Social- og Ældreudvalget 2020-21
SOU Alm.del Bilag 126
Offentligt
2307890_0001.png
OVERBLIK
DECEMBER 2020
RET TIL SAMVÆR – FAMILIERETSSYSTEMET
OG DE MENNESKERETLIGE RAMMER
Institut for Menneskerettigheder vurderer, at flere måneders ventetid på at
få etableret samvær er menneskeretligt uacceptabelt. Instituttet anbefaler, at
Social- og Indenrigsministeriet tager skridt til at sikre, at sagsbehandlingstider
og samværssager i familieretssystemet overholder tidsfristerne i loven, og at
sagsbehandlingstiderne samlet set ikke i sig selv belaster eller skader relationen
mellem samværsforælderen og barnet. Dette notat giver et overblik over de
menneskeretlige problemstillinger forbundet med familieretlige sager om
samvær.
Familieretssystemet er blevet kritiseret for at have meget lange sagsbehandlingstider i
sager om samvær, og senest har Ombudsmanden taget initiativ til en undersøgelse af
området og sagsbehandlingstiderne.
1
Regeringen har i sit udspil til finansloven for 2021
foreslået, at Familieretshusets bevilling øges med henblik på at undgå unødigt lange
sagsbehandlingstider.
2
De lange sagsbehandlingstider har i nogle tilfælde medført, at forældre og børn har været
forhindret i at have fysisk samvær i op til seks måneder.
3
Så lange ventetider medfører en
række menneskeretlige udfordringer.
Notatet gennemgår de vigtigste menneskeretlige forpligtelser efter FN’s Børnekonvention
og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, der beskriver rammerne for
myndighedernes fastlæggelse af samvær mellem forældre og børn.
Baseret på domme fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har vi fremhævet
kriterier, som skal være styrende for myndighedernes behandling af sager om samvær,
skilsmisse og sagsbehandling. Kriterierne fremhæver på en række områder både
tidsaspektet og statens pligt til at sikre relationen mellem barn og forælder:
•
Staten har en pligt til at træffe foranstaltninger med henblik på om muligt at genforene
forælder og barn.
•
Ineffektive og forsinkede afgørelser af forældremyndighedsspørgsmål kan være et brud
på statens positive forpligtelser til at beskytte retten til familieliv.
•
Genforening af en familie kan ikke siges at blive tilstrækkeligt understøttet, hvis der er
flere uger eller endda måneder imellem hvert samvær.
1
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 126: Henvendelse af 16/12-20 fra Institut for Menneskerettigheder om ret til samvær i relation til familieretssystemet
2307890_0002.png
•
Samvær fire-seks gange om året er ikke tilstrækkeligt hyppigt til at kunne fastholde en
tæt relation mellem barn og forældre.
•
Særligt i sammenhænge, der drejer sig om forældres relationer til deres børn,
kræves der hurtig handling, fordi selve den tid, der går, uden at der handles, kan have
uoprettelige konsekvenser for forholdet mellem forælder og barn.
•
Der er en pligt til at inddrage barnet i beslutningen om samvær, hvis barnets modenhed
gør det muligt.
•
Varigheden af en sag skal vurderes ud fra sagens samlede omstændigheder.
Instituttet henleder opmærksomheden på, at offentlige myndigheder har en pligt til af
egen drift at inddrage menneskeretlige forpligtelser ved retsanvendelsen i konkrete sager.
4
ANBEFALINGER
Instituttet bemærker, at regeringen med finansloven for 2021 har sat fokus på at
nedbringe sagsbehandlingstiderne i det familieretlige system.
5
Det vil gøre det muligt at
sikre, at sagsbehandlingstiderne holder sig inden for, hvad menneskeretten kræver, og i
højere grad bliver bragt i overensstemmelse med barnets tarv.
I lyset af Danmarks menneskeretlige forpligtelser anbefaler instituttet, at:
•
Social- og Indenrigsministeriet sikrer, at sagsbehandlingstiderne overholder lovens
tidsfrister.
•
Social- og Indenrigsministeriet sikrer, at de samlede sagsbehandlingstider
i familieretssystemet ikke i sig selv belaster eller skader relationen mellem
samværsforælderen og barnet.
•
Social- og Indenrigsministeriet overvåger sagsbehandlingstider for samværssager,
herunder i forbindelse med beslutning om midlertidigt samvær i familieretssystemet,
samlet set. Det vil sige både hos Familieretshuset og i familieretten og i samspillet
mellem de to.
DET NYE FAMILIERETSSYSTEM – FAMILIERETSHUSET OG FAMILIERETTEN
Den 1. april 2019 blev et nyt familieretssystem etableret.
6
Formålet var at skabe en større
sammenhæng mellem forskellige systemer indenfor samme område, blandt andet med
indførelse af en særlig børneenhed.
7
Det nye system består af Familieretshuset (tidligere Statsforvaltningen) som den
administrative enhed, der træffer afgørelser på familieretsområdet. Det omfatter blandt
andet sager om adoption, skilsmisse, samvær og forældremyndighed.
8
Desuden er
familieretten, som er placeret under Danmarks domstole, også en del af det nye system.
Her træffes afgørelse i de mere komplicerede familieretssager, hvor konfliktniveauet er
2
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 126: Henvendelse af 16/12-20 fra Institut for Menneskerettigheder om ret til samvær i relation til familieretssystemet
2307890_0003.png
højt, og hvor Familieretshuset ikke kan træffe afgørelse. Derudover fungerer familieretten
som klageinstans til Familieretshuset.
