SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 76: Henvendelse af 19/11-20 fra en række foreninger om et fælles brev til social- og indenrigsministen om retssikkerheden i kommunerne bilagt Justitias rapport Borgerrådgivere

Social- og Ældreudvalget 2020-21
SOU Alm.del Bilag 76
Offentligt

DANMARKS UAFHÆNGIGE

JURIDISKE TÆNKETANK

Analyse:

BORGERRÅDGIVERE - EN SIKRING AF

BORGERNES RETSSIKKERHED

Af Birgitte Arent Eiriksson og Ida Nordland

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 76: Henvendelse af 19/11-20 fra en række foreninger om et fælles brev til social- og indenrigsministen om retssikkerheden i kommunerne bilagt Justitias rapport Borgerrådgivere – en sikring af borgernes retssikkerhed

Borgerrådgiver - Sikring af borgernes retssikkerhed

ISBN: 978-87-972489-2-8

Justitia - Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Fruebjergvej 3. 2100 København Ø

www.justitia-int.org

[email protected]

Justitia er Danmarks eneste juridiske tænketank, der alene har fokus på retssikkerhed og

frihedsrettigheder. Justitias formål er gennem analyser af høj faglig kvalitet og fremsættelse af

konkrete juridiske løsningsforslag at påvirke den offentlige og politiske dagsorden med henblik

på at fremme en politisk kultur, hvor disse værdier nyder den nødvendige respekt.

Justitias publikationer kan frit citeres med tydelig kildeangivelse.

Publikationen er en del af projekterne Socialt udsattes retssikkerhed.

Projektet støttes af:

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Indhold

2.1.

2.2.

2.3.

Indledning

De retssikkerhedsmæssige udfordringer

Forkerte og mangelfulde afgørelser

Klageprocessen er ressourcekrævende og langsommelig

Ulige styrkeforhold og stigende mistillid

3.1

3.2.

3.3.

Borgerrådgiverens opgaver

Rådgivning og vejledning af borgerne

Tilsyn med kommunens administration

Årsberetninger

4.1.

Umiddelbare fordele ved borgerrådgiverordningen

Uformel sagsbehandlingsstil og kort sagsbehandlingstid

4.2.

4.3.

4.4.

Tilgængelighed

Ressourcesvage borgere som største målgruppe

Tilfredshed med borgerrådgiverordningen

6.1.

6.1.1.

6.1.2.

6.1.3.

6.1.4.

6.1.5.

Manglende udbredelse af borgerrådgiverordningen

Barrierer for borgerrådgiverordningen

Manglende uafhængighed kan underminere ordningen

Betydning for borgernes tillid

Betydning for borgerrådgivernes faglige gennemslagskraft

Betydning for borgerrådgiverens sikkerhed i ansættelsen

Betydning for borgerrådgiverordningens eksistens

Vurdering og anbefaling

6.2.

6.3.

6.4.

6.5.

6.5.1.

6.5.2.

6.5.3.

6.5.4.

Borgerrådgivernes opgavemandater varierer

Udtale sig om forvaltningens afgørelser

Mangel på ressourcer

Manglende gennemsigtighed

Klar beskrivelse af opgavemandat mv.

Offentliggørelse af regelsæt

Klar beskrivelse af uafhængighed

Borgerrådgiverens kompetencer

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

6.6.

Kendskabet til borgerrådgiverfunktionerne er lavt

8.1.

8.1.1.

Konklusion

Metode

Dataindsamling

Spørgeskemaundersøgelse

8.2.

8.2.1.

Kvalitative interviews

Cases

8.3.

Liste over kommuner med borgerrådgivere

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Resumé

Kommunerne løfter hovedparten af de borgernære velfærdsopgaver og træffer løbende mange

afgørelser, som får indgribende betydning for borgernes livskvalitet og fremtidsudsigter. Det gælder

ikke mindst i forhold til udsatte og andre ressourcesvage borgere, der oftere er i kontakt med det

offentlige system, og som typisk har vanskeligt ved at varetage deres interesser og retssikkerhed i

sagsbehandlingsprocessen.

Derfor er det også foruroligende, at der i de senere år er kommet mange tegn på, at retssikkerheden

i kommunerne reelt er under stort pres. Det ses bl.a. ved, at Ankestyrelsen i stigende omfang omgør

kommunernes afgørelser. I perioden 2015-2019 er Ankestyrelsens omgørelsesprocent i de

kommunale klagesager på social- og beskæftigelsesområdet steget fra 27 til 33 procent, og det er

således ca. hver tredje klage, som i dag ender med enten en ændring af afgørelsen eller hjemvisning

til fornyet behandling i kommunen på grund af utilstrækkelig oplysning af sagen. Samtidig viser flere

af Ankestyrelsens undersøgelser af sager, som borgerne ikke har klaget over, at en stor andel lider

af så store fejl og mangler, at de ville være blevet omgjort, hvis der var blevet klaget.

De mange fejl i upåklagede sager rammer særligt den udsatte del af befolkningen, som ofte er

tilbageholdende med at klage og har vanskeligt ved at anvende klagesystemet. Det er dog også et

stort problem for andre borgere, f.eks. forældre til børn med handicap, som løbende skal søge hjælp

i takt med ændringer i barnets behov og derfor er afhængige af et velfungerende samarbejde med

deres sagsbehandler.

Det er derfor helt afgørende, at der værnes om borgernes retssikkerhed i mødet med kommunen,

og at sagsbehandlingens kvalitet forbedres i en sådan grad, at borgerne kan føle sig trygge, når

kommunerne træffer afgørelser, der griber væsentligt ind i deres liv.

På et samråd den 13. august 2020 om socialt udsatte borgeres retssikkerhed erklærede social- og

indenrigsminister Astrid Krag sig enig i, at der er for mange sager, der bliver omgjort i Ankestyrelsen,

og at den ypperste grad af retssikkerhed ville være, hvis borgere modtog den rigtige afgørelse hos

kommunerne første gang. Samtidig understregede ministeren, at det for regeringen er centralt

konstant at arbejde med, hvordan retssikkerheden kan styrkes, og hvordan tilliden mellem det

enkelte menneske og systemet kan genskabes.

Denne rapport peger på et væsentligt element i en sådan proces mod et styrket retssikkerhedsniveau

i kommunerne, nemlig borgerrådgiverordningen, som kommunerne i dag frit kan vælge at oprette,

hvilket ca. 43 procent af kommunerne på forskellig vis har gjort.

Borgerrådgivere er en slags kommunale ombudsmænd, som på flere måder bidrager til at forebygge

fejl og mangler i sagsbehandlingen, og som kan hjælpe borgere, der har svært ved at varetage deres

interesser og retssikkerhed. De yder rådgivning og vejledning af borgerne og kan f.eks. bistå

1 Se afsnit 2.1.

2 Se afsnit 2.3.

3 Se afsnit 2.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

borgeren, når kommunikationen mellem borger og forvaltning er gået i hårdknude, og hjælpe

borgeren med at klage over en afgørelse. De har også et blik indad i kommunen, idet de fører tilsyn

med administrationen og f.eks. underviser og sparrer med forvaltningens sagsbehandlere.

Borgerrådgiverne kan også behandle klager over forhold, som ikke kan påklages selvstændigt til

andre lovhjemlede klageorganer som f.eks. Ankestyrelsen. Det er typisk klager over

sagsbehandlingen/borgerbetjeningen.

Rapporten ser på de mange fordele ved borgerrådgiverordningen, men identificerer også en række

barrierer, der

–

som ordningen ser ud i dag

–

forringer borgerrådgivernes muligheder for at styrke

retssikkerheden .

Rapportens hovedanbefaling er en udbredelse af borgerrådgiverordningen til alle kommuner ved at

gøre ordningen obligatorisk.

Herudover fremsættes en række anbefalinger, der kan styrke borgerrådgiverordningen, og som

samtidig kan sikre, at ordningen i praksis ikke bliver udhulet. Det drejer sig bl.a. om at sikre, at

borgerrådgiverne i alle tilfælde er uafhængige af den forvaltning, som de skal føre tilsyn med, samt

at borgerrådgiverne har et tilstrækkeligt bredt opgavemandat og de nødvendige ressourcer. Der

fremsættes tillige anbefalinger, der kan sikre øget transparens i de lokale borgerrådgiverordninger,

og at borgernes kendskab til ordningen udbredes.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

1. Indledning

I skrivende stund findes der 36 borgerrådgiverfunktioner, der tilsammen dækker 42 af landets

kommuner.

En borgerrådgiver er en kommunalt ansat, hvis hovedformål er at styrke borgernes

retssikkerhed samt dialogen mellem borger og forvaltning.

Deres funktion er udformet med Folketingets Ombudsmand som forbillede, men med en række

modifikationer. Kommunerne beslutter selv, om de vil oprette en borgerrådgiverfunktion, og

etableringen beror derfor på en politisk beslutning i hver enkelt kommune.

Borgerrådgivere kan på flere måder bidrage til at forebygge fejl og mangler i sagsbehandlingen og

hjælpe borgere, der har svært ved at varetage deres interesser og retssikkerhed. De rådgiver og

vejleder borgerne, herunder ved at bistå borgere, når deres kommunikation med forvaltningen er

gået i hårdknude, og ved at hjælpe borgere med at klage over en afgørelse. De fører samtidig tilsyn

med kommunernes administration, herunder ved at undervise og sparre med sagsbehandlerne i

forvaltningen.

Københavns Kommune oprettede som den første kommune en egentlig borgerrådgiverfunktion i

2004.

Det skete med henblik på, at borgerrådgiveren uafhængigt af forvaltningerne kunne være

med til at ”

sikre borgerens rettigheder

” samt ”

styrke dialogen mellem borger og kommunen og sikre,

at borgernes tilbagemeldinger på den kommunale service bliver hørt og brugt

”.

I 2009 fik

kommunerne ved lov mulighed for at oprette formelt uafhængige borgerrådgivere uden som hidtil

at indhente en dispensation fra social- og indenrigsministeren. I lovens forarbejder blev der bl.a. lagt

vægt på, at en borgerrådgiver kunne ”

påse, at borgeres og virksomheders interesser bliver varetaget

i overensstemmelse med lovgivningen og god forvaltningsskik

”.

Blandt Folketingets partier var der

bred opbakning til den del af lovforslaget, der omhandlede borgerrådgivere.

4 De 42 kommuner er inklusiv Frederiksberg, Odder og Greve Kommuner, som ikke indgår i Justitias spørgeskemaundersøgelse, da

deres borgerrådgiverordninger er oprettet efter udsendelsen af Justitias spørgeskema i november 2019. Helsingør Kommunes

borgerrådgiver blev nedlagt ved udgangen af 2019 og indgår heller ikke i opgørelsen. De 36 borgerrådgivere er organiseret i et netværk

for kommunale borgerrådgivere, hvis optagelseskriterie

er, at ”En borgerrådgiver er en kommunalt ansat, hvis funktion er oprettet ved

en konkret politisk beslutning til at varetage opgaver svarende til de, der er beskrevet i den kommunale styrelseslovs § 65 e, stk. 4, jf.

Institut for Menneskerettigheder

–

Retssikkerhed i Kommunerne, s. 131. Netværket administrerer i praksis dette optagelseskriterie

således, at det kræver et minimum af uafhængighed at blive optaget i netværket.

5 Dette fremgår direkte af mange borgerrådgiveres vedtægter, f.eks. § 3 i

2016-vedtægterne

(historiske) for borgerrådgiveren i

København og i præamblen til

2019-vedtægterne

for samme borgerrådgiver. Det er dog ikke alle borgerrådgivere, der har egentlige

vedtægter, se bl.a. herom afsnit 6.5.1.

6 Stenløse Kommune oprettede dog i 1998 en borgervejlederfunktion, som senere blev nedlagt ved sammenlægning med Egedal

Kommune, jf.

Institut for Menneskerettigheder

–

Retssikkerhed i Kommunerne

(2017), s. 132.

Beretning fra Københavns Kommunes borgerrådgiver

(2004), s. 10.

8 Lovforslag nr. L 76 af 11. november 2008, alm. bem. afsnit 3.

Oplysninger om afstemning vedr. L 76,

afstemningsnummer 200, 56. møde, den 19. februar 2009 og

Betænkning

af 5. februar 2009

forslag til lov om ændring af lov om kommunernes styrelse og lov om regioner og om nedlæggelse af amtskommunerne, Hovedstadens

Udviklingsråd og Hovedstadens Sygehusfællesskab (regionsloven).

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Rapporten peger på borgerrådgiverordningen som et væsentligt element i processen mod et styrket

retssikkerhedsniveau i kommunerne.

Med henblik på at give et overordnet indblik i dette behov for en styrkelse af retssikkerheden

redegøres der i rapportens

afsnit 2

for nogle af de væsentlige retssikkerhedsmæssige udfordringer i

kommunernes forvaltning på social

–

og beskæftigelsesområdet. Herefter redegøres der i

afsnit 3

for

borgerrådgivernes opgavetyper, inden der i

afsnit 4

ses på de umiddelbare fordele ved

borgerrådgiverordningen.

De to følgende afsnit er analysebaseret, og der fremsættes løbende en række anbefalinger om

ændring af retstilstanden og/eller borgerrådgiverordningen mv. I

afsnit 5

ses der på behovet for

udbredelse af borgerrådgiverordningen, mens der i

afsnit 6

ses på forskellige barrierer for

borgerrådgiverfunktionen.

Rapporten afsluttes med en konklusion i

afsnit 7

, der også indeholder et samlet skema over

rapportens anbefalinger, og en redegørelse for den anvendte metode i

afsnit 8.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

2. De retssikkerhedsmæssige udfordringer

Kommunerne løfter hovedparten af de borgernære velfærdsopgaver i samfundet. De er bl.a.

ansvarlige for drift af skoler og plejehjem mv., ligesom de træffer afgørelser om udbetaling af en

række sociale ydelser

som f.eks. kontanthjælp og sygedagpenge samt om andre former for ikke-

økonomisk hjælp mv. Mange af afgørelserne kan have indgribende betydning for borgernes

livskvalitet og fremtidsudsigter, ligesom de kan indebære sanktioner og tvangsmæssige

foranstaltninger.

Alligevel er der flere tegn på, at retssikkerheden i kommunerne reelt er under stort pres. Dette ses

bl.a. ved, at en stigende andel af afgørelserne bliver omgjort af Ankestyrelsen, at klageprocessen er

krævende og langsommelig, og at styrkeforholdet mellem borger og kommune er meget ulige i

tilfælde af uenigheder.

Retssikkerhedsmæssige udfordringer kan naturligvis opstå på alle områder, men når de opstår på

social- og beskæftigelsesområdet rammer det i særlig grad udsatte og andre ressourcesvage

borgere, der på grund af sygdom, handicap, familiesituation, misbrug af alkohol og euforiserende

stoffer, hjemløshed, dårlig økonomi eller lignende er mere afhængige af det offentlige system end

andre borgere, ligesom de typisk har vanskeligt ved at varetage deres interesser og retssikkerhed i

sagsbehandlingsprocessen.

Derfor er det også helt afgørende, at der værnes om borgernes retssikkerhed

i mødet med

kommunen.

Dette synes social- og indenrigsminister Astrid Krag umiddelbart at være enig i. På et samråd den

13. august 2020 om socialt udsatte borgeres retssikkerhed erklærede ministeren sig i hvert fald enig

i, at der er for mange sager, der bliver omgjort i Ankestyrelsen, og at den ypperste grad af

retssikkerhed ville være, hvis borgere modtog den rigtige afgørelse hos kommunerne første gang.

Samtidig understregede ministeren, at det for regeringen er centralt konstant at arbejde med,

hvordan retssikkerheden kan styrkes, og hvordan tilliden mellem det enkelte menneske og systemet

kan genskabes.

Nedenfor i afsnit 2.1-2.3 redegøres for nogle af de faktorer, som har betydning kommunernes

retssikkerhedsniveau.

10 Kommunerne har myndighedsansvaret for sagsområder, hvor afgørelsen kræver et socialtfagligt skøn. Ud over kommunerne har

Udbetaling Danmark ansvaret for at administrere en række ydelser, som f.eks. boligstøtte og børne- og unge ydelse, som typisk tildeles

ud fra objektive kriterier. Se s. 15 i

lovforslag L 87 om forslag til lov om ændring af forskellige love som følge af etableringen af

Udbetaling Danmark mv.

fremsat den 9, februar 2012

11 Retssikkerhed er et ikke et entydigt defineret begreb. I denne analyse forstås ved retssikkerhed, at kommunerne skal træffe lovlige og

korrekte afgørelser under iagttagelse af de processuelle regler for sagsbehandlingen, herunder f.eks. regler om partshøring,

begrundelse af afgørelser og klagevejledning.

12 Social- og indenrigsminister Astrid Kraghs

talepapir

til brug for samrådet om socialt udsattes retssikkerhed den 13. august 2020.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

2.1. Forkerte og mangelfulde afgørelser

På social- og beskæftigelsesområdet kan borgere klage til Ankestyrelsen over kommunernes

afgørelser om f.eks. kontanthjælp, førtidspension eller lignende. En stor del af disse klager fører til

omgørelse (ændring eller hjemvisning til fornyet behandling i kommunen). I 2019 var det ca. hver

tredje klage over kommunernes afgørelser på social- og beskæftigelsesområdet, der blev omgjort,

og omgørelsesprocenten har

–

som det fremgår af figur 1 nedenfor

–

været stigende de seneste år.

Figur 1: Ankestyrelsens omgørelsesprocent for kommunale klagesager på social- og

beskæftigelsesområdet

2015

2016

2017

2018

2019

På nogle områder kan omgørelsesprocenterne være langt højere. Det gælder f.eks. børne- og

voksenhandikapområdet, hvor 42 procent af sagerne i 2019 blev omgjort i Ankestyrelsen.

Et andet

eksempel er kommunernes afgørelser om fleksjob, hvor 45 procent blev omgjort i 2019.

Der kan naturligvis også være fejl og mangler af betydning for afgørelsen, som borgerne ikke klager

over. Det viser Ankestyrelsens praksisundersøgelser.

F.eks. har styrelsens stikprøver blandt

afgørelser om fleksjob til borgere med meget begrænset arbejdsevne (2016)

vist, at 32 procent af

sagerne ville være blevet omgjort, hvis de var blevet påklaget. En anden undersøgelse fra 2017 har

vist, at 61 procent af sagerne om tabt arbejdsfortjeneste efter servicelovens § 42 ville være blevet

omgjort, hvis de var blevet påklaget.

13 Ankestyrelsens statistik (Årsstatistik efter kommune, lovgrundlag og nøgletal): ANKEAST7

–

hele landet efter alle love inden for social-

og beskæftigelsesområdet. Begrebet ”omgjorte sager” dækker over sager,

som enten er ændret af Ankestyrelsen, eller hjemvist til

fornyet behandling hos kommunen i modsætning til korrekte afgørelser, som Ankestyrelsen har stadfæstet.

Advokatrådet, ”Retssikkerhed

for udsatte borgere”,

juni 2020 udarbejdet af Embedsværket, s. 7. Afgørelserne træffes efter

bestemmelser i serviceloven.

15 Ankestyrelsens statistik (Årsstatistik efter kommune, lovgrundlag og nøgletal):

ANKEAST7

–

hele landet, lov om aktiv

beskæftigelsesindsats om fleksjob

–

dvs. §§ 69-75 dog ikke 74 for 2019. Bemærk, at der er trådt en ny lov om aktiv beskæftigelsesindsats

i kraft pr. 1. januar 2020.

16 Ankestyrelsen foretager jævnligt stikprøver af udvalgte kommuners ikke-påklagede afgørelser på udvalgte områder, som viser, at der

også i disse sager sker fejl. Se f.eks.

praksisundersøgelsen vedr. revurdering og anvendelse af forlængelsesreglerne i

sygedagpengeloven,

hvor praksisundersøgelsen konkluderede, at der var fejl i 36 procent af sagerne i stikprøven.

17 Ankestyrelsens

praksisundersøgelse

om fleksjob til borgere med aktuelt meget begrænset arbejdsevne.

18 Ankestyrelsens

praksisundersøgelse

om tabt arbejdsfortjeneste efter servicelovens § 42.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Hertil kommer, at især udsatte borgere ofte er tilbageholdende med at klage og har vanskeligt ved

at anvende klagesystemet. Dette bekræftes af undersøgelsen ”Socialt udsattes brug af

klagesystemet”, som Rådet for Socialt

udsatte udgav i februar 2020.

Denne rapport viste bl.a. at over halvdelen (54 procent) af de socialt udsatte borgere, der deltog i

undersøgelsen, ikke forstod, hvorfor forvaltningens afgørelse var endt som den gjorde. Yderligere 37

procent forstod kun afgørelsens resultat i nogen eller mindre grad. Undersøgelsen viste desuden, at

af de socialt udsatte borgere, som klagede over afgørelsen, fandt 86 procent, at klagen var meget

psykisk krævende. De borgere, som ikke klagede over afgørelsen, angav især manglende overskud,

manglende forventning om ændring af afgørelsen, angst for negative konsekvenser og manglende

viden om klageproces som årsager hertil. Se figur 2-5 nedenfor.

Figur 2: Socialt udsatte borgeres forståelse af afgørelsens resultat

Forstod du, hvorfor afgørelsen endte som den

gjorde?

24%

13%

54%

I høj grad

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

I mindre grad

Slet ikke

I nogen grad

Figur 3: Social udsatte borgeres klager over afgørelser

Klagede du over afgørelsen?

47%

44%

4% 5%

Nej

20%

40%

60%

80%

100%

Ved ikke/husker ikke

Jeg har endnu ikke besluttet om jeg vil klage

Socialt udsattes brug af klagesystemet,

Rådet for Socialt udsatte, februar 2020, s. 7. Undersøgelsen bygger bl.a. på en

spørgeskemaundersøgelse blandt 86 socialt udsatte borgere.

20 Data

stammer fra rapporten ”Socialt udsattes brug af klagesystemet”, udgivet af Rådet for Socialt Udsatte, februar 2020.

21 Ibid.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Figur 4: Psykisk belastning for socialt udsatte borgere ved klager

Hvor krævende syntes du, det var at klage i forhold til

psykisk belastning?

8%3%

86%

Lidt krævende

Moderat krævende

20%

40%

60%

80%

Meget krævende

Ved ikke/husker ikke

100%

Figur 5: Årsager til manglende klager fra socialt udsatte borgere

Hvorfor klagede du ikke? (sæt gerne flere krydser)

Jeg havde ikke overskud til det

Jeg troede ikke, det ville ændre noget

Jeg var bange for, det ville få negative konsekvenser for mig

Jeg vidste ikke, hvordan jeg skulle klage

Andet - uddyb gerne

Ved ikke/husker ikke

Sagen var ikke relevant for mig længere

66%

37%

31%

26%

17%

En anden nyere undersøgelse af borgernes egne oplevelser af kommunernes sagsbehandling peger

også på retssikkerhedsmæssige udfordringer. Institut for Menneskerettigheder gennemførte i 2017

i forbindelse med rapporten ”Retssikkerhed

i Kommunerne”

en spørgeskemaundersøgelse blandt

borgere med sociale sager. Undersøgelsen viste bl.a., at en tredjedel af borgerne ikke mente, at

kommunen havde sat sig ind i vigtige forhold i deres sag, 40 procent mente ikke, at de havde haft

gode muligheder for at fremføre deres syn på sagen, og 21 procent mente slet ikke, at de havde haft

mulighed for at blive hørt i deres sag.

