forsamlingsfriheden, ses der ikke en tilsvarende gennemgang af Den
Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 15.
Menneskerettigheder er tiltænkt at garantere den effektive udnyttelse
af en rettighed, og dermed ikke rettigheder, der er teoretiske eller
illusoriske.
15
Det er instituttets vurdering, at såfremt der introduceres et generelt
forbud mod at forsamles mere end 2 personer, indebærer det en risiko
for, at forsamlingsfriheden bliver illusorisk i praksis.
Instituttet noterer sig, at der med udkastet lægges op til, at politiske
forsamlinger fortsat vil kunne mødes, men forsamlingsfriheden er også
en personlig frihedsrettighed, der tjener til det enkelte individs
udfoldelse, og som er en nødvendig forudsætning for blandt andet
foreningsfriheden.
Derfor bør der foretages en gennemgang og vurdering af
indskrænkningen af forsamlingsfriheden ud fra Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions artikel 15.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet i bemærkningerne foretager en gennemgang og
vurdering af lovudkastets begrænsninger af forsamlingsfriheden i
forhold til Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel
15.
AKKUMULEREDE BEGRÆNS NINGER I BEVÆGELSESFRIHEDEN
I lovudkastet gives der mulighed for at lave en lang række indgreb i
befolkningens muligheder for at bevæge sig frit rundt, besøge visse
steder og tage ophold.
14
Den Europæiske Menneskerettighedskommissions rapport, Danmark,
Norge, Sverige og Holland mod Grækenland, 5. november 1969, præmis
153, tilgængelig her,
https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-
167795%22]}.
15
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, Airey mod Irland,
sagsnummer 6289/73, dom af 9. oktober 1979, præmis 24.
27/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
Selvom det enkelte indgreb isoleret set kan være af begrænset
intensitet og proportionalt, skal alle de iværksatte indgreb dog ses i en
sammenhæng for at kunne foretage en vurdering af, hvor store
–
og
dermed hvor intensive
–
begrænsninger, der reelt set er foretaget i den
enkeltes bevægelsesfrihed.
Nærværende udkast indeholder ikke krav om en sådan samlet
vurdering eller hensyntagen forud for, at regler, der indeholder en
begrænsning af bevægelsesfriheden, tages i brug.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet i lovudkastet indsætter et krav om, at der forud for
anvendelsen af regler, der begrænser bevægelsesfriheden, skal
foretages en undersøgelse af og tages hensyn til, hvilke andre
regler, der indeholder et indgreb i samme rettighed, der allerede
gælder.
OPHOLDSFORBUD
Det foreslås, at politiet for en bestemt periode kan nedlægge forbud
mod ophold på et bestemt og afgrænset sted, hvortil der er almindelig
adgang (den foreslåede § 21, stk. 1). Politiet skal ved skønsudøvelsen
tage hensyn til Sundhedsstyrelsens generelle anbefalinger vedrørende
smittefaren fra COVID-19 (bemærkningerne til § 21).
Et opholdsforbud kan gives for at forebygge eller inddæmme
udbredelsen af en samfundskritisk sygdom (den foreslåede § 19, stk. 1).
Da der er tale om et sundhedsfagligt skøn, bør det efter instituttets
opfattelse ikke være politiet alene, der foretager et skøn over, om der
skal nedlægges et opholdsforbud. Politiet bør således søge rådgivning
hos Sundhedsstyrelsen
–
eller anden relevant sundhedsmyndighed
–
forud for indførelsen af et opholdsforbud.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet skriver ind i lovudkastets § 21, at politiet skal søge
rådgivning hos relevant sundhedsmyndighed forud for
nedlæggelsen af et opholdsforbud.