9
En dom fra familieretten kan ankes til landsretten.
10
Familieretshuset inddeler sagerne i tre overordnede kategorier i en indledende
screeningsproces. Sagerne tildeles forskellige farver afhængig af deres sagsområde og
kompleksitet, som også er beskrevet i familieretshusloven:
11
•
Grøn
(§ 5-sager) → bevilling af skilsmisse, anerkendelse af faderskab m.m.
•
Gul
(§ 6-sager) → midlertidig forældremyndighed, visse klagesager, barnets bopæl,
midlertidigt kontaktbevarende samvær m.m.
•
Rød
(§ 7-sager) → tværfagligt samarbejde primært efter forældreansvarsloven om
forældremyndighed, forældreansvarssager, samvær m.m.
De grønne sager er de mest enkle, og de røde er de mest komplicerede. De grønne
sager hører i udgangspunktet under Familieretshusets kompetence, mens de mere
komplicerede sager – nogle gule sager og de fleste røde – indbringes for familieretten
netop på grund af sagernes karakter og den familieretlige konflikt.
12
Familieretshuset vil altid indledningsvist screene de sager, det modtager. Herfra kan
sagen gå videre til familieretten, hvis Familieretshuset ikke selv kan træffe afgørelsen,
fordi der er tale om en kompliceret sag (som regel § 6- eller § 7-sager). Efter familieretten
har afgjort spørgsmålet om for eksempel samvær, kan der være tilfælde, hvor sagen skal
tilbage til Familieretshuset, som fastlægger de nærmere rammer for samværet. Et sådant
forløb kan løbe op i flere måneders sagsbehandlingstid, før samværet mellem barn og en
forælder bliver en realitet. Netop disse sager har været i fokus i den seneste tid på grund
af den lange sagsbehandlingstid.
Barnets ret til personlig kontakt
I børnekonventionens
artikel 9 er det beskrevet, hvilke forpligtelser staten har ved
beslutning om og håndtering af en adskillelse mellem et barn og dets forældre.
Artikel 9 understreger, at barnet kun må adskilles fra sine forældre, når det er besluttet
af kompetente myndigheder, ligesom denne beslutning skal kunne prøves af en domstol.
Alle involverede parter skal have mulighed for at blive hørt i processen.
Staten skal desuden sørge for, at barnet kan opretholde regelmæssig personlig kontakt
med begge forældre, undtagen hvis det strider mod barnets tarv.
3
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 126: Henvendelse af 16/12-20 fra Institut for Menneskerettigheder om ret til samvær i relation til familieretssystemet
2307890_0004.png
ADSKILLELSE SKAL VÆRE DET BEDSTE FOR BARNET
I FN’s Børnekonventions artikel 9, stk. 1 er det beskrevet, at en beslutning om at
adskille et barn fra sine forældre skal foretages af kompetente myndigheder, når det er
nødvendigt af hensyn til barnets tarv. Det helt afgørende princip i denne sammenhæng
er således, at adskillelsen sker af hensyn til barnet. Når hensynet til barnets tarv nævnes
udtrykkeligt som formålet med den foranstaltning, artiklen regulerer, er der tale om en
stærkere forpligtelse for myndighederne end det generelle krav i medfør af konventionens
artikel 3, stk. 1 om i alle foranstaltninger at lægge vægt på barnets tarv.
13
Artikel 9, stk. 1 beskriver ikke rammerne for varigheden af et barns adskillelse fra
sine forældre, men FN’s Børnekomité, som overvåger staternes gennemførelse af
børnekonventionen, har udtalt i en anbefaling til medlemslandene, at adskillelsen skal
være så kort som muligt (”shortest period possible”).
14
Komiteen har også i en række ikke
juridisk bindende anbefalinger fremhævet, at det er et krav under international ret, at når
et barn er fjernet fra dets forældres omsorg, skal staten med alle rimelige midler sikre en
genforening.
15
RESPEKT FOR BARNETS RET
Artikel 9, stk. 3 i børnekonventionen forpligter staten til at respektere barnets ret til at
opretholde ”regelmæssig personlig forbindelse og direkte kontakt med begge forældre,
undtagen hvis dette strider mod barnets tarv”. Når det er beskrevet i artiklen, at barnets
ret skal respekteres, er det en henvisning til, at myndigheder som udgangspunkt skal
undlade at intervenere i barnets ret til kontakt. Samtidig skal bestemmelsen også forstås
i lyset af det såkaldte effektivitetsprincip. Det vil sige, at staten aktivt skal forsøge at sikre,
at barnet kan fastholde en personlig forbindelse med sine forældre.
16
Barnets tarv
Artikel 3, stk. 1 i børnekonventionen kræver, at i alle foranstaltninger vedrørende
børn, skal barnets tarv komme i første række. FN’s Børnekomite, der overvåger
gennemførelsen af konventionen, har udsendt en ikke juridisk bindende ’generel
kommentar’ om netop artikel 3, stk. 1. Heri fremhæves det, at bestemmelsen er et af
de helt grundlæggende principper i børnekonventionen, idet alle konventionens artikler
skal tolkes i lyset af, hvad der er bedst for barnet. Komiteen angiver, at uanset at der kan
være andre relevante hensyn i en sag, kan barnets tarv ikke betragtes som blot en af
flere, ligestillede interesser. Barnets interesser må altid gives en særlig prioritet.
