SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Social- og Ældreudvalget 2020-21
SOU Alm.del Bilag 323
Offentligt

Afrapportering om betalingsforpligtigelse og

kommunale incitamenter

Juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Afrapportering om betalingsforpligtigelse

og kommunale incitamenter

Juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Indhold

Sammenfatning og konklusion ................................................................................................... 8

1.1 Baggrund........................................................................................................................ 8

1.2 Sammenfatning og konklusion....................................................................................... 8

1.3 Rapportens opbygning ................................................................................................. 15

Analysens baggrund og formål ................................................................................................ 16

De overordnede rammer for kommunernes opgavevaretagelse ............................................. 17

3.1 Finansiering af kommunernes opgaver ....................................................................... 18

3.2 Lovmæssige rammer på det specialiserede

socialområde..................................................................................................................... 21

3.3 Mellemkommunalt samarbejde på det

specialiserede socialområde (KKR) ................................................................................. 24

Relevante indsatser og det mellemkommunale område ......................................................... 27

4.1 Indsatser og målgrupper .............................................................................................. 28

4.2 Afdækning af det mellemkommunale

område .............................................................................................................................. 29

4.3 Kommunernes brug af botilbud og

anbringelsessteder ........................................................................................................... 35

Økonomiske elementer i analysen af incitamenter .................................................................. 39

5.1 Kommunernes samlede økonomiske

overvejelser....................................................................................................................... 39

5.2 Enhedsudgifter for forskellige indsatser ...................................................................... 42

Karakteristik af populationer og udligningsberegning .............................................................. 44

6.1 Data og metode ........................................................................................................... 45

6.2 Karakteristika af borgere i tilbud .................................................................................. 46

6.3 Socioøkonomiske kriterier og borgere i

tilbud ................................................................................................................................. 50

6.4 Beregnet virkning i udligningssystemet ved

flytning............................................................................................................................... 53

Betydningen af udligningsreformen ......................................................................................... 62

7.1 Folketal i udligningen ................................................................................................... 63

7.2 Betydningen af udligningsreformen for

udligningsvirkning af indsatser uden for

kommunen ........................................................................................................................ 65

Kommunernes anvendelse af oplysninger om betalingskommune ......................................... 69

8.1 Registrering og administrativ anvendelse

af betalingskommuneforhold ............................................................................................ 69

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Indhold

8.2 Oplysningen om betalingskommune i CPR

anvendt direkte til afregning.............................................................................................. 69

8.3 Den fremadrettede administration af

betalingskommuneforhold................................................................................................. 71

8.4 Fremadrettede overvejelser ......................................................................................... 72

Referencer ............................................................................................................................... 74

Bilag ......................................................................................................................................... 76

Bilag 1. Kommissorium for analysearbejdet ...................................................................... 76

Bilag 2. Definition af kriterier og særlige forhold

vedr. flytning i botilbud ...................................................................................................... 78

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 1

Sammenfatning og konklusion

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 1

Sammenfatning og konklusion

Kapitel 1

Sammenfatning og konklusion

1.1 Baggrund

Denne rapport er den endelige afrapportering fra det analysearbejde, der blev igangsat i

forbindelse med vedtagelsen af reformen af det kommunale udligningssystem i foråret

2020.

I overensstemmelse med kommissoriet for arbejdet har det været fokuseret på to over-

ordnede emneområder:



Det

første emneområde

vedrører tilskuds- og udligningssystemets betydning

for kommuners samlede økonomiske incitament til at visitere en borger til en

indsats, som indebærer, at borgeren flytter til en anden kommune.

Det

andet emneområde

vedrører kommunernes anvendelse af oplysninger

knyttet til CPR vedrørende betalingsforpligtigelse for borgere, herunder i admi-

nistrationen af mellemkommunale betalinger.



Baggrunden for og formålet med analysearbejdet og kommissoriet herfor er nærmere

beskrevet i rapportens

kapitel 2.

Der har været nedsat en arbejdsgruppe, som har fulgt analysearbejdet med henblik på at

få dækket de forskellige faglige vinkler. Arbejdsgruppen har bestået af Indenrigs- og Bo-

ligministeriet (formand), Finansministeriet, Sundhedsministeriet og KL. Social- og Æl-

dreministeriet har desuden deltaget efter ressortdelingen og øvrige ministerier er ind-

draget, hvor det har været relevant.

Resultaterne af analysearbejdet er desuden drøftet med Danske Handicaporganisatio-

ner, og der er som led i arbejdet også afholdt møde med interessenter på området, her-

under konsulenthuse.

I dette kapitel er resultaterne og konklusionerne fra arbejdet sammenfattet.

1.2 Sammenfatning og konklusion

Der har i forbindelse med vedtagelsen af udligningsreformen været en politisk bekym-

ring for, om udligningssystemet og reformen i særdeleshed betyder, at en kommune har

tilskyndelse til ikke at visitere en borger til en indsats uden for kommunen, og at det

eventuelt kan bidrage til en afspecialisering. Der har i den forbindelse været særlig fokus

på, at udligningssystemet efter udligningsreformen generelt bygger på indbyggertal efter

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 1

Sammenfatning og konklusion

bopæl, og at der således fremover ikke inddrages oplysning om betalingskommune ud

fra de oplysninger, kommunerne har indberettet i tilknytning til CPR.

I forhold til udligningssystemets betydning for kommunernes incitament har analysear-

bejdet givet anledning til følgende overordnede konklusioner:



Flere forhold har betydning for kommunernes visitation

Kommuner er i deres visitation bundet af en række regler fastsat i lovgivnin-

gen, herunder serviceloven og retssikkerhedsloven. Visitation skal således være

fagligt funderet, underbygge en helhedsorienteret og forebyggende indsats for

den enkelte borger og samtidig være økonomisk ansvarlig. Kommunerne må

dog ikke vælge, udsætte, indstille eller reducere en indsats alene ud fra økono-

miske overvejelser.

På tværs af kommuner sker der gennem KKR og NATKO en koordinering, der

skal sikre det nødvendige udbud af specialiserede tilbud. Det bemærkes, at der

pågår en evaluering af reglerne på det specialiserede socialområde, som bl.a.

afdækker og analyserer den strukturelle opbygning af det specialiserede social-

område. Et af formålene med evalueringen er bl.a. at afdække om der pågår en

afspecialisering af området.

Borgere i længerevarende tilbud har frit valg til at vælge et andet tilbud af

samme standard, som kommunen tilbyder – altså også til at vælge et tilbud i en

anden kommune. Endelig er der mulighed for at klage, blandt andet hvis der er

bekymring for, at en kommune har ladet økonomiske hensyn dominere faglige

regler og hensyn.



Udligningssystemet spiller en mindre rolle for de økonomiske incita-

menter

Der kan opgøres en udligningsvirkning ved flytningen af en borger, men den vil

i de typiske tilfælde være begrænset set i forhold til den enhedsudgift, der for

kommunen er knyttet til indsatsen. Udligningssystemet vurderes altså ikke at

have afgørende betydning for kommuners visitation til indsatser, hvor en bor-

ger i forbindelse med indsatsen skifter bopælskommune.

Som det fremgår af

figur 1.1,

vil den kommunale, gennemsnitlige udgift til rele-

vante indsatser kunne variere fra knap 0,5 mio. kr. til over 1 mio. kr. – men

spredningen inden for de enkelte indsatser er betydelig. Enhedsudgifterne skal

ses i forhold til, at opgørelser i denne rapport peger på, at udligningsvirkning

for et anbragt barn typisk vil være under 70.000 kr. og under 200.000 kr. for

en voksen i botilbud,

jf. figur 1.2.

For voksenområdet ses videre – med forbehold for, at data alene dækker et ud-

snit af de voksne i tilbud - en tendens til, at de personer, hvor der kan opgøres

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 1

Sammenfatning og konklusion

de højeste udligningsvirkninger, i højere grad er i et længerevarende botilbud,

hvor den gennemsnitlige kommunale udgift til tilbuddet også vil være højest.

Figur 1.1

Kommunale enhedsudgift for relevante ind-

satser

1.000 kroner

1.200

1.000

800

600

400

200

Plejefam. Døgninst.

§ 105

§ 107

§ 108

1.000 kroner

1.200

1.000

800

600

400

200

Figur 1.2

Typiske udligningsvirkning ved flytning –

Anbragte børn og voksne i botilbud

1.000 kroner

1.200

1.000

800

600

400

200

Anbragte børn

Vokne i botilbud

1.000 kroner

1.200

1.000

800

600

400

200

Anm.: I figuren dækker § 105 over botilbudslignende tilbud efter

almenboliglovens § 105.

Tilsvarende dækker §§

107 og 108 over henholdsvis midlertidige og længerevarende botilbud efter

servicelovens §§ 107

108.

anførte enhedsudgifter er opgjort før statslige refusion. Der ydes 25 pct. refusion for den del af udgifterne, der

overstiger 0,8 mio. kr. og op til og med 1.6 mio. kr. Der ydes 50 pct. refusion for den del af udgifterne, der

overstiger 1.6 mio. kr. og til og med 2 mio. kr. Kommunerne vil kunne få refusion på 75 pct. af udgifter i den

enkelte sag, der overstiger 2 mio. kr.

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.



Udligningsreformen har ikke ændret afgørende på udligningsvirkningen

På voksenområdet er der nærmest ingen forskel på udligningsvirkning før og

efter udligningsreformen. Det skal ses på baggrund af, at oplysninger om beta-

lingskommune før reformen som udgangspunkt ikke blev anvendt i opgørelsen

af det socioøkonomiske udgiftsbehov, som er anledning til de største virkninger

i udligningen ved en flytning. På børneområdet ses en mindre forskel.

Udligningsreformen, herunder ændringen vedr. anvendelse af oplysninger om

betalingskommune, har ikke ændret afgørende på udligningsvirkningen, når en

borger skifter bopæl. Ændringen vedr. anvendelse af oplysninger om beta-

lingskommune skal samtidig ses på baggrund af, at indberetningerne herom

blev vurderet behæftet med væsentlig usikkerhed.

I tilknytning til analysen af udligningsvirkninger er det afdækket, på hvilke områder der

er mellemkommunale betalinger, som kan være relevante i relation til den rejste pro-

blemstilling. Resultaterne peger på, at betalingerne er afgrænset til det sociale område,

men hvor der er en række mellemkommunale refusionsordninger på andre lovgivnings-

områder, der er betinget af de konkrete visitationer efter den sociale lovgivning. Dette er

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 1

Sammenfatning og konklusion

et område af ikke uvæsentlig økonomisk betydning, der komplicerer og vanskeliggør ad-

ministrationen af området.

Der tegner sig således et billede af et område, hvor særligt de mellemkommunale refusi-

oner kan være vanskelige for den enkelte kommune at administrere. Det har betydet, at

nogle kommuner har søgt ekstern bistand fra bl.a. konsulenter.

Det kan konstateres, at den indberettede oplysning om betalingskommunefolketal i til-

knytning til CPR i kommuner har været anvendt som en del af informationsgrundlaget i

administrationen af de mellemkommunale betalinger. Registreringer indgår fx i de en-

kelte fagsystemer eller i mere håndholdte opgørelser. Selvom kommunerne tidligere har

haft pligt til at indberette betalingskommuneforholdet, har der kunnet sættes spørgs-

målstegn ved pålideligheden af oplysningerne.

Det vurderes således også, at kvaliteten og detaljeringsgraden af de samlede oplysninger

om betalingsforpligtelser ikke er tilstrækkelig til, at afregningen af mellemkommunale

betalinger alene kan baseres på registreringen af betalingsforpligtigelsen i CPR. Det skal

også ses i lyset af de manglende muligheder for at overvåge oplysningerne fra statsligt

hold. Det har været baggrunden for, at oplysningen med udligningsreformen ikke læn-

gere anvendes i tilskuds- og udligningssystemet.

På denne baggrund kan det være relevant videre at overveje følgende forhold:



Omfanget af de mellemkommunale refusioner uden for den socialretlige lovgiv-

ning, der lovgivningsmæssigt er knyttet op på visitationen efter øvrige bestem-

melser i f.eks. beskæftigelseslovgivningen. Det er således vurderingen, at om-

fanget af regler og ordninger i sig selv øger kompleksiteten og vanskeliggør ad-

ministrationen i kommunerne. Samtidig kan der potentielt være incitaments-

mæssige forhold ved, at bopælskommunen kan agere handlekommune uden at

have det finansielle ansvar. Overvejelsen skal også ses i sammenhæng med at

mekanismerne i udligningssystemet ved flytninger betyder, at der flytter en fi-

nansiering med en borger til den nye bopælskommune.

Mulige veje til en styrket registrering af oplysninger om betalingskommunefor-

hold med henblik på at understøtte kommunernes administration af mellem-

kommunale refusioner.

Analysens resultater vil i relevant omfang kunne inddrages i det videre arbejde

med evalueringen af det specialiserede socialområde.



Analysens hovedtemaer er nærmere uddybet nedenfor.

Regelgrundlaget for kommunernes visitationsbeslutning

Kommunerne skal i deres visitation overholde en række regler fastsat i lovgivningen,

herunder serviceloven og retssikkerhedsloven.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 1

Sammenfatning og konklusion

Den enkelte visitation skal underbygge en helhedsorienteret indsats og samtidig være

økonomisk ansvarlig. Hjælpen til borgerne skal tilrettelægges på baggrund af en konkret

og individuel vurdering af den enkelte persons behov og forudsætninger og i samarbejde

med den enkelte. Afgørelse efter loven træffes på baggrund af faglige og økonomiske

hensyn, jf. § 1 i serviceloven.

Borgere i længevarende botilbud har desuden frit valg til at vælge et andet tilbud af

samme standard, som kommunen tilbyder – altså også til at vælge et botilbud i en anden

kommune. Endelig er der mulighed for at klage, blandt andet hvis der er grund til at tro,

at en kommune har ladet økonomiske hensyn dominere over faglige regler og hensyn.

Vid udstrækning af handel af pladser mellem kommuner

Tidligere analyser, oplysninger for betalingsstrømme mellem kommuner og data for

borgere i sociale tilbud viser, at kommunerne i vidt omfang tildeles tilbud i andre kom-

muner.

Blandt voksne i botilbud bor knap 39 pct. i en anden kommune end den oprindelige bo-

pælskommune. Kommunerne benytter i gennemsnit botilbud i 25 andre kommuner.

Blandt anbragte børn og unge er omkring halvdelen bosat uden for den oprindelige bo-

pælskommune.

Samlet set er der i mange kommuner en høj grad af balance mellem udgifter til køb og

indtægter fra salg af længerevarende botilbud. Kommunerne er således i vid udstræk-

ning afhængige af et udbud af pladser på tværs af kommuner. Det gælder altså også

selvom der før udligningsreformen kunne være en udligningsvirkning ved visitation til

tilbud uden for kommunen. Det er vurderingen, at udligningsreformen ikke har ændret

afgørende på incitamentet til at vælge tilbud uden for kommunen,

jf. afsnit 7.2.

Udbud af pladser

Med strukturreformen i 2007 fik kommunerne overført det samlede myndigheds-, for-

synings- og finansieringsansvar for det specialiserede socialområde. Hensigten hermed

var ikke, at kommunerne skulle være selvforsynende med tilbud, men derimod at den

enkelte kommune skulle opfylde forsyningspligten ved at anvende egne tilbud samt købe

pladser hos eksterne leverandører, herunder andre kommuner, regioner og private leve-

randører.

Til at understøtte dette marked, er kommunerne og regionsrådet i den enkelte region

hvert andet år lovmæssigt forpligtet til at indgå rammeaftaler om styringen og koordina-

tionen af tilbud inden for det specialiserede socialområde i den enkelte region.

Rammeaftalerne skal blandt andet indeholde beskrivelser af regionens samlede kapaci-

tet samt det fremtidige kapacitetsbehov. Til det skal kommunalbestyrelserne og regions-

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 1

Sammenfatning og konklusion

rådet overveje sammenhængen mellem behovet for tilbud og det samlede udbud af til-

bud samt, hvorvidt der er behov for oprettelse af nye indsatser og tilbud. Dette er dels

med til at sikre en sammenhæng i de udbudte tilbud og herunder understøtte, at tilbud-

dene er tilstrækkeligt specialiserede.

På et nationalt plan skal rammeaftalerne også understøttes af Socialstyrelsens NATKO,

der har til formål at sikre, at der eksisterer det fornødne udbud af højt specialiserede

indsatser til særligt små og/eller komplekse målgrupper med de mest specialiserede be-

hov. Dette gør de bl.a. ved monitorering og vidensopbygning af området.

Flere økonomiske forhold spiller ind

Det må også tages i betragtning, at der tegner sig et ganske komplekst billede af de sam-

lede økonomiske virkninger for kommunen ved visitation til en indsats.

Den udgift, som er forbundet med en indsats, kan være ganske betydelig – også sam-

menholdt med en eventuel udligningsvirkning. For et længerevarende botilbud kan den

gennemsnitlige udgift for kommunen opgøres til godt 1 mio. kr. årligt.

Udgiften kan dog variere ganske betydeligt og i nogle tilfælde være flere gange højere el-

ler noget lavere end dette gennemsnit. Den vil bl.a. afhænge af det konkrete indhold, og

hvor specialiseret tilbuddet er.

Dertil kan eventuelle mellemkommunale refusioner gøre det yderligere vanskeligt for en

kommune at danne sig et overblik over økonomien ved en visitation af borgere til tilbud

i andre kommuner.

Det gælder således på både beskæftigelses-, kultur- og undervisningsområdet, at den

nye bopælskommune er handlekommune ift. en række udgifter på disse områder for

borgere i bl.a. botilbud, og at der kan opkræves mellemkommunal refusion for udgiften

hos den kommune, der oprindeligt har visiteret borgeren til botilbuddet.

Udligningsvirkning ved fraflytning

Der vil være en udligningsvirkning, når en borger visiteres til et tilbud, hvor de flytter til

en anden kommune. Det er imidlertid ikke noget nyt, som er opstået efter udligningsre-

formen. Det skyldes, at den kommunale udligning – både før og efter udligningsrefor-

men – i vidt omfang er afhængig af de socioøkonomiske kriterier, som både før og efter

reformen er baseret på statistikker, der følger borgerens bopæl.

Virkningerne er ikke entydige for kommunerne at forudse i tilknytning til visitationen af

den enkelte borger til et tilbud. Analysen peger således på en stor variation i den udlig-

ningsmæssige virkning, når en borger flytter fra kommunen.

Analysens beregning tyder dog på, at den typiske negative udligningsvirkning med det

gældende tilskuds- og udligningssystem er mindre end 100.000 kr. for et anbragt barn

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 1

Sammenfatning og konklusion

og mindre end 200.000 kr. for en voksen i botilbud. Altså hvor et beløb i princippet flyt-

ter fra den oprindelige kommune til den nye bopælskommune.

Virkningen afhænger af borgerens konkrete karakteristika, og det er ikke enkelt at af-

gøre, hvordan en konkret person vil påvirke en kommunes udligning på kort eller læn-

gere sigt. Der er fx også forskel på forsinkelsen, hvormed kriterier følger med ved en flyt-

ning.

Også virkninger før reformen

For de voksne i botilbud er der typisk en forholdsvis lille forskel på udligningsvirknin-

gerne før og efter udligningsreformen. Det skyldes, at virkningerne i udligningen for

denne aldersgruppe i vidt omfang afhænger af de socioøkonomiske kriterier, hvor de fle-

ste af kriterierne både før og efter udligningsreformen følger bopælskommunen.

For børn i sociale tilbud kan det aldersbetingede udgiftsbehov fylde mere. Da alderskri-

terierne før reformen afhang af oplysninger om betalingskommune og nu bopælskom-

mune, kan virkningerne efter reformen være højere end før reformen.

Højere udligningsniveau, justeringer i struktur og vægte i udligningssystemet samt hø-

jere samlet udgiftsbehov i kommunerne efter udligningsreformen har også betydning for

forskelle i virkningerne før og efter reformen.

For et anbragt barn viser et beregningseksempel en forskel før og efter udligningsrefor-

men i udligningsvirkningen ved flytning på omkring 75.000 kr. For voksne i botilbud er

forskelle i et beregningseksempel opgjort til omkring 30.000 kr. Den isolerede virkning

af udligningsreformen vurderes derfor at have mindre betydning i forhold til kommu-

nernes beslutning om visitation.

Det er således på trods af sådanne virkninger også før udligningsreformen en udbredt

handel af pladser mellem kommunerne og altså også en tilstedeværelse af specialiserede

tilbud.

Oplysninger om betalingskommuneforhold i tilknytning til CPR

I administrationen af mellemkommunale betalinger er det den enkelte kommunes op-

gave at sikre et overblik over de borgere som er bosat i andre kommuner, for hvem de

har en betalingsforpligtigelse, samt de borgere som er bosat i egen kommune, for hvem

andre kommuner har betalingsforpligtigelsen.

KL og konsulenthuse har i den forbindelse påpeget, at kommunerne anvender oplysnin-

ger om betalingskommuneforhold i tilknytning til CPR som en del af grundlaget for ad-

ministrationen af de mellemkommunale betalinger. Derudover er oplysningerne også

blevet anvendt direkte ved afregning af færdigbehandlingsdage og indlagte på hospice.

Der kan dog sættes spørgsmålstegn ved kvaliteten af registreringerne af betalingsforhol-

det i CPR, og registreringerne er ikke underlagt en statslig validering. Det må forventes,

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 1

Sammenfatning og konklusion

at den igangværende udvikling med at udarbejde løsninger, hvor administrationen af

det mellemkommunale område kan fungere uden brug af registreringen af betalings-

kommuneforhold i CPR, fortsættes.

1.3 Rapportens opbygning

Rapportens behandling af det

første emneområde

om kommuners samlede incitament

tager afsæt i en beskrivelse af de overordnede rammer for kommunernes virksomhed.

Det omfatter kommunernes primære finansieringskilder, betalingsforpligtigelse gennem

mellemkommunale betalingsordninger samt de lovgivningsmæssige rammer, som regu-

lerer kommunernes opgavevaretagelse primært på socialområdet,

jf. kapitel 3.

Her be-

skrives også det overordnede formål med udligningssystemet, hvilket ligger til grund for

systemets udformning. Det siger samtidig noget om, hvad der kan og ikke kan tillægges

udligningssystemet og dets kriterier.

Der er foretaget en afgrænsning af de indsatser, som er vurderet relevante at inddrage i

analysen. Der er også gennemført en kortlægning af relevante mellemkommunale beta-

lingsordninger og omfanget heraf. Disse forhold er beskrevet i

kapitel 4.

Det skal samlet

set give et billede af de samlede betalinger, der er mellem kommuner, når en borger er

visiteret til et tilbud i en anden kommune.

Der er givet en samlet beskrivelse af de forskellige overvejelser, som kan have betydning

for en kommunes visitation til disse indsatser,

jf. kapitel 5.

Der er på baggrund af data for personer i relevante indsatser i 2018 foretaget en kort-

lægning af karakteristika hos disse personer. Der er desuden med udgangspunkt i data

for kriterier knyttet til personerne i datasættet belyst den udligningsmæssige virkning,

når en person visiteres til en af de relevante indsatser uden for kommunen,

jf. kapitel 6.

I hvilket omfang, udligningsreformen har spillet ind på denne virkning, er nærmere be-

lyst i

kapitel 7.

Rapportens behandling af det

andet emneområde

om kommuners anvendelse af CPR-

registrets oplysninger om betalingskommune i administrationen af de mellemkommu-

nale betalinger findes i

kapitel 8.

Referencer brugt i teksten findes i

kapitel 9,

mens

kapitel 10

indeholder bilag til rappor-

ten.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 2

Analysens baggrund og formål

Kapitel 2

Analysens baggrund og formål

I forbindelse med vedtagelsen af lovforslaget, der udmønter udligningsreformen, var der

fokus på betydningen af udligningen for den enkelte kommunes incitamenter til at be-

nytte sociale botilbud i andre kommuner.

Af betænkningen fremgår:

”Partierne er meget opmærksomme på den bekymring, der har været rejst, om afskaf-

felsen af betalingskommunefolketallet og betydningen heraf for kommunernes økono-

miske incitament til altid at vælge det rigtige tilbud til borgerne – også hvis det rigtige

tilbud ligger uden for kommunegrænsen.”

Der er i forlængelse heraf igangsat et særskilt arbejde i tilknytning til arbejdet med eva-

lueringen af det specialiserede socialområde. Arbejdet er fulgt i en arbejdsgruppe.

Kommissoriet for arbejdet indeholder følgende opgaver:

Tilskuds- og udligningssystemets betydning for kommuners samlede økonomi-

ske incitamenter til at anvende tilbud i andre kommuner. Som led heri skal ar-

bejdsgruppen:

Kortlægge relevante mellemkommunale refusionsordninger.

Belyse omfanget af mellemkommunal refusion.

Belyse relevante tilbud, karakteristika ved brugere samt omfang.