AFSPÆRRINGSPÅBUD
Efter lovudkastet kan Styrelsen for Patientsikkerhed for en bestemt
periode påbyde, at der skal ske afspærring af et bestemt område, hvor
en alment farlig eller samfundskritisk sygdom optræder, hvor der er
risiko for, at en sådan sygdom optræder eller bringes ind, eller hvor der
er mistanke om, at der er udlagt biologisk kampstof, således at
28/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
samkvem med omgivelserne forhindres i fornødent omfang (den
foreslåede § 22).
Et sådant påbud kan således også omfatte personer, der har bopæl eller
ophold i det berørte område. Justitsministeren kan i den forbindelse
fastsætte regler for, hvordan, hvornår og i hvilket omfang disse
personer, må færdes der (de almindelige bemærkninger, afsnit 2.4.3).
Instituttet bemærker, at den foreslåede adgang til at give et
afspærringspåbud ikke udgør en hjemmel til at give et generelt
udgangsforbud. Det fremgår således af de specielle bemærkninger, at
et sådant påbud kun vil finde anvendelse på et afgrænset geografisk
område, som for eksempel en bygning, boligkarré eller bydel.
Instituttet ønsker dog at gøre opmærksom på, at flere på hinanden eller
ved hinanden følgende afspærringspåbud tilsammen kan resultere i, at
der reelt er tale om et de facto generelt udgangsforbud. Instituttet
vurderer ikke, at der i en sådan situation vil være tilstrækkelig hjemmel
til et generelt udgangsforbud, idet et sådant indgreb i
bevægelsesfriheden vil være af en så intensiv karakter, at det bør ske
med udgangspunkt i et klart, præcist og udtrykkeligt lovgrundlag. Dette
beror dog på en vurdering af den totale udstrækning af iværksatte
afspærringer.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet i bemærkningerne tager stilling til, om den
foreslåede § 22 vil kunne danne grundlag for et generelt
udgangsforbud.
Endvidere er det efter instituttets opfattelse ikke tilstrækkeligt, at der
kan gives et afspærringspåbud, hvis der alene er en
”risiko for”, at e
sygdom optræder eller bringes ind. Det skyldes, at et afspærringspåbud
kan have karakter af en frihedsberøvelse og derfor er meget intensivt
over for de berørte borgere. Der bør således være skærpede krav til,
hvornår et afspærringspåbud kan gives.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet skriver ind i lovudkastets § 22, stk. 1, at der skal
være
nærliggende
risiko for, at en alment farlig eller samfundskritisk
sygdom optræder eller bringes ind, før der kan gives et
afspærringspåbud.
Derudover fremgår det ikke af bemærkningerne, hvor udbredt en
sygdom skal være, for at man kan afspærre et område ud over, at en
29/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
2285591_0030.png
sådan afspærring skal være nødvendig m.v. efter den foreslåede § 19,
stk. 3. Dermed er der meget vide rammer for at kunne gøre brug for
bestemmelsen. Det er således særdeles uklart, hvornår afspærring kan
anvendes, hvilket ikke bør være tilfældet for så indgribende en
bemyndigelse. Det bør således fremgå klart af bemærkningerne,
hvornår bestemmelsen kan anvendes over for personer med bopæl i
området. Det samme bør fremgå i forhold til personer, der har et
bydende nødvendigt ærinde i området
–
eksempelvis fordi de har
delebørn eller er nærmeste pårørende til et døende familiemedlem,
som befinder sig der.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet i bemærkningerne nærmere præciserer og
eksemplificerer, hvornår regler fastsat efter lovudkastets § 22 kan
og påtænkes at skulle anvendes, herunder i særdeleshed, hvornår
bestemmelsen kan anvendes over for personer, som har bopæl i
eller har et andet bydende nødvendigt ærinde i området.
BEGRÆNSNINGER I A DGANGEN TIL BESØG I EGEN BOLIG
Med udkastet gives der bemyndigelse til, at Styrelsen for
Patientsikkerhed kan indføre påbud ved almenfarlige og
samfundskritiske sygdomme, samt at vedkommende minister kan
indføre regler i bekendtgørelser ved samfundskritiske sygdomme om
besøgendes adgang til behandlings-, pleje- og omsorgsinstitutioner m.v.