17
4
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 126: Henvendelse af 16/12-20 fra Institut for Menneskerettigheder om ret til samvær i relation til familieretssystemet
2307890_0005.png
Inddragelse af barnet
Artikel 12, stk. 1 i børnekonventionen slår fast, at et barn skal sikres ret til at udtale
sig i alle forhold, der vedrører barnet, ligesom dets synspunkter skal tillægges vægt i
overensstemmelse med dets alder og modenhed. Artikel 12, stk. 2 beskriver videre, at
barnets ret til at udtale sig i særdeleshed gælder overfor en forvaltningsmyndighed eller
domstol, der behandler en sag, som berører barnet. Hvis barnet ikke selv kan udtale sig,
for eksempel fordi det ikke er modent nok, skal det sikres en repræsentant, der kan tale
på barnets vegne.
Artikel 9, stk. 3 beskriver samtidig, at retten til kontakt for barnet gælder
begge
forældre.
Dette harmonerer med andre bestemmelser i børnekonventionen, herunder artikel 7 og
18, som henviser til barnets ret til at blive passet af sine forældre og anerkendelsen af
forældrenes fælles ansvar for eksempelvis opdragelse. Retten for barnet i artikel 9, stk.
3 betyder, at staten har en pligt til at forhindre, at én af forældrene nægter eller lægger
forhindringer i vejen for barnets kontakt med den anden forælder. Denne forpligtelse
gælder, uanset hvordan forældrene har organiseret sig med forældremyndigheden, og
hvem der er bopælsforælder.
18
Børnekomiteen har ikke præciseret, hvad der menes
med ’regelmæssig’ forbindelse, som beskrevet i konventionen. Regelmæssig betyder
med jævne mellemrum, hvilket dog ikke siger noget om hyppigheden af den personlige
kontakt.
DANSK LOVGIVNING OM SAMVÆR OG KONTAKT
I dansk lovgivning er der en række love og bestemmelser, som beskriver retningslinjerne
for samvær mellem barn og forældre. Nedenfor er udvalgt lovgivning, som eksemplificerer
og direkte forholder sig til kontakt og samvær mellem barn og forældre – særligt i sager
om skilsmisse og i sager, hvor Familieretshuset har kompetence.
FAMILIERETSHUSLOVEN
Familieretshusloven er en omfattende lov, som fastsætter regler for behandlingen af
sager om blandt andet forældremyndighed, barnets bopæl og samvær efter skilsmisser.
Loven blev enstemmigt vedtaget og byggede på en aftale mellem alle Folketingets partier.
Det blev understreget i aftalen, ”at hensynet til barnet skal være altafgørende i det nye
familieretlige system, og at hensynet til barnet skal sættes over andre hensyn”.
19
Familieretshusloven har et direkte fokus på betydningen af tidsperspektivet i
behandlingen af sager om forældremyndighed, bopæl og samvær. Der er således et
særligt afsnit om sagsbehandlingstider beskrevet i lovens kapitel fire. For eksempel
skal Familieretshuset stræbe efter at visitere en sag fem dage efter modtagelsen, og
i samværssager (§ 6- og § 7-sager) sende en mødeindkaldelse til parterne i sagen
inden ti dage efter modtagelse. Derudover skal Familieretshuset hurtigst muligt og så
vidt muligt inden ti hverdage efter modtagelsen af en anmodning om at indbringe en
afgørelse for familieretten genoptage behandlingen af sagen eller indbringe afgørelsen for
familieretten.
20
5
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 126: Henvendelse af 16/12-20 fra Institut for Menneskerettigheder om ret til samvær i relation til familieretssystemet
2307890_0006.png
I sager om skilsmisse og samvær er det blandt andet forældreansvarsloven, som
Familieretshuset skal vurdere sagen ud fra.
21
FORÆLDREANSVARSLOVEN
Forældreansvarsloven er i vid udstrækning blevet formuleret med inspiration fra FN’s
Børnekonvention, og forældreansvarsvejledningen forholder sig eksplicit til, at Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention skal overholdes.
22
Forældreansvarsloven bygger på en formodning om, at det er bedst for barnet at have
kontakt med begge sine forældre. Ved vurderingen af, hvad der er bedst for barnet,
skal der desuden tages hensyn til et hovedprincip i loven om, at et barn har ret til to
forældre, og at forældrene skal tage ansvar for at samarbejde om væsentlige beslutninger
vedrørende barnet.
23
Dette princip er blandt andet beskrevet i forældreansvarslovens §
19, som regulerer barnets ret til samvær med den forælder, det ikke bor hos.
24
I forældreansvarslovens § 29 er det samtidig beskrevet, at der under behandlingen af en
samværssag efter anmodning kan træffes afgørelse om midlertidigt samvær eller anden
kontakt mellem forælder og barn, mens der i bekendtgørelse om forældremyndighed,
barnets bopæl og samvær m.v. er taget stilling til, at en sådan afgørelse skal træffes
hurtigst muligt, efter at anmodningen herom er modtaget.
