Social- og Ældreudvalget 2020-21
SOU Alm.del Bilag 97
Offentligt
2294998_0001.png
Styrket
implementering
af Housing
First
Erfaringer fra udvalgte lande
november 2020
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
Styrket
implementering af Housing First
Publikationen er udgivet af
Socialstyrelsen
Edisonsvej 1
5000 Odense C
Tlf: 72 42 37 00
E-mail: [email protected]
www.socialstyrelsen.dk
Indhold udarbejdet af Socialstyrelsen.
Udgivet november 2020
Download eller se rapporten på
www.socialstyrelsen.dk.
Der kan frit citeres fra rapporten med angivelse
af kilde.
Digital ISBN: 978-87-94059-21-3
Side 1 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
Styrket
implementering af Housing First
Indhold
Forord ............................................................................................................................................ 4
Indledning ...................................................................................................................................... 5
Opsamling på væsentlige erfaringer ............................................................................................. 7
Danmark har opnået gode resultater med Housing First, der dog er udbredt i begrænset
omfang .................................................................................................................................... 7
Udvalgte erfaringer, som er fælles for Finland og Norge........................................................ 8
Udvalgte specifikke erfaringer fra de enkelte lande ................................................................ 8
Introduktion til Housing First ........................................................................................................ 10
Initiativer i Danmark til bekæmpelse af hjemløshed.................................................................... 11
Opsamling på erfaringer med Housing First i Danmark .............................................................. 11
Politiske strategier og initiativer til bekæmpelse af hjemløshed .................................................. 12
Hjemløsestrategi 2009 til 2013 ............................................................................................. 12
To spor 2014-2019 – implementering og udbredelse af Housing First samt specifikt
ungefokus ............................................................................................................................. 14
Spor 1: Implementering og udbredelse af Housing First ...................................................... 14
Spor 2 – Indsatser til ungemålgruppen ................................................................................. 15
Handlingsplan til bekæmpelse af hjemløshed 2018 - 2021 .................................................. 17
Housing First i Danmark dækker over en palet af specialiserede sociale støttemetoder ........... 18
Fokus på differentierede indsatser til mennesker med grønlandsk baggrund ............................ 18
Housing First i Finland ................................................................................................................. 19
Opsamling på erfaringer med Housing First-tilgangen i Finland ................................................. 19
Introduktion til Finland ................................................................................................................. 19
Hjemløshed som politisk fokusområde ................................................................................. 20
Politiske strategier til bekæmpelse og forebyggelse af hjemløshed ........................................... 21
Udbredelse af Housing First og fokus på mennesker i langvarig hjemløshed – ’Paavo’ I og II
.............................................................................................................................................. 22
Fra fokus på forebyggelse til en vision om at afskaffe hjemløshed – ’Handlingsplan til
forebyggelse af hjemløshed’ og det aktuelle regeringsprogram ........................................... 22
Housing First i Finland ................................................................................................................. 23
Housing First-baseret indsats tilbydes alle mennesker i hjemløshed ................................... 23
Kategoriboliger kontra selvstændige boliger i almindeligt boligbyggeri ................................ 23
Specialiseret støtte ............................................................................................................... 24
Samarbejde og læring på tværs via et udviklingsnetværk .................................................... 24
Omfattende borgerinddragelse på flere niveauer ................................................................. 24
Housing First i Norge ................................................................................................................... 25
Side 2 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
Styrket
implementering af Housing First
Opsamling på erfaringer med Housing First-tilgangen i Norge ................................................... 25
Introduktion til Norge ................................................................................................................... 26
Hjemløshed som politisk fokusområde ................................................................................. 26
Politiske initiativer til bekæmpelse og forebyggelse af hjemløshed ............................................ 27
To nationale strategier sætter retning for bekæmpelse og forebyggelse af hjemløshed ..... 28
Lokale udviklingsprojekter med fokus på implementering af den nationale strategi ............ 29
Housing First i Norge ................................................................................................................... 30
Housing First tilbydes til en begrænset andel af borgere i hjemløshed ................................ 30
Den tidlige boligtildeling er central i Housing First-tilgangen i Norge ................................... 30
Inspiration fra Skotland og Canada ............................................................................................. 31
Opsamling på udvalgte erfaringer fra Skotland og Canada ........................................................ 31
Indledning .................................................................................................................................... 31
Inspiration fra Skotland................................................................................................................ 31
Homelessness Act 2003 – ret til en bolig.............................................................................. 32
Housing Options – rådgivning ved boligrelaterede problemer.............................................. 32
Rapid Rehousing .................................................................................................................. 32
Inspiration fra Canada ................................................................................................................. 33
Udvikling af supplerende tilgang i samarbejde med den oprindelige befolkning .................. 33
Bilag 1 – Definition af hjemløshed ............................................................................................... 34
Litteraturliste ................................................................................................................................ 35
Side 3 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
Styrket
implementering af Housing First
Forord
I aftalen om udmøntning af reserven til foranstaltninger på social-, sundheds- og
arbejdsmarkedsområdet for 2020-2023 er det besluttet at gennemføre en vidensafdækning med
henblik på at styrke implementeringen af Housing First i Danmark.
Denne rapport udgør den første del af vidensafdækningen og præsenterer internationale
erfaringer fra fire udvalgte lande, der arbejder med Housing First. Ud over Finland og Norge vil
der blive set på erfaringer fra Skotland og Canada. Det beskrives, hvordan Finland og Norge
har implementeret de politiske intentioner og strategier på hjemløshedsområdet, samtidigt med
at erfaringerne sættes i relation til erfaringerne i Danmark. Derudover beskrives der enkelte
interessante tiltag i både Skotland og Canada.
Finland og Norge har tiltrukket sig opmærksomhed, da de har formået at nedbringe antallet af
mennesker i hjemløshed. Fx har tænketanken Kraka sat fokus på erfaringerne fra bl.a. Finland
og Norge i rapporter fra 2018 og 2020, og i starten af 2020 blev der gennemført et studiebesøg
i Finland med deltagelse af Folketingets
Social-
og Indenrigsudvalg
(SOU), Rådet for socialt
udsatte, Social- og
Indenrigsministeriet,
Transport- og Boligministeriet og Socialstyrelsen.
Der skal gøres opmærksom på, at de udvalgte lande adskiller sig fra hinanden. Forskelle i
velfærdsmodel, udformningen af boligpolitikken, hjemløshedspopulationen og reformer på
social- og beskæftigelsesområdet betyder, at deres erfaringer på hjemløshedsområdet ikke
nødvendigvis kan overføres direkte til Danmark, men de kan inspirere til en kvalificering af
kommende initiativer på området til at nedbringe det samlede antal af mennesker i hjemløshed.
I vidensafdækningen vil der endvidere blive udarbejdet to rapporter, der forventes offentliggjort i
2021. Den første rapport kortlægger kommunernes aktuelle indsats på hjemløshedsområdet og
beskriver, hvor udbredt Housing First er, med afsæt i en landsdækkende
spørgeskemaundersøgelse. I den anden og sidste rapport i vidensafdækningen undersøges
bagvedliggende faktorer ift. en styrket implementering af Housing First med afsæt i en række
interviews med udvalgte kommuner.
Målgruppen for rapporterne i vidensafdækningen er beslutningstagere, der kan anvende
vidensafdækningen som grundlag for at kvalificere kommende initiativer på området. Derudover
er de målrettet kommuner, organisationer og praktikere, der arbejder med de mennesker, som
har brug for en indsats, der er baseret på Housing First.
Tak til landeeksperter fra Finland, Norge, Skotland, Canada og Danmark, der har bidraget med
viden og erfaringer om implementering af Housing First i de respektive lande i forbindelse med
udarbejdelsen af den første rapport i vidensafdækningen.
God læselyst!
Side 4 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
2294998_0006.png
Styrket
implementering af Housing First
Indledning
Danmark har siden 2009 arbejdet med at omlægge indsatsen til bekæmpelse af hjemløshed
efter principperne i Housing First. Housing First er en helhedsorienteret tilgang til hjemløshed,
hvor borgeren tilbydes en selvstændig bolig i almindeligt byggeri og samtidig modtager
specialiseret social støtte.
International forskning viser, at Housing First-tilgangen i høj grad er virksom. Erfaringen fra
Danmark bekræfter international viden om, at Housing First-tilgangen markant øger muligheden
for at komme ud af hjemløshed, idet otte til ni ud af ti borgere, som tilbydes en indsats baseret
på Housing First-principperne, efterfølgende er i stand til at bo og forblive i egen bolig.
Housing First blev introduceret og afprøvet i Danmark gennem Hjemløsestrategien (2009-2013)
og er aktuelt udbredt til mindst 32 kommuner og enkelte boformer. Evaluering af udbredelsen af
Housing First viser imidlertid, at der er et potentiale for at udbrede Housing First til flere
kommuner end den hidtidige tredjedel. Der er imidlertid også potentiale for at udbrede Housing
First til en større andel af målgruppen i de enkelte kommuner. Housing First er altså ikke
kommet i anvendelse i alle kommuner, og de kommuner, der anvender Housing First-tilgangen,
anvender den langt fra til alle borgere i målgruppen (Benjaminsen et al., 2020). En opgørelse
fra 2017 viser, at kun ca. fire pct. af mennesker i hjemløshed får en indsats med udgangspunkt i
Housing First-principperne (Benjaminsen & Enemark, 2017).
Siden den første landsdækkende kortlægning blev gennemført i 2009, har antallet af
mennesker i hjemløshed været stigende på trods af nationale indsatser, hvor en tredjedel af
landets kommuner har arbejdet med Housing First-tilgangen. Grafen nedenfor viser udviklingen
i hjemløshed over de sidste ti år i Danmark, Finland og Norge (Benjaminsen, 2019, Dyb & Lid,
2017, ARA, 2020).
I løbet af de sidste ti år er Danmark gået fra at have færrest borgere i hjemløshed til at have
flest borgere i hjemløshed. Det skyldes to tendenser. Dels er antallet af borgere i hjemløshed i
Danmark steget i denne periode. Dog er der i den seneste kortlægning fra 2019 tegn på, at
udviklingen flader ud. Dels har Finland og Norge oplevet en reduktion på ca. 40 pct. i samme
periode. I den forbindelse skal det nævnes, at Norge i november 2020 gennemfører næste
Side 5 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
2294998_0007.png
Styrket
implementering af Housing First
kortlægning, og at der således ikke er kendskab til, hvordan omfanget af hjemløshed har
udviklet sig siden 2016. Bud på årsager til den kontinuerlige reduktion i Finland og det markante
knæk på kurven i den norske kortlægning i perioden 2012-2016 beskrives i de landespecifikke
kapitler. Næste kapitel samler op på de væsentlige erfaringer fra de fire udvalgte lande.
Nedenstående tabel viser, hvordan hjemløshedsproblematikken og implementeringen af
Housing First er grebet forskelligt an i Danmark, Finland og Norge.
Danmark
Forankring af
hjemløshedsområdet
På socialområdet.
Finland
På boligområdet.
Norge
På boligområdet med
tæt kobling til
socialområdet.
Første projekter i
2011 / 2012 uden
tilknytning til en
national strategi.
Skrevet ind som en
del af en national
strategi (2014-2020).
I 2016
blev
der
registreret ca. 3.900,
svarende til 0,07 pct.
af befolkningen.
Introduktion til
Housing First
Hjemløsestrategien
(2009-2013), hvor 17
kommuner afprøvede
tilgangen for første
gang i en national
kontekst.
National strategi
(2008-2015) med
initiativer målrettet de
ti største kommuner,
svarende til 85 pct. af
befolkningen.
Antal borgere i
hjemløshed, opgjort
i den seneste
kortlægning
1 2
I 2019
blev
der
registreret ca. 6.500,
svarende til 0,11 pct.
af befolkningen.
I 2019
blev
der
registreret 4.600,
svarende til 0,08 pct.
af befolkningen.
1
Når hjemløshed sammenlignes på tværs af lande, er det relevant at være opmærksom på to forhold: definitionen af hjemløshed og
kortlægningsmetoden. Se bilag 1 for en beskrivelse heraf.
2 De nationale kortlægninger i Danmark og Norge omtaler tallene som minimumstal.
Hjemløshed kan være svært at ’måle’ i sit fulde
omfang, og der kan være mennesker i hjemløshedssituationer, der ikke er blevet registreret i kortlægningen, fordi de ikke er i kontakt med
offentlige myndigheder eller sociale tilbud (Benjaminsen 2019 og Dyb & Lid 2017).
Side 6 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
Styrket
implementering af Housing First
Opsamling på væsentlige
erfaringer
Danmark har i ti år arbejdet med Housing First, og der ses gode resultater hos de kommuner og
§110-boformer, der har implementeret tilgangen. Men det er også en kendt udfordring, at
Housing First-tilgangen er udbredt i begrænset omfang til ca. en tredjedel af landets kommuner
og enkelte §110-boformer. Hvis implementeringen af Housing First skal styrkes, kan der hentes
inspiration fra Finland, Norge, Skotland og Canada, selvom hjemløshed stadig er en udfordring i
de lande. Finland og Norge kan inspirere til en mere tværgående indsats på
hjemløshedsområdet. I flere af landene indgår et større fokus på boligdelen sammenlignet med
Danmark, eller tættere kobling på nationalpolitisk niveau mellem boligen og den sociale indsats.
Endvidere er forebyggelse og helhedsorientering vigtige læringspunkter fra flere lande.
Danmark har opnået gode resultater med Housing First, der dog er udbredt i begrænset
omfang
Det er ti år siden, Housing First blev introduceret i Danmark, og tilgangen er i dag udbredt til ca.
en tredjedel af landets kommuner og enkelte §110-boformer (herberger og forsorgshjem). Der
ses især gode resultater i de danske kommuner, hvor tilgangen har stor ledelsesmæssigt fokus
og opbakning politisk (Benjaminsen, 2020), Otte til ni ud af ti mennesker, der har fået en
Housing First-baseret indsats, er i stand til at bo og forblive i egen bolig (Pleace et al., 2019).
I Danmark har man gjort sig gode erfaringer med Housing First-tilgangen og de tilhørende tre
specialiserede støttemetoder, Critical Time Intervention (CTI), Intensive Case Management
(ICM) og Assertive Community Treatment (ACT). En undersøgelse fra 2017 viser imidlertid, at
der er udfordringer med udbredelsen, da kun ca. fire pct. af alle mennesker i hjemløshed får en
indsats med udgangspunkt i Housing First-principperne. Mangel på billige boliger er også en
udbredt udfordring (Benjaminsen & Enemark, 2017).
