SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Skatteudvalget 2020-21
SAU Alm.del Bilag 261
Offentligt

Juni 2021

— 16/2020

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Skatteministeriets

behandling af

straﬀesager

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

16/2020

Beretning om

Skatteministeriets

behandling af

straffesager

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2021

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Skatteministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i oktober 2021.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må-

ned – i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2020, som afgives i februar 2022.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

Kritik under middel

Middel kritik

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

Skarp kritik

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

Skarpeste kritik

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-715-6

ISBN online 978-87-7434-716-3

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om Skatteministeriets behandling af

straffesager

Borgere og virksomheder kan med forsæt eller ved grov uagtsomhed af-

give urigtige eller vildledende oplysninger til brug for skattekontrollen

for at unddrage at betale skat eller afgifter. I så fald kan de straffes med

bøde eller fængsel. Skatteministeriet har opgjort, at ca. hver 10. virksom-

hed bevidst angiver skat og moms forkert.

Skatteforvaltningens kontrolenheder i Skattestyrelsen og Motorstyrelsen

sender mulige straffesager til strafferetlig behandling i Skattestyrelsens

straffesagsenheder. Straffesagsenhederne har til opgave at vurdere, om

sagen kan afsluttes administrativt, eller om straffesagerne skal videre-

sendes til politiet og anklagemyndigheden. Skattestyrelsen afsluttede ca.

4.500 straffesager i 2020.

Statsrevisorerne finder, at Skatteministeriets behandling af straffesa-

ger er kritisabel. Kontrolenhederne har ikke sikret, at der i alle sager

foretages en vurdering af, om potentielt strafbare forhold skal sendes

til strafferetlig vurdering, og Skattestyrelsens sagsbehandlingstider

for behandling af straffesager er så lange, at sagerne forælder, inden

de bliver strafferetligt vurderet.

Statsrevisorerne finder det meget problematisk, at mange borgere og

virksomheder oplever ikke at blive straffet, når de overtræder skat-

te- og afgiftsreglerne, og at der er borgere og virksomheder, som skal

vente længe på afgørelse af deres sag.

11. juni 2021

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Frank Aaen

Britt Bager

Jesper Petersen

Mette Abildgaard

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes har hæftet sig ved disse undersøgelsesresultater:

•

Rigsrevisionens gennemgang af udvalgte kontrolsager har vist eksem-

pler på potentielt strafbare forhold, som uden dokumenteret begrun-

delse ikke er sendt til strafferetlig vurdering i Skattestyrelsen.

Den gennemsnitlige sagsbehandlingstid i Skattestyrelsens straffesags-

enheder er mere end fordoblet fra 202 dage i 2016 til 451 dage i 2020.

Konsekvenserne af den lange sagsbehandlingstid er, at mange af straf-

fesagerne forældes og må henlægges, inden den strafferetlige vurde-

ring er påbegyndt, og at straffen er blevet nedsat eller gjort betinget.

Ca. 1.000 afsluttede sager er helt eller delvist forældede i perioden

2016-2020, men antallet af forældede sager kan være meget højere.

Et betydeligt antal straffesager – 4.500 sager – har ligget klar til sagsbe-

handling i mere end 1 år, uden at Skattestyrelsen har påbegyndt sags-

behandlingen.

Beholdningen af uafsluttede straffesager er tredoblet i perioden 2016-

2020 fra ca. 3.600 sager til ca. 12.300 sager på grund af en stigende

tilgang af sager.

At Skattestyrelsens straffesagsenheder bør effektivisere sagsbehand-

lingen, så man ikke blot fokuserer på forældelse af straffesagerne,

men også på sagernes økonomiske væsentlighed og gentagne over-

trædelser.

•

Henset til, at der således er betydelig risiko for, at sagsbehandlingstider-

ne vil stige yderligere, og at endnu flere straffesager vil blive forældede,

finder Statsrevisorerne det relevant, at Skatteministeriet i 2020 har opret-

tet 2 nye straffesagsenheder i Skattestyrelsen, hvorved styrelsen forven-

ter en stagnation i væksten af uafsluttede sager.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion ....................................................................................................... 1

1�½1. Formål og konklusion ........................................................................................................................... 1

1�½2. Baggrund .................................................................................................................................................... 5

1�½3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning ............................................................................. 6

2. Skattestyrelsens indsats på straffesagsområdet .......................................................... 10

2�½1. Kontrolenhedernes vurdering af mulige strafbare forhold ........................................... 10

2�½2. Sagsbehandlingstider i straffesager ......................................................................................... 16

Bilag 1. Metodisk tilgang ..................................................................................................................................... 28

Bilag 2. Ordliste ....................................................................................................................................................... 32

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1,

jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 9. Skatteministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Karsten Lauritzen: juni 2015 - juni 2019

Morten Bødskov: juni 2019 -

Beretningen har i udkast været forelagt Skatteministeriet, hvis be-

mærkninger er afspejlet i beretningen.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

Straffesager

1. Denne beretning handler om Skatteministeriets behandling af straffesager, når bor-

gere og virksomheder begår skatte- og afgiftsunddragelse. Der er tale om skatte- og

afgiftsunddragelse, når en borger eller en virksomhed med forsæt eller ved grov uagt-

somhed afgiver urigtige, vildledende eller ufuldstændige oplysninger vedrørende den

skat, den moms eller de afgifter, som borgeren eller virksomheden skal angive i hen-

hold til skatte-, moms- og afgiftslovgivningen.

Skattestyrelsen regulerede i perioden 2016-2020 borgere og virksomheder med gen-

nemsnitligt 14,3 mia. kr. årligt i nettoprovenu. En del heraf skyldes undskyldelige fejl,

mens en del skyldes groft uagtsomme eller forsætlige overtrædelser, hvoraf en del kan

karakteriseres som egentlig skatte- og afgiftsunddragelse. Skatteministeriet har selv

opgjort, at ca. hver 10. virksomhed bevidst angiver skat og moms forkert.

Da en større del af reguleringerne derfor også kan omfatte egentlig skatte- og afgifts-

unddragelse, er det vigtigt, at Skatteministeriet har en tilfredsstillende indsats over for

unddragelse, dels i skatte- og momskontrollen, dels i straffesagsbehandlingen. En til-

fredsstillende straffesagsbehandling bør have en forebyggende effekt på skatte- og

afgiftsunddragelse, fordi borgere og virksomheder oplever, at unddragelse medfører

straf. Det betyder fx, at sager ikke må forælde. Herudover følger det af almindelige

retsprincipper, at strafbare overtrædelser bør have konsekvens og ikke forblive ustraf-

fede.

Straffesagsbehandlingen for hele Skatteforvaltningen foretages i Skattestyrelsens

6 straffesagsenheder. Straffesagsenhederne afsluttede ca. 4.500 sager i 2020. Enhe-

derne modtager sagerne fra kontrolenhederne i Skatteforvaltningen, når kontrolenhe-

derne finder, at sagerne skal sendes til strafferetlig vurdering. Flere af Rigsrevisionens

tidligere undersøgelser og revisioner har vist, at kun en begrænset del af kontrolsager-

ne, som potentielt er straffesager, bliver sendt til strafferetlig vurdering i Skattestyrel-

sen.

Vi bruger i beretningen beteg-

nelsen

straffesager

som en

samlet betegnelse for de sa-

ger, som sendes til strafferet-

lig vurdering, uanset om sagen

resulterer i bødestraf, sagen

sendes videre til politiet og an-

klagemyndigheden, eller Skat-

testyrelsen må frafalde sigtel-

sen i sagen.

Skatteforvaltningens

kontrolenheder

Skatteforvaltningens kontrol-

enheder omfatter enheder i

Skattestyrelsen, Toldstyrelsen

og Motorstyrelsen, der sender

sager til strafferetlig vurdering

i Skattestyrelsens straffesags-

enheder. Denne beretning om-

fatter ikke Toldstyrelsen.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

| Introduktion og konklusion

Helt eller delvist foræl-

delse af en straffesag

En straffesag kan være helt

eller delvist forældet. I en sag,

som er

delvist

forældet, vil de-

le af sagen være forældede, fx

fordi overtrædelserne i ét eller

flere indkomstår er forældede.

I en sag, som er

helt

forældet,

vil alle overtrædelser i sagen

være forældede.

Formålet med denne undersøgelse er at vurdere, om Skatteministeriets indsats på

straffesagsområdet er tilfredsstillende. Vi har for det første undersøgt, om kontrolen-

hederne i Skattestyrelsen og Motorstyrelsen sikrer, at der i relevante tilfælde foreta-

ges en vurdering af, om en sag skal sendes til strafferetlig vurdering. Vi har bl.a. under-

søgt, om der er retningslinjer, som kan understøtte kontrolmedarbejdernes vurderin-

ger, og som sikrer, at vurderingerne er begrundede. Vi har for det andet undersøgt,

om Skattestyrelsen sikrer tilfredsstillende sagsbehandlingstider. Det betyder i prak-

sis, at sagsbehandlingstiderne ikke bør være så lange, at sagerne når at forælde helt

eller delvist, før de bliver strafferetligt vurderet, og at sagsbehandlingstiderne gene-

relt ikke bør stige. Sagsbehandlingstiderne bør derudover ikke være så lange, at de

får indflydelse på afgørelserne i sagerne og fx betyder, at straffen må nedsættes.

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i december 2020.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Introduktion og konklusion |

Hovedkonklusion

Skatteministeriets indsats på straffesagsområdet er kritisabel. Sagsbehand-

lingstiderne for behandlingen af et betydeligt antal straffesager er så lange,

at sagerne forælder, før de bliver strafferetligt vurderet. Konsekvensen er,

at mange borgere og virksomheder ikke oplever strafferetlige sanktioner,

når de overtræder skatte- og afgiftsreglerne.

Kontrolenhederne i Skattestyrelsen og Motorstyrelsen sikrer ikke i tilstrækkelig

grad, at der foretages en vurdering af, om en kontrolsag skal sendes til strafferet-

lig vurdering

Der er udarbejdet retningslinjer til brug for oversendelse af kontrolsager til strafferet-

lig vurdering, men retningslinjerne indeholder ikke eksempler på, hvornår en sag po-

tentielt kan indeholde strafbare forhold. Retningslinjerne indeholder heller ikke beskri-

velser af, hvordan kontrolmedarbejderne skal forholde sig i sager, hvor samme regler

er blevet overtrådt flere gange af samme borger eller virksomhed. Det er Rigsrevisio-

nens vurdering, at retningslinjer, som indeholder eksempler, bedre vil kunne under-

støtte kontrolmedarbejdernes vurdering af, hvornår sager skal sendes til strafferetlig

vurdering. Retningslinjerne kan også forbedres i forhold til vurderingen af sager, hvor

samme regler er blevet overtrådt flere gange af samme borger eller virksomhed.

Retningslinjerne stiller desuden ikke krav om, at begrundelser skal dokumenteres i de

sager, som ikke sendes til strafferetlig vurdering, og hvor der kan være tvivl om, hvor-

vidt sagen indeholder potentielt strafbare forhold. Rigsrevisionens gennemgang af ud-

valgte sager viser eksempler på potentielt strafbare forhold, herunder sager, hvor den

samme virksomhed tidligere har begået den samme overtrædelse af reglerne, uden at

det er begrundet, hvorfor sagen ikke er sendt til strafferetlig vurdering.

Skattestyrelsen har lange og stigende sagsbehandlingstider for behandlingen af

straffesager, og mange af sagerne forælder helt eller delvist, inden sagerne bliver

strafferetligt vurderet

Straffesagernes gennemsnitlige sagsbehandlingstid i straffesagsenhederne er mere end

fordoblet fra 202 dage i 2016 til 451 dage i 2020. De lange sagsbehandlingstider skyldes

særligt, at der går lang tid, fra straffesagsenhederne modtager sagerne, til sagsbehand-

lingen påbegyndes. Ca. 4.500 sager – svarende til ca. halvdelen af sagerne, som er klar

til sagsbehandling – har således ligget klar til sagsbehandling i mere end 1 år, uden at

sagsbehandlingen er påbegyndt. Sagerne omfatter bl.a. social dumping, organiseret

kædesvig og momskarruselsvig.

Som følge af de lange sagsbehandlingstider forælder mange af straffesagerne helt eller

delvist, inden sagerne bliver strafferetlig vurderet. Skattestyrelsen har i perioden 2016-

2020 registreret ca. 1.000 afsluttede sager som helt eller delvist forældede. Antallet af

forældede sager kan dog være væsentligt højere. Det skyldes, at straffesagsenhederne

frem til sommeren 2020 kun i begrænset omfang registrerede sager, som var delvist

forældede. Derudover kan et stort antal sager i beholdningen af uafsluttede sager også

være helt eller delvist forældede.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

| Introduktion og konklusion

Sagsbehandlingstiderne har i flere tilfælde også været så lange, at de har haft indfly-

delse på afgørelserne i sagerne. Længden på sagsbehandlingstiden har således bety-

det, at straffen er blevet nedsat eller gjort betinget.

Skattestyrelsen har årligt afsluttet ca. 4.000-5.500 sager i perioden 2016-2020. Tilgan-

gen af sager til straffesagsenhederne har imidlertid været stigende og har samtidig gen-

nem hele perioden oversteget antallet af sager, som Skattestyrelsen har afgjort eller

sendt videre til politiet og anklagemyndigheden. Dette har medført, at beholdningen

af uafsluttede sager er steget fra ca. 3.600 sager i 2016 til ca. 12.300 sager i 2020, sva-

rende til mere end en tredobling. Ultimo 2020 udgjorde beholdningen 2-3 års produk-

tion af sager. Den stigende sagsbeholdning indebærer efter Rigsrevisionens vurdering

en betydelig risiko for, at sagsbehandlingstiderne vil stige yderligere, og at endnu flere

sager fremover vil forælde.