25
Det er videre beskrevet i forældreansvarslovens § 29 a, at hvis barnet ikke har samvær
med den forælder, der anmoder om samvær, ”skal Familieretshuset hurtigst muligt og
inden tre uger efter modtagelsen af en anmodning om fastsættelse af samvær træffe en
midlertidig afgørelse om kontaktbevarende samvær”. Kontaktbevarende samvær kan være
relevant i den situation, hvor samlivet mellem forældrene er ophørt, uden at der er truffet
aftale om samvær.
I forældreansvarsvejledningen er det beskrevet, at det er vigtigt for relationen mellem
barn og forælder at træffe midlertidig afgørelse om kontaktbevarende samvær, mens
sagen behandles. Det grundlæggende hensyn i vejledningen er således, at barnet skal
bevare kontakten med begge sine forældre, selvom forældrenes samliv opløses:
”Når forældre (…) opløser deres samliv, er udgangspunktet således, at barnet ikke
bør miste kontakten til den anden forælder. Hvis kontakten er afbrudt uden grund,
bør det derfor sikres, at den hurtigst muligt genoprettes, så barnet igen får kontakt
med forælderen.”
26
I både bekendtgørelse om forældremyndighed, barnets bopæl og samvær samt i
forældreansvarsvejledningen er de nærmere rammer for samværet beskrevet.
27
Bekendtgørelsen forholder sig eksplicit til de tidsmæssige rammer for samvær, der
afhænger af barnets alder:
28
•
Barnet er under et år: samvær en-to timer hver lørdag/søndag + en-to timer en anden
hverdag
6
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 126: Henvendelse af 16/12-20 fra Institut for Menneskerettigheder om ret til samvær i relation til familieretssystemet
2307890_0007.png
•
Barnet er et-tre år: samvær syv timer hver anden lørdag/søndag + to timer en hverdag i
modsatte uge
•
Barnet er fire-seks år: samvær hver anden uge fra lørdag til søndag
•
Barnet er fyldt syv år: samvær hver anden uge fra fredag til søndag
Samværet kan begrænses, hvis der foreligger særlige omstændigheder.
29
DEN EUROPÆISKE MENNESKERETTIGHEDSKONVENTION OG -DOMSTOL
OM SAMVÆR
Ret til samvær
Artikel 8, stk. 1 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention beskytter retten til
familieliv. Beskyttelsen indebærer blandt andet en ret til samvær mellem barnet og dets
forældre i sager om skilsmisse.
30
Det betyder, at myndighederne kan være nødt til at
gribe ind for at sikre samvær. Et sådant indgreb skal retfærdiggøres efter artikel 8, stk. 2.
Indgrebet skal således have hjemmel i national lov, forfølge et legitimt formål og være
nødvendigt. Kravet om nødvendighed indebærer, at indgrebet skal stå i rimeligt forhold
til formålet – en såkaldt proportionalitetsafvejning.
KRAV OM SAMVÆR
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols domspraksis bidrager i nogen grad
til en mere konkret vejledning om de nedre grænser for, hvor lang tid der kan gå
mellem et barns samvær med en forælder. Domstolen har ofte beskæftiget sig med
samværsrettigheder og har udtalt, at fire-seks årlige samvær må betragtes som så
sjældent, at det ikke er i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettigheds-
konventions artikel 8, som tilsiger, at en kontaktordning skal beskytte, styrke og udvikle
familiebånd.
31
Det betyder også, at flere måneders ventetid på at få etableret samvær
er menneskeretligt uacceptabelt i lyset af Menneskerettighedsdomstolens kritik af den
ovennævnte samværsfrekvens.
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols afgørelser er altid konkrete i forhold til
hver enkelt sag. Vurderingen af et barns behov for kontakt med forældre vil derfor også
skulle inddrage barnets alder, udvikling, grad af sårbarhed og personlige forhistorie. Et
barns tidsfornemmelse vil være afhængig af dets alder og livsomstændigheder, men
forskningen viser, at særligt for et barn under tre år er etablering af tilknytning afgørende
for dets trivsel og udvikling.
32
Det betyder, at langvarige brud på kontakt og samvær med
en forælder kan have særlige negative konsekvenser for de små børn.
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har fastslået, at forholdet mellem barn og
forældre udgør kernen i Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8, som
beskytter retten til respekt for privat- og familieliv.
33
Ethvert indgreb i familielivet skal
7
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 126: Henvendelse af 16/12-20 fra Institut for Menneskerettigheder om ret til samvær i relation til familieretssystemet
2307890_0008.png
være begrundet i tungtvejende forhold, og myndighederne skal lægge afgørende vægt på
barnets tarv.
I sager om forældremyndighed har Menneskerettighedsdomstolen blandt andet fastslået,
at myndighederne generelt har en bred skønsmargin til at vurdere, hvad der tjener
barnets tarv, men at dette skøn er begrænset, når sagen angår vidtgående indgreb i
forholdet mellem barnet og dets forældre, herunder med restriktioner i samværsretten
eller anden kontakt. Det begrundes i, at betydelige begrænsninger i samværet varigt kan
skade forholdet mellem barnet og dets forældre.
34
Domstolen stiller samtidig krav til, at
beslutningsprocessen skal være retssikkerhedsmæssigt betryggende.
35
Domstolen har også i flere domme beskæftiget sig med situationer, hvor hensynet til
barnets tarv forhindrer en forælder i at opretholde forældremyndighed eller samvær med
sit barn. Domstolen har således understreget, at hvis en sådan situation skyldes, at det
er myndighederne selv, der har forhindret samværet, kan der statueres krænkelse af en
forælders ret til familieliv efter Den Europæiske Menneskerettighedskonventions
artikel 8.