Der er behov for at styrke implementeringen af Housing First, hvis hjemløsheden skal
nedbringes. De sidste ti år har været kendetegnet ved en stigning i antallet af mennesker i
hjemløshed, men i den seneste kortlægning fra 2019 ses for første gang tegn på, at kurven
flader ud. Nogle målgrupper tiltrækker sig opmærksomhed, enten fordi de udgør en stor andel
af den samlede hjemløshedspopulation, eller fordi der ses markante ændringer i udviklingen af
antallet af borgere i hjemløshed. Det store fokus på indsatser til ungemålgruppen i særligt de
senere år har givet positivt udslag, idet der er registreret et fald på 16 pct. i antallet af unge i
hjemløshed i alderen 18-29 år fra 2017 til 2019. Til gengæld er der i samme periode sket en
stigning blandt ældre borgere, som ofte er i langvarig hjemløshed. Mennesker i hjemløshed,
som har grønlandsk herkomst, er desuden overrepræsenteret i statistikken, og flere kommuner
mangler indsatser, der kan imødekomme de udfordringer, som målgruppen har (Benjaminsen,
2019).
Som inspiration for kommende initiativer i Danmark på hjemløshedsområdet er der indsamlet
erfaringer med Housing First i Finland, Norge, Skotland og Canada. Erfaringerne beskrives i
særskilte landekapitler. Vidensafdækningen har primært fokus på at afdække erfaringer fra
Finland og Norge, der har tiltrukket sig opmærksomhed internationalt, fordi de har formået at
nedbringe antallet af mennesker i hjemløshed markant. Canada og Skotland inddrages i mindre
omfang i vidensafdækningen. Hvert landekapitel indledes med en opsamling på erfaringerne fra
det enkelte land.
Side 7 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
Styrket
implementering af Housing First
Nedenfor beskrives først udvalgte erfaringer, som er fælles for Finland og Norge. Dernæst
beskrives udvalgte erfaringer fra de enkelte lande, som også afspejler, at
hjemløshedsproblematikken er grebet forskelligt an i de fire lande.
Udvalgte erfaringer, som er fælles for Finland og Norge
Følgende tværgående erfaringer beskriver lighedstræk i den måde, hvorpå Finland og Norge
har implementeret de politiske intentioner og strategier på hjemløshedsområdet, og kan særligt
fremhæves som årsag til en reduktion på ca. 40 pct. i antallet af mennesker i hjemløshed i det
seneste årti.
•
Bred forankring af nationale strategier, hvor særligt boligområdet har en central rolle
I både Finland og Norge er der en national og bredt forankret hjemløshedsstrategi. I
Finland er flere ministerier og boligorganisationer involveret og dedikeret til de nationale
strategier – både set i et historisk perspektiv og ift. den kommende strategi på området.
I Norge har man ligeledes samarbejdet på tværs af ministerier i både den aktuelle og
tidligere strategi. Der ses således en tendens til, at initiativer på hjemløshedsområdet
styrkes, når flere aktører er involveret på strategisk niveau.
Hjemløshedsområdet, som i Danmark er forankret i Social- og Indenrigsministeriet, dvs.
på socialområdet, er i Finland og Norge forankret på boligområdet. Der er særligt to
stærke aktører på hjemløshedsområdet i Finland og Norge – hhv. Y-foundation i
Finland og Husbanken i Norge. Y-foundation er en NGO, mens Husbanken er statsejet.
Begge har en central rolle i udmøntningen af de nationale initiativer på tværs af social-
og boligområdet – med særligt fokus på boligområdet. I Danmark findes ikke lignende
aktører.
•
Etablering af boliger til overkommelige priser
Boligmangel er i Finland og Norge – såvel som i Danmark – en kendt udfordring på
hjemløshedsområdet. Finland har arbejdet målrettet med at etablere flere billige boliger
til målgruppen, bl.a. gennem en gennemgribende omlægning af herberger. I Norge har
der i de nationale initiativer siden 2000 også været fokus på etablering af
boligløsninger, men der er brugt andre virkemidler. Fokus i Norge har været at støtte
lokale kommunale boligudviklingsprojekter med økonomi og rådgivning.
Det tager tid at implementere Housing First
I både Finland og Norge begrundes reduktionen i antallet af mennesker i hjemløshed
med den langvarige og systematiske indsats på hjemløshedsområdet. Begge lande har
arbejdet kontinuerligt med nationale strategier på hjemløshedsområdet igennem de
sidste ti år.
•
Udvalgte specifikke erfaringer fra de enkelte lande
Følgende erfaringer er eksempler på, at hjemløshedsproblematikken er grebet forskelligt an i de
fire lande. De udvalgte erfaringer fra Finland og Norge er relateret til den sociale indsats, og i
nationale evalueringer fremhæves de som en del af årsagen til en reduktion på ca. 40 pct. i
antallet af mennesker i hjemløshed i det seneste årti. De specifikke erfaringer fra Skotland og
Canada er udvalgt, fordi de kan ses som mulig inspiration til løsning af udfordringer i Danmark.
Der er imidlertid ikke kendskab til, hvilken effekt de har haft på hjemløshedsproblematikken i de
respektive lande.
Side 8 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
Styrket
implementering af Housing First
•
Housing First tilbydes alle mennesker i hjemløshed i Finland
Finland er det eneste europæiske land, som anvender Housing First som hovedindsats.
Det betyder, at alle borgere i hjemløshed får tilbudt en indsats baseret på Housing First-
principperne. Indsatsen tilrettelægges efter en case management-tilgang til alle
mennesker i hjemløshed uanset omfanget af deres støttebehov.
Forebyggelse af hjemløshed med tværgående teams i Norge
Norge arbejder med en tværgående teamindsats for borgere med komplekse
problemstillinger. Indsatsen tilrettelægges som den specialiserede støtteindsats ACT
eller varianten FACT. Indsatsen er forankret på sundhedsområdet (psykiatrien) i
samarbejde med kommunen, og kan ses som medvirkende til forebyggelse af
hjemløshed, idet kun ca. 30 pct. mennesker i hjemløshed i Norge har en psykisk
sygdom, mens det i Danmark er ca. 60 pct.
Helhedsorienteret rådgivning til forebyggelse af hjemløshed i Skotland
Skotland har introduceret en forebyggende tilgang,
Housing Options.
Formålet er at
styrke helhedsorienteret rådgivning og støtte til mennesker, der er i risiko for at komme i
en hjemløshedssituation. Hensigten er, at der sættes ind med rådgivning, inden et
boligproblem udvikler sig til hjemløshed.
Udvikling af tilgang til bekæmpelse af hjemløshed inden for den oprindelige befolkning i
Canada sker i et samarbejde
Canada har stor erfaring med mennesker i hjemløshed fra den oprindelige befolkning,
som kan give inspiration til at arbejde med mennesker i hjemløshed med grønlandsk
baggrund. Den oprindelige befolkning peger som supplement til Housing First-tilgangen
på indsatser, der bl.a. anerkender og involverer den kulturelle kontekst, borgeren
stammer fra og eventuelt er vokset op i.
•
•
•
Side 9 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
2294998_0011.png
Styrket
implementering af Housing First
Introduktion til Housing First
Forskningen viser stærk evidens for, at en indsats baseret på Housing First-principperne kan
hjælpe mennesker ud af en hjemløshedssituation. På europæisk plan bidrager Housing First til
at afslutte hjemløshed i mindst otte til ni ud af ti tilfælde. I Danmark har evalueringerne af
Housing First-programmerne vist samme gode resultater (Pleace et al., 2019). Forskningen
viser også, at en Housing First-tilgang, der er meget loyal over for kerneprincipperne, som er
oplistet nedenfor, opnår de bedste resultater (Pleace, 2019).
Kerneprincipper i Housing First:
•
Boligen som en basal menneskeret
•
Respekt, empati og medmenneskelighed over for alle borgere
•
En forpligtelse til at arbejde med borgerne, så længe de har behov
•
Selvstændige boliger i almindeligt byggeri
•
Adskillelse af bolig og støttetilbud
•
Udgangspunkt i borgerens behov og selvbestemmelse
•
Recovery-orientering
3
•
Skadesreduktion
Housing First-tilgangen består af en kombination af en permanent boligløsning og specialiseret
social støtte. En stabil boligsituation betragtes som en forudsætning for, at livssituationen for
den enkelte borger i hjemløshed kan styrkes, og derfor tilbydes egen bolig tidligt i et
indsatsforløb, frem for at det er indsatsens mål. Med egen bolig menes en bolig med en fast og
tidsubegrænset lejekontrakt. I Danmark er der fokus på, at borgere skal bo i selvstændige
boliger i almindeligt byggeri, hvilket er et af de oprindelige kerneprincipper i Housing First. Dette
princip er dog ikke medtaget i den europæiske Housing First-tilgang (Pleace, 2019).
Men boligen kan ikke stå alene. Housing First handler også om, at mennesker med komplekse,
sociale problemer gives en specialiseret social støtte, for at de kan bo og forblive i egen bolig.
Støtten består af social og praktisk støtte i hverdagen samt støtte til at sikre en
sammenhængende indsats gennem etablering og fastholdelse af kontakt til offentlige
myndigheder, behandlingstilbud mv. Den sociale støtte i Housing First er baseret på de
specialiserede støttemetoder Critical Time Intervention (CTI
4
), Intensive Case Management
(ICM
5
) og Assertive Community Treatment (ACT
6
) (Pleace, 2019).
Housing First har sit udspring i USA, hvor tilgangen blev udviklet i begyndelsen af 1990’erne. I
dag er det en udbredt tilgang i arbejdet med mennesker i hjemløshed i mange lande (Pleace,
2019).
3 Recovery betyder
’at
komme sig’. I en personlig recovery-proces er det borgerens egen idé om trivsel i tilværelsen, som er
omdrejningspunktet. Derfor er det et vigtigt udgangspunkt i recovery, at de fagprofessionelle inddrager borgeren og borgerens ønsker,
håb og drømme i samarbejdet med borgeren.
4 CTI er en case-management-metode. Fokus er at sikre en god overgang fra institutionslignende bolig eller opholdssted til egen bolig
for at forebygge hjemløshed. Indsatsen varer ni måneder og er inddelt i tre faser (Vidensportalen, 2020b).
5 ICM er en case-management-metode. Målgruppen er mennesker med komplekse problemstillinger, som vil kunne få udbytte af øget
støtte og koordinering. ICM er i udgangspunktet tidsubegrænset (Vidensportalen, 2019).
6 ACT er en fleksibel støttemetode, som fokuserer på at give meget udsatte borgere i hjemløshed en helhedsorienteret støtte. ACT-
indsatsen er organiseret som et tværfagligt team, og støtten gives i borgerens hjem eller der, hvor borgeren opholder sig. ACT-indsatsen
er i udgangspunktet tidsubegrænset (Vidensportalen, 2020a).
Side 10 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
2294998_0012.png
Styrket
implementering af Housing First
Initiativer i Danmark til
bekæmpelse af hjemløshed
Opsamling på erfaringer med Housing First i Danmark
Nationale evalueringer viser, at Housing First-tilgangen markant øger muligheden for at
komme ud af hjemløshed. Det ses, at otte til ni ud af ti mennesker, som tilbydes en indsats
baseret på Housing First-principperne, er i stand til at bo og forblive i egen bolig.
Der er mulighed for at differentiere indsatsen til borgere i hjemløshed, idet der i Danmark er
fokus på at implementere tre specialiserede støttemetoder i regi af Housing First; Critical
Time Intervention (CTI), Intensiv Case Management (ICM) og Assertive Community
Treatment (ACT).
Udfordringen er, at Housing First-tilgangen er udbredt i begrænset omfang. Den seneste
evaluering viser, at der er potentiale for at udbrede Housing First, idet kun ca. 32
kommuner og enkelte boformer har implementeret Housing First. Der er også potentiale for
at udbrede Housing First-tilgangen til en større andel af målgruppen i de enkelte
kommuner, da en undersøgelse fra 2017 viser, at kun ca. fire pct. af alle borgere i
hjemløshed får en indsats baseret på Housing First-principperne.
Behovet for en styrket implementering baserer sig på følgende erfaringer:
•
•
Housing First-tilgangen viser gode resultater i de danske kommuner, hvor tilgangen
er ledelsesmæssigt prioriteret og har politisk opbakning.
En fokuseret indsats målrettet unge i hjemløshed har givet positivt udslag i en
reduktion på 16 pct. i antallet af unge i alderen 18-29 år i hjemløshed i perioden
2017-2019. Men antallet af unge i hjemløshed er fortsat højt og udgør aktuelt ca.
en tredjedel af alle borgere i hjemløshed.
Kommuner med en stærk implementering af Housing First oplever den største
effekt. En stærk implementering af Housing First-tilgangen er kendetegnet ved
systematik i fremskaffelsen af boliger, høj faglighed i anvendelsen af de
specialiserede støttemetoder samt stærk organisering og samarbejdsstruktur på
tværs af kommunen og med andre sektorer. Disse områder er derfor centrale for
en styrket implementering af Housing First.
Manglen på billige boliger er en udfordring for udbredelsen af Housing First.
Udbredelsen af Housing First går langsomt trods potentielle samfundsøkonomiske
gevinster, rådgivning, gratis kompetenceudvikling mv. for kommunerne. De sociale
investeringspuljer i ’Handlingsplan til bekæmpelse af hjemløshed’ forventes frem til
2021 at kunne vise nye perspektiver.
•
•
•
Side 11 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
2294998_0013.png
Styrket
implementering af Housing First
Politiske strategier og initiativer til bekæmpelse af
hjemløshed
I Danmark har der været et kontinuerligt fokus på hjemløshedsområdet siden 2009 med
Hjemløsestrategien, som efterfulgtes af flere større initiativer til at udbrede Housing First i de
danske kommuner. Herudover blev unge i hjemløshed målgruppen for centrale tiltag, da man i
en årrække oplevede en stigning i antallet af unge i hjemløshed. I 2018 lanceredes der en
omfattende handlingsplan, som sætter rammen for bekæmpelse og forebyggelse af hjemløshed
frem til 2021.