Skattestyrelsen har i undersøgelsesperioden gennemført forskellige initiativer for at

forbedre indsatsen på straffesagsområdet. Rigsrevisionen kan dog konstatere, at initia-

tiverne endnu ikke har vendt udviklingen, idet sagsbehandlingstiderne, antallet af for-

ældede sager og antallet af uafsluttede sager er fortsat med at stige. Skatteministeriet

har oplyst, at Skattestyrelsen som konsekvens af udviklingen oprettede 2 nye straffe-

sagsenheder medio 2020, som i løbet af 2021 vil blive bemandet med ca. 50 årsværk.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Introduktion og konklusion |

1.2. Baggrund

Strafbestemmelser på skatte-, moms- og afgiftsområdet

2. Strafbestemmelserne for overtrædelse af skatte-, moms- og afgiftsreglerne frem-

går bl.a. af momsloven, skattekontrolloven (og fra 2019 også skatteindberetningslo-

ven), en lang række afgiftslove og straffeloven. Det fremgår således af momslovens

§ 81, at man kan straffes med bøde, hvis man forsætligt eller groft uagtsomt afgiver

urigtige eller vildledende oplysninger til brug for afgiftskontrollen. Af skattekontrollo-

vens § 82 fremgår det, at man kan straffes med bøde eller fængsel i op til 1�½ år, hvis

man begår skattesvig ved forsætligt at unddrage det offentlige skat ved at afgive vild-

ledende eller ufuldstændige oplysninger. Derudover fastsætter straffelovens § 289

en strafferamme på fængsel i op til 8 år ved overtrædelse af skatte-, told-, afgifts- el-

ler tilskudslovgivningen. Dette kan gøre sig gældende i sager vedrørende forsætlige

unddragelser af særlig grov karakter og anvendes som udgangspunkt, når unddragel-

sen er over 500.000 kr. for et lovområde.

Reglerne for Skatteforvaltningens kompetence i straffesager

3. Skatteforvaltningen har til opgave strafferetligt at vurdere og videresende sager til

politiet og anklagemyndigheden. Skatteforvaltningen kan også selv afslutte straffesa-

ger administrativt. Det gælder sager, hvor det skønnes, at sagen højst vil kunne med-

føre bødestraf, og den sigtede samtidig erklærer sig enig i overtrædelsen og indvilger

i at betale bøden. I de tilfælde, hvor en sag ikke kan afsluttes administrativt, afsluttes

sagen ved domstolene.

Beløbsgrænser for, hvor-

når sager kan afsluttes

administrativt i Skatte-

forvaltningen

Det er domstolene, som fastsætter praksis for, hvornår en sag kan afsluttes med bø-

de, og hvornår en sag skal medføre frihedsstraf. På baggrund af domspraksis har Rigs-

advokaten fastsat en række beløbsgrænser for, hvornår sager kan afsluttes admini-

strativt, og hvornår sager kan medføre frihedsstraf. I de tilfælde, hvor sagen kan afslut-

tes med frihedsstraf, er det politiet og anklagemyndigheden, som har kompetencen

til at efterforske sagen og forberede den til afgørelse ved domstolene.

Bødestørrelser i straffesager inden for Skatteministeriets område er desuden fastlagt

på baggrund af domspraksis.

Det potentielle tab for staten

4. Der findes ingen eksakte opgørelser af, hvor stort et tab staten lider som følge af

skatte- og afgiftsunddragelse. Tal fra Skatteministeriet viser, at Skattestyrelsen regu-

lerede for mellem ca. 7,6 mia. kr. og ca. 17,7 mia. kr. årligt i perioden 2016-2020. Skat-

testyrelsen regulerede for i alt ca. 71,3 mia. kr. i perioden, svarende til gennemsnitligt

ca. 14,3 mia. kr. årligt. En del heraf skyldes undskyldelige fejl, mens en del skyldes groft

uagtsomme eller forsætlige overtrædelser, hvoraf en del kan karakteriseres som

egentlig unddragelse. Skatteministeriet har selv opgjort, at ca. hver 10. virksomhed be-

vidst angiver skat og moms forkert.

På baggrund af domspraksis

har Rigsadvokaten fastsat

følgende beløbsgrænser for,

hvornår en sag højst kan med-

føre bødestraf, og sagen der-

for kan afsluttes administra-

tivt af Skatteforvaltningen:

•

Ved forsætlig unddragel-

se af skattelovgivningen,

momsloven, lov om ar-

bejdsmarkedsbidrag og

lønsumsafgiftsloven op til

250.000 kr.

•

Ved forsætlig unddragelse

af punktafgiftslovene op til

100.000 kr.

•

Ved forsætlig unddragelse

af toldloven ved erhvervs-

mæssigt smugleri op til

15.000 kr.

•

Ved forsætlig unddragelse

af toldloven ved smugleri

af ikke-erhvervsmæssig

karakter op til 30.000 kr.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

| Introduktion og konklusion

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

5. Undersøgelsen tager afsæt i fordelingen af opgaverne, som er vist i figur 1.

Figur 1

Skattestyrelsens straffesagsbehandling

Skatteforvaltningens kontrolenheder

•

Muligt strafansvar vurderes.

•

Sagen dokumenteres og sendes

eventuelt til Skattestyrelsens

straffesagsenheder.

Skattestyrelsens straffesagsenheder

•

Sagen visiteres.

•

Sagen behandles.

•

Sagen afgøres administrativt i

Skattestyrelsen eller sendes til

politiet og anklagemyndigheden.

Politiet og anklagemyndigheden

•

Sagen efterforskes og forberedes

til domstolsbehandling.

Skattestyrelsens

administrative afgørelser

•

Fx henlæggelse eller bøde

Note: Skatteforvaltningens kontrolenheder omfatter enheder i Skattestyrelsen, Toldstyrelsen og Motorstyrelsen, der sender sager til strafferetlig vur-

dering i Skattestyrelsens straffesagsenheder. Denne beretning omfatter ikke Toldstyrelsen, da sanktionspraksis vedrørende toldsager behand-

les særskilt som led i Rigsrevisionens opfølgning på beretningen om SKATs kontrol og vejledning på toldområdet fra 2017.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skatteministeriet.

Det fremgår af figur 1, at straffesagsenhederne i Skattestyrelsen modtager sager fra

kontrolenhederne i Skatteforvaltningen, hvor der er mistanke om overtrædelser af

lovgivningen. Straffesagsenhederne behandler sagerne, der enten afsluttes med en

henlæggelse, en advarsel eller en administrativ bøde i Skattestyrelsen eller videresen-

des til politiet og anklagemyndigheden.

Revisionskriterier og metode

6. Det er Skatteministeriets opgave at sikre, at borgere og virksomheder, som begår

skatte- og afgiftsunddragelse, bliver straffet efter de bestemmelser, der findes i for-

skellige love på skatte- og afgiftsområdet. I de sager, hvor politiet og anklagemyndig-

heden efter straffeloven har kompetence til at efterforske sagerne og forberede dem

til afgørelse ved domstolene, har Skatteministeriet en opgave i at behandle sagerne,

inden de videresendes til politiet og anklagemyndigheden. Rigsrevisionen lægger til

grund for undersøgelsen, at afgørelser i straffesager skal træffes så hurtigt, som det

er muligt og forsvarligt, så skatteydere, der begår skatte- og afgiftsunddragelse, straf-

fes, og indsatsen får en forebyggende effekt i forhold til fremtidig unddragelse. Samti-

dig er det vigtigt, at de skatteydere, der uberettiget er blevet mistænkt for lovovertræ-

delser, hurtigt kan få lukket deres sag og blive renset for mistanke.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Introduktion og konklusion |

Vi har i afsnit 2.1 undersøgt, om kontrolenhederne i Skattestyrelsen og Motorstyrelsen

i tilstrækkelig grad sikrer, at der foretages en vurdering af, om en kontrolsag skal sen-

des til strafferetlig vurdering. Dette vil være tilfældet, hvis kontrolmedarbejderen har

en formodning om, at manglende eller forkerte angivelser kan indebære en strafbar

overtrædelse. Vi har undersøgt, om Skatteministeriet har opstillet retningslinjer for

kontrolmedarbejdernes vurdering af, om en kontrolsag skal sendes til strafferetlig vur-

dering. Retningslinjer, som beskriver eksempler på, hvornår manglende eller fejlagti-

ge angivelser kan være strafbare, kan støtte kontrolmedarbejderne i vurderingen af,

om en sag skal sendes til strafferetlig vurdering. Det bør desuden være beskrevet i

retningslinjerne, hvilken betydning gentagne overtrædelser har for, om sagen skal sen-

des til strafferetlig vurdering. Retningslinjer kan dermed være med til at sikre, at de sa-

ger, som potentielt kan være strafbare, sendes til strafferetlig vurdering, og at vurde-

ringerne sker på et ensartet grundlag.

Vi har derudover vurderet retningslinjerne ud fra, om de indeholder krav til, i hvilket

omfang vurderinger skal dokumenteres, så begrundelser for at sende sager henholds-

vis ikke sende sager til strafferetlig vurdering fremgår af sager, hvor der kan være tvivl

om, hvorvidt sagen skal sendes til straffesagsvurdering. Dokumentationen skal bidra-

ge til at skabe gennemsigtighed og vished for, at kontrolenhederne i tilstrækkelig grad

får vurderet, om sagerne skal sendes til strafferetlig vurdering. Korte begrundelser i sa-

ger, hvor der kan være tvivl om, hvorvidt manglende eller forkerte angivelser er straf-

bare, vil desuden give et bedre grundlag for, at Skatteministeriet kan følge op på og

evaluere, om det er de rigtige sager, der sendes til strafferetlig vurdering.

Retningslinjerne bør desuden indeholde krav om, at sagerne kvalitetssikres. Kvalitets-

sikringen skal sikre korrekt sagsbehandling og afgørelser.

Desuden har vi undersøgt, hvordan Skattestyrelsen og Motorstyrelsen i praksis fore-

tager vurderinger af eventuelle strafbare forhold. Det har vi gjort ved at gennemgå

70 kontrolsager (65 fra Skattestyrelsen og 5 fra Motorstyrelsen). Vi har undersøgt, om

sagerne med afsæt i opstillede eksempler indeholder en vurdering af, om urigtige an-

givelser kan være strafbare, og en begrundelse, både når sagen sendes til strafferetlig

vurdering, og når sagen ikke sendes til strafferetlig vurdering. 14 af de 70 sager er ud-

valgt, fordi virksomhederne gentagne gange havde angivet forkert. Vi har undersøgt,

hvilken betydning gentagne overtrædelser har for vurderingen af, om sagen skal sen-

des til strafferetlig vurdering. Vi har desuden gennemgået alle 70 sager for, om sager-

ne er blevet kvalitetssikret af en anden medarbejder end den ansvarlige sagsbehand-

ler.

Vi har udvalgt sagerne, så de ligger over Skatteministeriets beløbsgrænser for, hvor-

når en sag skal sendes til strafferetlig vurdering. Vi har desuden udvalgt sagerne in-

den for beløbsintervaller, hvilket har sikret, at sager med både mindre og store regu-

leringer indgår i undersøgelsen – dog med en overvægt af sager med store regulerin-

ger, da det især er vigtigt i disse sager, at sagen bliver vurderet for, om urigtige oplys-

ninger kan være strafbare. Gennemgangen af kontrolsager er ikke repræsentative for

alle kontrolsager i Skattestyrelsen og Motorstyrelsen. Gennemgangen giver en indika-

tion af, om Skattestyrelsen og Motorstyrelsen i relevante tilfælde foretager en vurde-

ring af, om sagerne skal sendes til strafferetlig vurdering, og om sagerne bliver kvali-

tetssikret.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

| Introduktion og konklusion

Sagsbehandlingstid

Sagsbehandlingstiden kan

opgøres inkl. og ekskl. den tid,

sagen ligger i bero hos andre

myndigheder. Sagsbehand-

lingstiden inkl. berotid hos an-

dre myndigheder er udtryk for

den samlede sagsbehandlings-

tid, som skatteyderen oplever,

mens sagsbehandlingstiden

ekskl. berotid er udtryk for den

sagsbehandlingstid, som Skat-

testyrelsen, der behandler sa-

gen, alene er ansvarlig for.

I afsnit 2.2 har vi undersøgt, om Skattestyrelsen sikrer tilfredsstillende sagsbehand-

lingstider for behandlingen af straffesagerne. Der er i lovgivningen ikke fastsat tids-

rammer for behandlingen af skattesager, og Skattemisteriet har ikke opstillet mål for

eller en øvre grænse for længden af sagsbehandlingen i Skatteforvaltningen. Det føl-

ger dog bl.a. af Justitsministeriets cirkulæreskrivelse nr. 73 af 4. juni 1997 om mål for

hurtig sagsbehandling, at afgørelser skal træffes så hurtigt, som det er muligt og for-

svarligt. Vi har lagt til grund, at sagerne ikke må forælde helt eller delvist. Med delvist

mener vi fx, at overtrædelser i nogle indkomstår, som indgår i sagen, er forældede. Vi

har desuden lagt til grund for undersøgelsen, at sagsbehandlingstiderne generelt ikke

bør stige. Endelig har vi lagt til grund, at sagsbehandlingstiderne ikke må være så lan-

ge, at de får indflydelse på afgørelserne i sagerne og fx betyder, at straffen må ned-

sættes.

For at undersøge udviklingen i sagsbehandlingstiden har vi opgjort sagsbehandlings-

tiderne for alle afsluttede straffesager i perioden 2016-2020, fra sagerne modtages i

straffesagsenhederne, til sagerne afsluttes eller videresendes til politiet og anklage-

myndigheden (bruttosagsbehandlingstiden). Vi har desuden ud fra det totale datasæt

opgjort, hvor lang tid sagerne har ligget klar til sagsbehandling i sagsbunken af uafslut-

tede sager. Skatteministeriet har opgjort, hvor lang tid sagsbehandlingen i gennemsnit

har taget, fra den påbegyndes, til sagen afsluttes eller videresendes til politiet og an-

klagemyndigheden (den effektive sagsbehandlingstid). Vi har opgjort sagsbehand-

lingstiden både inkl. og ekskl. den tid, sagen har ligget i bero hos andre myndigheder.