36
Samtidig påpeger domstolen, at hvis der er gået meget lang tid, kan det være i barnets
tarv, at dets de facto familierelationer ikke ændres, og dette hensyn til barnet kan være
vigtigere end forældres interesse i at have kontakt til barnet. Dette ændrer imidlertid ikke
ved, at det kan være en krænkelse af en forælders ret til familieliv, hvis myndighederne
umuliggør kontakten til barnet.
PRINCIPIELLE KRITERIER
Nedenfor er udvalgt en række principielle kriterier, som Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol har tillagt vægt i sager om samvær, skilsmisse og
sagsbehandling.
Indenfor rammerne af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 gælder:
•
Staten har en pligt til at træffe foranstaltninger med henblik på om muligt at genforene
forælder og barn.
37
•
Ineffektive og forsinkede afgørelser af forældremyndighedsspørgsmål kan være et brud
på statens positive forpligtelser til at beskytte retten til familieliv.
38
•
Genforening af en familie kan ikke siges at blive tilstrækkeligt understøttet, hvis der er
flere uger eller endda måneder imellem hvert samvær.
39
•
Samvær fire-seks gange om året er ikke tilstrækkeligt hyppigt til at kunne fastholde en
tæt relation mellem barn og forældre.
40
•
Særligt i sammenhænge, der drejer sig om forældres relationer til deres børn,
kræves der hurtig handling, fordi selve den tid, der går, uden at der handles, kan have
uoprettelige konsekvenser for forholdet mellem forælder og barn.
41
8
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 126: Henvendelse af 16/12-20 fra Institut for Menneskerettigheder om ret til samvær i relation til familieretssystemet
2307890_0009.png
•
Der er en pligt til at inddrage barnet i beslutningen om samvær, hvis barnets modenhed
gør det muligt. Eksempelvis statuerede Menneskerettighedsdomstolen krænkelse, hvor
et barn ikke var blevet hørt de første fire år i sagen.
42
•
Varigheden af en sag skal vurderes ud fra sagens samlede omstændigheder:
dens kompleksitet, myndighedernes optræden og konsekvenserne for de
involverede parter (for eksempel ved brud på retten til familieliv). For eksempel
har Menneskerettighedsdomstolen fundet, at en procedure på cirka fem år ikke var
rimelig.
43
SAGSBEHANDLING
Ret til retfærdig rettergang
Overordnet set beskytter artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention
retten til en retfærdig rettergang ved en domstol, men artiklen beskytter også i visse
tilfælde under sagsbehandlingen forud for domstolsprøvelsen. Retfærdig rettergang er
en fundamental rettighed i et retssamfund som det danske. Det er vigtigt, at man som
borger kan forvente at modtage en afgørelse inden for rimelig tid for at undgå at skulle
leve i usikkerhed. Derudover er beskyttelsen også med til at sikre et retssystem, der er
effektivt og troværdigt.
Efter Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6, stk. 1, har enhver ret
til en retfærdig rettergang, når der skal træffes en afgørelse, der vedrører individets
borgerlige rettigheder og forpligtelser.
Traditionelt anses familieretlige forhold for at høre under ”borgerlige rettigheder
og forpligtelser”, og samværssager er derfor omfattet af Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions artikel 6.
44
Institutioner, der ikke er en del af det traditionelle domstolshierarki, kan også betragtes
som en domstol efter artikel 6, hvis de opfylder de grundlæggende krav, der stilles til en
domstol. Dette drejer sig blandt andet om uafhængighed af den udøvende magt, måden,
hvorpå medlemmerne udnævnes, udnævnelsens varighed, om der eksisterer garantier
mod indblanding udefra, og hvorvidt organet udadtil fremtræder som uafhængigt.
45
Familieretshuset er en administrativ myndighed og opfylder ikke kravene til at være
en domstol efter artikel 6. Der gælder nemlig ikke nogen organisatorisk og funktionel
uafhængighed for myndigheden som helhed, samtidig med at der ikke gælder nogen
personlig uafhængighed for sagsbehandlerne, der blandt andet træffer afgørelser i
samværssager. Familieretten, som hører under Danmarks domstole, opfylder imidlertid
de ovennævnte krav, hvorfor sagsbehandlingen i familieretten er omfattet af kravene
fastslået efter artikel 6.
9
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 126: Henvendelse af 16/12-20 fra Institut for Menneskerettigheder om ret til samvær i relation til familieretssystemet
2307890_0010.png
SAGSBEHANDLINGSTIDEN
Varigheden af en sag regnes sædvanligvis fra tidspunktet for sagens anlæggelse,
og frem til der er afsagt endelig dom.
46
Har sagen inden domstolens behandling
været igennem en forudgående administrativ behandling som for eksempel ved
Familieretshuset, beregnes varigheden dog allerede fra, hvornår den tvist, som er
genstand for domstolsbehandlingen, opstod her. Staten er således ansvarlig for
myndighedernes samlede sagsbehandlingstid.
47
Perioden, efter at en afgørelse er blevet truffet, kan også inddrages i Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstols vurdering af tidsforløbet.