Illustrationen viser, at implementering af Housing First-tilgangen startede med
’Hjemløsestrategien’ fra 2009 til 2013. Efter strategiens udløb fordelte de nationale initiativer
sig på to spor. Et spor med fokus på implementering og udbredelse af Housing First-tilgangen
generelt i landets kommuner og boformer fra 2014-2019. Og et spor med fokus på unge, fra
2014-2018. Erfaringerne fra ’Hjemløsestrategien’ og de to spor har dannet udgangspunkt for
’Handlingsplan til bekæmpelse af Hjemløshed’, som gælder 2018-2021. Socialstyrelsen har
bidraget med understøttelse af implementering og rådgivning gennem alle årene. Der er også
andre puljefinansierede initiativer på området.
Hjemløsestrategi 2009 til 2013
Afprøvning af Housing First-tilgangen
Den politiske beslutning om lancering af ’Hjemløsestrategien’ kom på baggrund af den første
danske kortlægning af hjemløshed i 2007
7
, som synliggjorde, at der var en stor gruppe af
mennesker, der befandt sig i hjemløshed. Samtidig havde man internationalt et stigende fokus
på Housing First-tilgangen, som viste gode effekter i indsatser for mennesker i hjemløshed
(Rambøll & SFI, 2013).
7
Den første kortlægning af hjemløshed i Danmark blev gennemført i 2007. Der blev foretaget nogle metodiske ændringer i
opgørelsesformen mellem 2007 og 2009, der betyder, at udviklingen i efterfølgende kortlægninger sammenlignes med 2009 og ikke 2007.
Side 12 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
2294998_0014.png
Styrket
implementering af Housing First
Det overordnede formål med ’Hjemløsestrategien’ var at nedbringe hjemløsheden i Danmark.
Derudover havde strategien fire målsætninger, som fortsat er aktuelle i 2020:
•
•
•
•
At ingen borgere ufrivilligt skal overnatte på gaden
At unge i hjemløshed skal tilbydes andre løsninger end at overnatte på herberger
At reducere lange ophold på §110-boformer
At sikre en boligløsning ved løsladelse fra fængsler samt udskrivning fra hospitaler og
behandlingstilbud (Rambøll & SFI, 2013).
Implementeringen af strategien indebar, at 17 kommuner afprøvede Housing First-tilgangen og
de tre specialiserede støttemetoder CTI, ICM og ACT. Herudover blev der arbejdet med
udredningsmetoden Udredning og Plan
8
, Den Gode Løsladelse
9
, opsøgende og
kontaktskabende indsatser mm. I de otte af kommunerne, kaldet aftalekommuner, var der
desuden fokus på at nytænke og etablere boliger til målgruppen, herunder skæve boliger
10
(Rambøll & SFI 2013).
Strategien blev finansieret med 500 mio. kr. hvoraf 410 mio. gik til aftalekommunerne til
udvikling af den boligmæssige del (Rambøll & SFI, 2013).
Evalueringen af ’Hjemløsestrategien’ fremhævede følgende som centrale erfaringer:
•
Gode resultater i en dansk kontekst
Evalueringen af ’Hjemløsestrategien’ bekræftede international viden om, at Housing
First-tilgangen markant øger muligheden for at komme ud af hjemløshed (Rambøll &
SFI, 2013). 80 - 90 pct. af målgruppen, som modtog en indsats via en af de
specialiserede støttemetoder under Hjemløsestrategien, forblev i egen bolig (Pleace et
al., 2019).
Mangel på billige boliger
Evalueringen pegede imidlertid også på strukturelle barrierer for implementeringen af
Housing First-tilgangen, bl.a. i form af udfordringer med at skaffe boliger til målgruppen i
de medvirkende kommuner. Disse resultater var også i overensstemmelse med de
internationale resultater på daværende tidspunkt (Rambøll & SFI, 2013 og Benjaminsen
et al., 2020), og det er en barriere, som fortsat ses i dag.
Politisk fokus styrker implementeringen af Housing First-tilgangen
Organisatorisk havde ’Hjemløsestrategien’ en politisk og en administrativ styregruppe
med repræsentanter fra Social- og Integrationsministeriet og de otte aftalekommuner.
Socialministeren deltog på møderne en gang årligt sammen med kommunernes
socialudvalgsformænd og socialchefer. Det blev fremhævet i evalueringen, at den
politiske forankring af målsætningerne havde været med til at skabe et positivt og
vedvarende fokus i de deltagende kommuner gennem hele projektperioden – og at det
bidrog til en kontinuerlig opmærksomhed og prioritering af indsatserne (Rambøll & SFI,
2013).
•
•
8 En metode til at udarbejde en plan for opholdet på § 110-boformer i et samarbejde mellem borger og medarbejder.
9 En detaljeret plan for samarbejdet mellem borger, Kriminalforsorgen og kommunerne.
10 En betegnelse for alternative boformer for mennesker, som ikke har mulighed for hverken at bo i almindelige boliger eller i øvrige
botilbud pga. kaotisk adfærd eller andre psykosociale problemstillinger (Rambøll & SFI, 2013).
Side 13 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
Styrket
implementering af Housing First
To spor 2014-2019 – implementering og udbredelse af Housing First samt specifikt
ungefokus
Selvom hjemløsheden samlet set steg i Danmark i perioden, hvor ’Hjemløsestrategien’ blev
implementeret, steg antallet af mennesker i hjemløshed mindre i de 17 kommuner, der indgik i
Hjemløsestrategien (Benjaminsen et al., 2017). Med udgangspunkt i de gode erfaringer fra
’Hjemløsestrategien’ fordelte de efterfølgende initiativer sig på to spor, som danner rammen for
følgende beskrivelse af den politiske strategi og nationale initiativer til bekæmpelse af
hjemløshed i Danmark:
1. Projekter til implementering og udbredelse af Housing First-tilgangen
2. Projekter med et særligt fokus på unge
Spor 1: Implementering og udbredelse af Housing First
Dette spor omfattede ’Implementerings- og forankringsprojektet’ (2014-2016) og projektet om
’udbredelse af Housing First’ (2016-2019).
Formålet med begge initiativer var at udbrede de gode resultater med Housing First-tilgangen.
Housing First-tilgangen skulle udbredes både til flere borgere i de kommuner, der allerede
havde implementeret Housing First, og til nye kommuner. Det nye i projekt ’Udbredelse af
Housing First’ var, at der kunne indgås selvstændige samarbejdsaftaler med §110-boformer.
I ’Implementerings- og forankringsprojektet’ deltog i alt 24 kommuner, hvilket var færre
kommuner end forventet. En forklaring kan være, at kommunerne skulle bidrage med
egenfinansiering af driftsmidlerne til implementering af de specialiserede støttemetoder
(Benjaminsen et al., 2017).
Evalueringen af begge initiativer fremhævede følgende faktorer som særligt centrale for en
succesfuld implementering af Housing First-tilgangen i danske kommuner:
•
En stærk organisering af indsatsen,
som bl.a. indebærer et samspil mellem forskellige
dele af den kommunale forvaltning og § 110-boformerne. Samspillet kan understøttes
gennem et formaliseret samarbejde mellem socialområdet, job- og ydelsescentre, den
kommunale boligtildeling og øvrige relevante aktører i indsatsen (Benjaminsen et al.,
2017).
En stærk ledelsesmæssig forankring af og opbakning til indsatsen.
Der ses en
sammenhæng mellem en stærk forankring af Housing First-tilgangen og to faktorer:
opbakning fra højeste ledelsesplan på både administrativt og politisk niveau samt et
stærkt fokus på at styrke indsatsen ud fra en forståelse af, at en Housing First-baseret
indsats samlet set sparer kommunerne for betydelige udgifter, særligt til de akutte og
midlertidige indsatser (Benjaminsen et al., 2017 og Benjaminsen et al., 2020).
En systematisk tilgang og vedvarende fastholdelse af principperne
i Housing First-
tilgangen med fokus på boligløsninger og anvendelse af de tre specialiserede
støttemetoder. Kommuner, hvor der ses en stærk implementering af Housing First-
tilgangen, er særligt kommuner, der har arbejdet med tilgangen i en del år.
Implementering af Housing First-tilgangen skal derfor ses som en længerevarende
proces (Benjaminsen et al., 2020).
•
•
Side 14 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
2294998_0016.png
Styrket
implementering af Housing First
Følgende to tiltag blev iværksat for at understøtte implementeringen af Housing First:
•
Rådgivning til kommunerne
Kommunernes implementeringsarbejde i ’Implementerings- og forankringsprojektet’
blev understøttet af, at Socialstyrelsen ydede implementeringsstøtte gennem besøg i
kommuner og § 110-tilbud. Kommunerne tilkendegav i evalueringen, at rådgivningen
var med til at afdække udfordringer og sætte fokus på behov for at styrke organisering
og samarbejdsstrukturer (Benjaminsen et al., 2017).
De gode erfaringer med den udgående rådgivning videreførtes i ’Udbredelse af Housing
First’, hvor det viste sig, at kommunerne gerne ville have specifik rådgivningsstøtte til at
undersøge egen praksis. Det medførte, at rådgivningen efterfølgende fokuserede på en
målrettet afdækning af den enkelte kommunes og boforms praksis og kontekst, som
førte til konkrete anbefalinger til kommune eller § 110-boform. Det er en praksis, som
fortsat er meget efterspurgt, og som ligger til grund for de samarbejdsaftaler, som
Socialstyrelsens rådgivningsfunktionen i dag indgår med kommuner og § 110-boformer
(interview med landeekspert).
•
Udarbejdelse af faglige anbefalinger.
Til at styrke udbredelsen af Housing First-tilgangen på § 110-boformerne udarbejdede
Socialstyrelsen i samarbejde med Sammenslutningen af Boformer for hjemløse (SBH),
et antal boformer og kommunale myndighedspersoner faglige anbefalinger
11
til
boformerne. Det har medført et øget ønske fra §110-boformerne om at få udbredt og
anvendt disse til at styrke fagligheden og deres indsats til bekæmpelse af hjemløshed. I
dag indgår anbefalingerne som et vigtigt element i Socialstyrelsens rådgivningsfunktion
(interview med landeekspert).
Spor 2 – Indsatser til ungemålgruppen
På trods af at Housing First viste gode resultater for de mennesker i hjemløshed, som modtog
en Housing First-baseret indsats, herunder også de unge, steg antallet af unge i hjemløshed i
Danmark i perioden op til 2014 (Benjaminsen, 2017). Den udvikling gav anledning til et særligt
fokus på unge mennesker i hjemløshed og deres specifikke problemstillinger. To projekter, som
skulle stoppe denne udvikling, blev iværksat:
•
En styrket sammenhængende og helhedsorienteret indsats mod hjemløshed blandt
unge med særligt fokus på forebyggelse og tidlig indsats, fra 2014 til 2017 (kaldet
’Ungeprojektet’)
Midlertidige overgangsboliger med ICM-bostøtte til unge i hjemløshed, fra 2015 til 2018
(kaldet ’Overgangsboligprojektet’):
•
11 Faglige anbefalinger: https://socialstyrelsen.dk/voksne/hjemloshed/radgivning-pa-hjemloshedsomradet/boformerne.
Side 15 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
Styrket
implementering af Housing First
Anvendelse af samarbejdsmodel i ’Ungeprojektet’ viste gode resultater som supplement til
Housing First-tilgangen
For at imødekomme behovet for en koordineret og helhedsorienteret indsats til de unge blev
Housing First-tilgangen kombineret med en Samarbejdsmodel, som er særlig egnet til at
understøtte det helhedsorienterende perspektiv. Samarbejdsmodellen, som blev udviklet på
beskæftigelsesområdet, har fokus på at skabe en mere sammenhængende og
helhedsorienteret indsats, der understøtter, at unge med psykiske vanskeligheder i højere grad
kan mestre relevante kompetencer (psykiske, kommunikative og sociale) og tage ansvar for
eget liv. Målet er, at de unge gennem indsatserne i Samarbejdsmodellen i højere grad
inkluderes i samfundet, herunder deltager i uddannelse og/eller arbejdsmarked på lige vilkår
med andre unge (Socialstyrelsen, 2015).
Projektet var målrettet unge mellem 17 og 24 år, som var i hjemløshed eller i risiko herfor. I alt ti
kommuner afprøvede denne kombinationsmodel. Projektet blev finansieret med 58,5 mio. kr.
(Rambøll & Vive, 2018).
Evalueringen viste, at indsatsen var velegnet til at hjælpe unge i egen bolig og støtte dem i at
forblive i boligen, samt at de unges livssituation blev styrket (Rambøll & Vive 2018).
Ungeprojektet bidrog med et øget fokus på det forebyggende arbejde, og projektet viste, at
Housing First-tilgangen med fordel kan suppleres af udviklede værktøjer fra andre
ressortområder til en specifik målgruppe (interview med landeekspert).
Overgangsboliger i kombination med ICM-metoden støtter unge i at komme ud af hjemløshed
Projektet blev iværksat for at imødekomme udfordringen med lang ventetid på permanente
boliger til unge i hjemløshed og var målrettet unge med komplekse problemstillinger. Målene
var at forebygge, at de unge kom i kontakt med §110-boformerne, at understøtte en bedre
udredning af de unges udfordringer og at tilbyde midlertidige overgangsboliger. De unge
modtog under opholdet i overgangsboligen en Housing First-baseret indsats i form af den
specialiserede støttemetode ICM. Fire kommuner deltog, og projektet blev finansieret med 13,5
mio. kr. (Benjaminsen et al., 2019).
Evalueringen viste, at unge, der modtog ICM-støtte, forblev i egen bolig. Cirka to tredjedele af
de unge fik en permanent bolig efter opholdet i en overgangsbolig. Et centralt værktøj til at
skaffe permanente boliger var at benytte almenboliglovens § 59, stk. 1 og 2 med mulighed for at
anvise op til hver fjerde ledige almene bolig til løsning af boligsociale opgaver (Benjaminsen et
al., 2019). Derudover blev det konkluderet, at ICM-metoden var en velegnet metode til
samarbejdet med unge i hjemløshed, som har komplekse støttebehov, da metoden skaber et
solidt udgangspunkt for stabilisering af den unges livssituation og understøtter den unge i at
blive mere selvhjulpen i hverdagen (Benjaminsen et al., 2019).
