REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Retsudvalget 2020-21
REU Alm.del Bilag 111
Offentligt

INSTRUKSKOMMISSIONENS

Beretning

Kapitel 8.6-8.11

2020

Undersøgelseskommissionen i sagen om instruksen om

adskillelse ved indkvartering i asylsystemet

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

INSTRUKSKOMMISSIONEN

Undersøgelseskommissionen i sagen om instruksen

om adskillelse ved indkvartering i asylsystemet

Formand:

Landsdommer Peter Mørk Thomsen

Øvrige medlemmer:

Advokat, ph.d. Torkil Høg

og lektor, ph.d. Louise Halleskov

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

INSTRUKSKOMMISSIONENS

Beretning

Bind 3

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3) REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

INDHOLD

Bind 1

Kapitel 1-7

Bind 2

Kapitel 8.1-8.5

Hændelsesforløbet

Bind 3

Kapitel 8.6-8.11

Hændelsesforløbet

8.6. Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

8.6.1. Tanja Franck tiltræder som direktør i

Udlændingestyrelsen

8.6.2. Udlændingestyrelsens sagsbehandling

vedrørende parrene AD og S

8.6.3. Intern drøftelse i Udlændinge-, Integrations- og

Boligministeriet om karakteren af instruksen

8.6.4. Opfølgning på adskillelserne

8.6.5. Overvejelser i Udlændinge-, Integrations- og

Boligministeriet samt Udlændingestyrelsen om

begrebet ”afgørelse” i forvaltningslovens forstand

8.6.6. Henvendelse fra en norsk journalist

8.6.7. Inger Støjbergs besvarelse af henvendelsen fra

Institut for Menneskerettigheder

8.6.8. Forespørgselsdebat den 3. maj 2016

8.6.9. Udlændingestyrelsens udtalelse til

Folketingets Ombudsmand

8.6.10. Udlændingestyrelsens udkast til retningslinjer

til indkvarteringsoperatørerne

8.6.11. Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets

udtalelse af 4. maj 2016 til Folketingets

Ombudsmand

841

1623

1628

1629

1631

1655

1656

1663

1667

1701

1709

1617

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

8.6.12. Spørgsmål nr. 513 til udlændinge-, integrations

og boligministeren

8.6.13. Ombudsmanden afslutter klagesagen og

indleder egen undersøgelse

8.6.13.1. Reaktioner i Udlændingestyrelsen

på ombudsmandens udtalelse

8.6.14. Udlændingestyrelsens sagsbehandling i forbindelse

med adskillelse af par P den 13. maj 2016

8.6.15. Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets

udkast til vejledning om fortolkningen af

Danmarks internationale forpligtelser

8.6.16. Intern mail i Udlændinge-, Integrations- og

Boligministeriet om fremgangsmåden

ved adskillelse mv.

8.6.17. Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets

svar på ombudsmandens supplerende høring

8.7. Perioden fra den 1. juni 2016 til den 31. juli 2016

8.7.1. Genoptagelse af sagerne

8.7.1.1. Drøftelser om formen for høring af

parrene og ordningens lovlighed

8.7.1.2. Udlændingestyrelsens retningslinjer for

indkvartering af par, hvor den ene er

mindreårig

8.7.1.3. Departementets overvejelser om

genoptagelsessagerne

8.7.1.4. Møde mellem Udlændinge-, Integrations-

og Boligministeriet og

Udlændingestyrelsen

8.7.1.5. Udlændinge-, Integrations- og

Boligministeriet informeres om status

på genoptagelsessagerne

8.7.1.6. Øvrige oplysninger om sagernes

genoptagelse

8.7.2. Udlændingestyrelsens sagsbehandling

i forbindelse med adskillelse af parret AG

8.7.3. Artikel i Metroxpress

8.7.4. Samråd den 23. juni 2016

8.7.4.1. Talepapir til brug for samrådet

1732

1734

1744

1746

1747

1768

1769

1778

1805

1812

1818

1825

1826

1838

1840

1618

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

8.7.4.2. Andre oplysninger til brug for samrådet

8.7.4.3. Q&A til brug for samrådet

8.7.4.4. Sagsfremstilling til brug for samrådet

8.7.4.5. Lukket samråd den 23. juni 2016

8.7.5. Ombudsmandens anmodning om yderligere

materiale og oplysninger fra Udlændinge-,

Integrations- og Boligministeriet og

Udlændingestyrelsen

8.7.6. Dialog mellem Justitsministeriet og Udlændinge-,

Integrations- og Boligministeriet om

Justitsministeriets rådgivning

8.7.7. Udlændingestyrelsens svar til

Folketingets Ombudsmand

8.7.8. Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets

svar til Folketingets Ombudsmand

8.7.9. Udlændingestyrelsens sagsbehandling i

forbindelse med adskillelse af et nyindrejst par AH

8.8. Perioden fra den 1. august 2016 til den 30. september 2016

8.8.1. Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets

oplysning om status i de fem sager, hvor

Udlændingestyrelsen ikke adskilte parrene

8.8.2. Folketingets Ombudsmands anmodninger af

15. august 2016 til Udlændinge-, Integrations- og

Boligministeriet samt Udlændingestyrelsen om

bl.a. yderligere materiale

8.8.3. Udlændingestyrelsens sagsbehandling

i forbindelse med par N

8.8.4. Spørgsmål til udlændinge-, integrations-

og boligministeren

8.8.4.1. Spørgsmål nr. 770

8.8.4.2. Spørgsmål nr. 759-768

8.8.4.3. Spørgsmål nr. 771

8.8.5. Udlændingestyrelsens notits om

”genoptagelse af BB-sager”

