Retsudvalget 2020-21
REU Alm.del Bilag 218
Offentligt
2343753_0001.png
26. februar 2021
Folketinget må stille krav til ministerier og regeringer om dokumentation
Forslag om ændring af offentlighedslovens notatpligt til en regel om dokumentationspligt
Oluf Jørgensen, jurist, offentlighedsrådgiver,
forskningschef emeritus Danmarks Medie- og Journalisthøjskole
I Danmark kan ministerier og regeringer forberede og træffe vigtige politiske beslutninger uden
skriftlig dokumentation for vigtige dele af grundlaget. I nogle tilfælde er der også tvivl om, hvad
der er besluttet, og hvem der har besluttet det.
Denne besynderlige situation betyder, at ministerier og regeringers sagsbehandling gennem årtier
har givet anledning til undersøgelser i forsøg på at fastslå, hvad der er foregået. Folketinget har
brugt utallige timer på samråd, og ekspertudvalg, advokatundersøgelser og kommissioner er nedsat
i den ene sag efter den anden.
Udvalget for Forretningsorden har nu besluttet, at minksagen skal undersøges i en
granskningskommission, der er en ny form for undersøgelseskommission. Et lovforslag, der er i
høring indtil 3. marts,
vil blive fremsat og behandlet i Folketinget i løbet af marts, så en
granskningskommission kan nedsættes i april for at undersøge minksagen.
Forslaget afviger kun lidt fra undersøgelseskommissioner. Den paradoksale konsekvens af begge
kommissionsformer er, at der
lukkes for retten til aktindsigt
efter offentlighedsloven, så snart det
kommer på tale at nedsætte en kommission.
Det er på tide, at Folketinget overvejer, hvilke krav der må stilles for at undgå, at problemerne
opstår. Behovet for langstrakte og kostbare undersøgelser af sagsforløb og ansvar kan mindskes
væsentligt, hvis Folketinget stiller lovkrav om dokumentation, der kan sikre klarhed over indhold
og ansvar for vigtige beslutninger og handlinger. Væsentlige oplysninger må være skriftlige for at
give grundlag for aktindsigt, kontrol og ansvarsplacering.
Notatpligt gælder kun i konkrete sager
Offentlighedsloven pålægger myndigheder notatpligt i sager, hvor der skal træffes konkrete
afgørelser (offentlighedsloven
§ 13).
Notatpligten omfatter oplysninger om en sags faktiske
grundlag, eksterne faglige vurderinger og væsentlige sagsbehandlingsskridt.
Lovkravet om skriftlighed i form af et notat er begrænset til konkrete afgørelsesager. I andre
konkrete sager, der har indgribende og væsentlig betydning for en borger, gælder en
forvaltningsretlig grundsætning om notatpligt. Principperne om god forvaltningsskik sigter også på
konkrete sager. (Ahsan:
”Offentlighedsloven med kommentarer”,
2014, side 246 f).
Notatpligt gælder ikke ved generelle sager. Ministerier har derfor ikke pligt til at dokumentere
vigtige oplysninger, når de forbereder, beslutter og gennemfører lovgivning, planer, instrukser og
andre generelle sager. Der er f.eks. ikke pligt til at notere mundtlige advarsler om manglende
lovhjemmel eller andre faglige vurderinger, der taler imod gennemførelsen af politiske planer.
 REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 218: Henvendelse af 26/2-21 fra Oluf Jørgensen, jurist, offentlighedsrådgiver, forskningschef emeritus Danmarks Medie- og Journalisthøjskole, vedrørende forslag om ændring af offentlighedslovens notatpligt til en regel om dokumentationspligt
2343753_0002.png
Eksempel fra minksagen: Forløbet ved beslutningen om aflivning af alle mink i hele landet er
omtalt i
Miljø- og Fødevareministeriets redegørelse
18. november 2020. Ifølge redegørelsen var det
4. november klart for Miljø- og Fødevareministeriet og Justitsministeriet, at der manglede
lovgrundlag, men ministre blev ikke orienteret, før de præsenterede beslutningen på et pressemøde
sidst på eftermiddagen samme dag. Dagen efter ringede Justitsministeriet til Rigspolitiet med
besked
om, at der ikke var lovhjemmel. Alligevel udarbejdede Rigspolitiet ”actioncards” for
medvirken til minkaflivningen. I et
svar til Folketingets Retsudvalg
9. december oplyste
justitsministeren, at ministeriet ikke har materiale, der kan kaste lys over den pågældende samtale.
Justitsministeren tilføjede, at Justitsministeriets departement ikke skulle træffe konkret afgørelse, og
at notatpligten ikke gælder i en generel sag.
Erfaringer med stærkere krav til dokumentation i kommuner
Konkrete sager, der er underlagt notatpligt, dominerer i kommuner, mens generelle sager dominerer
i ministerier.
Kommunernes generelle sager om projekter, planer mv. skal vedtages i kommunalbestyrelse eller
udvalg. Loven om kommunernes styrelse stiller krav om dagsorden, der giver politikerne mulighed
for at forberede sig til de sager, der skal tages stilling til. Borgmester og udvalgsformand har pligt
til at sørge for, sager er ordentlig belyst. Styrelsesreglerne har stor betydning for
dokumentationskrav. Oplysninger og faglige vurderinger, der taler imod en beslutning, må ikke
holdes skjult for medlemmerne. Dagsorden, sagsmateriale og referater er undergivet høj grad af
offentlighed.