Indsatserne ser ud til at virke
Både ’Ungeprojektet’ og ’Overgangsboligprojektet’ har bidraget til at nedbringe antallet af unge i
hjemløshed. Kortlægningen af hjemløshed i 2019 viste for første gang et fald – på ca. 16 pct. – i
antallet af unge i hjemløshed i alderen 18-29 år. I 2017 var knap 2.300 unge i alderen 18-29 år i
en hjemløshedssituation, og dette tal faldt til ca. 1.900 unge i 2019 (Benjaminsen, 2017 og
Benjaminsen, 2019).
Side 16 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
Styrket
implementering af Housing First
Handlingsplan til bekæmpelse af hjemløshed 2018 - 2021
På baggrund af de hidtidige erfaringer og ny viden fra undersøgelsen ’Veje ind og ud af
hjemløshed’ (Benjaminsen & Enemark, 2017), blev ’Handlingsplan til bekæmpelse af
hjemløshed’ lanceret. Undersøgelsen viste, at i alt kun fire pct. af mennesker i hjemløshed i alle
de danske kommuner modtog en af de tre specialiserede støtteindsatser CTI, ICM eller ACT
(Benjaminsen & Enemark, 2017). Det pegede på, at der fortsat var et behov og et potentiale for
yderligere udbredelse og forankring af Housing First-tilgangen i kommuner og på § 110-
boformer. Et andet vigtigt fund fra denne undersøgelse var, at der ses en løbende bevægelse
ind og ud af hjemløshed, og at hjemløshed derfor skal forstås som en dynamisk proces, men at
nogle borgere også befinder sig i langvarig hjemløshed (Benjaminsen & Enemark, 2017).
Handlingsplanen samler initiativer til udbredelse af Housing First-tilgangen med indsatser
målrettet unge i hjemløshed, som det også er illustreret i illustrationen ovenfor.
Det særligt nye i ’Handlingsplanen til bekæmpelse af hjemløshed’ er et fokus på at udbrede
differentierede indsatser, datainformeret praksis samt fokus på opsporing og forebyggelse.
Handlingsplanen satte også fokus på at styrke kommunernes incitament for en omlægning til
forebyggende og helhedsorienterede indsatser set i forhold til, om omfanget af investeringer
står mål med udbyttet, både menneskeligt og økonomisk (Børne-
og
Socialministeriet, 2017).
’Handlingsplan til bekæmpelse af hjemløshed’ omfatter følgende initiativer:
•
Permanentgørelse af Socialstyrelsens rådgivningsfunktion. Udgangspunkt for
rådgivningen er en afdækning af den enkelte kommunes eller § 110-boforms praksis på
området og specifikke anbefalinger til, hvordan indsatsen kan styrkes lokalt.
Styrkelse af Housing First-kompetencer gennem gratis videnskurser for alle
interesserede og metodekurser for kommuner og §110-boformer, der har indgået
samarbejdsaftale med rådgivningsfunktionen eller er del af handlingsplanens projekter.
Udvikling af Housing First for Unge, målrettet 14-24-årige, med fokus på opsporing,
forebyggelse og organisering af indsatsen på tværs af relevante aktører fra kommune,
sundhedsområdet og civilsamfund.
Lancering af tre sociale investeringspuljer med fokus på kommunernes egne
investerings- og udviklingsforslag, datainformeret praksis, business cases og
potentialeberegninger:
o
o
o
Investering i forebyggende og helhedsorienterede indsatser på
hjemløshedsområdet, som sætter fokus på progression for borgeren
Investering i indsatsen over for mennesker i langvarig hjemløshed
Investering i fremskudt psykiatri – hvor kommuner og regioner samarbejder om
tidlig opsporing og udredning af mennesker i hjemløshed med eventuelle
ubehandlede psykiatriske lidelser
•
•
•
•
Udarbejdelse af nationale retningslinjer for indsatsen mod hjemløshed med fokus på
aktuelt bedste viden om arbejdet på hjemløshedsområdet og gældende lovgivning.
Herudover omfatter handlingsplanen desuden økonomi- og gældsrådgivning, støtte til
brugerorganisationer med henblik på bedre oplysning og sikring af rettigheder for mennesker i
hjemløshed samt en undersøgelse af kvinder i hjemløshed og støtte til nødherberger.
Handlingsplanen blev finansieret med i alt 154 mio. kr. (Børne-
og
Socialministeriet, 2017).
Side 17 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
Styrket
implementering af Housing First
Housing First i Danmark dækker over en palet af
specialiserede sociale støttemetoder
Den danske Housing First-baserede indsats er karakteriseret ved, at den sociale støtte, der
gives sammen med den individuelle boligløsning, bygger på evidensbaserede metoder, og at
den skal være individuelt tilrettelagt ud fra den enkelte borgers håb, drømme og ønsker for
fremtiden. Der lægges vægt på at sikre kompetenceudvikling af medarbejdere, så deres indsats
udføres i overensstemmelse med den metode, som indsatsen bygger på (interview med
landeekspert).
I sammenligning med Finland og Norge satser Danmark på en mere differentieret støtteindsats
til mennesker i hjemløshed, idet der arbejdes på at implementere alle tre specialiserede
støttemetoder, CTI, ICM og ACT (Pleace et al., 2019). Det er dog samtidig op til den enkelte
kommune, hvilke af metoderne de vælger at anvende. Det kan potentielt medføre, at
kommunerne vælger kun at arbejde med én eller to af metoderne, og dermed at fx CTI-metoden
benyttes til en bredere målgruppe af mennesker, herunder mennesker i hjemløshed der har
større og mere komplekse behov, og som i stedet har brug for støtte i form af ICM eller ACT
(Benjaminsen et al., 2020).
For at styrke udbredelsen af ACT-metoden, som er den mindst udbredte metode i Danmark, og
som netop retter sig mod mennesker med betydelige og komplekse problemstillinger, og som
ofte er i langvarig hjemløshed, er der i 2019 igangsat et initiativ, som skal bidrage til at
modificere/tilpasse metoden, således at den bliver lettere og mindre omkostningstung for
kommunerne at implementere (Børne- og Socialministeriet, 2017).
Fokus på differentierede indsatser til mennesker med
grønlandsk baggrund
I Danmark udgør mennesker med grønlandsk baggrund otte pct. af mennesker i hjemløshed, og
de er derfor overrepræsenterede i hjemløshedsstatistikken (Benjaminsen, 2019).
Mennesker med grønlandsk baggrund kan på samme vis som mennesker med dansk
oprindelse modtage Housing First-baserede indsatser, når de er i en hjemløshedssituation. En
erfaring er dog, at dele af gruppen af mennesker i hjemløshed med grønlandsk baggrund har
brug for mere differentierede indsatser (fra interview med dansk landeekspert).
Der er ikke igangsat enkeltstående Housing First-initiativer for mennesker med grønlandsk
baggrund, men der er igangsat flere initiativer, der er målrettet grønlændere i udsatte positioner.
Det er fx afprøvning af CTI-metoden kombineret med en peer-støttet indsats, hvis
midtvejsevaluering har vist positive resultater (Benjaminsen, 2019a), og inklusionsindsatsen i
De Grønlandske Huse (Børne-
og
Socialministeriet, 2017). Disse initiativer vil bidrage med
viden om, hvordan man bedst støtter mennesker med grønlandsk baggrund, som er i
hjemløshed.
Side 18 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
2294998_0020.png
Styrket
implementering af Housing First
Housing First i Finland
Opsamling på erfaringer med Housing First-tilgangen i
Finland
I Finland er Housing First den primære tilgang til borgere i hjemløshed, og det er lykkedes
at nedbringe antallet af mennesker i hjemløshed med ca. 40 pct. i det sidste årti, særligt på
baggrund af følgende:
•
Der har været et stærkt og vedvarende politisk fokus på hjemløshedsområdet med
nationale strategier og tydelige mål siden 2008. En ny strategi for perioden 2020-
2027 er under planlægning og omfatter en vision om at afskaffe hjemløshed.
Implementering af de nationale programmer er sket via en systematisk og
koordineret indsats, hvor flere ministerier, bykommuner, aktører fra boligsektoren
og NGO’er har været involveret og samarbejdet om fælles mål.
Der har været en omfattende statslig finansiering af programmerne, som har skabt
incitament for kommunerne til at deltage i implementeringen af Housing First.
Housing First tilbydes som hovedindsats. Det betyder, at alle borgere i hjemløshed
får tilbudt en indsats baseret på Housing First-principperne.
Der har været et gennemgående fokus på etablering af boliger til målgruppen, og
boligorganisationerne har spillet en stor rolle.
Finland har gennemgået en gennemgribende ændring af boformer til mennesker i
hjemløshed og har nedlagt midlertidige boformer som fx herberger. Det har
medvirket til det øgede udbud af boliger og understøttet, at mennesker i
hjemløshed har kunnet få tilbudt en permanent bolig og dermed skabt grundlag for
udbredelsen af Housing First. Der er imidlertid her tale om såkaldte
’kategoriboliger’, som er boligenheder, der er forbeholdt mennesker i hjemløshed.
Kategoriboliger er ikke i tråd med det danske (og oprindelige, amerikanske)
Housing First-princip om, at mennesker i hjemløshed bedst hjælpes ved at få
selvstændige boliger i almindeligt boligbyggeri, og at bolig og social støtte er
adskilt.
•
•
•
•
•
Introduktion til Finland
Finland har ca. 5,5 millioner indbyggere, og befolkningstætheden er en af de laveste i Europa.
Den største del af befolkningen er koncentreret omkring hovedstaden Helsinki, hvor der bor
cirka 1,1 million mennesker (Nordisk Ministerråd, 2020a). De fleste af de i alt 310 kommuner har
under 6.000 indbyggere. Finland har, ligesom de andre nordiske lande, en omfattende
velfærdsmodel, og kernen i modellen er, at alle borgere har adgang til velfærdsydelser uanset
deres sociale baggrund. Kommunerne har bl.a. ansvar for sociale tilbud og det nære
sundhedsvæsen (The Association of Finnish Local and Regional Authorities, 2020).
Hjemløshedsområdet, som i Danmark ligger under Social- og Indenrigsministeriet, er i Finland
Side 19 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
2294998_0021.png
Styrket
implementering af Housing First
placeret under Miljøministeriet, som bl.a. er ansvarlig for boligpolitikken. Det kan afspejle, at
hjemløshed primært anses for et boligproblem og sekundært som et socialt problem.
Hjemløshed som politisk fokusområde
På trods af et omfattende velfærdssystem har en tiltagende urbanisering og mangel på boliger
til overkommelige priser medført, at flere mennesker i Finland har oplevet hjemløshed. Det førte
i 1980’erne til, at hjemløshedsområdet blev sat på den politiske dagsorden, og det har været i
fokus for de fleste efterfølgende regeringer (Pleace, 2017, Y-foundation, 2017).
Det øgede fokus på at bekæmpe hjemløshed førte til indførelsen af en hjemløsetælling, en
særlig opmærksomhed på socialt boligbyggeri og på etablering af tilbud til mennesker i
hjemløshed. Det har ført til en betydelig reduktion af hjemløshed fra 1987 til 2007 (Y-foundation,
2017). Udviklingen fra 2008 beskrives uddybende i næste afsnit.
Følgende figur viser udviklingen af hjemløshed i Finland fra 1987 til 2019 (ARA, 2020).
Side 20 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
Styrket
implementering af Housing First
Politiske strategier til bekæmpelse og forebyggelse af
hjemløshed
Finland har formået at reducere antallet af mennesker i hjemløshed kraftigt igennem flere årtier
og var det første af de nordiske lande, der lancerede en omfattende hjemløsestrategi, som
baserer sig på Housing First-tilgangen. De første nationale programmer fokuserede både på at
reducere antallet af mennesker i langvarig hjemløshed og på forebyggelse. Disse programmer
efterfulgtes af en handlingsplan med særligt fokus på social inklusion og forebyggelse.
Tiltagene virkede efter hensigten, og hjemløshedstallet faldt kontinuerligt igennem mange år. På
nuværende tidspunkt arbejdes der imod en fuldstændig afskaffelse af hjemløshed.
Finland var det første blandt de nordiske lande, der i 2008 lancerede en omfattende
hjemløshedsstrategi, som baserer sig på Housing First-tilgangen. De to første nationale
programmer, kaldet ’Paavo I og II’, blev implementeret fra 2008 til 2015. Efter afslutningen af
Paavo-programmerne lancerede den finske regering en ’Handlingsplan til forebyggelse af
hjemløshed 2016-2019’, som efterfølges af en ny national strategi.
Både ’Paavo’-programmerne og ’Handlingsplan til forebyggelse af hjemløshed’ er kendetegnet
ved:
•
Bred forankring blandt flere centrale aktører:
Miljøministeriet har været ansvarlig for
forvaltningen af programmerne i tæt samarbejde med flere andre ministerier, som fx
Sundheds- og Socialministeriet og Justitsministeriet. Derudover etableredes et
samarbejde mellem stat, bykommuner, aktører fra boligsektoren, sociale tilbud og
NGO’er.
De centrale aktører på boligområdet, som har spillet en større rolle i implementeringen
af de nationale programmer, er Y-foundation og boligfinansierings- og
udviklingsagenturet ARA. Y-foundation blev etableret i 1985 med det formål at erhverve
lejligheder til borgere i hjemløshed. I dag er Y-foundation et af de største boligselskaber
i Finland, der tilbyder boliger til overkommelige priser. ARA er et statsligt agentur, der
arbejder med implementering af social boligpolitik og bl.a. står for udarbejdelsen af
statistik på hjemløshedsområdet (Y-foundation, 2017).
•
Implementering via hensigtserklæringer:
De nationale programmer blev implementeret
via indgåelse af hensigtserklæringer (’Letter of intent’) mellem statens aktører og de ti
største bykommuner, som omfatter 85 pct. af den finske befolkning, og som havde det
højeste antal af borgere i hjemløshed. Hensigtserklæringerne specificerer de enkelte
byers ansvarsområder og aktiviteter (Y-foundation, 2017 og Miljøministeriet, 2016).
Omfattende finansiering:
Der blev afsat ca. 1,7 mia. kr. til at finansiere ’Paavo’-
programmerne og knap 600 mio. kr. til at gennemføre tiltag under handlingsplanen.
Midlerne blev bl.a. anvendt til ombygning og køb af boliger og løn til medarbejdere (Y-
foundation, 2017 og Miljøministeriet, 2016). Den øremærkede finansiering fra statens
side har medført en høj grad af engagement blandt de deltagende byer (interview med
landeekspert).