2.2. Klageprocessen er ressourcekrævende og langsommelig

I Danmark findes et fintmasket net af forskellige klageinstanser og nævn, hvor borgere og

virksomheder har mulighed for at klage over kommunernes afgørelser. Det kan dog være en lang og

omstændig proces.

22 Ibid.

23 Ibid.

Institut for Menneskerettigheder

–

Retssikkerhed i Kommunerne

(2017), s. 8 og 59.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Hvis en borger vil klage over en kommunal afgørelse på social- og beskæftigelsesområdet, skal

kommunen først selv revurdere sagen,

og derefter kan det tage lang tid at få sagen behandlet i

Ankestyrelsen. Der foreligger desværre ikke sammenlignelige oplysninger om kommunernes

sagsbehandlingstider, men alene Ankestyrelsens sagsbehandlingstid lå i 2019 på 126 dage i

gennemsnit.

Hertil kommer, at de dårligt oplyste sager kan cirkulere rundt mellem kommune og

Ankestyrelse i meget lang tid, når Ankestyrelsen en eller flere gange hjemviser sagen til fornyet

behandling i kommunen. F.eks. blev 18 procent af de realitetsbehandlede sager i 2019 hjemvist til

fornyet behandling i kommunerne.

Der er også mulighed for at indbringe kommunernes og klageinstansernes afgørelser for

domstolene.

Det er imidlertid ikke alle borgere, som har de fornødne personlige og økonomiske

ressourcer til at antage en advokat og få prøvet deres sag ved domstolene. Samtidig er der

begrænsninger i domstolenes prøvelse af det forvaltningsretlige skøn, som kan gøre det umuligt at

få en second opinion.

Der kan også klages til Folketingets Ombudsmand, men det kræver, at alle andre klagemuligheder

først er udtømt. Desuden vælger ombudsmanden selv, hvilke sager han vil behandle, og en del sager

bliver i den forbindelse fravalgt.

2.3. Ulige styrkeforhold og stigende mistillid

Der eksisterer i sagens natur et ulige styrkeforhold mellem kommune og borger, når der opstår

uenighed om f.eks. sagsbehandlingen og afgørelsens resultat. Det gælder dog i særlig grad, når der

er tale om udsatte eller andre ressourcesvage borgere, som har svært ved at varetage deres

interesser og retssikkerhed i sagsbehandlingsprocessen. Samtidig er borgerne i vidt omfang

afhængige af, at samarbejdet med kommunen i praksis er velfungerende. Det gælder f.eks. for

forældre til børn med handicap, som løbende skal søge hjælp i takt med ændringer i barnets behov,

og andre borgere med tilbagevendende kontakt til forvaltningen.

I de seneste år ses en tendens til et øget konfliktniveau mellem sagsbehandlere og borgere. Det viser

sig bl.a. ved, at borgerne i stigende grad er begyndt at organisere sig i protestgrupper. Særligt på

handicapområdet, som kommunerne i 2007 overtog administrationen af, har kommunerne været

under kritik. Berørte og pårørende har organiseret sig i grupper som f.eks. foreningen ”#En million

stemmer”

, der kæmper for at få handicapområdet på den politiske dagsorden. Mange familier med

25 Med en forvaltningsretlig afgørelse følger en klagevejledning, jf. lovbekendtgørelse nr. 433 af 22. april 2014 om forvaltningsloven §

25. Heraf fremgår bl.a. inden for hvilken tidsfrist afgørelsen skal påklages. Myndigheden skal have mulighed for at genvurdere den

påklagendes sag, før den sendes videre til Ankestyrelsen. Kun hvis myndigheden fastholder sin afgørelse, sender den klagen og sagens

akter videre til Ankestyrelsen. Se Ankestyrelsens

klagevejledning.

26 Den

gennemsnitlige sagsbehandlingstid

for kommunale social- og beskæftigelsessager i 2019 var 18 uger, svarende til 126 dage.

27 Beregnet på grundlag af Ankestyrelsens statistik:

ANKEAST5 (Afgjorte sager efter kommune, lovgrundlag og afgørelse).

28 Det er en grundlovssikret rettighed at få prøvet øvrigmyndighedens grænser, jf. grundlovens § 63.

29 Se f.eks. beskrivelse af praksis i Forvaltningsret, Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., 2. udgave, s.831 ff.

30 Se

Facebook-gruppen

”En million stemmer”.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

handicappede børn er også begyndt at give hinanden råd om, i hvilke kommuner det er godt at

bosætte sig for at opnå den nødvendige hjælp, fordi de oplever en uensartet praksis i kommunerne.

Facebook-gruppen Jobcentrets Ofre, som er en aktions- og protestgruppe for kronisk syge og

handicappede borgere, er et andet eksempel på modstanden mod systemet.

Fremkomsten af disse

grupper kan ses som et tegn på, at borgerne har en dalende tillid til, at kommunen forvalter

lovgivningen korrekt og tildeler borgerne den hjælp, som de har ret til, uden at tillægge usaglige

hensyn som f.eks. interne besparelseskrav for stor vægt.

“Jeg

synes, at det er urimeligt, at man bliver nødt til at sidde med lovforarbejder, true

med bisidder og faktisk ende med at knække helt psykisk, før kommunen ender med

at træffe den rigtige afgørelse.”

Monica Lylloff, medstifter af protestbevægelsen #enmillionstemmer

Det øgede konfliktniveau skal dog også ses i sammenhæng med, at kommunerne har fået udvidede

muligheder for at kontrollere borgerne for at undgå snyd med sociale ydelser, og at betingelserne

for at modtage ydelser er blevet skrappere.

Borgerne kan i stigende grad opleve straks at blive

sanktioneret af kommunen, hvis de ikke overholder betingelserne for modtagelse af en ydelse. Det

kan f.eks. være bortfald af dagpenge ved et forpasset møde i jobcenteret.

Selvom kommunerne generelt må antages at efterleve klageinstansernes afgørelser, ses der også

eksempler på, at kommuner

–

muligvis med økonomiske hensyn for øje

–

har undladt at efterkomme

klageinstansens afgørelse, uden at dette har haft økonomiske konsekvenser for kommunen. Det

gælder f.eks. i den såkaldte svømmepigesag,

som Justitia og Advokatsamfundet fik indbragt for

domstolene. Her havde Lolland Kommune i første omgang undladt at give en ledsagerstøtte tilbage

til en handicappet pige, selvom Ankestyrelsen havde givet familien medhold i deres klage. Da det

endelig lykkedes familien at få støtten tilbage, var der gået flere år, hvor pigen havde lidt et

længerevarende velfærdstab, mens kommunen havde haft en økonomisk besparelse.

Derudover fremgår det af Advokatrådets

rapport om ”Socialt udsattes retssikkerhed” fra juni 2020,

at der kun rejses ganske få sager om erstatning ved domstolene for fejl begået af kommunerne på

det sociale område. Ifølge rapporten skyldes det, at det kan være svært at påvise, at kommunen har

handlet ansvarspådragende og at dokumentere, at borgeren har lidt et økonomisk tab.

Artikel: ”Mistillid

til systemet: Handikappede vil væk fra deres kommuner”,

den 14. oktober 2019, TV2 Lorry.

32 Se hjemmesiden jobcentretsofte.dk (Hjem og Om foreningen) og Facebooksiden Jobcentrets Ofre.

”Mistillid

til systemet: Pårørende til handicappede samler sig i ny bevægelse”,

bragt på denoffentlige.dk den 27. marts 2019.

34 Se bl.a. aftalen mellem den daværende regering, Dansk Folkeparti og Socialdemokratiet fra november 2018 om mere enkle og mere

skærpede sanktioner, styrket kontrol og færre fejludbetalinger, som er blevet udmøntet i

lov nr. 1558 af 27. december 2019 om ændring

af lov om aktiv socialpolitik, integrationsloven og forskellige andre love (Enklere og skærpede sanktioner, styrket kontrol med snyd og

færre fejludbetalinger mv.).

35 Østre Landsrets afgørelse af 22. januar 2019. Sagen afventer i skrivende stund sin afgørelse i Højesteret. Domsresumé kan læses på

Justitias hjemmeside.

36 Socialt udsattes retssikkerhed, Advokatrådet, juni 2020, s. 22.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

3. Borgerrådgiverens opgaver

Som det fremgik af det foregående afsnit, er der en række retssikkerhedsmæssige udfordringer i

kommunerne, som især kan være et problem for ressourcesvage borgere. I det følgende ses der

nærmere på borgerrådgiverens opgaver, og på hvordan borgerrådgiverne kan være med til at løfte

retssikkerheden.

Det er kommunestyrelseslovens § 65 e, som sætter rammen for borgerrådgivernes opgaver. Ifølge

lovens ordlyd kan borgerrådgiverfunktionen kun varetage opgaver om:

1) rådgivning og vejledning af borgerne og

2) tilsyn med kommunens administration.

Selvom det ikke fremgår udtrykkeligt af lovens ordlyd, kan borgerrådgiverfunktionen i henhold til §

65 e som led i sit tilsyn også vejlede kommunens forvaltning.

Indenfor den angivne ramme kan kommunerne selv vælge, hvilke opgaver borgerrådgiveren skal

varetage,

hvilket kan ske ved uddybning og beskrivelse af borgerrådgivernes opgaver i vedtægter

eller funktionsbeskrivelser mv. Det betyder, at hver kommune har deres egne individuelle regelsæt

for borgerrådgiverfunktionen.

Som det er beskrevet i de fleste borgerrådgiveres vedtægter, omfatter borgerrådgiverens

virksomhed

(kompetenceområde)

under

alle

enheder

(udvalg,

institutioner,

virksomheder

tjenestesteder)

kommunalbestyrelsens

virksomhed

København

benævnt

borgerrepræsentationen).

Borgerrådgiverens udtalelser, kritik og anbefalinger mv. er ikke-bindende for kommunen, da

borgerrådgiveren kun har en rådgivende og vejledende funktion og ikke kan træffe afgørelser

indenfor et område, der efter kommunens styrelsesvedtægt er henlagt til et stående udvalg.

Borgerrådgiverordningen svarer på dette punkt til ordningen med Folketingets Ombudsmand, hvis

udtalelser heller ikke er bindende.

37 jf. f.eks. Den kommenterede styrelseslov 2010, s. 596 samt bemærkningerne til § 65 e, stk. 4. 3. sidste afsnit, sidste pkt.

38 Lovforslag nr. L 76 af 11. november 2008, spec. Bem. til § 65 e, stk. 3.

39 En uafhængig borgerrådgiverfunktion oprettes ved ændring af kommunens styrelsesvedtægt. Derudover har borgerrådgiveren som

regel sit eget sæt vedtægter i kommunen, eller en funktionsbeskrivelse.

40 Se f.eks.

vedtægt

for borgerrådgiveren i Københavns Kommune § 7 (historisk) og § 6 i Københavns Kommune borgerrådgivers nye

vedtægt.

41 Lovforslag nr. L 76 af 11. november 2008, spec. bem. til § 65 e, stk. 4.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

3.1 Rådgivning og vejledning af borgerne

Som det fremgår af kommunestyrelseslovens § 65 e,

er rådgivning og vejledning af borgerne en af

borgerrådgivernes hovedopgaver. Det er samtidig den opgave, som oftest er uddybet i

borgerrådgivernes vedtægter.

Borgerrådgiverens rådgivning og vejledning kan anses som et supplement til kommunens generelle

vejledningspligt, da borgere i princippet bør kunne henvende sig til kommunens forvaltning for at få

den nødvendige vejledning om reglernes betydning, hvordan borgerne kan opfylde lovgivningens

krav, og hvilken afdeling/myndighed der er den rette for dem at henvende sig til.

Kommunens vejledningspligt

Kommunerne har som forvaltningsmyndigheder en generel vejledningspligt, som følger af

forvaltningslovens § 7. Pligten indebærer, at der i fornødent omfang skal ydes vejledning og bistand

til personer, der retter henvendelse om spørgsmål indenfor myndighedens sagsområde

Derudover gælder der en særlig vejledningpligt på det sociale område i medfør af

retssikkerhedslovens § 5

, hvorefter kommunen skal yde rådgivning og vejledning i forhold til alle

de muligheder for hjælp, som findes i den sociale lovgivning, ligesom kommunen skal være

opmærksom på, om der kan søges om hjælp hos en anden myndighed eller efter anden

lovgivning.

Ved Justitias interviews med en række borgerrådgivere

gav mange af dem udtryk for, at

borgerrådgiverfunktionen opfyldte et behov hos borgerne for helhedsorienteret vejledning på tværs

af kommunens afdelinger, som forvaltningen ikke altid evnede selv at dække. Samtidig oplyste alle

de interviewede borgerrådgivere, at de ofte modtager henvendelser fra borgere, der ikke kan finde

ud af, hvor i kommunen de skal henvende sig med et konkret problem.

”Et af de største problemer i den kommunale forvaltning er, at kommunen ikke

varetager sin vejledningsforpligtelse. Det kan de få hjælp til hos mig, da jeg

har overblikket over alle sagsområderne, og næst efter borgmesteren er den, der har

mest føling med,

hvad der foregår i kommunen.”

Borgerrådgiver D (formelt uafhængig)

”Der var en ældre borger,

der ringede for nylig med flere forskellige problemstillinger.

I et sådant tilfælde tager jeg fat på hvert enkelt delproblem og henviser borgeren til

de rigtige afdelinger i kommunen og udleverer kontaktoplysninger til de relevante

medarbejdere.”

Borgerrådgiver F (ikke formelt uafhængig)

42 Lovbekendtgørelse nr. 47 af 15. januar 2019 om kommunernes styrelse § 65 e, stk. 4.

43 Lovbekendtgørelse nr. 433 af 22. april 2014 om forvaltningsloven § 7 har følgende

ordlyd: ”§

7. En forvaltningsmyndighed skal i

fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde.

Stk. 2.

Modtager en forvaltningsmyndighed en skriftlig henvendelse, som ikke vedrører dens sagsområde, videresendes henvendelsen så

vidt muligt til rette myndighed.”

44 Lovbekendtgørelse nr. 826 af 16. august 2019 om retssikkerhed og administration på det sociale område.

45 Justitia har foretaget kvalitative interviews med otte udvalgte borgerrådgivere. Se nærmere i metodeafsnittet.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

”Borgere

kan ofte ikke finde vej på hjemmesiden, når de skal søge om ydelser.

Selvbetjeningsløsningerne på hjemmesiden er dårlige og det er svært at finde rundt

på hjemmesiden.

Især ydelseskontoret er svært at finde.”

Borgerrådgiver G (ikke formelt uafhængig)

”En handicappet borger havde oplevet at blive kastet frem

tilbage mellem forskellige

afdelinger, uden nogen tog ansvar for, at han fik den nødvendige hjælp og vejledning.

I et sådant tilfælde kan jeg bede en afdelingsleder om at finde ud af, hvem der skal

tage sig af sagen.”

Borgerrådgiver C (formelt uafhængig)

Borgerrådgivere håndterer desuden henvendelser fra borgere, som ikke forstår kommunens

afgørelse.

Dette behov belyses også i rapporten ”Retssikkerhed i Kommunerne” udgivet af Institut

for Menneskerettigheder i 2017, som fandt, at omkring en femtedel af de borgere, der ikke fik

medhold i deres sag, og som fik en begrundelse, syntes begrundelsen var svær at forstå.

”Jeg føler virkelig, at jeg har gjort en forskel

i nogle af de sager, hvor borgeren er gået

fra vores møde med en forståelse for, hvorfor udfaldet er blevet, som det er blevet.

Borgeren er blevet hjulpet med en ny

forståelse og en ny vej at gå”

Borgerrådgiver C (formelt uafhængig)

”Jeg

afværger mange klager til Ankestyrelsen ved, at borgeren efter at have talt med

mig vælger ikke at klage, hvis de godt kan se, at kommunens afgørelse er rigtig, og at

de ikke får noget ud af at klage. Som oftest skyldes deres lyst til at klage, at de

ikke

forstår kommunens afgørelse”

Borgervejleder D (formelt uafhængig)

Som en del af vejledningen og rådgivningen kan borgerrådgiveren også hjælpe borgeren med at

klage over kommunens afgørelser til overordnede klageinstanser og finde vej i det kommunale

klagesystem.

”Jeg

henviser borgeren til, hvor klagen skal hen. Hvis borgeren har styr på

klagemuligheder, så opgiver jeg navn og adresse på myndigheden/ forvaltningen. Jeg

vejleder også om klagefrister. Hvis borgeren ikke har styr på sine klagemuligheder,

eller hvad han/hun skal klage over, kan jeg hjælpe med at udrede, hvad der skal

klages over, hvordan og til hvem.”

Borgerrådgiver F (ikke formelt uafhængig)

”Jeg

tilbyder vejledning i, hvordan man skriver en klage. Mange er usikre på, hvordan

man griber det an. Det er som regel kun generelle guidelines, og så hjælper vi helt

konkret, hvis borgeren virkelig ikke kan selv.”

Borgerrådgiver A (formelt uafhængig)

46 Som f.eks. angivet på hjemmesiderne for borgerrådgiverne hos Københavns og Høje-Taastrups Kommuner.

Institut for Menneskerettigheder

–

Retssikkerhed i Kommunerne

(2017), s. 7.

48 Lovforslag nr. L 76 af 11. november 2008, spec. bem. til § 65 e, stk. 4.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

”Jeg

tager en snak med borgeren om, hvad vedkommende er utilfreds med i

afgørelsen, og hvad borgeren ikke forstår. Jeg hjælper som regel med at give dem

nogle punkter i klagen, som de kan komme ind på, og hjælper dem med strukturen. I

få tilfælde hjælper jeg dem med et udkast, hvis de selv er ude af stand til det.”

Borgerrådgiver G (ikke formelt uafhængig)

Borgerrådgiveren kan almindeligvis også selv behandle klager, men kun over forhold, som ikke kan

påklages selvstændigt til andre lovhjemlede klageorganer som f.eks. Ankestyrelsen. Dette følger af

forarbejderne til kommunestyrelsesloven § 65 e, hvor det er anført:

”en

sådan funktion [kan] ikke

varetage opgaver, der ikke er kommunale, herunder opgaver, der er henlagt til en anden myndighed.

Dette indebærer bl.a., at borgerrådgiveren ikke kan varetage opgaver, der er henlagt til en

rekursmyndighed. Kan en sag, der rejses over for borgerrådgiverfunktionen, således indbringes for

en rekursmyndighed, må borgerrådgiverfunktionen efter omstændighederne enten videresende

sagen til rekursmyndigheden

eller vejlede borgeren om muligheden herfor.”

I praksis bliver kommunestyrelseslovens § 65 e og lovbemærkningerne fortolket således, at en

borgerrådgiver heller ikke kan udtale sig om sin holdning til en afgørelses resultat.

Dette skyldes

formentlig denne formulering i lovforarbejderne til kommunestyrelseslovens § 65 e om, at

”borgerrådgiverfunktionen ikke i et tilfælde, hvor f.eks. en borger retter henvendelse og udtrykker

utilfredshed med en kommunal afgørelse inden for et udvalgs område kunne foretage en ny

vurdering af sagen og eventuelt ændre afgørelsen. Borgerrådgiverfunktionens opgave i et sådant

tilfælde vil derimod være enten at rådgive borgeren om, hvortil i kommunen vedkommende skal

rette henvendelse, eller at videregive sagen til den relevante forvaltningsgren. Tilsvarende vil

borgerrådgiverfunktionen ikke som led i sit tilsyn med den kommunale opgavevaretagelse kunne

gribe ind i denne, f.eks. ved at ændre en afgørelse.”

Borgerrådgiveren kan derimod behandle forhold, som ikke selvstændigt kan indbringes for en

lovhjemlet klageinstans, hvilket f.eks. kan være visse processuelle/forvaltningsretlige spørgsmål,

adfærdsklager eller klager over den praktiske udførelse af en opgave.

Indenfor dette

kompetenceområde kan borgerrådgiveren påse, at

”borgeres og virksomheders interesser bliver

varetaget

i overensstemmelse med lovgivningen og god forvaltningsskik af kommunerne”

Og som

reaktion på denne bedømmelse kan borgerrådgiveren ”

udtale sin opfattelse af en sag eller et

sagsområde”

”i den forbindelse

udtale kritik, fremkomme med forslag, anbefalinger eller

henstillinger.”

49 Se Lovforslag nr. L 76 af 11. november 2008, spec. bem. til § 65 e, stk. 4.

50 Dette fremgik af Justitias interviews med en række borgerrådgivere.

51 Lovforslag nr. L 76 af 11. november 2008, spec. bem. til § 65 e, stk. 4.

52 Som forklaret af borgerrådgivere ved de kvalitative interviews. Ift. adfærdsklager og klager over den praktiske udførelse af opgaver,

se vedtægterne for borgerrådgiverne i København og Roskilde kommuner.

53 Som det fremgår af forarbejderne til kommunestyrelseslovens § 65 e, og som uddybet i de fleste borgerrådgiveres vedtægter.

54 Se f.eks.

vedtægt

for borgerrådgiveren i Roskilde Kommune § 20.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Som en borgerrådgiver har forklaret, så er borgerne dog i praksis ofte ikke bevidst om de

processuelle regler og henvender sig til borgerrådgiveren, fordi de er utilfredse med resultatet af

afgørelsen. I et sådant tilfælde kan borgerrådgiveren hjælpe borgeren med f.eks. at formulere klagen

til Ankestyrelsen, og hvis borgerrådgiveren opdager, at forvaltningen har begået fejl i

sagsbehandlingen, kan borgerrådgiveren adressere dette over for forvaltningen. Borgerrådgiverne

kan også tale med sagsbehandleren om hjemmel og begrundelse for afgørelsen, hvilket i nogle

tilfælde kan føre til, at sagsbehandleren vælger at ændre afgørelsen.

3.2. Tilsyn med kommunens administration

Den anden hovedopgave for borgerrådgiverne er at føre tilsyn med kommunens administration.

lovbemærkningerne til kommunestyrelseslovens § 65 e nævnes det bl.a., at borgerrådgiveren kan

være en god hjælp til at påse, at den kommunale administration fungerer i overensstemmelse med

lovgivningen, god forvaltningsskik og de retningslinjer, som kommunen har fastsat.

Borgerrådgiveren har i lighed med Folketingets Ombudsmand

krav på at få udleveret nødvendige

oplysninger fra forvaltningen. Det kan både være i forbindelse med enkeltsager (borgerklager) og i

forbindelse med undersøgelser på eget initiativ (egen drift-undersøgelser).

Egen drift-undersøgelser er i forarbejderne til kommunestyrelseslovens § 65 e nævnt som en af de

opgaver, borgerrådgiveren kan varetage.

Det er meget lig den adgang som Folketingets

Ombudsmand har

og indebærer en adgang for borgerrådgiveren til på eget initiativ at iværksætte

en nærmere undersøgelse af udvalgte områder af kommunens sagsbehandling, hvor der f.eks. har

vist sig et mønster af fejl, eller at tage bestemte sager op på eget initiativ. I bestemmelserne om

borgerrådgiverordningen i de enkelte kommuner er adgangen til at foretage egen drift-

undersøgelser udformet forskelligt. Justitia har fundet enkelte eksempler på borgerrådgivere, der

kun har adgang til at foretage sådanne undersøgelser efter samråd med f.eks. kommunaldirektøren

eller økonomiudvalget.