8.8.6. Udlændingestyrelsens beredskab til brug

for pressehenvendelser

8.9. Perioden fra den 1. oktober 2016 til den 31. december 2016

1850

1851

1875

1878

1879

1881

1899

1901

1917

1919

1925

1926

1928

1936

1940

1950

1953

1619

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Spørgsmål til udlændinge-, integrations-

og boligministeren

8.9.1.1. Spørgsmål nr. 1007

8.9.2. Møde den 13. oktober 2016 mellem Udlændinge-,

Integrations- og Boligministeriet og

Udlændingestyrelsen

8.9.3. Folketingets Ombudsmands anmodning til

Udlændingestyrelsen om faktuelle oplysninger om

de berørte asylpar

8.9.4. Spørgsmål nr. S 84 og 85 til udlændinge-,

integrations- og boligministeren

8.9.4.1. Talepapirer til brug for besvarelsen

8.9.4.2. Q&A til brug for besvarelsen

8.9.4.3. Debatten i Folketinget

8.9.5. Møde mellem Statsministeriet og

Folketingets Ombudsmand

8.9.6. Spørgsmål til udlændinge-, integrations-

og boligministeren

8.9.6.1. Spørgsmål nr. 1005

8.9.6.2. Spørgsmål nr. 1

8.9.6.3. Spørgsmål nr. 1008

8.9.6.4. Spørgsmål nr. 1006

8.9.6.5. Spørgsmål nr. 1012

8.9.6.6. Spørgsmål nr. 2

8.9.7. Udlændingestyrelsens sagsbehandling i perioden

8.9.8. Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets

svar til Folketingets Ombudsmand

8.9.9. Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets

sagsfremstilling vedrørende udkast til vejledning

til Udlændingestyrelsen

8.9.10. Udlændinge- og Integrationsministeriets notat

om fortolkningen af Danmarks internationale

forpligtelser

8.9.11. Statsministeren orienteres om sagen

8.9.12. Møde mellem Statsministeriet og

Folketingets Ombudsmand

8.10. Perioden fra den 1. januar 2017 til den 30. april 2017

8.10.1. Forespørgselsdebat om regeringens værdipolitik mv

8.9.1.

1953

1955

1963

1964

1968

1980

1986

1990

1991

1994

1998

1999

2002

2003

2004

2010

2015

2050

2052

2056

1620

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

8.10.2. Oplysninger fra ordførermøde

2059

8.10.3. Folketingets Ombudsmands udkast til redegørelse

2061

8.10.3.1. Reaktioner på udkastet i Udlændinge-

og Integrationsministeriet

2072

8.10.3.2. Reaktioner på udkastet i

Udlændingestyrelsen

2078

8.10.3.3. Reaktioner på udkastet i Statsministeriet

2088

8.10.4. Beslutningsforslag nr. B 38 fremsat

af Dansk Folkeparti

2096

8.10.4.1. Talepapir til brug for behandlingen

af beslutningsforslaget

2096

8.10.4.2. Q&A til brug for behandlingen

af beslutningsforslaget

2100

8.10.4.3. 1. behandling af beslutningsforslaget

2116

8.10.4.4. Spørgetime for statsministeren,

udvalgsbetænkning og 2. behandling

af beslutningsforslaget

2120

8.10.5. Spørgsmål til udlændinge- og integrationsministeren 2121

8.10.5.1. Spørgsmål nr. 464

2122

8.10.5.2. Spørgsmål nr. 499-501

2123

8.10.5.3. Spørgsmål nr. 602

2126

8.10.5.4. Spørgsmål nr. 615

2128

8.10.6. Folketingets Ombudsmands endelige

redegørelse af 23. marts 2017

2128

8.11. Perioden fra den 1. maj 2017 til den 30. juni 2017

2132

8.11.1. Udlændinge- og Integrationsministeriets brev af 2. maj

2017 til Folketingets Ombudsmand

2132

8.11.2. Opslag på Inger Støjbergs Facebook profil

2136

8.11.3. Interviews med Inger Støjberg

2137

8.11.3.1. Artikel i Politiken den 21. maj 2017

2137

8.11.3.2. Artikel på DR Nyheder den 21. maj 2017 2145

8.11.3.3. Artikler i Politiken den 22. maj 2017

2152

8.11.4. Reaktioner i Udlændingestyrelsen på den mail om

embedsmænds advarsel, der var kommet frem

i artiklerne

2153

8.11.5. Reaktioner i Statsministeriet på interviews

med Inger Støjberg

2156

8.11.6. Spørgsmål til udlændinge- og integrationsministeren 2166

1621

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

8.11.6.1. Spørgsmål nr. 769-773

8.11.6.2. Spørgsmål nr. 776

8.11.6.3. Spørgsmål nr. 778-783

8.11.6.4. Spørgsmål nr. 792

8.11.7. Beredskab om tidspunktet for

Justitsministeriets involvering i sagen

8.11.8. Samråd den 1. juni 2017 vedrørende

samrådsspørgsmål AT og AU

8.11.8.1. Uffe Toudal Pedersens opsummering

af svarene på spørgsmål AT og AU

8.11.8.2. Talepapir til brug for besvarelsen

af spørgsmål AT og AU

8.11.8.3. Q&A til brug for besvarelsen

af spørgsmål AT og AU

8.11.8.4. Møde med Statsministeriet

den 31. maj 2017

8.11.8.5. Samrådet den 1. juni 2017

8.11.8.6. Reaktioner på samrådet fra

medarbejdere i Udlændingestyrelsen

8.11.8.7. Reaktioner på samrådet i Statsministeriet

8.11.9. Folketingets Ombudsmand afslutter sagen

Bind 4

Kapitel 8.11-8.15

Hændelsesforløbet

Bind 5

Kapitel 9

Udlændingestyrelsens sagsbehandling

Bind 6

Kommissionens vurderinger vedrørende de enkelte embedsmænd

(udkommer forventeligt i foråret/sommeren 2021)

Bind 7

(digitalt)

Bilag

2166

2168

2169

2173

2174

2175

2177

2196

2238

2327

2331

2334

2343

3043

1622

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

8.6. Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

8.6.1.

Tanja Franck tiltræder som direktør i Udlændingestyrelsen

Tanja Franck tiltrådte som ny direktør for Udlændingestyrelsen den 1. april

2016. I forbindelse med sin tiltræden modtog Tanja Franck forskelligt mate-

riale, herunder materiale om ”de fem sager”, som skulle drøftes på et møde

den 5. april 2016. Ved Lene Linnea Vejrums fremsendelse af materialet den 4.

april 2016 fremgik det, at Udlændingestyrelsen havde modtaget en ”foreløbig

og uformel første tilbagemelding fra departementet om sagerne.”

