Social- og Ældreudvalget 2020-21
SOU Alm.del Bilag 92
Offentligt
2292962_0001.png
Enhed
Finansiering
Sagsnr.
2020-11862
Doknr.
346111
Dato
30-11-2020
Statusnotat for arbejdsgruppen om betalingsforpligtigelse og
kommunale incitamenter ved tildeling af tilbud
1. Baggrund
I forbindelse med vedtagelsen af lovforslaget, der udmønter udligningsreformen, var
der fokus på betydningen af udligningen for den enkelte kommunes incitamenter til at
benytte sociale botilbud i andre kommuner. Af betænkningen i forbindelse med
Folketingets behandling af lovforslaget fremgår følgende:
”Partierne er meget opmærksomme på den bekymring, der har været rejst, om
afskaffelsen af betalingskommunefolketallet og betydningen heraf for kommunernes
økonomiske incitament til altid at vælge det rigtige tilbud til borgerne
–
også hvis det
rigtige tilbud
ligger uden for kommunegrænsen.”
Der er i forlængelse heraf i tilknytning til arbejdet med evalueringen af det
specialiserede socialområde igangsat et arbejde mhp. at undersøge, hvilken samlet
økonomisk konsekvens, der er for kommuner, ved at visitere borgere i tilbud uden for
kommunegrænsen. Dette sker med henblik på at afdække betydningen af
udligningssystemet for kommuners incitamenter i valget. På den baggrund skal der
peges på eventuelle forbedringsmuligheder.
Der i den forbindelse nedsat en faglig arbejdsgruppe. Kommissoriet for
arbejdsgruppens arbejde er vedlagt som
bilag 1.
Den samlede analyse skal færdiggøres ved årsskiftet, men Folketinget er blevet stillet
en status i udsigt i november 2020.
Den første del af arbejdet har bestået i en afdækning af relevante rammer for og
indhentning af oplysninger om mellemkommunale refusionsordninger, dialog med
interessenter samt etablering af et datagrundlag for udligningsberegninger.
Beregninger af virkninger i den kommunale udligning afhænger af et sådant grundlag
og har derfor endnu ikke kunnet foretages. Den sidste fase af arbejdet vil således især
have fokus på disse beregninger.
2. Inddragelse af interessenter
For at dække de forskellige faglige vinkler omkring analysearbejdet er nedsat en faglig
arbejdsgruppe. Arbejdsgruppen består af Social- og Indenrigsministeriet (formand),
Finansministeriet, Sundhedsministeriet og KL. Øvrige ministerier inddrages, hvor det
er relevant. Foreløbige resultater drøftes endvidere med Danske
Handicaporganisationer.
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 92: Statusnotat for arbejdsgruppen om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter ved tildeling af tilbud, fra social- og indenrigsministeren
2292962_0002.png
Hertil inddrages parter med viden om registrering vedr. mellemkommunale
refusioner. I den forbindelse er inddraget konsulentvirksomheder med erfaring
hermed fra deres opgaver for kommuner.
3. Tre spor i første fase af arbejdet
Den første fase af arbejdet har fulgt tre separate spor:
For det første
er der igangsat en undersøgelse, som skal afdække mulighederne for og
omfanget af mellemkommunal refusion.
For det andet
er der arbejdet med at få
etableret et datagrundlag, som vil skulle ligge til grund for konkrete beregninger af
udligningsvirkninger ved, at en borger flytter fra kommunen i forbindelse med
visitation til et tilbud i en anden kommune. Endelig er der
for det tredje
indhentet
erfaringer vedr. registrering af kommuners betalingsforpligtelse.
3.1. Afdækning af mulighederne og omfang af mellemkommunal refusion
Med henblik på at kortlægge de relevante mellemkommunale refusionsordninger samt
omfanget heraf, gennemføres der en høring i Beskæftigelsesministeriet, Børne- og
Undervisningsministeriet, Kulturministeriet, Social- og Indenrigsministeriet,
Sundheds- og Ældreministeriet samt Udlændinge- og Integrationsministeriet.
Høringen er udarbejdet med henblik på kun at opfange ydelser, der er relevante i
nærværende sammenhæng. Relevante ydelser er i denne sammenhæng en ydelse, hvor
en kommune visiterer borgeren til et tilbud i en anden kommunen. Tilbuddet skal
samtidig indebære, at borgeren skifter folkeregisteradresse til den nye kommune samt,
at den nye kommune har ret til at hjemtage refusion vedrørende udgifter relateret til
tilbuddet fra den visiterende kommune.