Der er også borgerrådgivere, som slet ikke har en sådan adgang.

Case: Egen drift-undersøgelse i Københavns Kommune

I 2016 iværksatte Københavns Kommunes borgerrådgiver, Johan Busse, en egen drift-

undersøgelse af kommunens sagsbehandling på anbringelsesområdet.

Undersøgelsen, der

55 Lovbekendtgørelse nr. 47 af 15. januar 2019 om kommunernes styrelse § 65 e, stk. 4.

56 Lovforslag nr. L 76 af 11. november 2008, alm. bem. afsnit 3.

57 I medfør af lovbekendtgørelse nr. 349 af 22. marts 2013 om Folketingets Ombudsmand § 19 har de myndigheder, der er omfattet af

ombudsmandens virksomhed, pligt til at meddele ombudsmanden de oplysninger og udlevere de dokumenter, som han forlanger.

58 Lovforslag nr. L 76 af 11. november 2008, alm. bem. afsnit 3.

59 Lovbekendtgørelse nr. 349 af 22. marts 2013 om Folketingets Ombudsmand §§ 17 og 18.

60 F.eks. Faaborg-Midtfyn og Svendborg Kommune.

Se ”Kvaliteten

af sagsbehandlingen og myndighedsudøvelsen i borger-center børn og unge

–

Endelig rapport”

(2017) udgivet af

Københavns Kommunes borgerrådgiver Johan Busse.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

omfattede en stikprøvekontrol af 77 sager om anbringelser og samvær i årene 2013-2016,

konkluderede, at der var fejl i alle sagerne.

Som konsekvens den omfattende kritik af kommunens sagsbehandling iværksatte

Socialforvaltningen et udvidet ledelsestilsyn på området i efteråret 2017. Efter justeringen af

ledelsestilsynet blev vedtaget, kom der efter det oplyste mere systematik og korrekthed i arbejdet

på anbringelsesområdet.

Borgerrådgiverne optræder ofte også som sparringspartner for sagsbehandlerne i kommunens

forvaltning, selvom denne rolle hverken er nævnt i kommunestyrelseslovens § 65 e eller i

lovforarbejderne hertil. Justitias interviews med en række borgerrådgivere viste, at forvaltningen i

varierende grad henvender sig til borgerrådgiverne med henblik på sparring om f.eks.

sagsbehandlingsregler eller i forhold til, hvordan forvaltningen skal takle konkrete henvendelser.

”Både ledere og sagsbehandlere henvender sig mere og mere til mig i forhold

til et

læringsperspektiv.”

Borgerrådgiver G (ikke formelt uafhængig)

“Som jeg ser det, er en af de vigtigste opgaver for mig at skabe forståelse. Skabe

andet perspektiv. En læring ind i organisationen. Når der kommer en afgørelse om

omgørelse fra Ankestyrelsen er det ikke den samme læring, der kommer ind i

organisationen, som når jeg samarbejder med forvaltningen. Det er min rolle at være

et spejl over for forvaltningen. Jeg foretrækker tingene på en anden måde og

skaber en mere varig forståelse hos

forvaltningen af, hvorfor noget er et problem.”

Borgerrådgiver E (formelt uafhængig)

Som led i sparringsprocessen har borgerrådgiveren også mulighed for at viderebringe borgeres

forslag til forbedringer af den kommunale sagsbehandling eller service, hvilket tillige er udtryk for

borgerrådgiverens adgang til at opfange eventuelle problemer og give feedback til den rette del af

forvaltningen.

En del borgerrådgivere underviser også sagsbehandlerne i kommunens forvaltning, typisk om

forvaltningsretlige emner som f.eks. partshøring og begrundelsespligt. I rollen som underviser har

borgerrådgiveren

–

på samme måde som i rollen som sparringspartner

–

en aktiv rolle i forhold til at

forebygge fejl og mangler i kommunens afgørelser ved at løfte sagsbehandlernes viden om de

forvaltningsretlige regler mv.

Notat af 26. maj 2017

til Socialudvalget fra Socialforvaltningen, s. 3.

Se ”Kvaliteten

af sagsbehandlingen og myndighedsudøvelsen i borger-center børn og unge

–

Endelig rapport”

(2017) udgivet af

Københavns Kommunes borgerrådgiver Johan Busse, s. 6-7.

64 Nyhed på Københavns Kommunes

hjemmeside: ”Socialudvalget

justerer ledelsestilsynet i Borgercenter Børn og Unge.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Borgerrådgiveren i Glostrup Kommunes beretning 2018-2019

”Konkret har jeg i den forgangne periode

holdt oplæg/undervisning for skoleledelsen på Glostrup

Skole om skolen som myndighed og de forvaltningsretlige reglers betydning. Et emne som

aktualiseres af det fokus, der også har været på landsplan, blandt andet gennem Institut for

Menneskerettigheders rapport

om ”Retten til Uddannelse –

når børn med handicap ikke går i

skole” fra november 2017. Derudover har jeg holdt oplæg for dagtilbudslederne om

sagsbehandlingsregler, herunder om journalisering.”

Borgerrådgiveren i Hillerød Kommunes beretning 2018

”Borgerrådgiveren anbefaler, at man fastholder fokus på emnerne vejledning og inddragelse hos

medarbejderne i forvaltningen og især beskæftiger sig med, hvordan emnerne kan omsættes til

konkrete tiltag i den daglige praksis. I forlængelse af sidste års beretning har borgerrådgiveren

tilbudt at undervise relevante medarbejdere i vejledningspligten. Foreløbigt har der været to

undervisningsseancer og der er planlagt yderligere to. Forhåbentlig vil der komme flere til.”

Borgerrådgiverne foretager også evaluering af sagsbehandlingen, det vil sige en vurdering af

sagsbehandlingens kvalitet. Der kan f.eks. være tale om en gennemgang af de sager, som

borgerrådgiveren har modtaget i løbet af året, eller egen drift-undersøgelser. Anbefalinger om

forbedringer af sagsbehandlingens kvalitet vil typisk blive fremsat i borgerrådgiverens offentliggjorte

årsberetning, jf. afsnit 3.3 nedenfor.

3.3. Årsberetninger

Det fremgår af lovforarbejderne til kommunestyrelseslovens § 65 e, at det er en naturlig del af

borgerrådgivernes rolle, at de som led i tilsynet med kommunen sikrer afrapportering om tilsynet til

kommunalbestyrelsen og fremkommer med forslag og indstillinger om de skridt, som

borgerrådgiverens konstateringer måtte give anledning til, f.eks. ændringer i tilrettelæggelsen af

sagsbehandlingen eller lignende.

Eksempel fra borgerrådgiver-vedtægt

§ 7. Borgerrådgiveren afgiver en årlig beretning til Roskilde Byråd. I beretningen redegør

borgerrådgiveren for sin virksomhed, herunder eventuelle konstateringer af overordnede forhold

inden for borgerrådgiverens kompetence, som ikke er tilfredsstillende i kommunens

sagsbehandling, borgerbetjening mv. Borgerrådgiveren kan i den forbindelse komme med

forslag og anbefalinger til Roskilde Byråd og forvaltningen. Beretningen offentliggøres.

65 Lovforslag nr. L 76 af 11. november 2008 spec. bem. til § 65 e, stk. 4.

Vedtægt

for borgerrådgiveren i Roskilde Kommune.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Alle borgerrådgivere afgiver beretninger, men i to kommuner er det ikke et krav, at beretningerne

offentliggøres.

De fleste borgerrådgivere afgiver beretning en gang årligt, dog er der en

borgerrådgiver, der afgiver beretning to gange årligt.

En anden borgerrådgivers beretninger

dækker en toårig periode.

Ved Justitias gennemgang af anbefalinger og lignende i borgerrådgivernes offentliggjorte

beretninger fra 2018/2019 er de gennemgående temaer især sagsbehandlingstider, kommunikation

mellem borger og forvaltning, overholdelse af forvaltningsretlige regler samt bedre og mere

vejledning. Gennemgående for beretningerne er desuden, at de som hovedregel indeholder en

opgørelse

over

henvendelserne

eventuelt

henvendelsestyper,

samt

hvordan

henvendelserne/klagerne er fordelt på de forskellige forvaltningsgrene.

Borgerrådgivernes beretninger forelægges kommunalbestyrelsen og i nogle tilfælde visse udvalg,

før de offentliggøres. I Justitias spørgeskemaundersøgelsen er de 29 deltagende borgerrådgivere

blevet spurgt om, hvordan beretningerne behandles. Det mest almindelige er, at beretningen først

behandles på et møde i økonomiudvalget og derefter på et møde i kommunalbestyrelsen, hvor den

”godkendes”. Der er dog forskellige variationer over denne fremgangsmåde.

Det må antages, at formålet med borgerrådgiverens offentliggjorte beretninger er nogenlunde det

samme, som med Folketingets Ombudsmands beretninger. Selvom det traditionelt har været det

politiske niveau (Folketinget), som er adressat for ombudsmandens beretning, er den tillige tiltænkt

den interesserede borger, pressen, forskere, undervisere og andre myndigheder.

Ud fra spørgeskemaundersøgelsen er det svært at udlede, i hvilket omfang forvaltningen anvender

beretningerne i læringsøjemed, men det gennemgående indtryk er, at alle dele af kommunens

forvaltning bliver orienteret om indholdet af beretningerne.

67 Borgerrådgiverne i Nyborg og Sønderborg Kommuner.

68 Tårnby Kommune.

69 Frederikssund Kommune.

70 Jon

Andersen, ”Ombudsmandsloven med kommentarer”, 2013, s. 109.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

4. Umiddelbare fordele ved

borgerrådgiverordningen

Som det er fremgået af det foregående afsnit, bidrager borgerrådgiverne på flere måder til at

forebygge fejl og mangler i sagsbehandlingen og hjælper borgere, der har svært ved at varetage

deres interesser og retssikkerhed.

De har et udadvendt blik i form af rådgivning og vejledning af borgerne, herunder at bistå borgeren,

når kommunikationen mellem borger og forvaltning går i hårdknude, og at hjælpe borgeren med at

klage over en afgørelse. De har samtidig et indadvendt blik i kraft af deres tilsyn med kommunernes

administration, herunder at undervise og sparre med sagsbehandlerne i kommunernes forvaltning.

I det følgende præsenteres en række resultater fra Justitias undersøgelser, som belyser nogle

yderligere

fordele

ved

borgerrådgiverordningen.

Det

drejer

sig

deres

uformelle

sagsbehandlingsstil og korte sagsbehandlingstid, deres tilgængelighed i forhold til borgerne, at

deres største målgruppe er de ressourcesvage borgere samt at tidligere undersøgelser peger på en

stor tilfredshed med borgerrådgiverordningen.

4.1. Uformel sagsbehandlingsstil og kort sagsbehandlingstid

De borgerrådgivere, som har deltaget i Justitias interviews, har redegjort for en sagsbehandlingsstil,

der er mere fri og uformel end både klageorganerne og Folketingets Ombudsmand. Det fremgår da

også af stort set alle de 33 borgerrådgiveres beretninger fra 2018-2019,

som Justitia har undersøgt,

at borgerrådgiverne fortrinsvist arbejder dialogbaseret i forhold til både borgeren og forvaltningen.

Kun de mere komplicerede sager eller sager, der ikke kan løses ved dialog, håndteres skriftligt.

“I starten var alting skriftligt og mere formelt

og lignede egentligt

ombudsmandsarbejde. I dag er det meget mere dialogbaseret. Det har vist sig at være

den allermest effektive metode i forhold til at håndtere et stigende antal sager

samtidig med begrænsede ressourcer.”

Borgerrådgiver A (formelt uafhængig)

“Der er ikke noget af det, jeg siger, som jeg ikke ville kunne skrive. Men når det kun

bliver sagt mundtligt, bliver det opfattet mindre skarpt, og dialogen har mere karakter

af et samarbejde om, hvordan vi løser borgerens problem i fællesskab. Det gør en

kæmpe forskel.”

Borgerrådgiver B (formelt uafhængig)

Justitias interviews har også vist, at borgerrådgiverne fortrinsvist arbejder uformelt og

dialogbaseret

i forhold til at håndtere klager fra borgere. Det har den fordel, at borgerens problem

71 Eksklusiv borgerrådgiverne i Frederiksberg, Odder og Greve Kommuner, hvis borgerrådgiverordninger blev oprettet efter

udsendelsen af Justitias spørgeskema i november 2019.

72 Se f.eks. beskrivelsen af arbejdsmetoden hos borgerrådgiveren hos Københavns Kommune i

årsberetningen fra 2019,

s. 8.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

ofte kan løses hurtigere end ved en skriftlig behandling. I en mindre del af tilfældene ser man dog

også en behandling af klagerne, som ender med en egentlig skriftlig udtalelse i stil med

sagsbehandlingen hos Folketingets Ombudsmand.

”Jeg synes,

at det er den dialogbaserede tilgang, der gør den positive forskel for

borgeren sammenlignet med andre klagemuligheder til f.eks. borgmesteren eller

ombudsmanden. Der kan ofte skabes en forbedring med det samme i stedet for at

sende en klage og få et svar flere måneder senere. Et svar og en løsning nu og her.

Klageadgangen er mere

tilgængelig og mere praktisk.”

Borgerrådgiver C (formelt uafhængig)

Der er dog variationer i borgerrådgivernes arbejdsmetoder. F.eks. henvender en af de interviewede

borgerrådgivere sig altid i mailform til forvaltningen, når der skal påpeges ting over for kommunen,

hvilket sker for at vedkommende kan dokumentere sit arbejde.

Borgerrådgiverne har typisk også en noget kortere sagsbehandlingstid end klageorganerne. Således

skønnede 6 af de 29 borgerrådgivere fra Justitias spørgeskemaundersøgelse, at de har en

gennemsnitlig

sagsbehandlingstid

på

under

uge

ved

klager

over

sagsbehandling/borgerbetjening. 19 borgerrådgivere svarede, at de har en gennemsnitlig

sagsbehandlingstid på mellem en uge til en måned, mens 4 svarede, at den gennemsnitlige

sagsbehandlingstid var på 1-2 måneder. Se nærmere figur 6 nedenfor.

Figur 6: Skønnet gennemsnitlig sagsbehandlingstid for klager over

sagsbehandling/borgerbetjening

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Under en uge

Mellem en uge til en måned

1-2 måneder

Til sammenligning kan det oplyses, at den gennemsnitlige sagsbehandlingstid hos Ankestyrelsen for

kommunale klagesager på social- og beskæftigelsesområdet i 2019 var på 126 dage.

Ved øvrige henvendelser, f.eks. om hjælp til at finde rundt i kommunens system og afklarende

spørgsmål mv., svarede 25 af de 29 borgerrådgivere fra spørgeskemaundersøgelsen, at de har en

73 29 ud af 33 borgerrådgivere besvarede dette spørgsmål.

74 Den

gennemsnitlige sagsbehandlingstid

for kommunale social- og beskæftigelsessager i 2019 var 18 uger, svarende til 126 dage.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

gennemsnitlig sagsbehandlingstid på under en uge, mens 4 borgerrådgivere svarede, at de har en

gennemsnitlig sagsbehandlingstid på mellem en uge til en måned. En enkelt borgerrådgiver angav

uddybende, at sagsbehandlingstiden højest er to dage. En anden havde nogle særlige forløb af flere

års varighed, hvor borgerrådgiveren fungerede som støtte for borgeren ved møder og samtaler.

Den uformelle sagsbehandlingsstil og korte sagsbehandlingstider ser borgerrådgiverne typisk som

en fordel i forhold til de øvrige klagemuligheder mv.

“Jeg

synes, det er dialogen, der gør forskellen. Som borgerrådgiver skaber man en

forbedring med det samme i stedet for at sende en klage og få et svar flere måneder

senere. I stedet får borgeren som regel et svar og en løsning nu og her.

Borgerrådgivere er mere tilgængelige og mere praktiske.”

Borgerrådgiver C (formelt uafhængig)

“Jeg

adskiller mig fra de øvrige klagemuligheder på den måde, at jeg har en meget

mere direkte kontakt til borgeren og forvaltningen. Jeg har en bedre forståelse for

borgernes hverdag. I forhold til andre klageinstanser er jeg mere tilgængelig og virker

mere imødekommende, og jeg har en mere procesledende rolle. Til sammenligning

virker ombudsmanden måske lidt længere væk fra de konkrete borgere og har mere

fokus på det overordnede og meget generelle. Jeg har en lidt lavere tærskel for, hvad

jeg kan tage ind, også forhold der berører mange borgere i kommunen, og jeg kan

foreslå undervisning eller tekniske redskaber til at få rettet op.”

Borgerrådgiver B (formelt uafhængig)

4.2. Tilgængelighed

De 29 borgerrådgivere fra Justitias spørgeskemaundersøgelse betjener tilsammen 35 kommuner, og

er derfor tilgængelige på 35 lokaliteter. Ifølge undersøgelsen er 25 af lokaliteterne placeret i et kontor

på rådhuset eller sammen med kommunens forvaltning. 3 lokaliteter er placeret både på rådhuset

og lokale biblioteker. 3 lokaliteter er placeret på biblioteker, og yderligere 4 lokaliteter er placeret på

et kontor separat fra forvaltningen. Det mest almindelige er således, at borgerrådgiverfunktionen er

placeret på rådhuset sammen med forvaltningen. Se figur 7 nedenfor.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Figur 7: Borgerrådgiverens fysiske placering

Alle 29 borgerrådgivere fra Justitias spørgeskemaundersøgelse oplyste, at borgerne har mulighed

for at kontakte dem skriftligt og telefonisk. 26 af borgerrådgiverne svarede desuden, at de har en

åbningstid, hvor borgerne kan henvende sig fysisk.

24 af de 29 af borgerrådgivere oplyste desuden, at borgerne oftest henvender sig telefonisk, mens

4 oplyste, at det oftest var skriftligt. Ingen af borgerrådgiverne anførte fysisk henvendelse som den

mest anvendte henvendelsesmetode. Se figur 8 nedenfor.

Figur 8: Hvordan henvender borgeren sig oftest?

75 29 borgerrådgivere besvarede dette spørgsmål. Dog betjener 4 borgerrådgivere seks kommuner og har samlet indgivet en

besvarelse, og en borgerrådgiver betjener både Hvidovre og Ishøj Kommuner. Disse førnævnte borgerrådgivere har dog givet

oplysninger om placeringen i hver enkel kommune, hvorfor der indgår oplysninger om borgerrådgiverens placering i 35 kommuner.

76 29 borgerrådgivere har svaret på dette spørgsmål. 29/29 borgerrådgivere har svaret, at borgerne kan kontakte dem telefonisk og

skriftligt. Herudover har 26 angivet, at de har en fysisk åbningstid. En enkelt borgerrådgiver har angivet, at vedkommende er opsøgende

en gang om ugen på kommunens værested, hvilket er kategoriseret under ”andet”.

29 borgerrådgivere har svaret på dette spørgsmål. En enkelt borgerrådgiver har angivet, at ”Borgerne ringer

eller skriver

–

I X

kommune har jeg åben rådgivning 1 time ugentligt”, hvilket er kategoriseret under ”andet”.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

12 af de 29 borgerrådgivere oplyste desuden, at de har faste åbningstider for telefoniske og/eller

fysiske henvendelser, mens de resterende 17 borgerrådgivere ikke har faste åbningstider.

Borgerrådgiverne med faste åbningstider har i gennemsnit åbent for telefoniske og/eller fysiske

henvendelser 23,9 timer om ugen.

Blandt de 17 borgerrådgivere uden faste åbningstider oplyste

10 af dem, at borgerne kan kontakte dem i deres arbejdstid, som i gennemsnit udgør 35,7 timer om

ugen.

Samlet set tyder ovenstående på, at langt de fleste borgerrådgivere har en god tilgængelighed i

forhold til borgerne både i henvendelsesformer og åbningstid mv., hvilket gør det nemt for borgerne

at opnå kontakt med borgerrådgiveren. Det samme kan dog gøre sig gældende i forhold til

kommunernes forvaltninger, der f.eks. ofte også har gode muligheder for telefonisk kontakt.

4.3. Ressourcesvage borgere som største målgruppe

I Justitias spørgeskemaundersøgelse blev borgerrådgiverne også spurgt til deres største målgruppe.

1 af de 29 deltagende borgerrådgivere

anførte, at det oftest var ”udsatte borgere”,

der henvendte

sig til

borgerrådgiveren. Derudover svarede 20 borgerrådgivere, at det oftest var ”andre

ressourcesvage borgere”, mens 8

borgerrådgivere

svarede, at det oftest var ”øvrige borgere”, der

kontaktede borgerrådgiveren.

Figur 9: Typer af borgere, der oftest henvender sig til borgerrådgiverne

Hvilke typer borgere henvender sig efter dit skøn

oftest til borgerrådgiveren?

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Udsatte borgere

Andre ressourcesvage borgere

Øvrige borgere

“Der er mange borgere, der henvender sig til borgerrådgiveren, som ikke ville have

ressourcerne til at gå hele vejen gennem klagesystemet og klage til ombudsmanden.”

Borgerrådgiver E (formelt uafhængig)

78 29 borgerrådgivere har svaret på dette spørgsmål. Heraf har 12/29 svaret, at de har faste åbningstider og 17/29 har svaret, at de ikke

har faste åbningstider.

79 10 ud af de 12 borgerrådgivere, der har faste åbningstider, har svaret på spørgsmålet om, hvor mange timer om ugen

borgerrådgiveren har åbent for telefoniske og/eller fysiske spørgsmål.

80 10 ud af de 17 borgerrådgivere, der ikke har faste åbningstider, har svaret på dette spørgsmål.

81 Defineret som personer over 18 år, der i løbet af de sidste fem år er registreret med enten en psykisk lidelse, misbrugsproblem

og/eller hjemløshed.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Herudover blev borgerrådgiverne i spørgeskemaundersøgelsen bedt om at rangere, hvilket emne

henvendelserne typisk omhandler.

Svarene, som er illustreret i figur 10 nedenfor, viste, at det oftest

er problemstillinger inden for social- og beskæftigelsesområdet.

Figur 10: Oversigt over de mest almindelige henvendelsestyper rangeret fra 1-8 (hvor 1 er mest

almindelig).

1. Børn og familier

2. Kontanthjælp/enkelty

delser

3. Ledige

4. Voksne udsatte

5. Ældre

6. Skole og institutioner

7. Teknik- og miljø

8. Kultur og fritid

Ifølge Justitias undersøgelser er det således fortrinsvist ressourcesvage borgere, der benytter sig af

borgerrådgiverfunktionen,

beskæftigelsesområdet.

I forlængelse af Rådet for Socialt Udsattes

rapport ”Socialt udsattes brug af klagesystemet” efterlyste

Rådet en let adgang til en uafhængig rådgivningsinstans i alle kommuner, som kan vejlede om

mulighederne efter den sociale lovgivning, hjælpe med at indgive ansøgning og om nødvendigt med

at klage.

Borgerrådgiverordningen blev ikke nævnt som løsningen, men ordningen må på

baggrund

beskrivelserne

henholdsvis

borgerrådgivernes

opgaver

afsnit

sagsbehandlingsstilen i afsnit 4.1 anses for at være meget velegnet til at også hjælpe udsatte borgere

med en bedre dialog med forvaltningen, bidrage med uvildig vejledning om den sociale lovgivning

og hjælpe med at klage over en kommunal afgørelse.

henvendelserne

drejer

sig

oftest

social-

82 29 borgerrådgivere, der i alt servicerer 35 kommuner, har besvaret spørgeskemaet.