I modsætning til en række andre lande har Danmark ikke styrelsesregler for de øverste
statsmyndigheder. Det formelle ministerstyre er i realiteten underlagt en stærk styring fra
regeringsudvalg og statsminister. Behandlingen af sager foregår på grundlag af traditioner og
skiftende magtforhold uden lovregler, der stiller krav til dokumentation af beslutningsgrundlag.
Erfaringer med samråd, undersøgelser og kommissioner
Manglende dokumentation betyder, at der i nogle sager må bruges mange ressourcer på at
kortlægge forløb og forsøge at placere et ansvar.
Tamilsagen kunne måske være undgået, og det havde i hvert fald været nemmere at placere
ansvaret, hvis den administrative ledelse havde fortalt justitsminister Ninn Hansen, at han først
skulle underskrive en beslutning, hvis behandlingen af ansøgninger om familiesammenføring skulle
standses. Et elementært krav om skriftlighed kunne formentlig have fået ministeren til at overveje
lovændring i stedet for at foretage lovbrud.
Den aktuelle instrukssag kunne måske være undgået, hvis den administrative ledelse havde fortalt
udlændinge- og integrationsminister Inger Støjberg, at hun først skulle underskrive en beslutning,
hvis der skulle gennemføres tvangsadskillelse af flygtningepar, hvor kvinden var under 18 år. For at
klargøre forskellen på en ulovlig og en lovlig beslutning kunne ministeren samtidig være
præsenteret for et alternativt forslag for en ekstra undersøgelse af, om der blandt flygtningepar
faktisk skulle være eksempler på tvang med forslag til hjemmel for adskillelse i de tilfælde, der
måtte blive fundet.
I minksagen havde det være meget nyttigt, hvis ministerier og styrelser så hurtigt som muligt havde
sørget for besked og sikret dokumentation for meldinger til ministre og myndigheder om manglende
 REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 218: Henvendelse af 26/2-21 fra Oluf Jørgensen, jurist, offentlighedsrådgiver, forskningschef emeritus Danmarks Medie- og Journalisthøjskole, vedrørende forslag om ændring af offentlighedslovens notatpligt til en regel om dokumentationspligt
2343753_0003.png
lovhjemmel. Et kort og klart notat til ministrene kunne formentlig have afværget de alvorlige
problemer, der opstod, og ellers sikret dokumentation for ansvaret.
Kommissionsundersøgelser har afdækket forbløffende usikkerhed i ministerier om beslutninger og
beslutningsgrundlag. Der er en række andre eksempler end de oven for nævnte, f.eks. statsløsesagen
og Tibetkommissionen.
Sagerne viser, at manglende dokumentation giver usikkerhed, og det er meget vanskeligt at
kortlægge sagsforløb efterfølgende. Vidneforklaringer til kommissioner viser, at embedsmænd har
forskellige opfattelser om, hvem der har besluttet hvad. Dertil kommer, at retsprincippet om
”selvinkriminering”
betyder, at der ikke er pligt til at give oplysninger, der kan give problemer for
vidnet selv.
Notatpligt ændres til dokumentationspligt
Stærke dokumentationskrav gælder i konkrete sager, og på en række områder stilles nidkære
dokumentationskrav om ansatte og institutioners arbejde. I skærende kontrast hertil mangler basale
dokumentationskrav for oplysninger i sager, der har stor samfundsmæssig betydning.
Offentlighedslovens notatpligt bør ændres til en dokumentationspligt, der også omfatter væsentlige
oplysninger i generelle sager.
Betegnelsen ”dokumentationspligt” er inspireret af den norske
betænkning
”Fra
kalveskinn
til datasjø”,
der har forslag til lovregler for dokumentation.
I starten af juni 2020 sendte jeg en
redegørelse til Folketingets Retsudvalg
med forslag til en række
ændringer i offentlighedsloven, bl.a. om aktindsigt i beslutningsgrundlag og et effektivt
klagesystem. Ændring af notatpligten til dokumentationspligt er ikke nævnt, men vigtig at få med.
Dokumentationspligten bør omfatte oplysninger om faktiske forhold, faglige vurderinger,
væsentlige sagsbehandlingsskridt og beslutninger. Det bør pointeres, at:
- oplysninger om metoder og forudsætninger skal dokumenteres i forbindelse med oplysninger om
faktiske forhold og faglige vurderinger,
- at både interne og eksterne faglige vurderinger skal dokumenteres.
- oplysninger om manglende eller tvivlsom lovhjemmel for beslutninger er faglige vurderinger, og
meddelelser herom til administrative og politiske ledelser er væsentlige sagsbehandlingskridt, der
skal dokumenteres,
- beslutninger, der har væsentlig betydning, skal formuleres skriftligt. Det skal også gælde interne
beslutninger fra administrative og politiske ledelser, bl.a. instrukser og retningslinjer.
Oplysninger om faktiske forhold, faglige vurderinger, væsentlige sagsbehandlingskridt og
beslutninger skal dokumenteres for at sikre ordentlig sagsbehandling. Ministre, forligskredse og
Folketinget skal sikres solide og dækkende grundlag for beslutninger. Dokumentation skal desuden
give mulighed for aktindsigt, parlamentarisk kontrol og kontrol fra eksterne kontrolinstanser. Sidst
men ikke mindst kan ansvar placeres meget nemmere, og langvarige og kostbare undersøgelser kan
undgås.