Tanja Franck har herom forklaret

, at hun er ret sikker på, at det var i februar

2016, at det blev afklaret, at hun skulle tiltræde som direktør i Udlændinge-

styrelsen. Hun er næsten helt sikker på, at der inden marts måned 2016 var

indgået en ansættelsesaftale med styrelsen. Før hun tiltrådte som direktør i

Udlændingestyrelsen i april 2016, havde hun bedt om at få noget baggrunds-

materiale, så hun kunne læse op på de vigtigste spørgsmål. En uge eller ti dage

inden hun begyndte, fik hun derfor nogle forskellige ting, herunder bl.a. et

organisationsdiagram og oplysninger om de sager, der ”rørte på sig”. Hun kan

ikke huske, hvad der var i den mappe med oplysninger, hun modtog. Hun kan

dog se af en mail fra vicedirektør Anni Fode i denne sag, at hun har talt med

Anni Fode, som i denne forbindelse skulle have nævnt, at Folketingets Om-

budsmand var gået ind i sagen. Hun kan ikke huske, hvad der helt præcis blev

sagt under samtalen med Anni Fode. Hun tror, at hovedårsagen til, at Anni

Fode ringede til hende, var at fortælle, at der var ti medarbejdere, der skulle

udstationeres til Grækenland. Anni Fode skrev i mailen, at brevet fra Institut

for Menneskerettigheder også lå i ”pakken”. Derfor har der været noget ma-

teriale om sagen i den mappe, hun fik, inden hun tiltrådte, men hun kan ikke

huske præcis, hvad det var. Hun kan ikke huske, om hun læste brevet af 22.

marts 2016 fra Institut for Menneskerettigheder til Inger Støjberg, men hen-

des bedste bud er, at hun læste alt det materiale, styrelsen gav hende. Adspurgt

om instituttets konklusion, hvorefter der skulle foretages en konkret propor-

tionalitetsvurdering og gennemføres partshøring, inden der blev truffet be-

slutning om at adskille et par, forklarede hun, at hun fra sit tidligere arbejde

med beredskabet i Statsministeriet allerede vidste, at der skulle foretages en

konkret vurdering. Da hun begyndte i styrelsen, vidste hun således, at der

Afhøringsekstrakten, side 354 ff.

1623

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

ville skulle drøftes et spørgsmål herom. Da hun tiltrådte den 1. april 2016,

fortalte Anni Fode eller Lene Linnea Vejrum, at de gerne ville vende fem kon-

krete sager med hende for at høre, om hun var enig i, at de fem par ikke

skulle adskilles. Hun fik materiale om de fem par med hjem om mandagen

og læste det samme aften. Næste dag havde de et møde, hvor Lene Linnea

Vejrum og Anni Fode med sikkerhed deltog. Hun vil tro, at også Ditte Kruse

Dankert og Jens Vikner samt et par øvrige medarbejdere deltog. De var man-

ge til mødet, og det var et langt møde, hvor hun stillede mange spørgsmål. Da

mødet var slut, sagde hun, at hun ville tænke over det til dagen efter, hvor hun

meddelte, at hun var enig i deres vurdering. Hun kan ikke huske, om det var

Lene Linnea Vejrum, Anni Fode eller dem begge, hun sagde det til. De talte

sagerne igennem på mødet, men hun kan ikke huske, hvilke problemstillinger

i forhold til menneskerettighederne de drøftede. De øvrige deltagere fortalte,

hvad de havde lagt vægt på, og hun spurgte ind til det. Hun er ikke ekspert i

menneskerettigheder, men hun er god til at stille spørgsmål i forhold til, om

tingene hænger sammen, og om det er stringent. Medarbejderne ønskede

hendes holdning til deres vurderinger. De brugte lang tid på at gennemgå

sagerne – i hvert fald 2 �½ time, men hun kan ikke sige præcist, hvilke pro-

blemstillinger de drøftede. Adspurgt, om hun kan huske, hvad formålet med

at adskille parrene var, har hun forklaret, at det stod hende rimelig klart, at

formålet i første omgang var, at ministeren havde sagt, at hun ønskede, at

parrene skulle adskilles. Ministeren kan – ligesom Folketinget – bestemme,

at ”nu skal verden være på en anden måde”, og i dette tilfælde havde ministe-

ren bestemt dét. Det handlede således om, at ministeren ville have en ny

praksis, hvor udgangspunktet blev vendt om, således at parrene som udgangs-

punkt skulle adskilles – selvom ministeren gerne ville have, at alle par skulle

skilles ad. Hun tror ikke, de drøftede, hvad formålet var, fordi det gav sig selv.

Man skal gøre, hvad ministeren beder om, så længe det er lovligt. Foreholdt,

at det efter de menneskeretlige forpligtelser og forvaltningsretten kræves, at

der er et sagligt eller lovligt formål, og at et spørgsmål i sagen er, om der i de

konkrete sager forelå tvang, har hun forklaret, at hun tror, at det ”ligesom

svævede over det hele”. Hun havde forstået, at det, ministeren var meget be-

kymret over, var, at unge piger var blevet gift med lidt eller noget ældre mænd

mod deres egen vilje. Det var derfor, at ministeren sagde, at så længe pigerne

var i ministerens varetægt – altså indkvarteret på et asylcenter – ville mini-

steren sikre, at det ikke skete. Hun tror ikke, dette formål fyldte meget på

mødet, fordi det stod ret klart. Spørgsmålet var: ”Når nu der var den ”hat”,

hvad skulle de så gøre nede under den hat.” Adspurgt, om de på mødet drøf-

1624

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

tede, om der var nogle indikationer på tvang i sagerne, har hun forklaret, at

som hun husker det, talte de mest om andre ting. F.eks. var der i nogle af sa-

gerne dyb bekymring for barnets tarv, hvis man adskilte parrene. Hun mener,

at formålet med at undgå tvang ”lå hen over”. Man opnåede formålet – at

undgå tvang – ved at adskille parrene i en periode. Hun kan ikke huske, om

hun havde fået et notat fra Røde Kors med hjem, eller om de drøftede det på

mødet. Hun fik den opfattelse – og den opfattelse har hun også i dag – at

styrelsen havde været alle sagerne igennem og forholdt sig til dem. De havde

udvalgt de fem sager, fordi der i disse sager formentlig var forhold, der med-

førte, at det ville være i strid med menneskerettighederne at adskille parrene.