Belyse de økonomiske konsekvenser, herunder i udligningssystemet,

for kommuner ved anvendelse af tilbud i anden kommune.

Den administrative anvendelse af kommuners registreringer af betalingskom-

mune i tilknytning til CPR og eventuelle udfordringer forbundet hermed. Som

led heri skal identificeres områder, hvor betalingskommunekoden er blevet an-

vendt administrativt til bl.a. at understøtte mellemkommunale betalinger.

Det skal således undersøges, hvilken samlet økonomisk konsekvens der er for kommu-

ner ved at placere borgere i botilbud uden for kommunegrænsen med henblik på at af-

dække betydningen af udligningssystemet for kommuners incitamenter i valget. På den

baggrund skal der peges på eventuelle forbedringsmuligheder.

Den mulige problemstilling omfatter det specialiserede socialområde, men det skal sam-

tidig belyses, om den også er relevant for andre områder.

Kommissoriet er vedlagt i sin helhed som

bilag 1.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 3

De overordnede rammer for kommunernes opgavevaretagelse

Kapitel 3

De overordnede rammer for kommunernes opga-

vevaretagelse

I dette kapitel beskrives tre vigtige elementer, som sætter de overordnede rammer for

kommunernes opgavevaretagelse.

For det første

beskrives finansieringen af kommunernes opgaver. I den forbindelse be-

skrives betydningen af det kommunale udligningssystem, herunder systemets overord-

nede formål.

For det andet

skitseres den lovgivningsmæssige regulering i forhold til kommunernes

udredning og visitation af borgerne til et tilbud, herunder centrale bestemmelser i ser-

viceloven og bestemmelser vedrørende det specialiserede socialområde i retssikkerheds-

loven.

For det tredje

beskrives relevante forhold omkring udbuddet af tilbud både i kommunalt

og privat regi. I den forbindelse skitseres det kommunale og regionale samarbejde i regi

af KKR på det specialiserede socialområde bl.a. om planlægningen på tværs af kommu-

ner af placeringen af tilbud.

Overordnet kan følgende konkluderes:



Forskelle i indtægter og udgifter mellem kommuner udjævnes.

Det

generelle udligningssystem medvirker til, at kommunerne uanset deres befolk-

ningssammensætning og indtægtsgrundlag har mere ensartede muligheder for

at tilbyde samme serviceniveau over for borgerne. Kommunerne kan inden for

rammerne af lovgivningen tilpasse serviceniveauet til de lokale ønsker, men der

skal være sammenhæng mellem størrelsen af skatteudskrivningen og det valgte

serviceniveau.

Udgiftsbehovet afspejler overordnede forskelle.

Det beregnede udgifts-

behov i udligningssystemet har til formål at afspejle overordnede forskelle i ud-

gifterne på tværs af kommunerne. Udgiftsbehovsopgørelsen er ikke rettet mod

at kompensere den enkelte kommune for specifikke udgifter til specifikke bor-

gere. De beregnede udgiftsbehov i udligningssystemet afspejler ganske godt de

overordnede forskelle i de faktiske udgifter på tværs af kommunerne,

jf. afsnit

3.1.



Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 3

De overordnede rammer for kommunernes opgavevaretagelse



Opholdskommunen betaler typisk.

En borgers opholdskommune – hvil-

ket typisk er borgerens bopælskommune – er som udgangspunkt også beta-

lingskommune i forhold til de kommunale udgifter, der måtte være knyttet til

borgeren.

Betalingsforpligtigelse ændres ved regler om mellemkommunale

betalinger.

Opholdskommunen er dog ikke betalingskommune ift. de udgif-

ter, såsom på socialområdet, hvor en tidligere opholdskommune beholder

handle- og betalingsforpligtelsen, ellers kan opholdskommunen søge om mel-

lemkommunal refusion hos en anden kommune.

Finansiering påvirkes af en flytning.

Både før og efter udligningsrefor-

men vil en flytning af en borger ud af en kommune give en virkning på kommu-

nernes finansiering. Størrelsen heraf er ikke entydig, men afhænger af borge-

rens konkrete karakteristika, herunder alder og socioøkonomiske forhold, samt

hvordan de pågældende kommuner indgår i udligningssystemet.

Lovgivningen sætter rammerne for opgavevaretagelsen.

Det er ser-

viceloven og retssikkerhedsloven, der fastsætter de rammer for kommunernes

forpligtelser og hensyn til borgeren, som skal sikre borgeren den rette social-

faglige indsats. Det gælder bl.a. hensyn i udredning, visitation, handleplaner,

frit valg og klageadgang.

Planlægning af placeringen af tilbud.

I den enkelte region indgår kommu-

nerne og den givne region i forpligtende rammeaftaler for de tilbud efter ser-

viceloven, der er beliggende i den givne region. Aftalerne skal sikre koordina-

tion og styring af de omfattede tilbud, hvorfor den enkelte kommunes udbud

også skal ses i relation til regionens samlede udbud. Udbuddet af private tilbud

kan indgå i kommunernes overvejelser om et samlet udbud. Men disse tilbuds

geografiske placering samt antal pladser kan i mindre grad påvirkes, da de ikke

er omfattet af rammeaftalerne.



3.1 Finansiering af kommunernes opgaver

Det er hensigten med dette afsnit at give en overordnet beskrivelse af finansieringen af

kommunernes opgave. Herunder skitseres det overordnede formål med den kommunale

udligning, hvilket har ligget til grund for systemets udformning, og hvordan det lever op

hertil. Det siger samtidig noget om, hvad der kan og ikke kan tillægges udligningssyste-

met og dets kriterier.

Landets kommuner udbyder en lang række serviceydelser til borgerne, og kommunerne

afholder udgifter, der er knyttet til denne opgavevaretagelse.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 3

De overordnede rammer for kommunernes opgavevaretagelse

Finansieringen hertil kommer primært fra de kommunale indkomstskatter, grundskyld,

kommunernes andel af provenuet fra selskabsskat samt det kommunale tilskuds- og ud-

ligningssystem, herunder det statslige bloktilskud til kommunerne, den generelle udlig-

ning samt øvrige tilskudsordninger. Fordelingen af de centrale finansieringskilder i den

samlede kommunale finansiering fremgår af

figur 3.1.

Det skal bemærkes, at kommu-

nernes udgifter samlet set er fuldt ud finansierede.

Figur 3.3

Kommunernes finansiering – 2019

Figur 3.4

Sammenhæng mellem kommunernes udgif-

ter og beregnet udgiftsbehov

Udgifter pr.indbygger

110

100

Udgiftsbehov pr. indbygger

100

110

100

15%

17%

54%

Indkomstskat

Selskabsskat

Bloktilkud og øvrige tilskud

Øvrige indtægter (netto)

Grundskyld

Dækningsafgift

Statslig refusion

Anm.: I

figur 3.2

vises sammenhængen mellem de budgetterede kommunale udgifter for 2021 og det beregnede

udgiftsbehov for 2021. De budgetterede udgifter er dog skaleret, så de samlede budgetterede udgifter svarer

til de samlede udgifter i det beregnede udgiftsbehov for udligningen i 2021. Udgiftsbehovet er beregnet inkl.

de to tilskudsordninger for henholdsvis udsatte ø- og yderkommuner og udsatte hovedstadskommuner, som

blev indført med udligningsreformen. En simpel lineær regression indikerer, at udgiftsbehovet kan forklare ca.

0,9061). Hældningskoefficienten på regres-

90 pct. af den samlede variation i de budgetterede udgifter (��

sionslinjen er på 0,93, hvilket indikerer en overordnet tendens til at med stigende faktiske udgifter, stiger det

beregnede udgiftsbehov stort set tilsvarende.

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

De kommunale indkomstskatter udgør ca. 54 pct. af de samlede kommunale indtægter

og er dermed den største enkeltstående finansieringskilde i den kommunale økonomi.

Provenu fra grundskyld udgør ca. 6 pct., mens selskabsskatter og dækningsafgift udgør

henholdsvis ca. 2 og 1 pct. af indtægterne.

Det samlede kommunale tilskuds- og udligningssystem udgør ca. 17 pct. af de samlede

kommunale indtægter, hvoraf det statslige bloktilskud udgør langt størstedelen.

Statslige refusioner til kommunerne udgør ca. 5 pct. af de kommunale indtægter. Ende-

lig er der øvrige indtægter, som udgør ca. 15 pct.

Det kommunale udligningssystem indebærer en betydelig omfordeling mellem kommu-

nerne af kommunernes samlede finansiering. Det generelle udligningssystem omforde-

ler således for ca. 20 mia. kr. mellem landets kommuner i 2021.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 3

De overordnede rammer for kommunernes opgavevaretagelse

Udligningssystemets omfordeling bidrager til at udjævne de økonomiske forskelle mel-

lem kommunerne. Det medvirker til, at kommunerne uanset deres befolkningssammen-

sætning og indtægtsgrundlag har mere ensartede muligheder for at tilbyde samme ser-

viceniveau på de forskellige velfærdsområder. Men der er også forskelle i kommunernes

serviceniveauer, som kan afspejle lokale prioriteringer, forskelle i opgaveløsningen mv.

Det er som udgangspunkt den enkelte persons bopælskommune, som er forpligtet til at

afholde de udgifter, der direkte eller indirekte er knyttet til personen i kommunen – dvs.

kommunen er betalingskommune.

Den enkelte kommunes samlede udgifter afhænger bl.a. af de karakteristika, som kom-

munens indbyggere har i forhold til fx alder og socioøkonomiske forhold.

Det giver derfor ud fra en samlet betragtning mening, at det udgiftsbehov, der i den nu-

værende kommunale udligning er knyttet til en borger, som udgangspunkt følger bo-

pælskommunen. Det beregnede udgiftsbehov i udligningssystemet afspejler da også

ganske godt de overordnede forskelle i de faktiske udgifter på tværs af kommunerne,

jf.

figur 3.2.

Det beregnede udgiftsbehov fra udligningen for 2021 kan således forklare ca.

90 pct. af den samlede variation mellem kommunerne i de budgetterede kommunale

drifts- og anlægsudgifter for 2021. Udgiftsbehovet er her beregnet, hvor de nye tilskuds-

ordninger for udsatte ø- og yderkommuner og udsatte hovedstadskommuner er lagt til.

Disse betragtninger gælder uanset, at der er undtagelser for bopælskommunens pligt til

at betale for konkrete indsatser.

Bopælskommunen er ikke betalingskommune i de tilfælde, hvor bopælskommunen kan

blive kompenseret efter reglerne om mellemkommunale betalinger,

jf. retssikkerhedslo-

ven §§ 9-9c.

Centrale begreber som bopælskommune, opholdskommune, handlekom-

mune og betalingskommune er nærmere beskrevet i

boks 3.1.

Som det fremgår, vil der

ofte være flere kombinationer af disse begreber i spil, når der ses på borgere, som er visi-

teret til en indsats. En kommune kan fx være betalingskommune for nogle ydelser, mens

en anden kommune er det for andre ydelser for samme borger.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 3

De overordnede rammer for kommunernes opgavevaretagelse

Boks 3.1

Begrebsafklaring

Der er en række begreber, som er centrale i forhold til forståelse af den enkelte kommunes forpligtigelser til at

træffe afgørelse og afholde udgifter i konkrete situationer. Disse begreber er nærmere beskrevet nedenfor:



Bopælskommune:

Den kommune, hvor en borger har folkeregisteradresse.

Opholdskommune:

Den kommune, hvor en borger bor eller sædvanligvis opholder sig. En borgers

opholdskommune er oftest identisk med borgerens bopælskommune. Børn og unge har enten samme

opholdskommune som deres forældre eller hos den af forældrene, hvor de opholder sig mest. Hvis de

er lige meget hos begge forældre, er deres bopælskommune også deres opholdskommune. Er barnet

eller den unge fx anbragt uden for hjemmet, har barnet selvstændig opholdskommune i den kom-

mune, der traf afgørelse om anbringelsen. I tvivlsspørgsmål er der flere faktorer, der er med til at af-

gøre, hvilken kommune der er opholdskommune. En kommune ophører ikke med at være opholds-

kommune for en borger, hvis borgeren midlertidigt opholder sig i en anden kommune, fx i forbindelse

med ferie, indlæggelse, strafafsoning eller midlertidige ophold som led i en indsats.

Betalingskommune:

Den kommune, der endeligt afholder den kommunale andel af udgiften ved

en indsats. Opholdskommunen vil oftest også være betalingskommunen. Men opholdskommunen er

ikke betalingskommune for en ydelse i de tilfælde, hvor opholdskommunen ikke er handlekommune

eller kan blive kompenseret for udgiften til denne ydelse efter reglerne om mellemkommunal refusion,

jf. afsnit 4.2.

Handlekommune:

Handlekommunen er som udgangspunkt altid borgerens opholdskommune. Der

er dog en række undtagelser, hvor borgerens handlekommune ikke er identisk med borgernes op-

holdskommune. Et eksempel på en undtagelse er, når en tidligere opholdskommune eller anden of-

fentlig myndighed har medvirket til, at en borger opholder sig i en kommune, fx på et botilbud, så for-

bliver den tidligere opholdskommune som udgangspunkt både handlekommune (for ydelser efter ser-

viceloven) og betalingskommune. Den tidligere opholdskommune kan dog efter aftale delegere hele

eller dele af handleforpligtelsen til opholdskommunen.



Kilde: Der henvises til

www.socialebegreber.dk.

Kommunernes mulighed for at opkræve mellemkommunal afregning samt hjemtage

mellemkommunal refusion er nærmere belyst i

afsnit 4.2.

Mellemkommunal refusion og

betaling er særligt relevant i forbindelse med, at en kommune giver en borger et tilbud i

en anden kommune. Det er derfor relevant for den videre analyse, i hvilket omfang de

mellemkommunale betalinger og refusioner flytter udgifterne væk fra den kommune,

som modtager den kommunale finansiering, som følger af bl.a. udligningssystemet.

Analysen af den isolerede virkning i udligningssystemet ved flytningen af en borger

uden for kommunen fremgår af

kapitel 6.

3.2 Lovmæssige rammer på det specialiserede socialområde

Omdrejningspunktet for at sikre borgeren den rette indsats og sikre det rette udbud af

pladser i forhold til de forskellige målgrupper er den lovgivningsmæssige regulering på

det specialiserede socialområde. Det drejer sig bl.a. om regulering af udredning og visi-

tation af borgeren, regulering om handleplaner, frit valg, klageadgang samt styring af

det samlede udbud af pladser på tværs af kommuner.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 3

De overordnede rammer for kommunernes opgavevaretagelse

En afdækning af betydningen af udligningen for den enkelte kommunes incitamenter til

at benytte sociale botilbud i andre kommuner kan derfor ikke ses isoleret fra disse lov-

givningsmæssige rammer, idet der i den enkelte visitationsproces er en lang række soci-

alfaglige og processuelle hensyn, der skal efterleves for at sikre en korrekt visitation af

tilbud efter serviceloven.

Det bemærkes desuden, at det af disse rammer også fremgår, at hjælpen til borgerne

skal tilrettelægges på baggrund af en konkret og individuel vurdering af den enkelte per-

sons behov og forudsætninger og i samarbejde med den enkelte. Derudover skal det un-

derstreges, at kommunerne ikke må vælge, udsætte, indstille eller reducere en indsats

alene ud fra økonomiske overvejelser.

Nærværende afsnit vil derfor overordnet beskrive de lovgivningsmæssige rammer. For

en opsamling af de mange og modsatrettede hensyn, der kan have betydning for en

kommune, når den skal beslutte, om en borger skal visiteres til et tilbud i en anden kom-

mune, henvises der til

kapitel 5.

Der tages i det følgende udgangspunkt i serviceloven samt retssikkerhedsloven, herun-

der forarbejder og vejledninger hertil.

3.2.1 Hensynet til den enkelte borger

Serviceloven er en rammelov, der sætter rammerne for kommunernes visitation til hjælp

og støtte. Kommunerne skal træffe afgørelse på baggrund af en konkret og individuel

vurdering af den enkeltes behov og forudsætninger og med inddragelse af barnet, den

unge eller voksne, som har behov for hjælp og støtte. Det er således ikke en konkret di-

agnose, der udløser ydelser efter serviceloven, men i stedet de behov for støtte, som den

enkeltes nedsatte fysiske eller psykiske funktionsevne, sindslidelse eller særlige sociale

problemer afføder, der er udgangspunktet for den hjælp og støtte, der skal visiteres til.

Den enkelte visitation til en eller flere konkrete ydelser beror således i overvejende grad

på de relevante socialfaglige hensyn, der gør sig gældende i forhold til den enkelte bor-

ger.

Uanset rummet for udøvelse af skøn og fastsættelse af lokale serviceniveauer ændrer det

ikke på det grundlæggende princip, at der altid i den konkrete sag skal foretages en indi-

viduel vurdering af, om den påtænkte indsats afhjælper behovet hos borgeren.

En central del i kommunernes udredning, visitation og ikke mindst opfølgning på ind-

satsen, er de handleplaner, som kommunerne skal udarbejde på børneområdet og skal

tilbyde at udarbejde til en afgrænset gruppe på voksenområdet efter servicelovens §§

140 og 141. Formålet med handleplanen er at beskrive bl.a. formål og nødvendig indsats

samt varighed med henblik på at sikre en sammenhængende, helhedsorienteret og koor-

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 3

De overordnede rammer for kommunernes opgavevaretagelse

dineret hjælp og støtte. Formålet er endvidere at styrke den enkeltes indflydelse på sags-

behandlingen, idet handlingsplanen skal udarbejdes i samarbejde med den enkelte. Kra-

vene til indholdet af handleplanerne er forskellig på hhv. voksen- og børneområdet.

Derudover står VISO, der er forankret i Socialstyrelsen, for på nationalt plan at ind-

samle, udvikle og formidle viden til kommuner og tilbud og tilbyde gratis vejledende

specialrådgivning i de mest specialiserede og komplicerede enkeltsager. Dermed bidra-

ger VISO til at løfte kompetencerne lokalt, så det understøttes, at der træffes velfunde-

rede faglige beslutninger.

3.2.2 Generelle hensyn

Ud over, at afgørelser skal baseres på en konkret og individuel vurdering, gælder der li-

geledes en række andre mere generelle hensyn, som kommunen skal lægge vægt på i for-

bindelse med visitationen.

Loven understreger bl.a. et

forebyggelseselement,

og der lægges vægt på en samlet

hel-

hedsorienteret indsats,

der bl.a. kan understøtte den enkeltes muligheder for en selv-

stændig tilværelse. For voksne skal hjælpen desuden bygge på

den enkeltes ansvar

for

sig selv og sin familie samt den enkeltes ansvar for at udvikle sig og udnytte egne poten-

tialer, i det omfang det er muligt.

Kommunerne har desuden en generel forpligtelse til at handle

økonomisk ansvarligt,

hvorfor kommunerne skal inddrage både faglige og økonomiske hensyn, når der træffes

afgørelse. Kommunerne må ikke vælge, udsætte, indstille eller reducere en indsats alene

ud fra økonomiske overvejelser.

Desuden har kommunerne efter serviceloven ansvar for løbende at føre tilsyn med, at

hjælpen til det enkelte barn, unge eller voksne, som får hjælp og støtte efter servicelo-

ven, fortsat er tilstrækkelig og opfylder sit formål. Det kaldes det

personrettede tilsyn.

Ud over servicelovens principper i forbindelse med udredning og visitation, indeholder

retssikkerhedsloven også en række regler om, hvordan myndighederne skal behandle sa-

ger på socialområdet med henblik på at sikre borgernes retssikkerhed. Nogle af de væ-

sentlige principper i forbindelse med udredning og visitation er, at kommunen skal be-

handle spørgsmål om hjælp så hurtigt som muligt ud fra en helhedsbetragtning af bor-

gerens situation og alle de muligheder, der er for hjælp. Desuden skal kommunen oplyse

sagen tilstrækkeligt til at kunne træffe afgørelse, herunder til at behovet for hjælp er af-

dækket. Derudover er det et centralt princip, at borgeren skal have mulighed for at med-

virke i egen sag. Endelig er det fastsat, at afgørelser efter serviceloven kan indbringes for

Ankestyrelsen. De omtalte principper er beskrevet i

boks 3.2

nedenfor.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 3

De overordnede rammer for kommunernes opgavevaretagelse

Boks 3.2

Lovgivningsmæssige rammer på det specialiserede socialområde i retssikkerhedsloven

§3

Myndighederne skal behandle spørgsmål om hjælp og støtte så hurtigt som muligt samt behandle

spørgsmål om hjælp så hurtigt som muligt ud fra en helhedsbetragtning af borgerens situation og alle

de muligheder, der er for hjælp.

Borgeren skal have mulighed for at medvirke i egen sag. Inddragelsen skal understøtte, at borgeren

har det primære ansvar for sin egen situation, hvorfor det er vigtigt, at borgeren selv sætter sig nogle

mål og træffer sine egne beslutninger, som skal støtte målet og hensigten med hjælpen. Desuden skal

borgeren kende sine rettigheder og pligter for at kunne tage ansvar og gøre sin medindflydelse på

sagsbehandlingen gældende. Det gælder både rettigheder og pligter i forhold til det problem, der har

fået borgeren til at henvende sig, og de regler, der gælder for sagsbehandlingen.

Hjælpen til en borger skal tilrettelægges ud fra en samlet vurdering af borgerens situation, og kommu-

nen skal behandle ansøgninger om hjælp bredt og ikke altid kun i forhold til den konkrete form for

hjælp, som borgeren har søgt om. Kommunen skal desuden være opmærksom på, om der kan søges

om hjælp hos en anden myndighed, herunder efter anden lovgivning. Hovedsigtet med den brede vur-

dering er at tilrettelægge hjælpen bedst muligt.

Myndigheden har ansvar for at indhente tilstrækkelige oplysninger til at afgøre, hvilken hjælp borgeren

er berettiget til.

Afgørelser efter serviceloven kan indbringes for Ankestyrelsen.

§4

§5

§ 10

§ 50

Kilde: Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område samt vejledning og forarbejde hertil. For en uddybning

heraf kan der i øvrigt henvises til

Social- og Ældreministeriet

(2021a).

3.2.3 Frit valg

Ved visitation af visse ydelser sikrer loven borgeren et frit valg til at vælge et tilsvarende

tilbud i en anden kommune. Dette er fx gældende for længerevarende botilbud, almene

boliger efter almenboligloven og plejehjem, hvor borgeren har ret til et tilsvarende tilbud

i andre kommuner. Borgerens ret til et frit valg er således med til at begrænse kommu-

nens handlerum ift. visitation til et specifikt tilbud, da borgeren selv kan have indfly-

delse herpå.

3.2.4 Klageadgang og tilsyn

I retssikkerhedsloven § 50 er der fastsat en klageadgang til Ankestyrelsen, der er klage-

myndighed på bl.a. socialområdet. Ankestyrelsen fungerer derfor som klageinstans i

konkrete enkeltsager, jf. servicelovens § 166. Samtidig fører Ankestyrelsen det generelle

tilsyn med kommunernes forvaltning, mens Socialtilsynene har ansvaret for at føre det

driftsorienterede tilsyn med størstedelen af tilbuddene på det specialiserede socialom-

råde samt godkendelsen heraf. Styrelsen for Patientsikkerhed fører endvidere et risiko-

baseret tilsyn i henhold til sundhedsloven med sundhedsfaglige indsatser på bl.a. botil-

bud.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 3

De overordnede rammer for kommunernes opgavevaretagelse

3.3 Mellemkommunalt samarbejde på det specialiserede so-

cialområde (KKR)

Kommunerne har mulighed for at planlægge udbuddet af tilbudspladser inden for kom-

munen, men indgår samtidig i en regional koordinering af det samlede udbud på tværs

af kommunerne. Kommunernes visitation og brug af tilbudspladser må derfor også ses i

lyset af den kommunale og regionale koordination, der eksisterer på det specialiserede

socialområde.

Af serviceloven fremgår det, at kommunalbestyrelserne og regionsrådet i den enkelte re-

gion skal indgå i forpligtigende rammeaftaler om styring og koordinering af de tilbud

omfattet af serviceloven, der er beliggende i regionen, og hvor tilbuddene samtidig stiller

pladser til rådighed for andre kommuner end driftskommunen. Planlægningen sker

blandt andet inden for rammerne af Kommunekontaktrådene (KKR), der blandt andet

koordinerer arbejdet mellem de enkelte kommunalbestyrelser og regionsrådet. KKR er

en del af KL, og hver region har et KKR-sekretariat tilknyttet. Kravene til indholdet af

rammeaftalerne fastsættes nærmere af social- og ældreministeren.