•
Side 21 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
Styrket
implementering af Housing First
Udbredelse af Housing First og fokus på mennesker i langvarig hjemløshed – ’Paavo’ I
og II
’Paavo I’ havde som mål at halvere antallet af mennesker i langvarig hjemløshed og etablere
2.500 boliger til denne målgruppe, mens ’Paavo II’ sigtede mod at afskaffe langvarig
hjemløshed og fokuserede på forebyggelse (Pleace, 2017).
Centralt er, at programmerne har medført en stor ændring i indsatsen til mennesker i
hjemløshed. Hvor man tidligere anvendte midlertidige botilbud og ’Treatment First-modellen’,
som indebærer, at mennesker i hjemløshed skulle udvikle og ’kvalificere sig’ til at opnå en bolig,
valgte man Housing First som det bærende princip på hjemløshedsområdet. Med Housing First
som grundlag blev der lagt stor vægt på at bygge boliger, og udbredelsen af Housing First-
tilgangen blev understøttet af nedlæggelsen af midlertidige botilbud som herberger, der blev
omdannet til boligenheder til borgere i hjemløshed, såkaldte kategoriboliger (Y-foundation,
2017).
Kategoriboliger er boliger til borgere i hjemløshed, hvor borgeren har en permanent bolig og en
lejekontrakt. Imidlertid samler kategoriboligerne udsatte borgere i samme boligkompleks, og der
er tilknyttet professionelt personale, som sikrer borgernes mulighed for at modtage social støtte
efter behov døgnet rundt. Den sociale støtte og boligen er således ikke adskilt, og der er ikke
tale om ’selvstændige boliger i almindeligt boligbyggeri’, som ellers er et princip, som
kendetegner den danske (og den amerikanske) Housing First-tilgang, men som ikke indgår
generelt i de europæiske Housing First–principper.
Programmerne førte til en betragtelig reduktion af langvarig hjemløshed. Ved afslutningen af det
andet program var langvarig hjemløshed reduceret med 35 pct. (Pleace et al., 2015).
Programmerne indeholdt også etablering af enkelte forebyggende tiltag, som blev yderligere
styrket og udbredt i forbindelse med Handlingsplanen fra 2016 (Y-foundation, 2017).
En evaluering af ’Paavo’-programmerne fremhæver, at successen med at nedbringe antallet af
mennesker i langvarig hjemløshed bl.a. skyldtes:
•
•
•
•
En systematisk, koordineret og landsdækkende indsats, hvor alle relevante parter har
samarbejdet om en fælles strategi
Implementering af Housing First-principperne i den borgerrettede indsats
Et målrettet fokus på at sikre boliger til overkommelige priser til målgruppen
At der blev afsat midler til de nødvendige investeringer (Pleace et al., 2015).
Fra fokus på forebyggelse til en vision om at afskaffe hjemløshed – ’Handlingsplan til
forebyggelse af hjemløshed’ og det aktuelle regeringsprogram
’Paavo’-programmerne efterfulgtes af en ’Handlingsplan til forebyggelse af hjemløshed’, da
erfaringerne viste, at forebyggelse af hjemløshed er et af de mest centrale skridt i kampen mod
hjemløshed (Pleace et al., 2015). En større satsning på en forebyggende tilgang blev anset som
en investering, som ville betale sig på sigt (Y-foundation, 2017). En af grundtankerne bag
handlingsplanen er, at forebyggelse af social eksklusion og hjemløshed går hånd i hånd.
Handlingsplanen sigtede bl.a. mod at styrke det tværfaglige og tværsektorielle samarbejde,
således at borgere i målgruppen sikres den rette støtte (Miljøministeriet, 2016).
Som led i handlingsplanen blev en række forebyggende tiltag etableret eller yderligere udbredt.
Fx blev boligrådgivningen styrket, hvilket har vist sig som et effektivt element i at forebygge
udsættelser (Pleace et al., 2015). Boligrådgivning er tilgængelig for alle og varetages af ca. 90
professionelle rådgivere i de ti største kommuner. For at udbrede boligrådgivningen til endnu
Side 22 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
2294998_0024.png
Styrket
implementering af Housing First
flere kommuner er det planlagt, at rådgivningsindsatsen gøres lovpligtig (Den finske regering,
2019). Ud over boligrådgivning udbredes også et tilbud om gældsrådgivning, som varetages af
bykommuner, og som hjælper borgere i økonomisk vanskelige situationer. Der er etableret en
garantifond, som giver mulighed for, at borgerne kan ansøge om et mindre lån til
engangsudgifter eller husholdningskøb (Y-foundation, 2017).
Plan for 2020 - 2027
På nuværende tidspunkt arbejder den finske regering med nye mål i relation til hjemløshed.
Regeringen har en ambition om at halvere hjemløsheden i den nuværende regeringsperiode og
at afskaffe hjemløsheden inden 2027. Til forskel fra de tidligere programmer, som har været
præget af en top-down tilgang, er der nu inddraget en bredere kreds af eksperter, der har
bidraget til programmets indhold. Der er fortsat fokus på anvendelsen af Housing First-
tilgangen, da det har vist sig at være effektivt. Som del af arbejdet er der også en særlig
opmærksomhed på en forbedring af den sociale støtte (interview med landeekspert).
Housing First i Finland
Den finske Housing First-tilgang adskiller sig på flere områder fra den danske. Housing First-
baserede indsatser tilbydes alle mennesker i hjemløshed, og midlertidige boformer er blevet
omdannet til boligenheder, som er forbeholdt mennesker i hjemløshed. De kendte
støttemetoder såsom ICM og ACT anvendes ikke, men er erstattet af en case management-
tilgang.
Housing First-baseret indsats tilbydes alle mennesker i hjemløshed
Housing First-tilgangen blev oprindeligt introduceret i Finland med henblik på at hjælpe
mennesker i langvarig hjemløshed
12
til en mere stabil tilværelse, men det er blevet den tilgang,
som alle borgere i hjemløshed får tilbudt uanset omfanget af deres støttebehov (interview med
landeekspert). Finland er dermed det eneste europæiske land, som anvender Housing First-
tilgangen som hovedindsats på området (Pleace et al. 2019). I Danmark viser en undersøgelse
fra 2017, at det derimod kun er fire pct. af alle borgere i hjemløshed, der får tilbudt en indsats
baseret på Housing First-principperne (Benjaminsen & Enemark, 2017).
Kategoriboliger kontra selvstændige boliger i almindeligt boligbyggeri
Den finske Housing First-tilgang adskiller sig fra den danske, da den ikke følger princippet om
’selvstændige boliger i almindeligt boligbygger’. Dette princip indgår i den oprindelige
amerikanske Housing First-tilgang, men indgår ikke i de europæiske principper (Pleace, 2019). I
Danmark fastholdes det oprindelige princip om selvstændige boliger i almindeligt boligbyggeri
ud fra en opfattelse af, at social integration og en positiv udvikling fremmes, når mennesker i en
udsat position bor i selvstændige, spredte boliger og dermed indgår i et almindeligt boligmiljø.
En brugerundersøgelse blandt mennesker i hjemløshed, der opholder sig på en herberg, viser
12 I definitionen af langvarig hjemløshed lægges der først og fremmest vægt på omfang af støttebehov, mens længden af
hjemløshedsperioden er sekundær. Langvarig hjemløshed refererer til en person i en hjemløshedssituation, der har komplekse problemer,
og som har været hjemløs i mindst et år, eller som har oplevet hjemløshed gentagne gange i de sidste tre år (ARA, 2020).
Side 23 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
Styrket
implementering af Housing First
fx, at langt hovedparten, nemlig 72 pct. af de adspurgte, ønsker sig en lejlighed i en almindelig
opgang (Benjaminsen et al., 2015).
I Finland bruges almindelige boliger til borgere, som modtager en Housing First-baseret indsats.
Derudover anvendes såkaldte ’kategoriboliger’ specifikt for målgruppen og med permanent
personale, ikke mindst i form af de nedlagte og omdannede midlertidige boformer. Ved
kategoriboliger er der ikke tale om almindeligt boligbyggeri og integration med andre borgere.
Desuden er boligen og den sociale støtte ikke adskilt.
Kategoriboliger anvendes hovedsageligt til borgere med alvorlige sociale og sundhedsmæssige
problemer. Brug af den type boliger er et omdiskuteret emne blandt fagpersoner. Boligtypen
kritiseres for at fastholde borgerne i en institutionaliseret boligform, der ikke bidrager til social
integration, og som kan medføre, at beboerne stigmatiseres (Pleace et al., 2015).
De finske erfaringer viser, at der er mennesker i langvarig hjemløshed, der ser
kategoriboligerne som en mulighed for at undgå ensomhed og isolation. Kategoriboliger er dog
en mindre hensigtsmæssig løsning for borgere, der er motiverede til at stoppe et misbrug, da de
kan være omgivet af aktive misbrugere (interview med landeekspert).
Specialiseret støtte
I Finland lægges der mindre vægt på de specialiserede støttemetoder inden for Housing First-
tilgangen end i Danmark. I Finland anvendes en case management-tilgang. Den sociale støtte
leveres i tråd med principperne for Housing First (Y-foundation, 2017), og der trækkes på de
mange eksisterende sociale og sundhedsrelaterede tilbud. Mennesker i hjemløshed støttes bl.a.
i at få adgang til relevante ydelser og tilbud både på social- og sundhedsområdet, som er
tilgængelige for alle borgere (Y-foundation, 2017 og Pleace et al., 2015). Ifølge én af de
interviewede landeeksperter vil den specialiserede støtte fremover basere sig på elementer fra
ACT for at sikre, at mennesker i hjemløshed får den rette støtte på tværs af fagligheder og
sektorer.
Samarbejde og læring på tværs via et udviklingsnetværk
Finland har siden 2013 haft et udviklingsnetværk, som har haft til formål at koordinere udvikling
af Housing First-tilgangen på nationalt niveau og at skabe grundlag for samarbejde og læring på
tværs. Netværket består af centrale aktører, der arbejder med Housing First-tilgangen, og står
først og fremmest for vidensdeling, kompetenceudvikling og initiering af pilotprojekter med
henblik på at finde nye løsninger til at forebygge hjemløshed. Netværket er finansieret med
midler fra Social- og Sundhedsministeriet (Y-foundation, 2017 og interview med landeekspert).
Omfattende borgerinddragelse på flere niveauer
Den finske tilgang er kendetegnet ved en omfattende borgerinddragelse, som har været en
integreret del af planlægningen og implementeringen af indsatser på hjemløshedsområdet.
Mennesker, der tidligere har været i en hjemløshedssituation, kan indgå på forskellige måder –
bl.a. som repræsentanter ved kurser, i relevante arbejdsgrupper og møder eller som peer-
støttemedarbejder (Y-foundation, 2017). Peer-støtte er også brugt i Danmark, men inddragelse
af mennesker, der har oplevet hjemløshed, i planlægningen og tilrettelæggelsen af indsatser
kan synes mere fragmenteret, om end SAND – de hjemløses landsorganisation – kan have en
lignende funktion.
Side 24 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
2294998_0026.png
Styrket
implementering af Housing First
Housing First i Norge
Opsamling på erfaringer med Housing First-tilgangen i
Norge
Norge har nedbragt antallet af mennesker i hjemløshed med ca. 40 pct. i de sidste ti år. I
den seneste kortlægning fra 2016 blev der registreret ca. 3.900 borgere i hjemløshed.
Medvirkende til denne udvikling er 1) den nationale politik, 2) initiativer som fx et projekt i
Oslo om midlertidige boliger og etablering af tværfaglige teams og 3) implementeringen af
Housing First-tilgangen. Særligt kan følgende erfaringer fremhæves:
•
Siden 2000 har der været et vedvarende politisk fokus på hjemløshedsområdet,
der overordnet kendetegnes ved, at boligområdet har indgået som en central del
af socialpolitikken. I denne periode har der været to nationale strategier på
hjemløshedsområdet, som har været forankret på tværs af fem ministerier.
Housing First-tilgangen indgår som ét element i den aktuelle strategi, og altså ikke
som i Danmark som den overordnede og generelle tilgang. Koblingen mellem
bolig- og socialpolitikken har endvidere resulteret i, at Housing First-tilgangen er
skrevet ind i den nationale strategi på misbrugsområdet.
Den økonomiske finansiering af strategierne har skabt et incitament for, at
kommunerne har udmøntet lokale initiativer med særligt fokus på socialt
boligbyggeri, men også på tilrettelæggelse af den sociale indsats.
Hjemløshedsproblematikken er i Norge forankret på boligområdet med Husbanken
som koordinator af alle de nationale initiativer og strategier siden 2000.
Husbanken er en statslig aktør inden for boligområdet i Norge, hvis opdrag er at
understøtte gennemførelsen af regeringens boligpolitik.
Et projekt i Oslo med fokus på at kortlægge brugerne af midlertidige botilbud og
hjælpe dem ud i egen bolig har medvirket til at halvere antallet af borgere i
hjemløshed i Oslo omkring 2000.
Udbredelsen af tværgående teams i de sidste ti år har medvirket til at reducere
antallet af mennesker i hjemløshed. Indsatsen tilrettelægges som den
specialiserede støtteindsats ACT eller varianten FACT og er målrettet borgere
med komplekse problemstillinger. Indsatsen er forankret på sundhedsområdet
(psykiatrien) i samarbejde med kommuner og kan medvirke til forebyggelse af
hjemløshed, idet kun ca. 30 pct. mennesker i hjemløshed i Norge har en psykisk
sygdom, mens det i Danmark er ca. 60 pct.
Kun 6,5 pct. af mennesker i hjemløshed får en indsats baseret på Housing First.
Den norske implementering af Housing First-tilgangen er foregået mindre stringent
end i Danmark, og der ses lokale variationer i indsatser baseret på Housing First. I
den norske tilgang er der særligt fokus på tidlig boligtildeling, så borgere, der
modtager en Housing First-baseret indsats, får egen bolig inden for fire måneder.
