Retsudvalget 2020-21
REU Alm.del Bilag 215
Offentligt
2341804_0001.png
DANMARKS UAFHÆNGIGE
JURIDISKE TÆNKETANK
Sammenfatning:
ULOVLIG LOGNING
– TID TIL EN LOVREVISION
Af Jacob Mchangama og Helene Qvist Petersen
 REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 215: Henvendelse af 26/2-21 fra Justitia, vedrørende lovforslag om udskydelse af den planlagte lovrevision af de danske logningsregler
2341804_0002.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Ulovlig logning
–
tid til en lovrevision
Revision af logningsreglerne
–
Sammenfatning
Indledning
Terrorangrebene i USA den 11. september 2001 medførte et paradigmeskifte i vestlige demokratiers
vilje til at overvåge deres borgere. Som en følge af anti-terrorindsatsen fra 2002 trådte de danske
logningsregler i kraft i 2007. Med logningsreglerne blev teleselskaberne forpligtet til at indsamle og
opbevare en lang række oplysninger om samtlige danskeres elektroniske kommunikation. De
oplysninger, der skal logges, omfatter bl.a.
hvem borgerne SMS’er med og ringer til, hvornår og hvor
længe de gør det, samt hvor de opholder sig, når de foretager denne kommunikation. Oplysningerne
gør det muligt at lave en meget præcis profil over hver enkelt persons adfærd. Indholdet i
kommunikationen skal ikke registreres.
Reglerne har siden været genstand for omfattende debat, og selvom Justitsministeriet i fire år har
anerkendt, at de nuværende regler strider mod EU-retten, er de endnu ikke blevet ændret.
Justitia argumenterer i denne analyse for, at de nuværende regler må anses for ugyldige, og at
teleselskaberne hverken skal eller bør foretage logning, før der er vedtaget nye, lovlige
logningsregler. Justitia kommer i den forbindelse med en række konkrete anbefalinger til nye
logningsregler.
Logningsreglerne strider mod EU-retten men opretholdes fortsat
Logning er gentagne gange i årenes løb blevet fremhævet som et afgørende redskab for politiet i
forbindelse med sager om bl.a. terrorisme, organiseret narkohandel, drab, bandekriminalitet og
databedrageri.
Sideløbende har det i en lang årrække været omdiskuteret, i hvilket omfang logning er i
overensstemmelse med grundlæggende rettigheder som retten til privatliv, beskyttelsen af
personoplysninger og ytringsfriheden. EU-Domstolens praksis har
–
som minimum
–
siden 2016 gjort
det klart, at de danske logningsregler er i strid med disse rettigheder.
Ved tre domme fra 2014, 2016 og 2020 har EU-domstolen
således fastslået, at 1) EU’s
logningsdirektiv, som de danske regler bygger på, er ugyldigt, 2) at EU-retten ikke tillader national
lovgivning, der kræver generel og udifferentieret logning af samtlige trafik- og lokaliseringsdata, og
3) at en national domstol ikke kan opretholde nationale logningsregler midlertidigt, når de strider
mod EU-retten.
EU-Domstolen åbner dog for, at der lovligt kan ske
målrettet
logning til bekæmpelse af (som
minimum) grov kriminalitet, og at generel og udifferentieret logning kan ske midlertidigt, hvis en
1
 REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 215: Henvendelse af 26/2-21 fra Justitia, vedrørende lovforslag om udskydelse af den planlagte lovrevision af de danske logningsregler
2341804_0003.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Ulovlig logning
–
tid til en lovrevision
medlemsstat står overfor en alvorlig trussel mod den nationale sikkerhed, der er
”reel
og aktuel eller
forudsigelig”
(f.eks. en konkret terrortrussel).
Den danske regering har for så vidt anerkendt, at de danske logningsregler strider mod EU-retten,
idet Justitsministeriet gentagne gange har bekræftet, at dommene fra 2016 og 2020 giver anledning
til at ændre de danske regler.
Ikke desto mindre er reglerne fortsat uændrede. I de seneste fire år har regeringens primære
begrundelse for at udskyde lovrevisionen været, at man har måttet afvente retningslinjer fra EU samt
dialog med de øvrige medlemsstater. Senest tilkendegav Justitsministeriet i januar 2021, at
lovrevisionen heller ikke kunne forventes at ske i februar 2021, hvilket ellers var planen.
Justitsministeriet har løbende anført, at
tilpasning af logningsreglerne blot skal ske ”hurtigst muligt”,
hvorefter de nuværende regler kan opretholdes, indtil tilpasningen er sket. Dette er Justitia ikke enig
i. Som anført følger det direkte af La Quadrature-dommen, at logningsregler, der strider mod EU-
retten, ikke kan håndhæves af en national domstol. Når det er afklaret, at en given lovgivning ikke
kan håndhæves af en domstol, må dette også betyde, at den pågældende lovgivning må anses
ugyldig og ikke kan opretholdes. Dette er med andre ord, ifølge Justitias vurdering, to sider af samme
sag.