Det var hendes opfattelse, at styrelsen – allerede inden hun begyndte – havde

besluttet at gennemgå alle sagerne. Styrelsen havde forstået det sådan, at de

var blevet bedt om at adskille alle par, og det havde ikke været nogen nem

beslutning ikke at gøre det, som departementet havde bedt dem om. Hun

opfattede det sådan, at det var i den kontekst, medarbejderne forelagde sager-

ne for hende. De ville være sikre på, at hun ikke efterfølgende sagde: ”Hov,

hvorfor har I gjort det? Det skulle I have gjort på en anden måde.” Hun vil

tro, at både Lene Linnea Vejrum og Anni Fode sagde til hende, at styrelsen

havde fået at vide, at de skulle adskille alle par. Hvordan de præcis sagde det,

kan hun ikke huske, men det var helt tydeligt, også fordi de ville have hendes

vurdering af de konkrete sager. Da hun tiltrådte som ny direktør, mødte hun

nogle mennesker, som var forholdsvis påvirkede af situationen. Hvornår hun

første gang blev introduceret til problematikken omkring, at de skulle adskil-

le alle par, kan hun ikke huske. Hun talte ikke med Lykke Sørensen om pro-

blemstillingen igen. Da hun begyndte i styrelsen, tænkte hun på situationen

i lyset af, hvor hun var, og de drøftede de konkrete sager. Hun var enig i sty-

relsens vurdering af de fem sager, og hun vurderede, at styrelsen havde gjort

det, de skulle, ved at stoppe op og overveje situationen samt at undlade at

adskille de fem par. Foreholdt brev af 3. marts 2016 fra Røde Kors til Udlæn-

dinge-, Integrations og Boligministeriet, hvori Røde Kors anmodede ministe-

riet om at dispensere i sager, hvor parret havde børn, ligesom Røde Kors an-

førte blandt andet, at der både var stærke ”humanitære og socialfaglige

argumenter” for at høre parrene forud for adskillelsen, har hun forklaret, at

hun ikke tog kontakt til Røde Kors med henblik på at besvare denne henven-

delse. Der var, da hun tiltrådte, gået en måned siden henvendelsen fra Røde

Kors. Styrelsen meldte i februar tydeligt ud til operatørerne, at alle par skulle

skilles ad. Det skete på baggrund af instruksen og den opringning, der også

kom fra en afdelingschef i departementet. Derfor måtte der have været en

1625

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

periode, hvor Røde Kors var af den opfattelse, at alle par skulle adskilles. På

det tidspunkt, hvor hun tiltrådte, havde styrelsen dog talt med Røde Kors om

mange af sagerne, ligesom de havde indhentet oplysninger om mange af par-

rene. Desuden var der beviseligt fem par, der ikke blev adskilt. Af disse grun-

de var hendes opfattelse, at situationen på dette tidspunkt var en anden. In-

struksen og den opfølgende opringning kom den 10. februar 2016. Da hun

tiltrådte i april, og de drøftede de konkrete sager, tror hun, de var begyndt at

tale med departementet – herunder med Lykke Sørensen og Jesper Gori – om,

at det godt kunne være anderledes end beskrevet i instruksen, således at der

ikke skulle ske adskillelse i alle sager. Det var der også en mail om fra den 18.

marts 2016. Det var derfor ikke sådan, at der ikke på dette tidspunkt var no-

gen kommunikation med departementet om, at der skulle gøres undtagelser.

Hun kunne dog mærke på medarbejderne i styrelsen, at de havde fået at vide,

at de skulle gøre noget andet end det, de rent faktisk gjorde. Det sidder dybt

i folk, at når ministeren siger, man skal gøre noget, så skal man prøve at gøre

det. Hun tror, at departementet havde hørt om de fem sager, før hun selv

hørte om dem. Parrene var ikke blevet adskilt, og der skete ikke noget i sager-

ne, efter at de havde besluttet ikke at adskille dem. Disse par blev boende,

hvor de boede. Der blev ikke truffet egentlige afgørelser på dette tidspunkt,

da adskillelserne blev behandlet som faktisk forvaltningsvirksomhed. Hun

tør ikke sige, om departementet var blevet orienteret om den manglende ad-

skillelse i de fem sager efter den procedure, der er beskrevet i mailen af 18.

marts 2016 kl. 18.00 fra Jesper Gori til Ditte Kruse Dankert. Hun ved ikke,

om departementschefen blev orienteret, men departementet var klar over, at

der ikke var sket adskillelse i de fem sager. Foreholdt Jesper Goris forklaring

om, at han efter mailen af 18. marts 2016 fik forelagt fem sager, hvorefter

han sagde til styrelsen, at de selv måtte finde ud af, hvad der skulle ske i sa-

gerne, og at departementet ikke efterfølgende blev orienteret om, hvad der

skete i sagerne, har hun forklaret, at hun ikke ved, om departementet blev

orienteret om den manglende adskillelse, men det vil hun tro. Hun husker det

ikke sådan, at departementet ikke blev orienteret, men hvis Jesper Gori har

oplyst, at der ikke kom nogen orientering efter den procedure, der var anvist

i hans mail, så tror hun på det. Foreholdt oplysninger om de par, hvis sager

om adskillelse blev forelagt for ministeriet (parrene A, D, G, H og Q), herunder

at der kun vedrørende parret G-K og G-M blev truffet afgørelse i sagen, hvilket

først skete i juli 2016, og adspurgt, om der var noget problem forbundet med

at meddele parrene, at de ikke skulle adskilles, eller om der i øvrigt var nogle

drøftelser om, hvorvidt styrelsen skulle meddele parrene, at de ikke skulle

1626

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

adskilles, har hun forklaret, at det var der ikke. Styrelsen behandlede indled-

ningsvis adskillelserne som faktisk forvaltningsvirksomhed. Hun tror, det var

derfor, at styrelsen ikke meddelte parrene, at de ikke skulle adskilles. Hun kan

ikke forstå, hvis der ikke skulle være et sted, hvor de har skrevet ned, at de

fem par ikke skulle skilles ad, men der var i hvert fald i den bunke af papirer,

hun fik, nogle, der havde forholdt sig til, at de ikke skulle skilles ad. Efter

hendes opfattelse var der ikke en kobling mellem departementet og det for-

hold, at de ikke fortalte parrene, at de ikke blev adskilt, særligt fordi det er

hendes klare opfattelse, at departementet godt vidste det. Det kan godt være,

at departementschefen ikke formelt blev orienteret, men hun er helt sikker

på, at de i departementet godt vidste, at de fem par ikke var blevet adskilt.