83 Hver borgerrådgiver har rangeret 8 henvendelsestyper ud fra, hvilke der er mest almindeligt forekommende. I figur 7 er

henvendelsestyperne oplistet efter, hvad borgerrådgiverne gennemsnitligt svarede.

Pressemeddelelse: Socialt udsatte har brug for hjælp til at klage over afgørelser fra det offentlige,

2. juni 2020.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

4.4. Tilfredshed med borgerrådgiverordningen

Der findes ikke nogen landsdækkende undersøgelser af, hvor tilfredse borgerne er med

borgerrådgiverne. Enkelte kommuner har dog lavet tilfredshedsundersøgelser, f.eks. Hvidovre

Kommune i 2016.

Denne undersøgelse viste bl.a., at borgerne var meget tilfredse med

borgerrådgiverens betjening, ligesom forvaltningen mente, at borgerrådgiveren tilførte stor værdi

for kommunens borgere og var en vigtig sparringsfunktion for administrationen.

Derudover har advokatfirmaet Horten i 2019 evalueret borgerrådgiverfunktionen i København.

den forbindelse blev en række interessenter inddraget, bl.a. repræsentanter fra forvaltningen, men

også Ældrerådet, Handicaprådet, Udsatterådet, Det Centrale Samarbejdsråd og et antal borgere i

kommunen.

Evalueringen viste, at der generelt var stor tilfredshed med, at Københavns Kommune

har en stærk borgerrådgiverfunktion, som stort set alle interessenter værdsætter. Der var især en høj

grad af tilfredshed med borgerrådgiverens borgerrettede indsats, som blev anset for at være en

vigtig funktion til sikring af borgernes retssikkerhed.

I undersøgelsen

”Retssikkerhed i Kommunerne” udgivet af Institut for Menneskerettigheder (2017)

blev der bl.a. inddraget en borgerundersøgelse med mere end 1.100 repræsentativt udvalgte

borgere. Undersøgelsen målte ikke på borgernes tilfredshed med borgerrådgiverfunktionen, men

afdækkede, at retssikkerheden var under pres på en række områder i forhold til kommunens

sagsbehandling.

Rapporten konkluderede i den forbindelse, at borgerrådgiverfunktionen gennem

dens arbejdsform og mandat kunne være et konkret redskab til at styrke borgernes retssikkerhed

inden for en række af disse områder.

De få undersøgelser, der er udført, peger således på, at borgere såvel som andre interessenter er

tilfredse med borgerrådgiverordningen og ser en stor værdi i ordningen.

Pressemeddelelse

fra Hvidovre Kommune af 1. februar 2016: ”Evaluering af borgerrådgiver viser tilfredshed”.

Horten, ”Evaluering

af borgerrådgiveren i Københavns Kommune”,

25. juni 2019.

Horten, ”Evaluering

af borgerrådgiveren i Københavns Kommune”,

25. juni 2019, s. 17.

88 F.eks. borgere, der ikke får den information og vejledning de har behov for og krav på og at borgerne ikke bliver hørt eller inddraget

tilstrækkeligt i deres sag, og borgere, som synes, det er svært at søge om hjælp hos kommunen og som synes, at kommunikationen

med kommunen er vanskelig)

Institut for Menneskerettigheder

–

Retssikkerhed i Kommunerne

(2017), s.6-7.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

5. Manglende udbredelse af

borgerrådgiverordningen

Borgerrådgiverordningen er gradvist blevet mere og mere udbredt. I dag findes der 36

borgerrådgivere, som dækker 42 kommuner.

Der er således 56 kommuner uden en

borgerrådgiverfunktion.

Det bemærkes, at der ud over de egentlige borgerrådgivere findes en håndfuld

borgerrådgiverlignende funktioner, der ikke varetager opgaver svarende til de, der er beskrevet i

kommunestyrelseslovens § 65 e, og som derfor ikke indgår i hverken borgerrådgivernetværket eller

Justitias undersøgelse. Som eksempel kan nævnes borgervejlederen i Viborg Kommune, som

udelukkende har til formål at formidle kontakt og styrke dialogen mellem borger og forvaltning.

Den geografiske udbredelse af borgerrådgiverordningen er illustreret på kortet nedenfor:

90 Inklusive Frederiksberg Kommune, som oprettede en borgerrådgiverfunktion pr. 1. januar 2020, og Odder og Greve Kommuner, som

har oprettet en borgerrådgiverfunktion fra august 2020, som ikke indgår i Justitias undersøgelse. Justitias øvrige undersøgelser i

rapporten omfatter dog kun 33 borgerrådgivere.

91 Se dokumentet

”opgavebeskrivelse” på

hjemmesiden for borgervejlederen

i Viborg Kommune.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Kort over borgerrådgiverordningens udbredelse

Som det fremgik af afsnit 2, er der flere tegn på, at borgernes retssikkerhed reelt er under stort pres

i kommunerne. Det er derfor helt afgørende, at der værnes om borgernes retssikkerhed i mødet med

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

kommunen, og at sagsbehandlingens kvalitet forbedres i en sådan grad, at borgerne kan føle sig

trygge, når kommunerne træffer afgørelser, der griber væsentligt ind i deres liv.

En borgerrådgiverordning kan skabe større fokus på forvaltningens overholdelse af

forvaltningsretlige regler og principper, bidrage med vejledning og hjælp til borgerne samt styrke

dialogen mellem borger og forvaltning. Borgerrådgiverordningen har samtidig nogle umiddelbare

fordele i forhold til det eksisterende (klage)system og kan især gøre en positiv forskel for

ressourcesvage borgere, som er den gruppe, der oftest benytter sig af ordningen.

Oprettelse af en (velfungerende) borgerrådgiverfunktion kan således være med til at løfte

retssikkerhedsniveauet i de enkelte kommuner.

Det er dog vanskeligt at påvise, i hvilket omfang borgerrådgiverordningen kan højne

retssikkerheden. Det hænger bl.a. sammen med, at borgerrådgiverne kun er i kontakt med en

forholdsvis lille del af borgerne i deres kommuner, at der kan være forskellige barrierer for udførelsen

af deres arbejde, som gør sammenligning vanskelig (se afsnit 6), og at borgerrådgiverfunktionen ofte

har en forebyggende karakter, som ikke afspejler sig i omgørelsesprocenter for klagesager hos

Ankestyrelsen eller lignende. Der er dog en positiv, men mindre markant forskel i den gennemsnitlige

omgørelsesprocent for klagesager fra kommuner henholdsvis med og uden borgerrådgiver. I 2019

var den gennemsnitlige omgørelsesprocent for kommuner med en borgerrådgiverordning 33,5

procent, mens den i kommuner uden en borgerrådgiverordning var 35,6 procent.

Der er dog også andre holdepunkter for, at borgerrådgiverne kan bidrage til at løfte retssikkerheden

i kommunerne.

Justitia har i spørgeskemaundersøgelsen med 29 borgerrådgivere spurgt om, i hvor høj grad de

oplever, at kommunen efterlever deres henstillinger, kritik eller anbefalinger. 14 borgerrådgivere

oplyste, at kommunen/forvaltningen i meget høj grad efterlever borgerrådgiverens kritik og

anbefalinger, 11 borgerrådgivere oplyste, at kritikken i høj grad efterleves, og kun 4 borgerrådgivere

oplevede, at kritikken kun blev efterlevet i nogen eller lav grad.

92 Justitia har beregnet tallene på baggrund af hhv. et gennemsnit af omgørelsesprocenterne for kommuner, der i 2019 havde oprettet

en borgerrådgiver ordning (40 kommuner) og gennemsnittet af omgørelsesprocenterne for kommuner, der i 2019 ikke havde oprettet

en borgerrådgiverordning (58). Se omgørelsesprocenterne for de enkelte kommuner i Ankestyrelsens statistik: ANKEAST7.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Figur 11: Kommunernes efterlevelse af borgerrådgivernes henstillinger, kritik og anbefalinger

Oplever du, at kommunen (herunder administration

og kommunalbestyrelse) følger henstillingerne, når

der udtales kritik?

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

I meget høj grad

I høj grad

I nogen grad

I lav grad

Slet ikke

I spørgeskemaundersøgelsen blev borgerrådgiverne også spurgt til de tre vigtigste resultater, de har

opnået

som

borgerrådgivere.

den

forbindelse

fremhævede

mange

dem,

borgerrådgiverfunktionen fører til en styrket retssikkerhed i kommunerne og mere tilfredse borgere.

Flere borgerrådgivere har i Justitias interviews uddybende oplyst, at den styrkede retssikkerhed

skyldes, at borgerrådgiveren kan skabe et større fokus på overholdelse af forvaltningsretlige regler

og principper samt styrke forvaltningskulturen i kommunen. En del borgerrådgivere peger desuden

på, at de har skabt bedre og mere vejledning af borgerne samt tydeligere kommunikation mellem

borgere og forvaltning. En del borgerrådgivere mener også, at de har været med til at afværge

klagesager til f.eks. Ankestyrelsen, fordi de (indirekte) har fået kommunen til at ændre en afgørelses

resultat, så borgeren derved har modtaget den rigtige afgørelse allerede i første instans. Andre

borgerrådgivere mente, at de har bidraget til et bedre samarbejde på tværs af forvaltningen.

Case: Borgerrådgiveren rettede op på en kommunes forkerte klagevejledninger

En borger søgte om yderligere psykologhjælp til sin datter efter servicelovens § 11, stk. 2.

Borgeren påklagede afslaget til Ankestyrelsen i overensstemmelse med, hvad der fremgik af den

ledsagende klagevejledning. Efter 11 måneder fik borgeren besked fra Ankestyrelsen om, at

Ankestyrelsen ikke var rette klageinstans. Borgeren kontaktede herefter borgerrådgiveren, der

gik i dialog med den afdeling i kommunen, som havde truffet afgørelsen. Dette førte til, at

forvaltningen fremadrettet sørgede for at give borgere korrekte klagevejledninger.

93 28 borgerrådgivere i spørgeskemaundersøgelsen har opsummeret de tre vigtigste resultater i frie tekstfelter.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Case: Borgerrådgiveren rettede op på forvaltningens forkerte håndtering af ansøgninger

om døgnbehandling

En ung mand ansøgte om døgnbehandling på grund af sit stofmisbrug. Efter en måned fik han

afslag på døgnbehandling og blev opfordret til sammen med et misbrugscenter at afsøge, hvilke

andre muligheder der kunne være for ambulant behandling. Dette skete på trods af, at

kommunen har pligt til at træffe afgørelse om et konkret behandlingstilbud, og at borger har ret

påbegynde behandlingen inden for 14 dage efter ansøgningen. Borgerrådgiveren gik ind i sagen

og informerede forvaltningen om de korrekte sagsbehandlingsregler. Efterfølgende fik borgeren

tilbudt døgnbehandling, og forvaltningen var fremadrettet opmærksom på den korrekte

sagsprocedure.

Desuden nævner nogle borgerrådgivere i spørgeskemaundersøgelsen, at de har medvirket til at

skabe et øget fokus på hurtigere sagsbehandlingstider, oprettelse af kurser, opdaterede procedurer

mv.

Kommunerne kan også på anden måde drage fordel af at have en borgerrådgiverfunktion. F.eks.

pegede en af de interviewede borgerrådgivere på, at det er en meget billig og effektiv måde for

kommunen at få viden om, hvad borgerne mener, og hvordan kommunen kan gøre det bedre. To

andre borgerrådgivere bemærkede, at en borgerrådgiverordning sender et vigtigt signal udadtil om,

at kommunen tager borgernes retssikkerhed alvorligt, hvilket kan være egnet til at øge borgernes

tillid til kommunen.

Justitias spørgeskemaundersøgelse og interviews viser således, at borgerrådgiverne selv oplever, at

de løfter retssikkerheden i kommunen, primært ved at sætte fokus på overholdelse af

forvaltningsretlige regler og principper, og at kommunerne generelt er lydhøre over for henstillinger,

kritik og anbefalinger.

Desuden har Institut for Menneskerettigheder i en rapport om retssikkerhed i kommunerne,

konkluderet, at borgerrådgivernes arbejdsmetoder kan være med til at løse de

retssikkerhedsmæssige problemer, som borgerne oplever, f.eks. når borgerrådgiveren gennem

dialog og tilsyn med forvaltningen kan være med til at sikre, at forvaltningen tager alle forhold med

i sin afvejning, før afgørelsen træffes, ligesom de kan sikre, at borgeren føler sig hørt.

Der er således meget, der peger på, at borgerrådgiverne reelt kan bidrage med et meget vigtigt løft

af retssikkerheden i kommunerne. Derfor er det også beklageligt, at det kun er 42 ud af landets 98

kommuner, som har taget borgerrådgiverordningen til sig. Det kan give en geografisk ulighed i

forhold til borgernes retssikkerhed, som særligt kan ramme ressourcesvage borgere, der i forvejen

har vanskeligt ved selv at forfølge deres ret og varetage deres retssikkerhed.

Institut for Menneskerettigheder

–

Retssikkerhed i Kommunerne

(2017).

Institut for Menneskerettigheder

–

Retssikkerhed i Kommunerne

(2017), s. 168 ff.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Hvis oprettelse af en borgerrådgiverfunktion blev obligatorisk for kommunerne, ville det også kunne

lette det daglige arbejde for de allerede eksisterende borgerrådgivere, der i dag kan opleve

problemer i forhold til diskussioner om deres eksistensberettigelse i mødet med forvaltningen.

“Jeg samarbejder sommetider med en patientvejleder. Sammenlignet med mig,

har de

en meget mere legitim adgang til at komme ud på et sygehus og påpege, hvor det

står skidt til, fordi patientvejlederrollen er lovfæstet. Ingen stiller spørgsmålstegn ved

det. Hvis borgerrådgiverordningen blev lovfæstet, ville jeg formentlig slippe for de

evige diskussioner med forvaltningen om, hvorvidt borgerrådgiveren burde eksistere

eller ej.”

Borgerrådgiver E (formelt uafhængig)

Anbefaling 1: Borgerrådgiverordningen skal gøres obligatorisk

Det anbefales, borgerrådgiverordningen gøres obligatorisk for alle kommuner. Konkret foreslås

det, at kommunestyrelseslovens § 65 e ændres, således at alle kommuner får pligt til at oprette en

borgerrådgiverfunktion.

Forslaget kan løfte retssikkerheden i de kommuner, der i dag ikke har en borgerrådgiver, og

dermed mindske den ulige geografiske mulighed for borgerne

–

herunder ikke mindst for de

udsatte og andre ressourcesvage borgere

–

til at få hjælp til at varetage deres retlige interesser og

retssikkerhed. Samtidig forbedres muligheden for at skabe en kultur i forvaltningen med mere

fokus på retssikkerhed, som kan forebygge fejl og mangler i forvaltningens sagsbehandling.

Hvis forslaget gennemføres, skal der tages stilling til, hvordan forslaget skal finansieres i de

økonomiske forhandlinger mellem stat og kommuner. Det bemærkes i den forbindelse, at i langt

de fleste kommuner udgør borgerrådgiverfunktionen i dag kun et enkelt årsværk, og at der således

er tale om en forsvindende lille udgift i de kommunale budgetter.

Det kan også overvejes at oprette en pulje med øremærkede midler til ansættelse af

borgerrådgivere til særligt økonomisk trængte kommuner, der gerne vil og/eller bør højne

retssikkerheden for deres borgere i den kommunale sagsbehandling.

Som en borgerrådgiver har forklaret, kan en sådan anbefaling om at gøre borgerrådgiverordningen

obligatorisk også indebære fare for manglende politisk opbakning til ordningen. Dette kan desværre

ikke afvises, men forhåbentligt vil det i givet fald alene være et overgangsfænomen i enkelte

kommuner. Hensynet til at få borgerrådgiverordningen udbredt i hele landet har i den forbindelse

vejet tungest, og borgerrådgiverne vil forhåbentligt være i stand til at gøre opmærksom på en

eventuel politisk underminering af ordningen.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

6. Barrierer for borgerrådgiverordningen

I dette afsnit sættes der fokus på en række identificerede barrierer for borgerrådgiverne i udøvelsen

af deres funktion, og hvordan borgerrådgiverordningen kan styrkes, så de i videst muligt omfang

kan arbejde for et bedre retssikkerhedsniveau i kommunerne.

6.1. Manglende uafhængighed kan underminere ordningen

Borgerrådgiverne er forankret forskelligt i de kommuner, hvor de er ansat. En af de største forskelle

er, om borgerrådgiverfunktionen er eller ikke er etableret som formelt uafhængig. En formelt

uafhængig borgerrådgiver er en borgerrådgiver, som i sin forankring er uafhængig af den

kommunale forvaltning, og således hverken er underlagt de stående udvalgs eller økonomiudvalgets

umiddelbare forvaltning af kommunens anliggender eller borgmesterens daglige ledelse.

Inden for kommunalretten er det et lovfæstet princip,

at de kommunale udvalg træffer beslutninger

i sædvanlige løbende sager inden for deres respektive sagsområder. For at kommunerne kan oprette

en uafhængig borgerrådgiver, der beskæftiger sig med kommunale sager, men ikke refererer til

kommunens udvalg eller den underliggende forvaltning, kræver det derfor enten dispensation fra

social- og indenrigsministeren eller særlig lovhjemmel. I 2009 vedtog Folketinget en sådan

lovhjemmel i kommunestyrelseslovens § 65 e, og herefter var en dispensation fra social- og

indenrigsministeren ikke længere nødvendig.

Kommunestyrelseslovens § 65 e

Kommunalbestyrelsen kan i styrelsesvedtægten træffe bestemmelse om oprettelse af en

borgerrådgiverfunktion, der ikke henhører under de stående udvalgs eller økonomiudvalgets

umiddelbare forvaltning af kommunens anliggender. Lederen af borgerrådgiverfunktionen

ansættes og afskediges af kommunalbestyrelsen.

…

Stk. 3. Borgerrådgiverfunktionen henhører ikke under borgmesterens øverste daglige ledelse af

kommunens administration.

Stk. 4. Borgerrådgiverfunktionen kan kun varetage opgaver vedrørende rådgivning og vejledning

af borgerne og vedrørende tilsyn med kommunens administration.

Oprettelse af en formelt uafhængig borgerrådgiverfunktion kræver desuden, at kommunen ændrer

sin kommunale styrelsesvedtægt, der kan anses for en slags kommunal

”grundlov” vedtaget af

96 Dette princip kommer til udtryk i lovbekendtgørelse nr. 47 af 15. januar 2019 om kommunernes styrelse § 17, hvoraf det følger, at

”den umiddelbare forvaltning af kommunens anliggender” varetages af udvalg, som kommunen har nedsat.

97 Lovbekendtgørelse nr. 47 af 15. januar 2019 om kommunernes styrelse, § 65 e.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

kommunalbestyrelsen.

Mange kommuner fastsætter desuden separate vedtægter om

borgerrådgiverens virksomhed.

27 af de i alt 36 borgerrådgiverordninger, som findes i dag, er oprettet i medfør af

kommunestyrelseslovens § 65 e og er således formelt uafhængige.

Det er alene

kommunalbestyrelsen, som kan træffe beslutning om ansættelse og afskedigelse af formelt

uafhængige borgerrådgivere.

100

Kommunalbestyrelsen har samtidig ansvaret for den daglige ledelse

af formelt uafhængige borgerrådgivere. Ledelsesretten indebærer dog ikke beslutningskompetence

i forhold til indholdet af borgerrådgivernes sager,

101

idet der alene er tale om en administrativ ledelse

om f.eks. arbejdssted og arbejdstider.

98 Lovbekendtgørelse nr. 47 af 15. januar 2019 om kommunernes styrelse, § 65 e, stk. 1.

99 Oplysningerne om uafhængigheden er indhentet via spørgeskemaundersøgelsen, som blev sendt til 33 borgerrådgivere, hvoraf 29

svarede. Desuden har Justitia undersøgt de offentligt tilgængelige vedtægter for de borgerrådgivere, der ikke besvarede undersøgelsen.

Greve, Odder og Frederiksberg Kommuner har oprettet borgerrådgiverordninger efter udsendelsen af Justitias

spørgeskemaundersøgelse, hvorfor Justitia efterfølgende har indhentet oplysninger om disse borgerrådgiveres uafhængighed.

100 Lovbekendtgørelse nr. 47 af 15. januar 2019 om kommunernes styrelse § 65 e, stk. 1, 2. punktum.

101 Lovforslag nr. L 76 af 11. november 2008, alm. bem. afsnit 3.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Kort

–

borgerrådgivernes uafhængighed

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

9 borgerrådgivere er forankret under forvaltningen eller økonomiudvalget, hvor borgmesteren er

formand, og er således ikke oprettet i henhold til kommunestyrelsesloven § 65 e. De er derfor heller

ikke formelt uafhængige. 5 af dem refererer til kommunaldirektøren (kommunens øverste

embedsmand), 2 refererer til økonomiudvalget,

102

1 er placeret i byrådssekretariatet og 1 er placeret

i kommunens juridiske afdeling.

De 9 ikke formelt uafhængige borgerrådgivere har indbyrdes forskellige grader af uafhængighed.

De 2 borgerrådgivere, der refererer til økonomiudvalget, er f.eks. mere uafhængige af forvaltningen

end de 5 borgerrådgivere, der refererer til kommunaldirektøren. Det skyldes, at kommunaldirektøren

ikke er politisk valgt og repræsenterer den forvaltning, som borgerrådgiveren fører tilsyn med, mens

økonomiudvalget er sammensat af en række kommunalbestyrelsesmedlemmer. Formanden for

økonomiudvalget er borgmesteren, som samtidig er øverst ansvarlig for den daglige ledelse af

kommunens administration, hvilket naturligvis også truer borgerrådgiverens uafhængighed, men

dog i mindre grad.

Graden af uafhængighed kan blive nuanceret yderligere, hvilket bl.a. er sket, da to kommuner valgte,

at det kun er kommunalbestyrelsen, der kan ansætte og afskedige borgerrådgiveren, selvom

borgerrådgiveren i det daglige refererer til henholdsvis en afdelingsleder i forvaltningen og

økonomiudvalget.

”Det

har enorm betydning, hvordan en borgerrådgiverfunktion er forankret. En

forankring under kommunalbestyrelsen er nødvendig for, at borgeren har et

uafhængigt sted at klage til. Det kan godt være, at der står i nogle vedtægter, at

anderledes forankrede borgerrådgivere er uafhængige af forvaltningen, men hvor

uafhængige er sådanne borgerrådgivere, hvis de har en årlig MUS-samtale med

borgmesteren?”

Borgerrådgiver A (formelt uafhængig)

Nedenfor i figur 12 ses, hvordan de formelt uafhængige borgerrådgivere er forankret i forhold til

kommunens organisation og et eksempel på, hvordan en ikke formelt uafhængig borgerrådgiver kan

være forankret.

102 Økonomiudvalget består af et ulige antal kommunalbestyrelsesmedlemmer, som ikke kan overstige halvdelen af

kommunalbestyrelsens medlemstal og borgmesteren er formand for udvalget, jf. lovbekendtgørelse nr. 47 af 15. januar 2019 om

kommunernes styrelse §§ 17 og 18, stk. 1.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Figur 12: Diagram over kommuners organisation

I Justitias spørgeskemaundersøgelse har alle de 29 deltagende borgerrådgivere på tværs af

forankringstype svaret, at de i høj grad eller meget høj grad oplever at være uafhængige af

forvaltningen i deres respektive kommuner. 15 borgerrådgivere svarede i meget høj grad, og 14

borgerrådgivere svarede i høj grad. Samtidig svarede alle på nær 1 borgerrådgiver, at den

nuværende grad af uafhængighed har en positiv indvirkning på varetagelsen af borgerrådgivernes

opgaver.