Analysen skal også opsamle de ydelser, der er omfattet af mellemkommunal refusion
som følge af, at borgeren er visiteret ind i et tilbud efter ovenstående logik. Der sigtes
således på at skabe et fyldestgørende billede af refusionsordninger, der er i spil ved
brug af tilbud i andre kommuner.
Ud over at afdække det retmæssige grundlag for de relevante mellemkommunale
refusionsordninger, søges det i det omfang, det er muligt at finde data herfor, også at
belyse målgruppen og omfanget af de omfattede refusionsordninger. Dette være sig
både ift. antallet af borgere berørt af den enkelte refusionsordning samt volumen af
refusionen som følge af ordningerne.
Denne undersøgelse er langt, men endnu ikke helt afsluttet.
3.2. Udligningsberegninger
3.2.1. Datagrundlag for udligningsberegninger
Et hovedelement i analysearbejdet er en beregning af den udligningsmæssige virkning
af, at en borger visiteres til en indsats uden for handlekommunen og dermed skifter
bopælskommune.
De indsatser, som er særligt relevante for analysearbejdet, kan på
voksenområdet
afgrænses til midlertidige og længerevarende botilbud efter henholdsvis
servicelovens
§§ 107
og
108
samt botilbudslignende tilbud efter
almenboliglovens § 105.
På
børneområdet
er det særligt anbringelser i døgninstitution eller lignende samt
plejefamilie. Det bemærkes, at når der tales om anbringelser, kan det dække over både
børn og unge med handicap og udsatte børn og unge.
2
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 92: Statusnotat for arbejdsgruppen om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter ved tildeling af tilbud, fra social- og indenrigsministeren
2292962_0003.png
Der er her tale om, at kommuner skal visitere borgeren til en indsats, som kan ligge
enten inden for eller uden for kommunen. Der er dog på nogle områder frit valg, hvor
borgere under visse betingelser har mulighed for selv at vælge tilbuddet.
Datamæssigt tages der udgangspunkt i grundlaget fra to velfærdspolitiske analyser fra
Social- og Indenrigsministeriet,
jf. Social- og Indenrigsministeriet (2019)
og
(2020)
1
.
Disse analyser afdækker bl.a. antallet af borgere, der er visiterede til en indsats, som
indebærer et ophold uden for handlekommunen.
Data fra disse analyser giver mulighed for at arbejde videre med en karakteristik af de
borgere, som får et tilbud uden for handlekommunen bl.a. i forhold til alder,
uddannelse, arbejdsmarkedstilknytning mv.
Sådanne karakteristika har betydning for, hvilke kriterier borgerne kan opfylde, og
dermed for den udligningsmæssige virkning for handlekommunen såvel som
bopælskommunen, når en borger flytter til et tilbud uden for handlekommunen.
Der vil i analysen blive benyttet to tilgange:
Data på individniveau fra Danmarks Statistik bruges til at beskrive generelle
karakteristika for borgere så som alder, etnicitet, uddannelse,
arbejdsmarkedstilknytning, indkomst, forsørgelsesgrundlag mv. Disse
oplysninger kobles til de personer, som er identificeret i de nævnte analyser i
de forskellige målgrupper for sociale tilbud. Det undersøges, om der kan
identificeres nogen mønstre i karakteristika hos borgerne i datasættet.
Særkørsler hos Danmarks Statistik, som kobler de identificerede borgere i de
relevante målgrupper direkte til datagrundlaget for en række kriterier i
udgiftsbehovsopgørelsen samt andre relevante oplysninger, herunder fx
indkomstforhold. De kriterier i udgiftsbehovsopgørelsen, som Danmarks
Statistik har kunnet etablere individoplysninger for, fremgår af
boks 1.
Det
bemærkes, at beregninger på baggrund af individdata i høj grad vil skulle tages
med det generelle forbehold, at kriterierne ikke er medtaget i udligningen ud
fra at afspejle de konkrete udgifter til den konkrete borger.
Der er etableret et datagrundlag, som pt. testes og herefter vil kunne anvendes til
udligningsberegninger.
