REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 154: Henvendelse af 13/1-21 fra Hans Jørgen Engbo, Nykøbing Sjælland, vedrørende artikel om disciplinærstraffe i fængslerne

Retsudvalget 2020-21
REU Alm.del Bilag 154
Offentligt

Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab

–

nr. 1/2021

Disciplinærretlig skyld

og straf i danske fængsler

Hans Jørgen Engbo, cand.jur., tidligere fængselschef i Danmark og direktør for Kriminal-

forsorgen i Grønland. Medlem af den rets- og kriminalpolitiske tænketank Forsete.

Hans Jørgen Engbo

Abstract

This article describes disciplinary sanctions applied to imates in Danish

prisons. The aricle begins with an explanation of the purpose of dis-

ciplinary punishment and of the legal basis for its use. The article then

provides an analysis of administrative practices illustrated by descrip-

tions of a few representative disciplinary cases decided by the prisons

and appelate cases decided by the courts and the Department of

Prisons and Probation. In relation to legal bases, the analysis reveals

significant shortcomings regarding both the provision and the as-

sessment of evidence as well as the choice of sanction. The article

concludes with a series of recommendations to the authorities.

Keywords

Prison, disciplinary liability and sentencing, solitary confinement, legality, proportionality.

Fængsel, disciplinærretligt ansvar, sanktionsudmåling, isolation, legalitet, proportionalitet.

Indledning

Den danske straffuldbyrdelseslov (sfbl.) hjemler fængselsmyndighederne

adgang til at anvende isolation (kaldet

strafcelle)

som disciplinærstraf over for

indsatte, som begår disciplinbrud. Brugen af isolation som disciplinærstraf

har givet anledning til en del kritik både internt i Danmark og fra internatinale

kontrolorganer. Kritikken har blandt andet handlet om isolationens helbreds-

skadende virkninger, negligering af internationale anbefalinger, dobbelt-

bestrafning og skrøbelige processuelle retssikkerhedsgarantier (se bl.a. Engbo

& Smith 2012, Smith m.fl. 2013, Dignity 2017 b og c, Verland & Christoffersen

2017, Kessing 2019, Engbo 2019 og Folketingets Ombudsmand 2020).

Målet med denne artikel er

– at klarlægge retsgrundlaget for ansvarspålæggelse og sanktionsudmåling

i disciplinærsager i fængslerne, navnlig i sager, som fører til anvendelse af

strafcelle,

Title in English: Disciplinary responsibility and punishment in Danish penal institutions

Disciplinærretlig skyld og straf i danske fængsler

Hans Jørgen Engbo

136

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 154: Henvendelse af 13/1-21 fra Hans Jørgen Engbo, Nykøbing Sjælland, vedrørende artikel om disciplinærstraffe i fængslerne

Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab

–

nr. 1/2021

– at analysere håndteringen i praksis af disse led i behandlingen af discipli-

nærsager, og

– at pege på muligheder for styrkelse af sagsbehandlingen på de nævnte

områder.

Artiklen er baseret på traditionel retsdogmatisk metode med en indledende

redegørelse for det officielle formål med disciplinærstraf i fængslerne og en

gennemgang af retsgrundlaget for anvendelse af disciplinærstraf. Dernæst

følger en kritisk analyse af den administrative praksis i fængslerne og i Di-

rektoratet for Kriminalforsorgens afgøreler i klagesager med særlig fokus på

ansvarsspørgsmålet, herunder tilvejebringelse og bedømmelse af beviser, og

sanktionsudmålingen. Isolationens helbredsskadende virkninger vil ikke blive

behandlet i denne artikel.

Væsentlige processuelle aspekter er kritisk belyst

af Kessing (2019) og Folketingets Ombudsmand (2020) og vil kun i begrænset

omfang blive berørt i artiklen. Enkelte steder er retstilstanden i andre nordiske

lande inddraget i analysen.

Disciplinærstraffenes formål og karakter

2.1

Formålet med disciplinærstraf

Disciplinærstraffesystemet er i forarbejderne til straffuldbyrdelsesloven ka-

rakteriseret som »en afgørende forudsætning dels for kriminalforsorgens

muligheder for at løse sine sikkerheds- og ordensmæssige opgaver [og] for

tilvejebringelsen af en rimelig hverdag i institutionerne. Det tilføjes, at disci-

plinærstraffesystemet i fængslerne ligesom det almindelige straffesystem

er begrundet i hensyn til repression samt general- og specialprævention

(betænkning nr. 1181/89, s. 239). Denne karakteristik er også brugt af Rentz-

mann m.fl. (2003, s. 163) og Schiøler & Dragsted (2017, s. 349), som begge

tillige opstiller en definition af disciplinærstraf som »en administrativ, pønal

reaktion over for indsatte på en ikke tilladt adfærd«.

Senest har Justitsministeriet i en lovbemærkning karakteriseret strafcelle

som »et nødvendigt redskab til at sikre orden og sikkerhed i kriminalforsorgens

institutioner« (FT 2018/19 (1. samling), tillæg A, s. 22).

Medens Rentzmann m.fl. og Schiøler & Dragsted således i deres definition

særligt har fokuseret på disciplinærstraffens pønale karakter, har lovforarbej-

derne lagt hovedvægten på disciplinærstraffens funktion som sikkerheds- og

ordensredskab med fremadsrettet sigte. Der kan være gode grunde til at ned-

Isolationens helbredsskadende virkninger er grundigt dokumenteret. Se nærmere

Engbo & Smith (2012 s. 125 ff.) og Smith & Koch (2019 s. 109 ff.) om isolationens virk-

ninger.

Denne definition ses ikke at have grundlag i straffuldbyrdelseslovens forarbejder og

står derfor som forfatternes egen forståelse af disciplinærstraffens væsen og funktion.

Det bemærkes, at alle tre forfattere på udgivelsestidpunkterne var chefer i DfK.

Disciplinærretlig skyld og straf i danske fængsler

Hans Jørgen Engbo

137

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 154: Henvendelse af 13/1-21 fra Hans Jørgen Engbo, Nykøbing Sjælland, vedrørende artikel om disciplinærstraffe i fængslerne

Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab

–

nr. 1/2021

tone det pønale element, således som det er sket i de nævnte lov forarbejder,

og som Norges Høyesterett klart og tydeligt har markeret med disse ord: »Selv

om disiplinærreaksioner (…) har en allmenn- og individualpreventiv virkning,

er formålet ikke først og fremst av pønal karakter, men å opprettholde ro og

orden innenfor fengslet« (Norsk Rettstidende 2003, s.1100).

2.2 Disciplinærstraffenes art og karakter

Straffuldbyrdelsesloven hjemler brug af tre former for disciplinærstraf: advar-

sel, bøde og strafcelle (sfbl. § 68, stk. 1).

Advarsel

skiftede ved straffuldbyrdelseslovens ikrafttræden i 2001 status

fra at være et mere eller mindre uformelt alternativ til en disciplinærstraf til at

blive den mildeste form for disciplinærstraf. Sigtet hermed var, at de retssik-

kerhedsgarantier, som er forbundet med ikendelse af disciplinærstraffe også

skal finde anvendelse i sager, der afgøres med en advarsel.

bøde

kan højst udgøre et beløb svarende til en uges beskæftigelses-

vederlag (2020-niveau: 400 DKK) og kan inddrives ved modregning i den

indsattes beskæftigelsesvederlag (sfbl. § 69).

Ordet »strafcelle« betegner, trods ordlyden, ikke en celle, men derimod

en disciplinær sanktion bestående i højst fire ugers tidsbestemt

isolation

(»udelukkelse fra fællesskab«), som gennemføres i en almindelig celle/stue,

enten den indsattes egen eller en celle i en særlig (isolations)afdeling (sfbl.

§ 70).

Praktiske hensyn og skånsomhedshensyn – men ikke pønale hensyn –

er bestemmende for valget af anbringelsesform. Strafcelle er en mindre ind-

gribende form for isolation end den kollusionsforebyggende isolation under

varetægtsfængsling, idet strafcelle alene griber ind i fællesskabsretten. Den

indsatte har principielt fortsat ret (og pligt) til beskæftigelse og bevarer også

retten til at kommunikere med omverdenen gennem ukontrolleret brevveks-

ling, telefonering, besøg og udgang. En eller flere af disse rettigheder kan

dog samtidig være frataget ved særskilt afgørelse, hvis forebyggende hensyn

gør dette nødvendigt.

Retsgrundlag for anvendelse af disciplinærstraf

Disciplinærretten hører hjemme i krydsfeltet mellem strafferet, forvaltnings-

ret og menneskeret. En disciplinærstraf er grundlæggende et

forvaltnings-

retligt

indgreb, som kræver iagttagelse af forvaltningsrettens spilleregler,

herunder proportionalitetsgrundsætningen og officialprincippet.

Indgre-

bets karakter af straf medfører, at også grundlæggende

strafferetlige

prin-

cipper anvendes i sagsbehandlingen. Det gælder bl.a. legalitetsprincippet

Betænkning nr. 1181/1989, s. 240.