Af loven fastsættes det bl.a., at de enkelte rammeaftaler skal vedrøre kapacitet og øko-

nomi, herunder udvikling i takster, takst- og prisstrukturen, oprettelse og lukning af til-

bud og pladser, principper for indregning af driftsherres udgifter ved oprettelse og luk-

ning af tilbud aftalt i rammeaftaleregi samt frister for afregning ved brug af tilbud. Afta-

lerne skal indgås hvert andet år, og de private tilbud er ikke omfattet heraf. De private

tilbud kan dog indgå i kommunernes overvejelser om et samlet udbud af tilbud. Dog vil

koordinationen af de private tilbud, herunder den geografiske placering samt antal plad-

ser, være begrænset eftersom de ikke er omfattet af rammeaftalerne.

Med strukturreformen i 2007 fik kommunerne overført det samlede myndigheds-, for-

synings- og finansieringsansvar for det specialiserede socialområde. Hensigten var ikke,

at kommunerne skulle være selvforsynende med sociale tilbud til børn, unge og voksne

på det specialiserede socialområde. Hensigten var derimod, at kommunerne skulle op-

fylde deres forsyningspligt ved brug af egne tilbud samt tilbud, der leveres af eksterne

aktører, herunder private-, regionale- og andre kommuners tilbud.

Rammeaftalerne fungerer som rammesætningen for køb og salg af ydelser mellem kom-

munerne inden for den enkelte region. Samtidig befordrer aftalerne også en øget koordi-

nation ift. brug af tilbud på tværs af kommunegrænser internt i den enkelte region, men

levner også plads til lokal variation i rammeaftalernes indhold.

Rammeaftalerne skal blandt andet indeholde en beskrivelse af kapaciteten samt det

fremtidige behov på både lang og kort sigt. Beskrivelsen udarbejdes på baggrund af et

samlet overblik over tilbud, der ligger i regionen, samt kommunalbestyrelsernes og regi-

onsrådets overvejelser over sammenhængen mellem behovet for tilbud og det samlede

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 3

De overordnede rammer for kommunernes opgavevaretagelse

udbud af tilbud. Det skal indgå i beskrivelsen, hvorvidt der er behov for oprettelse af nye

indsatser og tilbud, herunder udviklingsplaner for botilbud med mere end 100 pladser.

Denne styring af kapacitet og efterspørgsel kan understøtte, at kommunerne internt i

den enkelte region forsøger at koordinere et samlet udbud af pladser, således at samtlige

målgruppers efterspørgsel så vidt muligt efterkommes. Dermed kan rammeaftalerne bi-

drage til at sikre det rette udbud af indsatser af høj kvalitet, herunder til små målgrup-

per og personer med komplicerede problemer, sikre den faglige udvikling og være et

redskab til at styre kapacitet og økonomi. Givet en kommune vil påvirke eget udbud af

pladser ved fx opførelse af nye tilbud eller udbygning af eksisterende, skal kommunen

derfor sætte udbuddet i relation til regionens samlede udbud og efterspørgsel.

3.3.1 Den nationale koordinationsstruktur (NATKO)

For at sikre det fornødne udbud af højt specialiserede indsatser på det mest specialise-

rede socialområde og specialundervisningsområde blev der i 2013 etableret en

national

koordinationsstruktur

(NATKO), der blev forankret i Socialstyrelsen.

NATKO fik til formål at styrke samarbejdet på tværs af kommuner og regioner med hen-

blik på at bidrage til, at der eksisterer det fornødne udbud af højt specialiserede indsat-

ser på det mest specialiserede social- og specialundervisningsområde, og herunder at

sikre det fornødne udbud af højt specialiserede tilbud til særligt små og/eller komplekse

målgrupper med de mest specialiserede behov.

NATKO har flere virkemidler hertil. Blandt andet afholder NATKO halvårlige møder

med hvert af de fem KKR om udviklingen på området, der blandt andet kan give styrel-

sen kendskab til, hvis specialiseret viden er i risiko for at forsvinde, eller hvis tilbud er

sårbare eller lukningstruede. Derudover følger styrelsen også udviklingen i målgrupper,

tilbud og indsatser og indsamler viden om indsatserne på det mest specialiserede social-

område og området for den mest specialiserede specialundervisning. Dertil kommer

også en mere generel monitorering, der gælder for alle målgrupper omfattet af NATKO.

Denne består af udarbejdelse og løbende opdatering af viden om målgrupperne, deres

volumen og indsatsbehov samt indsamling af data om tilbud til målgrupperne.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 4

Relevante indsatser og det mellemkommunale område

Kapitel 4

Relevante indsatser og det mellemkommunale

område

I dette kapitel afgrænses

for det første

de indsatser, som inddrages i analysen, og de til-

hørende målgrupper, som indsatserne retter sig mod. Begrebet ”indsats” anvendes i

denne rapport som samlebegreb for en kommunes løsning relateret til det specialiserede

socialområde. En indsats kan fx være et botilbud til en voksen og en anbringelse af et

barn.

For det andet

gennemgås resultatet af ministeriets kortlægning af relevante mellem-

kommunale betalingsordninger på det kommunale område, herunder mellemkommunal

refusion.

For det tredje

opridses en række relevante resultater fra tidligere analyser om antallet af

borgere i relevante indsatser. Der undersøges også omfanget af betalingsstrømme mel-

lem kommunerne på området for at få et billede af, i hvilket omfang kommunerne

”handler” på tværs af kommunegrænserne.

Overordnet kan følgende konkluderes:



Indsatser og omfanget af borgere.

På voksenområdet inddrages indsatser

i form af botilbud efter

servicelovens §§ 107-108

og botilbudslignende tilbud.

Botilbudslignende tilbud omfatter socialpædagogisk støtte efter servicelovens §

85 i botilbudslignende tilbud (omfattet af § 4, stk. 1, nr. 3, i lov om socialtilsyn),

fx botilbud efter

almenboliglovens § 105.

På børne- og ungeområdet omfattes

anbringelser i plejefamilie og døgninstitution mv. Det skønnes, at i alt 24.000

voksne pr. 1. januar 2018 boede i botilbud eller botilbudslignende tilbud,

jf. So-

cial og Indenrigsministeriet (2020a).

Tilsvarende viser en analyse på børne- og

ungeområdet, at omkring 11.800 børn og unge i alderen 0-17 år var anbragt

uden for hjemmet pga. sociale forhold og/eller handicap ved udgangen af 2017,

jf. Social- og Indenrigsministeriet (2019a).

Afdækning af det mellemkommunale område.

Det mellemkommunale

område består dels af mellemkommunale refusionsordninger, og dels af direkte

afregninger mellem kommunerne. De direkte afregninger findes på socialområ-

det, mens de relevante mellemkommunale refusioner er at finde på beskæfti-

gelses-, ældre-, kultur-, og undervisningsområdet samt i meget begrænset om-

fang på socialområdet. De adspurgte ministerier oplyser, at der ikke foreligger

centrale opgørelser over omfanget ift. antal borgere eller omfanget i kr.



Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 4

Relevante indsatser og det mellemkommunale område



Opholdssteder i andre kommuner.

Kommunerne benytter botilbud og an-

bringelsessteder uden for kommunegrænsen,

jf. Social- og Indenrigsministe-

riet (2019a

2020a).

Blandt voksne i botilbud boede knap 39 pct. i en anden

kommune end handlekommunen, og blandt de anbragte gjaldt det omkring

halvdelen af de anbragte. Det skønnes, at i gennemsnit er kommunens borgere

i botilbud bosat i 25 andre kommuner på voksenområdet.

Balance mellem køb og salg.

I forbindelse med denne analyse er der under-

søgt betalingsstrømme i de kommunale regnskaber vedr. længerevarende botil-

bud. Betalingsstrømmen indikerer, at kommunerne i vidt omfang er både kø-

bere og sælgere af længerevarende botilbud efter servicelovens

§ 107.

For

mange kommuner ser indtægter og udgifter ved køb og salg af botilbudspladser

ud til i store træk at balancere.



4.1 Indsatser og målgrupper

I dette afsnit beskrives de indsatser, som inddrages og de målgrupper, som indsatserne

er rettet mod.

På voksenområdet inddrages følgende botilbud i analysen:



Midlertidige botilbud efter

servicelovens § 107

Længerevarende botilbud efter

servicelovens § 108

Botilbudslignende tilbud.

Ophold på forsorgshjem, herberger og kvindekrisecentre med såkaldt selvmøderprincip

vurderes ikke relevant at inddrage i denne analyse af kommunale incitamenter. Selvmø-

derprincippet indebærer, at borgeren kan få plads ved direkte henvendelse til det en-

kelte botilbud. Denne type af ophold kræver dermed ikke kommunal visitation. Pleje-

hjemsboliger til ældre er inddraget i analysens afdækning af det mellemkommunale om-

råde, men indgår ikke direkte i grundlaget for analysens beregninger. Den rejste bekym-

ring omkring hensyn til en eventuel afspecialisering er ikke den samme her som på det

specialiserede socialområde. Det skal også ses i sammenhæng med de retssikrede mulig-

heder for under nærmere fastsatte betingelser at søge plejehjem/plejebolig i en anden

kommune.

Borgeren har ret til frit valg af egnede permanente tilbud. Der eksisterer fritvalgsordnin-

ger for botilbud oprettet efter

servicelovens § 108

og botilbudslignende tilbud efter

al-

menboliglovens § 105,

som giver borgeren mulighed for at påvirke valget af permanent

botilbud. Det betyder, at borgeren har ret til at vælge et andet botilbud, end det kommu-

nen har visiteret borgeren til. Borgeren kan vælge et andet botilbud fra Tilbudsportalen,

der fagligt og økonomisk svarer til kommunens tilbud. Denne ret gælder således uanset

botilbuddets beliggenhed.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 4

Relevante indsatser og det mellemkommunale område

Når et barn eller en ung har brug for særlig støtte og behov for hjælp, kan kommunen

beslutte, at barnet eller den unge skal anbringes uden for hjemmet. Anbringelsen kan

være enten frivillig eller uden samtykke, men fælles for begge anbringelsestyper er, at

kommunen træffer den endelige afgørelse. Målgruppen af anbragte børn og unge dæk-

ker over dels børn og unge med handicap mv., og dels udsatte børn og unge, hvor der

ligger sociale forhold bag anbringelsen.

På børne- og ungeområdet inddrages følgende anbringelsesformer i analysen:



Plejefamilie

Døgninstitution mv.

Plejefamilie dækker over almindelig, kommunal og netværksplejefamilie. Døgninstituti-

oner mv. dækker over døgninstitutioner, socialpædagogisk opholdssteder, eget værelse

eller kollegielignende opholdssteder, kost- og efterskoler samt skibsprojekter. Kost- og

efterskoler samt skibsprojekter benyttes dog i meget begrænset omfang

Efterværn er hjælp til yngre voksne i alderen 18-22 år, når det anses at være af væsentlig

betydning af hensyn til den unges behov for støtte, og hvis den unge er indforstået her-

med. Hjælpen skal bidrage til en god overgang til en selvstændig tilværelse. Efterværn

kan være opretholdelse af døgnophold på anbringelsesstedet, udslusningsordning fra

hidtidigt anbringelsessted, opretholdelse af faste kontaktpersoner eller andre former for

støtte.

Kommunerne anvender botilbud og anbringelsessteder både inden for og uden for egen

kommunegrænse,

jf. Social- og Indenrigsministeriet (2019a og 2020a).

Ministeriets

undersøgelse om botilbud indikerer, at i alt 24.000 voksne boede i et botilbud pr. 1. ja-

nuar 2018. Heraf havde ca. 39 pct. bopæl i en anden kommune end den hidtidige bo-

pælskommune. Undersøgelsen om anbringelser på landsplan viser, at omkring 11.800

børn og unge var anbragt pr. 1. januar 2018, og omkring halvdelen boede uden for kom-

munegrænsen.

4.2 Afdækning af det mellemkommunale område

Med det formål at få afdækket, om den mulige problemstilling, der har igangsat arbej-

det, omfatter andre områder, samt få et overblik over samtlige relevante ydelser, der kan

være omfattet af mellemkommunal refusion, indeholder afsnittet en afdækning heraf.

Det er i forbindelse med afdækningen blevet konstateret, at der bør sondres mellem

mellemkommunale refusioner og betalinger mellem kommuner for kontraktretlige ydel-

ser i form af direkte afregninger kommunerne imellem.

https://socialstyrelsen.dk/born/anbringelse/om-anbringelse/anbringelsesformer

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 4

Relevante indsatser og det mellemkommunale område

Mellemkommunale refusionsordninger

forstås i indeværende sammenhæng som de til-

fælde, hvor bopælskommunen har handleforpligtigelsen, men ikke betalingsforpligtigel-

sen for en borgers enkelte ydelse. Derfor har bopælskommunen i nogle tilfælde lovgiv-

ningsmæssig hjemmel til at hjemtage refusion for udgifter til konkrete ydelser fra den

tidligere bopælskommune, der har visiteret en borger ind i et konkret tilbud, for hvilket

de fortsat har den generelle handle- og betalingsforpligtigelse.

Direkte afregninger

forstås som de tilfælde, hvor en kommune har den generelle

handle- og betalingsforpligtigelse for ydelser, som en borger med ophold på et kommu-

nalt tilbud, der drives af en anden bopælskommune, modtager. I disse situationer er der

kontraktuelle forpligtelser mellem de involverede kommuner eller mellem kommune og

det givne kommunale tilbud, hvor afregningen vil være fastlagt.

I det følgende fokuseres på de relevante ordninger omfattet af såvel mellemkommunal

refusion som ordninger, hvor der foretages en direkte afregning mellem kommuner. Den

samlede betegnelse benævnes fremadrettet som det ’mellemkommunale område’.

I de følgende afsnit vil det fremgå, hvordan det mellemkommunale område er blevet be-

lyst og afgrænset ift. de ordninger, som er relevante for nærværende arbejde. Herefter

følger en gennemgang af de relevante ordninger fordelt på ressortområder, og slutteligt

følger en opsummering.

4.2.1 Tværministeriel høring om relevante ordninger

Med henblik på at kortlægge relevante ordninger på det mellemkommunale område

samt omfanget heraf, er der til nærværende analyse gennemført en høring i en række

udvalgte ministerier.

Høringen har skullet danne et overblik over de eksisterende regler, men også bidrage til

at belyse selve omfanget af ordningerne. Dette være sig både ift. antallet af borgere be-

rørt af den enkelte ordning samt volumen af betalinger mellem kommunerne som følge

af ordningerne.

Relevante ydelser er i denne henseende en ydelse, hvor kommunen visiterer borgeren til

et tilbud i en anden kommune. Tilbuddet skal samtidig indebære, at borgeren skifter fol-

keregisteradresse til den nye kommune samt, at der er tale om en kontraktretlig ydelse

med direkte mellemkommunal afregning vedrørende udgifter relateret til tilbuddet fra

den visiterende kommune.

Analysen omfatter ligeledes de ydelser, som den nye bopælskommune vil være handle-

kommune for, og hvor den som følge af, at borgeren er visiteret ind i et tilbud efter oven-

stående kriterier, kan hjemtage refusion for udgifterne hos den tidligere bopælskom-

mune.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 4

Relevante indsatser og det mellemkommunale område

Høringen har omfattet Beskæftigelsesministeriet, Børne- og Undervisningsministeriet,

Kulturministeriet, det daværende Social- og Indenrigsministerium, det daværende

Sundheds- og Ældreministerium samt Udlændinge- og Integrationsministeriet. Neden-

stående vil således tage udgangspunkt i den afsluttede høring.

4.2.2 Socialområdet

På socialområdet vil der være en mellemkommunal direkte afregning af kontraktretlige

ydelser, såfremt en kommune har visiteret en borger til ydelser efter serviceloven i et

kommunalt tilbud i en anden kommune. Det skyldes udgangspunktet om, at den kom-

mune, der visiterer en borger til et tilbud i en anden kommune, beholder handle- og be-

talingsforpligtelsen. Der er således ikke tale om mellemkommunal refusion. De omfat-

tede tilbud fremgår af retssikkerhedslovens § 9 c, stk. 2-6. For nærværende analyse er

det dog kun relevant at medtage de tilbud, hvor kommunerne har visitationskompeten-

cen. De relevante tilbud er således:



Midlertidige botilbud efter servicelovens § 107

Længevarende botilbud efter servicelovens § 108 (omfattet af frit valg)

Plejehjem efter servicelovens § 192 (omfattet af frit valg)

Botilbudslignende tilbud/plejeboliger efter § 115, stk. 4, jf. § 105, stk. 2, i al-

menboligloven (omfattet af frit valg)

Boliger og boformer m.v., der træder i stedet for og kan sidestilles med bofor-

mer m.v. under § 9 c, stk. 2, nr. 1-4, i retssikkerhedsloven. Det kan fx, borgers-

tyret personlig assistance (BPA)

Anbringelsessteder for børn og unge efter § 66 i serviceloven

Døgnophold efter § 76 a i serviceloven.



I ovenstående tilfælde vil der blive aftalt afregning for den konkrete ydelse i det pågæl-

dende kommunale, regionale eller private tilbud kommunerne imellem. Såfremt der er

tale om et kommunalt tilbud vil den tidligere bopælskommune betale den nye opholds-

kommune for ydelsen på det kommunale tilbud.

For ydelser efter serviceloven er der dog på nogle områder undtagelsesvist adgang til

mellemkommunal refusion for bopælskommunen. For nærværende analyse gælder dette

kun i det tilfælde, hvor borgeren har benyttet sin ret til frit valg efter § 108, stk. 2, eller §

192 i serviceloven, § 58 a i lov om almene boliger m.v. (almenboligloven) eller lov om fri-

plejeboliger til at flytte til et tilsvarende tilbud i en anden kommune.

Når en borger anvender reglerne om frit valg, finder bestemmelsen i § 9, stk. 7, i retssik-

kerhedsloven om handlekommune ikke anvendelse, og det bliver derfor den kommune,

hvor borgeren bor, der skal visitere borgeren til ydelser efter serviceloven. Mellemkom-

munal refusion i disse sager er særskilt reguleret i § 9 c, stk. 5, i retssikkerhedsloven.

4.2.3 Beskæftigelsesområdet

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 4

Relevante indsatser og det mellemkommunale område

På beskæftigelsesområdet har Beskæftigelsesministeriet oplyst, at når den tidligere

kommune eller anden offentlig myndighed har medvirket til, at borgeren får ophold i de

tilbud, der fremgår af retssikkerhedslovens § 9 c, stk. 2, da har bopælskommunen mulig-

hed for at hjemtage refusion fra den tidligere bopælskommune for følgende ydelser:



Alle ydelser i lov om aktiv socialpolitik

Ydelser efter lov om individuel boligstøtte

§ 52, stk. 1, i lov om social pension

§ 50, stk. 1, i lov om højeste, mellemste, forhøjet almindelig og almindelig før-

tidspension m.v.

Ydelser efter lov om kompensation til handicappede i erhverv.

Det vil sige, at hvis en borger fx visiteres ind i et længerevarende botilbud efter § 108 i

serviceloven i en anden kommune, da vil den nye bopælskommune have handleforpligti-

gelsen iht. ydelser efter ovenstående lovgivninger. Kommunen vil imidlertid kunne

hjemtage mellemkommunal refusion for udgifterne hertil fra den tidligere bopælskom-

mune.

Muligheden for mellemkommunal refusion på beskæftigelsesområdet er således betin-

get af de omstændigheder, der fremgår af retssikkerhedslovens § 9 c, stk. 2-6. Det skal

bemærkes, at der i langt overvejende grad er tale om overførselsindkomster, der er base-

ret på objektive kriterier.

4.2.4 Sundheds- og ældreområdet

På ældreområdet har det daværende Sundheds- og Ældreministerium oplyst, at føl-

gende ydelser i serviceloven falder inden for de i høringen fastsatte kriterier:



Plejehjem (omfattet af frit valg)

Jævnfør

afsnit 4.2.2.

noteres det, at for visitation af et kommunalt plejehjem efter ser-

vicelovens § 192, som er beliggende i en anden kommune, vil den visiterende kommune

beholde handle- og betalingsforpligtigelsen. Derfor vil en sådan visitation også indbe-

fatte en direkte afregning for det pågældende kommunale plejehjem, hvormed den tidli-

gere bopælskommune betaler til den nye opholdskommune for udgifter relateret hertil.

4.2.5 Kulturområdet

På kulturområdet har Kulturministeriet oplyst, at for elever, hvor en anden kommune

iht. retssikkerhedslovens § 9 a, stk. 4, 1.-3. pkt., og § 9 c, stk. 2, 4-6 og 12 har den gene-

relle betalingsforpligtelse, da har kommunen mulighed for at hjemtage refusion fra den

tidligere bopælskommune for to ydelser i lov om folkehøjskoler og lov om støtte til folke-

oplysende voksenundervisning, frivilligt folkeoplysende foreningsarbejde og daghøjsko-

ler samt om Folkeuniversitetet.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 4

Relevante indsatser og det mellemkommunale område

Disse ordninger er kendetegnet ved, at bopælskommunen visiterer den givne ydelse,

men kan hjemtage refusion herfor fra den betalingspligtige kommune. Af højskoleloven

fremgår det, at bopælskommune er forpligtet til at betale staten et bidrag for elever, der

den 5. september i kalenderåret forud for bidragsopkrævningen er under 18 år, og som

er elever på en ungdomshøjskole.

Ved folkeoplysningsundervisning for voksne kan bopælskommunen kræve refusion for

udgifterne til undervisning, studiekredse og aktiviteter tilrettelagt som fleksible tilrette-

læggelsesformer.

Det er således den nye bopælskommune, der kan visitere en given ydelse efter ovenstå-

ende lovgivninger på kulturområdet. Bopælskommunen kan dog hjemtage refusion for

udgifterne relateret hertil fra den tidligere bopælskommune.

4.2.6 Undervisningsområdet

På undervisningsområdet har Børne- og Undervisningsministeriet oplyst, at for elever,

hvor en anden kommune iht. retssikkerhedslovens § 9 a, stk. 4, 1.-3. pkt., og § 9 c, stk. 2,

4-6 og 12 har den generelle betalingsforpligtelse, da har kommunen mulighed for at

hjemtage refusion fra den tidligere bopælskommune for følgende ydelser:



Specialundervisning for voksne, jf. lov om specialundervisning for voksne

Dagtilbud, jf. vejledning 9109/2105

Forberedende grunduddannelse, jf. lov om institutioner for forberedende

grunduddannelse

Friskoler og private grundskoler, jf. lov om friskoler og private grundskoler

Folkeskole, jf. bekendtgørelse om hvilken kommune udgiften til folkeskolens

undervisning m.v. endeligt påhviler (1000/2014)

Efterskoler og frie fagskoler, jf. lov om efterskoler og frie fagskoler.

Disse ordninger er kendetegnet ved, at bopælskommunen visiterer den givne ydelse,

men kan hjemtage refusion herfor fra den betalingspligtige kommune.

Ved specialundervisning for voksne og udgifter til dagtilbud for anbragte børn kan bo-

pælskommunen hjemtage refusion for udgifter relateret til undervisning af en given

elev, for hvilken en anden kommune har den generelle betalingsforpligtigelse iht. til de

nævnte bestemmelser i retssikkerhedsloven. For forberedende grunduddannelse, frisko-

ler og privatskoler, folkeskoler samt efterskoler og frie fagskoler gælder det, at bopæls-

kommunen kan kræve refusion for det bidrag pr. elev, der årligt betales til staten for de

elever, for hvilken en anden kommune har den generelle betalingsforpligtigelse.

4.2.7 Udlændinge- og integrationsområdet

Udlændinge- og Integrationsministeriet har oplyst, at de ikke har ordninger, der falder

inden for nærværende høringskriterier.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 4

Relevante indsatser og det mellemkommunale område

4.2.8 Opsummering

Ved specialundervisning for voksne og udgifter til dagtilbud for anbragte børn kan bo-

pælskommunen hjemtage refusion for udgifter relateret til undervisning af en given

elev, for hvilken en anden kommune har den generelle betalingsforpligtigelse iht. de

nævnte bestemmelser i retssikkerhedsloven. For forberedende grunduddannelse, frisko-

ler og privatskoler, folkeskoler samt efterskoler og frie fagskoler gælder det, at bopæls-

kommunen kan kræve refusion for det bidrag pr. elev, der årligt betales til staten for de

elever, for hvilken en anden kommune har den generelle betalingsforpligtigelse.

På baggrund af høringen kan det konstateres, at der med den valgte afgrænsning for re-

levante ordninger i relation til nærværende analyse, er mellemkommunale ordninger på

hhv. social-, beskæftigelses-, ældre-, kultur- og undervisningsområdet.

Det er alene på det sociale område, at der er tale om afregning af kontraktretlige ydelser,

hvor en kommune har den generelle handle- og betalingsforpligtigelse for ydelser til en

borger, som kommunen har visiteret til ophold på et tilbud drevet af en anden bopæls-

kommune. Kun i tilfælde, hvor borgeren har gjort brug af sit frie valg, er der undtagel-

sesvist ikke et sammenfald mellem borgerens handle- og betalingskommune, hvorfor

der i stedet er adgang til mellemkommunal refusion.