Dette kunne umiddelbart tyde på, at borgerrådgiverne på tværs af forankringstype ikke oplever

indblanding fra forvaltningen, og at den formelle uafhængighed derfor ikke har den store praktiske

betydning. Dette billede nuanceres dog af andre svar fra Justitias undersøgelser (interviews og

spørgeskemaundersøgelse), som der er redegjort for i afsnit 6.1.1-6.1.4 nedenfor. Justitias vurdering

og anbefaling vedrørende uafhængighed fremgår af afsnit 6.1.5.

6.1.1.

Betydning for borgernes tillid

I mange tilfælde gør borgeren sig sikkert ikke mange tanker om borgerrådgiverens uafhængighed,

hvilket bl.a. kan skyldes ligegyldighed eller manglende kendskab til de faktiske forhold og deres

betydning. For andre borgere kan borgerrådgiverens uafhængighed have betydning for, om de

overhovedet vælger at

søge

hjælp

hos denne. Det

kan

f.eks.

være tilfældet, hvis

sagsbehandlingsforløbet har ført til en konfliktsituation og/eller manglende tillid til forvaltningen. Et

andet tilfælde kan være, hvis borgeren føler et afhængighedsforhold til sin sagsbehandler, f.eks. en

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

forælder til et handicappet barn, der løbende skal søge ydelser og anden form for hjælp gennem

barnets opvækst, og som derfor ikke ønsker at skabe et ”dårligt forhold” til sagsbehandleren. I

sådanne tilfælde kan det være afgørende for borgeren, at borgerrådgiveren fremstår som en formelt

uafhængig person, der kan gennemgå borgerens sag med nye øjne uden at være påvirket af

forvaltningens interesser.

Betydningen af borgerrådgivernes uafhængighed blev også belyst i forbindelse med Justitias

interviews med borgerrådgiverne, hvor der bl.a. blev peget på betydningen for borgernes tillid.

”Uafhængigheden

er altafgørende, ellers var der ikke nogen borgere, der havde

henvendt sig til mig.”

Borgerrådgiver D (formelt uafhængig)

”Det

er vigtigt for borgeren at vide, at jeg er uafhængig, så de kan føle sig trygge og

vide, at de kan stole på mig, og at jeg tager deres parti. Jeg gør noget ud af at forklare

uafhængigheden for de kritiske borgere, som jeg fortæller, at jeg faktisk er

uafhængig. Uafhængighed er også vigtig i forhold til den dialog, jeg har med

borgmesteren.”

Borgerrådgiver C (formelt uafhængig)

“Jeg er den eneste, som borgeren kan stole 100 % på tidligt i forløbet. Jeg er

uafhængig, og det er ombudsmanden også, men han kommer først sent ind i

billedet, når alle andre klagemuligheder er udtømte.”

Borgerrådgiver D (formelt uafhængig)

6.1.2.

Betydning for borgerrådgivernes faglige gennemslagskraft

Formel uafhængighed kan også have betydning for borgerrådgivernes faglige gennemslagskraft.

Det kan sikre, at forvaltningen ikke træffer uhensigtsmæssige beslutninger om borgerrådgiverens

opgaveudførelse og udtalelser, eller at borgerrådgiveren skal frygte konsekvenser, når der udtales

kritik eller lignende. Borgerrådgiveren har en til tider vanskelig dobbeltrolle, som på den ene side

består i at være forvaltningens sparringspartner og katalysator for læring indadtil, og som på den

anden side består i at optræde som internt tilsyn og udtale kritik i enkeltsager eller den årlige

beretning, som offentliggøres.

Borgerrådgiveren er dog også afhængig af et godt samarbejde med forvaltningen. Det gælder ikke

mindst i forhold til forvaltningens samarbejdsvilje ved klagesager/borgerhenvendelser og egen drift-

undersøgelser samt i forhold til forebyggelse af fejl gennem undervisning og som sparringspartner

for forvaltningen.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Justitias spørgeskemaundersøgelse har vist, at borgerrådgiverne generelt er tilfredse med

samarbejdet med forvaltningen. 25 af de 29 deltagende borgerrådgivere fandt samarbejdet

tilfredsstillende, mens 4 borgerrådgivere ikke fandt det tilfredsstillende.

Figur 13: Borgerrådgiverens tilfredshed med samarbejdet med forvaltningen

103

Hvordan oplever du samarbejdet med

forvaltningen?

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90% 100%

Tilfredsstillende

Ikke tilfredsstillende

Størstedelen af borgerrådgiverne må således anses for at have et godt samarbejde med

forvaltningen, men det kan være en stor opgave at opnå et sådant samarbejde, og der kan opstå

problemer, gnidninger mv.

”Jeg har

et godt samarbejde med forvaltningen, som især skyldes de

netværksskabende aktiviteter, jeg deltager i. Jeg bruger meget energi på at få en tæt

relation til medarbejderne og cheferne. Denne relation skaber et godt og konstruktivt

samarbejdsklima.”

Borgerrådgiver F (ikke formelt uafhængig)

”Jeg

har ved min beretningsfremlæggelse til chefgruppen problematiseret den måde,

som nogle sagsbehandlere taler om borgerne på. Der er efterfølgende kommet nogle

små "spøgefulde" kommentarer fra en chef om, at man skal passe på med, hvordan

man taler, når borgerrådgiveren er til stede.”

Borgerrådgiver H (formelt uafhængig)

”Overordnet fungerer samarbejdet godt. Der er nogle afdelinger, hvor samarbejdet

går nemmere, og steder, hvor jeg møder skepsis. F.eks. sagsbehandlere, der bliver

stødt over, at borgeren føler behov for at inddrage borgerrådgiveren, fordi de opfatter

det som kritik af dem som sagsbehandlere. De kan godt føle sig såret på deres faglige

stolthed. Højere oppe i systemet oplever jeg større lydhørhed

og samarbejdsvilje.”

Borgerrådgiver C (formelt uafhængig)

103 29 borgerrådgivere har svaret på dette spørgsmål.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

”Hvis jeg havde vist, hvad jeg gik ind til, havde jeg ikke taget jobbet. Forvaltningen er

virkelig

på tværs.”

Borgerrådgiver D (formelt uafhængig)

”Jeg oplever, at samarbejdet med

administrationen fungerer godt 80 procent af tiden.

Der er kun problemer i forbindelse med min årsberetning, når forvaltningen gerne vil

have omformuleret eventuel

kritik.”

Borgerrådgiver H (formelt uafhængig)

”Forvaltningen står ikke altid med

åbne arme, når jeg henvender mig. Det går

nemmere på nogle fagområder end andre, og nogle er mere lydhøre end andre. Men

jeg bringer det videre til kommunaldirektøren, hvis forvaltningen ikke svarer eller ikke

lytter. Så kan jeg lægge et indre pres.”

Borgerrådgiver G (ikke formelt uafhængig)

Der er også borgerrådgivere, som mener, at de bliver udsat for pres fra forvaltningen i deres daglige

arbejde. 6 borgerrådgivere, der er etableret som formelt uafhængige, har svaret, at de har følt sig

presset til at rette i skriftligt materiale, til ikke at udtale kritik eller til at undlade at udtale sig om en

sag eller lignende. For eksempel nævnes, at direktører/kommunaldirektører eller andre personer fra

forvaltningen har presset på for, at borgerrådgiveren skulle omformulere og formilde udtalelser med

kritik, at kritikken i en årsberetning skulle gøres mildere, eller at borgerrådgiveren skulle undlade at

undersøge en given sag af hensyn til driften i den pågældende afdeling.

Figur 14: Andel af borgerrådgivere, der har følt sig presset af forvaltningen

Har du af forvaltningen følt dig presset til at rette i

skriftligt materiale, til ikke at udtale kritik, til at

undlade en undersøgelse af en sag eller lignende?

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Nej

Kun 1 af de ovenfor nævnte 6 borgerrådgivere har tillige svaret, at vedkommende gav efter for

presset. Dog har yderligere 1 borgerrådgiver

–

som svarede nej til spørgsmålet om at føle sig presset

af forvaltningen

–

svaret, at vedkommende af hensyn til borgerrådgivningens funktionsevne (den

daglige drift) har undladt at udtale kritik eller undladt indlade en undersøgelse eller lignende. Også

denne borgerrådgiver er i sin ansættelse formelt uafhængig.

Også ved Justitias interviews har en række borgerrådgivere givet udtryk for, at stillingen som

borgerrådgiver kan indebære pres fra forvaltningen i forhold til deres tilsynsrolle og mulighed for at

udtale kritik.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

”Jeg

har oplevet, at administrationen har beklikket sandhedsværdien i mine

beretninger. De vil gerne have rettet eller fjernet ting, som de ikke mener, er rigtige.

De er nervøse for byrådets reaktion. Det kan være voldsomt. Jeg ved også, at kritikken

i mine beretninger indirekte har ført til fyringer.”

Borgerrådgiver H (formelt uafhængig)

”Forvaltningen ønsker generelt,

at jeg var mere tilbageholdende. Hvis jeg ikke var der,

ville det være nemmere for forvaltningen, fordi jeg påpeger ting, der ikke fungerer

eller ikke er lovlige. Hvis jeg ikke var der, kunne man blive ved med at gøre, som man

hele tiden har gjort. Jeg stiller irriterende spørgsmål og presser på, bl.a. i forhold til

hurtighed i sagsbehandlingen. Jeg oplever det generelt som om, at jeg er uønsket af

forvaltningen, fordi jeg hører under byrådet.”

Borgerrådgiver D (formelt uafhængig)

”Jeg har oplevet

et pres i forhold til at bløde nogle formuleringer op i min beretning.

Forvaltningen kan have en pointe i, at man ikke ændrer tingene ved at kritisere, men

det er det, jeg er ansat til. Det skal være min beretning, og den skal bruges

konstruktivt. Nogle af mine anbefalinger indeholder løsninger. Forvaltningen synes

sommetider, at jeg går ud over min banehalvdel, hvis jeg f.eks. foreslår bedre

samarbejde på tværs af afdelinger. Det er for konkret efter deres mening. De vil kun

have påpeget problemerne.”

Borgerrådgiver E (formelt uafhængig)

Også borgerrådgivere, der ikke er formelt uafhængige af forvaltningen, gav under de kvalitative

interviews udtryk for, at de havde været udsat for pres mv.

”Der har været centerchefer,

der ikke har været tilfredse med mine udtalelser. De har

f.eks. arbejdet med en problemstilling i forvaltningen, som de mener, at de er kommet

i hus med, men det er ifølge borgerens klage ikke lykkes til fulde at løse

problemstillingen. Derfor kan der godt opstå uoverensstemmelser mellem min

påpegning og en centerchefs oplevelse af sagen.”

Borgerrådgiver F (ikke formelt uafhængig)

Det er også almindeligt, at forvaltningen kritiserer borgerrådgivernes udtalelser. Det har næsten

halvdelen af borgerrådgiverne oplevet (henholdsvis halvdelen af de formelt uafhængige

borgerrådgivere og halvdelen af de ikke formelt uafhængige).

104

Figur 15: Forvaltningens kritik af borgerrådgivernes udtalelser

104 Ud af de formelt uafhængige borgerrådgivere har 10 oplevet at være udsat for kritik og 11 har ikke. 4 af de ikke formelt uafhængige

borgerrådgivere har oplevet at være udsat for kritik, mens 4 ikke har.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Har du oplevet, at forvaltningen formelt eller

mindre formelt har kritiseret en udtalelse fra dig

som borgerrådgiver, der kritiserede forvaltningen?

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Nej

I spørgeskemaundersøgelsen har flere borgerrådgivere uddybende oplyst, at forvaltningens kritik

bl.a. har bestået i, at forvaltningen ikke har ment, at borgerrådgiverens kritik var berettiget, og

almindelig utilfredshed med borgerrådgiverens arbejdsmetoder.

”Der kommer sommetider en heftig kritik fra

administrationen af mit arbejde. Det er

en del af jobbet at kunne være kritisk og at kunne tage imod kritik. Jeg kan bedst lide,

når de synes jeg er fantastisk, men jeg skal kunne tage imod kritik for at udvikle mig.

Tit handler det om de ord, der bliver brugt i mine beretninger eller udtalelser og knap

så meget om indholdet.”

Borgerrådgiver H (formelt uafhængig)

6.1.3.

Betydning for borgerrådgiverens sikkerhed i ansættelsen

Uafhængighed har også betydning for graden af sikkerhed i borgerrådgivernes ansættelse, hvilket

kan få betydning for borgerrådgivernes personlige og faglige gennemslagskraft. Formelt

uafhængige borgerrådgivere kan alene afskediges efter beslutning fra kommunalbestyrelsen, og 6

af de 21 formelt uafhængige borgerrådgivere fra Justitias spørgeskemaundersøgelse havde samtidig

et forlænget opsigelsesvarsel.

Borgerrådgivere forankret under forvaltningen (ikke formelt uafhængige) kan i de fleste tilfælde

afskediges af f.eks. kommunaldirektøren eller et fagudvalg, og de 8 ikke formelt uafhængige

borgerrådgivere fra spørgeskemaundersøgelsen har ingen yderligere sikkerhed i ansættelsen ud

over, hvad der følger af funktionærloven og overenskomsten.

Flere af borgerrådgiverne fra Justitias interviews (både formelt og ikke formelt uafhængige)

105

gav

under de kvalitative interviews udtryk for, at de mente, at borgerrådgiverens udsatte position taler

for mere sikkerhed i ansættelsen med henblik på at sikre, at borgerrådgiveren har en tilstrækkelig

stærk position til at udtale kritik.

105 Fem borgerrådgiver ud af i alt otte borgerrådgivere, der er ansat pt.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

”Som borgerrådgiver må man acceptere, at det er et rammevilkår,

at man kan blive

upopulær og

i sidste ende blive sparket ud for det arbejde, man laver.”

Borgerrådgiver A (formelt uafhængig)

”Der er behov for mere sikkerhed i ansættelsen generelt, fordi man er i en udsat

position, hvor man nogle gange kommer i ubehagelige situationer, og pressen kan

udlægge det som om, at man

har slået kommunen i hovedet.”

Borgerrådgiver G (ikke formelt uafhængig)

”Jeg kunne godt tænke mig mere sikkerhed i ansættelsen,

fordi der var et tidspunkt,

hvor jeg sagde nogle ubehagelige ting, som påvirkede det samarbejde, jeg havde. Jeg

nåede til en situation, hvor jeg oplevede der var meget kold luft omkring mig, og jeg

følte, at jeg stod meget alene i forhold til nogle faglige vurderinger. Jeg nåede dertil,

hvor jeg faktisk var bekymret for min ansættelse. Hver gang der er

budgetforhandlinger, så skal der spares, og jeg har desværre set i andre kommuner,

at det er nemt at skrive borgerrådgiveren ind i sparekataloget. Så den risiko er der en

gang om året. Det begyndte at påvirke den måde, jeg overvejede at formulere mine

faglige vurderinger, og jeg begyndte derfor at tvivle på, om mine faglige vurderinger

var saglige og korrekte. Set i bakspejlet mener jeg ikke, at formuleringen af mine

vurderinger blev påvirket, men det var meget ubehageligt mens det stod på.”

Borgerrådgiver B (formelt uafhængig)

Der var dog også borgerrådgivere (både formelt uafhængige og ikke formelt-uafhængige),

106

der

mente, at der ikke var behov for yderligere sikkerhed i ansættelsen.

6.1.4.

Betydning for borgerrådgiverordningens eksistens

Da kommunerne i dag selv kan beslutte, om de vil have en borgerrådgiverfunktion, risikerer

borgerrådgiverne konstant at blive nedlagt eller nedprioriteret på grund af stramme budgetter eller

manglende politisk opbakning. Næstved, Herlev, Kalundborg, Gribskov, Fredensborg og Helsingør

kommuner har f.eks. valgt at nedlægge deres borgerrådgiverfunktion.

Kommunernes stramme budgetter er også en væsentlig faktor, der kan føre til, at

borgerrådgiverfunktion

nedlægges,

også

selvom

funktionen

støttes

kommunalbestyrelsen/forvaltningen og udgifterne til borgerrådgiverordningen er en meget lille post

i de kommunale budgetter.

”Min

kommunaldirektør har adskillige gange, når jeg har talt med ham om mine

økonomiske rammer

–

delvist i spøg

–

fortalt mig, at jeg ikke engang er en afrunding

i hans budget.”

Borgerrådgiver B (formelt uafhængig)

106 Tre borgerrådgiver ud af i alt otte borgerrådgivere, der er ansat pt.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Justitia har talt med tre tidligere formelt uafhængige borgerrådgivere, hvis ordninger er blevet

nedlagt. De har alle nævnt, at budgetmæssige hensyn var den formelle begrundelse for

nedlæggelsen. En borgerrådgiver fortalte dog, at ordningen efter vedkommendes egen opfattelse

formentlig blev nedlagt, fordi kommunen fik en ny borgmester, der af principielle årsager var imod

ordningen. En anden borgerrådgiver fortalte, at nogle politikere ikke var venligt stemt overfor

ordningen,

da de opfattede borgerrådgiveren som et ”løsgående missil” uden for deres kontrol. En

tredje borgerrådgiver fortalte, at selvom det var kommunalpolitikerne, der i sidste ende tog

beslutningen om at nedlægge funktionen, så var det oprindeligt forvaltningens idé, at

borgerrådgiverfunktionen kom i ”sparekataloget”.

Disse forløb indikerer således, at ledelsesskift og intern utilfredshed med borgerrådgiverfunktionens

eksistens kan have betydning for borgerrådgiveren og føre til færre borgerrådgivere i kommunerne.

”Selvom

det selvfølgelig er politikerne, der beslutter eventuelle besparelser, så har

forvaltningen - der jo pr. definition er dem, der er genstand for borgerrådgiverens

tilsyn og eventuelle kritik - ofte en stor reel magt ved udformningen af de

sparekataloger, der mig bekendt typisk danner udgangspunkt for rigtig mange

budgetforhandlinger i kommunerne.”

Borgerrådgiver B (formelt uafhængig)

Det kan dog umiddelbart give anledning til undren, at det er tre formelt uafhængige

borgerrådgivere, som har haft denne oplevelse. Det tyder på, at formel uafhængighed heller ikke

beskytter tilstrækkeligt mod nedlæggelse af borgerrådgiverfunktionen, så længe det er frivilligt for

kommunerne, om de vil oprette og beholde en borgerrådgiverordning (se anbefalingen om

obligatorisk borgerrådgiverordning i afsnit 5).

6.1.5.

Vurdering og anbefaling

Det er en af borgerrådgiverens kerneopgaver at føre tilsyn med kommunens administration. Som

nævnt indledningsvist oplever stort set alle borgerrådgivere (både formelt uafhængige og ikke

formelt uafhængige) en høj eller meget høj grad af uafhængighed, og alle på nær 1 borgerrådgiver

mener, at uafhængigheden af forvaltningen gør en positiv forskel for deres arbejde.

Når så mange borgerrådgivere opfatter sig selv som uafhængige

–

formelt eller ej

–

kan det

overvejes, hvor meget det i virkeligheden betyder, om borgerrådgiveren

også ”på papiret” er formelt

uafhængig af forvaltningen.

Formel uafhængighed må dog anses for vigtig i forhold til borgernes tillid til, at borgerrådgivernes

rådgivning og vejledning er uvildig og fri for uvedkommende interesser og hensyn. Det forudsætter,

at borgerrådgiveren over for omverdenen fremstår som formelt uafhængig.

Formel uafhængighed kan også være med til at give borgerrådgiverne en højere grad af sikkerhed i

ansættelsen, hvilket kan være nødvendigt i en udsat funktion, der hurtigt kan komme i modvind. Her

sikrer den formelle uafhængighed, at det kun er kommunalbestyrelsen, der kan træffe beslutning

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

om fyring og udskiftning af en borgerrådgiver, som bliver upopulær på grund af kritiske udtalelser

og lignende, eller beslutning om helt at nedlægge borgerrådgiverfunktionen. Formel uafhængighed

er således med til at sikre borgerrådgivernes gennemslagskraft.

Formel uafhængighed må også anses for et vigtigt værn mod, at forvaltningen kan blande sig i

borgerrådgiverens arbejde. Justitias undersøgelser har vist, at forsøg på indblanding ikke er

ualmindeligt. Det pres, som forvaltningen kan lægge på borgerrådgiveren, kan f.eks. dreje sig om at

rette i skriftligt materiale, ikke at udtale kritik eller at undlade at udtale sig om en sag eller lignende.

Formel uafhængighed kan i den forbindelse være en forudsætning for, at borgerrådgiverne står

stærkt i forhold til forvaltningen.

Derfor er det umiddelbart også overraskende, at Justitias undersøgelser viste, at det primært var

formelt uafhængige borgerrådgivere, som havde oplevet at være udsat for pres.

107

En mulig

forklaring på dette kan dog være, at formelt uafhængige borgerrådgivere er etableret i en ånd og

kultur, hvor man er opmærksom på de indbyggede dilemmaer og mulige konflikter i

borgerrådgiverrollen og taler mere åbent om det, samt at uafhængigheden i højere grad giver

mulighed for at optræde kritisk over for forvaltningen. Det kan også skyldes, at de

ikke

formelt

uafhængige borgerrådgivere anser det for mere naturligt, at forvaltningen skal have indflydelse på

deres opgaveløsning, at de opfatter sig som en del af forvaltningens faglige og personlige

fællesskab, og at de kan have sværere ved at stille sig i opposition til forvaltningen. Samtidig kan

ikke

formelt uafhængige borgerrådgivere måske være mindre tilbøjelige til at tale åbent om

eventuelt pres, fordi det udstiller en svaghed i konstruktionen, der påvirker gennemslagskraften og

borgernes tillid negativt.

Som tidligere nævnt har borgerrådgiveren en til tider vanskelig dobbeltrolle, som på den ene side

består i at være forvaltningens sparringspartner indadtil, og på den anden side består i at føre tilsyn

og udtale kritik mv. Begge roller er naturligvis vigtige, men set ud fra et retssikkerhedsmæssigt

synspunkt må hensynet til borgerrådgivernes mulighed for at forholde sig kritisk til forvaltningens

sagsbehandling og borgerbetjening prioriteres højest. Det kræver, at borgerrådgivernes fundament

og gennemslagskraft sikres i videst muligt omfang.

Dertil kommer, at selvom borgerrådgiverordningen på flere måder adskiller sig fra Folketingets

Ombudsmand, har de to funktioner også mange lighedspunkter. Og det ville jo være utænkeligt at

forestille sig, at Folketingets Ombudsmand skulle kunne føre en uafhængig kontrol med den

offentlige forvaltning, hvis han ikke var forankret under Folketinget, men under f.eks.

Finansministeriet. Også her er uafhængigheden en væsentlig forudsætning for gennemslagskraften.