Ministeren hørte også om parrene. Det kan godt være, at styrelsen ikke ori-

enterede departementet om de fem par, efter at hun tiltrådte, men hun opfat-

tede det sådan, at styrelsen på dette tidspunkt allerede havde besluttet, at der

ikke skulle ske adskillelse af de pågældende par. Beslutningen var truffet, og

hun blev alene spurgt, om hun var enig. Det var ikke, fordi styrelsen ventede

på, at hun skulle tiltræde beslutningen. Hendes opfattelse var derfor, at der

ikke skulle ske mere i sagerne. Parrene boede sammen. Hun tænkte ikke på

daværende tidspunkt, at der skulle sendes et brev til parrene om, at de ikke

ville blive adskilt. Foreholdt Ronya Habos forklaring om, at meldingen fra

departementet var, at der skulle ske adskillelse i fire af de sager, de havde

forelagt, har hun forklaret, at hun kan huske, at hun fik at vide, at styrelsen

havde drøftet sagerne med departementet, men hun kan ikke huske, at hun

fik at vide, hvad departementet havde sagt. Hun kan se i materialet i denne

sag, at der var en mailkorrespondance om, at departementet var enig i styrel-

sens vurdering i to af sagerne, men at styrelsen skulle overveje to andre sager.

Anni Fode har herom forklaret

, at der blev afholdt et møde med Tanja Franck

den 5. april 2016, hvor Lene Linnea Vejrum, Ditte Kruse Dankert, Kristina Rosa-

do, Jens Vikner og hun deltog. Herudover deltog nogle medarbejdere fra Asylaf-

delingen, fordi der var et spørgsmål om ledsagervurderingernes betydning for

adskillelserne. Hun husker ikke, om Margit Sander Rasmussen deltog. Det var

et større og langvarigt møde, og de drøftede alene denne sag. De drøftede blandt

andet spørgsmålet om partshøring. Tanja Franck havde forinden mødet fået

udleveret noget materiale, herunder nogle konkrete sager samt henvendelsen

Afhøringsekstrakten, side 800-801.

1627

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

fra Folketingets Ombudsmand. De drøftede de konkrete sager, samt hvorledes

de skulle håndtere henvendelsen fra Folketingets Ombudsmand. Hun tror, at

de drøftede et udkast til svar til Folketingets Ombudsmand. Hun husker ikke,

hvad der konkret blev drøftet i forhold til spørgsmålet om partshøring. Hun

er sikker på, at der blev redegjort nøje for de instrukser, Udlændingestyrel-

sen havde fået fra departementet, herunder i forbindelse med udsendelse af

pressemeddelelsen, men hun husker det ikke i detaljer. Det var primært Ditte

Kruse Dankert og Lene Linnea Vejrum, der havde håndteret sagen. Adspurgt,

om hun på daværende tidspunkt var bekendt med mailen af 18. marts 2016

kl. 18.00 fra Jesper Gori til Ditte Kruse Dankert om blandt andet, at departe-

mentet skulle orienteres, hvis der under hensyn til Danmarks internationale

forpligtelser ikke kunne ske adskillelse, og at orienteringen skulle stiles til

departementschefen, har hun forklaret, at hun tror, hun var bekendt med den,

og at den lå i det materiale, de gennemgik. Hun husker det dog ikke. Hun havde

på dette tidspunkt overladt det overordnede ansvar for sagen til Tanja Franck

som direktør, og det var Lene Linnea Vejrum, der havde det faglige ansvar for

sagen. Hun havde fra begyndelsen af sagen alene været med fra sidelinjen. På

mødet med Tanja Franck drøftede de – så vidt hun husker – også et udkast til

svar til Folketingets Ombudsmand. Hun erindrer ikke, om hun var involveret

i udarbejdelsen af svaret som sådan, men hun så udkastet, og hun kom med

bemærkninger til det, også på et tidspunkt efter mødet med Tanja Franck den 5.

april 2016. Årsagen til dette var, at hun havde været inde over sagen tidligere,

og at Tanja Franck derfor ønskede, at hun også gennemgik udkastet.

8.6.2.

Udlændingestyrelsens sagsbehandling vedrørende parrene

AD og S

Et asylcenter sendte den 9. marts 2016 kl. 13.19 en orientering til styrelsen

om et par (AD), man ikke tidligere havde været opmærksom på. Styrelsen, der

efter det oplyste alene var i besiddelse af oplysninger om parrets alder og det

forhold, at parret ikke havde børn eller ventede sig, besluttede den 16. marts

2016 at adskille parret, og parret blev adskilt den 1. april 2016. For yderligere

oplysninger om sagsbehandlingen vedrørende dette par henvises til kapitel 9.

Den 11. marts 2016 kl. 11.48 modtog Kristina Rosado desuden sålydende

mail fra Røde Kors vedrørende parret [S]:

”Min henvendelse drejer sig om [S-K].

1628

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

Jeg er personlig repræsentant for hende. [S-K] er 14 år, er gravid og har

termin den 28 april.

[S-K] fylder 15 år den […]. april.

Hun og hendes ægtefælle [S-M] vil meget gerne vide om de må bo sam-

men når barnet bliver født og [S-K] er fyldt 15 år.

…”

Kristina Rosado besvarede henvendelsen samme dag kl. 14.40 ved sålydende

mail:

”Det altovervejende udgangspunkt ift. den nye praksis er, at en person

under 18 år ikke kan indkvarteres sammen med en ægtefælle eller

samlever, så længe de opholder sig i Danmark som asylansøgere. Dette

gælder også, selv om parret har et eller flere fælles børn.”

[S-K] fyldte 15 år den […]. april 2016. Parret forblev adskilt.

8.6.3.

Intern drøftelse i Udlændinge-, Integrations- og Boligmini-

steriet om karakteren af instruksen

I en mail af 15. april 2016 kl. 17.59 skrev Jesper Gori bl.a. således til Anne

Nygaard Just:

”…

Hvilken karakter havde instruksen til US om barnebrude egentlig –

udover pressemeddelelsen? Blev instruksen videreformidlet mundt-

ligt, eller blev der sendt en skriftlig instruks (fx med henvisning til

pressemeddelelsen)? Har på fornemmelsen, at pressemeddelelsen

instruksen, så at sige – men jeg kan tage fejl?