48
Dette kan eksempelvis være,
hvis en forælder bliver nødt til at anmode om tvangsfuldbyrdelse af en afgørelse om
samvær.
I en sag, hvor familieretten eller landsretten har afgjort, at en forælder skal have
samvær med sit barn, vil der således blive kigget på, om samværet rent faktisk er
blevet igangsat inden for en rimelig tid. Dette ud fra hensynet til, at retten til retfærdig
rettergang efter artikel 6 ellers ville være illusorisk, hvis en endelig og bindende
afgørelse ikke bliver fulgt.
En rimelig sagsbehandlingstid
Et år kan indenfor rammerne af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel
6 som tommelfingerregel anses for en rimelig sagsbehandlingstid for hver instans i
almindelige sager.
49
Når Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol skal foretage en vurdering af, hvad
der er en ”rimelig sagsbehandlingstid”, lægger den vægt på følgende:
1) sagens kompleksitet
2) individets behov for en hurtig afgørelse
3) de relevante myndigheders samt klagers ageren under sagen.
50
Sagens kompleksitet
Sagsbehandlingsprocesser og sagsbehandlingstider varierer i høj grad efter sagens
karakter. En simpel sag uden konflikt kan i udgangspunktet afgøres hurtigt og
nemt. Men en sag, hvor konfliktniveauet er højt blandt sagens parter, og hvor der
eksempelvis skal indhentes lægeerklæringer og udtalelser fra sagkyndige, kan
medføre en kompliceret og lang proces.
10
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 126: Henvendelse af 16/12-20 fra Institut for Menneskerettigheder om ret til samvær i relation til familieretssystemet
2307890_0011.png
Ud fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis skal der forholdsvis meget
til, før domstolen anerkender, at en sag har været kompleks, og selv i de tilfælde, hvor
dette anerkendes, kan sagens kompleksitet normalt ikke i sig selv retfærdiggøre en
meget lang sagsbehandlingstid. Det gælder navnlig, hvis der er perioder med inaktivitet i
sagsprocesserne.
51
KRAV OM EN GRUNDIG OG HURTIG AFGØRELSE
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har fastslået, at der i visse typer af sager
skal tages særligt hensyn til individet, og at sagen derfor skal behandles med exceptionel
hurtighed og ekstraordinær omhu.
En sådan hensyntagen er set i sager om adskillelse af forældre og børn, herunder i sager
om samvær, da domstolen har lagt vægt på, at parternes langvarige adskillelse permanent
kan ødelægge deres forhold til hinanden.
52
Traditionelt skal der således ikke så meget til,
før der statueres krænkelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6 i
sager om samvær.
53
MYNDIGHEDERS OG KLAGERS HÅNDTERING AF SAGEN
Som udgangspunkt er den danske stat ansvarlig for forsinkelse af en sag, som skyldes de
myndigheder, som er involveret i sagen. Det kan være domstole, anklagemyndigheden
eller andre offentlige instanser.
54
Hvis en lang sagsbehandlingstid må tilskrives
domstolene, kan staten – i dette tilfælde Danmark – ikke undskylde sig med, at
domstolene har en ekstraordinært stor sagsbyrde eller utilstrækkelig kapacitet.
55
Ved vurderingen af myndighedernes adfærd lægger Den Europæiske Menneskerettigheds-
domstol vægt på de enkelte stadier af sagsbehandlingen. Domstolen ser især på, om der
har været perioder, hvor sagen har ligget stille (såkaldte døde perioder), som kan lægges
myndighederne til last.
56
En forsinkelse af sagen kan også skyldes klageren selv, dennes advokat eller den anden
part. Dette skal som udgangspunkt ikke lægges staten til last.
57
Domstole har dog efter
Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6 en selvstændig pligt til at
disciplinere eller gribe ind over for en part, der trækker sagen unødigt i langdrag, og en
undladelse heraf vil indebære, at staten holdes ansvarlig for sådanne forsinkelser.
58
Det følger af praksis, at der i sager, hvor der skal udvises særlig omhu (eksempelvis
samværssager), kan statueres krænkelse, hvis der er grundlag for kritik af myndighederne,
selvom klager i betydeligt omfang selv har været medvirkende til en forsinket proces.
59
11
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 126: Henvendelse af 16/12-20 fra Institut for Menneskerettigheder om ret til samvær i relation til familieretssystemet
2307890_0012.png
SLUTNOTER
1 K-News, ’Regelbrud hos Familieretshuset, siger Ombudsmanden – generel
undersøgelse igangsættes’, 15. september 2020, tilgængelig på: https://www.k-news.
dk/nyheder/kritik-p%C3%A5-flere-fronter-og-ombudsmandsundersoegelse-af-
familieretshuset.
Se også VIVE, ’Forældres tilfredshed med de familieretlige myndigheder’, 7. september
2020, tilgængelig på: https://www.vive.dk/media/pure/15220/4508432.
2 Finansministeriet, Trygt gennem krisen i fællesskab – en grøn, retfærdig og ansvarlig
genopretning af dansk økonomi. Finanslovforslaget 2021, august 2020, side 5,
tilgængelig på: https://fm.dk/media/18146/trygt-gennem-krisen-i-faellesskab_
finanslovforslaget-2021_web.pdf.