107 Ud af de 29 borgerrådgivere, der deltog i spørgeskemaundersøgelsen har 6 formelt uafhængige borgerrådgivere angivet, at de

havde følt sig presset til at rette i skriftligt materiale, til ikke at udtale kritik eller til at undlade at udtale sig om en sag eller lignende

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Anbefaling 2: Borgerrådgiverfunktionen skal være formelt uafhængig af forvaltningen

Det anbefales, at alle borgerrådgivere skal være formelt uafhængige af forvaltningen, da dette

sikrer, at borgerrådgiverne kan føre et objektivt tilsyn med forvaltningen, at borgerrådgiverne har

den nødvendige gennemslagskraft, og at borgerne kan have fuld tillid til borgerrådgiverens

uvildighed. Anbefalingen kan gennemføres ved at ændre kommunestyrelseslovens § 65 e.

Hvis ovennævnte anbefaling ikke gennemføres, anbefales det, at borgerrådgiverfunktioner, der

ikke er oprettet i medfør af kommunestyrelseslovens § 65 e, som minimum bliver forankret under

økonomiudvalget i stedet for forvaltningen.

6.2. Borgerrådgivernes opgavemandater varierer

Der er forskelle i borgerrådgivernes mandat, da kommunerne frit kan fastsætte deres opgaver

indenfor rammen i kommunestyrelseslovens § 65 e. Forskellene kommer til udtryk ved, at alle

borgerrådgivere har deres egne individuelle regelsæt.

Figur 16 nedenfor illustrerer, hvor stor en del af borgerrådgiverne, der har mandat til de mest

almindelige opgavetyper.

108

Figur 16: Oversigt over variationer i opgavemandater

109

Viderebringe borgeres forslag til forbedringer

Behandle borgerklager over borgerbetjening/sagsbehandling

Vejledning og rådgivning af borgere

Sparringspartner for forvaltningen

Udtale kritik

Evaluering af sagsbehandlingen

Undervisning af forvaltningen

Egen drift-undersøgelser

Whistleblowerordning

100% (29/29)

97% (28/29)

93% (27/29)

83% (24/29)

62% (18/29)

24% (7/29)

108

De 7 første opgavetyper, der er spurgt til i Justitias spørgeskemaundersøgelse bygger videre på de opgavemandater, som Institut

for Menneskerettigheder anvendte i den spørgeskemaundersøgelse

der indgik i rapporten ”Retssikkerhed i Kommunerne”. I Institut for

Menneskerettigheders rapport om ”Retssikkerhed i kommunerne”, s. 140, afgrænsede instituttet borgerrådgivernes hovedopgaver til

opgavetyper (1), vejledning og rådgivning af borgere, 2) sparringspartner for forvaltningen, 3) klagesagsbehandling, 4) Egen drift-

kompetence, 5) Mulighed for at udtale kritik, 6) Undervisning af forvaltningen, 7) Evaluering af sagsbehandlingen). Herudover har Justitia

spurgt til 2 yderligere opgavetyper.

109 Justitia har modtaget i alt 29 besvarelser på spørgeskemaet ud af de 33 borgerrådgivere, som spørgeskemaet er sendt til

(Frederiksberg, Greve og Odder Kommuner har oprettet en borgerrådgiverfunktion efter udsendelsen af Justitias spørgeskema i

november 2019 og indgår derfor ikke i undersøgelsen

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Som det fremgår, er det kun 18 af de 29 borgerrådgivere fra Justitias spørgeskemaundersøgelse,

som har adgang til at foretage egen drift-undersøgelser af enkeltsager eller grupper af sager, hvilket

f.eks. kan være relevant, hvis borgerrådgiveren får en formodning om et muligt problem efter

modtagelse af borgerhenvendelser eller historier i pressen mv.

Det er heller ikke alle de deltagende borgerrådgivere, som kan evaluere sagsbehandlingen eller

undervise forvaltningen (24 af 29), udtale kritik (27 af 29), og agere sparringspartner for forvaltningen

(28

29). Derimod kan alle de deltagende borgerrådgivere behandle klager over

borgerbetjening/sagsbehandling, rådgive og vejlede borgerne samt viderebringe borgernes forslag

til forbedringer.

Borgerrådgiverne håndterer også andre opgaver end de i figur 16 anførte. Det kan f.eks. være

konfliktmægling mellem borger og forvaltning, bisidder for borgere og databeskyttelsesrådgiver

(DPO) i kommunen. Nogle borgerrådgivere behandler desuden klager om diskrimination og praktisk

opgaveudførelse, som f.eks. hjemmehjælp eller gaderenholdelse.

110

Et andet eksempel er varetagelse

af kommunernes whistleblowerordning. I starten af 2020 havde 18 af landets 98 kommuner en

whistleblowerordning

111

, og 10 kommuner har

–

Justitia bekendt

–

valgt at placere funktionen hos

borgerrådgiveren.

112

I Justitias spørgeskemaundersøgelse er borgerrådgiverne for hver af syv udvalgte klassiske

borgerrådgiveropgaver

113

blevet bedt om at skønne, hvor stor en andel af deres arbejdstid, de bruger

på opgavetypen, og hvor vigtig de anser opgaven for at være på en skala fra 1 til 7, hvor 1 er

vigtigst.

114

Besvarelserne er illustreret i figur 17 nedenfor.

110 For 12 kommuners vedkommende er det ikke oplyst i vedtægter eller i funktionsbeskrivelser, om de behandler klager over praktisk

opgaveudførelse, mens det for de resterende kommuner direkte er oplyst i vedtægter/funktionsbeskrivelser, at de behandler disse typer

af klager. 24 ud af 39 kommuner oplyser ikke i vedtægter eller funktionsbeskrivelse mv. at de behandler klager over diskrimination imens

det for de resterende 15 kommuner er direkte oplyst.

111 Nyhed fra

HK.dk: ”Boom

i Kommunes whistleblowerordninger”,

den 5. februar 2020.

112 Syv borgerrådgivere har svaret, at de varetager whistleblowerordningen. En af disse borgerrådgivere repræsenterer flere kommuner,

hvilket i alt giver 10 kommuner.

113

Det er de samme opgavetyper, som anvendes i Institut for Menneskerettigheders rapport ”Retssikkerhed i Kommunerne”, s. 140.

114 Borgerrådgiverne er blevet bedt om at rangere syv opgavetyper fra 1-7. Opgavetyperne er: Vejledning og rådgivning af borgere,

sparringspartner for forvaltningen, klager over sagsbehandling/borgerbetjening, egen drift-undersøgelser, udtale kritik, undervisning af

forvaltningen, evaluering af kommunens sagsbehandling. 29 borgerrådgivere har prioriteret de 7 opgavetyper fra 1-7. 28

borgerrådgivere har svaret på spørgsmålet om skønnet tidsforbrug.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Figur 17: Oversigt over opgavernes vigtighed i forhold til skønnet tidsforbrug

115

Prioritet

Skønnet tidsforbrug i procent af

samlet arbejdstid (gennemsnit)

37,1

27,0

12,1

5,9

7,6

4,1

2,3

Vejledning og rådgivning af borgere

Klager over sagsbehandling/borgerbetjening

Sparringspartner for forvaltningen

Undervisning af forvaltningen

Evaluering af kommunens sagsbehandling

Udtale kritik

Egen-drift undersøgelser

Som det fremgår af figuren, synes der overordnet at være en god sammenhæng mellem, hvor vigtig

borgerrådgiverne selv anser de forskellige opgavetyper for at være, og den arbejdstid der anvendes

på opgaverne.

Justitias spørgeskemaundersøgelse har dog også vist, at mange borgerrådgivere ikke er tilfredse

med det mandat, som de har fået. 15 af de 29 deltagende borgerrådgivere mener, at der er opgaver,

de som borgerrådgivere burde varetage, men som de ikke varetager i dag. Som eksempel peger 2

borgerrådgivere på whistleblowerfunktionen, 2 borgerrådgivere vil gerne have bedre mulighed for

at evaluere kommunens sagsbehandling, 4 borgerrådgivere så gerne, at de fik mulighed for at

undervise forvaltningen,

116

og 3 borgerrådgivere ønsker mulighed for at foretage egen drift-

undersøgelser af kommunens sagsbehandling.

Det er selvfølgelig positivt at se, at borgerrådgiverne efter deres egen vurdering anvender deres

arbejdstid fornuftigt i forhold til opgavernes vigtighed, og at borgerrådgiverne generelt har mange

opgaver, som har betydning for borgernes retssikkerhed i kommunerne. Det må dog anses for

betænkeligt, at der er væsentlige opgaver, som borgerrådgiverne mener, at de burde varetage, men

som de ikke har mulighed for at varetage i dag. Det kan indskrænke borgerrådgivernes mulighed for

at reagere hensigtsmæssigt på retssikkerhedsmæssige problemer.

115 Prioriteterne er oplistet ud fra gennemsnittet af de prioriteter, som borgerrådgiverne har angivet. Borgerrådgiverne har derefter

skønnet, hvor stor en del af deres samlede arbejdstid, der anvendes på hver af de syv opgavetyper. Det bemærkes, at borgerrådgiverne

ikke i alle tilfælde har fordelt 100 procent, hvilket kan skyldes, at de varetager opgaver, der falder uden for de syv oplistede kategorier,

f.eks. ikke-borgerrådgiveropgaver, som f.eks. DPO.

116 En af disse har svaret, at selvom vedkommende tilbyder undervisning, tager forvaltningen ikke imod dette tilbud. En anden har

svaret, at vedkommende har mulighed for at undervise, men at der desværre ikke er tid til dette.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Dette gælder ikke mindst borgerrådgivernes mulighed for at foretage egen drift-undersøgelser,

selvom borgerrådgiverne ifølge figur 17 anså denne opgave for den mindst vigtige af i alt syv typiske

opgaver. Som det fremgår af afsnit 3.2 indebærer en adgang til at foretage egen drift-undersøgelser,

at borgerrådgiveren på eget initiativ kan iværksætte nærmere undersøgelser af udvalgte områder af

kommunens sagsbehandling, hvor der f.eks. har vist sig et mønster af fejl, eller tage bestemte sager

op på eget initiativ.

117

Ved de kvalitative interviews var det et gennemgående billede, at egen drift-undersøgelser (blandt

de borgerrådgivere, der havde mandat hertil) blev anset som en principiel vigtig tilsynsmulighed,

selv om det ikke fyldte så meget i det daglige arbejde. Som en borgerrådgiver har forklaret, er egen

drift-undersøgelser et væsentligt redskab til at afdække relevante, uløste problemstillinger i den

kommunale administration, herunder systematiske fejl eller ulovligheder. Uden denne adgang

risikerer borgerrådgiveren ikke at kunne undersøge et problem nærmere, selvom borgerrådgiveren

har en velbegrundet opfattelse af, at der eksisterer et problem, og forvaltningen ikke er lydhøre over

for borgerrådgiverens bekymring.

Der var dog også én borgerrådgiver, som var holdt op med at foretage større egen drift-

undersøgelser, da vedkommende vurderede, at udbyttet ikke stod mål med det opnåede, og at den

formelle form gjorde forvaltningen mere defensiv og tilbøjelig til at affeje borgerrådgiverens

vurderinger.

Omvendt oplyste en borgerrådgiver uden adgang til at foretage egen drift-undersøgelser, at det var

et stort problem, at vedkommende ikke havde denne adgang.

”Jeg har ikke adgang til egen drift-undersøgelser,

og det betyder, at jeg ikke kan

følge op på et mønster af fejl i sagsbehandlingen. Det gør også, at kritikken i

beretningen kun handler om enkeltsager, hvilket forvaltningen er fortørnet over.

Men det er den eneste kritik, jeg har mulighed for at give uden afgang til egen drift-

undersøgelser.”

Borgerrådgiver E (formelt uafhængig)

Advokatfirmaet Horten har i en nylig evaluering af borgerrådgiverfunktionen i Københavns

Kommune anbefalet, at borgerrådgiveren anvender færre ressourcer på egen drift-undersøgelser og

flere ressourcer på rådgivning og dialog mv., bl.a. fordi en del af de i undersøgelsen interviewede

interessenter mente, at der manglende proportionalitet mellem indsats og udbytte, og der var et

unødigt fokus på at finde fejl frem for løsninger.

118

Københavns Kommunes borgerrådgiver har dog

i et høringssvar til Hortens evaluering peget på, at evalueringen havde karakter af en

117 Lovbekendtgørelse nr. 349 af 22. marts 2013 om Folketingets Ombudsmand §§ 17 og 18.

118

Horten, ”Evaluering

af borgerrådgiveren i Københavns Kommune”,

25. juni 2019, s. 2, 35 og 41.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

brugerundersøgelse, og at det bør tages i betragtning, at de nævnte interessenter alt andet lige har

en interesse i at frabede sig skriftlig tilsyn.

119

I høringssvaret til Hortens evaluering bemærker borgerrådgiveren i Københavns Kommune

herudover generelt om egen-drift undersøgelser, at

”[De]

kan ikke i almindelighed ses som et

historieløst og tilfældigt nedslag, men udgør ofte afslutningen på et længere forløb, hvor

Borgerrådgiveren via dialog, konsultativ bistand og ved konkrete undersøgelser og påvisning af fejl

i mindre målestok har søgt at afdække et muligt problem eller at synliggøre dets eksistens. Nok så

meget fokus på læring kan erfaringsmæssigt ikke afhjælpe udfordringer, som ikke er kendt eller

erkendt. Den afsluttende tilsynsrapport udgør derfor også en dokumentation, som skal afdække og

bevisliggøre problemets reelle omfang.”

120

Et eksempel på et forudgående forløb som beskrevet ovenfor er tiden op til Københavns Kommunes

borgerrådgivers beslutning om at foretage en egen drift-undersøgelse af kommunens

sagsbehandling på anbringelsesområdet (se casen i afsnit 3.2). Af borgerrådgiverens rapport om

egen drift-undersøgelsen fremgår det, at beslutningen om at igangsætte undersøgelsen blev taget

på baggrund af et længerevarende forløb, hvor forvaltningen gennem flere år havde fastholdt, at der

ikke var generelle problemer med retssikkerheden på området for udsatte børn og unge, selvom der

var adskillige løbende indikationer på det modsatte.

121

På baggrund af ovenstående må det må anses for retssikkerhedsmæssigt betænkeligt, at det kun er

18 af de 29 borgerrådgivere fra Justitias spørgeskemaundersøgelse, som har oplyst, at de har mandat

til at foretage egen drift-undersøgelser. Muligheden for at foretage egen drift-undersøgelser kan i

høj grad være med til at styrke borgerrådgivernes muligheder for at udøve kontrol med forvaltningen

og reagere hensigtsmæssigt på f.eks. formodninger om generelle sagsbehandlingsfejl, der rammer

eller allerede har ramt flere borgere. Samtidig medfører den manglende mulighed for at foretage

egen drift-undersøgelser, at borgerrådgiveren alene kan blive bekendt med et tilfældigt udsnit af

kommunens sagsbehandling, da det i meget høj grad vil afhænge af de borgerhenvendelser, som

borgerrådgiveren modtager. Dette kan samtidig medføre en slagside i borgerrådgiverens indsats til

fordel for de borgere, som har de fornødne personlige ressourcer til at kontakte borgerrådgiveren.

Også variationen i andre vigtige opgavemandater for borgerrådgiverne må ud fra et

retssikkerhedsmæssigt synspunkt anses for betænkelig, da borgerrådgivernes mulighed for at løfte

retssikkerheden dermed varierer betydeligt fra kommune til kommune. Det kan medvirke til at skabe

en geografisk ulige adgang til en retssikkerhedsmæssig betryggende sagsbehandling mv. i selv de

119

”Borgerrådgiverens

bemærkninger til Horten

Advokatanpartsselskabsrapport ”Evaluering af Borgerrådgiverfunktionen

i Københavns

Kommune””,

s. 5.

120

Borgerrådgiverens bemærkninger til

Horten Advokatanpartsselskabsrapport ”Evaluering af Borgerrådgiverfunktionen

i Københavns

Kommune””,

s. 9.

121

Kvaliteten af sagsbehandlingen og myndighedsudøvelsen i Borgercenter Børn og Unge

–

Endelig rapport, 2017, s. 74 ff.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

kommuner, som har en borgerrådgiverordning, der skulle være med til at imødegå de

retssikkerhedsmæssige udfordringer i kommunerne, som er beskrevet i afsnit 2.

Anbefaling 3: Borgerrådgiverens opgavemandater skal præciseres og til en vis grad

ensrettes

Det

anbefales,

der

kommunestyrelsesloven

fastsættes

en minimumsramme

for

borgerrådgivernes mandat, således, at opgavemandatet som minimum omfatter en række vigtige

borgerrådgiveropgaver, som er af væsentlig betydning for retssikkerheden i kommunerne:

•

Mulighed for at behandle klager over borgerbetjening/sagsbehandling

Mulighed for at vejlede og rådgive borgere

Mulighed for at være sparringspartner for forvaltningen

Mulighed for at undervise forvaltningen

Mulighed for at evaluere sagsbehandlingen i forvaltningen

Mulighed for at udtale kritik af forvaltningen

Mulighed for at foretage egen drift-undersøgelser

Minimumsrammen udelukker ikke, at der på andre punkter kan aftales individuelle forskelle.

Det anbefales samtidig, at kommuner med borgerrådgivere, der ikke er forankret i

kommunestyrelsesloven § 65 e, opfordres til give deres borgerrådgivere det samme

minimumsmandat. Hvis der bliver mulighed for økonomisk støtte til borgerrådgiverordningen, bør

kommunernes modtagelse heraf betinges af dette.

6.3. Udtale sig om forvaltningens afgørelser

Som beskrevet i afsnit 3 er borgerrådgivernes opgaver i kommunestyrelseslovens § 65 e afgrænset

til rådgivning og vejledning af borgere samt tilsyn med kommunens administration, og

borgerrådgiveren kan ifølge lovbemærkningerne ikke gøre indgreb i opgaver, der er henlagt til andre

myndigheder, eller som hører under et af kommunens stående udvalg, herunder foretage en ny

vurdering af sagen eller ændre afgørelsen.

Det betyder i praksis, at borgerrådgivere ikke kan behandle klager over resultatet af en afgørelse,

som forvaltningen har truffet. Det er dog noget uklart, hvilket spillerum lovbemærkningerne

efterlader borgerrådgiverne, når de er uenige i forvaltningens afgørelser, og noget tyder på, at

spillerummet fortolkes lidt forskelligt.

I Justitias interviews med en række borgerrådgivere kom det frem, at nogle borgerrådgivere i visse

tilfælde siger det direkte til sagsbehandlerne eller andre i forvaltningen, hvis de mener, at en

afgørelse har fået et forkert resultat. Herudover er det ikke er ualmindeligt, at borgerrådgivere i

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

praksis får indflydelse på en afgørelses resultat uden direkte at udtale sig om det, f.eks. ved at stille

undrende spørgsmål til forvaltningen, hvis borgerrådgiveren har bemærket, at sagen ikke er oplyst

korrekt, eller ved gøre forvaltningen opmærksom på, at der er henvist til de forkerte regler i

afgørelsen, eller der er andre sagsbehandlingsfejl.

”Hvis

jeg opdager en fejl, så henvender jeg mig til forvaltningen, og jeg har oplevet, at

kommunen har ændret afgørelsen. Jeg mener, at formuleringen i den nuværende lov

med tilsyn med kommunens administration er så gummiagtig, at jeg godt kan tillade

mig at påtale også resultatfejl. Så giver jeg forvaltningen nogle juridiske argumenter

for, hvorfor afgørelsen er forkert.”

Borgerrådgiver D (formelt uafhængig)

”Afgørelsernes

resultat beror oftest på et skøn eller en faglig vurdering. Det er ikke

min opgave at tage stilling. Forkerte paragrafhenvisninger gør jeg opmærksom på hos

sagsbehandlerne. Forkerte klagevejledninger har jeg også påpeget og gjort en sag ud

af på ledelsesniveau. Hvis jeg kan se, at en afgørelse er decideret forkert, gør jeg

sagsbehandlerne opmærksom på det

”

Borgerrådgiver G (ikke formelt uafhængig)

”Jeg

kan formelt set ikke tage stilling til afgørelsernes materielle indhold. Men jeg har

forventningsafstemt med politikere, at hvis jeg ser noget underligt eller forkert, så

kommenterer jeg på det, men det er også aftalt, at jeg selvfølgelig udviser

tilbageholdenhed

–

men der er mange andre ting, der kan gøre, at man fornemmer at

en afgørelse er forkert. Jeg går altid først til en fagansvarlig eller kontorchef eller i sidste

ende til kommunaldirektøren, hvis jeg undrer mig over det. I 99 procent af tilfældene

siger forvaltningen tak og kigger på sagen igen.”

Borgerrådgiver B (formelt uafhængig)

”Det er ikke min opgave at tage stilling til den materielle del af afgørelsen. Det er

Ankestyrelsens afdeling. Jeg hjælper i første række borgeren med at klage. Det er en

vigtig funktion at understøtte borgeren i at få en uvildig vurdering af, om afgørelsen er

korrekt. Men jeg kan godt finde på at henvende mig til sagsbehandleren og spørge til,

hvordan sagsbehandleren landede på det resultat, hvad begrundelsen er, og om der er

belæg for afgørelserne. F.eks. har jeg henvendt mig til administrationen i sager, hvor

borgere er sendt i fire ressourceforløb.”

Borgerrådgiver H (formelt uafhængig)

”Jeg

tror at det ville blive for komplekst, hvis jeg skulle tage stilling til sagerne. Jeg synes

det kræver en videre indsigt i fagområderne, end jeg synes, jeg har. Det er ikke min

rolle. Det ville gøre samarbejdet med forvaltningen sværere, da man blander sig i de

primære kompetencer. Der har været enkelte sager, hvor en afgørelse er blevet ændret

til fordel for borgeren, men der var der i princippet Udbetaling Danmark, der stod for

det. Men det er ikke op til mig at ændre afgørelsen. Jeg hjælper borgeren med at klage.”

Borgerrådgiver C (formelt uafhængig)

5 af de 29 borgerrådgivere fra Justitias spørgeskemaundersøgelse har peget på muligheden for

formelt at kunne tage stilling til indholdet af kommunens afgørelser som én af de to ting, der bedst

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

vil kunne styrke borgerrådgiverfunktionen. De øvrige medvirkende borgerrådgivere prioriterede

andre ting højere, som for eksempel flere ressourcer eller højere grad af uafhængighed.

Det kan umiddelbart give anledning til undren, at borgerrådgiverne ikke har fået kompetence til at

fremsætte ikke-bindende udtalelser om forvaltningens afgørelser i lighed med Folketingets

Ombudsmand, der har været inspiration for borgerrådgiverordningen, og som kan udtale sig om,

hvorvidt han er enig i en afgørelse. Samtidig har den gældende lovgivning efterladt en uklarhed i

borgerrådgivernes mandat på dette område, som til en vis grad fortolkes forskelligt og/eller

afhænger af personlige og faglige relationer eller kulturen i forvaltningen. Det har samtidigt skabt

en forskel på borgerrådgiverfunktionerne kommunerne imellem.

Hvis borgerrådgiverne fik et klart mandat til at udtale sig ikke-bindende om afgørelser truffet af

forvaltningen (ikke kommunalbestyrelsen eller udvalgene) ville det give borgerrådgiverne mulighed

for at udtale sig om det, som de fleste borgere anser for det allervigtigste

–

nemlig afgørelsens

resultat. Borgerrådgiverne ville i så fald kunne give borgeren sin opfattelse af sagen, hvilket kan

hjælpe borgeren videre med en eventuel klagesag. Samtidig ville borgerrådgiverne få bedre

mulighed for at forebygge urigtige afgørelser og rådgive om, hvorvidt forvaltningen af egen drift

bør genoptage en allerede afgjort sag.