•
•
•
•
•
•
Side 25 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
2294998_0027.png
Styrket
implementering af Housing First
Introduktion til Norge
Norge har ca. 5,3 millioner indbyggere. Den største del af befolkningen er koncentreret omkring
hovedstaden Oslo, hvor der bor ca. 1,2 million mennesker. Landet er opdelt i 356 kommuner,
hvor halvdelen har under 5.000 indbyggere (Nordisk Ministerråd, 2020b). Norge har som de
andre nordiske lande en omfattende velfærdsmodel, der giver alle borgere adgang til
velfærdsydelser. I 1996 blev den første kortlægning af mennesker i hjemløshed udarbejdet. Den
viste, at hjemløshed særligt var en udfordring i de større byer. Det gjaldt især i Oslo, hvor ca. 40
pct. af den samlede hjemløshedspopulation befandt sig. Omkring årtusindeskiftet blev
hjemløshed sat på den politiske dagsorden. Hjemløshed blev forankret på boligområdet, mens
det til sammenligning er forankret på socialområdet i Danmark (Dyb, 2019).
Hjemløshed som politisk fokusområde
Siden 2000 har skiftende regeringer lanceret forskellige programmer og strategier for at
forebygge og reducere hjemløshed i Norge. Den fælles retning har været at inddrage
boligområdet som en central del af socialpolitikken (Den norske regering, 1999). Det betyder, at
der på nationalt niveau er blevet sat en ramme for arbejdet med mennesker i hjemløshed, hvor
boligen er blevet betragtet som et vigtigt element for den enkeltes livssituation.
Norge adskiller sig væsentligt fra Danmark ift. strukturen på boligmarkedet. I Norge er det
offentlige sociale boligmarked meget lille og udgør kun ca. fire pct. af den samlede boligmasse,
mens det i Danmark udgør ca. 21 pct. (OECD, 2020b). Norge har ligesom Danmark en
udfordring med manglende boliger til mennesker i hjemløshed, især i Oslo og andre storbyer
(Ulfrstad, 1999 og interview med landeekspert). Boligstrukturen ses som et resultat af den
norske boligpolitik, der siden anden verdenskrig har sigtet mod, at alle skal eje deres egen
bolig, og den norske stat har støttet dette økonomisk via den statslige bank, Husbanken.
Betragtningen er, at det over tid kan give økonomiske og sociale fordele for den enkelte at eje
sin egen bolig. Derfor har det været en del af den nationale politik på bolig- og socialområdet, at
udsatte borgere støttes økonomisk i at eje deres egen bolig, og både staten og kommunerne
har et ansvar for det (NOU, 2002 og Den norske regering, 2014).
I de nationale programmer og strategier efter årtusindeskiftet har der særligt været fokus på
socialt boligbyggeri og på tilrettelæggelse af den sociale indsats til mennesker i hjemløshed,
hvilket har resulteret i en betydelig reduktion i hjemløshed over de sidste 20 år. Grafen nedenfor
viser et fald i antallet af mennesker i hjemløshed omkring år 2000 og i perioden 2012-2016,
hvor den seneste kortlægning er gennemført. Samlet set er antallet af mennesker i hjemløshed
reduceret med 37 pct. i perioden 1996 til 2016, og i de seneste ti år (fra 2012 til 2016) er der
sket en reduktion på 36 pct. (Dyb & Lid, 2017).
Side 26 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
2294998_0028.png
Styrket
implementering af Housing First
Politiske initiativer til bekæmpelse og forebyggelse af
hjemløshed
Norge har formået at reducere antallet af mennesker i hjemløshed siden årtusindeskiftet, hvor
hjemløshed blev sat på den politiske dagsorden. En national evaluering nævner flere initiativer
som årsag til reduktionen af mennesker i hjemløshed på 37 pct. fra 1996 til 2016, bl.a. den
nationale politik på hjemløshedsområdet. Den aktuelle strategi udløber i 2020, og der er endnu
ikke besluttet et nyt initiativ herefter.
Norge har siden 2000 arbejdet med flere initiativer til bekæmpelse og forebyggelse af
hjemløshed. I en national evaluering beskrives det, at reduktionen i antallet af mennesker i
hjemløshed i særlig grad kan skyldes følgende tre initiativer: et projekt i Oslo målrettet brugen af
midlertidige boliger, etablering af tværgående teams og den nationale politik på
hjemløshedsområdet (Dyb, 2019). Disse tre initiativer præsenteres nedenfor.
Et projekt i Oslo målrettet brugen af midlertidige boliger
Projektet beskrives som den direkte årsag til en halvering af antallet af mennesker i hjemløshed
i Oslo omkring 2000 og som udslagsgivende for reduktionen i antallet af mennesker i
hjemløshed i perioden 1996-2003, der ses af grafen
på forrige side.
I slutningen af 1990’erne var der ca. 2.200 mennesker i hjemløshed i Oslo, hvilket udgjorde ca.
40 pct. af den samlede hjemløshedspopulation i Norge. Der var stor mangel på boliger, og
mange blev henvist til midlertidige boligtilbud, de såkaldte ’hospits’, efter ophold på institutioner
eller afsoning i fængsel. Også unge og børnefamilier opholdt sig på disse ’hospits’. De fleste
’hospits’ tilbød ikke social støtte, og typisk var miljøet præget af misbrug og kriminalitet. Da det
bl.a. i Oslo viste sig, at den gennemsnitslige opholdstid var meget lang, iværksatte Oslo et
projekt med fokus på at kortlægge personerne, som benyttede disse ’hospits’, og hjælpe dem
ud i egen bolig. Dermed blev antallet af mennesker i hjemløshed i Oslo og på landsplan
markant reduceret. Projektet ses i høj grad som en boligindsats, og parallelt blev der på
kommunalt niveau i Oslo arbejdet med at omprioritere kommunens boligmasse til denne
målgruppe (Ulfrstad, 1999 og Dyb, 2019).
Udbredelse af tværgående teams
Reduktionen i antallet af mennesker i hjemløshed over de sidste ti år antages også at være
resultatet af udbredelsen af tværgående teams, der tilrettelægges som den specialiserede
støtteindsats ACT eller varianten FACT
13
(Rambøll, 2012 og Dyb, 2019). Den tværgående
indsats er også kendt i Danmark som en indsats til mennesker i hjemløshed, jf. beskrivelsen af
initiativer i Danmark, side 17. Indsatsen er forankret på sundhedsområdet (psykiatrien) og
gennemføres i samarbejde med kommuner, og der forekommer derfor på strukturelt niveau at
være en anden opgavefordeling mellem social- og sundhedsmyndighederne i Norge
sammenlignet med Danmark.
Målgruppen for den tværgående indsats i Norge er mennesker med alvorlige psykiske
problemstillinger, som også har et misbrug og et lavt funktionsniveau på andre områder.
13 Som forklaret under beskrivelsen af den danske hjemløshedsindsats, har man i Danmark arbejdet med ACT metoden siden
Hjemløsestrategien, og aktuelt arbejdes med en modificering af ACT-indsatsen, hvor der bl.a. ses på erfaringerne fra Norge med FACT.
Når der tilføjes et F (står for flexible), dvs. FACT, er der tale om en variation af den oprindelige ACT-indsats, hvilket består i, at
indsatsen målrettes en bredere målgruppe end ACT. Organiseringen i Danmark omkring ACT/FACT-teams (og herunder den
modificerede ACT) i region og kommune, adskiller sig fra Norge, fordi disse teams findes i hver sektor i Danmark, mens de i Norge er
forankret mere entydigt på sundhedsområdet.
Side 27 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
Styrket
implementering af Housing First
Indsatsen er tværfaglig, på tværs af kommune og sundhedsområdet (psykiatrien). Det betyder,
at borgeren støttes i at genetablere en stabil boligsituation af det tværfaglige team, hvis der
opstår en hjemløshedssituation (Rambøll, 2012 og Landheim et al. 2017).
Anvendelsen af de tværgående teams i Norge kan ses som forebyggelse af, at mennesker med
psykisk sygdom kommer i en hjemløshedssituation. Det kan være en del af forklaringen på, at
der ses en stor forskel i målgruppen af mennesker i hjemløshed med en psykisk sygdom i
Norge og Danmark. I Norge udgør gruppen ca. 30 pct. af hjemløshedspopulationen, mens den i
Danmark udgør ca. 60 pct. (Dyb & Lid, 2017 og Benjaminsen, 2019).
Den nationale politik på hjemløshedsområdet
Siden 2000 har der været iværksat fire større nationale initiativer. Der har været to nationale
strategier og to udviklingsprogrammer (Dyb, 2019). De nationale initiativer er kendetegnet ved:
•
En stærk forankring på boligmarkedet
med Husbanken som koordinator af alle fire
nationalpolitiske initiativer. Husbanken er en statslig aktør inden for boligområdet i
Norge, der siden etableringen i 1946 har haft til opdrag at understøtte gennemførelsen
af regeringens boligpolitik (Husbanken, 2020 og Dyb, 2019).
Alle initiativer er understøttet økonomisk,
bl.a. via Husbankens økonomiske virkemidler
som boligsikring, lån og tilskud til etablering eller istandsættelse af boliger inden for det
overordnede mål om at understøtte, at udsatte mennesker kan anskaffe sig og forblive i
egen bolig (Husbanken, 2020). Særligt inden for de to strategiperioder er der afsat
midler til strategien. Der findes dog ikke et samlet økonomisk overblik over de totale
investeringer for hvert af de større nationale initiativer (interview med landeekspert).
•
Nedenfor ses nærmere på indholdet i de to nationale strategier og det ene af de to nationale
udviklingsprogrammer, der er knyttet tæt til implementeringen af begge strategier.
To nationale strategier sætter retning for bekæmpelse og forebyggelse af hjemløshed
I perioden fra 2005 til 2020 har der været to nationale strategier med fokus på
hjemløshedsområdet: ’På vei til egen bolig’ (2005-2007) og ’Bolig for velferd’ (2014-2020).
I begge strategier har der været lagt vægt på koordineringen mellem forskellige politiske
områder for at imødekomme de komplekse behov, som kendetegner mennesker i hjemløshed.
Begge strategier har således været forankret på tværs af de samme fem ministerier:
Kommunal- og regionalministeriet, Arbejds- og inklusionsministeriet, Sundheds- og
socialministeriet, Børne- og ligestillingsministeriet og Justits- og politiministeriet (Dyb, 2019).
Den første strategi ’På vei til egen bolig’ havde som mål at reducere antallet af
boligudsættelser, sikre gode overgange fra fængsel og institutioner samt at reducere
opholdstiden på midlertidige botilbud. I den aktuelle strategi, ’Bolig for velferd’, er der et stort
fokus på forebyggelse (Dyb, 2019).
Fælles for begge strategier er en grundlæggende forståelse på tværs af alle de involverede
ministerier af, at alle har ret til en bolig. Det skal ses i modsætning til ’trappetrinsmodellen’ eller
en ’Treatment First-tilgang’, der tidligere var det bærende princip i arbejdet med mennesker i
hjemløshed i Norge (Dyb, 2019). Strategierne rummer således elementer af Housing First-
principperne, men Housing First er ikke en bevidst tilgang som i Danmark. I stedet bruges
begrebet, at der arbejdes med en ’Housing Led’ eller boligorienteret tilgang til
hjemløshedsproblematikken, fordi udfordringen flere steder er, at der er mangel på boliger. Den
fælles forståelse af betydningen af bolig for den enkeltes livssituation har dog konkret resulteret
Side 28 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
Styrket
implementering af Housing First
i, at Housing First-tilgangen er skrevet ind i den nationale strategi på misbrugsområdet (Dyb,
2019).
Begge strategier på hjemløshedsområdet er kendetegnet ved en tydelig vision og nogle
konkrete målsætninger, som har muliggjort en omfattende opfølgning på, om de forventede
gevinster realiseres. Særligt kan følgende implementeringstiltag nævnes (interview med
landeeksperter og Dyb 2019):
•
•
•
Tværministeriel forankring af den nationale strategi på hjemløshedsområdet
Løbende koordinering mellem Husbanken og de fem ministerier
Et omfattende arbejde med opfølgning på centrale nøgletal, der senest er gennemført i
2018, og som har resulteret i en justering af enten mål eller indsats for de områder, hvor
den aktuelle status har afveget fra strategiens målsætning
Samarbejdsaftaler med centrale aktører, som fx det specialiserede sundhedsområde og
kriminalforsorgen
Et nyere tiltag i form af Veiviseren.no, som er en digital værktøjskasse med information
til kommuner om fx lovgrundlag og gode eksempler på initiativer, der understøtter
målsætningerne i strategien
Samarbejdsprojekter mellem kommuner og Husbanken om lokale tiltag, der kan styrke
indsatsen over for mennesker i hjemløshed, jf. næste afsnit.
•
•
•
Lokale udviklingsprojekter med fokus på implementering af den nationale strategi
Under den første nationale strategi, ’På vei til egen bolig’ (2005-2007), fortsatte hjemløsheden
med at stige. Samtidig påpegede Rigsrevisionen i en rapport, at ikke alle mennesker i en udsat
boligsituation fik den støtte, som de havde krav på. Det førte til, at der blev iværksat et
udviklingsprogram, ’Boligsosialt Utviklingsprogram’ (2009-2014), som er forankret i Husbanken
(Dyb, 2019).
Udviklingsprogrammet havde til formål at styrke indsatsen over for mennesker i hjemløshed i de
større kommuner. Gennem aftaler med Husbanken, af tre til fem års varighed, forpligtede
kommunerne sig til at styrke det boligsociale arbejde. Programmet videreføres under den
aktuelle strategi, ’Bolig for velferd’ (2014-2020), og Husbanken har aktuelt samarbejde med ca.
70 kommuner. Kommunerne har mulighed for økonomisk støtte fra Husbanken og skal
derudover bidrage med egenfinansiering (Veiviseren, 2020).
Husbankens rolle med lokal implementeringsstøtte ligner på flere måder den
implementeringsstøtte, som Socialstyrelsens rådgivningsfunktion yder til kommuner, der ønsker
at implementere Housing First-tilgangen, jf. beskrivelsen af initiativer i Danmark, side 14. Der er
dog den forskel, at hvor Socialstyrelsens rådgivningsfunktion rådgiver om implementering af de
to grundpiller i Housing First – bolig og den specialiserede sociale støtte – kan Husbanken også
tilbyde økonomisk støtte til kommunernes udviklingsprojekter. Flere kommunale projekter, som
blev etableret under ’Boligsosialt Utviklingsprogram’ (2009-2014), er inspireret af gode
erfaringer med Housing First-tilgangen fra udlandet, herunder fra Danmark, men udbredelse af
Housing First-tilgangen har ikke været en del af programmet (Rambøll, 2012).