3 Politiken, ’Far må vente fem måneder på at se sin 4-årige søn – nu griber
ombudsmanden ind’, 11. september 2020, tilgængelig på: https://politiken.dk/indland/
art7921051/Far-m%C3%A5-vente-fem-m%C3%A5neder-p%C3%A5-at-se-sin-4-
%C3%A5rige-s%C3%B8n-%E2%80%93-nu-griber-ombudsmanden-ind.
4 Folketingets Ombudsmands Udtalelse nr. 2005.425, tilgængelig på: https://www.
retsinformation.dk/eli/fob/2005/425.
5
Astrid Krag: Finanslovsaftale hjælper børnene, socialt udsatte og mennesker med
handicap, 6. december 2020
https://sim.dk/nyheder/nyhedsarkiv/2020/dec/astrid-krag-finanslovsaftale-hjaelper-
boernene-socialt-udsatte-og-mennesker-med-handicap/
6 Social- og Indenrigsministeriet, ’Nyt familieretligt system slår dørene op for enkle
og gennemskuelige forløb med fokus på barnet’, 1. april 2019, https://sim.dk/
nyheder/nyhedsarkiv/2019/apr/nyt-familieretligt-system-slaar-doerene-op-for-enkle-
og-gennemskuelige-forloeb-med-fokus-paa-barnet/#:~:text=Mandag%20den%20
1.,sikre%20enkle%20og%20gennemskuelige%20forl%C3%B8b.&text=Derfor%20er%20
der%20i%20Familieretshuset,om%20barnet%20gennem%20hele%20processen.
7 Regeringen, ’Aftale om ét samlet familieretligt system’, 27. marts 2018, tilgængelig på:
https://www.regeringen.dk/publikationer-og-aftaletekster/aftale-om-%C3%A9t-samlet-
familieretligt-system/.
8 Familieretshuset, ’Om Familieretshuset’, tilgængelig på: https://familieretshuset.dk/
om-familieretshuset/om-familieretshuset.
9 https://www.domstol.dk/alle-emner/familieret/familieretshuset-og-familieretten/.
10 Danmarks Domstole, ’Familieretshuset og familieretten’, tilgængelig på: https://www.
domstol.dk/media/1173/profesionellelight.pdf.
11
Lovbekendtgørelse nr. 766 af 7. august 2018 om Familieretshuset, §§ 5-7.
12 Lovbekendtgørelse nr. 766 af 7. august 2018 om Familieretshuset, §§ 5-7, § 13, §§ 25-
27, § 32.
13
John Tobin (Ed.), ‘The UN Convention on the Rights of the Child. A Commentary’,
Oxford University Press, 1. udgave, 2019, side 319.
14
John Tobin (Ed.), ‘The UN Convention on the Rights of the Child. A Commentary’,
Oxford University Press, 1. udgave, 2019, side 326.
15
John Tobin (Ed.), ‘The UN Convention on the Rights of the Child. A Commentary’,
Oxford University Press, 1. udgave, 2019, side 326.
12
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 126: Henvendelse af 16/12-20 fra Institut for Menneskerettigheder om ret til samvær i relation til familieretssystemet
2307890_0013.png
16
John Tobin (Ed.), ‘The UN Convention on the Rights of the Child. A Commentary’,
Oxford University Press, 1. udgave, 2019, side 111 og 329.
17
Committee on the Rights of the Child, ‘General Comment No. 14 (2013) on the right of
the child to have his or her best interests taken as a primary consideration (art. 3, para.
1)’, art. 37 og 39.
18
John Tobin (Ed.), ‘The UN Convention on the Rights of the Child. A Commentary’,
Oxford University Press, 1. udgave, 2019, side 333.
19 Børne- og Socialministeriet, Forslag til Lov om Familieretshuset (L 90), 7. november
2018, de almindelige bemærkninger, afsnit 2.2., tilgængelig på: https://www.ft.dk/
samling/20181/lovforslag/L90/som_fremsat.htm.
20 Lovbekendtgørelse nr. 766 af 7. august 2018 om Familieretshuset, § 14, stk. 1, nr. 1, 2
og 6.
21 Lovbekendtgørelse nr. 766 af 7. august 2018 om Familieretshuset, § 2, nr. 1, samt
Lovbekendtgørelse nr. 776 af 7. august 2019 af forældreansvarsloven, § 29.
22 Vejledning nr. 9403 om forældremyndighed, barnets bopæl og samvær, 26. juni 2020,
pkt. 2.1., side 5.
23 Forslag til lov om ændring af forældreansvarsloven (Forældremyndighed, barnets
bopæl og samvær for forældre der er dømt for visse former for kriminalitet af grovere
karakter) (L 137), 9. januar 2019, de almindelige bemærkninger, afsnit 2.1., tilgængelig
på: https://www.ft.dk/samling/20181/lovforslag/L137/som_fremsat.htm.
24 Lovbekendtgørelse nr. 776 af 7. august 2019 af forældreansvarsloven.
25 Bekendtgørelse nr. 299 af 20. marts 2019
om forældremyndighed, barnets bopæl og samvær m.v., § 7, stk. 2.
26 Vejledning nr. 9403 om forældremyndighed, barnets bopæl og samvær, 26. juni 2020,
afsnit 7.3.3.
27 Vejledning nr. 9403 om forældremyndighed, barnets bopæl og samvær, 26. juni 2020,
afsnit 7.3.
28 Bekendtgørelse nr. 299 af 20. marts 2019
om forældremyndighed, barnets bopæl og samvær m.v., § 8, stk. 2.