Sagsbehandlingstiden inkl. berotid er den tid, der har betydning for, om en sag foræl-

der.

Vi har desuden opgjort det totale antal straffesager, som er registreret som forældede

i perioden. Ved opgørelsen har vi medtaget sager, som er helt eller delvist forældede.

Vi har desuden foretaget en nærmere gennemgang af 50 forældede straffesager for

at undersøge, hvor i kontrol- og strafferetsbehandlingen sagerne forælder og årsager-

ne til forældelsen. De 50 sager er udvalgt tilfældigt inden for Skattestyrelsens 3 sags-

kategorier (K1-, K2- og K3-sager), så alle kategorier af straffesager indgår i undersøgel-

sen. Sagerne er udvalgt blandt de sager, som har haft en sagsbehandlingstid på 1 år

eller mere i straffesagsenhederne. Sagsgennemgangen er ikke repræsentativ for alle

straffesager, men viser i hovedtræk, hvor i kontrol- og strafferetsbehandlingen sager-

ne forælder og årsagerne til forældelsen.

Vi har endvidere undersøgt, om der blandt de uafsluttede straffesager er sager, som

reelt kan være forældede, men som ikke er registreret som forældede. Dette har vi

gjort for at vurdere, om antallet af forældede sager reelt er højere end det, som frem-

går af Skattestyrelsens registreringer.

Derudover har vi undersøgt udviklingen i antal afsluttede straffesager sammenholdt

med tilgangen af sager i perioden 2016-2020. Hvis der løbende modtages flere sager,

end der afsluttes, vil beholdningen af uafsluttede sager stige, hvilket indebærer en ri-

siko for, at sagsbehandlingstiderne vil stige, og at flere sager fremover vil forælde.

K1-, K2- og K3-sager

Skattestyrelsens straffesager

omfatter overordnet set 3 ty-

per af sager.

K1-sagerne

om-

fatter almindelige ordensbø-

desager, hvor fx Skattestyrel-

sen har givet en bøde for kort-

varig kørsel i et afgiftsbelagt

køretøj, uden at der er betalt

afgift.

K2-sagerne

er skærpe-

de ordensbødesager, fx bøder

givet efter punktafgiftslovene,

hvor Skattestyrelsen konsta-

terer, at en virksomhed ikke

har betalt afgift efter de enkel-

te loves bestemmelser.

K3-sa-

gerne

er straffesager, hvor der

er tale om egentlig unddragel-

se af skatter, moms og afgifter,

og hvor overtrædelsen typisk

har en mere alvorlig karakter.

20 af de 50 forældede straffe-

sager, som Rigsrevisionen har

udvalgt, er ordensbødesager

(K1- eller K2-sager), mens 30

sager er unddragelsessager

(K3-sager).

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Introduktion og konklusion |

Desuden har vi undersøgt, om sagsbehandlingstiden har haft indflydelse på afgørel-

serne i sagerne. Sagsbehandlingstiden kan ifølge Skattestyrelsen påvirke afgørelsen

i en straffesag, idet en lang sagsbehandlingstid i en sag, hvor de skriftlige beviser ikke

er sikret, kan gøre det vanskeligt og mere resursekrævende at løfte bevisbyrden eller

at sandsynliggøre, at unddragelsen er begået forsætligt eller groft uagtsomt. Vi har

gennemgået 50 afsluttede straffesager for at undersøge, om der er eksempler herpå.

Sagerne er på samme måde som ovenfor udvalgt, så vi har sikret, at alle sagskatego-

rier indgår i undersøgelsen. Sagsgennemgangen er ikke repræsentativ for alle straffe-

sager, men gennemgangen kan vise, om der har været tilfælde, hvor sagsbehandlings-

tiden har haft indflydelse på sagens afgørelse, herunder selve strafudmålingen.

Endelig har vi gennemgået lovgivningen på området og indstillingerne til Skattestyrel-

sens direktion om straffesagsområdet.

7. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 1.

Afgrænsning

8. Undersøgelsen handler om Skattestyrelsens behandling af straffesager. Vi har dog

også inddraget kontrolindsatsen for så vidt angår kontrolenhedernes vurderinger af,

om sagerne bør sendes til strafferetlig vurdering i straffesagsenhederne. Sidstnævn-

te betyder, at vi ikke har set på hele kontrolindsatsen, men kun på den del, som afslut-

ter kontrollen, og hvor kontrolmedarbejderen vurderer, om sagen skal sendes videre

til strafferetlig vurdering. Vi har heller ikke vurderet politiets og anklagemyndighedens

indsats i undersøgelsen. Vi har desuden ikke undersøgt, om afgørelserne i straffesa-

gerne er korrekte, og vi er ikke gået ind i de juridiske problemstillinger, som ligger til

grund for afgørelserne.

Toldstyrelsens kontrolenheder leverer også sager til straffesagsenhederne i Skatte-

styrelsen. Beretningen omfatter imidlertid ikke Toldstyrelsens kontrolenheder. Det

skyldes, at Rigsrevisionen i forbindelse med opfølgning på beretningen om SKATs

kontrol og vejledning på toldområdet fra 2017 følger op på Toldstyrelsens arbejde

med at øge anvendelsen af sanktioner, herunder anvendelsen af administrative bø-

der over for virksomheder, der i gentagne tilfælde har fejl i fortoldningen.

Alle skatte- og afgiftstyper er inddraget i undersøgelsen med undtagelse af toldom-

rådet. Det skyldes, at mange straffesager indeholder overtrædelser på flere skatte-

og afgiftsområder.

Undersøgelsen omfatter perioden 2016-2020. For denne periode har vi set på udvik-

lingen i sagsbehandlingstider, antallet af forældede sager og antallet af afsluttede sa-

ger sammenholdt med tilgangen af sager. Sidstnævnte har vi undersøgt for at vurde-

re den fremtidige udvikling i antallet af uafsluttede sager.

9. I bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet. Bilag 2 indeholder en ord-

liste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

| Skattestyrelsens indsats på straffesagsområdet

2. Skattestyrelsens

indsats på straffesags-

området

10. Dette kapitel handler om, hvorvidt Skatteministeriets indsats på straffesagsområ-

det har været tilfredsstillende i perioden 2016-2020. Vi har undersøgt:

om kontrolenhederne i Skattestyrelsen og Motorstyrelsen i tilstrækkelig grad sik-

rer, at der foretages en vurdering af, om en kontrolsag skal sendes til strafferetlig

vurdering

•

om Skattestyrelsen sikrer tilfredsstillende sagsbehandlingstider for behandlingen

af straffesager.

•

2.1. Kontrolenhedernes vurdering af mulige strafbare

forhold

11. Vi har undersøgt, om kontrolenhederne i Skattestyrelsen og Motorstyrelsen i til-

strækkelig grad sikrer, at der foretages en vurdering af, om en kontrolsag skal sendes

til strafferetlig vurdering i én af Skattestyrelsens straffesagsenheder. For det første

har vist undersøgt, om Skatteministeriet har opstillet retningslinjer, som kan sikre, at

de sager, som potentielt kan være strafbare, sendes til strafferetlig vurdering, og at

vurderingerne sker på et ensartet grundlag. For det andet har vi undersøgt, hvordan

Skattestyrelsen og Motorstyrelsen i praksis foretager vurderinger af, om en sag skal

sendes til strafferetlig vurdering.

Retningslinjer for kontrolenhedernes vurdering af mulige strafbare

forhold

12. Vi har undersøgt, om kontrolenhederne i Skattestyrelsen og Motorstyrelsen har op-

stillet retningslinjer, der kan understøtte kontrolmedarbejdernes vurdering af poten-

tielle strafbare forhold og sikre, at de sager, som potentielt kan være strafbare, sen-

des til strafferetlig vurdering. Vi har vurderet retningslinjerne ud fra, om de beskriver

eksempler, som kan understøtte kontrolmedarbejderens vurdering af, hvornår mang-

lende eller fejlagtige angivelser potentielt kan være strafbare, så sagen skal sendes til

strafferetlig vurdering. Det bør desuden være beskrevet i retningslinjerne, hvilken be-

tydning gentagne overtrædelser har for vurderingen af, om sagen skal sendes til straf-

feretlig vurdering.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Skattestyrelsens indsats på straffesagsområdet |

Vi har derudover vurderet retningslinjerne ud fra, om de indeholder krav til, i hvilket

omfang vurderinger skal dokumenteres, så begrundelser for at sende sager henholds-

vis ikke sende sager til strafferetlig vurdering fremgår af sager, hvor der kan være tvivl

om, hvorvidt sagen skal sendes til straffesagsvurdering. Dokumentationen skal bidra-

ge til at skabe gennemsigtighed og vished for, at kontrolenhederne i tilstrækkelig grad

får vurderet, om sagerne skal sendes til strafferetlig vurdering. Korte begrundelser i

sager, hvor der kan være tvivl om, hvorvidt manglende eller forkerte angivelser er straf-

bare, vil desuden give et bedre grundlag for, at Skatteministeriet kan følge op på og

evaluere, om det er de rigtige sager, der sendes til strafferetlig vurdering.

Retningslinjerne bør desuden indeholde krav om, at sagerne kvalitetssikres. Kvalitets-

sikringen skal sikre korrekt sagsbehandling og korrekte afgørelser.

13. Det fremgår af generelle retningslinjer for kontrollen gældende for Skattestyrelsen

og Motorstyrelsen, at kontrolmedarbejderne gennem hele kontrolforløbet skal vurde-

re, om kontrollen giver anledning til mistanke om strafbare overtrædelser af skatte-,

moms- eller afgiftslovgivningen. Det betyder, at hvis det efter en konkret vurdering an-

tages, at en skatteyder med forsæt eller på grund af grov uagtsomhed har unddraget

skat, moms eller afgifter, skal sagen sendes til strafferetlig vurdering hos Skattestyrel-

sens straffesagsenheder.

Det fremgår videre, at en sag ikke skal sendes til strafferetlig vurdering, hvis sagen er

strafferetligt forældet eller falder under beløbsgrænsen for, hvornår der rejses sigtel-

se i en sag. Der kan i nogle kontrolsager være tvivl om, hvorvidt en sag falder under be-

løbsgrænsen for, at der rejses sigtelse, eller hvornår en sag forælder. I disse tilfælde er

det op til straffesagsenhederne at vurdere eventuel forældelse, og om en sag vil være

under minimumsgrænsen, når sagen er sendt til strafferetlig vurdering.

Det ligger dermed i ansvars- og kompetencefordelingen mellem kontrolenhederne og

straffesagsenhederne, at kontrolenhederne skal foretage en vurdering af, om en kon-

trolsag potentielt kan indeholde strafbare forhold, men at det er straffesagsenheder-

ne, der skal vurdere, om en sag er egnet til at gennemføre som en straffesag. Kontrol-

enhederne kan ved tvivl om, hvorvidt en sag bør sendes til vurdering af et eventuelt

strafansvar, søge dette afklaret ved at kontakte straffesagsenhederne.

14. Retningslinjerne fastlægger desuden, hvilke beskrivelser i sagen kontrolmedarbej-

deren skal foretage i de tilfælde, hvor medarbejderen har vurderet, at der kan være

sket en strafbar overtrædelse af skatte- og afgiftslovgivningen, og hvor sagen sendes

til strafferetlig vurdering. Det fremgår, at medarbejderen skal beskrive følgende, før en

sag sendes til strafferetlig vurdering:

•

Strafferetlig forældelse

Straffesager forælder efter

2 år, 5 år eller 10 år, afhængigt

af overtrædelsens karakter.

Flertallet af Skatteministeriets

straffesager forælder efter

5 år. Forældelse måles fra ger-

ningstidspunktet, og i nogle til-

fælde kan sagen eller dele af

sagen være strafferetligt for-

ældet, allerede inden sagen

bliver sendt til strafferetlig vur-

dering, fordi kontrollen er fore-

taget længe efter gerningstids-

punktet.

Beløbsgrænser for over-

sendelse af sager til

strafferetlig vurdering

hvilke skatte- og afgiftsbestemmelser det drejer sig om

hvem der har begået en mulig overtrædelse

om der er tilstrækkelig dokumentation til at sende sagen til strafferetlig vurdering

om der er grundlag for et eventuelt rådgiveransvar

om sagen eller dele af sagen er forældet inden oversendelse

om sagen falder under beløbsgrænsen for, hvornår der rejses sigtelse i sagen.

Overvejelserne skal desuden beskrives i det sagsresuméskema, som skal vedlægges,

når sagen sendes til strafferetlig vurdering.

Skatteministeriet har på bag-

grund af domstolenes praksis

for, hvornår der idømmes straf

i skatte-, moms-, told- og af-

giftssager, opstillet en række

beløbsmæssige minimums-

grænser for, hvornår der kan

rejses sigtelse i administrative

straffesager. Minimumsgræn-

serne gælder for unddragel-

sesbeløb i førstegangsover-

trædelser i skatte-, moms-,

told- og afgiftssager med for-

sæt til unddragelse eller ved

grov uagtsomhed. Sager, som

i udgangspunktet er mindre

beløbsmæssigt end de opstil-

lede minimumsgrænser, skal

ikke sendes til strafferetlig

vurdering.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

| Skattestyrelsens indsats på straffesagsområdet

Retningslinjerne beskriver dog ikke nærmere (fx via eksempler), hvornår manglende

eller fejlagtige angivelser potentielt kan anses som udtryk for strafbare forhold, og

hvornår en sag som følge heraf bør sendes til strafferetlig vurdering. Retningslinjerne

til brug for kontrolmedarbejdernes vurdering er dog ifølge Skattestyrelsen udarbejdet

i enkelte kontrolprojekter, hvor det på forhånd er vurderet, at der sandsynligvis vil bli-

ve fundet potentielle straffesager. Sager, som sendes til strafferetlig vurdering, beror

dermed generelt i vidt omfang på de enkelte kontrolmedarbejderes konkrete vurde-

ring. Dermed fremgår det heller ikke af retningslinjerne, hvilken betydning det har, når

de samme borgere eller virksomheder gentagne gange overtræder de samme skatte-

og afgiftsregler. Retningslinjerne indeholder desuden ikke krav til, at vurderinger skal

dokumenteres i de tilfælde, hvor kontrolenhederne beslutter ikke at sende sagen til

strafferetlig vurdering – heller ikke i de tilfælde, hvor der kan være tvivl om, hvorvidt

sagen bør sendes til strafferetlig vurdering.