På beskæftigelses-, kultur- og undervisningsområdet er udgangspunktet derimod mel-

lemkommunale refusionsordninger for de specificerede ydelser nævnt i ovenstående af-

dækning. Omvendt er disse refusionsordninger betinget af visitation til et af de tilbud,

der er nævnt i retssikkerhedslovens § 9 c, stk. 2. De relevante tilbud i denne henseende

er nævnt i

afsnit 4.2.2.

I disse tilfælde er det borgerens bopælskommune og ikke betalingskommunen, der visi-

terer til de pågældende ydelser, mens de kan hente refusion for udgifterne hos den kom-

mune, der har den generelle betalingsforpligtelse for det tilbud, de har visiteret borgeren

til i en anden kommune.

Gennemgående er det således, at bestemmelserne er kendetegnet ved, at de går på tværs

af forskellige love og sektorer, hvilket skyldes, at refusionerne er betinget af visitation til

tilbud angivet i anden sektorlovgivning. Dette kan forudsætte en vis intern koordination

i den enkelte kommune, førend hjemtagningen af refusion kan administreres korrekt.

Særligt på beskæftigelsesområdet er der adgang til refusion på en lang række ydelser,

som typisk er indkomstoverførsler beregnet efter objektive regler eller faste takster,

mens der på kultur- og undervisningsområdet kun er specificeret enkelte ydelser, der er

omfattet af mellemkommunal refusion.

Af høringssvarene oplyste de ansvarlige ministerier, at der ikke centralt foreligger opgø-

relser over, hvor meget ordningerne fylder i kr. eller ift. antal borgere berørt af ordnin-

gen. Dette vil typisk være et kommunalt anliggende.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 4

Relevante indsatser og det mellemkommunale område

Det er dog muligt at opgøre kommunernes interne betalinger til hinanden på afgræn-

sede områder. Dette er således både direkte afregning af køb af ydelser og varer samt af-

regning af mellemkommunal refusion. En sådan opgørelse er således ikke nødvendigvis

afgrænset til kun at omfatte de ordninger, der er nævnt i nærværende afsnit.

Med forbehold herfor, er der i nedenstående

tabel 4.1

opgjort de mellemkommunale be-

talinger på en række sektorområder i 2019.

Tabel 4.1

Mellemkommunale betalinger på sektorområder i 2019 (1.000 kr.)

2019

Undervisning og kultur, inkl. folkeskolen og SFO

Dagtilbud

Børn og unge med særlige behov

Ældre

Voksne med særlige behov

Overførsler

Total

3.599.428

515.082

2.107.931

2.366.724

7.018.863

1.376.439

16.984.467

Anm.: Køb af varer og tjenesteydelser hos en anden kommune, der på det pågældende aktivitetsområde er moms-

registreret skal konteres på de momsbærende artsudgifter, hvorfor de ikke bør fremgå heraf. Betalinger til

regionale og private tilbud beliggende i andre kommuner er ikke inkluderet. Opgjort i årets priser.

Kilde: Danmarks Statistik.

tabel 4.1

ses det, at mellemkommunale betalinger for voksne med særlige behov ud-

gør langt størstedelen af de mellemkommunale betalinger i 2019. Det er samtidig et om-

råde, hvor det vurderes, at langt størstedelen af de mellemkommunale betalinger udgø-

res af direkte afregninger. Det forekommer også, at direkte afregninger er det udbredte

på områderne børn og unge med særlige behov og ældre, der til sammen udgør en bety-

delig del af de mellemkommunale betalinger.

For områderne undervisning og kultur, inkl. folkeskolen og SFO, dagtilbud og overfør-

selsområdet vurderes det, at størstedelen af betalingerne kan relateres til en mellem-

kommunal refusionsordning. Af disse områder er summen af de mellemkommunale be-

talinger størst for undervisning og kultur, inkl. folkeskolen og SFO og overførsler, mens

dagtilbud indeholder relativt små beløb.

Det skal som nævnt bemærkes, at opgørelsen ikke kan isoleres til mellemkommunale

betalinger afgrænset som relevante i nærværende sammenhæng, men indeholder alle

mellemkommunale betalinger på de pågældende områder Derfor kan det ikke konklude-

res entydigt, hvorvidt ovenstående beløb kan relateres direkte til en refusionsordning el-

ler en direkte afregning.

4.3 Kommunernes brug af botilbud og anbringelsessteder

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 4

Relevante indsatser og det mellemkommunale område

4.3.1 Antal voksne i botilbud uden for kommunegrænsen

Social- og Indenrigsministeriet (2020a) har undersøgt omfanget af voksne i botilbud. Un-

dersøgelsen indikerer, at omkring 24.000 voksne på landsplan modtog et botilbud primo

2018. Heraf boede knap 39 pct. af de voksne i en anden kommune end den voksnes hand-

lekommune. Det skønnede antal er baseret på indberetninger fra 57 kommuner, der har

godkendt alle handicapydelser i perioden 2015-2018 til registret ”De Kommunale Service-

indikatorer” og er opregnet til landsplan.

Omfanget af køb af eksterne botilbud er forholdsvis stort. I gennemsnit benytter en kom-

mune botilbud i 25 andre kommuner,

jf. Social- og Indenrigsministeriet (2020a).

De fle-

ste kommuner benytter botilbud i omkring 15-35 andre kommuner.

Mange kommuner har både indtægter og udgifter til botilbud på tværs af kommune-

grænser. Disse betalingsstrømme mellem kommuner er søgt afdækket ved at se på beta-

lingsstrømmene mellem kommuner i forbindelse med køb og salg af længerevarende bo-

tilbudspladser,

jf. figur 4.1.

Figuren illustrerer, at en stor del af kommunerne er i ”balance” og dermed har udgifter

svarende til indtægter. Det indikeres også ved, at forskellen mellem en kommunes bo-

pælsfolketal og det indberettede antal personer, hvor kommunen er betalingskommune,

er lille. For nogle kommuner ses et større behov for at enten købe eller sælge længereva-

rende botilbudspladser. Det bemærkes, at der må tages nogle forbehold ved denne me-

tode, som er baseret på de kommunale regnskaber for 2019.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 4

Relevante indsatser og det mellemkommunale område

Figur 4.1

Køb og salg af længerevarende botilbud mellem kommuner

Overvægt af salg

Lille overvægt af salg

Balance mellem køb

og salg

Lille overvægt af køb

Overvægt af køb

Anm.: Datagrundlaget baseres på kommunernes regnskabsdata (løbende priser) for 2019 på funktion 5.38.50 Botil-

bud til længerevarende ophold, art 4.7 Betalinger til kommuner og art 7.7 Betalinger fra kommuner. Der er

beregnet en nettobetaling (kr. per indbygger), hvor

Overvægt af salg

svarer til beløb som overstiger 400 kr.

per indbygger. For kategorien

Overvægt af køb

gælder samme nettobeløb med modsat fortegn.

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

Som det fremgår af figuren, vil der være kommuner, som i varierende grad optræder

som ”køberkommuner” af botilbud i andre kommuner, mens der er andre kommuner

som i varierende grad optræder som ”sælgerkommuner”. Der er imidlertid også en rela-

tivt stor gruppe kommuner, hvor indtægter og udgifter i forbindelse med køb og salg af

botilbudspladser i store træk er i balance. Analyserne i denne rapport tyder samtidigt

på, at udligningsreformen ikke afgørende ændrer kommunernes incitament til at op-

træde som køber- eller sælgerkommune,

jf. afsnit 7.2.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 4

Relevante indsatser og det mellemkommunale område

I en kortlægning foretaget af

Social- og Indenrigsministeriet (2020b)

fremgår det, at der

ligger botilbud eller botilbudslignende tilbud i alle på nær to kommuner pr. 31. decem-

ber 2019. Kortlægningen er ikke opdelt på, om tilbuddene er private, regionale eller

kommunale.

4.3.2 Antal anbragte børn og unge uden for kommunegrænsen

Der var primo 2018 omkring 11.800 børn og unge i alderen 0-17 år anbragt uden for

hjemmet på landsplan,

jf. Social- og Indenrigsministeriet (2019a).

Af de omkring

11.800 anbragte børn og unge, boede omkring halvdelen på et anbringelsessted belig-

gende i en anden kommune end den hidtidige bopælskommune.

Der er i en anden rapport undersøgt den geografiske dækning af tilbud på børne- og un-

geområdet,

jf. Social- og Indenrigsministeriet (2020b).

Undersøgelsen viser, at der er i

alt 1.148 afdelinger fordelt på 747 tilbud, som er placeret i 94 af landets 98 kommuner.

Afdelingerne kan være registreret til en eller flere af de 46 forskellige målgrupper, som

overordnet kan inddeles i seks målgruppekategorier:



Fysisk funktionsnedsættelse

Intellektuel/kognitiv forstyrrelse

Udviklingsforstyrrelse

Psykiske vanskeligheder

Sociale problemer

Øvrige målgrupper.

Der ligger afdelinger til de overordnede målgruppekategorier i alle kommuner, men af-

delingerne ligger generelt spredt ud over alle landsdele. Det bemærkes, at der i undersø-

gelsen ikke indgår plejefamilier,

jf. Social- og Indenrigsministeriet (2020b).

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 5

Økonomiske elementer i analysen af incitamenter

Kapitel 5

Økonomiske elementer i analysen af incitamenter

I dette kapitel gennemgås nogle af de centrale elementer, som kan indgå i en kommunes

overvejelser om at visitere en borger til en indsats.

Overordnet kan følgende konkluderes:



Økonomiske overvejelser.

Påvirkningen af kommunens økonomi ved at vi-

sitere en borger til en indsats har mange facetter, herunder hvilke tilbud og til

hvilken pris, fritvalgsordninger, mellemkommunal refusion, statslig refusion,

borgerens egenbetaling, udgiftsvirkninger, udligning samt overvejelser i for-

hold til at etablere eget tilbud.

Elementer i visitationen.

Virkningen gennem udligning er således kun ét

økonomisk forhold blandt mange, der potentielt kan spille ind, når en kom-

mune skal visitere til en indsats. Hertil kommer ikke mindst faglige hensyn og

regler, som kommunen skal inddrage.

Stor variation i enhedsudgifter på tværs af indsatser.

Enhedsudgifter

på forskellige relevante indsatser kan variere ganske betydeligt.



5.1 Kommunernes samlede økonomiske overvejelser

Når en kommune skal træffe beslutning om at visitere en borger til en indsats, vil der

indgå en lang række forhold, som på både kort og længere sigt kan have økonomisk be-

tydning for kommunen.

Der er således næppe et enkelt, entydigt svar på kommunens økonomiske incitaments-

struktur.

5.1.1 Den enkelte sag

Som det fremgår af

afsnit 3.2

sætter lovgivningen rammerne for den enkelte kommunes

udredning og visitation af borgeren. I den enkelte sag vil kommunen skulle overveje,

hvilken indsats der ud fra et fagligt synspunkt er relevant for borgeren. Indsatsen skal

matche borgerens behov, og hvis kommunens egne tilbud ikke svarer til det efter-

spurgte, har kommunen pligt til at finde egnede tilbud hos andre aktører. Det kan være

private og regionale aktører eller tilbud i andre kommuner. Dette forsyningsansvar for

de højt specialiserede indsatser kan for især mindre kommuner betyde, at den enkelte

kommune ikke har et egnet tilbud og derfor køber en plads i en anden kommune.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 5

Økonomiske elementer i analysen af incitamenter

Der er naturligvis også et økonomisk hensyn til fx udgiften forbundet med et botilbud

eller anbringelsessted. Det fremgår imidlertid af to kvalitative undersøgelser, som er ba-

seret på interviews med seks kommuner,

jf. Ankestyrelsen (2021a og 2021b),

at sagsbe-

handlernes vigtigste prioritering er at finde en plads, der bedst egner sig til den enkelte

borgers behov,

jf. boks 5.1.

Gennemsnitlige udgifter til relevante pladser gennemgås i

af-

snit 5.2.

Boks 5.2

Kommunernes valg af opholdssteder og døgninstitutioner



”Kommunerne oplever, at de børn og unge, der bliver anbragt på opholdssteder og døgninstitutio-

ner i dag, har meget komplekse problemstillinger. Når kommunerne vælger et konkret anbringel-

sessted, lægger de derfor primært vægt på stedets kompetencer og målgruppe.”

”Et hensyn, som kommunerne beskriver som afgørende i mange sager, er hensynet til stedets pla-

cering i forhold til barnets eller den unges nærmiljø. Kommunerne tager hensyn til, om barnet el-

ler den unge har godt af at være anbragt tæt på eller langt fra nærmiljøet, afhængigt af om der er

elementer af barnets eller den unges tilværelse, som man vil forsøge at bibeholde eller skærme

dem fra.”

”Flere sagsbehandlere beskriver, at økonomi og pris ikke har en direkte betydning for deres ar-

bejde med at finde det rette opholdssted eller døgninstitution.”



Visitation til botilbud



”Kommunerne tager så vidt muligt hensyn til borgerens og de pårørendes ønsker til blandt andet

beliggenhed og fysiske rammer”

”Alle kommunerne tager hensyn til økonomi. Samtidig vil de gerne vælge det bedste botilbud til

deres borgere, uanset prisen.”

”Når de vurderer, at en borger skal visiteres til et botilbud, fortæller alle seks kommuner, at det

overordnet skyldes, at borgerens støttebehov er omfattende.”



Kilde: Kommunernes valg af opholdssteder og døgninstitutioner (Ankestyrelsen, 2021) og Visitation til botilbud (An-

kestyrelsen, 2021).

Statslig refusion vil også kunne spille ind på kommunens endelige udgift i forbindelse

med indsatsen over for en borger. Det gælder i forhold til den centrale refusionsordning

for særligt dyre enkeltsager, hvor det er betalingskommunen, der modtager refusionen,

uanset hvilken kommune tilbuddet, som borgeren visiteres til, ligger i. Som led i udlig-

ningsreformen er der gennemført en række ændringer i den centrale refusionsordning.

Ændringernes betydning for kommunernes indsats kendes endnu ikke. Den centrale re-

fusionsordning er nærmere beskrevet i

boks 5.2.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 5

Økonomiske elementer i analysen af incitamenter

Boks 5.2

Den centrale refusionsordning

Som udgangspunkt afholder kommunerne alle udgifter efter serviceloven. Den centrale refusionsordning for

særligt dyre enkeltsager er en undtagelse hertil, idet staten yder refusion til kommunerne for særligt dyre en-

keltsager. Refusionen omfatter i udgangspunktet de samlede udgifter efter serviceloven til enkeltpersoner

under 67 år. Udgifter til søskende kan samles til én samlet refusionssag. Staten yder en refusion på en fastsat

andel af en del af udgifterne i de pågældende enkeltsager, når udgifterne samlet set i sagen overstiger lovfast-

satte beløbsgrænser.

Som led i udligningsreformen er der gennemført en række ændringer i den centrale refusionsordning, herun-

der:



Nedsættelse af beløbsgrænserne for hhv. 25 og 50 pct. refusion på voksenområdet, så de følger

grænserne på børneområdet.

Indførelse af nyt knæk med refusion på 75 pct. ved 2.050.000 kr. på både børne- og voksenområ-

det.

Refusionen af udgifter i en enkeltsag kan fortsætte efter det fyldte 67. år for personer, hvortil ud-

gifterne var omfattet af refusionsordningen umiddelbart inden det fyldte 67. år.

Udgifter til alle indsatser for den enkelte børnefamilie uafhængig af antallet af søskende kan med-

regnes i samme refusionssag.



I visse tilfælde vil borgeren selv have en mening om tilbuddet og også en ret til at vælge.

Det gælder fx i forbindelse med længerevarende botilbud, hvor fritvalgsordningen giver

borgeren mulighed for at vælge et andet tilbud, end det borgeren er visiteret til af kom-

munen. Det resulterer i, at hvis borgeren ønsker et tilbud uden for kommunegrænsen,

som er fagligt og økonomisk forsvarligt, skal kommunen tilbyde borgeren det af borgeren

ønskede tilbud.

Endelig er det formålet her at undersøge, om virkningen gennem det kommunale udlig-

ningssystem og på kommunens skatteprovenu kan påvirke kommunernes incitamenter

på området. Som det fremgår af

afsnit 3.1,

vil virkningen i udligningen ved en flytning til

en anden kommune afhænge af den flyttede borgers alder, hvordan borgeren i øvrigt

tæller med i de enkelte socioøkonomiske kriterier, og hvordan kommunen i øvrigt ind-

går i udligningen.

Det er her vigtigt at understrege, at virkninger i udligningen i den forbindelse ikke er no-

get nyt, som følger af udligningsreformen, selvom den i sig selv kan have fået betydning

for den nærmere virkning. Her kan overgangen fra et folketal baseret på betalingskom-

mune til et folketal baseret på bopæl naturligvis spille en rolle. Det kan også spille en

rolle, at der med udligningsreformen er et generelt højere udligningsniveau, ligesom det

statslige bloktilskud til kommunerne ligger på et højere niveau.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 5

Økonomiske elementer i analysen af incitamenter

Virkninger i udligningssystemet skal imidlertid også ses i lyset af, at når en borger flytter

fra kommunen, kan der være ændringer i kommunernes udgifter, herunder bl.a. fordi

nogle udgifter vil skulle overtages af den nye bopælskommune.

I en kortlægning peger kommunerne på en række forhold, der har betydning for deres

valg af botilbud til voksne,

jf. Social- og Indenrigsministeriets Benchmarkingenhed

(2020).

Helt overordnet tager kommunerne udgangspunkt i borgerens støttebehov og

den støtte, botilbuddet kan tilbyde. Det handler for kommunen om at finde det bedste

match mellem borgerens støttebehov og kvaliteten i botilbuddet til den bedst mulige

pris. I den forbindelse fremhæver flere kommuner også en række specifikke parametre,

der har betydning for valget, herunder:



Kendskab til botilbuddet

Metoder og faglige tilgange

Muligheden for forhandling

Gennemsigtigheden i vilkår

Geografisk placering

Takstniveauet.

De fleste kommuner nævner en ambition om at have flere leverandører at vælge imel-

lem. Men kommunerne oplever imidlertid, at det ikke altid kan lade sig gøre at præsen-

tere flere alternativer, bl.a. pga. geografi eller få ledige pladser i højt specialiserede botil-

bud. Flertallet af kommunerne forsøger at imødegå problemet ved at have en politik om

altid at præsentere flere alternative botilbudspladser i forbindelse med indstillingen til

valg af botilbud. I 10 ud af 14 kommuner præsenteres i gennemsnit 2-3 alternativer, når

der skal vælges et botilbud.

5.1.2 På overordnet plan

På overordnet plan har kommunerne mulighed for at påvirke udbuddet af tilbudsplad-

ser inden for kommunen. De kan endvidere påvirke udbuddet regionalt gennem KKR.

Udbuddet såvel inden for som uden for kommunen skal ses i sammenhæng med bruger-

nes forskellige og mere eller mindre specialiserede behov. Dette er nærmere beskrevet i

afsnit 3.3.

Hertil kommer økonomiske omkostninger ved fx tomgang i tilbud i kommu-

nen.

5.2 Enhedsudgifter for forskellige indsatser

Der er beregnet gennemsnitlige udgifter til indsatser til børn og voksne på socialområdet

Social- og Indenrigsministeriet (2019b).

Disse enhedsudgifter præsenteres nedenun-

der.

For et midlertidigt botilbud efter

servicelovens § 107

kan der opgøres en gennemsnitlig

enhedsudgift før eventuel refusion på ca. 0,7 mio. kr. årligt. Tilsvarende kan der for et

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 5

Økonomiske elementer i analysen af incitamenter

længerevarende botilbud efter

servicelovens § 108

opgøres en enhedsudgift på ca. 1 mio.

kr., mens enhedsudgiften for et botilbudslignende tilbud efter

almenboliglovens § 105

kan opgøres til 0,6 mio. kr.,

jf. tabel 5.1.

Tabel 5.1

Enhedsudgifter på voksenområdet (kr. pr. helårsmodtager af indsats)

Midlertidige

botilbud, § 107

Landsgennemsnit

742.000

Længerevarende

botilbud, § 108

1.097.000

Botilbudslignende tilbud

599.000

Anm.: 2019-pl. Enhedsudgifter opgjort som de samlede offentlige nettodriftsudgifter pr. helårsperson til en given so-

cial foranstaltning før eventuel refusion.

Kilde: Social- og Indenrigsministeriet (2019b).

De gennemsnitlige enhedsudgifter som fremgår af

tabel 5.1

skal dog tages med forbe-

hold. Udgifterne til en konkret borger afhænger fx af botilbuddets faglige indhold og

specialiseringsgrad. Dermed kan udgifterne variere ganske betydeligt både for den en-

kelte borger, som kan være flere gange højere end de anførte enhedsudgifter, men også

inden for den enkelte botilbudstype.

Variationen i udgiften kan dog variere både inden for det enkelte tilbud, men også mel-

lem tilbud som ligger inden og uden for handlekommunen. Det fremgår af en analyse fo-

retaget af

Social- og Ældreministeriet (2021b)

som har beregnet den årlige gennemsnit-

lige udgift baseret på indberetninger fra 16 kommuner fra 2019. Resultaterne fra analy-

sen viser overordnet set, at længerevarende botilbud i gennemsnit er det dyreste botil-

bud, hvilket er i overensstemmelse med

tabel 5.1.

Derudover viser analysen, at botilbud

som ligger uden for handlekommunen i gennemsnit er dyrere.

På børne- og ungeområdet kan der opgøres en enhedsudgift på omkring 1,2 mio. kr. år-

ligt for en anbringelse på en døgninstitution. Tilsvarende kan der opgøres en enhedsud-

gift for en anbringelse i plejefamilie på ca. 0,5 mio. kr.,

jf. tabel 5.2.

Tabel 5.2

Enhedsudgifter på børne- og ungeområdet (Kr. pr. helårsmodtager af indsats)

Almindelig døgninstitution

Landsgennemsnit

1.118.000*

Almindelig plejefamilie

472.000**

Anm.: 2019-pl. Enhedsudgifter er opgjort som nettodriftsudgifter ekskl. Statsrefusion og tjenestemandspension.

* En anbringelse på et socialpædagogisk opholdssted er beregnet til 1.141.000 kr.

** Der er en betydelig variation i de beregnede enhedsudgifter inden for anbringelsestypen ”plejefamilie”:

kommunal plejefamilie og netværksplejefamilie, er beregnet til hhv. 728.000 kr. og 135.000 kr.

Kilde: Social- og Indenrigsministeriet (2019b).

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 6

Karakteristik af populationer og udligningsberegning

Kapitel 6

Karakteristik af populationer og udligningsbereg-

ning

I dette kapitel belyses virkningerne i udligningssystemet, når en kommune visiterer en

person til et tilbud med bopæl i en anden kommune.

I kapitlet gennemgås

for det første

analysens datagrundlag og metode. Analysen baseres

på en fuld population af anbragte børn og unge samt et udsnit af voksne i botilbud pr. 1.

januar 2018, og hertil kobles individdata om alder, herkomst, uddannelse, indkomst og

arbejdsmarkedstilknytning samt oplysninger om, hvorvidt personen indgår i udvalgte

kriterier i den socioøkonomiske udgiftsbehovsopgørelse i udligningen.

På baggrund af datagrundlaget gives der

for det andet

en karakteristik af de anbragte

børn og unge i forhold til anbringelsestype og anbringelsesstedets beliggenhed.

For det tredje

indeholder kapitlet overvejelser om de socioøkonomiske kriterier i tilknyt-

ning til borgere, der visiteres til en indsats, der indebærer, at en person skifter bopæl,

herunder til en anden kommune.

For det fjerde

anvendes data til at illustrere mulige virkninger i udligningssystemet, når

børn og unge samt voksne i den erhvervsaktive alder visiteres til en indsats med botil-

bud i en anden kommune end bopælskommunen.

Overordnet kan følgende konkluderes:



For anbragte børn og unge varierer anbringelsestypen på tværs af

aldersgrupper.

Den primære anbringelsesform blandt yngre børn i alderen

0-5 år er plejefamilie, mens der er en større andel af ældre børn i alderen 6-17

år, som bliver anbragt i døgninstitution mv. Uanset aldersgruppen er plejefa-

milie den hyppigste anbringelsestype.

Voksne i botilbud har svag socioøkonomisk baggrund.

I forhold til be-

folkningen har voksne i botilbud i den erhvervsaktive alder, som forventet, i

mindre grad uddannelse og deltagelse i arbejdsstyrken. 81 pct. af voksne i botil-

bud har grundskole som højeste fuldførte uddannelse, mens det samme gør sig

gældende for 22 pct. af befolkningen i samme aldersgruppe. 87 pct. af de

voksne i botilbud er uden for arbejdsstyrken i forhold til 21 pct. for befolknin-

gen som helhed. Langt størstedelen af voksne i botilbud er af dansk oprindelse

og overrepræsenteret i forhold til befolkningen. De voksne i midlertidige tilbud

er i sammenligning med voksne i permanente tilbud gennemsnitligt set yngre,

har lavere skattepligtig indkomst og færre er tilkendt førtidspension.



Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 6

Karakteristik af populationer og udligningsberegning



Virkninger i udligningen ved en flytning er ikke entydige.

Udlignings-

virkningen afhænger i meget høj grad af de karakteristiske træk for det kon-

krete tilfælde, og der er flere kilder til usikkerhed i påvirkningen af kriterier på

individniveau, herunder en væsentlig forsinkelse i medflytningen af visse krite-

rier. Virkningen af udligningen er derfor i praksis meget vanskelig at inddrage i

forbindelse med visitation til indsatser uden for kommunen.

Udligningsvirkninger varierer på tværs af anbragte og voksne.

Der er

for omkring 80 pct. af de voksne beregnet en potentiel negativ virkning i en

kommunes udligningstilskud ved fraflytning på under 200.000 kr. For kun 1

pct. er den negative udligningsvirkning på mere end 300.000 kr. For 70 pct. af

de anbragte børn og unge er den negative virkning på under 100.000 kr. for

handlekommunen og for kun 1 pct. er det på mere end 250.000 kr. Der er i

disse beregningseksempler taget udgangspunkt i en kommune med størst mu-

lig udligningsniveau, så udligningsvirkningerne ikke undervurderes. Det er

derfor antaget, at kommunen har et forholdsvist højt udgiftsbehov og lavt be-

skatningsgrundlag.



6.1 Data og metode

Datagrundlaget for analyserne tager udgangspunkt i grundlaget for to velfærdspolitiske

analyser fra Social- og Indenrigsministeriet,

jf. Social- og Indenrigsministeriet (2019a)

(2020a).

I de to analyser, som også er omtalt i

kapitel 5,

indgik data for det samlede

antal anbringelser for børn og unge samt et udsnit af voksne i botilbud.

I populationen af anbragte børn og unge indgår 11.826 personer, mens der indgår

12.022 personer i populationen af voksne i alderen 18-64 år i botilbud.

De to populationer af hhv. anbragte børn og unge og voksne i botilbud er efterfølgende

blevet suppleret med individdata fra Danmarks Statistik.

Det skal bemærkes, at populationen af voksne i botilbud er et udsnit af det samlede antal

botilbudsmodtagere. Det skyldes, at registret baseres på indberetninger fra kommuner,

der har godkendt alle handicapydelser i perioden 2015-2018 til registret

Statistikken for

voksne med handicap og udsatte voksne.

Analysen er baseret på data fra 57 kommuner,

hvor fx landets største kommune, Københavns Kommune, ikke er iblandt. Det indebæ-

rer naturligvis et element af usikkerhed og ufuldstændighed bl.a. ved vurderingen af

landstotaler mv. Det vurderes dog, at data beskriver en række overordnede forhold om-

kring voksne i botilbud.

Ved at koble populationerne med individdata er det muligt at karakterisere de personer,

som modtog en indsats pr. 1. januar 2018 uden for handlekommunen og inden for hand-

lekommunen bl.a. i forhold til alder, uddannelse, arbejdsmarkedstilknytning mv. Disse

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 6

Karakteristik af populationer og udligningsberegning

karakteristiske træk har betydning for den udligningsmæssige virkning for handlekom-

munen såvel som bopælskommunen, når en borger flytter til et tilbud uden for handle-

kommunen, som er en af de mulige incitamenter, som undersøges i denne analyse.

Der er anvendt to tilgange for at karakterisere de personer, som indgår i analysen. Til

datasættet med anbragte børn og unge samt voksne i botilbud er der koblet generelle op-

lysninger om alder, herkomst, uddannelse, tilknytning til arbejdsmarkedet og skatteplig-

tig indkomst. Der er endvidere koblet oplysninger om, hvorvidt personerne indgår i de

socioøkonomiske kriterier,

jf. afsnit 6.3, boks 1.

Disse kriteriespecifikke oplysninger som fremgår af

boks 1

gør det muligt at undersøge,

hvordan personerne indgår i udligningsberegningen. Det bemærkes for denne del af

analysen, at der bør tages det forbehold, at kriterierne er defineret til at afspejle samlede

forskelle mellem kommuner og ikke til at afspejle en konkret udgift til en konkret bor-

ger. Der vil altså ikke kunne forudsættes en direkte sammenhæng mellem en udgift og

en borgers opfyldelse af kriterier. Kriteriernes datagrundlag er på individniveau fx også

følsomt over for, om et barn har bopæl i et døgntilbud eller bopæl hos forældrene,

jf. af-

snit 6.3.

Først afdækkes, hvilke kombinationer af kriterieopfyldelse der er den typiske eller for-

holdsvis ”tung” i den kommunale udgiftsbehovsopgørelse, men stadig med en vis fore-

komst for anbragte børn og unge samt voksne i botilbud. Kriteriekombinationen kan

oversættes til en indeksværdi i det samlede udgiftsbehov. Derefter beregnes effekten i

tilskud og udligning ved flytning af en borger i botilbud med de forskellige indeksvær-

dier. Til den illustrative beregning er det samtidig nødvendigt med en række antagelser

om borgerens skattepligtige indkomst, alder, kommunens socioøkonomiske sammen-

sætning, og hvilken type kommune borgeren flytter fra,

jf. afsnit 6.4.

For at opgøre en samlet økonomisk konsekvens er det relevant også at inddrage virknin-

ger som skattevirkninger, kommunale udgifter til botilbud og mellemkommunale refusi-

oner. Det er imidlertid ikke muligt at få konkrete oplysninger om betalingerne til botil-

bud og mellemkommunal refusion knyttet til den enkelte borger i datasættet. Der er dog

oplysninger om gennemsnitlige betalinger for forskellige indsatser,

jf. afsnit 5.2.

6.2 Karakteristika af borgere i tilbud

6.2.1 Karakteristik af anbragte børn og unge og yngre voksne i ef-

terværn

I dette afsnit beskrives de anbragte børn og unge og yngre voksne i efterværn i datasæt-

tet. Som nævnt i

afsnit 4.2

dækker ”anbragt” dels over børn og unge med handicap, og

dels udsatte børn og unge.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 6

Karakteristik af populationer og udligningsberegning

Efterværn tilbydes til tidligere anbragte yngre voksne i alderen 18-22 år. Typen af efter-

værn afhænger af støttebehovet og støtten kan fx bestå i kontakt til en støtteperson eller

en mere omfattende støtte fx ved opretholdelse af et døgnophold på et tidligere anbrin-

gelsessted,

jf. Ankestyrelsen (senest opdateret 7. december 2020).

På landsplan var knap 14.000 personer i alderen 0-22 år enten anbragt uden for hjem-

met eller modtog efterværn,

jf. tabel 6.1.

Heraf var 10.300 personer i alderen 6-17 år,

svarende til ca. 73 pct. De yngre anbragte børn i alderen 0-5 år og yngre voksne i efter-

værn udgjorde henholdsvis ca. 11 pct. og 15 pct.

Tabel 6.1

Anbragte og unge i efterværn efter aldersgruppe, anbringelsestype og beliggenhed, 2018

0-5 år

Antal

Alle anbragte mv.

- Inden for kommunen

- Uden for kommunen

1.566

700

866

Pct.

100

6-17 år

Antal

10.260

4.759

5.501

Pct.

100

18-22 år

Antal

2.145

1.502

643

Pct.

100

Aldersfordeling

Plejefamilie

- Inden for kommunen

- Uden for kommunen

1.469

644

825

100

6.248

3.089

3.159

100

997

729

268

100

Døgninstitution mv.

- Inden for kommunen

- Uden for kommunen

100

4.012

1.670

2.342

100

1.148

773

375

100

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

yngre børn i alderen 0-5 år

er primært anbragt i plejefamilie. Ud af de i alt omkring

1.600 yngre børn i denne aldersgruppe var ca. 1.500 anbragt i en plejefamilie, svarende

til 94 pct. I data blev der for denne aldersgruppe fundet en ligelig fordeling mellem an-

tallet af børn inden for kommunen og uden for kommunen, dvs. henholdsvis ca. 45 pct.

og ca. 55 pct. Anbringelser i døgninstitution mv. for denne aldersgruppe var altså for-

holdsvis begrænset, svarende til 97 børn eller knap 6 pct. af det samlede antal anbragte i

denne aldersgruppe.

I aldersgruppen

6-17 årige

var 6.200 ud af 10.300 børn og unge anbragte i plejefamilie,

svarende til knap 60 pct. Blandt de børn og unge, som var anbragt i en plejefamilie, bo-

ede halvdelen inden for kommunegrænsen. Ud af de ca. 4.000 ældre børn og voksne,

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 6

Karakteristik af populationer og udligningsberegning

som var anbragt i døgninstitution mv., var ca. 58 pct. anbragt i en institution uden for

kommunen,

jf. tabel 6.1.

Samlet for

aldersgruppen 0-17 år

ses, at andelen af anbragte med dansk oprindelse sva-

rer til andelen i den samlede befolkning.

Yngre voksne i efterværn

i aldersgruppen 18-22 år tilbydes i højere grad et ophold på

døgninstitution sammenlignet med anbragte i alderen 0-17 år. I denne gruppe boede ca.

54 pct. i en døgninstitution, mens den tilsvarende andel for de anbragte i alt var ca. 35

pct. Omkring en tredjedel af de yngre voksne i døgninstitution boede uden for kommu-

negrænsen. En nogenlunde tilsvarende fordeling ses blandt de yngre voksne, som boede

i plejefamilie, hvor ca. 26 pct. boede uden for kommunen.

6.2.2 Karakteristik af voksne i botilbud

Ud fra data er der belyst en række overordnede karakteristiske træk for voksne i den er-

hvervsaktive alder. De socioøkonomiske udgiftsbehovskriterier i udligningen er således

især fokuseret på denne aldersgruppe.

For de voksne i botilbud i data havde 81 pct. grundskole som højest fuldførte uddannel-

sesniveau. Til sammenligning havde kun 22 pct. af samme aldersgruppe i befolkningen

som helhed en tilsvarende uddannelsesstatus,

jf. tabel 6.2.

De voksne i botilbud er desuden i langt højere grad uden for arbejdsstyrken. Således var

87 pct. af de voksne i botilbud uden for arbejdsstyrken mod 21 pct. i befolkningen som

helhed. Langt størstedelen af botilbudsmodtagerne har dansk oprindelse, hvilket er en

noget højere andel end i befolkningen som helhed.

Tabel 6.2

Relativ fordeling for udvalgte variable på tværs af voksne i botilbud og befolkningen (pct.)

Voksne i botilbud

Grundskole som højest fuldførte uddannelsesniveau

Personer uden for arbejdsstyrken

Dansk oprindelse

Befolkning

Anm.: Voksne i botilbud dækker over antal voksne i den erhvervsaktive alder, dvs. 18-64 år. Befolkningen består af,

antallet af personer i befolkningen pr.1. januar 2018 i alderen 18-64 år.

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

Af data ses nogle

forskelle mellem voksne i midlertidige og permanente tilbud.

voksne i midlertidige tilbud er i gennemsnit yngre, i mindre grad førtidspensionister (47

pct.) og har lavere skattepligtig indkomst,

jf. tabel 6.3.

Af de omkring 3.500 voksne i

midlertidige botilbud boede godt halvdelen i en anden kommune end den voksnes hand-

lekommune.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 6

Karakteristik af populationer og udligningsberegning

Tabel 6.3

Udvalgt variable på tværs af botilbudstype og tilbuddets beliggenhed, 2018

Antal

Botilbudsmodtagere i alt

- Inden for kommunen

- Uden for kommunen

12.022

7.159

4.863

Pct.

100

Antal førtids-

pensionister

8.493

5.190

3.303

Gennemsnit-

lig alder

(I år)

38,2

Skattepligtig

indkomst

(I kroner)

194.209

Midlertidigt botilbud

- Inden for kommunen

- Uden for kommunen

3.478

1.598

1880

100

1.620

800

820

29,4

170.237

Længerevarende botilbud

- Inden for kommunen

- Uden for kommunen

2.239

883

1.356

100

1.968

779

1.189

42,9

206.994

Botilbudslignende tilbud

- Inden for kommunen

- Uden for kommunen

6.305

4.678

1.627

100

4.905

3.611

1.294

41,4

202.893

Anm.: Karakteristika baseres på voksne i alderen 18-64 år. Datagrundlaget baseres på indberetninger fra 57 kom-

muner, der har godkendt alle handicapydelser i perioden 2015-2018 til registret

Statistikken for voksne med

handicap og udsatte voksne.

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

Omvendt er de voksne i de to typer

permanente tilbud

– set under ét – således i gen-

nemsnit ældre og i højere grad førtidspensionister. De har også i gennemsnit en højere

skattepligtig indkomst. Af de i alt omkring 12.000 botilbudsmodtagere i data var om-

kring 2.200 voksne i et længerevarende tilbud, mens 6.300 voksne var i et botilbudslig-

nende tilbud. Blandt de voksne i et længerevarende tilbud boede ca. 61. pct. uden for

kommunen, mens denne andel kun var 26 pct. blandt voksne i botilbudslignende tilbud.

Det klart hyppigste botilbud blandt

ældre voksne i alderen 65 år og derover

i data er et

permanent botilbud. Gruppen af ældre voksne i data er på omkring 1.300 personer.

Heraf boede størstedelen i et af de to permanente tilbud: lidt under 400 ældre voksne

boede i et længerevarende botilbud og ca. 900 boede i et botilbudslignende tilbud.

Blandt ældre voksne i længerevarende botilbud boede 48 pct. uden for kommunen mod

24 pct. for de ældre i et botilbudslignende tilbud. Gennemsnitsalderen blandt de ældre i

datagrundlaget er på 72 år og langt størstedelen er med dansk oprindelse, svarende til

98 pct.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 6

Karakteristik af populationer og udligningsberegning

6.3 Socioøkonomiske kriterier og borgere i tilbud

Til belysning af de to populationer af henholdsvis børn og unge samt voksne i den er-

hvervsaktive alder, som er visiteret til en af de relevante indsatser, kobles den enkelte

person i datasættet til datagrundlaget for en række kriterier i udgiftsbehovsopgørelsen i

det kommunale udligningssystem,

jf. afsnit 6.1.

En kommunes udgiftsbehov opgøres ud fra befolkningens alderssammensætning og den

socioøkonomiske struktur i kommunen. Det demografiske og det socioøkonomiske ud-

giftsbehov sammenvejes til et samlet udgiftsbehov for kommunen.

Udvælgelsen af de socioøkonomiske kriterier, som indgår i analysen, skal tilskrives flere

forhold. Kriterierne skal bl.a. kunne kobles til det enkelte individ og være baseret på

data fra Danmarks Statistik.

Ved at tage udgangspunkt i konkrete oplysninger om, hvilke kriterier voksne i botilbud

og anbragte børn indgår i, kan der skabes et billede af, den ”værdi” der er knyttet hertil i

tilskuds- og udligningssystemet. På den baggrund belyses de potentielle virkninger i til-

skud og udligning ved flytning af en person,

jf. afsnit 6.4.

I nærværende afsnit beskrives de socioøkonomiske kriterier, som indgår i analysen, og

de kriterier, som er udeladte. Endvidere beskrives definitioner, afgrænsninger og egen-

skaberne ved de socioøkonomiske kriterier, som kan have betydning, når en borger visi-

teres til en indsats.

6.3.1 Udvalgte socioøkonomiske kriterier

De socioøkonomiske kriterier, som indgår i datasættet, fremgår af

boks 6.1.

En oversigt

over alle kriterier i det socioøkonomiske udgiftsbehov fremgår af

bilagstabel 2.1.

Ud over de 10 socioøkonomiske kriterier nævnt i

boks 6.1,

er der yderligere otte andre

kriterier, som indgår i det socioøkonomiske udgiftsbehov,

jf. bilagstabel 2.1.

De øvrige

kriterier er ikke koblet til data om anbragte børn og unge samt voksne 18-64 årige i boti-

lbud af tre grunde.

For det første indgår de to boligkriterier ikke, da der er tale om mere stedbundne krite-

rier, som ikke umiddelbart ændres ved en flytning. For det andet indgår kriteriet

Psykia-

triske patienter

heller ikke, hvilket skyldes, at data til kriteriet ikke leveres af Danmarks

Statistik. Udelukkelsen af dette kriterium i beregningerne vurderes imidlertid at have

begrænset betydning for resultaterne,

jf. afsnit 6.4.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 6

Karakteristik af populationer og udligningsberegning

Boks 6.1

Socioøkonomiske kriterier, som indgår i grundlaget for analysen

Kriterier rettet mod børn:



Antal børn af enlige forsørgere

Antal børn i familier, hvor forsørgerne har kort uddannelse og ikke er studerende

Antal 0-17 årige, der er flyttet mindst 3 gange

Kriterier rettet mod voksne i alderen 18-64 år:



Antal personer uden beskæftigelse over 5 pct.

Antal indvandrere og efterkommere

Handicapkriterium

Antal personer med lav indkomst i tre ud af fire år

Antal 45-64 årige med begrænset erhvervserfaring

Antal 25-49 årige uden erhvervsuddannelse

Antal 20-59-årig lønmodtagere med forudsatte færdigheder på grundniveau

For det tredje indgår ikke de kriterier, som afspejler afstande, middellevetid eller regio-

nale forskelle i ledigheden, i analysen. Det skyldes, at disse kriterier ikke er direkte knyt-

tet til et enkelt individ.

Det kan bemærkes, at de to afstandskriterier dog indgår i analysen af udligningsvirknin-

ger ved flytning af en person i alderen 18-64 år, som visiteres til en indsats i en anden

kommune,

jf. afsnit 6.4.

Dette er muligt, da kriteriet opgøres ved at gange med antal af

borgere i kommunen, som ved en fraflytning ændres med én person.

afsnit 6.4

analyseres også udligningsvirkningen ved flytning af et barn eller ung, som

visiteres til en indsats i en anden kommune. Her er kriteriet

Afstand til arbejdspladser

holdt uændret, da det opgøres ud fra antal 18-64 årige i kommunen og derfor ikke påvir-

kes af en flytning af en 0-17 årig person.

6.3.2 Relevante forbehold om kriterierne i beregningerne

Indledningsvist bør det bemærkes, at de socioøkonomiske kriterier i udgiftsbehovsopgø-

relsen skal afspejle forskelle i den samlede socioøkonomiske befolkningssammensæt-

ning på tværs af kommuner og således er baseret på statistiske analyser af sammen-

hænge mellem socioøkonomiske forhold og udgifter på kommuneniveau. Enkelte borge-

res indgåelse i optællingen af specifikke kriterier er således ikke ensbetydende med, at

en kommune har specifikke udgifter til disse borgere, og der kan altså ikke forventes en

en-til-en sammenhæng mellem personer med bestemte karakteristika og kommunale

udgifter.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 6

Karakteristik af populationer og udligningsberegning

De socioøkonomiske kriterier omhandler forskellige aspekter og aldersgrupper, da det

socioøkonomiske udgiftsbehov skal afspejle kommunens socioøkonomiske sammensæt-

ning bredt set hos befolkningen.

Opfyldelse af nogle socioøkonomiske kriterier udelukker opfyldelsen af andre. Der er så-

ledes kriterier, som man typisk kun kan tælle med i enten som barn, som voksen i den

erhvervsaktive alder eller som ældre. Endvidere kan en person, som arbejder som løn-

modtager med færdigheder på grundniveau, ikke også indgå i kriteriet

Personer uden

beskæftigelse.

En førtidspensionist, som indgår i kriteriet

Personer uden beskæftigelse,

indgår i udgangspunktet heller ikke i kriteriet

Personer med lav indkomst,

da førtids-

pensionsydelsen er højere end grænsen for lav indkomst. Der er dog også mange til-

fælde, hvor det er muligt at indgå i en kombination af flere kriterier.

Kriterierne er defineret til opgørelse på kommuneniveau og til at afspejle forskelle mel-

lem kommuner. Når de søges ”opgjort” på individniveau vil der forventeligt være usik-

kerheder mv. De kan fx være følsomme over for definitioner af en familie. Danmarks

Statistiks definition af de såkaldte E-familier har således betydning i det tilfælde, hvor et

barn bliver anbragt i en plejefamilie eller døgninstitution eller for en ung i efterværn.

Hvis barnet eller den unge ikke bor på samme adresse som mindst én af forældrene, bli-

ver barnet eller den unge en egen selvstændig E-familie. Kriteriet

Børn af enlige forsør-

gere

er fx også følsomt over for, hvem der får udbetalt det ordinære børnetilskud, hvilket

kan ændre sig, hvis barnet er anbragt uden for hjemmet,

jf. bilag 2.

Det skal også bemærkes, at

Handicapkriteriet

er baseret på diagnoser kombineret med

oplysninger om arbejdsmarkedstilknytning for at indikere en funktionsnedsættelse –

dog indgår alle med diagnosen udviklingshæmmede. Det indebærer fx, at børn kun ind-

går, hvis de er diagnosticeret som udviklingshæmmede. Som med de andre socioøkono-

miske kriterier indgår Handicapkriteriet i udgiftsbehovsopgørelsen, da der i tidligere

analyser på kommuneniveau er påvist en sammenhæng mellem variationer i de kommu-

nale udgifter og variationer i kriteriet på kommuneniveau.

Det er også relevant at fremhæve, at der i statistikkerne, der er baggrund for de socio-

økonomiske kriterier, er en forsinkelse mellem hændelsestidspunktet og tilskudsåret.

Det indebærer, at fra et barn bliver anbragt eller en voksen modtager et botilbud uden

for kommunen, vil der typisk gå to år, før det får fuldt gennemslag i udligningen. Der vil

være en tilsvarende forsinkelse ved en tilflytning.

Enkelte socioøkonomiske kriterier har en længere forsinkelse som følger af kriteriets de-

finitioner. Det gør sig gældende for

Handicapkriteriet

og kriteriet

Psykiatriske patien-

ter.

Såfremt en person indgår i et af disse kriterier og flytter ud af kommunen, kan der

gå længere tid, før det potentielt får virkning for udligningen i fraflytningskommunen,

jf.

bilag 2.

Definitionen af disse to kriterier indebærer, at kriterierne i mindre grad ”følger med” til

en ny bopælskommune, når borgere flytter i botilbud uden for kommunen. Til belysning

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 6

Karakteristik af populationer og udligningsberegning

af dette kan der for de enkelte kriterier ses på andelen af voksne i botilbud uden for

handlekommunen, hvor handlekommunen (den tidligere bopælskommune) og ”udlig-

ningskommunen” er den samme. For handicapkriteriet er denne andel på 17 pct., hvilket

er noget højere end for de øvrige kriterier,

jf. bilag 2.

6.3.3 Kriterier skal være upåvirkelige for kommunen

Det er et centralt krav til de socioøkonomiske kriterier, at kriterierne så vidt muligt skal

være upåvirkelige. Det vil sige, at kriterierne ikke må påvirke kommunens opgaveløs-

ning. Kriteriet

Børn, som er flyttet mindst tre gange

kan således i princippet påvirkes af

kommunen ved visitationen til en indsats. Det må dog vurderes usandsynligt, at en kom-

mune med det for øje flytter et anbragt barn rundt mellem forskellige tilbud i forskellige

kommuner for derefter at anbringe barnet i et af kommunens egne tilbud med henblik

på, at barnet kan tælle med i kriteriet

Børn, som er flyttet over en kommunegrænse

mindst tre gange.

Det skal således også ses i lyset af den række af forhold, som kommu-

nen først og fremmest skal tage i betragtning på det specialiserede socialområde, og de

omkostninger en sådan adfærd i øvrigt kunne have for barnet og afledt heraf for kom-

munen,

jf. afsnit 5.1.

6.4 Beregnet virkning i udligningssystemet ved flytning

I dette afsnit beregnes virkning i tilskuds- og udligningssystemet af henholdsvis an-

bragte børn og unge og voksne i botilbud. Den beregnede effekt omtales som ”udlig-

ningsberegning” i resten af analysen. Der tages i gennemgangen udgangspunkt i udlig-

ningssystemet efter gældende regler efter udligningsreformen.

Beregningerne viser overordnet, at virkninger i udligningen ikke er entydige. Udlig-

ningsvirkningen afhænger i meget høj grad af de karakteristiske træk for det konkrete

tilfælde, og der er flere kilder til usikkerhed i påvirkningen af kriterier på individniveau,

herunder en væsentlig forsinkelse i medflytningen af visse kriterier. Derfor forekommer

det mindre sandsynligt, at kommunernes overvejelser om udligning i forbindelse med

visitation til indsatser uden for kommunen spiller en væsentlig rolle.

Kommunetypen vil også have betydning i forhold til udligningsgrad både vedr. udligning

af beskatningsgrundlag og udgiftsbehov. Det har også betydning, om kommunen fx op-

fylder

Befolkningstilbageskriteriet.