29 Bekendtgørelse nr. 299 af 20. marts 2019
om forældremyndighed, barnets bopæl og samvær m.v., § 8, stk. 3.
30 Jon Fridrik Kjølbro, ’Den Europæiske Menneskerettighedskonvention for praktikere’,
5. udgave, side 920 med henvisning til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol,
Elsholz mod Tyskland, dom af 13. juli 2000, sagsnummer: 25/735/94, præmis 43.
31
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, Abdi Ibrahim mod Norge, dom af 17.
december 2019, sagsnummer 15379/16. Domstolen beskriver følgende i dommen i
forhold til myndighedernes afgørelse om først 4 og siden 6 årlige samvær: ”entailed
that there had been minimal contact between the applicant and X from the very
outset, contrary to the principle under Article 8 that the regime of contact ought to
guard, strengthen and develop family ties”, præmis 11 og 61.
32 John Tobin (Ed.), ‘The UN Convention on the Rights of the Child. A Commentary’,
Oxford University Press, 1. udgave, 2019, side 334.
33
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, Sahin mod Tyskland, 8. juli 2003,
sagsnummer: 30943/96, præmis 64-66.
34
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, Sahin mod Tyskland, juli 2003,
sagsnummer: 30943/96, 8, præmis 64-66.
13
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 126: Henvendelse af 16/12-20 fra Institut for Menneskerettigheder om ret til samvær i relation til familieretssystemet
2307890_0014.png
35
Institut for Menneskerettigheder, høringssvar af 24. oktober 2018 over udkast til lov
om ændring af forældreansvarsloven, tilgængelig på: https://menneskeret.dk/sites/
menneskeret.dk/files/10_oktober_18/26-10-2018_2_hoeringssvar_over_udkast_til_
lov_om_aendring_af_foraeldreansvar._.pdf.
36
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, Strand Lobben mod Norge, 10.
september 2019, sagsnummer: 3728/13, præmis 208. Sagen handlede om fjernelse af
et barn fra hjemmet og ikke om samvær i forbindelse med skilsmisse.
37
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, Cengiz Kılıç mod Tyrkiet, 6. december
2011, sagsnummer: 16192/06.
38
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, M og M mod Kroatien, 3. september
2015, sagsnummer: 10161/13, præmis 179.
39 Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, K.O. og V.M. mod Norge, 19. november
2019, sagsnummer: 64808/16, præmis 69,
40 Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, Strand Lobben mod Norge, 10.
september 2019, sagsnummer: 3728/13, præmis 221.
41
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, Cengiz Kılıç mod Tyrkiet, 6. december
2011, sagsnummer: 16192/06.
42 Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, M og M mod Kroatien, 3. september
2015, sagsnummer: 10161/13, præmis: 171-172.
43
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, Kuppinger mod Tyskland [Komité], 21.
april 2011, sagsnummer: 41599/09, præmis 42.
44
Jens Elo Rytter, ’Individets Grundlæggende Rettigheder’, 3. udgave, 2019, side 473f.
45
Jens Elo Rytter, ’Individets Grundlæggende Rettigheder’, 3. udgave, 2019, side 480.
46
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, Neumeister mod Østrig, 27. juni 1968,
sagsnummer: 1936/63, ”As to the law” præmis 19.
47
Maria Fonseca m.fl., ’Festskrift til Jens Vedsted-Hansen: Protecting the Rights of
Others’, 2013, Artiklen: ’EMRK artikel 6 og dansk familieret’, side 250.
48
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, Nuutinen mod Finland, 27. juni 2000,
sagsnummer: 32842/96, præmis 109.
49 Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, Hutchison Reid mod Storbritannien,
februar 2003, sagsnummer: 50272/9920, præmis 79; Khudoyorov mod Rusland,
november 2005, sagsnummer: 6847/028, præmis 193.
50 Se bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, Frydlender mod Frankrig, 27.
juni 2000, sagsnummer: 30979/9627, præmis 43.
51
Jon Fridrik Kjølbro, ’Den Europæiske Menneskerettighedskonvention – for praktikere’,
5. udgave, 2020, side 801.
52 Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, H. mod Storbritannien, 8. juli 1987,
sagsnummer: 9580/81, præmis 85.
53
Jon Fridrik Kjølbro, ’Den Europæiske Menneskerettighedskonvention – for praktikere’,
5. udgave, 2020, side 798.
54
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, Buchholz mod Tyskland, 6. maj 1981,
sagsnummer: 7759/77, præmis 49.
55
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, Hentrich mod Frankrig, 22. september
1994, sagsnummer: 13616/88, præmis 61.
56
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, Hasslund mod Danmark, 11. december
2008, sagsnummer: 36244/06, præmis § 46.
14
 SOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 126: Henvendelse af 16/12-20 fra Institut for Menneskerettigheder om ret til samvær i relation til familieretssystemet
2307890_0015.png
57
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, Deumeland mod Tyskland, 29. maj
1986, sagsnummer: 9384/81, præmis 80.
58
Se bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, A m.fl. mod Danmark, 8. februar
1996, sagsnummer: 20826/92, præmis 80; Pishchalnikov mod Rusland, 24. september
2009, sagsnummer: 7025/04, præmis 52.
59 Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, A m.fl. mod Danmark, 8. februar 1996,
sagsnummer: 20826/92, præmis 74.
15