…”

Anne Nygaard Just besvarede den 18. april 2016 kl. 11.25 mailen således:

”…

Jeg beklager den sene tilbagemelding. Jeg husker kun, at den er givet

mundtligt efter pressemeddelelsen kom ud, men jeg ved ikke, om Lykke

1629

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

eller Moya (som jeg husker var en smule inde over sagen i starten) har

sendt noget på skrift fra dem.

…”

Anne Nygaard Just har herom forklaret

, at hun ikke undersøgte spørgsmålet

nærmere, inden hun svarede, fordi hun var ”ret” overbevist om, at der ikke

lå noget på skrift; i hvert fald ikke fra hendes afdeling. Hvis der var sendt

en egentlig juridisk instruks, skulle den have været sendt fra Udlændingeaf-

delingen og ikke Administrationsafdelingen, og det var også derfor, at hun

henviste til ”Lykke eller Moya” i mailen. Hun drøftede ikke på dette tidspunkt

notatet af 2. februar 2016 med nogen. Hun tror, at notatet blev glemt ret

hurtigt. Derudover opfattede hun det sådan, at det var den juridiske afdelings

kompetence og ansvar, lige så snart der var tale om en juridisk vurdering af,

om der kunne ske adskillelse eller ej. Den kompetence havde de ikke i hendes

afdeling. Hun var sikker på, at Lykke Sørensen og Jesper Gori havde styr på

det, der var meldt ud. Hun kan ikke huske, at hun har talt med nogen om

notatet, efter at pressemeddelelsen blev sendt ud. Adspurgt, hvad der ligger

i hendes forklaring om, at ”notatet blev glemt”, har hun forklaret, at når hun

ser tilbage nu, ser hun notatet som det første notat, hvor man redegjorde

for den praksis, der forelå på området, inden sagen ”rullede”, og hvis notatet

havde haft stor værdi, havde man nok bragt det frem ved de efterfølgende

drøftelser. Det husker hun imidlertid ikke, at man gjorde. Notatet blev på en

eller anden måde overhalet af de drøftelser, der kom efterfølgende. Adspurgt,

hvem i systemet der ”havde glemt” notatet, har hun forklaret, at det havde

de alle sammen. Det var ikke noget, der skete bevidst, men notatet kom bare

ikke frem efter de første uger. Både Administrationsafdelingen og Udlændin-

geafdelingen kunne have bragt notatet frem. Det var det første notat, og de

efterfølgende drøftelser gjorde, at notatet blev irrelevant. Irrelevant er måske

et stærkt ord, men hvis det havde været centralt, og hvis de formuleringer,

der var i notatet, havde været centrale, så havde man nok taget det frem og

henvist til det løbende. De havde virkelig travlt på dette tidspunkt, og de så

derfor ikke på ”gamle” dokumenter i sagen.

Anna-Sophie Saugmann-Jensen har herom forklaret

, at det formentlig var til

brug for besvarelsen af Folketingets Ombudsmands spørgsmål i sagen, at de

Afhøringsekstrakten, side 344.

Afhøringsekstrakten, side 545.

1630

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

undersøgte, om der var sendt andet skriftligt materiale til Udlændingestyrel-

sen end pressemeddelelsen. Hun husker ikke, om der blev fulgt op på denne

mailtråd. Da de udarbejdede udkastet til svar til Folketingets Ombudsmand,

lagde hun flere gange op til, at de skulle høre Koncernøkonomi, så de kunne

være helt sikre på, at det, de skrev, også var rigtigt.

8.6.4.

Opfølgning på adskillelserne

Ved mail af 15. april 2016 kl. 16.40 anmodede Anne Nygaard Just Ditte Kruse

Dankert og Kristina Rosado om en status på, hvor mange par der ikke var

adskilt på daværende tidspunkt.

Ditte Kruse Dankert besvarede den 18. april 2016 kl. 11.02 mailen således:

”…

Der er i alt 33 par.

I forhold til de 33 er status som følger:

22 par er adskilt.

1 par er overgået til Integration.

1 par – hvor der er truffet afgørelse om aldersændring – begge parter

er over 18 år.

1 par er forsvundet.

3 par – hvor begge er mindreårige – indkvarteret på samme børnecenter

men på forskellige værelser.

5 par – hvor deres sager er under overvejelse (dog et par på vej til

adskillelse efter ønske fra den mindreårige – vi følger op på status,

Jammerbugt skal finde alternativ indkvartering til den mindreårige).

…”

8.6.5.

Overvejelser i Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet

samt Udlændingestyrelsen om begrebet ”afgørelse” i forvalt-

ningslovens forstand

Den 12. april 2016 kl. 16.21 sendte Anna-Sophie Saugmann-Jensen en mail til

sig selv vedhæftet et udkast til notits om begrebet ”afgørelse” i forvaltnings-

lovens forstand i relation til anvisninger om indkvartering og flyttepåbud

rettet mod mindreårige ægtefæller på asylcentrene. Senere samme dag kl.

1631

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

17.13 sendte hun en revideret udgave af notitsen til Jesper Gori med følgende

besked:

”…

Skal vi forsøge at få fat i Carsten i morgen inden frokost?

Jeg kan sige, at det først nu er blevet klart for mig, at US

ikke

mener,

at der skal tages stilling til grundlaget for adskillelsen efter 3. pkt.

Jeg havde indtil nu forstået det sådan, at det handlede om, hvorvidt

partsrettighederne ift. afgørelsen om adskillelse skulle

fremrykkes

(fra

flyttepåbudsafgørelsen til anvisningsafgørelsen) – ikke om, hvorvidt de

overhovedet skulle eksistere. For det er jeg enig i med US i at de skal

iht. Forvaltningsretten uht. afgørelsens indgribende karakter. Det kan

vi evt. lige vende inden vi taler med Carsten?

Jeg vedhæfter den foreløbige notits, som jeg allerede nu har justeret

lidt på grundlag af oplysningerne fra US i dag.