For omkring 80 pct. af de voksne i botilbud skønnes en negativ udligningsvirkning ved

en flytning til anden kommune på under 200.000 kr. for betalingskommunen. Kun for 1

pct. af de voksne i botilbud skønnes den negative effekt at kunne udgøre over 300.000

kr. Den negative udligningsvirkning er for ca. 70 pct. af de anbragte børn og unge på un-

der 100.000 kr. for handlekommunen og for 1 pct. er tabet over 250.000 kr.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 6

Karakteristik af populationer og udligningsberegning

De forskellige elementer i udligningsberegningen gennemgås neden for med særligt fo-

kus på personernes nærmere betydning for kriterierne. For at få et billede af virknin-

gerne i udgiftsbehovet i udligningen er der i analysen inddraget oplysninger om, hvilke

kriterier de enkelte personer i relevante tilbud har indgået i ved opgørelsen af kriterier

til tilskudsudmeldingen for 2020. Her indgår de dog med den alder, som de indgår med

i datasættet for modtagere af tilbud pr. 1. januar 2018.

For en person i datasættet udregnes en indeksværdi, som illustrerer personens potenti-

elle betydning i bopælskommunens beregnede udgiftsbehov. En indeksværdi på 1 svarer

til indeksværdien for en gennemsnitlig person i befolkningen som helhed. Virkningen i

udligningen kan ikke direkte aflæses af indeksværdien, men indeksværdien kan imidler-

tid omregnes hertil. Det vil generelt gælde, at jo højere indeksværdi, desto større vægt

har personen i det beregnede udgiftsbehov i udligningssystemet og desto større udlig-

ningsvirkning.

I det efterfølgende er disse beregninger foretaget for både gruppen af anbragte børn og

unge og for voksne i botilbud. I nedenstående

afsnit 6.4.1.

ses der på de enkelte kompo-

nenter i udligningsberegningen, mens der i

afsnit 6.4.2

ses på eksempler på den samlede

udligningsberegning ved flytning af henholdsvis et anbragt barn/ung eller en voksen i

botilbud med typiske træk.

6.4.1 De enkelte komponenter i udligningsberegningen

Når en person flytter fra en kommune, vil det isoleret set påvirke kommunens tilskuds-

og udligningsbeløb. Dette sker gennem følgende elementer i det samlede tilskuds- og

udligningssystem:



Bloktilskud og øvrige tilskud

Særskilte udligningsordninger

Udligning af beskatningsgrundlag og virkning på provenu fra indkomstskatter

Udligning af udgiftsbehov.

Nedenfor er de enkelte komponenter i udligningsberegningen gennemgået nærmere.

Bloktilskud og øvrige tilskud

Hver kommune får en andel af det samlede statslige bloktilskud til kommunerne, sva-

rende til kommunens andel af den samlede befolkning.

Når en person flytter fra en kommune, mister kommunen således isoleret set en andel af

bloktilskuddet. Den isolerede virkning i bloktilskuddet i et givent tilskudsår vil være den

samme for alle kommuner og udgør i 2021 ca. 15.600 kr.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 6

Karakteristik af populationer og udligningsberegning

En kommune, som modtager tilskud for de nye tilskudsordninger for udsatte kommu-

ner, vil også kunne få en effekt gennem den årlige opdatering af tilskuddet med indbyg-

gertallet. Det samme gælder for visse særtilskudsordninger som fx ældrepuljer, hvor til-

skud afhænger af udviklingen i antal indbyggere i specifikke aldersgrupper. Virkningen i

disse særlige tilskudsordninger vil være af begrænset størrelse og er ikke inddraget i de

videre beregninger.

Særskilte udligningsordninger

Det samlede tilskuds- og udligningssystem indeholder en række særskilte udlignings-

ordninger, herunder selskabsskatteudligning, udligning af dækningsafgift og en udlæn-

dingeudligningsordning.

Selskabsskatteudligningen udligner 50 pct. af forskellen mellem kommunens faktiske

selskabsskatteprovenu og den befolkningsmæssige andel af det samlede selskabsskatte-

provenu i kommunerne. Når en borger forlader en kommune, vil kommunens andel af

det samlede kommunale selskabsskatteprovenu falde og dermed give en positiv udlig-

ningseffekt fra selskabsskatteudligning. Denne virkning vil i et givet tilskudsår være den

samme for alle kommuner og udgør i 2021 ca. 650 kr.

På tilsvarende måde udlignes 10 pct. af den del af en kommunes provenu fra dæknings-

afgift, som afviger fra kommunens befolkningsmæssige andel af det samlede kommu-

nale provenu fra dækningsafgift. Virkningen i udligningen af dækningsafgift ved flytning

af en borger er imidlertid meget beskeden.

Omvendt vil medfinansieringen til udlændingeudligningen falde, svarende til ca. 460 kr.

i tilskudsåret 2021.

Der kan således opgøres en nettovirkning ved flytningen af en person for de særskilte

udligningsordninger på ca. 200 kr.

Udligning af beskatningsgrundlag og virkning på provenu fra indkomstskatter

Indkomstskat betales til bopælskommunen. Når en person flytter fra en kommune, kan

det således både have betydning for kommunens provenu fra indkomstskat og kommu-

nens udligning af beskatningsgrundlag.

For børn og unge vil der ikke være tale om et tab af provenu fra indkomstskatter. Men

kommunens udligning af beskatningsgrundlag vil blive påvirket. Det skyldes, at kommu-

nen udlignes af forskellen mellem kommunes beskatningsgrundlag og kommunens be-

folkningsmæssige andel af det samlede kommunale beskatningsgrundlag. Denne andel

falder – alt andet lige – når en borger forlader kommunen. Hvis vi ser på en kommune

med forholdsvis lavt beskatningsgrundlag, kan den samlede effekt opgøres til et tab i ud-

ligningen af beskatningsgrundlag på 46.100 kroner.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 6

Karakteristik af populationer og udligningsberegning

For en voksen i den erhvervsaktive alder, som flytter, vil der typisk være tale både om et

tab af provenu fra indkomstskat og en effekt gennem udligningen af beskatningsgrund-

lag. Hvis den borger, som flytter, har en indkomst på ca. 180.000 kr. svarende til en før-

tidspension, vil kommunen miste et årligt indkomstskatteprovenu på ca. 48.600 kr. ved

en udskrivningsprocent på fx 27 pct. Kommunens udligning af beskatningsgrundlag vil

imidlertid kun blive påvirket med ca. 3.400 kr., idet både beskatningsgrundlaget og

kommunens befolkningsmæssige andel af det samlede kommunale beskatningsgrundlag

falder.

Der vil således samlet set kunne være tale om en virkning på indkomstskatteprovenu og

udligning af beskatningsgrundlag på 52.000 kr.

Udligning af udgiftsbehov

Udligningen af udgiftsbehov er det element i den samlede udligningsberegning, som har

størst betydning og kan variere mest afhængigt af den konkrete borger, som flytter.

For at få et billede af denne variation er der både for anbragte børn og unge samt voksne

i botilbud udregnet en indeksværdi, som illustrerer personens samlede betydning i bo-

pælskommunens beregnede udgiftsbehov.

For anbragte børn og unge op til 17 år ligger der en stor gruppe på mere end halvdelen

med en indeksværdi omkring 1-1,5, dvs. tæt på gennemsnittet,

jf. figur 6.1.

Denne

gruppe er i store træk karakteriseret ved, at deres betydning i bopælskommunens ud-

giftsbehov især afhænger af det aldersbestemte udgiftsbehov og dermed det enhedsbe-

løb, der er knyttet til aldersgruppen i udgiftsbehovsopgørelsen. Godt 2/3 af denne

gruppe er anbragt i plejefamilier, mens den resterende del er anbragt i døgninstitutio-

ner.

Der er imidlertid en større gruppe på ca. 14 pct. af de anbragte børn og unge, som har en

højere indeksværdi omkring 3-3,5. Børn og unge i denne gruppe udløser flere socioøko-

nomiske kriterier i udgiftsbehovsopgørelsen, herunder i særlig grad

kriteriet for børn og

unge, som er flyttet mere end tre gange.

Omkring halvdelen af denne gruppe er anbragt

i plejefamilier, mens den resterende del er anbragt i døgninstitutioner mv.

Der er kun ganske få anbragte børn og unge med en indeksværdi over 4.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 6

Karakteristik af populationer og udligningsberegning

Figur 6.1

Fordeling af antal anbragte børn og unge efter anbringelsestype og beregnet indeks

Pct.

Op til 0,5

'0,5-1,0

'1,0-1,5

'1,5-2,0

'2,0-2,5

'2,5-3,0

'3,0-3,5

'3,5-4,0

'4,0-4,5

'4,5-5,0

'5,0-5,5

Plejefamilie

Døgninstitution mv.

Pct.

Anm.: De beregnede indeks er udregnet på baggrund af enhedsbeløbene til de socioøkonomiske kriterier, som ind-

går i analysen. Det gennemsnitlige udgiftsbehov i alt per indbygger er beregnet til 61.000 kr.

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

For voksne i botilbud er spredningen større end for anbragte børn og unge. Den største

koncentration med ca. 23 pct. er omkring en indeksværdi på 2,5-3,0,

jf. figur 6.2.

over det aldersbestemte udgiftsbehov knyttet til de enkelte personers alder er de voksne

i denne gruppe typisk også knyttet til kriterierne

Personer uden erhvervsuddannelse

Personer uden beskæftigelse.

Omkring 56 pct. af denne gruppe er i et botilbudslignende

tilbud, mens ca. 26 pct. er i et midlertidigt tilbud og den resterende del af gruppen er i et

længerevarende botilbud.

Knap halvdelen af de voksne i botilbud har en indeksværdi under 2,5.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 6

Karakteristik af populationer og udligningsberegning

Figur 6.2

Fordeling af antal voksne under 65 år i botilbud fordelt efter tilbudstype og beregnede indeks

Pct.

Op til 0,5

'0,5-1,0

'1,0-1,5

'1,5-2,0

'2,0-2,5

'2,5-3,0

'3,0-3,5

'3,5-4,0

'4,0-4,5

'4,5-5,0

'5,0-5,5

Midlertidigt botilbud

Botilbudslignende tilbud

Længerevarende tilbud

Anm.: De beregnede indeks er udregnet på baggrund af enhedsbeløbene til de socioøkonomiske kriterier, som ind-

går i analysen. Det gennemsnitlige udgiftsbehov i alt per indbygger er beregnet til 61.000 kr.

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

Omkring 15 pct. af de voksne i botilbud har en højere indeksværdi på 4,0-4,5. Det er

voksne, som er omfattet af yderligere socioøkonomiske kriterier, herunder særligt

Han-

dicapkriteriet.

Det er kun ganske få voksne i målgruppen med en indeksværdi over 4,5.

Der er også set på gruppen af voksne i botilbud med en alder over 65 år. Data indikerer,

at godt 90 pct. har en indeksværdi i intervallet 0,5-1,0, mens de resterende knap 10 pct.

har en indeksværdi i intervallet 2,0-2,5 pct. For langt hovedparten af denne gruppe må

man således forvente en forholdsvis lav vægt i kommunens udgiftsbehov. På denne bag-

grund er der ikke foretaget yderligere udligningsberegninger for denne gruppe.

Data indikerer en tendens til, at personer i enten anbringelse eller botilbud, som bor

uden for handlekommunen, i gennemsnit har en højere indeksværdi. De har således en

større betydning i udgiftsbehovet end personer, som bor inden for handlekommunen.

Forskellen er dog forholdsvis begrænset og usikker,

jf. tabel 6.4.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 6

Karakteristik af populationer og udligningsberegning

Tabel 6.4

Gennemsnitlig indeksværdi for personer i tilbud hhv. uden for og inden for handlekommune

Uden for kommunen

Børn og unge i anbringelse

Voksne i botilbud

2,13

2,62

Inden for kommunen

1,79

2,56

Anm.: Der er en signifikant forskel på de gennemsnitlige indeksværdier for personer uden for kommunen hhv. inden

for kommunen, hvilket er undersøgt ved en t-test. Middelværditesten (t-test) tester, om der er forskel på mid-

delværdierne fra to forskellige uafhængige populationer under antagelse af ens varians (hvilket også er te-

stet). Resultaterne fra testene for de to grupper, børn og unge samt voksne, indikerer, at personer, som bor

uden for kommunen, i gennemsnit har en højere udgiftstyngde.

Kilde: Egne beregninger.

6.4.2 Samlede illustrative udligningsberegninger

Som det tidligere er nævnt, vil der være forskel på udligningsvirkning afhængigt af,

hvilke personer der flytter, og hvilken kommune personen flytter fra.

Det har særlig stor betydning, hvor stor vægt den enkelte borger indgår med i beregnin-

gen af bopælskommunens samlede udgiftsbehov. Ser man imidlertid på de mest typiske

eksempler, tegner der sig et overordnet billede.

Som det fremgår af nedenstående

tabel 6.5,

vil den samlede udligningsvirkning for de

mest typiske eksempler være mellem 70.600 og 250.900 kr., når en borger flytter fra

kommunen.

Tabel 6.5

Illustrative eksempelberegninger - Udligningsvirkning ved fraflytningen af en person til et til-

bud uden for handlekommunen

Særlige

udlig-

ningsord-

ninger

-200

Virkning

på ind-

komst-

skatte-

provenu

-48.600

Udligning

af beskat-

af udgifts-

nings-

behov

grundlag

-46.100

-3.400

-8.700

-124.600

-96.200

-183.100

Bloktil-

skud

Virkning i

alt

Børn og unge (Indeks 1,25)

Børn og unge (Indeks 3,25)

Voksne (Indeks 2,75)

Voksne (Indeks 4,25)

-15.600

-70.600

-186.500

-164.000

-250.900

Anm.: De viste beregninger er foretaget under en række antagelser om den oprindelige bopælskommune, herunder

at kommunen er omfattet af tillægget i udligning af beskatningsgrundlag for kommuner med lavt beskatnings-

grundlag samt tillægget i udligningen af udgiftsbehov for kommuner med forholdsvist højt, beregnet udgifts-

behov. Endvidere antages en udskrivningsprocent på 27 pct.

Kilde: Egne beregninger.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 6

Karakteristik af populationer og udligningsberegning

I beregningen er der ikke taget højde for den større eller mindre forsinkelse i gennem-

slaget i kriterier hos den nye bopælskommune. Der er heller ikke indregnet virkningen

af, at personen eventuel kan være omfattet af kriteriet for

Psykiatriske patienter.

Det

skyldes, at der ikke i det tilvejebragte datasæt er oplysninger om opfyldelse af dette kri-

terium. Opfylder en borger kriteriet, vil det betyde en stigning i borgerens indeksværdi

på knap 0,3, hvilket er forholdsvist beskedent. Det vurderes dermed ikke at have nogen

større betydning for vurderingen af udligningsvirkningen, at kriteriet ikke er medregnet.

Det er dog også værd at bemærke, at der i dette kriterium er en særlig lang forsinkelse,

før kriteriet flytter fra tidligere kommune til den nye bopælskommune ved en flytning,

jf. afsnit 6.3.2.

I de videre beregninger er det endvidere antaget, at kommunen ikke er omfattet af

Be-

folkningstilbagegangskriteriet.

For kommuner, som er opfattet af dette kriterium, vil

der være en isoleret positiv udligningseffekt fra tilbagegangskriteriet, når en borger flyt-

ter fra kommunen. Virkningen er midlertidig og vil ophøre efter en årrække.

For anbragte børn og unge med en typisk vægt i den oprindelige bopælskommunes ud-

giftsbehov, svarende til en indeksværdi på omkring 1,25, kan der opgøres en potentiel

negativ virkning i tilskuds- og udligningssystemet på ca. 70.600 kr. ved en fraflytning.

For anbragte børn og unge i den mindre gruppe med en højere indeksværdi på omkring

3,25, kan der tilsvarende opgøres en potentiel negativ virkning i tilskuds- og udlignings-

systemet på 186.500 kr.

For voksne i botilbud med en typisk vægt i den oprindelige bopælskommunes udgiftsbe-

hov, svarende til en indeksværdi på omkring 2,75, kan der opgøres en potentiel negativ

virkning i tilskuds- og udligningssystemet på ca. 164.000 kr. ved en fraflytning.

For den mindre gruppe af voksne i gruppen med indeksværdi på omkring 4,25, kan der

tilsvarende opgøres en potentiel negativ virkning i tilskuds- og udligningssystemet på

250.900 kr. Der kan således være stor forskel på virkningerne i udligningssystemet af-

hængigt af den pågældende persons vægt i udgiftsbehovet. For at skønne over, hvor hyp-

pigt en given udligningsvirkning er, er der foretaget beregninger af virkningerne for de

11 intervaller af indeksværdier, som er vist i

figur 6.1 og 6.2.

Beregningerne er dog be-

hæftet med nogen usikkerhed og skal derfor tages med et vist forbehold.

For gruppen af anbragte børn og unge peger beregningerne på, at i omegnen af 70 pct.

kan indebære en negativ virkning i handlekommunens udligningstilskud på under

100.000 kr. ved en fraflytning,

jf. figur 6.3.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 6

Karakteristik af populationer og udligningsberegning

Figur 6.3

Fordeling af udligningstab ved flytning af et barn eller en ung i forbindelse med en anbrin-

gelse uden for handlekommunen

Pct.

Under 50.000 kr.

50-100.000 kr.

100-150.000 kr.

150-200.000 kr.

200-250.000 kr.

250-300.000 kr.

Over 300.000 kr.

Pct.

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

Beregningerne peger også på, at for voksne i botilbud kan omkring 80 pct. indebære en

potentiel negativ virkning på under 200.000 kr. for handlekommunen ved en fraflyt-

ning,

jf. figur 6.4.

For ca. 45 pct. af de voksne i botilbud er virkningen opgjort til under

150.000 kr. ved en flytning, mens der for ca. 20 pct. vil kunne være tale om en virkning

på over 250.000 kr. Den beregnede fordeling af udligningsvirkningerne afspejler forde-

lingen af personer over indeksværdier,

jf. ovenstående figur 6.1

6.2.

Figur 6.4

Fordeling af udligningstab ved flytning af en voksen i forbindelse med et botilbud uden for

handlekommunen

Pct.

Under 50.000 kr.

50-100.000 kr.

100-150.000 kr.

150-200.000 kr.

200-250.000 kr.

250-300.000 kr.

Over 300.000 kr.

Pct.

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 7

Betydningen af udligningsreformen

Kapitel 7

Betydningen af udligningsreformen

I dette kapitel fokuseres der på betydningen af udligningsreformen, som er gennemført

med virkning fra 2021:

For det første

beskrives ændringen i det anvendte folketal i den kommunale udligning

med udligningsreformen. Ændringerne skal se på baggrund af udfordringer med de op-

lysninger, som har været anvendt tidligere i udligningssystemet for kommuners beta-

lingsforpligtigelse for borgere i en anden kommune i et ”betalingskommunefolketal”.

For det andet

vises det ved illustrative beregningseksempler, at der både før og efter ud-

ligningsreformen har været en virkning i udligningssystemet ved, at en borger flytter ud

af en kommune.

Overordnet kan følgende konkluderes:



Virkninger i udligningsbeløb ved en flytning.

Virkningerne afhænger

både før og efter udligningsreformen af den flyttede borgers alder, hvordan

borgeren i øvrigt tæller med i de enkelte socioøkonomiske kriterier, og hvordan

kommunen i øvrigt indgår i udligningen.

Benyttelse af betalingskommunefolketal.

Før udligningsreformen var

visse parametre i tilskuds- og udligningssystemet opgjort ud fra et ”betalings-

kommunefolketal” baseret på borgere, hvor der er mulighed for mellemkom-

munal refusion efter nærmere bestemmelser i retssikkerhedsloven. Det gælder

dog ikke for de fleste socioøkonomiske kriterier, som indgår i udligningens op-

gørelse af den enkelte kommunes udgiftsbehov.

Grundlæggende omlægning.

Med udligningsreformen skete der en lang

række ændringer i den samlede kommunale finansiering, og udligningen blev

generelt øget. Når folketallet i opgørelsen af udligning efter reformen fuldt ud

følger den kommune, hvor borgeren ifølge CPR er registreret til at have bopæl,

er det således blot et enkelt element i udligningsreformen.

Små forskelle mellem folketallene.

Overgangen fra folketal efter beta-

lingskommune til folketal efter bopælskommune er en mindre del af forskellen

i virkningen før og efter reformen. Det har også betydning, at der med udlig-

ningsreformen sker en øget udligning, ændring i vægte på enkeltkriterier og

øget vægt på det aldersbetingede udgiftsbehov i beregningen af den enkelte

kommunens udgiftsbehov.



Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 7

Betydningen af udligningsreformen



Kvalitetsproblem og påvirkelighed.

Overgangen fra et folketal baseret på

kommunernes oplysning om betalingskommune til et folketal baseret på bopæl

skyldes, at der kan sættes spørgsmålstegn ved kvaliteten af oplysningerne om

betalingskommune i CPR-registret. Kommunerne har selv indberettet disse op-

lysninger direkte med henblik på brug i udligningen, hvilket også er en mulig

kilde til påvirkning af udlignings- og tilskudsbeløb. Oplysningerne har heller

ikke kunnet valideres fra centralt hold af.

7.1 Folketal i udligningen

Den kommunale udligning bygger både før og efter udligningsreformen bl.a. på en opgø-

relse af den enkelte kommunes udgiftsbehov, det såkaldte beregnede udgiftsbehov. I op-

gørelsen indgår dels den enkelte kommunes sammensætning af befolkningen på alders-

grupper samt befolkningsudviklingen, dels en række socioøkonomiske kriterier, som af-

spejler karakteristiske forhold blandt de borgere, som bor i kommunen.

De demografiske og socioøkonomiske kriterier skal opfange overordnede forhold, som

kan have betydning for kommunens samlede udgiftsbehov. Kriterierne kan dermed ikke

anvendes som et grundlag for en direkte kompensation for specifikke udgifter til be-

stemte borgere i kommunen,

jf. afsnit 3.1.

Når en borger af den ene eller anden årsag flytter fra en kommune, vil det imidlertid iso-

leret set påvirke opgørelsen af bl.a. kommunens udgiftsbehov og dermed udligningsbe-

løb. Virkningen vil afhænge af den flyttede borgers alder, hvordan borgeren i øvrigt tæl-

ler med i de enkelte socioøkonomiske kriterier, og hvordan kommunen i øvrigt indgår i

udligningen.

Den enkelte borger vil fylde marginalt i en kommunes samlede udgiftsbehov, og en flyt-

ning af en enkelt borger vil ikke have betydning for den samlede sammenhæng mellem

det beregnede udgiftsbehov og kommunernes udgifter. Det er dog heller ikke hovedfo-

kus i denne analyse. Her er fokus på, om en effekt i udligningssystemet af en enkelt bor-

gers flytning kan påvirke kommuners incitamenter til at visitere borgere til tilbud i an-

dre kommuner.

7.1.1 Før udligningsreformen

Før udligningsreformen var visse parametre i tilskuds- og udligningssystemet opgjort ud

fra et folketal baseret på oplysninger fra kommunerne om betalingskommune efter visse

bestemmelser i retssikkerhedsloven.

Det er imidlertid ikke alle steder i udligningssystemet, at der er blevet anvendt et ind-

byggertal efter betalingskommune – det gælder således ikke for de fleste socioøkonomi-

ske kriterier. De socioøkonomiske kriterier, der i udligningssystemet før udligningsre-

formen var defineret ud fra betalingskommuneoplysninger, er:

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 7

Betydningen af udligningsreformen



Nedgang i befolkningstallet

Antal 0-15 årige børn af enlige forsørgere

Antallet af enlige over 65 år.

De øvrige socioøkonomiske kriterier, herunder kriteriet for antallet af borgere med han-

dicap, er også i udligningen før udligningsreformen baseret på statistikker opgjort efter

bopælskommune. Statistikkerne bag de fleste socioøkonomiske kriterier er således base-

ret på bopælskommune.

Det skal dog bemærkes, at

Rejsetidskriteriet

var baseret på rejsetider mellem bopæls-

adresser, men at der i forbindelse med indregningen i udgiftsbehovet blev ganget op

med et folketal efter betalingskommune.

7.1.2 Udligningsreformen

Sigtet med udligningsreformen har været at skabe et mere robust og enkelt udlignings-

system, som giver større stabilitet og forudsigelighed om de økonomiske rammer for

kommunerne. Der er etableret en generel udligning med

ens regler for alle landets kom-

muner.

Det var ikke tilfældet i den tidligere udligning, hvor der var udligningsordninger

specifikt for kommuner henholdsvis i og uden for hovedstadsområdet. Samtidig er det

tidligere beskæftigelsestilskud, som kompenserede kommunerne under ét for deres ud-

gifter på beskæftigelsesområdet, afskaffet, da fordelingen af tilskuddet på tværs af kom-

muner havde udviklet sig skævt. Udgiften til kommunernes indsats på beskæftigelses-

området er derimod indarbejdet i det generelle udligningssystem. Udligningssystemet er

med disse tiltag blevet mere enkelt.