1
Social- og Indenrigsministeriet (2019):
”Velfærdspolitisk analyse: Kommunal variation på
anbringelsesområdet”
Social- og Indenrigsministeriet (2020):
”Velfærdspolitisk analyse: Brug af botilbud i andre kommuner”
3
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 92: Statusnotat for arbejdsgruppen om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter ved tildeling af tilbud, fra social- og indenrigsministeren
2292962_0004.png
Boks 1
Socioøkonomiske kriterier i datasættet
Der etableres individdata vedr. følgende kriterier:
Antal 20-59-årig lønmodtagere med forudsatte færdigheder på grundniveau
Antal personer uden beskæftigelse over 5 pct.
Antal indvandrere og efterkommere
Handicapkriterium
Antal personer med lav indkomst i tre ud af fire år
Antal børn under 18 år, som i løbet af deres liv er flyttet over en kommunegrænse mindst 3 gange
Antal børn af enlige forsørgere
Antal personer uden erhvervsuddannelse
Antal børn i familier, hvor forsørgerne har kort uddannelse og ikke er studerende
Antal 45-64-årige med begrænset erhvervserfaring
Enlige 65-årige eller derover
3.2.2. Foreløbig karakteristik af relevante målgrupper
Ud fra det tilvejebragte data er det under testningen søgt at få et helt overordnet og
foreløbigt billede af karakteristika hos de relevante målgrupper på det specialiserede
socialområde.
På
voksenområdet
skal det indledningsvis bemærkes, at det rekvirerede datasæt kun
kan baseres på indberettede data fra 57 kommuner. De manglende data, herunder fra
Københavns Kommune, medfører en vis usikkerhed og mangel på repræsentativitet.
Det vurderes dog, at data alligevel kan anvendes til at beskrive en række overordnede
forhold om voksne i botilbud.
Et foreløbigt overblik baseret på de tilvejebragte data indikerer, at:
Der er en forskel på alderssammensætningen blandt voksne i botilbud
sammenlignet med voksne i den samlede befolkning. Data indikerer således
en overrepræsentation af botilbudsmodtagere i aldersgruppen 18-22-årige og
en underrepræsentation i gruppen 65-årige og derover.
Omkring en tredjedel af de voksne i botilbud modtager et botilbud uden for
kommunegrænsen. Blandt de voksne, som bor uden for kommunegrænsen,
ses en lige fordeling på botilbudstyper. Når der ses på kommunernes brug af
botilbud inden for kommunegrænsen, er der dog en overrepræsentation af
borgere, som modtager botilbudslignende tilbud.
Der er en overvægt af voksne med dansk oprindelse i forhold til i befolkningen
som helhed og en uforholdsmæssig stor andel førtidspensionister blandt
botilbudsmodtagere. Foreløbigt kan det opgøres, at omkring to tredjedele af
de voksne i botilbud i datagrundlaget modtog førtidspension.
På
børne- og ungeområdet
er der ca. 11.800 børn og unge i alderen 0-17 år, som er
anbragt uden for hjemmet pga. handicap eller sociale forhold,
jf. Social- og
Indenrigsministeriet (2019).
Det svarer til knap 1 pct. af 0-17-årige børn og unge på
landsplan. De tilvejebragte data indikerer endvidere, at:
Størstedelen af de anbragte børn og unge er i alderen 6-17 år, svarende til ca.
87 pct. af det samlede antal anbragte.
Den relative fordeling af anbragte med dansk oprindelse er repræsentativ for
den samlede befolkning.
4
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 92: Statusnotat for arbejdsgruppen om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter ved tildeling af tilbud, fra social- og indenrigsministeren
2292962_0005.png
Omkring halvdelen af de anbragte bor uden for kommunegrænsen.
Blandt de børn og unge, som blev anbragt uden for kommunegrænsen, boede
størstedelen i en plejefamilie. Ser man på valg af anbringelsessteder inden for
kommunegrænsen, ses samme mønster men med mindre afvigelser.
3.2.3. Metode for kommende beregninger på kriterieoplysninger
Ud fra ovennævnte undersøgelse af de generelle karakteristika og de kriteriespecifikke
data hos tilbudsmodtagerne for de relevante tilbudstyper søges der afdækket de mest
relevante eksempler.
Det vil danne grundlag for beregninger af virkninger i forhold til udligning og
skatteprovenu ved flytning af borgeren.
Det bemærkes, at der vil blive tale om beregninger af gennemsnitsvirkninger for
relevante eksempler, da der mellem de enkelte borgere vil være store forskelle, og der
også er forskel på virkninger i systemet for de enkelte kommuner afhængigt af,
hvordan de indgår i tilskuds- og udligningssystemet.