Kontrolsager skal desuden ifølge retningslinjerne kvalitetssikres af en kollega, når sa-

gerne overstiger visse beløbsgrænser. Formålet med kvalitetssikringen er bl.a. at sik-

re korrekte afgørelser og forhindre fejl i sagsbehandlingen. Kvalitetssikringen skal og-

så omfatte vurderingen af, om en sag skal sendes til strafferetlig vurdering.

Gennemgang af 70 kontrolsager

15. Vi har undersøgt, hvordan Skattestyrelsen og Motorstyrelsen i praksis foretager

vurderinger af eventuelle strafbare forhold i kontrolsagerne. Det har vi gjort ved at

gennemgå 70 kontrolsager, som omfatter Skattestyrelsens og Motorstyrelsens kon-

troller i perioden 2016-2020. Vi har for det første undersøgt, om sagerne indeholder

en begrundet vurdering af, om urigtige angivelser kan være strafbare, og en begrun-

delse, både når sagen sendes til strafferetlig vurdering, og når sagen ikke sendes til

strafferetlig vurdering. Blandt de 70 sager indgår 14 sager, som vi har udvalgt, fordi

virksomhederne gentagne gange havde angivet forkert. I disse sager har vi undersøgt,

hvilken betydning gentagne overtrædelser har for vurderingen af, om sagen skal sen-

des til strafferetlig vurdering. Vi har for det andet gennemgået alle 70 sager for, om

sagerne er blevet kvalitetssikret af en anden end kontrolmedarbejderen.

De udvalgte kontrolsager

De 70 kontrolsager, som Rigs-

revisionen har udvalgt, forde-

ler sig med 65 sager fra Skat-

testyrelsen og 5 sager fra Mo-

torstyrelsen. Vi har således til-

stræbt at opnå et billede af, om

retningslinjerne bliver over-

holdt, og hvordan sagerne er

dokumenteret i begge styrel-

ser.

Kontrolsagerne ligger over Skattestyrelsens beløbsgrænse for, hvornår sager skal

sendes til strafferetlig vurdering, og er udvalgt inden for beløbsintervaller, som Rigs-

revisionen har opstillet, så de omfatter sager med både store og mindre reguleringer.

Der er dog blandt de udvalgte sager en overvægt af sager med store reguleringer, da

det især er vigtigt i disse sager, at sagen bliver vurderet for, om urigtige oplysninger

potentielt kan være strafbare, og om sagen derfor skal sendes til strafferetlig vurde-

ring.

Ifølge Skattestyrelsen begår ca. 12

af borgerne fejl i selvangivelser af skat, og 0,08

af fejlene bliver sendt til strafferetlig vurdering i straffesagsenhederne. 68 % af virk-

somhederne begår fejl i angivelser af skat og moms, og 3,4 % af fejlene bliver sendt til

straffesagsvurdering. 24 af de 70 kontrolsager, vi har gennemgået, er sendt til straffe-

sagsvurdering. Det skyldes bl.a., at vi har udvalgt en overvægt af sager med store re-

guleringer.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Skattestyrelsens indsats på straffesagsområdet |

Sager, som er sendt til strafferetlig vurdering

16. Kontrolenhederne har i hovedparten af de 24 kontrolsager, som er sendt til straf-

feretlig vurdering, dokumenteret i sagsresuméskemaet, hvorfor det er vurderet, at

sagen skal sendes til strafferetlig vurdering. 3 af sagerne indeholder imidlertid ikke et

sagsresuméskema, og i 2 af sagerne er det ikke angivet i sagsresuméskemaet, hvil-

ken materiel lovbestemmelse der er overtrådt.

I alle 24 sager er det dokumenteret, at sagen er kvalitetssikret. I 8 af sagerne er det

dog ikke angivet, hvornår kvalitetssikringen har fundet sted. Skatteministeriet har op-

lyst, at kvalitetssikringen af afgørelser altid sker før udsendelse af forslag til afgørelse,

og inden den endelige afgørelse sendes. Det har imidlertid ikke været fast kutyme at

skrive i sagsnotatet, når et forslag eller en afgørelse sendes til kvalitetssikring, ligesom

det ikke altid fremgår af registreringer i Skattestyrelsens eller Motorstyrelsens it-sy-

stemer, hvornår kvalitetssikringen finder sted. I boks 1 er angivet, hvad de sager, som

sendes til strafferetlig vurdering, kan omhandle.

Boks 1

Hvad vedrører de sager, som sendes til strafferetlig vurdering

De kontrolsager, som sendes til strafferetlig vurdering, kan indeholde mindre forseelser.

Sagerne vil dog også ofte indeholde alvorlige overtrædelser af skatte- og afgiftslovgivnin-

gen. Der er tale om forskellige former for svig, herunder momskarruselsvig og organise-

ret kædesvig, forskellige former for bandekriminalitet samt organiseret sort arbejde og

illegal import af afgiftspligtige varer.

Sager, som ikke er sendt til strafferetlig vurdering

17. Vores gennemgang af de 46 kontrolsager, som ikke er sendt til strafferetlig vurde-

ring, viser, at der generelt ikke i sagsmaterialet (kontrolnotat, sagsfremstilling eller sa-

gens øvrige materiale) er en begrundelse for eller beskrivelse af årsagerne til, at sagen

ikke er sendt til strafferetlig vurdering.

I 32 af de 46 sager har der været kvalitetssikring i form af 4 øjne på sagen, før afgørel-

sen er truffet og sendt til skatteyderen. 4 sager var undtaget kvalitetssikring, idet und-

dragelsesbeløbet i sagerne faldt under beløbsgrænsen for 4 øjne. I de øvrige 10 sager

er det enten ikke angivet, om sagen er blevet kvalitetssikret, eller hvornår sagen er ble-

vet kvalitetssikret, herunder om sagen er blevet kvalitetssikret, før afgørelsen er truffet

og sendt til skatteyderen. Det er således ikke dokumenteret i alle sager, om og hvor-

når sagen har været kvalitetssikret i henhold til retningslinjerne.

I flere af sagerne forekommer det åbenlyst, at der ikke er tale om strafbare forhold, fx

fordi der er tale om komplicerede regler, men Rigsrevisionen har også fundet eksem-

pler på, at det ikke er åbenlyst, at der ikke kan ligge strafbare forhold bag urigtige op-

lysninger. Boks 2 viser et eksempel på en sag, som er illustrativt for de sager, hvor der

ikke indgår en klar vurdering i sagen.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

| Skattestyrelsens indsats på straffesagsområdet

Boks 2

Eksempel på en sag om potentiel kædesvig

En virksomhed, hvor ejeren er bosiddende i et andet nordisk land, havde i 2015, 2016 og

2017 angivet forkerte oplysninger om virksomhedens salgsmoms og angivet fradrag for

købsmoms på baggrund af fiktive fakturaer. Skattestyrelsen ændrede derfor virksomhe-

dens momsangivelser med ca. 700.000 kr. Skattestyrelsen fandt desuden, at der var

sket udbetaling af ubeskattet løn til ansatte ved kontante hævninger fra virksomhedens

bankkonto. Ansatte havde således fået kontant udbetaling af løn på i alt ca. 2,6 mio. kr.

i perioden 2015-2017.

Det fremgår af sagens afgørelse til virksomheden, at virksomheden kan have overtrådt

bestemmelser i skatte- og afgiftslovene, og at sagen vil blive sendt til strafferetlig vur-

dering, hvilket dog ikke er sket. Skattestyrelsen har efter sagens afgørelse anført over

for Rigsrevisionen, at det efter en konkret og samlet vurdering af sagens forhold, her-

under bopælsforhold, er vurderet, at sagen ikke er egnet til strafferetlig forfølgning. Sa-

gen indeholder imidlertid ikke en begrundelse for, at der ikke er sket noget strafbart i

sagen, eller at ejerens bopæl skulle have nogen betydning.

18. Vi har også undersøgt, i hvilket omfang overvejelser om gentagne overtrædelser

har indgået i vurderingen af, om sagen skal sendes til strafferetlig behandling. Gentag-

ne eksempler på manglende eller urigtige oplysninger fra samme borger eller virksom-

hed kan efter Rigsrevisionens opfattelse bero på misforståelser af komplicerede reg-

ler, men det kan også være indikation på, at der udvises uagtsomhed eller forsætlig-

hed, og dermed være skærpende for, om en kontrolsag skal sendes til strafferetlig vur-

dering.

Skattestyrelsen har oplyst, at styrelsen kan se i sagsbehandlingssystemet, om kon-

trollerede borgere og virksomheder tidligere har været kontrolleret, og på den måde

vil styrelsen blive opmærksom på borgere og virksomheder, som gentagne gange er

blevet reguleret.

Vores gennemgang af de 14 udvalgte sager, hvor der er tale om gentagne manglende

eller forkerte angivelser, viser imidlertid, at Skattestyrelsen ikke har noteret overve-

jelser om gentagelsesaspektet i sagerne, og at det derfor efter Rigsrevisionens vurde-

ring ikke indgår i overvejelserne om, hvorvidt en kontrolsag skal sendes til strafferetlig

vurdering. I 13 af de 14 sager blev sagen ikke sendt til strafferetlig vurdering. Boks 3

viser et eksempel på en virksomhed, som flere gange er blevet udtaget til kontrol for

samme forhold, men hvor det ikke fremgår af sagen, at gentagelsesaspektet har ind-

gået i overvejelserne om, hvorvidt sagen skulle sendes til strafferetlig vurdering.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Skattestyrelsens indsats på straffesagsområdet |

Boks 3

Eksempel på en sag, hvor en virksomhed flere gange havde

overtrådt samme afgiftsregler

Ved en kontrol af en bilforhandler, som tidligere havde modtaget ca. 1,5 mio. kr. i eksport-

godtgørelse, nåede Motorstyrelsen frem til, at forhandleren ikke havde været berettiget

til ca. 340.000 kr. Heraf vedrørte ca. 60.000 kr. godtgørelse, som forhandleren ikke var

berettiget til, for biler, som ikke var eksporteret, og hvor det kunne konstateres, at i hvert

fald én af bilerne var solgt til en i Danmark. Ca. 40.000 kr. vedrørte godtgørelse på en bil,

som havde været brugt til taxakørsel, hvorfor der ikke var betalt registreringsafgift. Bilen

var desuden ikke ejet af forhandleren. Forhandleren var tidligere blevet kontrolleret flere

gange for godtgørelse, som forhandleren heller ikke dengang havde været berettiget til.

Motorstyrelsen har efterfølgende anført, at der ikke blev fundet grundlag for at sende

sagen til strafferetlig vurdering, men selve kontrolsagen indeholder ikke en begrundel-

se for, at sagen ikke er sendt til strafferetlig vurdering.

Resultater

Undersøgelsen viser, at kontrolenhederne i Skattestyrelsen og Motorstyrelsen ikke i

tilstrækkelig grad sikrer, at der foretages en vurdering af, om en kontrolsag skal sen-

des til strafferetlig vurdering.

Der er udarbejdet retningslinjer for oversendelse af sager til strafferetlig vurdering,

som omfatter Skattestyrelsen og Motorstyrelsen. Retningslinjerne er imidlertid ikke

tilstrækkelige til at understøtte kontrolmedarbejdernes vurdering af, om en sag bør

sendes til strafferetlig vurdering. Retningslinjerne indeholder bestemmelser om, hvil-

ke oplysninger der skal følge med, når en sag sendes til strafferetlig vurdering, men

det er ikke nærmere beskrevet, hvordan det skal vurderes, og hvornår manglende el-

ler fejlagtige angivelser kan anses som potentielt strafbare (fx via eksempler), og der-

med hvornår sagen bør sendes til strafferetlig vurdering. Dermed fremgår det heller

ikke af retningslinjerne, hvilken betydning det har for vurderingen af, om en sag bør

sendes til strafferetlig vurdering, når den samme borger eller virksomhed gentagne

gange overtræder samme skatte- og afgiftsregler.

For de sager, som sendes til strafferetlig vurdering, skal der ifølge retningslinjerne ved-

lægges et sagsresuméskema, som redegør for den potentielle lovovertrædelse. For de

sager, som ikke sendes til strafferetlig vurdering, er det ikke obligatorisk at dokumen-

tere vurderingen, herunder årsagerne til, at sagen ikke sendes til straffesagsvurde-

ring – heller ikke når der er tale om store reguleringer, gentagne overtrædelser og/el-

ler andre forhold, som kunne pege på, at sagen bør sendes til strafferetlig vurdering.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

| Skattestyrelsens indsats på straffesagsområdet

Rigsrevisionens gennemgang af udvalgte sager viser, at kontrolsagerne er mangelfuldt

dokumenteret. Gennemgangen viser, at hovedparten af de sager, som blev sendt til

strafferetlig vurdering, er tilstrækkeligt dokumenteret, men i de sager, som ikke blev

sendt til straffesagsvurdering, er årsagerne til, at sagen ikke sendes til straffesagsvur-

dering, ikke dokumenteret. Kontrolenhederne lever desuden ikke altid op til egne ret-

ningslinjer om, at der skal ske kvalitetssikring via 4-øjneprincippet. Gennemgangen vi-

ser desuden eksempler på, at det ikke er dokumenteret på sagerne, at gentagelsestil-

fælde indgår i vurderingen af, om en sag skal sendes til strafferetlig vurdering.