Samtidig er

tidligere skævheder i systemet søgt rettet op,

herunder er der fx foretaget

en række ændringer i opgørelsen af den enkelte kommunes udgiftsbehov til brug for ud-

ligningen. Ændringerne skal bl.a. sikre en bedre afspejling af kommunernes udgiftsbe-

hov på overførselsområdet samt et mere robust og upåvirkeligt datagrundlag.

Med udligningsreformen følger folketal mv. i opgørelsen af udligning nu fuldt ud den

kommune, hvor borgeren ifølge CPR er registreret at have bopæl. Dette er således blot

én blandt mange ændringer, som blev gennemført med udligningsreformen.

Oplysninger om betalingskommune byggede på kommuners egne registrering for bor-

gere, hvor der for bestemte ydelser blev opkrævet mellemkommunal refusion efter

rets-

sikkerhedslovens § 9 c, stk. 2, 4-6

12.

Her blev borgere med bestemte ydelser, altså

udelukkende talt med til den kommune, som har betalingsforpligtelsen for disse be-

stemte ydelser, uanset at en anden kommune kunne have andre udgifter til borgeren.

Kommuner har indberettet oplysninger om betalingskommune direkte med henblik på

anvendelse i udligningsopgørelsen. Der er således en risiko i forhold til kvaliteten af op-

lysningerne, og det er en af de kilder til påvirkning af udlignings- og tilskudsbeløb, som

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 7

Betydningen af udligningsreformen

Finansieringsudvalget under Social- og Indenrigsministeriet har identificeret,

jf. Finan-

sieringsudvalget (2020).

Det er baggrunden for, at ændringen til, at folketallet fuldt ud

følger den enkelte borgers bopæl, er medtaget i udligningsreformen.

Det skal bemærkes, at når anvendelse af folketallet efter betalingskommune afskaffes

med udligningsreformen, er det alene i forhold til opgørelserne i tilskuds- og udlignings-

systemet. Der ændres med reformen ikke på kommuners betalingsforpligtelse eller på

modtageren af refusion.

Det skal endvidere bemærkes, at der er en forholdsvis lille forskel mellem folketal efter

betalingskommune og efter bopælskommune for langt hovedparten af landets kommu-

ner, så denne ændring vurderes at have begrænset betydning samlet set for den enkelte

kommune. Denne analyse er dog også fokuseret på incitamenter knyttet til den enkelte

borger.

7.2 Betydningen af udligningsreformen for udligningsvirkning

af indsatser uden for kommunen

Beregningerne i

afsnit 6.4.2

viser de potentielle udligningsvirkninger ved en flytning.

Det er ikke nyt, at der kan være sådanne virkninger. Især på voksenområdet sås tilsva-

rende potentielle virkninger i udligningssystemet før udligningsreformen.

Til illustration heraf er der foretaget nogle eksempelberegninger af udligningsvirkningen

ved flytningen af en person både før og efter udligningsreformen. Beregningerne er lavet

i en model svarende til udmeldingen for 2020 sammenholdt med den udligningsmodel,

der lå til grund for aftalen om udligningsreformen fra maj 2020.

Beregningerne viser ligesom beregningerne i

afsnit 6.4.2

den isolerede virkning på kom-

munens generelle finansiering gennem udligningen og eventuelt indkomstskatteprovenu

af, at en borger flytter fra kommunen. Beregningerne tager udgangspunkt i udmeldingen

fra 2020, fordi udligningssystemet fra før udligningsreformen ikke er opdateret til 2021-

niveau.

Der betragtes som

kommuneeksempel 1

en kommune, som i det tidligere udligningssy-

stem var omfattet af landsudligningen og den særlige udligningsordning for kommuner

med højt strukturelt underskud efter

udligningslovens § 12.

Efter udligningsreformen

antages kommunen at være omfattet af tillæggene for kommuner med henholdsvist højt

udgiftsbehov og lavt beskatningsgrundlag. Det antages også, at kommunen ikke er om-

fattet af

Befolkningstilbagegangskriteriet.

Kommuneeksempel 2

svarer i store træk til

kommuneeksempel 1,

men det antages her,

at kommunen både før og efter udligningsreformen er omfattet af

Befolkningstilbage-

gangskriteriet.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 7

Betydningen af udligningsreformen

For begge kommuneeksempler er der beregnet virkningerne i kommunens generelle fi-

nansiering før og efter udligningsreformen ved flytningen af en person med følgende ka-

rakteristika:



Barn med forholdsvis lav indeksværdi:

Barn (6-16 årig), som ikke opfyl-

der nogle specifikke socioøkonomiske kriterier (Svarer til et barn med en in-

deksværdi på 1,25,

jf. afsnit 6.4.1).

Barn med forholdsvis høj indeksværdi:

Udviklingshæmmet barn (6-16

årig), som er flyttet mindst tre gange (Svarer til et barn med en indeksværdi på

3,25,

jf. afsnit 6.4.1).

Voksen med forholdsvis lav indeksværdi:

Voksen person (35-39 årig)

uden beskæftigelse og erhvervsuddannelse (Svarer til en person med en in-

deksværdi på 2,75,

jf. afsnit 6.4.1).

Den voksne antages endvidere at være før-

tidspensionist og betale kommunal indkomstskat.

Voksen med forholdsvis høj indeksværdi:

Voksen handicappet person

(35-39 årig) uden beskæftigelse og erhvervsuddannelse (Svarer til en person

med en indeksværdi på 4,25,

jf. afsnit 6.4.1).

Den voksne antages endvidere at

være førtidspensionist og betale kommunal indkomstskat.



kommuneeksempel 1

peger beregningen på, at kommunen før udligningsreformen ikke

taber på flytningen af ét

barn med forholdsvis lav indeksværdi.

Det skyldes, at barnet i

dette eksempel ikke opfylder socioøkonomiske kriterier, men alene påvirker det alders-

betingede udgiftsbehov. Før udligningsreformen var det aldersbetingede udgiftsbehov

baseret på oplysninger om betalingskommune. Efter udligningsreformen bliver det al-

dersbetingede udgiftsbehov opgjort ud fra bopælskommune, og der kan opgøres et po-

tentielt tab på ca. 74.000 kr. Baggrunden herfor er nærmere beskrevet i ovenstående

af-

snit 7.1.2.

Dette tab afspejler enhedsbeløbet i det aldersbetingede udgiftsbehov for et

barn i alderen 6-16 år,

jf. figur 7.1.

Udligningstabet er i

kommuneeksempel 1

højere ved flytningen af et

barn med forholds-

vis høj indeksværdi

både før og efter udligningsreformen, idet barnet her også opfylder

socioøkonomiske kriterier, som følger bopælskommunen (dog med en vis forsinkelse i

Handicapkriteriet).

Før udligningsreformen er tabet beregnet til ca. 90.000 kr. og

186.000 kr. efter reformen,

jf. figur 7.1.

Forskellen i virkningerne før og efter reformen

skal til dels tilskrives, at der efter udligningsreformen er knyttet et højere enhedsbeløb

til nogle kriterier.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 7

Betydningen af udligningsreformen

Figur 7.1

Kommuneeksempel 1 – Tab i finansiering

ved flytningen af ét barn

1.000 kroner

300

250

200

150

100

Lav indeksværdi

Før reform

Høj indeksværdi

Efter reform

1.000 kroner

300

250

200

150

100

Figur 7.2

Kommuneeksempel 1 – Tab i finansiering

ved flytning af én voksen

1.000 kroner

300

250

200

150

100

Lav indeksværdi

Før reform

Høj indeksværdi

Efter reform

1.000 kroner

300

250

200

150

100

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

kommuneeksempel 1

kan der for en flytning af en

voksen med forholdsvist lav indeks-

værdi

beregnes et potentielt tab for kommunen på ca. 120.000 kr. før udligningsrefor-

men og ca. 150.000 kr. efter udligningsreformen,

jf. figur 7.2.

Det svarer til en forskel på

ca. 30.000 kr.

Tabet for kommunen vil både før og efter udligningsreformen være højere ved flytning

af en

voksen med en forholdsvis høj indeksværdi,

svarende til et tab på ca. 238.000 kr.

før udligningsreformen og ca. 249.000 kr. efter udligningsreformen. Det skyldes, at per-

sonen, som indgår i dette eksempel, antages yderligere at opfylde

Handicapkriteriet.

Forskellen i tabet før og efter udligningsreformen er således i dette eksempel på ca.

11.000 kr.

For

kommuneeksempel 2

viser beregningerne samme tendenser, som for

kommuneek-

sempel 1

for de fire persontyper,

jf. figur 7.3

7.4.

Tabene er imidlertid generelt min-

dre i dette kommuneeksempel, hvilket afspejler, at kommunen antages at være omfattet

Befolkningstilbagegangskriteriet.

Når en person flytter fra kommunen, betyder det

alt andet lige en udligningsgevinst for kommunen for en periode. I disse eksempler er

der indregnet en effekt svarende til 1/3 af det samlede enhedsbeløb eller ca. 33.000 kr.

I eksemplet med flytningen af en

voksen med forholdsvist høj indeksværdi

vil den ind-

regnede effekt fra

Befolkningstilbagegangskriteriet

betyde, at tabet ved flytningen mid-

lertidigt er større før end efter udligningsreformen.

I vurdering af virkningen af aftalen om udligningsreform fra 5. maj 2020 blev det antaget, at

Befolkningstilba-

gegangskriteriet

indgår som et gennemsnit over de sidste tre år, for at tage højde for de kraftige udsving i krite-

riet. Denne antagelse er fastholdt i disse beregninger.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 7

Betydningen af udligningsreformen

Figur 7.3

Kommuneeksempel 2 – Tab i finansiering

ved flytning af ét barn

1.000 kroner

300

250

200

150

100

Lav indeksværdi

Før reform

Høj indeksværdi

Efter reform

1.000 kroner

300

250

200

150

100

Figur 7.4

Kommuneeksempel 2 – Tab i finansiering

ved flytning af én voksen

1.000 kroner

300

250

200

150

100

Lav indeksværdi

Før reform

Høj indeksværdi

Efter reform

1.000 kroner

300

250

200

150

100

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

Det skal bemærkes, at der kun er tale om eksempler. Der ville kunne konstrueres andre

eksempler, hvor niveauerne for tab er højere og lavere end det viste. Der er imidlertid

søgt at opstille realistiske eksempler set i lyset af de fundne mønstre i det datamateriale,

der har været tilgængelig for de to målgrupper,

jf. afsnit 6.4.

Eksemplerne illustrerer, at der efter udligningsreformen i nogle tilfælde kan være et

større potentielt tab for kommunerne ved visitation af et barn til en anbringelse eller en

voksen til et botilbud uden for kommunen. Der er dog ikke en entydig effekt, og i nogle

tilfælde er forskellen på udligningseffekten før og efter udligningsreformen forholdsvis

beskeden.

Beregningerne indikerer samlet, at reformen ikke har ændret afgørende på kommuner-

nes incitamenter til at give tilbud uden for kommunen under rimeligt realistiske anta-

gelser. Det gælder særligt, når det tages i betragtning, at det i praksis vil være højst usik-

kert for kommunen at skønne konkret over virkningen. Hertil kommer, at der er en

række andre hensyn, regler og økonomiske elementer, som spiller ind på den enkelte

kommunes visitation i det enkelte tilfælde,

jf. kapitel 5.

Det skal bemærkes, at den her opgjorte forskel før og efter reformen ikke blot handler

om overgangen fra betalingskommune til bopælskommune. Det handler også om, at der

med udligningsreformen sker en øget udligning, ændring i vægte på enkeltkriterier og

øget vægt på det aldersbetingede udgiftsbehov i beregningen af den enkelte kommunes

udgiftsbehov og at strukturen i udligningssystemet generelt er blevet ændret.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 8

Kommunernes anvendelse af oplysninger om betalingskommune

Kapitel 8

Kommunernes anvendelse af oplysninger om be-

talingskommune

Med vedtagelsen af lovforslaget, der udmønter udligningsreformen, blev det fra 1. januar

2021 frivilligt for kommunerne at indberette oplysninger om betalingskommuneforhold

for borgere i tilknytning til CPR for hvilke en kommune i henhold til § 9 a, stk. 4, 1.-3.

pkt. og § 9 c, stk. 2, 4-6 og 12 i lov om retssikkerhed og administration på det sociale om-

råde har den generelle betalingsforpligtelse.

At indberetningerne ikke er fuldt afskaffet, selvom de ikke længere anvendes i udlig-

ningssystemet, skal ses i lyset af, at ministeriet under lovbehandlingen af udligningsre-

formen blev gjort bekendt med, at disse oplysninger i nogle kommuner bliver anvendt

administrativt i tilknytning til opkrævningen af mellemkommunal refusion og afregning

mellem kommuner.

Det har desuden vist sig, at betalinger på sundhedsområdet af færdigbehandlingsdage

fra kommuner til regioner er forudsat baseret direkte på de kommunale indberetninger

af betalingskommuner til udligningen.

Det er derfor arbejdsgruppens opgave at afdække bl.a. den administrative anvendelse af

kommuners registreringer af betalingskommune i tilknytning til CPR og eventuelle ud-

fordringer forbundet hermed. Herudover skulle der også identificeres eventuelle øvrige

områder, hvor registreringen har været anvendt.

I nærværende kapitel beskrives indledningsvist kommunernes registrering og admini-

strative anvendelse af betalingskommuneforholdet i CPR i forbindelse med direkte af-

regning og opkrævning af mellemkommunal refusion kommunerne i mellem. Herud-

over belyses afregning af færdigbehandlingsdage, som har været direkte knyttet til regi-

streringen af betalingskommune i CPR, men hvor der nu er fundet en anden løsning.

Det bør noteres, at i arbejdet har der ikke været noget, der tyder på, at oplysningen om

betalingskommuneforhold er blevet anvendt forskelligt ift. direkte afregning af ydelser

og hjemtagning af refusion. Af denne årsag belyses denne skelnen heller ikke yderligere i

nærværende afsnit, hvorfor de to udtryk i vidt omfang anvendes synonymt og samlet be-

tegnes som ’det mellemkommunale område’.

8.1 Registrering og administrativ anvendelse af betalings-

kommuneforhold

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 8

Kommunernes anvendelse af oplysninger om betalingskommune

Betalingskommunefolketallet er fra 2021 afskaffet i den kommunale udligning, og som

konsekvens heraf er registreringen af betalingskommuneforhold i CPR blevet gjort frivil-

lig pr. 1. januar 2021,

jf. afsnit 7.1.2.

Konsulenthuse og KL oplyser imidlertid, at kommu-

ner har anvendt oplysningen om betalingsforhold i CPR i grundlaget for administratio-

nen af afregning af ydelser samt opkrævning af mellemkommunal refusion.

I administrationen af det mellemkommunale område er det den enkelte kommunes op-

gave at sikre en korrekt afregning for de borgere, der er omfattet af det mellemkommu-

nale område. Den enkelte kommune skal således have overblik over de borgere, der er

bosat i andre kommuner, for hvem de har betalingsforpligtigelse, samt de borgere, som

er bosat i egen kommune, for hvem andre kommuner har betalingsforpligtigelsen.

For at opnå et samlet overblik over alle mellemkommunale sager og udgifter har kom-

muner anvendt denne oplysning som en del af informationsgrundlaget i den løbende ad-

ministration af borgeres betalingskommuneforhold ved afregning af det mellemkommu-

nale område.

Kommuner har eksempelvis valideret oplysninger om borgernes betalingskommunefor-

hold, der er registreret i enten fagsystemer eller håndholdte opgørelser, op imod borger-

nes betalingskommuneforhold i CPR.

Hovedformålet med CPR er, at CPR indeholder grundlæggende personoplysninger om

enhver, som har et personnummer. Oplysning om betalingskommuneforhold er ikke en

grundlæggende personoplysning, men må betegnes som fagdata eller administrative

støttedata, som ikke hører naturligt hjemme i CPR. Data valideres ikke generelt, og ind-

berettes manuelt fra 98 kommuner.

Oplysningen om betalingskommuneforholdet i CPR kan ikke stå alene i administratio-

nen af det mellemkommunale område, men oplysningen har været en del af grundlaget

for administrationen af området.

Det er bopælskommunens ansvar at sikre en korrekt ajourføring i CPR for de borgere,

der er bosat i den enkelte kommune. Dette gælder også ift. oplysninger om betalings-

kommuneforhold, der er knyttet systemisk op på CPR.

Udgangspunktet er, at handlekommunen anmoder bopælskommunen om at registrere

betalingskommuneforhold i CPR. Bopælskommunen kan dog også selv rette henven-

delse om betalingskommuneforhold til en anden kommune, og kun bopælskommunen

kan foretage registreringen om en anden betalingskommune i CPR. Denne proces vil

skulle koordineres med kommunens socialafdeling, der typisk vil have oplysningerne

om de kontraktlige forhold til andre kommuner, regioner og privatretlige institutioner.

Herefter kan der pågå en eventuel dialog mellem administrative medarbejdere i de en-

kelte kommuner, der har til formål at afklare eventuelle tvister om betalingskommune-

forholdet.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 8

Kommunernes anvendelse af oplysninger om betalingskommune

Det er blevet oplyst, at hovedparten af kommunerne er bevidste om, at det er meget van-

skeligt at sikre et retvisende billede af de mellemkommunale borgere udelukkende ved

anvendelse af betalingskommuneforholdet i CPR.

Der arbejdes derfor løbende med at udvikle IT-løsninger, der kan give kommunerne et

samlet overblik over alle mellemkommunale sager uden unødig administration, herun-

der uden brug af oplysningen i CPR. Det sker eksempelvis ved, at det mellemkommu-

nale område administreres ved at hente data og informationer fra flere kilder kombine-

ret med understøttelse af relevante og lokale kontroller.

8.2 Oplysningen om betalingskommune i CPR anvendt di-

rekte til afregning

I et enkelt konkret tilfælde har oplysningen om betalingskommuneforhold i CPR været

anvendt direkte til afregning. Det drejer sig om sundhedsområdet, hvor de indberettede

registreringer har været anvendt direkte til afregning af færdigbehandlingsdage og ind-

lagte på hospice mellem regioner og kommuner.

Færdigbehandlingstaksten udløses i de tilfælde, hvor videre behandling ikke forudsætter

indlæggelse, men hvor patienten fortsat er indlagt grundet manglende kommunalt til-

bud efter sociallovgivningen.

På nuværende tidspunkt opkræves betalingen af færdigbehandlede patienter og indlagte

på hospice ud fra de borgere, for hvem den enkelte kommune har betalingsforpligtigel-

sen ifølge kommunernes indberetninger i tilknytning til CPR.

Fastlæggelsen af betalingskommuneforholdet sker således efter reglerne i retssikker-

hedsloven, herunder også spørgsmål om tvister. De tilfælde, hvor betalingskommunen

er en anden end bopælskommunen, følger således altid af de forhold, der kan henføres

til de tidligere nævnte bestemmelser i retssikkerhedsloven.

Eftersom der vurderes at være en udfordring med kvaliteten af de hidtidige indberettede

oplysninger om betalingskommuneforholdet i CPR, og at de fra 1. januar 2021 er frivil-

lige, vurderes disse imidlertid ikke egnede til at basere direkte afregninger af færdigbe-

handlingsdage med kommunerne på.

Det daværende Sundheds- og Ældreministerium har derfor d. 8. januar 2020 sendt et

lovforslag i høring, hvori det fremgår, at betalingen fremover skal opkræves af bopæls-

kommunen, og at der samtidig implementeres mulighed for mellemkommunal refusion,

hvor bopælskommunen kan opkræve betalingen fra betalingskommunen.

Dermed ændres ikke på, hvilken kommune der i sidste ende har betalingsforpligtelsen,

da den mellemkommunale refusion vil give bopælskommunen mulighed for at opkræve

betaling for udgifter til hhv. færdigbehandlingsdage (både den regionale og statslige) og

hospice af betalingskommunen. Betalingskommunen er den kommune, som i henhold

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 8

Kommunernes anvendelse af oplysninger om betalingskommune

til

§ 9 a, stk. 4, 1.-3. pkt.,

§ 9 c, stk. 2, 4-6

12,

i retssikkerhedsloven har den gene-

relle betalingsforpligtelse. Betalingen skal svare til kommunens faktiske udgifter til ydel-

serne.

Forskellen er således, hvor man efter den eksisterende ordning sendte regningen til den

oplyste betalingskommune i tilknytning til CPR i første omgang, starter man nu med al-

tid at sende regningen til bopælskommunen, som har mulighed for, hvis det er en anden

kommune, der har betalingsforpligtigelsen for den konkrete borger, at opkræve refusion

hos denne kommune.

8.3 Den fremadrettede administration af betalingskommune-

forhold

I forhold til det mellemkommunale område skal det understreges, at anvendelsen af re-

gistrering af betalingskommuneforhold i CPR ikke er en nødvendig forudsætning for den

fremadrettede administration af det mellemkommunale område, eftersom området vil

kunne administreres uden brug af oplysninger om betalingskommuneforhold knyttet op

på CPR

Hertil bør det også understreges, at oplysningen om betalingskommuneforhold i CPR

aldrig har været tiltænkt at skulle understøtte en administrativ proces som behandling

af det mellemkommunale område eller andre afregninger mellem offentlige myndighe-

der.

Til trods herfor har oplysningerne om betalingsforhold i CPR været en del af grundlaget

for kommuners administration af det mellemkommunale område. Hvis kommunernes

administration af det mellemkommunale område forventes at ville blive vanskeligere og

mere omkostningstung, hvis der ikke er mulighed for at trække på registreringerne af

betalingsforholdet i CPR, må det også forventes, at kommunerne har et fortsat incita-

ment til at vedligeholde oplysningen i det nuværende frivillige format.

Givet kommunerne finder oplysningerne om betalingskommuneforhold brugbar, er der

ikke noget til hinder for, at registreringen opretholdes i det nuværende frivillige format.

Det er vurderingen, at administrationen af betalinger på det mellemkommunale område

er en relativt specialiseret og ressourcetung opgave, der kan være vanskelig for den en-

kelte kommune at administrere

På den baggrund må det forventes, at den igangværende udvikling af løsninger, hvor ad-

ministrationen af det mellemkommunale område kan fungere uden brug af registrerin-

gen af betalingskommuneforhold i CPR, fortsættes.

På baggrund af tilkendegivelser fra KL, vil der kunne iværksættes et arbejde, der skal

munde ud i et eller flere løsningsforslag, hvor formålet er at sikre kommunerne de rette

forudsætninger for administration af det mellemkommunale område.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 8

Kommunernes anvendelse af oplysninger om betalingskommune

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 9

Referencer

Kapitel 9

Referencer

Ankestyrelsen (senest opdateret 7. december 2020), hjemmesiden ”ast.dk/born-fami-

lie/hvad-handler-din-klage-om/sager-om-born-og-unge/frivillige-stotteforanstaltnin-

ger/eftervaern-stotte-til-tidligere-anbragte-born”

Ankestyrelsen (2021a): ”Visitation

til botilbud: Eksempler på praksis og overvejelser

fra seks kommuner”

Ankestyrelsen (2021b): ”Kommunernes

valg af opholdssteder og døgninstitutioner: Ek-

sempler på praksis og overvejelser fra seks kommuner”

Børne- og Socialministeriet (2018):

”Servicetjek af frit valg på det specialiserede vok-

senområde”

Finansieringsudvalget (2020):

”Afrapportering om arbejdet om kommunale registre-

ringer”,

18. februar 2020

Gregersen (2013):

”Politik og økonomi på det eksterne kvasimarked”,

Politica

Retssikkerhedsloven og retssikkerhedsvejledningen

Social- og Indenrigsministeriet (2019a):

”Velfærdspolitisk analyse: Kommunal varia-

tion på anbringelsesområdet”

Social- og Indenrigsministeriet (2019b):

”Socialpolitisk Redegørelse”

Social- og Indenrigsministeriet (2020a):

”Velfærdspolitisk analyse: Brug af botilbud i

andre kommuner”

Social- og Indenrigsministeriet (2020b):

”Velfærdspolitisk analyse: Geografisk dæk-

ning af tilbud på det specialiserede socialområde”

Social- og Indenrigsministeriets Benchmarkingenhed (2020):

”Kommunernes rolle som

køber af botilbud til voksne”

Social- og Ældreministeriet (2021a):

”Afdækning og analyse af den strukturelle opbyg-

ning på det specialiserede socialområde – Visitation til de specialiserede sociale ind-

satser”

Social- og Ældreministeriet (2021b):

”Velfærdspolitisk analyse: Tendenser i kommu-

nernes brug af botilbud i andre kommuner”

Socialstyrelsen, hjemmesiden

”Socialebegreber.dk”

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 9

Referencer

VIVE (2013):

”Takster i kommunale botilbud 2007-2011”

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 10

Bilag

Kapitel 10

Bilag

Bilag 1. Kommissorium for analysearbejdet

Kommissorium for arbejdsgruppe om betalingsforpligtigelse og kommunale in-

citamenter ved tildeling af tilbud (9.november 2020)

Der har i forbindelse med vedtagelse af lovforslaget, der udmønter udligningsreformen,

været fokus på betydningen af udligningen for kommunernes incitamenter til at benytte

sociale tilbud i andre kommuner.