Nogle kommuner har samarbejdet med Husbanken i op til ni år, og det er udtryk for, at det tager
tid at opnå resultater. Evalueringen af Husbankens programmer viser, at der er en
sammenhæng imellem, hvor længe en kommune har været med i programmet, og hvor
vellykket implementeringen er i den enkelte kommune (Dyb, 2019). I Danmark ses den samme
tendens, jf. beskrivelsen af initiativer i Danmark, side 13.
Side 29 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
2294998_0031.png
Styrket
implementering af Housing First
Housing First i Norge
Housing First-tilgangen blev introduceret i Norge i 2011/2012, dvs. på et lidt senere tidspunkt
end i Danmark. Implementeringen er sket uden en tydelig ramme for, hvad en Housing First-
baseret indsats skal rumme, og derfor ses der lokale variationer. På landsplan får kun en
begrænset andel af mennesker i hjemløshed en indsats baseret på Housing First. Som
inspiration til indsatsen i Danmark kan der ses på Norges arbejde med en tidlig boligindsats og
på forståelse af boligens betydning på strategisk niveau.
Housing First tilbydes til en begrænset andel af borgere i hjemløshed
Housing First-tilgangen er udbredt til 22 kommuner ud af i alt 356 kommuner, herunder flere af
de store kommuner. Andelen af mennesker i hjemløshed på landsplan, der får en indsats
baseret på Housing First, udgør 6,5 pct.
14
Derudover arbejder ca. 18 kommuner med Housing
First-inspirerede projekter (interview med landeekspert).
Implementeringen af Housing First-tilgangen i Norge er sket uden en stærk rammesætning som
i Danmark, hvor der er tydelige kriterier for, hvad en Housing First-baseret indsats skal rumme.
Nogle af de tidlige projekter indeholder fx kun få eller udvalgte elementer af Housing First-
tilgangen, hvilket udspringer af de behov, som den enkelte kommune har haft i
hjemløshedsindsatsen (Barvik & Flåto, 2018). Erfaringerne fra Norge viser, at 75 pct. kan bo og
fastholdeegen bolig efter en Housing First-baseret indsats, hvor det i Danmark er 80-90 pct.
(Pleace et al., 2019). De gode erfaringer fra bl.a. Danmark har været en inspiration for Norge
forud for, at de første projekter blev etableret (Rambøll, 2012).
Den tidlige boligtildeling er central i Housing First-tilgangen i Norge
Der er stort fokus på den tidlige boligtildeling, og flere kommuner har øremærket udvalgte
boliger til mennesker, der får en Housing First-baseret indsats, så bolig kan tilbydes inden for 15
uger (Barvik & Flåto, 2018). Der arbejdes i Norge med et Housing First-kriterium om bosætning
inden for fire måneder, som udspringer af kravene i Pathways’ Housing First (Barvik & Flåto,
2018), hvilket der ikke arbejdes med i Danmark. Dog er der nogle lighedstræk med Odense
Kommunes boliggaranti, som tilbydes mennesker i hjemløshed, hvor en nyere undersøgelse af
Housing First i Odense viser, at bolig kan tilbydes inden for to-tre måneder (Benjaminsen &
Nandrup, 2020).
Der er en bred forståelse af boligens betydning på tværs af fagområder. Housing First er
skrevet ind i ikke bare den nationale strategi på hjemløshedsområdet, men også i den nationale
strategi på misbrugsområdet, ’Opptrappingsplanen for rusfeltet’ (2016-2020), (Dyb, 2019). Det
vil sige, at der er en bred forståelse af boligens betydning for den enkelte socialt udsattes
samlede livssituation, selvom der i nogle kommuner også ses udfordringer i samarbejdet med
de personer, som forvalter kommunens boligmasse (Barvik & Flåto, 2018).
14 Andelen er konstrueret på baggrund af en evaluering fra 2018, der opgør, at 253 mennesker i hjemløshed har fået en indsats fordelt på
19 kommuner sammenholdt med den seneste nationale kortlægning fra 2016, hvor der er registreret 3.909 mennesker i hjemløshed
(Barvik & Flåto, 2018 og Dyb & Lid, 2017).
Side 30 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
2294998_0032.png
Styrket
implementering af Housing First
Inspiration fra Skotland og
Canada
Opsamling på udvalgte erfaringer fra Skotland og Canada
Følgende tiltag fra Skotland og Canada fremstår særligt som mulig inspiration for indsatser
til mennesker i hjemløshed i Danmark:
•
Skotland har introduceret en forebyggende tilgang, ’Housing Options’. Formålet
med tilgangen er at styrke helhedsorienteret rådgivning og støtte til mennesker, der
er i risiko for at komme i en hjemløshedssituation. Hensigten er, at der sættes ind
med rådgivning, inden et boligproblem udvikler sig til hjemløshed.
Canada har stor erfaring med mennesker i hjemløshed fra den oprindelige
befolkning, som kan give inspiration til at arbejde med mennesker i hjemløshed
med grønlandsk baggrund. Canadiske undersøgelser peger som supplement til
Housing First-tilgangen på indsatser, der anerkender og involverer den kulturelle
kontekst, borgeren stammer fra og eventuelt er vokset op i.
•
Indledning
Skotland og Canada er to lande, der igennem en årrække har haft et stærk fokus på
hjemløshedsområdet med tiltag, der til dels er forskellige fra de danske, og hvor Danmark kan
hente inspiration. Der er imidlertid ikke kendskab til, hvilken konkret effekt disse tiltag har haft
på hjemløshedsproblematikken i de respektive lande.
Skotlands tilgang på hjemløshedsområdet er bl.a. kendetegnet ved et kontinuerligt fokus på at
kunne tilbyde en permanent boligløsning til mennesker i hjemløshed og en helhedsorienteret
rådgivning i forbindelse med boligproblemer. Canada har gode erfaringer med at supplere
indsatser baseret på Housing First-principper med andre tiltag, så specifikke målgrupper – som
unge og mennesker fra den oprindelige befolkning – som har hjemløshedsproblematikker, kan
få deres behov tilgodeset. I Danmark indgår de canadiske erfaringer i Housing First for Unge
initiativet under ’Handlingsplan til bekæmpelse af hjemløshed’. De canadiske erfaringer med
den oprindelige befolkning kan give inspiration til indsatsen til mennesker i hjemløshed med
grønlandsk baggrund.
I det følgende beskrives der enkelte udvalgte tiltag fra disse to lande, som kun repræsenterer
en del af deres indsatser på hjemløshedsområdet.
Inspiration fra Skotland
Skotland har igennem mange år haft fokus på at hjælpe mennesker i hjemløshed og
mennesker, der er i risiko for at komme i en hjemløshedssituation, med en permanent
Side 31 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
2294998_0033.png
Styrket
implementering af Housing First
boligløsning. Nedenfor beskrives tre tiltag, der understøtter, at mennesker i hjemløshed og
mennesker, der er i risiko for at komme i en hjemløshedssituation, hurtig kan få tilbudt en
permanent bolig og/eller rådgivning i forbindelse med boligproblemer.
Homelessness Act 2003 – ret til en bolig
I starten af 00’erne udviklede Skotlands taskforce for hjemløshed en moderniseret
lovgivningsmæssig ramme for hjemløshed, hvor retten til en bolig blev forankret i lovgivningen.
Kernen er, at alle husstande
15
, der er utilsigtet
16
i en hjemløshedssituation, har ret til en bolig og
skal behandles lige ved tildeling af boliger. Baggrunden herfor er, at der tidligere har været krav
om en form for behovsvurdering, dvs. at et menneske i hjemløshed skulle have et ’prioriteret
behov’ for at kunne komme i betragtning til at få tildelt en bolig. Behovet blev vurderet på
baggrund af fx alder, forældreansvar, sundhedsmæssige forhold mm. Der blev afsat ti år til at få
loven omsat til praksis, dvs. frem til udgangen af 2012 (Fitzpatrick et al., 2019). Helt konkret
betyder disse regler, at alle mennesker i Skotland, der er utilsigtet i en hjemløshedssituation
eller i risiko for at komme i en hjemløshedssituation, og som søger om en bolig ved den lokale
myndighed, inden for 90 dage har ret til at få tilbudt en permanent bolig. Permanent bolig
betyder en lejekontrakt for mindst 12 måneder (ScotPHO, 2020).
Housing Options – rådgivning ved boligrelaterede problemer
’Housing Options’ er et forebyggende tiltag, som har til formål at forebygge hjemløshed ved at
styrke rådgivning og støtte til mennesker, der er i risiko for at komme i en hjemløshedssituation.
Hensigten er, at der sættes ind med rådgivning, inden et boligproblem udvikler sig til
hjemløshed.
Mennesker, der henvender sig til en lokal myndighed med et boligproblem, kan få hjælp til at
identificere tilgængelige muligheder for hjælp. Rådgivningen dækker udover boligrelaterede
problemstillinger også gældsrådgivning, mental sundhed og beskæftigelse. Borgerne kan også
få hjælp til at forhandle med udlejere eller til familiemægling. De lokale myndigheder
samarbejder ved behov med andre relevante områder, såsom beskæftigelses- og
sundhedsområdet eller familieområdet for at kunne give en optimal støtte til de borgere, der
henvender sig (Fitzpatrick et al., 2015). For at understøtte implementeringen af ’Housing
Options’ er der udarbejdet en omfattende guide til de lokale myndigheder. Af guiden fremgår det
bl.a., at ’Housing Options’ baserer sig på en helhedsorienteret tilgang. Sagsbehandlere skal
være rustede til at rådgive om en bred vifte af problemstillinger og til at samarbejde på tværs af
kommunale aktører og med sundhedsområdet, politi og civilsamfundsorganisationer (The
Scottish Government, 2016).
Rapid Rehousing
Formålet med ’Rapid Rehousing’ er at reducere ophold i midlertidige boligtilbud og gøre det
nemmere for målgruppen at få adgang til en permanent bolig. Denne tilgang udspringer af en
15 I Skotland refererer tal om antal af mennesker i hjemløshed til husstande. Skotlands metode for at opgøre omfanget af hjemløshed
baserer sig på husstande, der søger om hjælp til husning (housing assistance) ved en lokal myndighed i et givet år. En husstand kan både
bestå af enkelte personer og af flere personer, fx et par med børn. Tallene inkluderer også husstande, der er i risiko for at komme i en
hjemløshedssituation. I 2018 var det ca. 36 000 husstande, der søgte om hjælp til løsning af deres boligproblem (OECD, 2020a).
16 Det er myndighedernes opgave at undersøge årsagen til hjemløshed og i givet fald bevise, om en person
’tilsigtet’
har bragt sig i en
hjemløshedssituation. Det anses bl.a. som
’tilsigtede’ årsager,
hvis man har mistet sin bolig, fordi man ikke betalte huslejen, selv om man
havde råd til det, eller at man uden særlig grund har forladt sin bolig (Scotland Shelter, 2020).
Side 32 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
Styrket
implementering af Housing First
række anbefalinger, som arbejdsgruppen ’Homelessness and Rough Sleeping Action Group’,
har fremsat i en omfattende handlingsplan. Handlingsplanen ’Ending Homelessness Together’
blev lanceret i 2018 og skal understøtte regeringens ønske om dels at finde løsninger på
vedvarende problemer på hjemløshedsområdet, som fx gadesovere, og dels at finde
langsigtede løsninger med henblik på at afskaffe hjemløshed. Handlingsplanen indeholder også
udbredelsen af Housing First-tilgangen til over 800 mennesker med komplekse problemstillinger
(The Scottish Government, 2018).
Inspiration fra Canada
Hjemløshedsstatistikken i Canada er præget af en overrepræsentation af mennesker fra den
oprindelige befolkning, First Nations, Métis og Inuitter, og af unge mennesker i hjemløshed.
Hver femte borger i hjemløshed i Canada er ung, og af dem er hver tredje fra den oprindelige
befolkning.
Canadisk forskning har vist, at mennesker fra den oprindelige befolkning, der er i hjemløshed,
ofte har alvorlige sociale problemer, der stammer dels fra et historisk traume, dvs.
undertrykkelse, racisme og diskrimination som følge af koloniseringen, dels fra misbrug og dels
fra et kulturelt traume i nyere tid, som har ført til ustabile familier og hjem. Det kulturelle traume
kan fx hænge sammen med, at personen har været anbragt i en hvid canadisk plejefamilie eller
et skolehjem og derfor oplever afstand til sin egen kulturelle kontekst (Canadian homeless hub,
2020).
Udvikling af supplerende tilgang i samarbejde med den oprindelige befolkning
Housing First-tilgangen er udbredt i Canada, og indsatser, der baserer sig på Housing First-
principperne, tilbydes også den oprindelige befolkningsgruppe. Den oprindelige befolkning har
tilkendegivet, at der for længe har været anvendt vestlige koloniale tilgange til at tackle
hjemløshed i den oprindelige befolkning i Canada. En tilgang, som opfattes som forsøg på at
dæmpe den oprindelige befolknings stemme, og som ofte er uforenelig med den oprindelige
befolknings verdenssyn (Canadian Observatory on Homelessness, 2019).
Som supplement til Housing First-tilgangen peger canadiske erfaringer på indsatser, der
anerkender og involverer den kulturelle kontekst, som mennesker fra den oprindelige befolkning
stammer fra og eventuelt er vokset op i, samt historiske og kulturelle traumer. Det vurderes
også at være af betydning for recovery-processen, at indsatserne har et helhedsorienteret
perspektiv med fokus på inddragelse af familie og netværk, særligt i arbejdet med ungegruppen
(Kidd et al., 2018).
På den baggrund udarbejdede The Canadian Observatory on Homelessness i partnerskab med
repræsentanter fra den oprindelige befolkning i 2017 en ny definition af hjemløshed og en
supplerende model for arbejdet med hjemløshed blandt den oprindelige befolkning. Begge dele
tager udgangspunkt i den oprindelige befolknings verdenssyn, som udover bolig sætter fokus
på enkeltpersoner, familier, samfund, jord, vand, sted, ånder, dyr, kulturer, sprog og identiteter
(Thistle, 2017).
Side 33 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
2294998_0035.png
Styrket
implementering af Housing First
Bilag 1 – Definition af
hjemløshed
Når hjemløshed sammenlignes på tværs af lande, er det relevant at være opmærksom på to
forhold: definitionen af hjemløshed og kortlægningsmetoden. Danmark, Finland og Norge
17
har
en forholdsvis ensartet forståelse af hjemløshed, der læner sig op af ETHOS Light, som er en
europæisk klassifikation af forskellige hjemløshedssituationer (OECD, 2020a). Ud over
definitionen af hjemløshed er der nogle fællestræk i kortlægningsmetoderne
18
på tværs af de tre
lande, som gør det muligt at sammenligne antallet af mennesker i hjemløshed.