Der er således flere fordele ved at give borgerrådgiverne et klart mandat til at udtale sig ikke-

bindende om afgørelsers resultat til både den berørte borger, og den sagsbehandler/forvaltning, der

er afsender på afgørelsen. På den anden side taler retssikkerhedsmæssige hensyn samtidig for, at

borgerrådgiverordningen ikke bliver gjort til et egentligt klageorgan, da det kan gøre klagesystemet

mere ugennemskueligt og forsinke den almindelige klageproces, ligesom det forudsætter tilførsel af

væsentligt flere ressourcer, og at borgerrådgiverne underlægges ansvar/kontrol, som normalt

kendetegner klageorganer.

Det er også vigtigt, at en sådan adgang til at udtale sig om en afgørelses resultat udformes som en

mulighed

, og ikke en pligt. Dette skyldes, at borgerrådgiverne ikke kan forventes at have hverken

indsigt eller ressourcer til at udtale sig om afgørelser indenfor alle forvaltningsområder. Det

bemærkes i den forbindelse, at også indførelsen af en sådan ordning kan indebære behov for flere

ressourcer og efter omstændighederne tillige kompetenceudvikling, hvis alle borgerrådgivere skal

have mulighed for at benytte sig af den.

Adgangen til at udtale sig om afgørelsens resultat skal således alene være en mulighed, som

borgerrådgiveren kan vælge af benytte sig af, når borgerrådgiveren finder det relevant i sin

vejledning af borgerne eller som sparringspartner for forvaltningen. Samtidig skal borgerrådgiverne

som hidtil videreformidle borgernes klager til de lovfæstede klageinstanser, herunder Ankestyrelsen,

uden forsinkelse af processen.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Anbefaling 4: Borgerrådgivere skal have mulighed for at udtale sig om afgørelsens resultat

som led i deres vejledning af borgere og tilsyn med forvaltningen

Det anbefales, at det i kommunestyrelseslovens § 65 e fastsættes, at borgerrådgiverne som led i

deres vedledning af borgerne og tilsyn med forvaltningen har mulighed for at udtale sig ikke-

bindende om resultatet af forvaltningens afgørelser. Der er således ikke tale om formelle udtalelser

om afgørelserne rigtighed, men derimod udtalelser, der indgår som et naturligt led i rådgivningen

mv. af borgere og forvaltning.

For så vidt angår de borgerrådgivere, der ikke er forankret i kommunestyrelseslovens § 65 e,

opfordres kommunerne til også at give deres borgerrådgivere mulighed for at udtale sig om

afgørelsens resultat på lige fod med formelt uafhængige borgerrådgivere.

6.4. Mangel på ressourcer

I langt størstedelen af kommunerne forvaltes borgerrådgiverfunktionen af en enkelt person, som er

normeret til ét årsværk eller mindre.

122

Der er dog seks jyske kommuner,

123

som deler en

borgerrådgiverfunktion med fire ansatte. Herudover har landets største kommune København 7

fuldtidsjurister tilknyttet til borgerrådgiverfunktionen. Det bemærkes, at nogle borgerrådgivere har

hjælp til rådighed i form af administrative medarbejdere, f.eks. i Holbæk, hvor borgerrådgiveren har

en administrativ medarbejder, og Københavns borgerrådgiver der har to administrative

medarbejdere og en akademisk medarbejder tilknyttet. Uanset disse mindre forskelle i

ressourcefordelingen er der, som det fremgår af figur 18 nedenfor, fortsat stor forskel på, hvor mange

indbyggere, der er i de enkelte kommuner i forhold til antal borgerrådgiverårsværk (administrative

medarbejdere medregnes ikke). Dette kan selvsagt give anledning til ressourceproblemer i

kommuner med få borgerrådgiverårsværk i forhold til indbyggerantal. Dog kan også kommuner med

færre indbyggere pr. borgerrådgiverårsværk opleve ressourceproblemer afhængig af sagsmængde

og andre opgaver mv.

122 29 borgerrådgivere, der i alt servicerer 35 kommuner har besvaret dette spørgsmål. Heraf har 24 borgerrådgivere svaret, at

funktionen udgøres af ét årsværk, 1 har svaret, at funktionen udgøres af 0,5 årsværk. 1 borgerrådgiver har skrevet, at vedkommende er

ansat 15 timer/uge, hvilket vil sige 2/5 årsværk. 1 borgerrådgiver er delt mellem to kommuner med 0,5 årsværk til hver. Københavns

Kommune har svaret, at funktionen har syv jurister ansat svarende til 7 årsværk. 1 borgerrådgiver har svaret, at de har fire årsværk delt

mellem 6 jyske kommuner.

123 Favrskov, Horsens, Randers, Skanderborg, Skive og Norddjurs.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Figur 18: Indbyggere i kommunerne sammenlignet med borgerrådgiverårsværk

124

Indbyggere pr. borgerrådgiverårsværk

Glostrup

Albertslund

Lejre

Sorø

Nyborg

Odsherred

Ringsted

Faxe

Tønder

Mariagerfjord

Tårnby

Egedal

Frederikssund

Vordingborg

Ballerup

Høje-Taastrup

Fredericia

Faaborg-Midtfyn

Haderslev

Svendborg

Rebild

Gladsaxe

Holbæk

Sønderborg

Ishøj

Hvidovre

Slagelse

Roskilde

København

Kolding

Norddjurs

Skive

Favrskov

Skanderborg

Horsens

Randers

Esbjerg

Hillerød

Aalborg

23322

27543

28107

29872

31933

32955

34852

36647

37174

41687

42785

43424

45425

45426

48916

50923

51386

51571

55518

58261

60718

69109

71685

74083

76440

79155

88456

90433

92995

95944

115650

128085

217316

Indbyggere pr. borgerrådgiverårsværk

Samtidig løser borgerrådgiverne også andre opgaver end de klassiske borgerrådgivningsopgaver.

Det var

–

som illustreret i figur 19 nedenfor

–

tilfældet hos 16 af de 29 borgerrådgivere fra Justitias

spørgeskemaundersøgelse.

124

Frederiksberg, Odder og Greve kommune er ikke medtaget i figuren.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Figur 19: Andelen af borgerrådgivere, der løser andre opgaver end klassiske

borgerrådgiveropgaver

125

Løser du som borgerrådgiver andre opgaver end

dem, der kan defineres som

borgerrådgivningsopgaver?

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Nej

Den gruppe borgerrådgivere, som tillige har andre opgaver, har også angivet, hvor stor en del af

deres arbejdstid, som bliver brugt på disse opgaver. Se figur 20 nedenfor.

Figur 20: Andel af arbejdstiden, som bliver anvendt på opgaver, der ikke er

borgerrådgiveropgaver

126

Hvor stor en del af din tid bruger du på opgaver, der ikke er

borgerrådgiveropgaver?

5 procent

10 procent

12 procent

15 procent

20 procent

30 procent

40 procent

50 procent

Over halvdelen af borgerrådgiverne bruger 5-10 procent af deres arbejdstid på opgaver, der ikke er

borgerrådgiverrelateret, 5 borgerrådgivere bruger 12-40 procent af deres arbejdstid, og 2

borgerrådgivere bruger halvdelen af deres arbejdstid på ikke borgerrådgiverrelaterede opgaver.

Karakteren af de ikke-borgerrådgiverrelaterede opgaver spænder vidt. 3 borgerrådgivere er tillige

databeskyttelsesrådgivere

127

(DPO) i kommunen, hvilket betyder, at de skal sørge for, at kommunen

125 29 borgerrådgivere har besvaret dette spørgsmål.

126 16 borgerrådgivere har besvaret dette spørgsmål (dem, der har svaret ja til, at de varetager andre opgaver end

borgerrådgiveropgaver).

127

Vejledning om databeskyttelsesrådgivere,

december 2017, s. 18. Det er obligatorisk for kommunerne at udpege en

databeskyttelsesrådgiver, da kommunen almindeligvis er dataansvarlig for alle behandlinger af personoplysninger, som foretages inden

for den kommunale enhed. Det vil typisk kun være nødvendigt med én DPO i hele kommunen.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

overholder reglerne i databeskyttelsesforordningen.

128

De bruger henholdsvis 30, 40 og 50 procent

deres

arbejdstid

på

denne

opgave.

borgerrådgivere

129

varetager

kommunens

whistleblowerordning.

En håndfuld borgerrådgivere varetager tillige opgaver, der vedrører andre myndigheders områder.

Det kan f.eks. være borgere, der henvender sig med spørgsmål om Udbetaling Danmark, SU og SKAT,

regionerne eller Familieretshuset. En borgerrådgiver yder desuden juridisk rådgivning internt i

kommunen, og en anden tilbyder krisehjælp og psykologisk understøttelse til udsatte borgere.

28 af de 29 borgerrådgivere fra Justitias spørgeskemaundersøgelse mener, at der er en

tilfredsstillende balance mellem deres borgerrådgiveropgaver og øvrige opgaver. Dog mener 9

borgerrådgivere, at de ikke har tilstrækkelige ressourcer til at løse deres borgerrådgiveropgaver, og

11 borgerrådgivere mener, at manglende ressourcer er en af de største barrierer for

borgerrådgiverfunktionen.

På spørgsmålet om, hvilke ressourcer der skulle til for, at det ville være tilstrækkeligt til at løse

borgerrådgiveropgaverne, peger en række borgerrådgivere på behovet for mere arbejdskraft, f.eks.

i form af studentermedhjælpere.

130

Derudover er der et ønske om afløsning ved ferie og sygdom,

hjælp til administrative opgaver og journalisering og opnormering af deltidstillinger.

Selvom de fleste borgerrådgiverfunktioner kun har ét årsværk til rådighed, løser halvdelen i

forskelligt omfang opgaver, der ikke har relation til deres borgerrådgiverfunktion. Alligevel er næsten

alle

tilfredse

med

balancen

mellem

borgerrådgiverrelaterede

opgaver

ikke

borgerrådgiverrelaterede opgaver. Dette kan muligvis hænge sammen med, at de øvrige opgaver

og deres omfang anses for en naturlig del af arbejdsdagen. Og det betyder ikke, at der er tilfredshed

med ressourcerne - næsten en tredjedel af de adspurgte borgerrådgivere mente som nævnt ikke, at

de har tilstrækkelige ressourcer til at løse deres borgerrådgiveropgaver, og endnu flere anser dette

for en af de største barrierer.

Anbefaling 5: Kommunerne skal forpligtes til at sikre tilstrækkelige ressourcer til

borgerrådgiverordningen samt til årligt at oplyse, hvor mange årsværk der reelt er anvendt

til ”klassiske

borgerrådgiveropgaver”

Borgerrådgiverne

bør

sikres

tilstrækkelige

ressourcer

til

varetage

”klassiske

borgerrådgiveropgaver”

131

inden for de to hovedkategorier i kommunestyrelseslovens § 65 e om

henholdsvis vejledning af borgerne og tilsyn med forvaltningen. Manglende ressourcer og/eller

udhuling af borgerrådgiverfunktionen gennem pålæggelse af yderligere opgaver uden ledsagelse

af de nødvendige ressourcer er en hindring for borgerrådgivernes udførelse af deres

128 Europa-Parlamentets og Rådets

forordning (EU) 2016/679

af 27. april 2016.

129 Den ene af de syv besvarelser er en samlet besvarelse på vegne af de fire borgerrådgivere, der tilsammen betjener seks jyske

kommuner.

130 9 har svaret, at der ikke var tilstrækkelige ressourcer, men 12 har svaret på spørgsmålet om, hvilke ressourcer, der da skulle til.

131 Som beskrevet i afsnit 3.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

borgerrådgiverfunktion. Derfor anbefales det, at kommunerne forpligtes til at sikre tilstrækkelige

ressourcer til borgerrådgiverordningen i forhold til bl.a. befolkningsantal og

–

sammensætning,

sagsmængde mv. samt til årligt at oplyse, hvor mange årsværk der reelt er anvendt

til ”klassiske

borgerrådgiveropgaver”.

Det bemærkes, at rollen som DPO eller whistleblowerfunktion må anses for at være opgaver, der

ligger ud over den nævnte afgrænsning, som derfor bør ledsages af tilførsel af ressourcer.

6.5. Manglende gennemsigtighed

6.5.1.

Klar beskrivelse af opgavemandat mv.

Det er ikke et lovkrav, at kommunen skal fastsætte et regelsæt for borgerrådgiverfunktionen med en

beskrivelse af opgavemandat mv. 18 af de 29 borgerrådgivere fra Justitias spørgeskemaundersøgelse

har vedtægter. 10 borgerrådgivere har ikke vedtægter, men andre regelsæt i form af

funktionsbeskrivelser mv. og 1 borgerrådgiver har slet ikke noget regelsæt.

Både formelt og ikke formelt uafhængige borgerrådgivere kan havne i en situation, hvor der kan

opstå tvivl om deres mandat mv., hvis vedtægter og retningslinjer helt mangler eller ikke er

tilstrækkelig klare.

Én af de formelt uafhængige borgerrådgivere, som Justitia interviewede, oplevede f.eks. i en lang

periode

alene

arbejde

fra

beslutningsreferat

fra

kommunalbestyrelsen,

borgerrådgiverfunktionen bevidst blev oprettet uden vedtægter. Det betød, at der i samarbejdet

med forvaltningen blev stillet spørgsmålstegn ved, om borgerrådgiveren f.eks. havde mandat til egen

drift-undersøgelser. Borgerrådgiveren måtte kæmpe med forvaltningen for at få adgang til at

foretage undersøgelser mv., hvilket tærede på samarbejdsklimaet. Ved Justitias interviews fortalte en

anden (ikke formelt uafhængig) borgerrådgiver uden vedtægter, at vedkommende fremsatte ønske

om vedtægter, men at forvaltningen fejede dette af bordet, da de syntes, at ordningen fungerede

fint, som den var.

Ovenstående

eksempler

illustrerer

behovet

for,

der

fastsat

regelsæt

for

alle

borgerrådgiverfunktioner, og at disse regelsæt tager udtømmende stilling til opgavemandat mv.

For så vidt angår de formelt uafhængige borgerrådgivere bør regelsættene desuden være vedtaget

af kommunalbestyrelsen, da det fremgår af forarbejderne til kommunestyrelseslovens § 65 e, at det

er kommunalbestyrelsen, som fastsætter borgerrådgiverens opgaver.

132

132 Lovforslag nr. L 76 af 11. november 2008, spec. bem. til § 65 e, stk. 4.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Justitia har kendskab til, at mindst 3 formelt uafhængige borgerrådgiveres regelsæt ikke er godkendt

af kommunalbestyrelsen, hvilket i sidste ende kan underminere deres mandat. Dette kan undgås ved

at indføre krav om, at der skal fastsættes egentlige vedtægter for borgerrådgiverordninger efter

kommunestyrelseslovens § 65 e.

Da de ikke formelt uafhængige borgerrådgivere ikke er forankret under kommunalbestyrelsen, er

der ikke noget krav om, at kommunalbestyrelsen skal fastsætte deres opgaver eller godkende deres

regelsæt. Men også i disse situationer kan et uklart opgavemandat give anledning til problemer og

underminering af borgerrådgiverfunktionen.

Anbefaling 6: Obligatoriske regelsæt for borgerrådgiverfunktionen

Det anbefales, at det ved en ændring af kommunestyrelseslovens § 65 e gøres til et krav, at

kommunalbestyrelsen skal vedtage vedtægter for alle de formelt uafhængige borgerrådgivere

med en udtømmende beskrivelse af deres opgavemandat mv.

Det anbefales endvidere, at alle kommuner med ikke formelt uafhængige borgerrådgivere på

anden måde forpligtes til at fastsætte regelsæt for deres borgerrådgiverfunktion med en

udtømmende beskrivelse af deres opgavemandat mv.

6.5.2.

Offentliggørelse af regelsæt

Det har betydning for borgerrådgiverordningens rækkevidde og gennemslagskraft, at borgerne

nemt kan få adgang til forståelig information om borgerrådgivernes opgaver og mandat. Klare

rammer og gennemsigtighed er også væsentligt for forholdet til forvaltningen, der skal samarbejde

med borgerrådgiveren og drage læring af denne.

Der findes mere eller mindre kortfattet og borgerrettet information om borgerrådgiveren på alle

hjemmesider i de kommuner, som har oprettet en borgerrådgiverordning. Det er sandsynligvis disse

oplysninger, som en del borgere læser, før de henvender sig til borgerrådgiveren. Mere detaljerede

oplysninger om borgerrådgiveren findes i borgerrådgiverens vedtægter for dem har disse. Som

nævnt i afsnit 6.5.1 har 11 af de 29 borgerrådgivere fra Justitias spørgeskemaundersøgelse

133

ikke

vedtægter, men retningslinjer, funktionsbeskrivelser, notater eller regulativer, som typisk er mindre

detaljerede. En enkelt borgerrådgiver har slet ingen retningslinjer eller lignende.

Af de 18 borgerrådgiverfunktioner, som har vedtægter, er vedtægterne efter det oplyste ikke

offentligt tilgængelige i 2 tilfælde. Af de 10 borgerrådgiverfunktioner uden vedtægter, er

133 Baseret på en optælling af de tilgængelige vedtægter/funktionsbeskrivelser og/eller retningslinjer på borgerrådgivernes

hjemmesider.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

funktionsbeskrivelserne mv. efter det oplyste ikke offentlige tilgængelige i 2 tilfælde. Se nærmere

figur 21 nedenfor.

Figur 21: Oversigt over, i hvilket omfang borgerrådgivernes vedtægter, funktionsbeskrivelser mv. er

offentligt tilgængelige

134

Det må anses for problematisk for gennemsigtigheden, at borgere og andre aktører ikke altid har

adgang borgerrådgivernes regelsæt, da det forhindrer adgang til udtømmende information for de

interesserede om bl.a. borgerrådgiverens opgavemandat, kompetencer og uafhængighed.

Anbefaling 7: Krav om offentliggørelse af regelsæt for borgerrådgiverfunktionen

Det anbefales, at det ved en revision af kommunestyrelseslovens § 65 e gøres til et krav, at

vedtægter og andre regelsæt om borgerrådgiverordningen skal gøres offentligt tilgængelig.

Det anbefales endvidere, at alle kommuner med ikke formelt uafhængige borgerrådgivere på

anden måde forpligtes til at offentliggøre deres regelsæt om borgerrådgiverfunktionen.

134 I spørgeskemaundersøgelsen har 19 ud af 29 borgerrådgivere svaret, at deres vedtægter er offentligt tilgængelige. Dog har en

kommune svaret, at vedtægterne ikke er offentligt tilgængelige, selvom Justitia har konstateret, at de er tilgængelige på hjemmesiden.

Derudover har fire borgerrådgivere svaret ”ja” til spørgsmålet om, hvorvidt de har offentliggjorte vedtægter selvom de i stedet

har

offentliggjorte funktionsbeskrivelse eller retningslinjer. Det er derfor kun 16 borgerrådgiverfunktioner ud af 29, der har offentliggjorte

vedtægter. Herudover har to borgerrådgivere ikke-offentliggjorte vedtægter. Herudover har i alt otte ud af de 29 borgerrådgivere

offentliggjorte funktionsbeskrivelser eller retningslinjer i stedet for vedtægter.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

6.5.3.

Klar beskrivelse af uafhængighed

27 af de i alt 36 borgerrådgivere er formelt uafhængige af forvaltningens stående udvalg mv. og

forankret i medfør af kommunestyrelseslovens § 65 e.

135

De resterende 9 borgerrådgivere er ikke

formelt uafhængige.

7 af de 9 ikke formelt uafhængige borgerrådgivere præsenteres på kommunernes hjemmesider eller

i online-pjecer som

”uvildige”

og/eller

”uafhængige”

af forvaltningen. Det er imidlertid

uhensigtsmæssigt, da borgerne kan få en fejlagtig opfattelse af borgerrådgiverens forankring, som

kan have betydning for deres grad af tillid til borgerrådgiveren.

Som nævnt i afsnit 6.1.5 anbefales det i analysen, at alle borgerrådgivere skal være formelt

uafhængige af forvaltningen med henblik på at styrke borgerrådgiverfunktionen. Hvis denne

anbefaling ikke gennemføres, er det imidlertid vigtigt, at det over for borgerne og den øvrige

omverden tydeligt tilkendegives, hvis en borgerrådgiver ikke er formelt uafhængig. Det kan nemlig

være afgørende for tilliden til borgerrådgiverordningen, og om borgeren beslutter sig for at anvende

den.

Anbefaling 8: Tydelig information om borgerrådgivernes eventuelle manglende formelle

uafhængighed

Det anbefales, at kommunerne på deres hjemmeside mv. tydeligt angiver, om borgerrådgiveren

er formelt uafhængig af forvaltningen.

Det

anbefales

desuden,

det

fremover

alene

må

være

formelt

uafhængige

borgerrådgiverfunktioner, der må benytte

titlen ”borgerrådgiver” eller en anden ny fælles titel som

f.eks. ”byombudsmænd”. Sidstnævnte vil dog kræve, at dette fastsættes ved lov, jf.

ombudsmandsloven.

136

6.5.4.

Borgerrådgiverens kompetencer

Der er ikke opstillet særlige krav til borgerrådgiverens uddannelse eller kvalifikationer. Det er derfor

op til den enkelte kommune at beslutte, om der skal fastsættes krav til borgerrådgiverens

kvalifikationer og i givet fald hvilke. Nogle kommuner kræver, at borgerrådgiveren er jurist, mens

andre kommuner ikke har et lignende krav.

137

135 Spørgeskemaundersøgelsen blev sendt til 33 borgerrådgivere. Efterfølgende er der oprettet yderligere 3 borgerrådgiverordninger.

Oplysningerne om uafhængigheden kommer derfor dels fra spørgeskemaundersøgelsen og dels fra en undersøgelse af de offentligt

tilgængelige vedtægter.

136 Lovbekendtgørelse nr. 349 af 22. marts 2013 om Folketingets Ombudsmand, § 30.

137 I Københavns Kommune er der f.eks. et krav om, at borgerrådgiveren er jurist.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

I Justitias spørgeskemaundersøgelse har 17 ud af 32 borgerrådgivere

138

oplyst, at de har en juridisk

kandidateksamen, hvoraf 2 også er uddannede socialrådgivere. Herudover er 7 uddannede som

socialrådgivere og 7 har en anden uddannelse (cand.polit., cand.scient.pol., cand.soc. i socialt

arbejde, cand.soc.jur., lærer, cand.mag., og ba. i politik og offentlig administration).

Der er således stor variation i borgerrådgivernes uddannelsesmæssige baggrund.

Der kan samtidig være forskel på, hvilke retssikkerhedsmæssige problemer, som i særlig grad

præger de enkelte kommuner, hvilket igen påvirker de opgaver, som borgerrådgiveren skal varetage.

Dette kommer f.eks. til udtryk, ved, at borgerrådgiverne ser meget forskelligt på, hvilke opgaver, der

er vigtigst i deres kommune. Figur 17 i afsnit 6.2 viste den gennemsnitlige prioritering af

opgavetyperne, men det dækker over indbyrdes forskelligartede prioriteringer. Som eksempel kan

nævnes behandling af klager over sagsbehandling/borgerbetjening, som borgerrådgiverne har

prioriteret lidt forskelligt. Se nedenfor i figur 22.