…”

Den vedhæftede notits var sålydende:

”Intern

notits vedrørende begrebet ”en afgørelse” i forvaltningslovens

forstand – i relation til anvisninger om indkvartering og flyttepåbud

rettet mod mindreårige ægtefæller på asylcentrene

l. Indledning

Udlændingestyrelsen har rejst spørgsmålet, om anvisninger om ind-

kvartering og flyttepåbud rettet mod mindreårige ægtefæller på asyl-

centrene udgør faktisk forvaltningsvirksomhed eller afgørelser i for-

valtningsrettens forstand.

Spørgsmålet har betydning for, om forvaltningsrettens partsbeføjelser

finder anvendelse, herunder navnlig retten til partshøring.

Il. Generelt om afgørelsesbegrebet (og partshøring)

A. Generelt vedrørende forvaltningsrettens krav

1632

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

a) Forvaltningsloven

indeholder en række krav til offentlige myndighe-

ders sagsbehandling, herunder vedrørende partshøring, begrundelse,

klagevejledning mv.

Disse regler finder som udgangspunkt alene anvendelse i sager, der

falder inden for forvaltningslovens anvendelsesområde.

Forvaltningsloven omfatter imidlertid kun en del af de

forvaltningsret-

lige grundsætninger,

der igennem årene har udviklet sig på baggrund af

retspraksis, den juridiske litteratur og i de senere år navnlig på grundlag

af ombudsmandens udtalelser. Ved siden af forvaltningslovens regler

vil de uskrevne forvaltningsretlige grundsætninger, der har udviklet sig,

fortsat have betydning. Der henvises til Justitsministeriets vejledning

om forvaltningsloven, pkt. 3.

For den forvaltningsvirksomhed, der

ikke

reguleres af forvaltningslo-

ven, gælder ligeledes en række uskrevne forvaltningsretlige grundsæt-

ninger, Der henvises til Justitsministeriets vejledning om forvaltnings-

loven, pkt. 3 og afsnit XII.

d) Endelig er i ombudsmandens praksis oparbejdet normer for partshø-

ring med status af

god forvaltningsskik

(ikke retligt bindende normer).

Disse normer vedrører bl.a. sager, der ikke er omfattet af forvaltnings-

lovens anvendelsesområde.

B. Begrebet ”en afgørelse” i forvaltningslovens forstand

Det fremgår af forvaltningslovens

2, at loven gælder for behandlingen

af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltnings-

myndighed.

Af de specielle bemærkninger til bestemmelsen i lovforslag nr. L 4 af

2. oktober 1984 fremgår følgende:

”Med udtrykket »truffet afgørelse« sigtes til udfærdigelse af retsakter,

dvs. udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret

i et foreliggende tilfælde. Uden for lovens anvendelsesområde falder

således navnlig den administrative sagsbehandling, der har karakter

1633

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

af faktisk forvaltningsvirksomhed, så som patient- og anden klientbe-

handling, undervisning og rådgivning. Denne virksomhed tager netop

ikke sigte på at træffe retligt bindende afgørelser i forhold til de impli-

cerede enkeltpersoner.[...) Loven gælder som udgangspunkt for sager

om udfærdigelse af generelle retsakter, f.eks. forskrifter og visse planer,

og sager om udfærdigelse af konkrete forvaltningsakter.”

i) Ombudsmandsudtalelser vedrørende afgørelsesbegrebet (generelt)

I FOB 1987 36 udtalte Folketingets Ombudsmand følgende:

”Bestemmende for vurderingen af, om en beslutning falder ind under

forvaltningslovens afgørelsesbegreb, må navnlig være, hvor væsentlig

betydning beslutningen har for den endelige fastlæggelse af en parts

retsposition - og dermed hvor stort behov en part i almindelighed måtte

have for at kunne udøve de i forvaltningsloven fastsatte partsbeføjel-

ser”.

Ombudsmanden har gentaget dette væsentlighedskriterium i flere se-

nere udtalelser, jf. således f.eks. FOB 2010 20-2 og FOB 2010 20-3. Der

henvises også til [Højesterets dom trykt i UfR 2008.636.

ii) Ombudsmandsudtalelser vedrørende flytninger, besøgsrestriktioner mv.

I FOB 2010-20-7 fandt Ombudsmanden, at en kommunes besøgsrestrik-

tioner for pårørende til en plejehjemsbeboer var en afgørelse.

Vedrørende sagsbehandlingen, herunder særligt afgørelsesbegrebet,

udtalte ombudsmanden bl.a. følgende:

”Jeg er enig med Tårnby Kommune i at fastsættelse af generelle regler

om forholdene for brugerne af de institutioner som henhører under

kommunen, indgår som en integreret del af driften af disse institutio-

ner. Det kan f.eks. være generelle regler om åbningstider, besøgstider,

muligheder for kontakt til personalet, brugernes adfærd (f.eks. respekt

for diskretionslinjer ved besøgsskranker, krav om stille adfærd i læse-

sale osv.).

1634

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

Heroverfor står Tårnby Kommunes konkrete og individuelle retnings-

linjer for jeres besøg på plejehjemmet. Kommunen fastsatte ensidigt

rammerne for jeres muligheder for at kontakte din far mens han var på

plejehjemmet. Beslutningen greb ind i og begrænsede jeres muligheder

for at være sammen som familie i din fars sidste levetid. Det at blive

begrænset på en sådan måde er efter min opfattelse generelt af så ind-

gribende betydning at beslutningen må anses for at være en afgørelse.

Dette skal også sammenholdes med at udgangspunktet ifølge pjecen

fra Tårnby Kommune ’At flytte på plejehjem – en orientering til Dem

og Deres pårørende’ er at der i øvrigt er fri besøgstid for pårørende til

beboerne på plejehjemmet (P) og fri adgang til at kontakte personalet.”

Vedrørende forholdet mellem besøgsrestriktionerne og EMRK artikel

8 udtalte ombudsmanden i øvrigt bl.a. følgende:

”Jeg må således på det foreliggende grundlag anse det for usikkert om

Tårnby Kommunes retningslinjer for jer når I skulle besøge din far på

plejehjemmet, er i overensstemmelse med artikel 8 i den europæiske

menneskerettighedskonvention.”