I flere af de gennemgåede kontrolsager forekommer det åbenlyst, at der ikke er tale

om strafbare forhold, men Rigsrevisionen har også fundet eksempler på sager, hvor

der potentielt kan være tale om strafbare forhold, uden at det fremgår af sagen, hvor-

for sagen ikke er sendt til straffesagsvurdering med henblik på en strafferetlig sank-

tion.

En bedre dokumentation i sager, hvor der kan være tvivl om, hvorvidt manglende eller

forkerte angivelser er strafbare, vil efter Rigsrevisionens opfattelse kunne bidrage til

at skabe gennemsigtighed og vished for, at kontrolenhederne i tilstrækkelig grad får

vurderet, om sagerne skal sendes til strafferetlig vurdering. En bedre dokumentation

vil desuden kunne forbedre grundlaget for Skattestyrelsens erfaringsopsamling i for-

hold til, om de rigtige sager sendes til strafferetlig vurdering.

2.2. Sagsbehandlingstider i straffesager

19. Vi har undersøgt, om Skattestyrelsen sikrer tilfredsstillende sagsbehandlingstider

for behandlingen af straffesager. For det første har vi i perioden 2016-2020 undersøgt

udviklingen i sagsbehandlingstiderne og antallet af sager, som er forældede. Vi har lagt

til grund, at sagsbehandlingstiderne generelt ikke må stige, og at sagerne ikke må for-

ælde helt eller delvist, før de bliver strafferetligt vurderet. Sagsbehandlingstiderne må

derudover ikke være så lange, at de får indflydelse på afgørelserne i sagerne og fx be-

tyder, at straffen må nedsættes.

For det andet har vi undersøgt udviklingen i antal afsluttede sager sammenholdt med

tilgangen af sager i perioden 2016-2020. Hvis der løbende modtages flere sager, end

der afsluttes, vil beholdningen af uafsluttede sager stige. Dette indebærer en risiko for,

at sagsbehandlingstiderne vil stige, og at flere sager fremover vil forælde.

20. Figur 2 viser sagsgangen i straffesagsenhederne i Skattestyrelsen.

Figur 2

Sagsgangen i straffesagsenhederne i Skattestyrelsen

Sagen

visiteres

Sagen lægges i en sagspool

efter visitering

Sagen behandles

i én af de

6 straffesagsenheder

Sagen tages fra en sagspool

af straffesagsenhederne

Sagspools

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skattestyrelsen.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Skattestyrelsens indsats på straffesagsområdet |

Det fremgår af figur 2, at sagerne først visiteres, når de modtages i straffesagsenhe-

derne. I visiteringen kontrolleres det, at sagen indeholder de rigtige oplysninger til brug

for sagsbehandlingen, herunder om den rigtige borger eller virksomhed fremgår af sa-

gen, om sagsresuméskemaet er udfyldt korrekt, og om sagen er vedlagt de relevante

bilag. Når sagen er visiteret, lægges den i en sagspool, hvorfra sagen kan fordeles til en

sagsbehandler. Herefter er sagen klar til sagsbehandling, og sagen påsættes en start-

måledato, som er den dato, hvor sagen blev modtaget i straffesagsenhederne.

Sagsbehandlingstiderne i straffesagsenhederne

21. Skattestyrelsen måler sagsbehandlingstiden som den tid, der går, fra sagen modta-

ges i straffesagsenhederne, til sagen afgøres eller videresendes til politiet og anklage-

myndigheden (bruttosagsbehandlingstiden). Derudover registreres de tidsrum, hvor

sagen har ligget i bero af forskellige årsager, fx på grund af klage til Skatteankestyrel-

sen. Når sagen er sat i bero, regnes den ikke som klar til sagsbehandling.

Vi har undersøgt den gennemsnitlige sagsbehandlingstid for de sager, som er afgjort i

straffesagsenhederne i perioden 2016-2020. Figur 3 viser udviklingen i den gennem-

snitlige sagsbehandlingstid for straffesagerne.

Figur 3

Den gennemsnitlige sagsbehandlingstid for straffesager i perioden

2016-2020

(Antal dage)

500

450

400

350

300

250

202

200

150

100

2016

451

351

266

358

2017

2018

2019

2020

Note: Sagsbehandlingstiden er beregnet som den samlede tid, fra sagen modtages i straffesagsenhederne,

til sagen er afsluttet eller videresendt til politiet og anklagemyndigheden. I beregningen indgår ikke sager,

der er afsluttet ved kumulation, dvs. sager, som er teknisk afsluttet, fordi sagen er lagt sammen med en

anden sag vedrørende borgeren eller virksomheden.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skatteministeriet.

Det fremgår af figur 3, at Skattestyrelsens sagsbehandlingstid for straffesager i gen-

nemsnit er steget fra 202 dage i 2016 til 451 dage i 2020, svarende til mere end en for-

dobling af sagsbehandlingstiden. Undersøgelsen viser videre, at ca. 53 % af de afslut-

tede sager i 2020 havde en sagsbehandlingstid på mere end 1 år. For ca. 21 % af de af-

sluttede sager i 2020 var sagsbehandlingstiden mere end 2 år.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

| Skattestyrelsens indsats på straffesagsområdet

Hvis vi fratrækker den tid, straffesagerne har ligget i bero, er den gennemsnitlige sags-

behandlingstid i straffesagsenhederne steget fra 165 dage i 2016 til 378 dage i 2020.

Der er således også tale om mere end en fordobling af sagsbehandlingstiden, når vi

ser bort fra den tid, sagerne har været sat i bero.

22. Skattestyrelsen opdeler straffesagerne i 3 kategorier, hvor unddragelsessagerne

er de mest alvorlige sager. Undersøgelsen viser, at unddragelsessagerne udgør stør-

stedelen af straffesagerne. I perioden 2016-2020 udgjorde unddragelsessagerne ca.

74 % af de afsluttede sager. Den gennemsnitlige sagsbehandlingstid for disse sager er

steget fra 220 dage i 2016 til 537 dage i 2020. Fratrækkes den tid, som sagerne har lig-

get i bero, var den gennemsnitlige sagsbehandlingstid i unddragelsessagerne på 455

dage i 2020. Unddragelsessagerne udgør ca. 92 % af beholdningen af sager, som ikke

er afsluttet.

23. Undersøgelsen viser, at den primære årsag til de lange sagsbehandlingstider er, at

der går lang tid, fra straffesagsenhederne modtager sagerne, til sagsbehandlingen på-

begyndes.

En gennemgang af beholdningen af uafsluttede sager i straffesagsenhederne viser, at

Skattestyrelsen ultimo 2020 havde ca. 9.300 visiterede straffesager, som var klar til

sagsbehandling, men uden at sagsbehandlingen var påbegyndt. Det svarer til 73 % af

den samlede sagsbeholdning. Gennemgangen af sagsbeholdningen viser desuden, at

mange sager har ligget klar til sagsbehandling i en længere periode. Tabel 1 viser, hvor

lang tid sagerne har ligget klar til sagsbehandling.

Tabel 1

Antal straffesager klar til sagsbehandling

Klar til sagsbehandling

Mere end 2 år

1-2 år

�½-1 år

Op til �½ år

I alt

Antal sager

1�½021

3�½453

1�½990

2�½800

9�½264

Andel af beholdningen

af uafsluttede sager

100

Note: Opgørelsen inkluderer tiden efter, at sagen er visiteret og gjort klar til sagsbehandling, og dermed ikke

den tid, en sag kan være sat i bero. Opgørelsen er udarbejdet pr. 16. december 2020.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skatteministeriet.

Det fremgår af tabel 1, at ud af de ca. 9.300 sager, som lå klar til sagsbehandling ultimo

2020, havde ca. 4.500 sager – svarende til ca. halvdelen af sagerne i sagsbeholdnin-

gen – ligget klar til sagsbehandling i mere end 1 år, uden at sagsbehandlingen var på-

begyndt. 11 % af sagerne havde ligget klar i mere end 2 år.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Skattestyrelsens indsats på straffesagsområdet |

24. Skattestyrelsen har desuden siden 1. januar 2018 opgjort den tid, fra sagsbehand-

lingen påbegyndes, til sagen afgøres i straffesagsenhederne eller videresendes til po-

litiet og anklagemyndigheden (den effektive sagsbehandlingstid). Skattestyrelsens

opgørelser viser, at der i 2018 og 2019 gik ca. 50 dage i gennemsnit, fra sagsbehand-

lingen blev påbegyndt, til sagen blev afgjort i straffesagsenhederne, eller den blev vi-

deresendt til politiet og anklagemyndigheden. I 2020 var dette tal steget til 81 dage.

De lange sagsbehandlingstider skyldes således især, at sagerne ligger og venter, inden

sagsbehandlingen påbegyndes.

25. Blandt sagerne i beholdningen af uafsluttede sager er der bl.a. unddragelsessager,

der vedrører social dumping og organiseret kædesvig og momskarruselsvig. Der er

endvidere sager, som udspringer af kontrolprojekter, der har fokus på bandekrimina-

litet. Boks 4 viser 2 eksempler på alvorlige sager, der har ligget klar til sagsbehandling

gennem længere tid, men hvor sagsbehandlingen endnu ikke er påbegyndt.

Boks 4

Eksempler på sager, der har ligget klar til sagsbehandling

Skatte- og momsunddragelse

Skattestyrelsens enhed for særlig kontrol sendte i 2018 en sag vedrørende unddragelse

af moms og A-skat for ca. 35 mio. kr. til straffesagsenhederne. Sagen blev visiteret i for-

bindelse med modtagelsen, men ellers er der ultimo 2020 endnu ikke påbegyndt sags-

behandling. Det betyder, at sagen har ligget klar til sagsbehandling i næsten 2�½ år.

Kædesvig

Skattestyrelsens enhed for særlig kontrol havde i en sag vedrørende kædesvig afdækket

unddragelse af moms for ca. 25 mio. kr. Sagen blev modtaget i straffesagsenhederne i

2018 og har ligget klar til sagsbehandling lige siden, dvs. mere end 2 år.

Forældelse

26. De lange sagsbehandlingstider betyder, at en del af straffesagerne forælder enten

helt eller delvist, før de bliver strafferetligt vurderet. Når sager falder for den straffe-

retlige forældelsesfrist, henlægges de. Det medfører risiko for, at skatteydere ikke op-

lever strafferetlige sanktioner, når de overtræder skatte- og afgiftsreglerne.

Figur 4 viser det antal afsluttede sager, som Skattestyrelsen har registreret som helt

eller delvist forældede i perioden 2016-2020.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

| Skattestyrelsens indsats på straffesagsområdet

Figur 4

Helt eller delvist forældede straffesager i perioden 2016-2020

(Antal sager)

350

337

300

250

200

150

100

2016

Forældede sager

2017

2018

2019

2020

130

129

167

162

242

160

211

255

126

Delvist forældede sager

Note: Opgørelsen er behæftet med usikkerhed, da ikke alle helt eller delvist forældede sager er registreret.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skatteministeriet.

Det fremgår af figur 4, at antallet af afsluttede sager, der er registreret som helt eller

delvist forældede, er steget fra 130 sager i 2016 til 337 sager i 2020. Det bemærkes

dog, at 2020 ikke er fuldt sammenlignelig med årene 2016-2019, idet delvist forældel-

se frem til sommeren 2020 som udgangspunkt kun blev registreret, hvis forældelse

var en væsentlig medvirkende årsag til, at sagen blev afsluttet. Det vil sige, at en sag,

som blev afsluttet med en bøde, men som også indeholdt forældede indkomstår, of-

test kun blev registreret som en bøde og ikke som forældet. Det betyder samtidig, at

antallet af afsluttede sager, som har været forældede i perioden, kan være noget stør-

re end de ca. 1.000 sager, som Skattestyrelsen har registreret. De 337 sager, der er re-

gistreret som helt eller delvist forældede i 2020, svarer til ca. 7 % af de sager, der blev

afsluttet i 2020. Ca. 83 % af de sager, der er registreret som forældede, er unddragel-

sessager, mens de resterende 17 % er ordensbøder eller skærpede ordensbøder.

Derudover viser undersøgelsen, at der også kan være et stort antal sager i beholdnin-

gen af uafsluttede sager, som er helt eller delvist forældede. Rigsrevisionens analyse

af sagsbeholdningen viser, at 383 sager har overskredet den estimerede forældelses-

frist, som Skattestyrelsen selv har registreret på sagen. Dertil kommer ca. 4.000 sa-

ger, hvor Skattestyrelsen ikke har registreret en estimeret forældelsesfrist. Blandt dis-

se sager er der mange sager, som indeholder forhold, der vedrører gamle indkomstår.

Ca. 900 af sagerne indeholder således indkomstår fra 2014 eller tidligere, og en del af

disse sager kan også være helt eller delvist forældede. Da Skattestyrelsen først regi-

strerer, om en sag er forældet, når sagen afsluttes, kan styrelsen ikke opgøre, hvor

mange sager i beholdningen af uafsluttede sager der er helt eller delvist forældede.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Skattestyrelsens indsats på straffesagsområdet |

Gennemgang af 50 forældede straffesager

27. Vi har gennemgået 50 sager, som straffesagsenhederne har registreret som for-

ældede, og har undersøgt årsagerne til sagernes forældelse. Vi har gennemgået 10 sa-

ger om ordensbøder, 10 sager om skærpede ordensbøder og 30 unddragelsessager.

Én af sagerne var ifølge Skattestyrelsen fejlregistreret som forældet, idet det er ble-

vet vurderet, at der ikke kan gøres et straffeansvar gældende. Det bemærkes, at dele

af en straffesag kan forælde på forskellige tidspunkter. Det betyder fx, at overtrædel-

ser i nogle indkomstår kan være forældede ved modtagelsen, mens andre overtrædel-

ser i andre indkomstår kan forælde, efter sagen er modtaget i straffesagsenhederne.