ETHOS Light består af seks kategorier, der opfanger forskellige hjemløshedssituationer
•
Personer, som sover på gaden/i det offentlige rum uden et ly, der kan defineres som et
opholdssted
•
Personer på natherberg/natcafé, dvs. lavtærskeltilbud med overnatning uden
døgnophold
•
Personer i botilbud for borgere i korterevarende hjemløshed
•
Personer, som skal løslades/udskrives fra institutioner uden at have en boligløsning
•
Personer i boliger, som er uegnet til beboelse
•
Personer, som lever midlertidigt hos venner, bekendte eller familie (FEANTSA, 2020).
I den danske definition specificeres det, at personer, der skal løslades/udskrives fra
institutioner, kan være
•
•
Personer under Kriminalforsorgen, der står for at skulle løslades inden for en måned,
uden at der er iværksat en boligløsning
Personer indlagt på hospital eller på behandlingshjem, der står for at skulle udskrives
inden for en måned, uden at der er iværksat en boligløsning (Benjaminsen, 2019).
Derudover indeholder den danske definition også
•
•
Personer, der opholder sig på hotel, vandrerhjem eller lignende på grund af hjemløshed
Personer, der bor i midlertidig udslusningsbolig eller lignende uden permanent kontrakt
(Benjaminsen, 2019).
17
Canada og Skotland indgår ikke i sammenligningen af definition og omfang af hjemløshed, da der er nogle strukturelle forskelle i
velfærdssystemet, der også har betydning for, at hjemløshedsproblematikken er forskellig mellem de skandinaviske og de angelsaksiske
lande.
18 I Danmark og Norge får aktører, der forventes at have kontakt med eller kendskab til målgruppen, tilsendt et spørgeskema, som de
skal udfylde i en udvalgt tælleuge. I Danmark optælles i uge seks hvert andet år. I Norge er det typisk i uge 48 ca. hvert fjerde år. I
Finland udsendes hvert år på samme tidspunkt et spørgeskema til landets kommuner, som indsamler data fra forskellige kilder
(Benjaminsen, 2019, Dyb & Lid 2017, interview med finsk landeekspert).
Side 34 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
2294998_0036.png
Styrket
implementering af Housing First
Litteraturliste
ARA – The Housing Finance and Development Centre of Finland (2020):
Homelessness in
Finland 2019.
Tilgængelig fra: https://www.ara.fi/en-
US/Materials/Homelessness_reports/Homelessness_in_Finland_2019(55546) [lokaliseret 30-
10-2020]
Barvik, H. & Flåto, M. (2018):
Housing First i Norge: En oppsummering av kundskab om
Housing First-tiltak i Norge.
Husbanken
Benjaminsen, L. (2019):
Hjemløshed i Danmark 2019: National kortlægning.
Udarbejdet af VIVE
– det nationale forsknings- og analysecenter for velfærd for Social- og Indenrigsministeriet
Benjaminsen, L. (2019a):
Overgangs- og peerstøtte til udsatte grønlændere i Danmark–
Midtvejsevaluering.
VIVE – Viden til Velfærd Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for
Velfærd
Benjaminsen, L. (2017):
Hjemløshed i Danmark 2017: National kortlægning.
Udarbejdet af VIVE
– det nationale forsknings- og analysecenter for velfærd for Social- og Indenrigsministeriet
Benjaminsen, L. et al. (2020):
Udbredelsen af Housing First, Muligheder og barrierer i
implementeringen af Housing First på hjemløshedsområdet i Danmark.
VIVE – det nationale
forsknings- og analysecenter for velfærd
Benjaminsen, L. et al. (2019):
Afprøvning af midlertidige overgangsboliger med ICM-bostøtte til
unge i hjemløshed. Afsluttende evaluering.
Rambøll Management & VIVE – det nationale
forsknings- og analysecenter for velfærd
Benjaminsen, L. et al. (2017):
Housing First i Danmark. Evaluering af implementerings- og
forankringsprojektet i 24 kommuner.
Rambøll Management & SFI – det nationale
forskningscenter for velfærd
Benjaminsen, L. et al. (2015):
Livet på hjemløseboformer. Brugerundersøgelse på § 110-
boformer.
SFI – det nationale forskningscenter for velfærd
Benjaminsen, L. & Enemark, M.H. (2017):
Veje ind og ud af hjemløshed: En undersøgelse af
hjemløshedens forløb og dynamik.
Udarbejdet af VIVE – det nationale forsknings- og
analysecenter for velfærd for Børne- og Socialministeriet
Benjaminsen, L. & Nandrup, A.B. (2020):
Housing First i Odense, En undersøgelse af
indsatsens resultater og økonomiske aspekter.
VIVE – det nationale forsknings- og
analysecenter for velfærd
Børne- og Socialministeriet (2017):
Handlingsplan til bekæmpelse af hjemløshed
Canadian homeless hub (2020):
Indigenous peoples.
Tilgængelig fra:
https://www.homelesshub.ca/solutions/priority-populations/indigenous-peoples [lokaliseret 19-
08-2020]
Side 35 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
2294998_0037.png
Styrket
implementering af Housing First
Canadian Observatory on Homelessness. (2019):
Closing the Circle: Discussing Indigenous
Homelessness in Canada. What We Heard at the National Indigenous Gathering in Winnipeg.
Canadian Observatory on Homelessness Press
Den finske regering (2019):
Inclusive and competent Finland – a socially, economically and
ecologically sustainable society.
Tilgængelig fra: https://valtioneuvosto.fi/en/-/10616/sallistava-
ja-osaava-suomi-sosiaalisesti-taloudellisesti-ja-ekologisesti-kestava-yhteiskunta [lokaliseret 30-
10-2020]
Den norske regering (2014):
Bolig for velferd 2014-2020.
Tilgængelig fra:
https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/Bolig-for-velferd/id753950/ [lokaliseret 22-10-2020]
Den norske regering (1999):
Stortingsmelding nr 50 1998-9, Kapitel 9 ’Tiltak for å betre
levekåra for vanskeleg stilte’.
Tilgængelig fra:
https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/stmeld-nr-50-1998-99-/id431369/?ch=9 [lokaliseret
22-10-2020]
Dyb, E. (2019):
Færre bostedsløse: Hva er forklaringen?
Udarbejdet af NIBR – Norsk institutt for
by- og regionsforskning & Oslo Metropolitan University for Husbanken
Dyb, E. & Lid, S (2017):
Bostedsløse i Norge 2016 – en kartlegging.
Udarbejdet af NIBR –
Norsk institutt for by- og regionforskning for Husbanken
FEANTSA (2020):
ETHOS Light, European Typology of Homelessness and Housing Exclusion.
Tilgængelig fra: https://www.feantsa.org/download/fea-002-18-update-ethos-light-
0032417441788687419154.pdf [lokaliseret 22-10-2020]
Fitzpatrick S. et al. (2019):
The homelessness monitor: Scotland 2019.
CRISIS – together we
will end homelessness
Fitzpatrick S. et al. (2015):
The homelessness monitor: Scotland 2015.
CRISIS – together we
will end homelessness
Husbanken (2020):
Husbankens historie.
Tilgængelig fra: https://www.husbanken.no/om-
husbanken/historikk/ [lokaliseret 22-10-2020]
Kidd et al. (2018):
Mental Health and Addiction Interventions for Youth Experiencing
Homelessness: Practical Strategies for Front-line Providers.
Toronto: Canadian Observatory on
Homelessness Press Canada
Kraka (2020):
Sådan stopper vi hjemløshed – det næste store skridt.
Kraka
Kraka (2018):
Hjemløsebarometret – dansk hjemløshed i nordisk perspektiv.
Kraka
Landheim, A. et al. (2017):
Potensialet for Assertive Community Treatment (ACT og Fleksibel
ACT (FACT) i Norge
(3. Rapport). Udarbejdet af ROP, Nasjonal kompetansetjeneste for
samtidig rusmisbruk og psykisk lidelse & Høgskolen i Innlandet & NAPHA, nationalt
kompetannsesenter for psykisk helsearbeid for Helsedirektoratet. Norge.
Miljøministeriet (2016):
Action Plan for preventing Homelessness in Finland 2016-2019.
Tilgængelig fra:
Side 36 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
2294998_0038.png
Styrket
implementering af Housing First
https://asuntoensin.fi/assets/files/2016/11/ACTIONPLAN_FOR_PREVENTINGHOMELESSNES
S_IN_FINLAND_2016_-_2019_EN.pdf [lokaliseret 30-10-2020]
Nordisk Ministerråd (2020a):
Fakta om Finland.
Tilgængelig fra:
https://www.norden.org/da/information/fakta-om-finland [lokaliseret 22-10-2020]
Nordisk Ministerråd (2020b):
Fakta om Norge.
Tilgængelig fra:
https://www.norden.org/da/information/fakta-om-norge [lokaliseret: 22-10-2020]
NOU (2002):
Boligmarkedene og boligpolitikken
(2. udgave). Udarbejdet af Statens
forvaltningstjeneste, Informationsforvaltning for Kommunal- og regionaldepartementet. Oslo
OECD (2020a):
HC3.1 HOMELESS POPULATION.
Tilgængelig fra:
https://www.oecd.org/els/family/HC3-1-Homeless-population.pdf [lokaliseret: 05-08-2020]
OECD (2020b):
Compare your country: social rental housing stock in % 2018.
Tilgængelig fra:
https://www1.compareyourcountry.org/housing/en/3/all/default [lokaliseret: 05-08-2020]
Pleace, N. (2019):
Housing First-håndbog Europa.
Socialstyrelsen. Tilgængelig fra:
https://socialstyrelsen.dk/udgivelser/housing-first-handbog-europa [lokaliseret 05-11-2020]
Pleace, N (2017):
The Action Plan for Preventing Homelessness in Finland 2016-2019: The
Culmination of an Integrated Strategy to End Homelessness?
European Journal of
Homelessness, Volume 11, No. 2
Pleace, N. et al. (2019):
Housing First in Europe. An Overview of Implementation, Strategy and
Fidelity.
Udarbejdet for Housing First Europe Hub
Pleace, N. et al. (2015):
The Finnish Homelessness Strategy. An International Review.
Ministry
of the Environment: Helsinki
Rambøll (2012):
Housing First – Muligheter og hindringer for implementering i Norge.
Udarbejdet af Rambøll for Husbanken
Rambøll & SFI (2013):
Hjemløsestrategien. Afsluttende rapport.
Udarbejdet af Rambøll & SFI –
det nationale forskningscenter for velfærd for Social- og Indenrigsministeriet
Rambøll & VIVE (2018):
En helhedsorienteret og tidlig indsats mod hjemløshed blandt unge og
unge i risiko for hjemløshed. Evalueringsrapport.
Udarbejdet af Rambøll & VIVE – det nationale
forsknings- og analysecenter for velfærd for Socialstyrelsen
Scotland Shelter (2020):
How did you become homelessness?
Tilgængelig fra:
http://scotland.shelter.org.uk/get_advice/advice_topics/homelessness/help_from_the_councils_
housing_department/the_councils_homelessness_tests/how_did_you_become_homeless
[lokaliseret 05-11-2020]
ScotPHO – Public Health Information for Scotland (2020):
Homelessness: Key points.
Tilgængelig fra: https://www.scotpho.org.uk/life-circumstances/homelessness/key-points/
[lokaliseret 30-10-2020]
Side 37 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
2294998_0039.png
Styrket
implementering af Housing First
Scottish Government (2018):
Ending Homelessness Together: High Level Action Plan.
Tilgængelig fra: https://www.gov.scot/publications/ending-homelessness-together-high-level-
action-plan/ [lokaliseret 30-10-2020]
Scottish Government (2016):
The Housing Options Guidance.
Tilgængelig fra:
https://www.gov.scot/publications/housing-options-guidance/ [lokaliseret 30-20-2020]
Socialstyrelsen (2015):
Samarbejdsmodellen Unge med psykiske vanskeligheder – overgang
fra barn til voksen Introduktion og redskaber.
Socialstyrelsen
The Association of Finnish Local and Regional Authorities (2020):
Finnish municipalities and
regions.
Tilgængelig fra: https://www.localfinland.fi/finnish-municipalities-and-regions [lokaliseret
30-10-2020]
Thistle, J. (2017):
Indigenous Defnition of Homelessness in Canada.
Toronto: Canadian
Observatory on Homelessness Press
Ulfrstad, L.-M. (1999):
Hjelpeapparatet for Bostedsløse, Om hjelpeapparatet i Oslo, Bergen,
Trondheim og Stavanger.
BYGGFORSK - Norges byggforskningsinstitutt
Veiviseren (2020):
Husbankens kommuneprogram.
Tilgængelig fra:
https://veiviseren.no/planlegge-lede-og-utvikle/samarbeid-med-kommuner/husbankens-
kommuneprogram [lokaliseret 05-08-2020]
Vidensportalen (2020a):
Asssertive Community Treatment (ACT).
Tilgængelig fra:
https://vidensportal.dk/temaer/unge-og-voksne-hjemlose/indsatser/assertive-community-
treatment-act [lokaliseret 22-10-2020]
Vidensportalen (2020b):
Critical Time Intervention (CTI).
Tilgængelig fra:
https://vidensportal.dk/temaer/unge-og-voksne-hjemlose/indsatser/critical-time-intervention-cti
[lokaliseret 22-10-2020]
Vidensportalen (2019):
Intensive Case Management (ICM).
Tilgængelig fra:
https://vidensportal.dk/temaer/unge-og-voksne-hjemlose/indsatser/intensive-case-management-
icm [lokaliseret 22-10-2020]
Y-foundation (2017):
A Home of Your Own. Housing First and ending homelessness in Finland.
Tilgængelig fra: https://ysaatio.fi/en/housing-first-finland/a-home-of-your-own-handbook
[lokaliseret 30-10-2020]
Side 38 af 40
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 97: Delrapport om internationale erfaringer med Housing First, fra social- og indenrigsministeren
2294998_0040.png
Socialstyrelsen
Edisonsvej 1
5000 Odense C
Tlf.: 72 42 37 00
www.socialstyrelsen.dk
november 2020