Betegnelserne »celle« og »stue« bruges i daglig tale i henholdsvis lukkede og åbne

fængselsafdelinger som betegnelser for den indsattes værelse, som i loven noget

misvisende benævnes »opholdsrum«.

Jf. vejl. nr. 9084 af 30.01.2019 (disciplinærstrafvejledningen), punkt 1.2, 2. afsnit.

Disciplinærretlig skyld og straf i danske fængsler

Hans Jørgen Engbo

138

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 154: Henvendelse af 13/1-21 fra Hans Jørgen Engbo, Nykøbing Sjælland, vedrørende artikel om disciplinærstraffe i fængslerne

Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab

–

nr. 1/2021

og principper for tilvejebringelse og bedømmelse af beviser. Endelig rum-

mer de mest indgribende former for disciplinærstraf nogle

menneskeretlige

aspekter, som må kræves iagttaget i den disciplinærretlige praksis. Nogle

af de vigtigste menneskeretlige spørgsmål er behandlet af Kessing (2019)

og vil derfor ikke blive omtalt her. I denne artikel vil dansk ret blive holdt

op imod anbefalinger fra Europarådets Ministerkomité (De Europæiske

Fængselsregler) og fra FN’s generalforsamling (Nelsom Mandela Rules).

Desuden vil bestemmelser i Den Europæiske Menneskerettighedskonven-

tion (EMRK) samt enkelte afgørelser fra Den Europæiske Menneskerettig-

hedsdomstol (EMD) blive inddraget i beskrivelsen af retsgrundlaget og

senere i analysen af praksis.

3.1. Disciplinærstrafbare gerninger

I overensstemmelse med det strafferetlige

legalitetsprincip

(jf. straffelovens

§ 1) må anvendelse af disciplinærstraf forudsætte, at det i loven – eller i ad-

ministrative forskrifter udstedt i henhold til loven – udtrykkeligt er angivet,

hvilke nærmere bestemte former for adfærd, som kan medføre disciplinær-

straf. En sådan bestemmelse skal søges formuleret så præcist som muligt.

I straffuldbyrdelsesloven er det bestemt, hvilke gerninger (handlinger eller

undladelser), som skal medføre disciplinærstraf (sfbl. § 67).

Loven overlader

med (for?) bred bemyndigelse både til justitsministeren og til de lokale

kriminalforsorgsmyndigheder at fastsætte regler om anvendelse af disci-

plinærstraf for overtrædelse af bekendtgørelser og lokalt fastsatte regler

(§ 67, stk. 8 og stk. 9). De lokale regler herom skal behørigt kundgøres for

de indsatte (sfbl. § 123 a, stk. 2). De såkaldte normalreaktionsskemaer er

vejledninger for forhørslederne og kan ikke samtidigt optræde som ordens-

regler for de indsatte, med mindre de tydeligt er formuleret og kundgjort

som sådanne for de indsatte.

Det kan diskuteres, om legalitetskravet er opfyldt i bestemmelsen om, at

disciplinærstraf kan anvendes ved overtrædelse af straffelovgivningen, »når

overtrædelsen tillige indebærer en selvstændig krænkelse af orden eller sik-

kerhed i fængslet« (sfbl. § 67, nr. 7). Det er næppe i tilstrækkelig grad forudsi-

geligt for de indsatte, hvilken adfærd, som efter en forhørsleders opfattelse

vil krænke orden eller sikkerhed. Det burde specificeres i loven, hvilke delikter

i straffelovgivningen, som (tillige) kan medføre disciplinærstraf.

3.2. Disciplinærretligt ansvar

Det er i dansk retspraksis og i den juridiske litteratur lagt til grund, at anven-

delse af disciplinære sanktioner forudsætter, at den indsatte kan pålægges

Jf. justitsministerens svar på. spørgsmål nr. 13 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende

forslag til lov om ændring af straffeloven og forskellige andre love (L 139-2018/19, 1.

samling). Se også De Europæiske Fængselsregler (Europarådet 2020), regel 57-2 a, jf.

bemærkningerne hertil i Ministerkomitéens dokument af 20. februar 2020, CM(2020)17-

add2, og Mandela-reglerne (FN 2018), rule 37 (a).

Jf. betænkning nr. 1181/89 om en lov om fuldbyrdelse af straf mv. s. 241.

Disciplinærretlig skyld og straf i danske fængsler

Hans Jørgen Engbo

139

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 154: Henvendelse af 13/1-21 fra Hans Jørgen Engbo, Nykøbing Sjælland, vedrørende artikel om disciplinærstraffe i fængslerne

Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab

–

nr. 1/2021

disciplinært ansvar efter de almindelige strafferetlige principper (Greve 2002,

s. 109; Engbo 2005, s. 244 f; Schiøler & Dragsted 2017, s. 355; FOB 2020-14).

Betingelserne for at pålægge en indsat disciplinært ansvar er herefter, at det

anses for bevist,

1. at den indsatte har foretaget en

gerning,

som efter straffuldbyrdelsesloven

kan medføre disciplinærstraf,

2. at gerningen kan

tilregnes

den indsatte som forsætlig eller uagtsom (der

skal foreligge skyld),

3. at den indsatte ikke var

utilregnelig

i gerningsøjeblikket, og

4. at der ikke forelå

objektive straffrihedsgrunde

(nødværge, nødret, samtykke

mv.).

Bevishåndteringen forudsættes som nævnt at foregå på samme måde som

i straffesager, hvor

tilvejebringelsen

af beviserne foregår efter principperne

om bevisumiddelbarhed og mundtlighed.

Bedømmelsen

af beviserne sker

efter grundsætningen om bevisbedømmelsens frihed (jf. retsplejelovens

§ 896, 2. pkt.), som indebærer, at forhørslederen frit skal kunne vurdere vær-

dien af det bevismateriale, som er tilvejebragt under forhøret; dette gælder

såvel vægten af hvert enkelt bevis i sagen som den samlede afvejning af alle

de fremlagte beviser. Ved

beviskrav

forstås den grad af sikkerhed, som på

grundlag af bevis førelsen skal være opnået, for at et bestemt forhold kan

anses for bevist. Det må kræves, at den indsattes skyld er sandsynliggjort i

en sådan grad, at der ikke består nogen rimelig tvivl herom. Hvis der efter

bevisførelsen og bevisbedømmelsen består en rimelig tvivl om indsattes

skyld, skal der således ske frifindelse (in dubio pro reo).

Det afgørende er

ikke, om forhørslederen selv føler sig overbevist om den indsattes skyld.

Der må ikke objektivt set være rimelig tvivl om den indsattes skyld i det

indberettede forhold.

3.3. Valg og udmåling af disciplinærstraf

3.3.1. Strafferetlig proportionalitet

Disciplinærstraf skal udmåles under hensyn til overtrædelsens art og om-

fang (sfbl. §§ 69, stk. 1, og 70, stk. 1). Bestemmelsen er udtryk for det

straf-

feretlige proportionalitetsprincip,

hvorefter straffens strenghed skal stå i

forhold til forbrydelsens grovhed. Straffen skal i den forstand opleves som

retfærdig.

Det er fastsat i lovens § 68, stk. 2, hvilke gerninger, som kan føre til anven-

delse af strafcelle. Legalitetsmæssigt svækkes bestemmelsen noget ved en

upræcis formuleret hjemmel til at bruge strafcelle ved »andre grove eller

oftere gentagne forseelser« (nr. 7). Det er ikke særlig forudsigeligt, hvad en

Se eksempelvis Justitsministeriets redegørelse i høringssvar vedrørende Kommissio-

nens grønbog om uskyldsformodningen af 11. oktober 2006, jf. Folketingets Retsud-

valgs bilag 29 (alm. del) 2006-07.

Disciplinærretlig skyld og straf i danske fængsler

Hans Jørgen Engbo

140

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 154: Henvendelse af 13/1-21 fra Hans Jørgen Engbo, Nykøbing Sjælland, vedrørende artikel om disciplinærstraffe i fængslerne

Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab

–

nr. 1/2021

forhørsleder vil vurdere som en »grov« forseelse. Bestemmelsens betydning

er (modsætningsvis) at fastslå, at alle andre forseelser end de oplistede kun

kan straffes med advarsel eller bøde, med mindre de gentages oftere (dvs.

to eller flere gange).

Varigheden af strafcelle fastsættes efter sfbl. § 70, stk. 1, til højst fire uger.

Omfatter en disciplinærsag flere forhold, anvendes det strafferetlige princip

modereret kumulation,

jf. strl. § 88, stk. 1, 1. pkt., hvorefter retten i sådanne

tilfælde fastsætter en fælles straf for alle lovovertrædelserne inden for den

foreskrevne strafferamme eller, hvis flere strafferammer kommer i betragtning,

den strengeste af disse. I modsætning hertil står absolut kumulation, som

indebærer, at straffen fremkommer ved sammenlægning af straffe udmålt

for hvert enkelt forhold. Direktoratet for Kriminalforsorgen (DfK) har oplyst til

Folketingets Ombudsmand (FO), at der ved fastsættelse af disciplinærstraf

for flere forhold ikke anvendes absolut kumulation (FO 2020, s. 20 f.).