Gennemgangen viser, at 44 af de 50 sager er helt eller delvist forældede, mens sager-

ne var i straffesagsenhederne. I de fleste tilfælde er forældelsen sket, allerede inden

sagsbehandlingen er påbegyndt. Der er dog også 4 af de 44 sager, som er forældede,

efter der er sendt bødeforlæg. Hvis den sigtede ikke erklærer sig enig i bøden, skal

Skattestyrelsen videresende sagen til politiet og anklagemyndigheden med henblik

på en eventuel bødedom. Dette er ikke sket i de 4 sager, og på grund af Skattestyrel-

sens manglende reaktion er sigtelsernes fristafbrydende virkning ophørt, og sagerne

er forældede.

4 af sagerne er helt eller delvist forældede, mens sagerne har været under behandling

hos Skatteankestyrelsen. Hvis der er klaget over den underliggende afgørelse i en sag,

der er sendt til straffesagsenhederne, bliver straffesagen som udgangspunkt stillet i

bero, indtil der er truffet afgørelse i klagesagen. Det er imidlertid vigtigt, at straffesags-

enhederne har fokus på i videst muligt omfang at undgå, at der indtræder strafferetlig

forældelse i straffesager, der er stillet i bero, fordi sagerne er påklaget. I de tilfælde,

hvor behandlingen af klagesagen trækker ud, og hvor straffesagen er tæt på straffe-

retlig forældelse, kan Skattestyrelsen anmode politiet om at sigte den pågældende.

Hvis straffesagen kan afgøres administrativt, forestås sigtelsen af straffesagsenhe-

derne. En sigtelse vil afbryde forældelsen.

Boks 5 viser et eksempel på en sag, som er forældet på grund af manglende fristaf-

brydelse.

Boks 5

Eksempel på en sag, hvor der ikke er sket fristafbrydelse

I en sag havde en skatteyder ikke angivet personlig indkomst på ca. 2,5 mio. kr. for ind-

komståret 2008. Sagen var en del af et større kompleks, hvor der i alt var blevet udbetalt

ca. 13 mio. kr. til et selskab i udlandet, uden at selskabet var blevet beskattet. Kontrolsa-

gen blev afsluttet i 2011, hvorefter sagen blev sendt til straffesagsenheden. Da afgørelsen

i kontrolsagen blev påklaget til Skatteankestyrelsen, blev sagen sat i bero i straffesags-

enheden. I 2019 var klagesagen endnu ikke afgjort, og der var heller ikke rejst sigtelse

mod den pågældende, hvilket betød, at straffesagsenheden henlagde sagen på grund af

forældelse.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

| Skattestyrelsens indsats på straffesagsområdet

28. Boks 6 viser yderligere 2 eksempler på sager, som er forældede i straffesagsenhe-

derne, før der er truffet afgørelse.

Boks 6

Eksempler på sager, som er forældede, før der er truffet

afgørelse

Skatte- og momsunddragelse

I en sag vedrørende unddragelse af skat og moms for i alt 150.000 kr. i 2013 sigtes den

pågældende i 2015. I 2016 sender straffesagsenheden bødeforlæg, og da den pågælden-

de ikke reagerer, sendes en rykker i marts 2016. Herefter sker der ikke mere i sagen, før

sagen henlægges i 2019. Da sagen har ligget stille i straffesagsenheden siden marts 2016,

har sigtelsen mistet sin fristafbrydende virkning. Sagen burde have været videresendt til

politiet og anklagemyndigheden med henblik på bødedom.

Forhøjelse af skattemæssig indkomst

I en sag vedrørende en virksomhed selskab forhøjes virksomhedens skattepligtige ind-

komst for årene 2013 og 2014 med i alt ca. 2 mio. kr. som følge af kontrolsagen. Sagen

modtages i straffesagsenheden i 2018, men først 2 år efter påbegyndes sagsbehandlin-

gen. I mellemtiden er de pågældende overtrædelser ifølge sagen strafferetlig forældede.

Det skyldes ifølge straffesagsenheden, at man i første omgang havde vurderet, at sagen

først ville forælde efter 10 år, men at det i forbindelse med sagsbehandlingen blev vurde-

ret, at sagen var omfattet af en forældelsesfrist på 5 år, og at sagen derfor var forældet.

Desuden er der 5 af de 50 sager, hvor dele af sagen allerede var forældede, inden sa-

gen blev sendt til straffesagsenhederne, og én sag, der var helt forældet.

Retursager

29. Når kontrolenhederne sender sager til straffesagsenhederne, skal sagerne inde-

holde de relevante oplysninger og dokumentation, så straffesagsenhederne, politiet

og anklagemyndigheden og i sidste ende domstolene kan træffe deres afgørelser på

et så korrekt og oplyst grundlag som muligt. Mange kontrolsager indeholder regule-

ringer for ældre indkomstår, og da forældelse i en straffesag regnes fra gerningstids-

punktet, er det derfor også vigtigt, at kontrolenhederne sender sagerne til straffesags-

enhederne så hurtigt som muligt, og at sagerne indeholder de rigtige oplysninger, så

straffesagsenhederne ikke bruger tid på at sende sagerne retur.

I straffesagsenhederne kontrolleres det indledningsvist i visitationen, om sagen er op-

rettet korrekt, og om den indeholder de relevante oplysninger og dokumenter. Hvis

dette ikke er tilfældet, sendes sagen retur til sagsbehandleren i kontrolenheden med

et returskema, der beskriver, hvilke informationer der mangler, og hvordan sagen i øv-

rigt skal håndteres, inden den kan sendes til straffesagsenheden på ny. Den primære

årsag til, at sagerne returneres, er, at de mangler relevante bilag, men en sag kan også

blive returneret, hvis sagen fx ikke er oprettet på rette borger eller virksomhed, hvis

sagen ikke er oprettet som en straffesag, eller hvis sagen mangler oplysninger om ind-

komstår.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Skattestyrelsens indsats på straffesagsområdet |

I perioden 2018-2020 har straffesagsenhederne registreret 1.763 sager, som er sendt

retur til kontrolenhederne, svarende til ca. 10 % af de indkomne sager fra kontrolenhe-

derne. Ud af disse var der 100 sager, som endnu ikke var sendt tilbage til straffesags-

enhederne igen på undersøgelsestidspunktet. I forbindelse med undersøgelsen har vi

gennemgået 20 tilfældigt udvalgte retursager fordelt på 10 sager, som er fremsendt på

ny til straffesagsenhederne, og 10 sager, som endnu ikke var genfremsendt til straffe-

sagsenhederne på tidspunktet for stikprøvens udtagelse.

Gennemgangen af sagerne viser, at der kan gå lang tid, fra sagen er sendt til straffe-

sagsenhederne, til sagen sendes retur til kontrolenheden, når straffesagsenhederne

vurderer, at sagen ikke er tilstrækkeligt dokumenteret. I 3 af de 20 sager var der såle-

des gået mere end 2 måneder, fra straffesagsenhederne havde modtaget sagen, til

den var blevet visiteret og returneret til kontrolenheden på grund af manglende doku-

mentation. En sag, som vedrørte kædesvig og hvidvask, og som manglede sagsreferat,

blev først sendt retur til kontrolenheden 193 dage efter, at sagen blev modtaget i straf-

fesagsenhederne. Ekstra tid forbundet med, at sagerne sendes retur, kan være proble-

matisk, fordi der i forvejen kan være gået lang tid, inden sagen første gang blev sendt

til strafferetlig vurdering.

Skatteministeriet har oplyst, at antallet af sager, som afventer visitation i straffesags-

enhederne, er blevet nedbragt med udgangen af 2020, og at sagerne derfor hurtigere

bliver sendt retur fra straffesagsenhederne end tidligere.

Endelig viser gennemgangen, at der i 6 af sagerne var gået mere end 2 måneder, fra

kontrolenheden havde modtaget en sag retur fra straffesagsenhederne, til sagen var

genfremsendt til straffesagsenhederne med den manglende dokumentation, på trods

af at det i mange tilfælde var ganske få oplysninger, der manglede eller skulle rettes.

På dét tidspunkt var der i 2 af sagerne gået mere end 5 måneder, fra sagen var kom-

met retur til kontrolenheden, til sagen var genfremsendt til straffesagsenhederne. En

enkelt retursag var endnu ikke genfremsendt til straffesagsenhederne, selv om sagen

var blevet returneret for mere end 16 måneder siden.

Sagsbehandlingstidens indflydelse på afgørelserne

30. Vi har også undersøgt, om sagsbehandlingstiden har haft indflydelse på afgørelse-

rne i sagerne. Sagsbehandlingstiden kan ifølge Skattestyrelsen påvirke afgørelsen i en

straffesag, idet en lang sagsbehandlingstid kan gøre det sværere at løfte bevisbyrden

eller at sandsynliggøre, at unddragelsen er begået forsætligt eller groft uagtsomt. Det

gælder særligt i de sager, hvor der skal indhentes yderligere dokumentation og bevis.

Herudover kan en lang sagsbehandlingstid besværliggøre politiets efterfølgende efter-

forskning af sagerne, idet politiet også har kompetence til at foretage ransagninger og

vidneafhøringer mv. Desuden kan en lang sagsbehandlingstid medføre, at straffen for

den begåede forseelse nedsættes.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

| Skattestyrelsens indsats på straffesagsområdet

31. I forbindelse med undersøgelsen har vi foruden de 50 forældede sager gennem-

gået yderligere 50 af de afsluttede straffesager. Det har vi gjort for at undersøge, om

sagsbehandlingstiden har haft indflydelse på afgørelsen i sagerne.

Gennemgangen viser, at sagsbehandlingstiden i flere sager har påvirket afgørelsen

eller den udmålte staf. Boks 7 viser 3 eksempler på, at sagsbehandlingstiden har haft

indflydelse på afgørelsen i sagen.

Boks 7

Eksempler på sager, hvor sagsbehandlingstiden har haft ind-

flydelse på afgørelsen i sagen

Henstilling på baggrund af manglende bevis og lang sagsbehandlingstid

Straffesagsenhederne modtog i 2017 en sag vedrørende manglende indeholdelse af A-

skat og arbejdsmarkedsbidrag for 2013 og 2014. Beløbet udgjorde ca. 100.000 kr. Sags-

behandlingen af sagen blev påbegyndt i februar 2019, og i april 2019 blev der truffet en

afgørelse. Det fremgår af afgørelsen, at Skattestyrelsen har vurderet, at den pågældende

person har handlet strafbart ved indtil 2014 at have haft ansatte uden at være registre-

ret som arbejdsgiver. Sagen afsluttes med en henstilling, hvilket ifølge sagen skyldes den

fremskredne tid og alder på sagen sammenholdt med manglende bevis i form af lønsed-

ler, som straffesagsenheden vælger ikke at rekvirere fra kontrolenheden. Det fremgår

endvidere, at dele af sagen er forældede i straffesagsenheden, inden sagsbehandlingen

påbegyndes næsten 2 år efter, at sagen er modtaget.

Afgørelse, hvor sagsbehandlingstiden har betydning for straffen

En skatteyder havde for flere indkomstår indberettet urigtige oplysninger vedrørende tab

og gevinster ved salg af aktier vedrørende indkomstårene 2014, 2015 og 2016. Den sam-

lede unddragelse blev opgjort til 150.000 kr. Sagen blev sendt til straffesagsenhederne i

2018, men sagsbehandlingen blev først påbegyndt i straffesagsenhederne i oktober 2020,

hvorved dele af sagen var forældede, da forældelsesfristen for denne type overtrædelser

er 5 år. Skatteyderen blev sigtet for grov uagtsom unddragelse med aktieindkomst, men

henset til en lang sagsbehandlingstid i Skattestyrelsen, og at skatteyderen har betalt den

udestående skat i mellemtiden, nedsatte Skattestyrelsen bøden til halv størrelse fra

100.000 kr. til 50.000 kr.

Dom, hvor sagsbehandlingstiden har betydning for straffen

I en dom fra 2020 blev en skatteyder i landsretten kendt skyldig i unddragelse af skat og

moms for i alt ca. 261.000 kr. Straffen blev fastsat til fængsel i 40 dage og en tillægsbøde

på 130.000 kr. Under hensyn til den medgåede sagsbehandlingstid, herunder særligt at

SKAT traf afgørelse den 14. september 2016 og først den 3. september 2018 sendte en til-

talebegæring til politiet, sammenholdt med sagens karakter og under hensyn til tiltaltes

personlige forhold fandt landsretten, at der var grundlag for at gøre straffen betinget og

tillægsbøden fastsat til 130.000 kr., svarende til halvdelen af det unddragne beløb.

I de sidste 2 sager var sagsbehandlingstiden således medvirkende til, at bøden blev

nedsat i henholdsvis Skattestyrelsen og i landsretten.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Skattestyrelsens indsats på straffesagsområdet |

Udviklingen i sagsbeholdningen

32. For at sagsbehandlingstiderne ikke skal stige yderligere, er det væsentligt, at straf-

fesagsenhedernes produktion af sager nogenlunde følger antallet af nytilkomne sager.

Vi har derfor undersøgt udviklingen i antal afsluttede sager sammenholdt med tilgan-

gen af sager i perioden 2016-2020.

33. Når Skattestyrelsen afslutter en straffesag, kan det ske ved, at styrelsen selv træf-

fer afgørelse i sagen, eller at sagen videresendes til politiet og anklagemyndigheden

med henblik på, at sagen afgøres ved domstolene. Hvis Skattestyrelsen selv træffer

afgørelse, kan det ske i form af en bøde, en advarsel eller henlæggelse af sagen. Frem

til 1. juli 2020 kunne sagerne endvidere afgøres med en henstilling. Anvendelsen af

henstillinger blev bl.a. afskaffet på baggrund af en udtalelse fra borger- og retssikker-

hedschefen, da der var flere uafklarede juridiske problemstillinger forbundet med an-

vendelsen af denne type afgørelser, herunder om der var hjemmel til brugen af hen-

stillinger. Tabel 2 viser udviklingen i afsluttede sager fordelt på afgørelsestyper.