3.3. Registrering af betalingsforpligtigelse
I tilknytning til CPR (kode 4) har kommunerne skullet indberette oplysninger om
betalingskommune for borgere med bopæl i kommunen for hvilke en anden kommune
i henhold til § 9 a, stk. 4, 1.-3. pkt., og § 9 c, stk. 2, 4-6 og 12, i lov om retssikkerhed og
administration på det sociale område har den generelle betalingsforpligtelse.
Finansieringsudvalgets analyser har peget på en udfordring med kvalitet og
påvirkelighed af oplysningerne, som før udligningsreformen blev anvendt direkte til
opgørelsen af kommunernes udligningsbeløb.
Under behandlingen af lovforslaget om udligningsreformen kom det frem at disse
oplysninger har haft flere anvendelser. Derfor indgår det også i kommissoriet, at
analysen skal belyse den administrative anvendelse af kommuners nuværende
registreringer af betalingskommune i tilknytning til CPR, for hvilke en anden
kommune i henhold til de nævnte bestemmelser i lov om retssikkerhed og
administration på det sociale område har den generelle betalingsforpligtelse samt
eventuelle udfordringer forbundet hermed.
Til at afdække dette, er der igangsat et arbejde, hvor relevante parter inddrages.
Foreløbigt kan der peges på en enighed om, at anvendelsen af indberetningen om
betalingskommune i tilknytning til CPR ikke kan stå
–
og ikke har stået
–
alene som
grundlag for hjemtagelse af mellemkommunal refusion. Oplysningerne anerkendes
således også at være forbundet med usikkerhed, og at kvaliteten ikke har været god
nok.
Der arbejdes videre med at belyse konsekvenserne for administrationen af
mellemkommunal refusion af, at registreringen fra 1. januar 2021 af
betalingskommune i CPR er frivillig.
På sundhedsområdet undersøges ligeledes anvendelsen af kommunernes
indberetninger af betalingsforpligtelser til visse betalinger.
5
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 92: Statusnotat for arbejdsgruppen om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter ved tildeling af tilbud, fra social- og indenrigsministeren
2292962_0006.png
4. Den videre proces
Det er målsætningen, at den endelige afrapportering vil komme til at indeholde en
samlet fremstilling af de elementer, som kan have betydning for en kommunes
visitation af borgere til en relevant indsats uden for kommunen. Disse elementer kan
fx omfatte bl.a. følgende:
Hvilken indsats der fagligt set er relevant for borgeren
Udbuddet af relevante pladser
–
både inden for og uden for kommunen
Prisen på forskellige pladser
Borgernes mulighed for frit valg
Muligheden for mellemkommunal og/eller statslig refusion
Udgiftsbortfald i kommunen i øvrigt, når en borger flytter
Tab af eventuelt skatteprovenu
Tab af tilskud og udligning i det kommunale udligningssystem
Der vil også være fokus på, i hvilket omfang kommunerne visiterer til tilbud, der ligger
uden for kommunen. Det sker ud fra en antagelse om, at de fleste kommuner vil
anvende tilbud i både egen og anden kommune. Der kan dog være forskel på, i hvilket
omfang kommuner vil have en overvægt af køb hhv. salg af fx botilbudspladser. Her
undersøges betalingsstrømme mellem kommuner.
Frem mod afrapporteringen af arbejdsgruppens arbejde vil der således blive arbejdet
videre med følgende udestående emner:
Der arbejdes videre med resultatet af den igangsatte høring blandt relevante
ministerier om muligheden og omfanget af mellemkommunal refusion.
Der arbejdes videre med det rekvirerede datasæt fra Danmarks Statistik, som
giver mulighed for en nærmere karakteristik af de borgere, som er visiteret til
en af de for analysen relevante indsatser.
På baggrund af den nærmere karakteristik af borgere, som er visiteret til
relevante indsatser, vil der blive opstillet forskellige typiske typeeksempler.
Der vil for disse typeeksempler blive fortaget konkret udligningsberegninger,
som beskriver virkningen af, at en borger visiteres til et tilbud uden for
kommunen.
De konkrete udligningsberegninger vil samme med det øvrige
dokumentationsmateriale i den endelige rapport give baggrunden for den
endelige vurdering af kommuners incitamenter til at visitere borgere til tilbud
uden for kommunen.
I det omfang der vurderes at være problematikker i forhold til kommuners
incitamenter, vil der også blive søgt angivet mulige løsninger.
Den endelige afrapportering planlægges at kunne ske ved årsskiftet.
6