Lovens angivelse af en maksimumstraf bliver delvis illusorisk, når flere

strafcellekendelser fuldbyrdes i forlængelse af hinanden. De Europæi-

ske Fængselsregler (Europarådet 2020, regel 60.6.e), siger om sådanne

situationer:

»Where a punishment of solitary confinement is imposed for a new disciplinary offence

on a prisoner who has already spent the maximum period in solitary confinement, such

a punishment shall not be implemented without first allowing the prisoner to recover

from the adverse effects of the previous period of solitary confinement.«

Den danske regering har imidlertid – som det eneste af Europarådets med-

lemslande – i en fodnote til reglerne forbeholdt sig retten til ikke at efter-

komme anbefalingen om en sådan recover-pause mellem flere strafcelle-

fuldbyrdelser. Der er således ikke noget loft over den samlede varighed af

strafcelleafsoning, hvilket den danske regering også udtrykkeligt har markeret

i fodnoten.

Dansk ret er i denne sammenhæng i klar strid med Mandela-reg-

lerne (FN 2018, regel 43-1 [b]), som anbefaler forbud mod isolation i mere end

15 sammenhængende dage.

3.3.2. Normalreaktioner

Siden 1988 har de danske fængsler i indbyrdes samarbejde udfærdiget

skemaoversigter over vejledende normalreaktioner i henholdsvis åbne og

lukkede fængsler. I skemaerne angives niveauet for disciplinærstraffe i typiske

tilfælde, men det er understreget, at disciplinærstraffen altid skal udmåles

efter en konkret vurdering af omstændighederne i den enkelte sag (Engbo

2005, s. 264; Schiøler & Dragsted 2017, s. 354f).

De vejledende normalreaktioner blev i sin tid fastlagt af fængslerne for at

undgå en tættere styring af praksis fra DfK, som havde fundet det betænke-

10. Note 1 i Recommendation Rec(2006)2-rev of the Committee of Ministers to member

States on the European Prison Rules, 1. juli 2020. Se også Folketingets Ombudsmand

2020, s. 12.

Disciplinærretlig skyld og straf i danske fængsler

Hans Jørgen Engbo

141

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 154: Henvendelse af 13/1-21 fra Hans Jørgen Engbo, Nykøbing Sjælland, vedrørende artikel om disciplinærstraffe i fængslerne

Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab

–

nr. 1/2021

ligt, at praksis havde udviklet sig forskelligt fra fængsel til fængsel.

Senere

har direktoratet – politisk bestemt – flere gange blandet sig i styringen af

normalreaktionerne ved at diktere skærpelser af reaktionerne for bestemte

forseelser. Det skete i 2002 angående udeblivelse fra udgang,

i 2004 angå-

ende narkotikaforseelser mm.,

i 2016 angående indsmugling og besiddelse af

mobiltelefoner mm.

og i 2017 angående »upassende sprogbrug og adfærd«,

jf. omtalen heraf nedenfor. I 2004 blev det pålagt fængslerne at anvende straf-

celle i stærkt udvidet omfang (Engbo 2005, s. 241 f; Smith m.fl. 2013, s. 184),

og historien gentog sig i 2016 som led i en skærpet indsats mod uretmæssig

besiddelse af mobiltelefoner.

I 2017 blev normalreaktionerne for upassende sprogbrug og adfærd – af

DfK også betegnet »grimt sprog og dårlig opførsel« – skærpet efter indstil-

ling fra en taskforce nedsat af justitsministeren.

Som eksempler på adfærd,

som skal medføre strafcelle, nævner DfK bl.a. »at give nogen fingeren, at rulle

med øjnene eller slå hårdt i bordet for at understrege en pointe«. Loven in-

deholder ikke direkte hjemmel til at anvende disciplinærstraf i disse tilfælde,

og det synes usikkert, i hvilket omfang der er udsendt lokale regler, som i

sammenhæng med sfbl. § 67, nr. 9, kan hjemle disciplinærstraf. Ikendelse af

strafcelle kræver tillige, at forseelsen konkret bedømmes som grov eller oftere

gentagen, jf. § 68, stk. 2, nr. 7. Sanktionering af upassende sprogbrug kan efter

omstændighederne være i strid med EMRK art. 10 om ytringsfrihed. I sagen

Yankov v. Bulgaria (2003)

fandt EMD, at det havde været uberettiget at ikende

en indsat syv dages isolationsstraf for at have betegnet fængselsbetjente som

»velnærede dovendyr« (well-fed idlers) og »enfoldige bønderkarle« (simple

villagers). Domstolen udtalte bl.a., at »[t]he need to ensure that civil servants

enjoy public confidence in conditions free of undue perturbation can justify an

interference with the freedom of expression only where there is a real threat

in this respect.«

En finger eller rullende øjne kan måske ses som en lettere

intimiderende opførsel, men næppe som en reel trussel mod den offentlige

tillid til fængselspersonalet. Det burde i øvrigt yde tilstrækkelig beskyttelse

for fængselspersonalet – som det gør for alle andre offentligt ansatte – at strfl.

11. Se nærmere betænkning nr. 1181/89 om en lov om fuldbyrdelse af straf mv. s. 238 f.

12. Jf. DfK’s skrivelse af 28. februar 2002, j.nr. JUR 02-129-2.

13. Notat af 21.10.2004 om normalreaktioner på områderne narkotika, ulovlige doping-

midler og vold og trusler mod personalet, j.nr. JUR 04-034-108.

14. Jf. to skrivelser af 15.04.2016 fra DfK til områdekontorerne om skærpelse af praksis i

henholdsvis åbne og lukkede fængsler, sagsnr. 16-740-0007.

15. Jf. lovforslag nr. L 186/2015-16, s. 4, samt Justitsministeriets pressemeddelelse af 4.

marts 2016 med tilhørende faktaark.

16. Jf. indstillingen »Anbefalinger til initiativer som kan styrke sikkerheden for medarbejdere

i Kriminalforsorgen«, afgivet den 27. april 2017 af en taskforce om medarbejdersikker-

hed, nedsat af justitsministeren i februar 2017. Indstillingen førte til en skrivelse af 26.

juni 2017 (med bilag) fra DfK til kriminalforsorgsområderne mm. vedrørende ændring

af normalreaktioner i sager om vold og trusler om vold samt upassende sprogbrug og

adfærd, sagsnr. 17-40-0114.

17. Yankov v. Bulgaria, dom 11.12.2003, app.nr. 39084/97, § 142.

Disciplinærretlig skyld og straf i danske fængsler

Hans Jørgen Engbo

142

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 154: Henvendelse af 13/1-21 fra Hans Jørgen Engbo, Nykøbing Sjælland, vedrørende artikel om disciplinærstraffe i fængslerne

Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab

–

nr. 1/2021

§ 121 hjemler straf til »den, som med hån, skældsord eller anden fornærmelig

tiltale overfalder [en offentligt ansat] under udførelsen af hans tjeneste eller

hverv«.

3.3.3. Lovbunden disciplinærstraf

Ved en lovændring i 2016 overgik disciplinærstraf fra at være et indgreb,

som

kunne

anvendes, til at være et indgreb, som

skal

anvendes.

Denne

ændring strider fundamentalt mod disciplinærstraffens væsen. Der vil altid

forekomme tilfælde, hvor en forhørsleder finder det unødvendigt at ikende

disciplinærstraf for en forseelse, men efter lovændringen er der ingen vej

udenom; der

skal

ikendes unødvendige disciplinærstraffe. På det principielle

plan har ændringen ikke den store betydning, idet en sag altid vil kunne af-

gøres med en advarsel. Men i praksis synes lovændringen i kombination med

den reviderede vejledning om normalreaktioner at være opfattet nærmest

som en tjenstebefaling om i nærmere bestemte tilfælde at anvende

strafcelle,

også selv om sagen langt fra har den exceptionelle karakter, som efter De

Europæiske Fængselsregler kræves for anvendelse af strafcelle (Europarådet

2020, regel 60.6.c).

Gennem denne ændring og gennem de gentagne pålæg til Kriminalfor-

sorgen om at skærpe disciplinærstraffene har politikerne ændret discipli-

nærstraffens funktion fra at være et fængselsfagligt redskab til at være et

politisk redskab, som reelt tjener til skærpelse af den straf, som idømmes af

retten (idet de fleste strafcellesager vedrører forhold, som tillige behandles

som straffesager). Disciplinærstraffen får herved karakter af en administrativt

fastsat tillægsstraf, som det fra politisk side er pålagt fængslerne at idømme

uden nogen konkret fængselsfaglig vurdering af behovet for at anvende di-

sciplinærstraf eller for disciplinærstraffens strenghed.