Tabel 2

Udviklingen i afsluttede straffesager fordelt på afgørelsestyper

Afgørelsestype

Bøde

Henlæggelse

Henstilling

Sendt til politiet og anklagemyndigheden

Kumulation

Advarsel

Andet

I alt

2016

2�½004

684

724

631

4�½170

2017

1�½473

743

859

581

185

3�½891

2018

1�½388

928

728

658

416

4�½171

2019

1�½828

1�½115

1�½465

736

386

5�½639

2020

1�½636

1�½333

207

867

437

4�½546

I alt

8�½329

4�½803

3�½983

3�½473

1�½506

291

22�½417

Note: Sager, som er videresendt til politiet og anklagemyndigheden, indeholder alle sager, som er videresendt til politiet og anklagemyndigheden, uan-

set om sagen stadig pågår, eller om den er afgjort hos politiet og anklagemyndigheden eller ved domstolene. Når en sag er afsluttet ved kumu-

lation, betyder det, at sagen er teknisk afsluttet, fordi sagen er lagt sammen med en anden sag vedrørende borgeren eller virksomheden.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skatteministeriet.

Det fremgår af tabel 2, at der i perioden 2016-2020 blev afsluttet ca. 22.400 sager.

Heraf blev ca. 8.300 sager afsluttet med en administrativ bøde, ca. 4.800 sager med

en henlæggelse, ca. 4.000 med en henstilling, og ca. 3.500 sager blev videresendt til

politiet og anklagemyndigheden. Det fremgår endvidere af tabellen, at antallet af af-

gørelser i perioden årligt har ligget mellem ca. 3.900 sager og ca. 5.600 sager. I 2020

blev der afgjort ca. 4.500 sager, hvilket er ca. 1.100 sager mindre end i 2019. Ifølge

Skattestyrelsen skyldes det faldende antal afgørelser bl.a., at styrelsen fra 2020 er

begyndt at behandle flere af de forældelsestruede sager, som ifølge styrelsen ofte ta-

ger længere tid at sagsbehandle. Dette skyldes bl.a., at det er sværere at tilvejebringe

beviser i sager, hvor de foreliggende dokumentbeviser er utilstrækkelige. Derudover

har Skattestyrelsen ansat et stort antal nye medarbejdere i 2020. Oplæring af de nye

medarbejdere har ifølge Skattestyrelsen desuden påvirket produktiviteten.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

| Skattestyrelsens indsats på straffesagsområdet

Undersøgelsen viser således, at Skattestyrelsen i perioden 2016-2020 har afsluttet

ca. 4.000-5.500 sager årligt. Tilgangen af sager har imidlertid i hele perioden over-

steget antallet af sager, som Skattestyrelsen har afgjort eller sendt videre til politiet

og anklagemyndigheden. Dette har medført, at beholdningen af uafsluttede sager er

steget betydeligt i perioden. Udviklingen er blevet forstærket af, at tilgangen af straf-

fesager er steget fra ca. 5.000 sager i 2016 til ca. 7.500 sager i 2020.

De sager, der indgår i beholdningen af uafsluttede sager, er sager, der enten ligger klar

til sagsbehandling, er sat i bero eller er under sagsbehandling. Figur 5 viser, hvordan

beholdningen af uafsluttede sager har udviklet sig i perioden 2016-2020.

Figur 5

Udviklingen i beholdningen af uafsluttede straffesager i perioden

2016-2020

(Antal sager)

14.000

12.290

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

2016

2017

2018

2019

2020

3.603

4.799

6.740

9.408

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skatteministeriet.

Det fremgår af figur 5, at beholdningen af uafsluttede sager er steget fra ca. 3.600 sa-

ger i 2016 til ca. 12.300 sager i 2020, svarende til mere end en tredobling af uafslutte-

de sager i perioden 2016-2020. Stigningen i beholdningen af uafsluttede sager bety-

der, at sagsbeholdningen ultimo 2020 svarer til 2-3 års produktion af sager. Det er

Skattestyrelsens forventning, at beholdningen af uafsluttede sager vil fortsætte med

at stige i de kommende år, men at der vil ske stagnation i væksten, når effekten af til-

førslen af nye medarbejdere slår igennem i 2021.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at den markante stigning i beholdningen af uafslut-

tede sager indebærer en risiko for, at sagsbehandlingstiderne vil stige yderligere de

kommende år, og at endnu flere sager fremover vil forælde.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Skattestyrelsens indsats på straffesagsområdet |

Resultater

Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen ikke har sikret tilfredsstillende sagsbehand-

lingstider for behandlingen af straffesager, idet sagsbehandlingstiderne har været lan-

ge og stigende i perioden 2016-2020, og idet mange sager forælder helt eller delvist,

inden sagen bliver strafferetligt vurderet.

Den gennemsnitlige sagsbehandlingstid i straffesagsenhederne er steget fra 202 da-

ge i 2016 til 451 dage i 2020, svarende til mere end en fordobling af sagsbehandlingsti-

den. Hvis der ses bort fra den tid, sagerne har ligget i bero, er den gennemsnitlige sags-

behandlingstid steget fra 165 dage i 2016 til 378 dage i 2020. De lange sagsbehand-

lingstider skyldes primært, at der går lang tid, fra straffesagsenhederne modtager sa-

gerne, til sagsbehandlingen påbegyndes. Ca. 4.500 af sagerne, svarende til ca. halv-

delen af sagerne, som er klar til sagsbehandling, har således ligget klar i mere end 1 år,

uden at sagsbehandlingen er påbegyndt.

Som følge af de lange sagsbehandlingstider forælder mange af straffesagerne helt el-

ler delvist, inden sagerne bliver strafferetligt vurderet. Skattestyrelsen har i perioden

2016-2020 registreret ca. 1.000 af de afsluttede sager som helt eller delvist forælde-

de. Antallet af forældede sager kan dog være væsentligt højere. Det skyldes, at straffe-

sagsenhederne frem til sommeren 2020 kun i begrænset omfang registrerede sager,

der var delvist forældede. Derudover kan et stort antal sager i beholdningen af uafslut-

tede sager også være helt eller delvist forældede. Sagsbeholdningen indeholder såle-

des 383 sager, der har overskredet den estimerede forældelsesfrist, som Skattesty-

relsen selv har registreret på sagerne. Derudover er der ca. 4.000 sager, hvor Skatte-

styrelsen ikke har registreret en estimeret forældelsesfrist. Blandt disse sager er der

mange sager, som indeholder gamle indkomstår. Ca. 900 af sagerne indeholder såle-

des indkomstår fra 2014 eller tidligere, og en del af disse sager kan også være helt el-

ler delvist forældede.

Derudover har Rigsrevisionen fundet eksempler på sager, hvor en lang sagsbehand-

lingstid havde betydning for sagens afgørelse, ved at straffen blev nedsat med henvis-

ning til sagsbehandlingstidens længde, eller sagen blev afsluttet med en henstilling.

Skattestyrelsen har i perioden 2016-2020 årligt afsluttet ca. 4.000-5.500 sager. Til-

gangen af sager har imidlertid i hele perioden oversteget antallet af sager, som Skat-

testyrelsen har afgjort eller sendt videre til politiet og anklagemyndigheden. Dette har

medført, at beholdningen af uafsluttede sager er steget fra ca. 3.600 sager i 2016 til

ca. 12.300 sager i 2020, svarende til mere end en tredobling af uafsluttede sager i pe-

rioden. Ultimo 2020 udgjorde sagsbeholdningen 2-3 års produktion af sager. Udviklin-

gen er blevet forstærket af, at tilgangen af straffesager er steget fra ca. 5.000 sager i

2016 til ca. 7.500 sager i 2020. Den stigende sagsbeholdning indebærer efter Rigsre-

visionens vurdering en betydelig risiko for, at sagsbehandlingstiderne vil stige yderli-

gere, og at endnu flere sager fremover vil forælde.

Rigsrevisionen, den 3. juni 2021

Lone Strøm

/Niels Kjøller Petersen

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

| Metodisk tilgang

Bilag 1. Metodisk tilgang

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Skatteministeriets indsats på straffe-

sagsområdet er tilfredsstillende. Derfor har vi undersøgt følgende:

•

om kontrolenhederne i Skattestyrelsen og Motorstyrelsen i tilstrækkelig grad sik-

rer, at der foretages en vurdering af, om en kontrolsag skal sendes til strafferetlig

vurdering

•

om Skattestyrelsen sikrer tilfredsstillende sagsbehandlingstider for behandlingen

af straffesager.

I undersøgelsen indgår Skatteministeriet, herunder Skattestyrelsen, som varetager be-

handlingen af straffesager på skatte-, told-, moms- og afgiftsområdet. Desuden indgår

Motorstyrelsen, som på lige fod med Skattestyrelsen gennemfører kontrol og sender

sager til straffesagsenhederne, når kontrolenhederne vurderer, at der kan være tale

om mulige strafbare forhold. Toldstyrelsen sender på lige fod med Skattestyrelsen og

Motorstyrelsen kontrolsager til Skattestyrelsens straffesagsenheder, men da sank-

tionspraksis vedrørende toldsager behandles i forbindelse med Rigsrevisionens op-

følgning på beretningen om SKATs kontrol og vejledning på toldområdet fra 2017, ind-

går Toldstyrelsen ikke i beretningen. Undersøgelsen omhandler perioden 2016-2020.

Undersøgelsen bygger på analyse af de totale data for straffesager sendt til og be-

handlet i Skattestyrelsens straffesagsenheder i perioden 2016-2020 og gennemgang

af 190 udvalgte sager. Vi har desuden gennemgået retningslinjer for Skattestyrelsens

og Motorstyrelsens kontrol. Derudover har vi gennemgået Skattestyrelsens retnings-

linjer for visitering og behandling af straffesager, og vi har gennemgået de direktions-

sager, der har været i perioden 2016-2020 vedrørende straffesagsområdet.

Vi har desuden holdt en række møder med Skatteministeriets departement og Skat-

testyrelsen om Skattestyrelsens og Motorstyrelsens kontrol og Skattestyrelsens visi-

tation og behandling af straffesager. Derudover har vi holdt møder om datagrundla-

get til at belyse Skattestyrelsens sagsbehandling.

Nedenfor beskrives vores kvalitetssikring, data og metode i flere detaljer.

Kvalitetssikring

Denne undersøgelse er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssik-

ring, som omfatter høring hos de reviderede samt ledelsesbehandling og sparring på

forskellige tidspunkter i undersøgelsesforløbet med chefer og medarbejdere i Rigsre-

visionen med relevante kompetencer.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Metodisk tilgang |

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række centrale dokumenter, herunder:

•

lov om merværdiafgift, jf. lovbekendtgørelse nr. 1021 af 26. september 2019

(momsloven)

lov om opkrævning af skatter og afgifter m.v., jf. lovbekendtgørelse nr. 1224 af

29. september 2016 (opkrævningsloven)

skatteindberetningsloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1536 af 19. december 2017

straffeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1260 af 23. oktober 2007 med senere æn-

dringer

Skattestyrelsens og Motorstyrelsens retningslinjer for kontrol, ”Hovedprocessen

for kontrol – arbejdsbeskrivelse 1 til 5”

drejebøger for diverse indsatsprojekter (kontrol- og vejledningsprojekter)

Skattestyrelsens retningslinjer for kvalitetssikring i kontrollen – ”Andre øjne gen-

nemgang”

retningslinjer for oversendelse af sag til strafferetlig vurdering – ”Sådan oversen-

der du en sag”

diverse arbejdsbeskrivelser for visitering af straffesager

håndbog i sagsbehandling af straffesager i Skatteforvaltningen

diverse styringsdokumenter for Skattestyrelsens straffesagsområde, herunder

strategi og succeskriterier for straffesagsområdet

direktionssager vedrørende Skattestyrelsens straffesagsområde

Skattestyrelsens compliance- og skattegabsanalyser for borgere og små og mel-

lemstore selskaber for indkomståret 2014

notat om regelefterlevelse i forhold til straffesager.

Formålet med gennemgangen af dokumenterne har bl.a. været at undersøge, om kon-

trolenhederne har procedurer til at sikre, at de relevante sager sendes til strafferetlig

vurdering, og at der er fastlagt processer, som kan sikre kvalitet i selve straffesagsbe-

handlingen. Formålet har desuden været at undersøge straffesagsenhedernes over-

ordnede styring af området, herunder af sagsbehandlingstider og antallet af forælde-

de sager i straffesagsbehandlingen.

Interviews

Vi har herudover gennemført interviews med:

•

Skatteministeriets departement

fagområderne i Skattestyrelsen (kontrolenhederne)

straffesagsenhederne i Skattestyrelsen.

Formålet med interviewene har været at belyse kontrolenhedernes praksis for vurde-

ring af mulige strafbare forhold i forbindelse med kontrollen i Skattestyrelsen og Mo-

torstyrelsen. Formålet har desuden været at belyse straffesagsenhedernes praksis

i forhold til visiteringen af straffesager og processerne i sagsbehandlingen. Desuden

har det på møderne været drøftet, hvilke initiativer Skattestyrelsen har taget for at

styrke behandlingen af straffesager i perioden 2016-2020.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

| Metodisk tilgang

Registerdata

Vi har undersøgt udviklingen i sagsbehandlingstider for afsluttede straffesager i perio-

den 2016-2020. Det har vi gjort ud fra et totalt datasæt fra Skattestyrelsen for afslut-

tede sager i perioden 2016-2020. Sagsbehandlingstiden er opgjort ud fra bruttosags-

behandlingstiden og den effektive sagsbehandlingstid.