(de foreslåede §§ 24 og 25).
Bemyndigelsen til at fastsætte restriktioner på besøg giver mulighed for
indgreb i fundamentale menneskerettigheder så som retten til et
selvstændigt liv, samt retten til privat- og familieliv, herunder respekt
for hjemmet, som blandt andet er beskyttet i Den Europæiske
Me eskerettighedsko ve tio og FN’s Ha di apko ve tio .
Personer med handicap er af Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol anerkendt som en særlig sårbar gruppe,
da personer med handicap historisk har været udsat for diskrimination,
fordomme og eksklusion, hvorfor staten har en væsentlig snævrere
skønsmargin og skal præsentere vægtige grunde for at kunne
retfærdiggøre tiltag, der vil kunne ramme denne gruppe særligt hårdt.
16
I udkastet gennemgås forholdet til Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention artikel 8 om retten til respekt for
privatliv og hjemmet, hvor udkastet generelt set vurderes til at være
16
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, Guberina mod
Kroatien, sagsnummer 23682/13, dom af 22. marts 2016, præmis 73.
30/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
inden for rammerne af artikel 8. I gennemgangen af artikel 8 peges på
en række områder, men reglerne om besøgsrestriktioner bliver ikke
nævnt.
Instituttet bemærker, at beboere på botilbud ofte har svære og varige
funktionsnedsættelser. Det samme er gældende for ældre mennesker i
ældre- eller plejeboliger, samt borgere i andre behandlings-, pleje- og
omsorgsinstitutioner m.v. En stor del af målgruppen for
besøgsrestriktioner
vil derfor være o fattet af rettigheder e i FN’s
Handicapkonvention.
Handicapkonventionens artikel 19 indebærer en ret til at vælge sin
egen bolig og forudsætter, at man ikke bliver tvunget til at bo på en
institution eller i institutionslignende boformer, samt at mennesker
med handicap i egen bolig har adgang til forskellige støttetilbud.
I tæt sammenhæng med retten til et selvstændigt liv findes
Handicapkonventionens artikel 22, som giver mennesker med handicap
ret til beskyttelse mod ulovlige indgreb i privat- og familieliv, herunder
hjemmet og kommunikation med andre mennesker.
En del af steder, som der kan fastsættes besøgsrestriktioner over for,
udgør borgerens egen bolig og hjem. Påbud fra Styrelsen for
Patientsikkerhed vil således også kunne omfatte den del af boformen,
som beboeren selvstændigt råder over (de almindelige bemærkninger,
afsnit 2.4.4.2, og bemærkningerne til § 24).
Udkastet lægger endvidere op til, at personer, der bor i disse boformer,
vil kunne underlægges påbud eller regler om besøgendes adgang i
deres egen bolig, selv om de ikke på grund af deres helbred eller behov
for behandling i øvrigt er i risikogruppen i forhold til den pågældende
almenfarlige eller samfundskritiske sygdom (de almindelige
bemærkninger, afsnit 2.4.4.2). Disse personer vil dermed kunne opleve
restriktioner alene på baggrund af, hvilken boform deres bolig er en del
af.
Generelt set skelnes der i den gældende regulering af sociale botilbud
og almenboliger med tilknyttede servicearealer skarpt imellem arealer,
som beboeren selv kan råde over, og fællesarealer. Efter
almenlejeloven og almenboligloven, er der ikke hjemmel til at indføre
besøgsrestriktioner. På samme vis udelukker lov om social service, at
31/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
2285591_0032.png
der kan indføres besøgsrestriktioner for beboerens egen bolig.
17
Også i
servicelovens regler om husordner respekteres beboernes egen bolig,
da der alene kan udfærdiges regler og retningslinjer for ophold på
botilbuddenes fællesarealer.