3.3.4. Proportionalitet med fremadrettet sigte

Det strafferetlige proportionalitetsprincip er bagudrettet, idet det relaterer til en

begået strafbar gerning. Proportionalitet kan også anskues med fremadrettet

sigte ved at relatere til indgrebets formål (Greve 2008, s. 12). I loven fremhæves

dette udtrykkeligt i forbindelse med udelukkelse af indsatte fra fællesskab på

ubestemt tid som forebyggende indgreb. Indgrebet skal være

nødvendigt,

og det må ikke foretages, »hvis det efter dets formål og den krænkelse og det

ubehag, som indgrebet må antages at forvolde, ville være et

uforholdsmæssigt

indgreb« (sfbl. § 63, stk. 1, og stk. 6). Tilsvarende formuleringer ses i lovbestem-

melser om andre integritetskrænkende indgreb (magtanvendelse, håndjern,

sikringscelle mm.).

Endvidere er der for disse indgreb lovfæstet et

skånsom-

hedsprincip,

som fastslår, at indgrebene skal gennemføres så skånsomt, som

omstændighederne tillader. Principielt har disse lovbestemmelser begrænset

18. Sfbl. § 67 som ændret ved lov nr. 641/2016.

19. Sfbl. § 60, stk. 4 (undersøgelse), § 62, stk. 3 (magtanvendelse), § 65, stk. 2 (håndjern) og

§ 66, stk. 2 (sikringscelle).

Disciplinærretlig skyld og straf i danske fængsler

Hans Jørgen Engbo

143

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 154: Henvendelse af 13/1-21 fra Hans Jørgen Engbo, Nykøbing Sjælland, vedrørende artikel om disciplinærstraffe i fængslerne

Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab

–

nr. 1/2021

selvstændig betydning, idet de blot markerer, hvad der i forvejen er gældende

i kraft af den

forvaltningsretlige grundsætning om proportionalitet

(inkl. skån-

somhed), som stiller krav om netop nødvendighed, forholdsmæssighed og

skånsomhed (Mortensen 2009, s. 4; Westerhäll 2006, s. 185; Schiøler 2012, s. 110

ff; Schiøler & Dragsted 2017, s. 291; Fenger 2018, s. 361). Det er i den forvaltnings-

retlige litteratur fremhævet, at grundsætningen har stor praktisk betydning i

forhold til afgørelser, der indeholder et element af sanktion over for en borger

(Christensen 1997, s. 201; Andersen 2007, s. 112), og dette element er jo selve

kernen i disciplinærstraffen.

Den samme anvendelse af proportionalitetsprincippet gælder i strafferets-

plejen og i menneskeretten.

EMRK beskytter i art. 8 retten til respekt for

privatliv, hvortil efter EMD’s praksis bl.a. hører retten til at etablere og udvikle

relationer til andre mennesker.

Indgreb i denne ret, fx ved tvangsmæssig

udelukkelse af en person fra samvær med andre mennesker, kan dog efter

artiklens stk. 2 foretages, hvis det sker i overensstemmelse med loven og er

nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til bl.a. den offentlige tryg-

hed, forebyggelse af uro eller forbrydelse, beskyttelse af sundheden eller

sædeligheden eller beskyttelse af andres ret og frihed.

Mandela-reglerne (FN 2018, regel 36) kræver, at disciplin og orden skal

håndhæves »with no more restriction than is necessary to ensure safe custody,

the secure operation of the prison and a well ordered community life«. Den

Europæiske Torturforebyggelseskomité (CPT 2011, afsnit 55d) fremhæver li-

geledes nødvendighed som et afgørende krav bag brugen af isolation.

I Norge har Sivilombudsmannen (2019, s. 16) stillet krav om, at adgangen

til fællesskab kun begrænses »i samsvar med prinsipper om lovmessighet,

nødvendighet og forholdsmessighet«.

DfK har i Kriminalforsorgens principprogram (1993) fremhævet den for-

valtningsretlige grundsætning om proportionalitet i form af et princip om

mindst mulig indgriben,

som betyder, at der ikke må anvendes mere magt

eller flere restriktioner end nødvendigt. I disciplinærstrafvejledningen har DfK

udtrykkeligt understreget, at almindelige forvaltningsretlige grundsætninger

indgår i retsgrundlaget for anvendelse af disciplinærstraf.

Selv om straffuldbyrdelseslovens markering af den forvaltningsretlige pro-

portionalitetsgrundsætning af ukendte årsager ikke er medtaget i lovens afsnit

om disciplinærstraf, må proportionalitetsgrundsætningen anses for gældende

med samme styrke som ved de øvrige indgreb. Man kan ikke vælge at se bort

fra en rodfæstet forvaltningsretlig grundsætning, som tillige er gældende i

menneskeretlig sammenhæng, og som understreges i internationale anbe-

falinger. Det ville tage sig besynderligt ud at operere med en praksis, hvor-

efter en bestemt »normalreaktion«

skal

ikendes, selv om den konkret skønnes

20. Hvad angår strafferetsplejen, henvises til retsplejelovens § 770 b og til strafferetsple-

jeudvalgets betænkning nr. 1358/1998 om varetægtsfængsling i isolation, afsnit 8.3.3.

21. Jf. eksempelvis Pretty v. UK, dom 29.04.2002, app. nr. 2346/02, § 61.

22. Jf. vejl. nr. 9084 af 30.01.2019 (disciplinærstrafvejledningen), punkt 1.2, 2. afsnit.

Disciplinærretlig skyld og straf i danske fængsler

Hans Jørgen Engbo

144

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 154: Henvendelse af 13/1-21 fra Hans Jørgen Engbo, Nykøbing Sjælland, vedrørende artikel om disciplinærstraffe i fængslerne

Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab

–

nr. 1/2021

unødvendig som redskab til at sikre orden og sikkerhed i fængslet og/eller

fremstår som et uforholdsmæssigt indgreb.

Forhørslederen i en disciplinærsag bør således ud fra disse udlægninger af

proportionalitetsgrundsætningen kun vælge den mest indgribende discipli-

nærstraf – strafcelle – hvis der i den enkelte sag foreligger overbevisende ar-

gumenter for, at dette er nødvendigt for at sikre orden og sikkerhed i fængslet.

De fastsatte normalreaktioner blev ved deres tilblivelse i slutningen af

1980’erne tænkt som

maksimumreaktioner.

I Kriminalforsorgen har man

imidlertid udlagt de seneste skærpelser sådan, at man nu skal arbejde med

minimumreaktioner

for visse forseelser, jf. Kriminalforsorgens udviklingsplan

2018-21: »De seneste skærpelser har medført

minimumsstraffe

for at have

mobiltelefoner eller andet kommunikationsudstyr, for at udøve vold eller true

med det og for at overtræde det indendørs rygeforbud.«

En sådan tolkning

ses ikke at have hjemmel i loven.

Det skal tilføjes, at almindelige strafudmålingshensyn, jf. straffelovens kap.

10, efter praksis vil kunne indgå ved udmålingen af disciplinærstraf (Engbo

2005, s. 264; Schiøler & Dragsted 2017, s. 360; FO 2020, s. 20). Forhørslederen

bør bl.a. tage hensyn til særlige forhold hos den indsatte (alder og helbreds-

forhold, herunder fysisk og psykisk skrøbelighed), som kan gøre det særlig

belastende at være anbragt i isolation.

Når det gælder

fuldbyrdelse

af strafcelle, bør skånsomhedsprincippet in-

debære, at sanktionen som udgangspunkt fuldbyrdes i den indsattes egen

celle/stue og ikke i en fremmed celle på en særlig isolationsafdeling, idet

loven tillader begge disse fuldbyrdelsesmåder (sfbl. § 70, stk. 2). Skånsomhed

kan også fremmes ved at lade den indsatte opholde sig i cellen/stuen med

åbenstående dør; der er i loven intet krav om indelåsning (jf. eksempel fra

Norge: Nytrøen 2019, s. 200).

Strafcelle i praksis

4.1. Kvantitativ brug af strafcelle

I praksis har fængslerne i de senere år øget brugen af isolation som discipli-

nærstraf. Fra 2001 til 2019 blev det årlige antal kendelser vedrørende ubetinget

strafcelle mere end tredoblet (se illustration 1).

23. Tryg på arbejde – stolt hjem. Kriminalforsorgen i udvikling 2018-21. Publikation ud-

givet af DfK om Kriminalforsorgens udviklingsplan 2018-21, s. 23. Link: https://www.

kriminalforsorgen.dk/wp-content/uploads/2018/10/udviklingsplan-2018-21.pdf (læst

27.10.2020). Kursiveret her.