Af betænkningen fremgår:

”Partierne er meget opmærksomme på den bekymring, der har været rejst, om afskaf-

felsen af betalingskommunefolketallet og betydningen heraf for kommunernes økono-

miske incitament til altid at vælge det rigtige tilbud til borgerne – også hvis det rigtige

tilbud ligger uden for kommunegrænsen.”

Anledningen er, at der i udligningsloven tidligere som udgangspunkt er anvendt et fol-

ketal efter betalingskommune baseret på kommuners indberetninger om andre kommu-

ners betalingsforpligtigelse efter § 9 a, stk. 4, 1.-3. pkt., samt § 9 c, stk. 2 og stk. 4-6 samt

stk. 12, i lov om retssikkerhed på det sociale område. Det er vurderet, at der er proble-

mer med kvalitet og påvirkelighed af disse oplysninger.

Kommuner vil have et tab af indtægter, når en borger flytter til en anden kommune.

Dette gjaldt i udligningssystemet før reformen, og det gælder også i udligningssystemet

efter reformen. Det skyldes, at de demografiske kriterier i udligningen tidligere har væ-

ret opgjort efter betalingskommune, mens det dog hele tiden har været sådan, at næsten

alle socioøkonomiske kriterier har fulgt borgernes bopælskommune. Tilsvarende betales

indkomstskat i bopælskommunen, hvilket i dag såvel ligesom tidligere slår igennem i

skattegrundlaget i udligningen. Det betyder, at der både i det tidligere og det nye system

følger penge med til den kommune, hvor en borger har bopæl. Det gælder bl.a. i de til-

fælde i et socialt tilbud, hvor borgerens oprindelige bopælskommune har en betalings-

forpligtigelse.

Det skal

undersøges, hvilken samlet økonomisk konsekvens der er for kommuner, ved

at placere borgere i botilbud uden for kommunegrænsen med henblik på at afdække be-

tydningen af udligningssystemet for kommuners incitamenter i valget. På den baggrund

skal der peges på eventuelle forbedringsmuligheder.

Den mulige problemstilling omfatter det specialiserede socialområde, men det skal sam-

tidig belyses om den også er relevant for andre områder.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 10

Bilag

Kommuners indberetninger om betalingsforpligtigelse hos andre kommuner har været

foretaget i tilknytning til CPR med det formål, at der samlet har kunnet opgøres et ”beta-

lingskommunefolketal” til udligningen. Det har dog i forbindelse med ændringen af ud-

ligningsloven kunnet konstateres, at oplysningerne i et omfang også er blevet trukket ud

og anvendt administrativt til at understøtte mellemkommunale betalinger, afregning på

sundhedsområdet mv. Derfor er registrering i tilknytning til CPR fra 1. januar 2021 vide-

reført som en frivillig mulighed for kommunerne.

Der er i forlængelse heraf brug for en afklaring af omfanget og betydningen af admini-

strative anvendelser af kommunernes registreringer om betalingsforhold i tilknytning til

CPR.

Arbejdsgruppens opgaver

Som en del af arbejdet med evalueringen af det specialiserede socialområde nedsættes

en særskilt arbejdsgruppe, der får til opgave at afdække mulige problemstillinger og

komme med forslag til løsninger vedrørende:

Tilskuds- og udligningssystemets betydning for kommuners samlede økonomi-

ske incitamenter til at anvende tilbud i andre kommuner. Som led heri skal ar-

bejdsgruppen:

a. Kortlægge relevante mellemkommunale refusionsordninger.

b. Belyse omfanget af mellemkommunal refusion.

c. Belyse relevante tilbud, karakteristika ved brugere samt omfang.

d. Belyse de økonomiske konsekvenser, herunder i udligningssystemet,

for kommuner ved anvendelse af tilbud i en anden kommune.

Den administrative anvendelse af kommuners registreringer af betalingskom-

mune i tilknytning til CPR og eventuelle udfordringer forbundet hermed. Som

led heri skal arbejdsgruppen identificere områder, hvor betalingskommuneko-

den er blevet anvendt administrativt til bl.a. at understøtte mellemkommunale

betalinger.

Organisering og proces

Arbejdsgruppen består af Social- og Indenrigsministeriet (formand), Finansministeriet,

Sundhedsministeriet og KL. Øvrige ministerier inddrages, hvor det er relevant.

Analysen afrapporteres ved årsskiftet. Der gives en status til aftalepartierne i november

2020.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 10

Bilag

Bilag 2. Definition af socioøkonomiske kriterier og særlige

forhold vedr. flytning i botilbud

Det generelle udligningssystem omfatter udligning af udgiftsbehov, og en kommunes

udgiftsbehov opgøres ud fra befolkningens alderssammensætning og den socioøkonomi-

ske struktur i kommunen. Det demografiske og det socioøkonomiske udgiftsbehov sam-

menvejes til et samlet udgiftsbehov for kommunen.

I bilag 2 gives en oversigt over alle kriterier i det socioøkonomiske udgiftsbehov samt

særlige forhold vedr. de socioøkonomiske kriterier, der kan have betydning, når der an-

vendes botilbud i en anden kommune for hhv. børn og unge og voksne i den erhvervsak-

tive aldersgruppe.

Det socioøkonomiske udgiftsbehov opgøres på baggrund af 18 kriterier,

jf. bilagstabel

2.1.

Bilagstabel 2.1

Oversigt over kriterier i det socioøkonomiske udgiftsbehov og anvendte grundlag i tilskudsud-

meldingen 2021

Opgørelsen foretages af Danmarks Statistik som den gennemsnitlige af-

stand for borgere i kommunen til de nærmeste 2.000 medborgere som

fugleflugtslinje ganget antal indbyggere i kommunen. Antal indbyggere op-

gøres pr. 1. januar i beregningsåret 2020. Kriterieværdien opgøres med

hele tal.

Antal 20-59-årige, der er uden beskæftigelse og ligger ud over 5 pct. af

antallet af 20-59-årige i kommunen ganget med antallet i aldersgruppen,

opgøres ud fra data på antallet af 20-59-årige fordelt på socioøkonomisk

status som opgjort af Danmarks Statistik baseret på den registerbaserede

arbejdsstyrkestatistik. Kriteriet opgøres som det største antal 20-59-årige,

som på optællingstidspunktet var arbejdsløse eller uden for arbejdsstyr-

ken, eksklusive uddannelsessøgende, i enten ultimo november i det se-

nest opgjorte år (2018) eller ultimo november 3 år forud for dette år. Hvis

det seneste opgjorte år anvendes, bruges befolkningens arbejdsmarkeds-

oplysninger opgjort ultimo november i 2018 og folketallet pr. 1 januar i året

før beregningsåret. Hvis 2015 anvendes, bruges befolkningens arbejds-

markedsoplysninger opgjort ultimo november i 2015 og folketallet pr. 1. ja-

nuar i 2016.

Opgørelsen foretages ud fra Danmarks Statistiks Uddannelsesstatistik

som antal 25-49-årige pr. 1. oktober, der på optællingstidspunktet ikke har

afsluttet anden længerevarende uddannelse end grundskole eller har uop-

lyst uddannelse. Populationen opgøres af Danmarks Statistik pr. 1 oktober

i året før beregningsåret og uddannelsesoplysninger pr. 1 oktober i året før

beregningsåret. Kriteriet opgøres uden personer, som var over 20 år på

indvandringstidspunktet.

Befolkningstæthed

Antal 20-59-årige, der er uden

beskæftigelse, ud over 5 pro-

cent af antallet af 20-59-årige

Antal 25-49-årige uden er-

hvervsuddannelse

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 10

Bilag

Opgøres på grundlag af data fra Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen og fra

Danmarks Statistik. Billige private udlejningsboliger opgøres som antal pri-

vat udlejede boliger, der ikke er enkeltværelser eller udlejede andelsboli-

ger, og med en husleje, ekskl. udgifter til forbrug, på maksimalt 5.060 kr.,

hvor huslejegrænsen er opreguleret med huslejeudviklingen i nettoprisin-

Antal billige private udlejnings- dekset. Opgørelsen af huslejerne i de private udlejningsboliger baseres på

boliger samt familier i visse boli- huslejeoplysninger for beboelsesejendomme med mindst 3 boliger, hvor

ger i yderområder og beboede mindst én bolig er beboet af en husstand, der modtager boligstøtte, i bolig-

sommerhuse

støtteregistret pr. 1. januar i beregningsåret. Familier i visse boliger opgø-

res som antal familier, der den 1. januar i beregningsåret bor i privat udlej-

ning fra før 1970 beliggende i landdistrikter eller i byer med færre end

5.000 indbyggere, og beboede sommerhuse på baggrund af Danmarks

Statistiks Boligopgørelse og Husstands- og Familiestatistik samt Dan-

marks Statistiks E-familiebegreb.

Opgøres på grundlag af data fra Sundhedsdatastyrelsen. Kriteriet omfatter

personer, der i perioden 2009-2018 har været i kontakt med det psykiatri-

Antallet af diagnosticerede psy- ske sygehusvæsen. Dette er defineret ved aktionsdiagnosekoderne F00-

kiatriske patienter

29. Ved opgørelsen henregnes personer, der er bopælsregistret i kommu-

nen ved seneste kontakt med det psykiatriske sygehusvæsen, til folketal-

let i kommunen.

Opgørelsen for bestanden af almene boliger baseres på Landsbyggefon-

dens huslejeregister opgjort pr. 1. januar i beregningsåret. Statistikken le-

veres af Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen.

Almene familieboliger

Opgøres af Danmarks Statistik som antal børn mellem 0 og 16 år pr. 1.

oktober i året før beregningsåret i familier, hvor den højeste fuldførte ud-

dannelse pr. 1. oktober i året før beregningsåret for forsørgerne er grund-

Antallet af børn i familier, hvor

skole eller uoplyst, og forsørgerne ikke er studerende. Opgørelsen base-

forsørgerne har kort uddannelse

res på Danmarks Statistiks Uddannelsesregister og fra Befolkningsstati-

stikken og Danmarks Statistiks E-familiebegreb. I opgørelsen medtages

ikke personer, som var over 20 år på indvandringstidspunktet.

Antallet af enlige i aldersgruppen 65 år og derover opgøres af Danmarks

Statistik pr. 1. januar i beregningsåret. Enlige defineres som ugift, skilt,

enke/enkemand, ophævet partnerskab samt længstlevende af 2 partnere.

Opgøres af Danmarks Statistik som antal 18-64-årige i kommunen pr. 31.

december der i året to år før beregningsåret og i mindst to af de foregå-

ende tre år har haft en ækvivaleret disponibel indkomst på mindre end 60

pct. af medianindkomsten på landsplan samt en formue på under 10.000

kr. og været bosat i Danmark i tre ud af de seneste fire år. Endvidere med-

tages studerende uden børn og deres familiemedlemmer samt selvstæn-

dige og medarbejdende ægtefæller ikke i opgørelsen. Populationen til be-

regning af medianindkomsten er E-familier, hvor ældste person er ældre

end 14 år og fuldt skattepligtig. Personernes aktiver ekskl. kontant ejen-

domsværdi er under 10.000 kr. og indkomstækvivaleringsfaktoren bereg-

nes som antal personer i familien opløftet med 0,6. Opgørelsen sker på

baggrund af Danmarks Statistiks Familieindkomster og Husstands- og fa-

miliestatistik.

Antallet af enlige over 65 år

Antallet af personer med lav

indkomst i tre ud af fire år

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 10

Bilag

Antal personer med handicap

Opgøres af Danmarks Statistik som antallet af udviklingshæmmede på 65

år og derunder samt antallet af 20-59-årige uden for arbejdsstyrken med

øvrige handicap. Kriteriet opgøres som de personer, som inden for en 5-

årig periode fra 2014-2018 er diagnosticeret inden for sygehusvæsenet

med en aktions- eller bidiagnose, som vil kunne medføre et handicap. Ved

opgørelsen henregnes personer til folketallet i kommunen i det første diag-

noseår. I de tilfælde, personen er indskrevet i sygehusvæsenet før 1. ja-

nuar i den 5-årige periode, henregnes personen til bopælskommunen på

indskrivningstidspunktet.

Opgøres af Danmarks Statistik som antallet af indvandrere og efterkom-

Antallet af indvandrere og efter- mere fra ikke-vestlige lande pr. 1. januar i beregningsåret. Indvandrere

kommere

med opholdsgrundlag som studie-au pair med første indvandringsdato 1.

januar tre år før beregningsåret eller senere, indgår ikke i opgørelsen.

Opgøres af Danmarks Statistik som antallet af 20-59-årige lønmodtagere i

Antal 20-59-årige lønmodtagere arbejde, der forudsætter færdigheder på grundniveau. Kriteriet baseres på

med færdigheder på grundni-

Danmarks Statistiks registerbaserede arbejdsstyrkestatistik, populationen

veau

og arbejdsmarkedstilknytning opgøres ultimo november to år før bereg-

ningsåret.

Kriteriet er et gennemsnit af de seneste tre år opgjorte nedgange i befolk-

ningstallet i kommuner, som i året ar et beskatningsgrundlag pr. indbygger

mindre end 125 pct. af det landsgennemsnitlige beskatningsgrundlag pr.

indbygger. Nedgangen i befolkningstallet opgøres i hvert af de tre år for

kommuner med en samlet nedgang i befolkningstallet over de seneste 5

år, som summen af de årlige nedgange over den 5-årige periode. De tre

år svarer til tilskudsåret 2021 samt de to de to foregående år. Nedgangen i

befolkningstallet for tilskudsåret 2021 opgøres på baggrund af befolk-

ningstallet i perioden 2015-2020, samt perioderne 2014-2019 og 2013-

2018 i beregningen i befolkningstilbagegangen i de to foregående år.

Opgøres af Danmarks Statistik som antallet af 0-15-årige børn af enlige

forsørgere, der modtager ordinært børnetilskud. Opgørelsen baseres på

statistikken om børnefamilieydelser og børnetilskud og er opgjort pr. 4.

kvartal i året før beregningsåret.

Nedgang i befolkningstallet

Antal 0-15-årige børn af enlige

forsørgere

Antallet af 0-17-årige børn, som er flyttet over en kommunegrænse mindst

Antal 0-17-årige børn, som er

tre gange opgøres af Danmarks Statistik ud fra Befolkningsstatistikken og

flyttet over en kommunegrænse

mindst tre gange

i beregningsåret.

Kriteriet baseres på en opgørelse af den gennemsnitlige levetid for perio-

den 2010-2019 fra Danmarks Statistik. Kriteriet beregnes ved, at forskel-

len i middellevetiden mellem den kommune, som har den højeste middel-

levetid, og den enkelte kommunes ganges med antallet af personer i kom-

munen, som er 65 år eller derover.

Lav middellevetid

45-64-årige med begrænset er- Kriteriet opgøres af Danmarks Statistik pr. 1. januar i året før beregnings-

året som antallet af 45-64-årige med mindre end 10 års erhvervserfaring,

hvervserfaring

ingen ind- eller udvandring til/fra Danmark i den seneste 10-årige periode

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 10

Bilag

og har ikke været selvstændige i den seneste 10-årige periode. Populatio-

nen opgøres pr. 1 januar året før beregningsåret og oplysninger om er-

hvervserfaring opgøres ultimo november to år før beregningsåret.

Baseres på data fra Danmarks Statistik for antal 16-65-årige fuldtidsledige

i året før beregningsåret og antal 16-65-årige i arbejdsstyrken ultimo no-

vember to år før beregningsåret. Kriteriet beregnes ved at gange den regi-

onale ledighedsprocent for bruttoledige dagpengemodtagere med antallet

Regional ledighed for forsikrede

af 16-65-årige i kommunens arbejdsstyrke. Den regionale ledighedspro-

ledige

cent opgøres for følgende 8 geografiske områder baseret på Danmarks

Statistiks inddeling i landsdele: 1) København og Østsjælland 2) Nordsjæl-

land 3) Vest-, Sydsjælland og Bornholm 4) Fyn 5) Sydjylland 6) Østjylland

7) Vestjylland 8) Nordjylland.

Opgøres ud fra data for den gennemsnitlige afstand som opgjort af Dan-

marks Statistik. Kriteriet beregnes ved at gange den gennemsnitlige af-

stand for borgere i kommunen til de nærmeste 500 arbejdspladser målt i

fugleflugtslinje med kommunens antal 18-64-årige. Antal personer er op-

gjort pr. 1. januar i beregningsåret.

Afstand til arbejdspladser

Kilde: Social- og Indenrigsministeriet (2020):

Kommunal udligning og generelle tilskud 2021.

Socioøkonomiske kriterier vedrørende børn og unge

Tre af de socioøkonomiske kriterier retter sig specifikt mod børn og unge:

Antal børn under 18 år, som i løbet af deres liv er flyttet over en kommune-

grænse mindst 3 gange

Antal børn af enlige forsørgere

Antal børn i familier, hvor forsørgerne har kort uddannelse og ikke er stude-

rende.

Desuden kan udviklingshæmmede børn indgå i

Handicapkriteriet.

For kriterierne

Børn af enlige forsørgere

Børn i familier, hvor forsøgerene har kort

uddannelse og ikke er studerende

kan en flytning i forbindelse med et tilbud i en anden

kommune, have betydning for, hvordan barnet indgår i kriterierne.

Kriteriet

Børn af enlige forsørgere

opgøres på baggrund af enlige forsørgere, der modta-

ger ordinært børnetilskud. Enlige forsørgere kan modtage ordinært børnetilskud, men

børnetilskuddet udbetales dog ikke, hvis barnet/den unge er anbragt uden for hjemmet

eller på anden måde forsørges af det offentlige i form af ophold på døgninstitution mv.

Det kan indebære, at børn og unge anbragt på en døgninstitution i udgangspunktet ikke

vil indgå i kriteriet

Børn af enlige forsørgere.

Jf. Bekendtgørelse af lov om en børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag;

https://www.retsinfor-

mation.dk/eli/lta/2019/63

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 10

Bilag

Hvis anbringelsesstedet er en plejefamilie, udbetales tilskuddet til den, som har taget

barnet i pleje

og derfor beror opfyldelsen af kriteriet af den nye familie.

Det tredje kriterium

Børn i familier, hvor forsøgerene har kort uddannelse og ikke er

studerende

fokuserer på forsørgernes uddannelsesniveau, og baseres på Danmarks Sta-

tistiks E-familie begreb. En E-familie defineres af Danmarks Statistik som personer, der

bor på samme adresse

. Et ikke-hjemmeboende barn under 17 år – som fx er anbragt i

en anden kommune - kan indgå i kriteriet på baggrund af barnets/den unges eget ud-

dannelsesforhold.

Socioøkonomiske kriterier vedrørende voksne i aldersgruppen 18-64 år

Der er otte kriterier i udgiftsbehovsopgørelsen, som afspejler en række karakteristika

ved borgere i alderen 18-64 år. Det drejer sig om:

Antal 20-59-årig lønmodtagere med forudsatte færdigheder på grundniveau

Antal 18-64 årige uden beskæftigelse over 5 pct.

Antal indvandrere og efterkommere

Handicapkriterium

Antal personer med lav indkomst i tre ud af fire år

Antal 25-49 årige uden erhvervsuddannelse

Antal 45-64-årige med begrænset erhvervserfaring

Antal psykiatriske patienter.

Opgørelsen af det 5. kriterium –

Personer med lav indkomst i tre ud af fire år

– er base-

ret på Danmarks Statistiks E-familier,

jf. bilagstabel 2.1.

Unge voksne i efterværn eller

botilbud, og som ikke bor sammen med forældrene, betragtes i statistikkerne som en

selvstændig E-familie, og kan derfor på baggrund af deres egne indkomstforhold indgå i

kriteriet

Personer med lav indkomst i tre ud af fire år.

Flytning og forsinkelse i socioøkonomiske kriterier

Alle socioøkonomiske kriterier er baseret på seneste statistik, som har en forsinkelse

mellem hændelsestidspunktet og tilskudsåret. Det indebærer, at der ved en flytning over

en kommunegrænse typisk er en forsinkelse på to år. Dette gør sig gældende både for en

tilflytning og en frafraflytning. Enkelte socioøkonomiske kriterier er defineret, så der

kan være en ekstra tidsforskydning. Det drejer sig om

Handicapkriteriet

og kriteriet

Psykiatriske patienter, jf. bilagstabel 2.1.

Jf. Bekendtgørelse af lov om en børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag;

https://www.retsinfor-

mation.dk/eli/lta/2019/63

https://www.dst.dk/da/TilSalg/Forskningsservice/Dokumentation/hoejkvalitetsvariable/familier/familie-id

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 10

Bilag

Den indbyggede forsinkelse i

Handicapkriteriet

kan undersøges nærmere i det tilveje-

bragte data for et udsnit af voksne 18-64 årig i botilbud. Kriteriet

Psykiatriske patienter

indgår ikke i det tilvejebragte datasæt,

jf. afsnit 6.3¸

og undersøges derfor ikke nærmere.

Statistikken bag de socioøkonomiske kriterier opgøres efter bopælskommune. Det vil

sige, at en borger fx uden erhvervsuddannelse indgår i kriteriet

Personer uden erhvervs-

uddannelse

i den kommune, hvor borgeren har bopæl. For

Handicapkriteriet

og krite-

riet

Psykiatriske patienter

indebærer den indbyggede forsinkelse, at borgeren kan indgå

i kriteriet i en tidligere bopælskommune i længere årrække.

Oplysninger om, i hvilket kriterium og i hvilken kommune borgeren indgår i, er tilgæn-

gelig i det tilvejebragte datasæt, og det er derfor muligt at undersøge, om mønstret for

Handicapkriteriet

adskiller sig fra de øvrige socioøkonomiske kriterier, som er koblet til

datasættet.

For borgere, som er i botilbud uden for kommunen, ses der for hovedparten af de socio-

økonomiske kriterier, at kriterierne ”følger med” borgerne. Andelen, hvor bopælskom-

munen og ”udligningskommunen” er den samme, ligger over 80 pct.,

jf. bilagstabel 2.2.

Definitionen af

Handicapkriteriet

indebærer, at kriteriet i lidt lavere grad ”følge med”

borgerne, der kommer i botilbud uden for kommunen og dermed får ny bopælskom-

mune. Andelen af voksne i botilbud, der indgår i

Handicapkriteriet

og er i botilbud uden

for kommunen, og hvor handlekommunen (den tidligere bopælskommune), og ”udlig-

ningskommunen” er den samme, er med 17 pct. noget højere for

Handicapkriteriet

end

for de øvrige kriterier,

jf. bilagstabel 2.2.

Undersøgelsen skal tages med det forbehold, at de socioøkonomiske kriterier, som kob-

les til populationerne, er opgjort til tilskudsåret 2021, hvilket for de fleste kriterier inde-

bærer et opgørelsestidspunkt, som ligger 1-2 år

efter

d. 1. januar 2018, som er opgørel-

sestidspunktet for de voksne i botilbud i analysen. Der kan således være afvigelser mel-

lem borgerens bopælskommune og ”udligningskommunen”, hvilket kan skyldes, at bor-

geren er flyttet til en anden kommune efter d. 1. januar 2018 og inden kriteriets opgørel-

sestidspunkt, hvilket også ses i

bilagstabel 2.2.

Alle kriterier har en lille andel, hvor både

bopæls-, handle- og ”udlignings”-kommunen er forskellig. Endelig bør der tages det for-

behold, at det tilvejebragte datasæt kun viser et udsnit af voksne 18-64 årige i botilbud.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren

Kapitel 10

Bilag

Bilagstabel 2.2

Voksne 18-64 årige i botilbud, som indgår i et socioøkonomiske kriterium og er i botilbud uden

for kommunen, fordelt på kommune og kriterium, 2018, andel i pct.

Indvan-

Personer

Handicap-

drere og ef-

uden be-

kriteriet

terkom-

skæftigelse

mere

Personer

med lav

indkomst

Personer

med be-

uden er-

grænset er-

hvervsud-

hvervserfa-

dannelse

ring

-- Andel af dem, som indgår i kriteriet og bopælskommune og handlekommune

er ikke den samme (borgeren er i botilbud uden for kommunen), pct. -

Bopælskommune og ”ud-

ligningskommune” er

den samme

Handlekommune og ”ud-

ligningskommune er den

samme

Bopæls-, handle- og ”ud-

lignings”-kommune er

alle forskellige

I alt

100

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

Afrapportering – juni 2021

SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 323: Kopi af orientering om afrapportering om betalingsforpligtigelse og kommunale incitamenter, fra indenrigs- og boligministeren