Justitsminister Nick Hækkerup har da også anerkendt, at logningsreglerne ikke længere kan
håndhæves overfor teleselskaberne. Dette må anses som et skridt i den rigtige retning. Dog mener
ministeren samtidig, at reglerne fortsat er gyldige og ”i kraft”, og
opfordrer telebranchen til at
efterleve de klart ulovlige logningsregler.
Dette fremstår svært problematisk. Justitia finder det svært at forstå, hvordan regler, der ikke kan
håndhæves, fortsat kan siges at være i kraft. Ifølge Justitias opfattelse modsiger disse to udmeldinger
hinanden.
Betænkelighederne ved den fortsatte opretholdelse af de EU-retsstridige regler skærpes yderligere
ved, at der er tale om et intensivt og konstant indgreb i grundlæggende rettigheder for praktisk talt
hele Danmarks befolkning. De danske sager om fejl i konverteringen af loggede data og udlevering
af for mange oplysninger til politiet viser også, at bekymringer vedrørende logning ikke blot er
teoretiske frygtscenarier eller ”juristeri”.
Justitsministerens opfordring til efterlevelse af logningsreglerne er så meget desto mere
problematisk, fordi teleselskaberne, hvis de efterlever opfordringen, risikerer at blive retsforfulgt for
at overtræde persondataretten.
Både Teleindustrien og Retsudvalget har spurgt justitsministeren, om det vil være i
overensstemmelse med databeskyttelsesreglerne, hvis teleselskaberne fortsætter med at logge som
hidtil. Hertil har ministeren svaret, at
”
Efter GDPR vil der fortsat kunne logges trafik- og
2
 REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 215: Henvendelse af 26/2-21 fra Justitia, vedrørende lovforslag om udskydelse af den planlagte lovrevision af de danske logningsregler
2341804_0004.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Ulovlig logning
–
tid til en lovrevision
lokaliseringsdata som hidtil med henblik på beskyttelse af national sikkerhed og bekæmpelse af grov
kriminalitet
” (Justitias understregning).
1
Retorikken i ministerens svar
– at der ”fortsat” kan ”logges som hidtil” –
giver anledning til at forstå
svaret sådan, at logning kan fortsætte uændret og samtidig overholde databeskyttelsesreglerne.
Svaret indeholder imidlertid også en præmis om, at logning kun er i overensstemmelse med
databeskyttelsesreglerne, når det sker af hensyn til to specifikke formål: National sikkerhed og grov
kriminalitet.
Med det nuværende retlige landskab er det imidlertid ikke praktisk muligt for teleselskaberne at
afgrænse logningen til beskyttelse af national sikkerhed og bekæmpelse af grov kriminalitet. Det er
derfor også svært at se, hvordan selskaberne skal kunne logge inden for rammerne af
databeskyttelsesreglerne, hvis de fortsat logger. Dette glemmer justitsministeren at nævne i sit svar
til Teleindustrien, hvilket Justitia finder kritisabelt.
Justitia mener hverken, at telebranchen skal eller bør efterleve reglerne i den nuværende
logningsbekendtgørelse. Justitia anerkender dog, at logning og adgang til dataene udgør et vigtigt
redskab i politi og efterretningstjenesters arbejde med at forhindre og opklare alvorlig kriminalitet.
Derfor anbefales i stedet følgende løsninger:
Anbefalinger
Nedenstående er en kort sammenfatning af hovedpointerne i Justitias anbefalinger. Se den fulde
analyse for de nærmere detaljer.
Midlertidig løsning indtil vedtagelsen af nye, lovlige logningsregler:
Justitia anbefaler, at der indføres en midlertidig løsning, der respekterer grundlæggende rettigheder,
samtidig med at myndighederne ikke helt fratages logningsredskabet i den mellemliggende periode.
Der kunne her opereres med en løsning, hvor data først logges, når der er opstået mistanke mod en
person, eventuelt ud fra et lempet mistankekrav. Retsplejeloven tillader allerede i dag en lignende
form for hastesikring af data, men Justitias forslag vil give videre muligheder herfor.
Anbefalinger til nye logningsregler i overensstemmelse med EU-Domstolens praksis:
Justitia anbefaler, at der i overensstemmelse med EU-Domstolens praksis laves særskilte løsninger
for
logning
af
henholdsvis
1)
trafik-
og
lokaliseringsdata,
2)
IP-adresser
og
3)
brugeridentitetsoplysninger.
3
1
Citatet er taget fra justitsministerens besvarelse til Teleindustrien. Besvarelsen til Retsudvalget er ikke ordret identisk hermed, men de
to besvarelser svarer indholdsmæssigt til hinanden
 REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 215: Henvendelse af 26/2-21 fra Justitia, vedrørende lovforslag om udskydelse af den planlagte lovrevision af de danske logningsregler
2341804_0005.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Ulovlig logning
–
tid til en lovrevision
1) Logning af trafik og lokaliseringsdata
Trafikdata
omfatter bl.a. afsendelse/modtagelse af SMS’er og telefonopkald.
Lokaliseringsdata
omfatter bl.a. mastedata, dvs. oplysninger om hvor en person befinder sig, når vedkommende
kommunikerer via f.eks. sin mobiltelefon.