Disciplinærretlig skyld og straf i danske fængsler

Hans Jørgen Engbo

145

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 154: Henvendelse af 13/1-21 fra Hans Jørgen Engbo, Nykøbing Sjælland, vedrørende artikel om disciplinærstraffe i fængslerne

Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab

–

nr. 1/2021

Illustration 1: Antal årlige kendelser om ubetinget strafcelle. (Kilde: Kriminalforsorgens årlige

statistikberetninger)

Disse tal underdriver endda den reelle stigning i brugen af strafcelle, idet der

tillige, navnlig efter 2016-reformen, er sket en markant stigning i

varigheden

af de ikendte disciplinærstraffe. Således er antallet af kendelser om ubetinget

strafcelle i 15 dage eller mere steget eksplosivt i løbet af de seneste år fra syv

i 2015 til 705 i 2019 – en hundrededobling (!) på fire år:

Illustration 2: Antal årlige kendelser om ubetinget strafcelle i 15 dage eller mere. (Kilde: Kri-

minalforsorgens årlige statistikberetninger)

Isolation i mere end 15 sammenhængende dage betegnes i Mandela-reglerne

(FN 2018, regel 44) som

langvarig isolation,

som ifølge reglerne helt bør for-

bydes (regel 43-1 [b]). I straffuldbyrdelsesloven (§ 70, stk. 1) er der ikke desto

mindre hjemmel til som disciplinærstraf at udelukke indsatte fra fællesskab i

indtil fire uger, og det kan desuden forekomme, at to (eller flere) langvarige

strafcellekendelser fuldbyrdes i direkte forlængelse af hinanden (jf. ovenfor

afsnit 4.3.1).

4.2. Administrativ praksis

Administrativ praksis indgår i retskildehierarkiet, men på lavere trin end de

retskilder, som er omtalt ovenfor i hovedafsnit 3. Vejledningerne vedrørende

normalreaktioner har karakter af oversigter over administrativ praksis.

Disciplinærretlig skyld og straf i danske fængsler

Hans Jørgen Engbo

146

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 154: Henvendelse af 13/1-21 fra Hans Jørgen Engbo, Nykøbing Sjælland, vedrørende artikel om disciplinærstraffe i fængslerne

Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab

–

nr. 1/2021

Med henblik på at klarlægge administrativ praksis i disciplinærsagerne er

der søgt aktindsigt i

– forhørsprotokollater vedrørende de seneste 50 afholdte disciplinærforhør

i fængsler og arrester i Område Sjælland forud for den 8. november 2019,

– alle DfK’s klageafgørelser vedrørende disciplinærstraf i fem år frem til den

12. november 2019 – i alt 161 afgørelser og

– alle domstolskendelser vedrørende strafcelle siden straffuldbyrdelseslo-

vens ikrafttræden i 2001 – i alt 13 afgørelser.

En gennemgang af disse i alt 224 sager danner grundlag for en praksisanalyse,

hvis væsentligste resultater i kort form vil blive beskrevet nedenfor og holdt

op mod den ovenstående redegørelse for de højere rangerende retskilder.

Det kan være af interesse at vide, at før 1980 blev alle disciplinærforhør i

fængslerne ledet af juridisk uddannede fængsels- og vicefængselsinspektører.

I løbet af 1980’erne blev opgaverne i alle fængsler delegeret til etatsuddan-

nelse ledere af fængslernes sikkerhedstjeneste (ledende overvagtmestre),

og i de efterfølgende årtier er forhørsledelsen gradvis blevet delegeret til

etatsuddannelse enhedsledere og fængselsbetjente, som har gennemgået

et forhørslederkursus på Kriminalforsorgens Uddannelsescenter.

4.2.1. Tilvejebringelse af beviser

En disciplinærsag indledes på baggrund af en indberetning (eller flere) om

regelstridig adfærd – i praksis kaldet en »rapport«. Rapporten foreholdes

den indsatte under et disciplinært forhør. DfK’s disciplinærstrafvejledning

(punkterne 2 og 3) siger om gennemførelse af forhøret bl.a.:

»Forhørslederen afgør (…), om disciplinærsagen kan gennemføres på grundlag af

de foreliggende indberetninger, eller om det af hensyn til klarlæggelse af sagens

omstændigheder er påkrævet at indhente yderligere oplysninger eller foretage af-

høringer af personale eller indsatte. (…)

I nogle tilfælde vil det være påkrævet at indhente yderligere indberetninger eller

foretage afhøringer af personale eller medindsatte. Endvidere kan det i visse tilfælde

være nødvendigt at foretage genafhøring af såvel den indsatte som af vidner.«

Hvis den indsatte i det hele erkender rapportens rigtighed, afgør forhørsle-

deren normalt sagen på dette grundlag. Hvis den indsatte helt eller delvis

bestrider rapportens rigtighed, bør kravene om mundtlighed og bevisumid-

delbarhed føre til yderligere undersøgelser, herunder afhøring af rapport-

skriveren og eventuelle andre vidner. Dette sker imidlertid ikke i praksis at

dømme ud fra de analyserede sager. I nogle sager har forhørslederen noteret i

forhørsprotokollen, at han »har talt med« rapportskriveren eller et andet vidne

og refereret, hvad den pågældende har sagt, men dette er tilsyneladende

sagt under en uformel snak og dermed uden overværelse af det obligatoriske

forhørsvidne, og uden at den pågældende har godkendt referatet. Formelle

vidneafhøringer og kontraafhøringer forekommer ikke i en eneste af de 50

Disciplinærretlig skyld og straf i danske fængsler

Hans Jørgen Engbo

147

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 154: Henvendelse af 13/1-21 fra Hans Jørgen Engbo, Nykøbing Sjælland, vedrørende artikel om disciplinærstraffe i fængslerne

Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab

–

nr. 1/2021

undersøgte sager, og i mange tilfælde har forhørslederen afgjort sagen med

rapporten som eneste »bevis«, selv om en rapport alene burde have funktion

som grundlag for en sigtelse og ikke som bevismateriale. Til sammenligning

nævnes, at politirapporter som udgangspunkt ikke anerkendes som beviser

i en straffesag (Smith m.fl. 2005, s. 616; Toftegaard Nielsen 2020, s. 189).

Eksempel 1 (Storstrøm Fængsels afgørelse af 15.10.2019):

Under forhørsprotokollens rubrik »Bevisbedømmelse« henvises til, at »de mange

vidner til episoderne vægter tungt: fængselsbetjente, sygeplejerske og tandlæge,

der hver især beskriver de enkelte episoder og bekræfter indsattes højrøstede meget

krænkende sprogbrug« – dette til trods for at ingen vidner er afhørt under forhøret,

og ingen referater af uformelle samtaler med vidner findes i forhørsprotokollen.

Eksempel 2 (Jyderup Fængsels afgørelse af 09.10.2019):

I rapporten oplyses, at indsatte »flere gange har været et emne på de morgenmøder,

som afholdes på behandlingsafdelingen«, uden at det er nærmere oplyst, hvad der

er talt om på møderne. Under forhørsprotokollens rubrik »Bevisbedømmelse« er føl-

gende noteret: »Rapporten lægges til grund for disciplinærsagens behandling samt

udtalelser fra behandlerne og betjente på morgenmøderne på behandlingsafdelin-

gen«. Forhørslederen har imidlertid ikke afhørt – eller talt med – mødedeltagerne,

hvis nærmere identitet ikke er oplyst i forhørsprotokollen, og det er heller ikke oplyst,

hvad udtalelserne på møderne går ud på.

Det forekommer, at indsatte forklarer sin adfærd med psykiske problemer, fejl-

medicinering mv., men sådanne forklaringer har ikke givet forhørsledere anled-

ning til at indhente lægelige udtalelser eller afhøre sundhedspersonale med

henblik på at belyse tilregnelighed eller eventuelle personlige forhold af betyd-

ning for spørgsmålet om disciplinærretligt ansvar og for sanktionsudmålingen.

Spørgsmål om tilregnelse (forsæt eller uagtsomhed) og om objektive straf-

frihedsgrunde (nødværge, nødret, samtykke mv.) ses heller ikke at have været

genstand for bevisførelse. Ombudsmanden har i en klagesag vedrørende

strafcelle (FOB 2020-14) påpeget manglende opmærksomhed på spørgsmålet

om tilregnelse.

Forhørspraksis ses således at være i åbenbar strid med disciplinærstrafvej-

ledningen og med kravene om mundtlighed og bevisumiddelbarhed. DfK ses

ifølge klagebesvarelserne ikke at have fundet anledning til at påpege disse

mangler.

4.2.2. Bevisbedømmelse og beviskrav

Bevisbedømmelsen indskrænker sig i langt de fleste tilfælde, hvor der ikke

foreligger tilståelse, til en henvisning til rapporten. I forhørsprotokollen ses

følgende typiske – yderst kortfattede – notater under rubrikken »Bevisbe-

dømmelse« i sager, hvor indsatte har bestridt rapportens rigtighed:

– »Rapporten samt selve hashen.«

– »Rapporterne vedrørende sprogbrug og de nægtede urinprøver fra mo-

dulet, gentagelsesvirkning, lægges til grund.«

Disciplinærretlig skyld og straf i danske fængsler

Hans Jørgen Engbo

148

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 154: Henvendelse af 13/1-21 fra Hans Jørgen Engbo, Nykøbing Sjælland, vedrørende artikel om disciplinærstraffe i fængslerne

Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab

–

nr. 1/2021

– »Rapportens ordlyd. Ulovlige genstand som er vedhæftet rapporten.«

– »Det findes bevist gennem rapporter samt effekter.«

– »Ud fra rapportens ordlyd findes det bevist at indsatte har udvist upas-

sende sprogbrug samt adfærd. Samt at han i første omgang har indrømmet

at have sparket i transportbilen«.