Bruttosagsbehandlingstiden

måler sagsbehandlingstiden, fra sagen modtages i straffesagsenhederne, til sagen af-

sluttes eller videresendes til politiet og anklagemyndigheden. Bruttosagsbehandlings-

tiden inkluderer derfor også tiden, før den egentlige sagsbehandling påbegyndes, for-

di sagen ligger i visitationen eller i en sagspool, inden den bliver fordelt til en sagsbe-

handler.

Den effektive sagsbehandlingstid

måler sagsbehandlingstiden, fra selve sags-

behandlingen påbegyndes, til sagen afsluttes eller videresendes til politiet og anklage-

myndigheden. Vi har også undersøgt, hvor lang tid sagerne i bunken af uafsluttede sa-

ger har ligget klar til sagsbehandling, uden at sagsbehandlingen er påbegyndt.

Vi har desuden ud fra det totale datasæt for afsluttede sager i perioden 2016-2020

opgjort antallet af sager, som er registreret som forældede i perioden. Ved opgørelsen

har vi medtaget sager, som er helt eller delvist forældede. Vi har desuden brugt data-

sættet til at undersøge, om der blandt de uafsluttede sager er sager, som reelt er for-

ældede, men som blot ikke er registreret som forældede. Dette har vi gjort for at vur-

dere, om antallet af forældede sager reelt er højere end det, som fremgår af Skatte-

styrelsens egne tal.

Desuden har vi ud fra datasættet undersøgt udviklingen i antal afsluttede sager sam-

menholdt med tilgangen af sager i perioden 2016-2020. Det har vi gjort for at vurdere

udviklingen i uafsluttede sager. Hvis der løbende modtages flere sager, end der afslut-

tes, vil beholdningen af uafsluttede sager stige, hvilket indebærer en risiko for, at sags-

behandlingstiderne vil stige, og at endnu flere sager vil forælde fremover.

Sagsgennemgang

Vi har gennemgået 70 kontrolsager. Formålet med gennemgangen af sagerne har væ-

ret at undersøge, om sagerne indeholder Skattestyrelsens og Motorstyrelsens vurde-

ring af, om en kontrolsag skal sendes til strafferetlig vurdering. Vi har desuden gen-

nemgået, om sagerne er blevet kvalitetssikret.

Vi har kun udvalgt kontrolsager, som ligger over Skattestyrelsens beløbsgrænse for,

hvornår sager skal sendes til strafferetlig vurdering. Sagerne er udvalgt inden for be-

løbsintervaller opstillet af Rigsrevisionen, så de omfatter sager med både store og

mindre reguleringer, dog med en overvægt af kontrolsager med store reguleringer, da

det især er vigtigt i disse sager, at sagen bliver vurderet for, om urigtige oplysninger

kan være strafbare. Vi har desuden udvalgt sagerne, så de fordeler sig på både Skat-

testyrelsen og Motorstyrelsen. Sagerne har fordelt sig, så der er 65 sager fra Skatte-

styrelsen og 5 sager fra Motorstyrelsen.

Vi har desuden gennemgået 20 kontrolsager, som straffesagsenhederne har sendt re-

tur til kontrolenhederne i Skattestyrelsen og Motorstyrelsen (såkaldte retursager), for-

di sagerne ikke har været tilstrækkeligt dokumenteret. Formålet med gennemgangen

af retursagerne har været at undersøge, om straffesagsenhederne modtager den nød-

vendige dokumentation for at kunne behandle straffesagerne, og hvor lang tid der er

gået, før straffesagsenhederne har modtaget den efterspurgte dokumentation.

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Metodisk tilgang |

Derudover har vi gennemgået 100 straffesager, heraf 50 sager, som er forældede i pe-

rioden 2016-2020. Formålet med gennemgangen af de 50 forældede sager har været

at undersøge, hvor i kontrol- og strafferetsbehandlingen sagerne forælder og årsager-

ne til sagernes forældelse. Sagerne er udvalgt inden for Skattestyrelsens 3 sagskate-

gorier (ordensbødesager, skærpede ordensbødesager og unddragelsessager), så alle

kategorier af straffesager er repræsenteret i undersøgelsen.

Endelig har vi gennemgået 50 afsluttede straffesager. Formålet med sagsgennemgan-

gen har været at undersøge, om der er eksempler på, at længden af sagsbehandlings-

tiden har haft indflydelse på afgørelserne i sagerne, herunder på strafudmålingen.

Alle sager i undersøgelsen er udvalgt tilfældigt over visse beløbsgrænser. Gennem-

gangen af kontrolsager, retursager og straffesager er ikke repræsentativ for alle sa-

ger under de nævnte sagstyper i Skattestyrelsen og Motorstyrelsen. Gennemgangen

af kontrolsager giver imidlertid en indikation af, om Skattestyrelsen og Motorstyrelsen

i relevante tilfælde foretager en vurdering af, om sagerne skal sendes til strafferetlig

vurdering, og om sagerne bliver kvalitetssikret i overensstemmelse med retningslin-

jerne, mens retursagerne giver et billede af, hvorfor sager sendes retur. Gennemgan-

gen af forældede straffesager viser i hovedtræk, hvor i kontrol- og strafferetsbehand-

lingen sagerne forælder og årsagerne til sagernes forældelse, mens gennemgangen

af de afsluttede straffesager viser, at længden af sagsbehandlingstiden i nogle tilfæl-

de har haft indflydelse på afgørelserne i sagerne, herunder strafudmålingen.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.

Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-

nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI

100-999).

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

| Ordliste

Bilag 2. Ordliste

Anklagemyndigheden

En offentlig myndighed, som i samarbejde med politiet varetager den retlige indsats mod strafbare

handlinger. Hovedopgaven er at være anklager i straffesager. Anklagemyndigheden er opbygget

med Rigsadvokaten i spidsen og under denne statsadvokaterne og politidirektørerne.

Den byrde, som konkret påhviler Skatteforvaltningen, og som består i forpligtelsen til at dokumen-

tere de forhold, der er af betydning for sagen.

Borger- og retssikkerhedschefens opgave i Skatteforvaltningen er at sætte og fastholde fokus på

retssikkerhed i skattesystemet, så skatteyderne oplever en ensartet og retfærdig behandling. Bor-

ger- og retssikkerhedschefen kan bl.a. iværksætte undersøgelser ud fra henvendelser fra borgere,

virksomheder, rådgivere eller medarbejdere i Skatteforvaltningen og kan foreslå og gennemføre

initiativer, der sætter fokus på retssikkerheden i skattesystemet.

Et bødeforlæg er et tilbud om at afslutte en sag om en lovovertrædelse, uden at politiet og domsto-

lene bliver involveret. Ved accept af bødeforlægget erkender sigtede bøden og giver afkald på en

egentlig domstolsprøvelse af sagen.

En frist, som Skattestyrelsen sætter på en straffesag, i forbindelse med at sagen visiteres til sags-

behandling, for at undgå, at sagen eller dele af sagen forælder. Fristen sikrer, at den ansvarlige funk-

tionsleder adviseres normalt 1 år før, at sagen eller dele af sagen forælder.

Retspraksis definerer 3 grader af forsæt – direkte forsæt, sandsynlighedsforsæt og eventualitets-

forsæt.

Direkte forsæt

foreligger, når gerningspersonen har villet begå den strafbelagte handling,

eller når vedkommende har haft en sikker viden om, at handlingen vil få et strafbart resultat.

Sand-

synlighedsforsæt

foreligger, når gerningspersonen har anset det for overvejende sandsynligt, at ad-

færden vil resultere i en unddragelse, mens

eventualitetsforsæt

foreligger, når det ikke kan påvises,

at gerningspersonen fx bevidst vil unddrage skat, men hvor vedkommende har måttet anse det for

muligt, at adfærden resulterede i en unddragelse, og hvor vedkommende har accepteret denne

mulighed.

Grov uagtsomhed foreligger, når den pågældende har tilsidesat den agtpågivenhed, som man kun-

ne forvente, uden at den pågældende dog har handlet forsætligt. Grov tilsidesættelse af agtpågi-

venheden betegnes som grov uagtsomhed. Grov uagtsomhed indebærer strafansvar.

Skattestyrelsens straffesager omfatter 3 typer af sager: K1-sager, K2-sager og K3-sager.

K1-sa-

gerne

omfatter almindelige ordensbødesager, hvor fx Skattestyrelsen har givet en bøde for kortva-

rig kørsel i et afgiftsbelagt køretøj, uden at der er betalt afgift.

K2-sagerne

er skærpede ordensbø-

desager, fx bøder givet efter punktafgiftslovene, hvor Skattestyrelsen konstaterer, at en virksom-

hed ikke har betalt afgift efter de enkelte loves bestemmelser.

K3-sagerne

er straffesager, hvor der

er tale om egentlig unddragelse af skatter, moms og afgifter, og hvor overtrædelsen typisk har en

mere alvorlig karakter.

Momskarruselsvindel er kendetegnet ved, at virksomheder køber varer eller tjenester momsfrit fra

et andet EU-land og opkræver moms ved videresalg, men uden at indberette momsen til Skattesty-

relsen. Den organiserede momskarruselsvindel ændrer sig løbende i takt med udviklingen, fx ved

ændret efterspørgsel på varer og brug af nye digitale løsninger.

Ransagning er et tvangsindgreb, som kun kan foretages med samtykke eller efter forudgående ind-

hentet retskendelse, og som giver politiet mulighed for at undersøge mistænktes bolig eller anden

personlige ejendom for bevismateriale. Skattemyndighederne kan i visse tilfælde og efter anmod-

ning fra politiet bistå politiet med ransagning efter bevismateriale i sager om skatte- og afgiftsund-

dragelse mv.

Bevisbyrde

Borger-og retssikkerheds-

chefen i Skatteforvaltningen

Bødeforlæg

Estimeret forældelsesfrist

Forsæt

Grov uagtsomhed

K1-, K2- og K3-sager

Momskarruselsvindel

Ransagning

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 261: Beretning nr. 16/2020 fra Rigsrevisionen om Skatteministeriet behandling af straffesager

Ordliste |

Regulering

Skattestyrelsens reguleringer af skatter og afgifter på baggrund af kontrollen. Bruttoreguleringer

er summen af forhøjelser og nedsættelser af skatter og afgifter, mens nettoreguleringer er udtryk

for forskellen mellem forhøjelser og nedsættelser af skatter og afgifter og er således en nettosum

af den ændring, som kontrollen har medført.

Sagsbehandlingstiden for straffesagerne måles ved bruttosagsbehandlingstiden og den effektive

sagsbehandlingstid.

Bruttosagsbehandlingstiden

måler sagsbehandlingstiden, fra sagen modtages i

straffesagsenhederne, til sagen færdigbehandles eller videresendes til politiet og anklagemyndig-

heden. Bruttosagsbehandlingstiden inkluderer derfor også tiden, før den egentlige sagsbehandling

påbegyndes, fordi sagen visiteres og ligger i en sagspool, inden den bliver fordelt til en sagsbehand-

ler.

Den effektive sagsbehandlingstid

måler sagsbehandlingstiden, fra selve sagsbehandlingen på-

begyndes, til sagen færdigbehandles eller videresendes til politiet og anklagemyndigheden.

Alle sager, som sendes til straffesagsenhederne, lægges i en sagspool efter visitering. Herfra forde-

les sagerne til sagsbehandlerne i straffesagsenhederne.

Det skema, som skal følge med, når kontrolenhederne sender en sag til straffesagsenhederne. Ske-

maet indeholder bl.a. oplysninger om baggrunden for, at kontrolsagen er startet op, hvad sagen om-

handler, hvilken lovparagraf der er mistanke om er overtrådt, hvor stort et beløb der er tale om, hvil-

ken borger eller virksomhed der er tale om, om skatteyderen en har haft en rådgiver, og om der har

været gjort indsigelse i sagen.

En erklæring til den sigtede om, at denne mistænkes for at have begået en strafbar overtrædelse.

Det skal fremgå af sigtelsen, hvilken bestemmelse der anses for overtrådt og på hvilken måde.

Det er tale om skatte- og afgiftsunddragelse, når skatteyderen med forsæt eller på baggrund af

grov eller simpel uagtsomhed har betalt mindre skat, moms eller afgifter, end vedkommende ret-

ligt er forpligtet til at betale.

Social dumping bruges om forhold, hvor udenlandske lønmodtagere i Danmark har løn- og arbejds-

vilkår, som ligger under det sædvanlige danske niveau, og om situationer, hvor udenlandske virk-

somheder udfører opgaver i Danmark uden at leve op til danske love og regler om fx skat, arbejds-

miljø eller social sikring. I forhold til skatteområdet indebærer det, at der ikke betales de behørige

skatter og afgifter.

Den dato, sagen er modtaget i straffesagsenhederne. Startmåledatoen bliver påsat, når sagen er

visiteret og gjort klar til sagsbehandling. Ved at sammenholde startmåledatoen med slutmåleda-

toen – som påsættes sagen, når denne er færdigbehandlet eller sendt videre til politiet og anklage-

myndigheden – kan Skattestyrelsen opgøre bruttosagsbehandlingstiden for straffesagerne.

Straffesagsområdet i Skattestyrelsen består organisatorisk af 6 straffesagsenheder, som behand-

ler straffesager på skatte-, moms- og afgiftsområdet, samt et fagkontor, som varetager opgaver i

forhold til lovkoordinering, regelforenkling, udvikling af digitale løsninger, strategiarbejde og juridisk

sparring for øvrige enheder i Skatteforvaltningen.

Sagen gøres klar til sagsbehandling, efter denne er modtaget i straffesagsenhederne. Visitationen

indbefatter bl.a., at det kontrolleres, at sagen indeholder de rigtige oplysninger til brug for sagsbe-

handlingen, herunder om den rigtige borger eller virksomhed er påsat sagen, om sagsresuméske-

maet er udfyldt korrekt, og om der er vedlagt de relevante bilag.

Sagsbehandlingstid

Sagspool

Sagsresuméskema

Sigtelse

Skatte- og afgiftsunddragelse

Social dumping

Startmåledato

Straffesagsområdet

Visitation