18
På denne baggrund vurderer instituttet, at de foreslåede regler om
besøgsrestriktioner indebærer en risiko for indgreb i retten til respekt
for privatliv, som ikke er proportionelle, da besøgsrestriktioner rettet
mod beboerens egen bolig kan være meget indgribende og i nogle
situationer reelt afskære beboeren fra kontakt med sine
allernærmeste.
19
Hertil kommer, at beboerne kan opleve sådanne
indgreb alene på grund af den boform, de er tilknyttet, uagtet deres
risikoprofil for den givne sygdom, og da kravet om nødvendighed og
proportionalitet ikke vurderes konkret over for den enkelte person.
Dermed er der tale om en grundlæggende tilsidesættelse af princippet
om, at også beboere på botilbud har deres egen bolig, som de frit kan
råde over på linje med andre private boformer. Indgrebene i retten til
et selvstændigt liv, privatliv og hjemmet for beboerne på botilbud
risikerer dermed at blive mere intensive end eksempelvis indgrebene
over for andre borgere, som er bevilliget pleje og omsorg efter
serviceloven, men som ikke bor på et botilbud.
•
Instituttet anbefaler, at restriktioner eller forbud mod besøgendes
adgang kun finder anvendelse på fællesarealer og ikke på arealer,
der udgør beboerens egen bolig.
Reglerne om besøgsrestriktioner er placeret i udkastets kapitel 4 om
samfundsmæssige foranstaltninger. For så vidt angår de
besøgsrestriktioner, som måtte blive rettet mod botilbud og almene
17
Bekendtgørelse af lov nr. 798 af 7. august 2019 om social service, §
137 a, tilgængelig her,
https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2019/798.
18
Lov nr. 498 af 1. maj 2019 om ændring af lov om social service lov om
almene boliger m.v., lov om leje af almene boliger og forskellige andre
love, § 1, nr. 3, tilgængelig her,
https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2019/498.
19
Se nærmere om konsekvenserne af de besøgsrestriktioner, som blev
indført i foråret 2020, i Institut for Menneskerettigheders rapport:
Besøgsrestriktioner på botilbud
–
konsekvenser af covid-19 for beboere
på botilbud, tilgængelig her:
https://menneskeret.dk/sites/menneskeret.dk/files/media/document/
Bes%C3%B8gsrestriktioner%20p%C3%A5%20botilbud.pdf
32/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
plejeboliger, hvor restriktionerne i henhold til udkastet også kan
begrænse eller udelukke besøg i beboerens egen bolig, er der efter
instituttets vurdering tale om indgreb, der retmæssigt bør betragtes
som foranstaltninger rettet mod enkeltpersoner (udkastets kapitel 3).
Det skyldes, at der er tale om indgreb rettet mod den enkeltes bolig,
der kan indebære, at beboeren i praksis bliver afskåret fra kontakt med
sine nærmeste. Hertil kommer, at der er tale om et så intensivt indgreb
i den enkeltes beboeres privatliv og selvbestemmelse, at indgrebet bør
begrundes konkret over for den enkelte beboer med mulighed for
klageadgang m.v., således at det sikres, at der i hver enkelt situation er
foretaget en konkret vurdering af indgrebets proportionalitet m.v.
•
Instituttet anbefaler, såfremt der gives adgang til at indføre
besøgsrestriktioner på det areal, som udgør beboerens egen bolig,
at det præciseres, at der er tale om foranstaltninger rettet mod
enkeltpersoner, samt at reglerne i givet fald placeres i kapitel 3 med
tilhørende retssikkerhedsgarantier.
ØVRIGE FORANSTALTNIN GER
RETTEN TIL PRIVATLIV OG BESKYTTELSE A F
PERSONOPLYSNINGER
Udkastet indeholder en række bestemmelser, der fører til indgreb i
borgernes ret til respekt for privatliv og beskyttelsen af
personoplysninger.