– »Ved rapportens indhold findes det bevist at indsatte har været i besid-

delse af væske og batterier til en E-cigaret i indsattes tobaksskab på af-

delingen.«

DfK har i klageafgørelserne ikke fundet anledning til at kritisere, at bevisbe-

dømmelsen er baseret alene på rapporten, hvilket har logisk sammenhæng

med, at man har godkendt, at der ikke foretages afhøringer og kontrafhøringer

af vidner, når den indsatte bestrider rapportens rigtighed.

Beviskravene

synes i den administrative praksis at være noget lempeli-

gere end tilsvarende inden for strafferetsplejen. Således er det i flere sager

oplyst, at politiet på grund af utilstrækkelige beviser har opgivet påtale

i anmeldte sager om vold og trusler begået af indsatte, men ikke desto

mindre har forhørslederen i disciplinærsagen fundet den indsatte skyldig i

den anmeldte lovovertrædelse. DfK har i flere klagesager godkendt denne

praksis med ordene: »Det forhold at politiet har valgt ikke at rejse tiltale i

sagen, mener vi ikke, kan føre til et andet resultat«.

En domstolsafgørelse

har med samme ordvalg godkendt en disciplinærstraf, selv om politiet

havde opgivet sigtelsen med den begrundelse, at det ikke kunne forventes,

at den pågældende ville blive fundet skyldig i sigtelsen.

I modsætning

hertil har områdekontoret i Hobro anset en disciplinærstraf af strafcelle i

7 dage for at være uberettiget:

»Henset til, at Østjyllands Politi den 12. marts 2018 besluttede at opgive sigtelsen for

forholdet begået natten til den 1. januar 2018 finder Områdekontoret at [den indsatte]

har været uberettiget placeret i en strafcelle i 7 dage.«

Under domstolsprøvelse af en disciplinærstraf, som en indsat var ikendt trods

frifindelse i en straffesag, argumenterede DfK for, at den indsatte godt kunne

være skyldig i den disciplinære forseelse, selv om han var blevet frifundet under

straffesagen. Retten fandt imidlertid at måtte lægge bevisvurderingen under

straffesagen til grund og fandt det herefter »ikke tilstrækkelig sikkert godtgjort,

at der var grundlag for at idømme [den indsatte] strafcelle i 8 dage«.

Der savnes således en klar linje i praksis angående bevis for strafbar adfærd,

som det øvrige retsvæsen ikke har funder tilstrækkeligt bevist.

24. Jf. eksempelvis DfK’s klageafgørelse af 16.05.2019 vedrørende Enner Mark Fængsels

afgørelse af 22.09.2019 (burde nok være 2018).

25. Kendelse afsagt den 27.09. 2019 af Retten i Horsens.

26. Områdekontor Midt- og Nordjyllands afgørelse af 28.02.2019.

27. Kendelse afsagt den 11.07.2013 af Retten i Glostrup.

Disciplinærretlig skyld og straf i danske fængsler

Hans Jørgen Engbo

149

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 154: Henvendelse af 13/1-21 fra Hans Jørgen Engbo, Nykøbing Sjælland, vedrørende artikel om disciplinærstraffe i fængslerne

Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab

–

nr. 1/2021

Som omtalt i afsnit 4.2. gælder det strafferetlige princip

in dubio pro reo

også i disciplinærsager. Hvis der efter bevisførelsen og bevisbedømmelsen

består en rimelig tvivl om indsattes skyld, skal der ske frifindelse. Ud fra formu-

leringerne i forhørsprotokollerne og i DfK’s klageafgørelser ses dette princip

ikke at blive tillagt større betydning i disciplinærsagerne. Eksempelvis kan det

undre, at den omstændighed, at politiet/anklagemyndigheden på grund af

bevisnød opgiver videre strafforfølgning, ikke synes at bringe en forhørsleder

eller en klagesagsbehandler i rimelig tvivl om, hvorvidt den indsatte er skyldig

i en lovovertrædelse.

Som påpeget af Folketingets Ombudsmand (2020, s. 25 ff.) er hjemmels-

angivelsen i disciplinærsagerne ofte mangelfuld, ikke mindst i de mange

sager, som har primær hjemmel i sfbl. § 67, nr. 8 og nr. 9, om disciplinærstraf

for overtrædelse af regler fastsat af henholdsvis justitsministeren og krimi-

nalforsorgsområdet, når det i disse reglerne er bestemt, at overtrædelse kan

medføre disciplinærstraf. Der savnes i afgørelserne en præcis henvisning til de

konkrete ministerielle eller lokale regler, som hjemler disciplinærstraffen. Den

samme mangel lider de fleste af DfK’s klageafgørelser af. En hyppigt brugt

hjemmelsformulering ser således ud: »Du og din klient kan læse reglerne om

disciplinærstraf for upassende adfærd i sfbl. § 67, nr. 9«.

Der savnes en sup-

plerende henvisning til den relevante lokale bestemmelse. I nogle tilfælde har

DfK tilføjet: »jf. husorden«, men uden en præcis angivelse af de(n) relevante

bestemmelse(r) i denne husorden.

DfK’s praksis kan undre, når det ifølge

direktoratets egen vejledning om behandling af sager om disciplinærstraf

mv. (punkt 9) kræves, at notatet i forhørsprotokollen bl.a. skal indeholde op-

lysning om, »[h]vilke bestemmelser der anses for overtrådt med angivelse af

loven, bekendtgørelsen og/eller den interne regel samt [en]

præcis angivelse

af paragraf, stykke, nummer eller litra«

(kursiveret her).

4.2.3. Valg og udmåling af disciplinærstraf

Det fremgår tydeligt af fængslernes og arresternes afgørelser og af DfK’s

klageafgørelser, at de fastsatte normalreaktioner følges nøje. Det er sjældent

at se afvigelser begrundet i skærpende eller formildende omstændigheder.

DfK har i forbindelse med klagesagsbehandling fastslået, at den lovfæstede

maksimale varighed af strafcelle (4 uger) relaterer til den enkelte forseelse og

ikke til den enkelte disciplinærsag og har samtidig anerkendt absolut kumu-

lation, således at en disciplinærsag, som vedrører flere forhold, kan resultere

i strafcelle med en samlet varighed, der overstiger fire uger.

Eksempel 4 (DfK’s klageafgørelse af 21.04.2017):

Københavns Fængsler ikendte den 3. oktober 2016 en indsat 32 dages strafcelle, heraf

3 dage betinget, ved absolut kumulation (simpel addition) af 21 dage for besiddelse

af ulovligt kommunikationsudstyr, 5 dage for besiddelse af ulovlig medicin, 3 dage for

28. DfK’s klageafgørelse af 09.07.2018 vedrørende Herstedvester Fængsels afgørelse af

23.10.2017.

29. DfK’s klageafgørelse af 09.05.2019 vedrørende Kolding Arrests afgørelse af 05.11.2018.

Disciplinærretlig skyld og straf i danske fængsler

Hans Jørgen Engbo

150

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 154: Henvendelse af 13/1-21 fra Hans Jørgen Engbo, Nykøbing Sjælland, vedrørende artikel om disciplinærstraffe i fængslerne

Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab

–

nr. 1/2021

ulovlig besiddelse af rygeredskaber og 3 dage (betinget) for ulovlig kommunikation

på gårdtur. De 3 dages betinget strafcelle blev den følgende dag gjort ubetinget

efter en ny ligeartet forseelse. Samtidig besluttede fængslet dog at ændre de to

afgørelser til samlet 28 dages strafcelle.

I DfK’s klageafgørelse hed det bl.a.: »Det fremgår af straffuldbyrdelseslovens § 70,

at der kan ikendes strafcelle som disciplinærstraf med en varighed af maksimalt 4

uger. Bestemmelsen regulerer det enkelte forhold, som der ikendes straf for. Der

kan således ikendes en disciplinærstraf på mere end 4 uger, hvis der er tale om, at

flere forskellige forhold behandles under samme forhør.« DfK kritiserede fængslets

efterfølgende korrigering af udmålingen fra 32 til 28 dage.

Der er også eksempler på anvendelse af absolut kumulation, men med sam-

tidig respekt for den generelle maksimumstraf på fire uger:

Eksempel 5 (DfK’s klageafgørelse af 20.12.2017):

Københavns Fængsler ikendte den 20. juni 2017 en indsat 28 dages strafcelle ved

sammenlægning af 14 dage for besiddelse 23,9 gram hash, 3 dage for besiddelse

af en tilvirket gaffel og 15 dage for besiddelse af mobiltelefon og oplader – i alt 32

dages strafcelle, som blev konverteret til 28 dage.

DfK fandt afgørelsen korrekt, idet »antallet af strafcelledage (…) er korrekt udmålt,

herunder i forhold til straffuldbyrdelseslovens § 70, stk. 1«.

Praksis angående kumulation har således været noget vaklende, men må

anses for afklaret med DfK’s seneste oplysning til ombudsmanden, om

at der ikke anvendes absolut kumulation i disciplinærsager (jf. ovenfor

afsnit 4.3.1).