Omfanget af logning af disse data afhænger af, til hvilket formål dataene logges. Der bør derfor
opereres med to særskilte løsninger: 1.1) målrettet logning til bekæmpelse af som minimum grov
kriminalitet og 1.2) generel og udifferentieret logning til beskyttelse af alvorlige trusler mod den
nationale sikkerhed.
1.1) Målrettet logning af trafik- og lokaliseringsdata til bekæmpelse af som minimum grov
kriminalitet
•
Målrettet logning kan ske til bekæmpelse af
grov kriminalitet
, beskyttelse mod
alvorlige
trusler mod den offentlige
sikkerhed samt beskyttelse mod trusler generelt mod den
nationale sikkerhed
. De nye logningsregler skal derfor først og fremmest definere disse tre
begreber
•
Logningen skal målrettes med hensyn til 1) kategorierne af data, 2) de omhandlede
kommunikationsmidler, 3) de berørte personer, og 4) den fastsatte varighed af lagringen.
•
Ordningen bør være dynamisk, så der løbende kan udstedes konkret afgrænsede påbud
om logning
•
Et logningspåbud skal være baseret på en konkret vurdering af, hvad der på et givent
tidspunkt udgør strengt nødvendig logning til bekæmpelse af f.eks. grov kriminalitet
o
Det indledende skridt i en sådan konkret vurdering bør være identificeringen af en
konkret begivenhed, der kan begrunde logning (f.eks. grov menneskehandel).
4
 REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 215: Henvendelse af 26/2-21 fra Justitia, vedrørende lovforslag om udskydelse af den planlagte lovrevision af de danske logningsregler
2341804_0006.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Ulovlig logning
–
tid til en lovrevision
o
o
o
Den nærmere afgrænsning af logningen kan herefter tage sit udgangspunkt i
kriteriet ”de berørte personer”, dvs. den personmæssige afgrænsning
▪
Den personmæssige afgrænsning kan både ske med hensyn til specifikke
personer, til hvem der er knyttet en mistanke, og geografisk, således at data
tilhørende de personer, der befinder sig i nærmere bestemte områder,
logges
▪
Der kan i den forbindelse opereres med lempede mistankekrav
Den efterfølgende afgrænsning med hensyn til kategorierne af data og de
omhandlede kommunikationsmidler kan basere sig på et grundprincip om, at jo
mere snævert den personmæssige logning er afgrænset, jo bredere kan de
omfattede kommunikationsmidler og kategorier af data afgrænses
Logningspåbuddet, dvs. påbuddet om selve indsamlingen af data, bør også være
tidsbegrænset. Her kan der opereres med et udgangspunkt på f.eks. tre måneder
med mulighed for både forlængelse og afkortning
2) Generel og udifferentieret logning til beskyttelse af alvorlige trusler mod den nationale sikkerhed
•
•
•
Generel og udifferentieret logning kan
–
i snævre tilfælde
–
iværksættes til beskyttelse mod
en
alvorlig trussel mod den nationale sikkerhed, som er ”reel og aktuel eller forudsigelig”.
Loven skal definere begrebet ”
alvorlig
trussel mod den nationale sikkerhed”.
Loven skal indeholde parametre til brug for vurderingen af, om der er tale om en reel og
aktuel eller forudsigelig trussel. Der skal være krav om konkrete, dokumenterbare
omstændigheder. En abstrakt terrorrisiko ud fra det generelle trusselsbillede må ikke være
tilstrækkelig.
Selve indsamlingen af data skal være midlertidig, og logningspåbuddet skal derfor være
tidsbegrænset. Her kan der opereres med et udgangspunkt på f.eks. 14 dage med
•
5
 REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 215: Henvendelse af 26/2-21 fra Justitia, vedrørende lovforslag om udskydelse af den planlagte lovrevision af de danske logningsregler
2341804_0007.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Ulovlig logning
–
tid til en lovrevision
•
mulighed for både forlængelse og afkortning samt pligt til løbende stillingtagen til det
konkrete trusselsbillede
Iværksættelse af generel og udifferentieret logning bør kun kunne ske efter kendelse fra
byretten
2) Logning af IP-adresser
En
IP-adresse
er en kode, der tildeles en kommunikationsenhed (f.eks. en computer), når den
tilkobles internettet. Koden er knyttet til det netværk, enheden kobles på, og flere enheder koblet på
samme netværk tildeles derfor den samme IP-adresse.
•
•
Der kan ske generel og udifferentieret logning af IP-adresser
Adgangen til disse data skal begrænses til bekæmpelse af som minimum
grov
kriminalitet
3) Logning af brugeridentitetsoplysninger
Brugeridentitetsoplysninger
er
–
som ordet foreskriver
–
oplysninger om identiteten på den person,
der har tegnet et abonnement, f.eks. navn og adresse på en teleabonnent.
•
•
Der kan ske logning for samtlige brugere af elektroniske kommunikationsmidler
Adgang til disse data skal være begrænset til bekæmpelse af kriminalitet i almindelighed
6