Borgernes privatliv og personoplysninger er beskyttet af blandt andet
Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8, samt EU-
Chartrets artikel 7 og 8. Behandlingen af personoplysninger er desuden
særskilt reguleret i databeskyttelsesforordningen. Udkastet skal
overholde disse regelsæt, idet det ellers vil være i strid med
menneskeretten.
Det er instituttets vurdering, at udkastet især bør præciseres i lyset af
de grundlæggende principper for behandling af personoplysninger, som
fremgår af databeskyttelsesforordningens artikel 5. Forordningens
artikel 5 opregner blandt andet principper om, at behandlingen af
personoplysninger skal være lovlig, rimelig og gennemsigtig, samt
overholde krav om formålsbestemthed, dataminimering og
opbevaringsbegrænsning.
33/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
Af forordningens artikel 5, stk. 2, følger desuden princippet om
ansvarlighed, hvorefter myndighederne skal kunne dokumentere og
påvise, at de overholder principperne i artikel 5, stk. 1.
Det væsentligste indgreb følger af den foreslåede § 43, som fastsætter
en række vidtgående oplysningspligter for fysiske og juridiske personer.
Manglende overholdelse af oplysningspligterne i § 43 kan indebære
bøde efter den foreslåede § 56, stk. 2.
Oplysningerne, som myndigheder kan kræve at få oplyst, omfatter
blandt andet oplysninger om en persons forudgående opholdssted og
kontaktoplysninger om de personer, som vedkommende har været i
nær kontakt med (den foreslåede § 43, stk. 1).
For sundhedspersoner omfatter oplysningspligten blandt andet
hel redoplys i ger og oplys i ger o ”særlig risikoadfærd”,
som
konkret vurderes at være relevant for myndigheden (den foreslåede
stk. 2).
”Særlig risikoadfærd” er ær ere eskrevet la dt a det i
afsnit 2.6.2.1 i udkastet.
For juridiske personer omfatter pligten til at afgive oplysninger blandt
andet oplysninger om medlemmers eller ansattes færden (den
foreslåede stk. 3), og da en sådan aktivitet ikke nødvendigvis registreres
efter gældende ret, bemyndiges sundheds- og ældreministeren til at
fastsætte nærmere regler om, at juridiske personer skal registrere visse
oplysninger (den foreslåede stk. 4). I bemærkningerne fremhæves, at
stk. 3 og 4 blandt andet kan anvendes til at afkræve kontaktoplysninger
fra fitnesscentre om medlemmer, som har været til stede på et givent
tidspunkt (de almindelige bemærkninger, afsnit 2.6.1.2).
Ingen af bestemmelserne i § 43 er udtømmende i forhold til, hvilke
oplysninger, der kan være omfattet af oplysningspligterne. Hertil
kommer, at der i § 43, stk. 5 (ved siden af bemyndigelsen i stk. 4) er en
vid bemyndigelsesbestemmelse for ministeren til at fastsætte
oplysningsforpligtelser ud over de, som følger af stk. 1
–
3, hvis det er
nødvendigt.
Den ganske vidtgående adgang for myndigheder til at pålægge fysiske
og juridiske personer at afgive oplysninger overlader et stort
fortolkningsrum for myndighederne til at beslutte, hvilke oplysninger,
der skal omfattes af pligten. Det samme gør
bemyndigelsesbestemmelserne i stk. 4 og 5.
34/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
Oplysningspligterne og bemyndigelsesbetingelserne er betinget af, at
oplysningerne er nødvendige for myndighederne. Denne
nødvendighedsvurdering er central og lovligheden af bestemmelserne
afhænger af denne vurdering.
Instituttet anerkender, at der kan ligge et vist skønsmæssigt element i,
hvornår oplysninger er nødvendige for myndigheden.