Det forvaltningsretlige proportionalitetsprincip, som kræver nødvendighed

og forholdsmæssighed i relation til formålet med et indgreb, spiller tilsyne-

ladende ikke nogen rolle i disciplinærsagerne bedømt ud fra de analyse-

rede afgørelser. Om en (streng) disciplinærstraf er nødvendig for oprethol-

delse af orden og sikkerhed i fængslet, kunne bl.a. overvejes i de – ikke helt

få – tilfælde, hvor den disciplinære forseelse har givet anledning til andre

indgribende foranstaltninger, fx overførsel til mere restriktivt regime, ud-

gangskarantæne og politianmeldelse. Sådanne indgreb kan der ifølge disci-

plinærstrafbekendtgørelsen »efter omstændighederne tages hensyn [til] ved

valget af disciplinærstraf«.

Der er herved ganske vist sket en stramning, idet

udgangspunktet før 2016 var det omvendte, da det hed i bekendtgørelsen, at

i disse tilfælde kan der »kun ikendes disciplinærstraf i det omfang, afgørende

ordens- eller sikkerhedsmæssige hensyn kræver det«.

Men selv med den

strammere formulering burde det være naturligt at overveje, om hensynet til

orden og disciplin i fængslet ikke var tilstrækkeligt tilgodeset ved de øvrige

(mærkbare) indgreb.

30. DfK’s klageafgørelse af 21. april 2017 vedrørende afgørelser truffet den 3. og 4. oktober

2016 i Københavns Fængsler.

31. Bkg. nr. 105 af 30.01.2019 § 4.

32. Bkg. nr. 426 af 09.04.2015 § 4.

Disciplinærretlig skyld og straf i danske fængsler

Hans Jørgen Engbo

151

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 154: Henvendelse af 13/1-21 fra Hans Jørgen Engbo, Nykøbing Sjælland, vedrørende artikel om disciplinærstraffe i fængslerne

Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab

–

nr. 1/2021

Eksempel 6 (Jyderup Fængsels afgørelse af 30.10.2019):

En indsat nægtede at afgive urinprøve og blev tillige fundet skyldig i indsmugling af

36,2 gram hash. Forhørsledeen besluttede, at den indsatte skulle overføres til lukket

regi, have tilbagekaldt sin udgangstilladelse i 6 måneder og politianmeldes med

henblik på strafforfølgning samt yderligere ikendes strafcelle i 10 dage.

Det kunne have været overvejet, om hensynet til at sikre orden og sikkerhed

i fængslet ikke var tilstrækkeligt tilgodeset med overførsel af den indsatte til

lukket regi, en lang udgangskarantæne og en ny straffesag, således at det

ikke havde været nødvendigt at tilføje 10 dages strafcelle.

Det kunne også diskuteres – generelt eller konkret – om det er nødvendigt

(og forholdsmæssigt) at både at ikende strafcelle og at konfiskere genstande,

som indsatte er i ulovlig besiddelse af i fængslet, men som er fuldt lovlige i det

frie samfund, fx mobiltelefoner og tilbehør hertil (bl.a. simkort), cigaretter og

lightere. Det ville måske være tilstrækkeligt af hensyn til orden og sikkerhed

i fængslet enten at nøjes med konfiskation eller at kombinere en disciplinær-

straf med inddragelse af genstandene og tilbagelevere dem til den indsatte,

når han forlader fængslet ved udgang eller løsladelse, jf. DfK’s udtalelse til

ombudsmanden:

»Det forudsættes (…), at afgørelse af spørgsmål om konfiskation navnlig sker under

iagttagelse af proportionalitetsgrundsætningen, så konfiskation undlades, hvis det

må anses for et uforholdsmæssigt indgreb. (…)

Medmindre afgørende ordens- og sikkerhedsmæssige hensyn i institutionen

kræver det, kan genstande og penge eventuelt i stedet (…) opbevares i institutionen

i overensstemmelse med reglerne i genstandsbekendtgørelsen.«

Det burde generelt overvejes, om det er nødvendigt – og rimeligt – at

dobbeltstraffe indsatte ved disciplinærretlig og strafferetlig forfølgning for

samme adfærd, som det i Danmark er praksis, bl.a. i sager om vold, trusler,

narkotikabesiddelse, undvigelse og besiddelse af mobiltelefon. I Norge er

udgangspunktet, at der ikke anvendes disciplinær reaktion samtidig med

politianmeldelse, selv om det efter norsk ret ikke er absolut udelukket at gøre

begge dele samtidigt (Storvik 2017, s. 312 ff.). I Sverige kan der i tilfælde, hvor

en politianmeldelse fører til tiltalerejsning (lagföring) højst tildeles den ind-

satte en disciplinær advarsel (varning).

I Danmark kan personale i forsvaret

ikke pålægges disciplinaransvar, hvis der er hjemmel til eller behov for straf,

jf. § 1, stk. 2, i den militære disciplinarlov.

De Europæiske Fængselsregler (Europarådet 2020, regel 63) fastslår, at

en indsat aldrig må straffes to gange for den samme handling eller adfærd. I

33. Folketingets Ombudsmands rapport om inspektion den 07.02.2001 af Arresthuset i

Aabenraa, s. 62.

34. Bemærkning til 12 kap. 2 § i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om fängelse

beslutade den 10 januari 2011 (med senere ændringer).

Disciplinærretlig skyld og straf i danske fængsler

Hans Jørgen Engbo

152

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 154: Henvendelse af 13/1-21 fra Hans Jørgen Engbo, Nykøbing Sjælland, vedrørende artikel om disciplinærstraffe i fængslerne

Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab

–

nr. 1/2021

kommentaren til reglerne understreges, at forbudet også gælder anvendelse

af en disciplinær sanktion samtidig med en strafferetlig sanktion.

Kessing (2019, s. 55 og 58 ff.) og Smit & Snacken (2009, s. 303) har argu-

menteret for, at anvendelse af strenge disciplinære sanktioner (fx langvarig

isolation, eventuelt suppleret med andre intensive og restriktive foran-

staltninger) samtidig med strafferetlig forfølgning kan være omfattet af

begrebet straffesager i EMRK art. 6 og dermed også af forbuddet mod

dobbeltstraf (ne bis in idem) i konventions tillægsprotokol nr. 7, art. 4. Efter

EMD’s hidtidige praksis er kun disciplinære sanktioner, som forlænger

frihedsberøvelsen, anerkendt som straffesager og dermed også omfattet

af forbuddet mod dobbeltstraf.

Konklusion og anbefalinger

5.1. Sammenfatning

Analysen af administrativ praksis har vist, at disciplinærsager, som ikke er

tilståelsessager, i reglen afgøres med en skriftlig indberetning (rapport) som

det vægtigste – eller eneste – bevis og dermed i strid med principperne

om bevisumiddelbarhed og mundtlighed. Afhøringer af rapportskrivere og

andre vidner forekommer ikke. DfK har i sine klageafgørelser blåstemplet

denne praksis, til trods for at direktoratet i vejledningen om behandlingen af

sager om disciplinærstraf peger på, at det i nogle tilfælde vil være påkrævet

at indhente yderligere indberetninger eller foretage afhøringer af personale

eller medindsatte, og at det i visse tilfælde kan være nødvendigt at foretage

genafhøring af såvel den indsatte som af vidner.

Spørgsmål om tilregnelighed, tilregnelse og objektive straffrihedsgrunde

ses ikke at have været genstand for bevisførelse i de undersøgte sager.

Udmåling af straffene sker efter de udarbejdede skemaer over normalre-

aktioner. Det er sjældent, at skærpende eller formildende omstændigheder

nævnes og tages i betragtning ved udmålingen. Forvaltningsretlige (formålsre-

laterede) proportionalitetshensyn indgår tilsyneladende ikke i overvejelserne

om sanktionsfastsættelsen. Der tages normalt heller ikke hensyn til, at den

konkrete forseelse giver anledning til andre mærkbare indgreb i afsonings-

forholdene (fx udgangskarantæne og tvangsoverførsel til mere restriktivt

regime), eller til at der sker politianmeldelse med henblik på strafforfølgning.

Det står i klar modsætning til praksis i vore nordiske nabolande (jf. ovenfor

afsnit 5.2.3) samt til disciplinærretlig lovgivning for forsvaret og til internati-

onale anbefalinger, at strafbare forhold begået af indsatte straffes dobbelt i

form af både disciplinærretlig og strafferetlig sanktionering.

35. Europarådets Ministerkomités dokument CM(2020)17-add2 (20.02.2020), s. 40.

Disciplinærretlig skyld og straf i danske fængsler

Hans Jørgen Engbo

153

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 154: Henvendelse af 13/1-21 fra Hans Jørgen Engbo, Nykøbing Sjælland, vedrørende artikel om disciplinærstraffe i fængslerne

Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab

–

nr. 1/2021

5.2. Anbefalinger

Strafcelle er en streng og indgribende disciplinærstraf, hvis anvendelse må

kræve et sikkert grundlag, jf. ombudsmandens bemærkning i en sag om

strafcelle: »I almindelighed antages det, at kravene til undersøgelsernes ud-

strækning og sikkerheden for de relevante oplysningers rigtighed øges, jo

mere betydningsfulde eller indgribende afgørelser der er tale om« (FOB

2020-14; Fenger 2018, s. 490). Den ovenfor refererede praksisanalyse afslører

et klart behov for justeringer i disciplinærprocessen med henblik på styrkelse

af både faktum og jus i sagsbehandlingen.