Figur 22: Borgerrådgivernes prioritering af

opgavetypen “klager over

sagsbehandling/borgerbetjening”

Der er også forskel på, hvilke sagsområder borgerne oftest henvender sig om til borgerrådgiveren,

hvilket fremgik af figur 9 i afsnit 4.3.

Ved Justitias interviews med en række borgerrådgivere blev det drøftet, hvilke kompetencer en

borgerrådgiver særligt bør besidde for at løse de forskelligartede opgavetyper. Flere nævnte i den

forbindelse både et grundigt kendskab til forvaltningsretlige regler og principper og juridisk

forståelse, men også menneskelige kompetencer og en evne til at navigere i en kommunal

138 29 borgerrådgivere har svaret på spørgeskemaundersøgelsen. Favrskov, Horsens, Norddjurs, Randers, Skanderborg og Skive

kommuner betjenes af fire borgerrådgivere, som har indgivet en samlet besvarelse, men med angivelse af uddannelse for alle fire

borgerrådgivere. Der foreligger således oplysninger om uddannelse for i alt 32 borgerrådgivere, hvoraf 17 ud af 32 har en juridisk

kandidateksamen.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

organisation blev fremhævet som vigtige. Der er således flere kompetencer, der har betydning for

borgerrådgiverens opgavevaretagelse. Hvis borgerrådgiverne i praksis skal kunne løfte

retssikkerhedsniveauet i den kommunale sagsbehandling, kommer man dog ikke uden om, at de bør

have et indgående kendskab til og forståelse af de forvaltningsretlige regler og principper samt gode

evner for dialog med både borgere og medarbejdere i kommunen.

Anbefaling 9: Kommunerne skal før ansættelse af en borgerrådgiver sikre sig, at kandidaten

besidder de relevante kompetencer for at hæve retssikkerhedsniveauet.

Det anbefales, at kommunerne, før ansættelse af en (ny) borgerrådgiver sikrer sig, at kandidaten

har et indgående kendskab til og forståelse af de forvaltningsretlige regler og principper samt

gode evner for dialog med både borgere og medarbejdere i kommunen. Samtidig bør

borgerrådgiveren kunne begå sig i en politisk styret organisation og være robust nok til at modstå

eventuel kritik og/eller pres fra forvaltningen.

6.6. Kendskabet til borgerrådgiverfunktionerne er lavt

Kun 2 af de 29 borgerrådgivere fra Justitias spørgeskemaundersøgelse har undersøgt borgernes

kendskab til borgerrådgiveren i kommunen. I den ene kommune havde 8 procent af borgerne i

kommunen kendskab til borgerrådgiveren i 2009. I den anden kommune kendte 50 procent af

borgerne til borgerrådgiveren i 2015.

På dette spinkle datagrundlag er det naturligvis vanskeligt at udlede noget generelt om kendskabet

til borgerrådgiverfunktionerne på landsplan. De ovennævnte undersøgelser tyder dog på variationer

og plads til forbedringer.

Alle 29 borgerrådgivere

139

fra spørgeskemaundersøgelsen har da også peget på, at manglende

kendskab til ordningen er en af de tre største barrierer for borgerrådgiverfunktionen.

Det er naturligvis beklageligt, hvis en stor andel af borgerne ikke kender til muligheden for gratis

bistand fra kommunens borgerrådgiver, hvis de f.eks. ønsker at klage over

–

eller blot at forstå

–

kommunal afgørelse. For mange borgere kan klageprocessen virke uoverkommelig, ligesom reglerne

kan være særdeles vanskelige at navigere i. Det er et problem, som i særlig grad rammer de

ressourcesvage og udsatte borgere, der ofte ikke selv er i stand til at varetage deres egne interesser

og retssikkerhed.

Ifølge Justitias oplysninger

140

har alle kommuner med en borgerrådgiverordning stillet information

til rådighed om borgerrådgiverordningen på de kommunale hjemmesider. Der er typisk tale om

139 29 borgerrådgivere har besvaret et spørgsmål om, hvad de største barrierer for borgerrådgiverfunktionen er. Samtlige har peget på

manglende kendskab som den eneste eller en af flere barrierer.

140 Justitia har i forbindelse med en undersøgelse af borgerrådgivernes vedtægter besøgt alle borgerrådgiveres hjemmesider.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

kortfattet information i punktform, der f.eks.

beskriver ”hvad borgerrådgiveren kan hjælpe med” og

”hvad borgerrådgiveren ikke kan hjælpe med”.

141

Informationen fremstår i et ikke-juridisk sprog, som

formentlig er letforståeligt for de fleste borgere.

På disse hjemmesider findes borgerrådgivernes kontaktoplysninger, og der er som regel links til

vedtægter eller andre regelsæt for borgerrådgiveren samt til borgerrådgiverens beretninger, som

også indeholder information om borgerrådgiverens arbejde.

For at finde frem til denne information om borgerrådgiverordningen, vil det dog typisk forudsætte,

at borgeren i forvejen kender til ordningen. I Holbæk Kommune kan borgerrådgiverens hjemmeside

findes ved enten at foretage en generel søgning på kommunens hjemmeside i søgefeltet eller ved

at benytte en emnemenu, som kræver flere klik fra forsiden (Borger -> Personlige forhold -> hjælp

og rådgivning -> Borgerrådgivningen). I andre kommuner, som f.eks. i Roskilde, kan information om

borgerrådgiveren ud over en søgning via søgefeltet tilgås via et link under en oversigt over

kontaktoplysninger på kommunens forskellige afdelinger.

Det betyder, at det for flere borgere og i særlig grad udsatte og andre ressourcesvage borgere kan

være vanskeligt at blive bekendt med en eventuel borgerrådgiverfunktion i kommunen, og hvilken

hjælp ordningen tilbyder

Anbefaling 10: Kommunerne bør give lettilgængelige oplysninger om

borgerrådgiverordningen

Det

anbefales,

kommunerne

giver

lettilgængelige

oplysninger

til

borgerne

borgerrådgiverordningen, og hvordan borgerrådgiveren kan hjælpe, hvis borgeren har problemer

med bl.a. at forstå en afgørelse eller har brug for vejledning, f.eks. i forbindelse med en påtænkt

klage til Ankestyrelsen.

Det anbefales endvidere, at kommunen opsætter plakater og/eller udarbejder pjecer om

borgerrådgiverordningen, som er tilgængelige i Borgerservice og andre lokaliteter med udpræget

borgerbetjening.

Herudover anbefales det, at kommunens forvaltning i visse sager og efter drøftelse med

borgerrådgiveren oplyser om borgerrådgiverordningen og dens funktion i deres afgørelser. Det

kan f.eks. i særligt komplicerede sager og/eller sager med udsatte og andre ressourcesvage

borgere, hvor bistand fra borgerrådgiveren kan være særlig relevant.

141 Se f.eks. beskrivelsen på

hjemmesiden

for borgerrådgiveren i Holbæk Kommune.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

7. Konklusion

Kommunerne løfter hovedparten af de borgernære velfærdsopgaver og træffer løbende mange

afgørelser, som får indgribende betydning for borgernes livskvalitet og fremtidsudsigter. Det gælder

ikke mindst i forhold til udsatte og andre ressourcesvage borgere, der oftere er i kontakt med det

offentlige system, og som samtidig har mere vanskeligt ved at varetage deres interesser og

retssikkerhed i sagsbehandlingsprocessen.

Derfor er det også foruroligende, at der i de senere år er kommet mange tegn på, at retssikkerheden

i kommunerne reelt er kommet under stort pres. Det ses bl.a. ved, at Ankestyrelsen i stigende omfang

omgør kommunernes afgørelser. I perioden 2015-2019 er Ankestyrelsens omgørelsesprocent i de

kommunale klagesager steget fra 27 til 33 procent, og det er således ca. hver tredje klage, som i dag

ender med enten en ændring af afgørelsen eller hjemvisning til kommunen til fornyet behandling på

grund af utilstrækkelig oplysning af sagen. Samtidig viser flere af Ankestyrelsens undersøgelser af

sager, som borgerne ikke har klaget over, at en stor andel lider af så store fejl og mangler, at de ville

være blevet omgjort, hvis der var blevet klaget.

142

De mange fejl i upåklagede sager er et alvorligt problem for især den udsatte del af befolkningen,

som ofte er tilbageholdende med at klage og har vanskeligt ved at anvende klagesystemet. Det er

dog også et stort problem for andre borgere, f.eks. forældre til børn med handicap, som løbende

skal søge hjælp i takt med ændringer i barnets behov mv. og derfor er meget afhængige af et

velfungerende samarbejde med deres sagsbehandler.

143

Det er derfor helt afgørende, at der værnes om borgernes retssikkerhed i mødet med kommunen,

og at sagsbehandlingens kvalitet forbedres i en sådan grad, at borgerne kan føle sig trygge, når

kommunerne træffer afgørelser, der griber væsentligt ind i deres liv.

Borgerrådgiverordningen kan være et væsentligt element i en sådan proces mod et styrket

retssikkerhedsniveau i kommunerne.

Borgerrådgiverne bidrager på flere måder til at forebygge fejl og mangler i den kommunale

sagsbehandling og hjælper borgere, der har svært ved at varetage deres interesser og retssikkerhed.

De kan f.eks. rådgive og vejlede borgere, når kommunikationen mellem borger og forvaltning er gået

i hårdknude, eller når borgeren har brug for hjælp med at klage over en afgørelse. De fører også

tilsyn med kommunernes administration, herunder underviser og sparrer med sagsbehandlerne i

kommunernes forvaltning.

I dag er der dog alene 36 borgerrådgivere, som dækker 42 kommuner. Der er således 56 kommuner

uden en borgerrådgiverfunktion.

142 Se afsnit 2.1.

143 Se afsnit 2.3.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Rapporten anbefaler, at borgerrådgiverordningen gøres obligatorisk i alle kommuner

Borgerrådgiverordningen har vist sig at have nogle umiddelbare fordele i forhold til det eksisterende

(klage)system bl.a. på grund af deres mere uformelle sagsbehandlingsstil, og fordi det særligt er

ressourcesvage borgere, som benytter sig af ordningen. Samtidig er der flere tegn på, at

borgerrådgiverne gør en væsentlig retssikkerhedsmæssig forskel. I den forbindelse kan bl.a. nævnes,

at kommuner med borgerrådgiverordning i 2019 gennemsnitlig havde færre omgørelser af

klagesager i Ankestyrelsen, og at langt størstedelen af borgerrådgiverne oplever, at kommunerne er

lydhøre overfor deres henstillinger og anbefalinger, og at ordningen fører til øget retssikkerhed ved

bl.a. at styrke fokus på forvaltningsretlige regler og principper.

En landsdækkende udbredelse af borgerrådgiverordningen må således anses for at være et velegnet

instrument til at løfte retssikkerheden i de kommuner, der i dag ikke har en borgerrådgiverordning,

ligesom det kan mindske den ulige geografiske mulighed for borgerne til at få hjælp til at varetage

deres retlige interesser og retssikkerhed.

Rapporten har dog også identificeret en række barrierer for borgerrådgivernes varetagelse af deres

funktion, som i forskellig grad kan underminere borgerrådgivernes arbejde med at skabe større

retssikkerhed i kommunerne. Det drejer sig særligt om manglende uafhængighed af den forvaltning,

som de skal føre tilsyn med, et begrænset opgavemandat og utilstrækkelige ressourcer.

En oversigt over de konstaterede udfordringer og rapportens anbefalinger fremgår af skemaet

nedenfor.

Skema over anbefalinger

Alene de orange markerede anbefalinger er vurderet udgiftskrævende.

Problem

Anbefaling

Borgerrådgiverordningen skal

gøres obligatorisk for alle

kommuner.

Effekt

Retssikkerheden løftes i de

kommuner, der i dag ikke har

en borgerrådgiver. Samtidig

mindskes den ulige

geografiske mulighed for

borgerne til at få hjælp til at

varetage deres retlige

interesser og retssikkerhed,

hvilket især har betydning for

ressourcesvage borgere.

Sikring af borgerrådgivernes

objektivitet og

gennemslagskraft samt

borgernes tillid til ordningen.

Retssikkerheden er under

tiltagende pres i kommunerne.

Borgerrådgiverordningen kan

være med til at løfte

retssikkerheden, men det er

alene 42 ud af 98 kommuner,

som har valgt at indføre

ordningen.

9 af 36 borgerrådgivere er ikke

formelt uafhængige af

forvaltningen, hvilket bl.a.

svækker deres mulighed for at

føre et objektivt tilsyn med

forvaltningen, at de får den

Alle borgerrådgivere skal være

formelt uafhængig af

forvaltningen.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

nødvendige gennemslagskraft,

og at borgerne kan have fuld

tillid til deres uvildighed.

Borgerrådgivernes

opgavemandater varierer

betydeligt fra kommune til

kommune, og ikke alle kan

udføre ”klassiske

borgerrådgiveropgaver.” Det

medfører en forskel i de enkelte

borgerrådgiveres muligheder

for at løfte retssikkerheden i

deres kommune.

Borgerrådgiverne har ikke et

klart mandat til at udtale sig om

resultatet af forvaltningens

afgørelser, hvilket de fleste

borgere formentlig anser for at

være det vigtigste.

Borgerrådgivernes

opgavemandater skal

præciseres og til en vis grad

ensrettes, således at der

fastsættes en minimumsramme

for opgaverne.

Alle borgerrådgivere vil

kunne varetage

de ”klassiske

borgerrådgiveropgaver,” som

er af væsentlig betydning for

retssikkerheden i kommunen.

Derudover kan der være

indbyrdes forskelle på

borgerrådgiverens opgaver.

Borgerrådgiverne skal have

mulighed for at give ikke-

bindende udtalelser om

resultatet af forvaltningens

afgørelser som led i deres

vejledning af borgere og tilsyn

med forvaltningen.

Kommunerne skal forpligtes til at

sikre tilstrækkelige ressourcer til

borgerrådgiverordningen samt

til årligt at oplyse, hvor mange

årsværk der reelt er brugt til

”klassiske

borgerrådgiveropgaver.”

Det skal være obligatorisk at

fastsætte klare og detaljerede

regelsæt for

borgerrådgiverordningen.

Det skal være et krav, at

borgerrådgivernes regelsæt er

offentligt tilgængelige.

Forbedring af

borgerrådgivernes mulighed

for at rådgive og vejlede

borgerne og forebygge fejl

mv.

Næsten en tredjedel af

borgerrådgiverne i Justitias

spørgeskemaundersøgelse

mener ikke, at de har

tilstrækkelige ressourcer til at

løse borgerrådgiveropgaverne.

Sikring af tilstrækkelige

ressourcer til varetagelse af

borgerrådgiverfunktionen.

Ikke alle borgerrådgivere har en

klar beskrivelse af deres

opgavemandat i deres regelsæt.

Borgerrådgiverne undgår at

havne i situationer, hvor der

kan opstå tvivl om deres

mandat mv.

Sikring af borgeres og andre

aktørers adgang til

tilgængelig information om

borgerrådgiverens mandater

mv.

Borgerne får tydelig

information om

borgerrådgivernes

uafhængighed, hvilket kan

være afgørende for deres

tillid til ordningen og deres

ønske om at anvende den.

Ikke alle borgerrådgiveres

regelsæt er offentligt

tilgængelige, hvilket er et

problem for

gennemsigtigheden.

På nogle kommuners

hjemmesider gives der

misvisende oplysninger om

deres borgerrådgivers

forankring, hvilket kan give

borgere en forkert opfattelse af

borgerrådgivernes reelle

objektivitet og uvildighed.

Kommunerne skal give tydelig

information om, hvorvidt

borgerrådgiverne er formelt

uafhængige af forvaltningen.

De formelt uafhængige

borgerrådgivere bør have en

særlig titel.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

Borgerrådgivernes

uddannelsesmæssige baggrund

varierer betydeligt.

Kommunerne skal før

ansættelse af en borgerrådgiver

sikre sig, at kandidaten besidder

de relevante kompetencer for at

hæve retssikkerhedsniveauet.

Kommunerne skal give

lettilgængelige oplysninger til

borgerne om

borgerrådgiverordningen, og

hvordan borgerrådgiveren kan

hjælpe.

Kommunerne bør udbrede

kendskabet til

borgerrådgiverordningen ved

opsætte plakater og/eller

udarbejde pjecer om

borgerrådgiverordningen, som

er tilgængelige i Borgerservice

og andre lokaliteter med

borgerbetjening.

Sikring af kvalificerede

borgerrådgivere.

Kendskabet til

borgerrådgiverordningen

blandt borgerne er formentlig

lavt, hvilket har betydning for,

hvor mange borgere, der

benytter sig af ordningen.

Borgerne gøres

opmærksomme på

muligheden for at få

rådgivning og vejledning hos

borgerrådgiverne.

Borgerrådgiverordningens

eksistens bliver tydeligere for

borgere og andre aktører,

hvorved flere formentlig vil

benytte sig af ordningen.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

8. Metode

8.1. Dataindsamling

Analysen tager afsæt i to forskellige slags data. Den ene er juridisk data i form af lovgivning og

lovforarbejder, borgerrådgivernes beretninger og vedtægter mv. samt juridisk litteratur.

Det andet er oplysninger fra borgerrådgiverne om bl.a. organisation, uafhængighed, ressourcer og

samarbejde med forvaltningen. Borgerrådgiverne er også blevet spurgt til, hvilke barrierer, de selv

mener, der er for borgerrådgiverordningen.

8.1.1.

Spørgeskemaundersøgelse

Justitia har den 29. november 2019 udsendt et elektronisk spørgeskema til i alt 33

borgerrådgiverfunktioner, der i alt betjener 39 kommuner (se listen, afsnit 8,3). Borgerrådgiveren i

Frederiksberg Kommune er ikke indgået i undersøgelsen, da borgerrådgiverordningen blev oprettet

den 1. januar 2020. Ligeledes indgår borgerrådgiverne i Odder og Greve Kommuner heller ikke, da

de er oprettet fra august 2020. I dag er der således 36 borgerrådgiverfunktioner der betjener 42

kommuner.

Den sidste besvarelse af spørgeskemaet blev modtaget den 6. januar 2020.

Spørgsmålene var centreret om emner, som Justitia ved den indledende research fandt relevante i

forhold til at undersøge barrierer, som borgerrådgiverfunktionen kunne stå over for; kvalifikationer,

opgaver/mandat, uafhængighed/organisation, samarbejde med kommune/forvaltning, ressourcer

og kontekst i forhold til øvrige klagemuligheder.

Ud af de 33 borgerrådgiverfunktioner, som spørgeskemaundersøgelsen er sendt til, er der et

borgerrådgiversekretariat bestående af i alt fire personer, der sammen betjener seks jyske

kommuner:

Favrskov,

Horsens,

Skanderborg,

Skive

Randers

Kommuner.

Dette

borgerrådgiversekretariat har indleveret én samlet besvarelse på spørgeskemaet. Herudover

betjenes Hvidovre og Ishøj Kommuner af én borgerrådgiver, der i delt tjeneste, hvorfor også denne

borgerrådgiver tæller som en borgerrådgiverfunktion, der betjener to kommuner.

Det bemærkes, at selvom det mest almindelige er, at borgerrådgiveren kun udgør et enkelt årsværk,

så har flere af de 33 borgerrådgiverfunktioner flere personer ansat i funktionen, som f.eks. Holbæk

Kommune, der har ansat to personer eller Københavns Kommune, der har i alt 11 årsværk.

29 borgerrådgivere ud af de 33 borgerrådgiverfunktioner har indleveret en besvarelse af

spørgeskemaet, hvorfor besvarelserne må anses for at være repræsentative. Borgerrådgiverne har

dog ikke allesammen svaret på alle spørgsmål, hvorfor det kan forekomme, at f.eks. kun 27

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

borgerrådgivere har besvaret et givent spørgsmål (det vil i så fald være angivet i fodnoten til

besvarelsen).

Medmindre andet er angivet, har Justitia loyalt gengivet, hvad borgerrådgiverne har svaret, uden

selv at belyse svaret ved undersøge i vedtægter eller andet.

8.2. Kvalitative interviews

Justitia har i februar og marts 2020 gennemført kvalitative interviews med otte borgerrådgivere

udvalgt for at sikre en spredning i geografi og forankringstype mv.

Interviewene er alle gennemført telefonisk ud fra en fastlagt spørgeramme med uddybende

spørgsmål til bl.a. opgaver, uafhængighed, ressourcer og samarbejde med forvaltningen mv.

kvalitative

interviews

især

blevet

brugt

til

uddybe

besvarelserne

fra

spørgeskemaundersøgelsen samt for at få mere uddybende eksempler på borgerrådgivernes

udfordringer mv.

Justitia har herudover gennemført kortere kvalitative interviews med tre tidligere borgerrådgivere,

som primært er blevet spurgt til baggrunden for, at ordningen blev nedlagt i deres respektive

kommuner.

8.2.1.

Cases

Justitia har til brug for analysen pr. mail indsamlet en håndfuld cases fra de 33 borgerrådgivere, som

spørgeskemaundersøgelsen blev sendt til. Kun to af disse cases fremgår af analysen.

8.3. Liste over kommuner med borgerrådgivere

Liste over kommuner med borgerrådgivere

144

pr. 22. oktober 2020

Albertslund

Ballerup

Egedal

Esbjerg

Favrskov

Faaborg-Midtfyn

Faxe

Fredericia

144

Det bemærkes, at der ud over borgerrådgiverne på denne liste findes en håndfuld borgerrådgiverlignende funktioner, der ikke

varetager opgaver svarende til de, der er beskrevet i kommunestyrelseslovens § 65 e, og som derfor ikke indgår i hverken

borgerrådgivernetværket eller Justitias analyse og retssikkerhedskort. Som eksempel kan nævnes borgervejlederen i Viborg Kommune,

som udelukkende har til formål at formidle kontakt og styrke dialogen mellem borger og forvaltning. Borgerrådgiveren i Stevns

Kommune som kun delvist opfylder betingelserne i kommunestyrelseslovens § 65 e, da tilsynsfunktionen med forvaltningen må anses

for begrænset, ligesom det ikke ser ud til, at der i tilstrækkelig grad er sikret uafhængighed.

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

Justitia| Danmarks uafhængige juridiske tænketank

Borgerrådgivere - En sikring af borgernes retssikkerhed

9. Frederiksberg**

145

10. Frederikssund

11. Gladsaxe

12. Glostrup

13. Greve**

14. Haderslev

15. Hillerød

16. Holbæk

17. Horsens

18. Hvidovre

19. Høje-Taastrup

20. Ishøj

21. Kolding

22. København

23. Lejre

24. Mariagerfjord

25. Norddjurs

26. Nyborg

27. Odder**

28. Odsherred

29. Randers

30. Rebild

31. Ringsted

32. Roskilde

33. Skanderborg

34. Skive

35. Slagelse

36. Sorø

37. Svendborg

38. Sønderborg

39. Tønder

40. Tårnby

41. Vordingborg

42. Ålborg

**Borgerrådgiverne i Frederiksberg, Odder og Greve kommuner indgår ikke i Justitias spørgeskemaundersøgelse, da disse ordninger

blev oprettet efter den 29. november 2019.

145

Justitia

Fruebjergvej 3

2100 København Ø

23926100

[email protected]

DANMARKS UAFHÆNGIGE

JURIDISKE TÆNKETANK