Instituttet bemærker imidlertid, at vidtgående skønsvurderinger, som
kan føre til indgreb i beskyttelsen af borgernes personoplysninger bør
medfølges af fyldestgørende bemærkninger om, hvordan
bestemmelserne skal anvendes af myndighederne. Dette bestyrkes af,
at oplysningerne både tager form af sædvanlige oplysninger i offentlige
registre, og oplysninger af mere subjektiv karakter, som for eksempel
risikoadfærd, samt oplysninger, som kan tage form af overvågning af en
persons bevægelsesaktivitet på nærmere afgrænsede områder.
Instituttet har noteret sig, at det i udkastet uddybes, hvorledes
myndighederne skal foretage nødvendighedsvurderingen (de
almindelige bemærkninger, afsnit 2.6.1.2).
Bemærkningerne bør imidlertid efter instituttets vurdering komme ind
på, hvilke modsatrettede forhold, myndighederne skal afveje i deres
vurdering, og hvilke kriterier, der skal tillægges særlig vægt.
Bemærkningerne bør således komme ind på, at
nødvendighedsvurdering må forventes at være anderledes for
oplysninger, som er mere sædvanlige end for oplysninger, hvis
indsamling er usædvanlig og efter omstændighederne særligt
indgribende. Bemærkningerne bør tillige adressere, hvordan
myndighederne skal efterleve kravet om opbevaringsbegrænsning efter
artikel 5, stk. 1, litra e.
I øvrigt bør udkastet forholde sig til, hvordan man vil overholde det
persondataretlige princip om
ansvarlighed
hvorefter det skal kunne
påvises/dokumenteres, hvordan den dataansvarlige vil overholde
principperne i artikel 5, jf. bestemmelsens stk. 2.
Princippet om ansvarlighed er særligt aktuelt, da § 43 forpligter meget
forskellige typer af dataansvarlige (såvel myndigheder og private
aktører) til at behandle mange forskellige typer af oplysninger.
Instituttet anser det i den forbindelse for væsentligt, at ministeriets i
bemærkningerne redegør for, hvorledes forskellige former for
videregivelse efter § 43 skal ske, herunder om oplysninger i nogle
tilfælde skal videregives i anonymiseret eller pseudonymiseret form.
35/36
 SUU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 112: Henvendelse af 18/11-20 fra Institut for Menneskerettigheder om høringssvar i forbindelse med høring over udkast til lovforslag om epidemier m.v. (epidemiloven)
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at ministeriet
præciserer bemærkningerne til udkastets § 43, herunder med en
uddybende redegørelse for nødvendighedsvurdering og med en
beskrivelse af, hvordan principperne i
databeskyttelsesforordningens artikel 5 skal overholdes.
RETTEN TIL EJENDOM
Af lovudkastet fremgår det, at sundheds- og ældreministeren kan
iværksætte ekspropriation af fast ejendom, og at der ydes fuldstændig
erstatning, hvis der er tale om ekspropriation (den foreslåede § 53).
Af den epidemilov, der gjaldt før ændringen ved hasteloven i marts
måned 2020, havde en person krav på fuld erstatning, hvis denne blev
påført et tab som følge af foranstaltninger iværksat med loven. Før
marts måned 2020 var det således ikke en betingelse, at der skulle være
tale om ekspropriation. Dengang var det alene et krav, at
vedkommende blev påført et tab.
Instituttet konstaterer, at en række tiltag efter loven kan have ganske
alvorlige konsekvenser for de berørte erhverv, derfor skal man særligt
inddrage de sundhedsfaglige vurderinger, når man skal lave væsentlige
indgreb i ejendomsretten.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at det fremgår af
bemærkningerne, at når man laver væsentlige indgreb i
ejendomsretten, så skal man inddrage sundhedsfaglige vurderinger.
Der henvises til ministeriets sagsnummer 2007933.
Med venlig hilsen
Louise Holck
DIREKTØR
36/36