Gennemgangen af retsgrundlaget i hovedafsnit 4 illustrerer, at

juridiske

vurderinger

er væsentlige i disciplinærretsprocessen. Som tidligere nævnt

var det indtil omkring 1980 altid jurister, som virkede som forhørsledere i

disciplinærsager. Det vil være ideelt at vende tilbage til denne praksis, men

mindre justeringer i den nuværende praksis kunne måske bringe praksis i

bedre harmoni med de juridiske fordringer. For det første må det kræves,

at nutidens forhørsledere bliver væsentligt

bedre uddannet

til varetagelsen

af de juridiske led i disciplinærstraffeprocessen, dvs. til gennemførelse

af disciplinærsagen i overensstemmelse med det foran beskrevne rets-

grundlag.

For det andet kunne der med fordel indføres en

ændret kompetenceord-

ning,

som bringer juridisk faglighed ind i processen. Forhørslederen kan

(fortsat) have til opgave gennemføre undersøgelsen (forhøret) og kan tillige

få beføjelse til at afgøre sagen med en advarsel eller en bøde. Hvis forhørs-

lederen finder, at sagen efter praksis bør afgøres med strafcelle, skal han/

hun afgive indstilling herom til en jurist, som træffer afgørelse i sagen efter

at have sikret sig, at sagen er behørigt oplyst.

Det anbefales, at DfK’s

vejledning

udbygges væsentligt. Den danske vejled-

ning fylder otte sider, medens eksempelvis den engelsk-walisiske vejledning,

»Prisoner discipline procedures (adjudications)«, fylder 87 sider (PSI 05/2018).

Da forhørslederopgaven lå hos en jurist, var det måske tilstrækkeligt at skrive i

vejledningen (punkt 2), at »[h]erudover gælder forvaltningsloven og almindelige

forvaltningsretlige grundsætninger«, men når opgaven nu er placeret hos for-

hørsledere uden juridisk uddannelse, er det nødvendigt nøje at beskrive de re-

levante retsgrundsætninger. Vejledningens beskrivelse af retsgrundlaget burde

også udbygges med oplysning om relevante strafferetlige principper, ikke mindst

princippet in dubio pro reo. I tidligere versioner af disciplinærstrafvejledningen

har DfK henvist til en huskeliste, som var udarbejdet for forhørsledere ii arresterne

på baggrund af en gennemgang af Folketingets Ombudsmands inspektioner.

En sådan huskeliste burde ajourføres og indarbejdes i vejledningen.

Den

elektroniske skabelon

til forhørsprotokollater burde kunne forbedres

og ledsages af en grundig vejledning med henblik på at gøre den mere

brugervenlig for forhørslederne og bedre egnet som redskab for en juridisk

forsvarlig gennemførelse af de disciplinærretlige forhør.

36. Senest i vejledning nr. 30 af 29.03.2012, punkt 1.1.

Disciplinærretlig skyld og straf i danske fængsler

Hans Jørgen Engbo

154

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 154: Henvendelse af 13/1-21 fra Hans Jørgen Engbo, Nykøbing Sjælland, vedrørende artikel om disciplinærstraffe i fængslerne

Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab

–

nr. 1/2021

Et oplagt forsøg på at

begrænse brugen af strafcelle

i danske fængsler

ville være at bringe dansk ret på linje med norsk og svensk ret og i harmoni

med disciplinærretlig lovgivning for forsvaret og med De Europæiske Fæng-

selsregler (Europarådet 2020, regel 63) ved at afskaffe dobbeltbestrafning af

strafbare gerninger. Overtrædelser som vold, trusler og besiddelse af narko-

tika, dopingmidler og mobiltelefoner anmeldes typisk til politiet og udløser

samtidig mange disciplinærstraffe, typisk af længere varighed. Hjemlen til at

ikende disciplinærstraffe for »upassende sprogbrug« kunne helt ophæves.

De alvorligere tilfælde vil være omfattet af straffelovens § 121 og bør politian-

meldes, medens de mildere tilfælde må anses for beskyttet af ytringsfriheden

efter EMRK art. 10. (Se Engbo 2019, s. 230 ff., om flere måder at reducere eller

mildne brugen af strafcelle på).

Kontaktoplysninger

Hans Jørgen Engbo:

[email protected].

Litteratur

Andersen. J. (2014). Forvaltningsret. København: Karnov Group.

Christensen, B. (1997). Forvaltningsret. Opgaver, hjemmel, organisation. København: DJØF

Forlag.

CPT (2011): 21st General Report of the European Committee for the Prevention of Turture

and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment. Strasbourg: Council of Europe.

Engbo, H.J. (2005). Straffuldbyrdelsesret. København: DJØF Forlag.

Engbo, H.J. (2019): Normalisering og isolation. I: Rua, M. & P.S. Smith: Isolasjon. Et fengsel

i fengselet. Oslo: Cappelen Damm Akademisk.

Europarådet (2020): Recommendation Rec(2006)2-rev of the Committee of Ministers to mem-

ber States on the European Prison Rules. Adopted by the Committee of Ministers on 11

January 2006 at the 952nd meeting of the Ministers’ Deputies and revised and amended by

the Committee of Ministers on 1 July 2020 at the 1380th meeting of the Ministers’ Deputies.

Fenger, N. (2018): Forvaltningsret. København: DJØF Forlag.

FN (2018): United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners (the Nelson

Mandela Rules). Resolution adopted by the General Assembly on 17 December 2015.

Folketingets Ombudsmand (2020): Temarapport 2019 – Strafceller. Afgivet 05.05.2020.

Greve, V. (2002): Straffene. København: DJØF Forlag.

Greve, V. (2008): Juridiske konflikter. Afskedsforelæsning 28. marts 2008. Københavns

Universitet.

Kessing, P.V. (2019): Strafcelle – isolation af indsatte i danske fængsler. I: Juristen, nr. 2, s. 51-61.

Mortensen, B.O.G (2009): Om proportionalitetsprincippet. I: Juridiske Emner 2009. Syddansk

Universitet.

Nytrøen, I. (2019): Bruken av isolasjon i fengsel – fra en fengselsbetjents perspektiv. I: Rua,

M. & P.S. Smith: Isolasjon. Et fengsel i fengselet. Oslo: Cappelen Damm Akademisk.

Rentzmann, W., J.K. Mikkelsen & A. Esdorf (2003): Straffuldbyrdelsesloven med kommen-

tarer, 1. udgave. København: DJØF Forlag.

Schiøler, J. (2012). Straffuldbyrdelseslovens bestemmelser om indgreb over for indsatte.

København: DJØF Forlag.

Schiøler, J. & A. Dragsted (2017). Straffuldbyrdelsesloven med kommentarer, 2. udgave.

København: DJØF Forlag.

Sivilombudsmannen (2019): Særskilt melding til stortinget om isolasjon og mangel på

menneskelig kontakt i norske fengsler. Dokument 4:3 (2018/19).

Disciplinærretlig skyld og straf i danske fængsler

Hans Jørgen Engbo

155

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 154: Henvendelse af 13/1-21 fra Hans Jørgen Engbo, Nykøbing Sjælland, vedrørende artikel om disciplinærstraffe i fængslerne

Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab

–

nr. 1/2021

Smith, E., J. Jochimsen, M. Kistrup & J.L. Poulsen (2005): Straffeprocessen. København:

Forlaget Thomsen.

Smith, P.S., T. Horn, J.F. Nilsen & M. Rua (2013). Isolasjon i skandinaviske fengsler. I: Kritisk

juss 03-04 (Volum 39), s. 170-191. (På dansk i Social Kritik nr. 136/2013, s. 4-20.)

Smith, P.S. & I. Koch (2019): Isolationens følgevirkninger – fra 1800-tallet til i dag. I: Isolasjon

– Et fengsel i fengselet. Oslo: Cappelen Damm Akademisk.

Storvik, B.L. (2019): Straffegjenomføring. Oslo: Cappelen Damm Akademisk.

Toftegaard Nielsen, G. (2020): Straffesagens gang. København: DJØF Forlag.

Van Zyl Smit, D. & s. Snacken (2009): Principles of European Prison Law and Policy. Oxford:

Oxford University Press.

Verland, K. & J. Christoffersen (2017): Isolationsfængsling gør fanger syge. https://dignity.

dk/blog/isolationsfaengsling-goer-fanger-syge/ (læst 08.11.2020).

Westerhäll, L.V. (2006): Regel och skön i nordisk förvaltningsrätt. I: C. Henrichsen, s. Rønsholt

& P. Blume (red.): Forvaltningsretlige perspektiver. København: DJØF Forlag.

Disciplinærretlig skyld og straf i danske fængsler

Hans Jørgen Engbo

156