I FOB2015-19 klagede en advokat på vegne af en elev A til ombudsman-

den over en skole, som havde truffet beslutning om at overflytte eleven

til en anden skole i kommunen. Ombudsmanden fandt, at beslutningen

om overflytning af A til en anden skole var en afgørelse i forvaltnings-

lovens forstand. Der skulle derfor have været foretaget partshøring i

overensstemmelse med forvaltningsloven, inden afgørelsen blev truffet:

”2.2. Var beslutningen om overflytning en afgørelse?

I forbindelse med min behandling af sagen har jeg bl.a. bedt X Skole

om at oplyse, om beslutningen om overflytning af A til en anden skolen

var en afgørelse.

Y Kommune har i sin udtalelse af 12. juni 2014 anført, at skolen i

forbindelse med bortvisningen (overflytningen) ikke forholdt sig til,

at der var tale om en afgørelse i forvaltningslovens forstand, hvilket

kommunen finder beklageligt. Jeg forstår udtalelsen sådan, at der efter

1635

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

kommunens opfattelse var tale om en afgørelse, men jeg er ikke klar

over, om X Skole deler denne opfattelse.

Det fremgik af

12 i den dagældende bekendtgørelse om fremme af god

orden i folkeskolen, at forvaltningslovens bestemmelser skulle iagttages

i de tilfælde, hvor en beslutning om iværksættelse af en foranstaltning

efter bekendtgørelsen udgjorde en afgørelse i forvaltningslovens for-

stand.

Forvaltningsloven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller

vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed (§ 2, stk. 1, i

lovbekendtgørelse nr. 433 af 22. april 2014 – tidligere

2, stk. 1, i lovbe-

kendtgørelse nr. 988 af 9. oktober 2012). Forvaltningsloven indeholder

imidlertid ikke en definition af afgørelsesbegrebet.

Af forarbejderne til forvaltningsloven fremgår det, at der med udtrykket

’truffet afgørelse’ sigtes til udfærdigelse af retsakter, dvs. udtalelser, der

går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende

tilfælde. Jeg henviser til Folketingstidende 1985-86, tillæg A, SP. 115.

Se nærmere herom f.eks. Steen Rønsholdt, Forvaltningsret, Retssikker-

hed, Proces, Sagsbehandling, 4. udgave (2014), side 85 ff., Niels Fenger,

Forvaltningsloven med kommentarer, 1. udgave, 1. oplag (2013), side

83 ff., og Karsten Revsbech m.fl., Forvaltningsret, Almindelige emner,

5. udgave (2009), side 89 ff. Se også Hans Gammeltoft-Hansen m.fl.,

Forvaltningsret, 2. udgave (2002), side 29 ff.

Efter forvaltningsloven er det således kendetegnende for en afgørelse, at

den fastlægger, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde.

Det indebærer bl.a., at meddelelser, som ikke endeligt fastlægger rets-

stillingen, men som f.eks. udelukkende er vejledende eller foreløbige, i

almindelighed ikke kan anses for afgørelser i lovens forstand.

Se i den forbindelse ombudsmandens udtalelser gengivet i Folketin-

gets Ombudsmands beretning for 2003, side 248 ff., om bortvisning

af en skoleelev, og Folketingets Ombudsmands beretning for 2007 side

485 ff., hvor en beslutning om, hvilken daginstitution et barn skulle

optages i, blev anset for omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbe-

1636

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

greb. Se endvidere ombudsmandens udtalelse gengivet i Folketingets

Ombudsmands beretning for 2013, sag nr. 2013-2, om midlertidig ene-

undervisning.

Det er på den baggrund min foreløbige opfattelse, at X Skoles beslutning

om overflytning af A til en anden skole var en afgørelse i forvaltnings-

lovens forstand.

Jeg har lagt vægt på, at X Skoles beslutning efter sit indhold og sin for-

mulering (her tænker jeg på emailen af 7. oktober 2013) var udtryk for

en ensidig og endelig fastsættelse af, af A skulle fortsætte sin skolegang

på en anden skole end X Skole.”

C. Vedrørende forvaltningsrettens partshøringsforpligtelse

Det fremgår af

forvaltningslovens

19,

stk. 1, at hvis en part ikke kan

antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af be-

stemte oplysninger om en sags faktiske grundlag eller eksterne faglige

vurderinger, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort

parten bekendt med oplysningerne eller vurderingerne og givet denne

lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis

oplysningerne eller vurderingerne er til ugunst for den pågældende

part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse.

Forvaltningslovens regler om partshøring suppleres af

ulovbestemte

retsgrundsætninger

om partshøring og normer for

god forvaltningsskik.

Af Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven (vejledning nr.

11740 af 4. december 1986) fremgår bl.a. følgende:

”VI. REGLERNE OM PARTSHØRING

105.

Indførelsen af regler om partshøring på myndighedens initiativ

har til formål at sikre, at den, der er part i en forvaltningssag, får lejlig-

hed til at gøre sig bekendt med og kommentere det faktiske afgørelses-

grundlag, inden sagen afgøres. Det må endvidere i sig selv anses for at

være af betydning for tilliden til den offentlige forvaltning, at parten får

lejlighed til at kontrollere myndighedens beslutningsgrundlag, inden

afgørelsen træffes.

1637

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

En ret for parten til at få lejlighed til at påpege misforståelser, unøjag-

tigheder, eller ufuldstændigheder i det foreliggende sagsmateriale, vil

imidlertid også kunne medvirke til at sikre, at forvaltningens afgørelser

træffes på det bedst mulige faktiske grundlag.

Bestemmelserne i forvaltningsloven fastlægger, hvornår en myndighed

er FORPLIGTET til at foretage partshøring. Bestemmelserne er imidler-

tid ikke til hinder for, at der gennemføres partshøring i videre omfang.

Partshøring bør derfor foretages også i tilfælde, hvor parten skønnes

at kunne have nogen interesse i at få lejlighed til at se og eventuelt

kommentere afgørelsesgrundlaget, medmindre hensynet til offentlige

eller andre privates interesser taler imod det. ”

I Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave, anføres det, at

myndighederne har pligt til at partshøre i videre udstrækning end for-

valtningsloven foreskriver, hvor der er behov herfor.

Rønsholdt anfører endvidere – om den nærmere afgrænsning af nor-

men for god forvaltningsskik at partens behov for og ønske om at blive

hørt skal afvejes over for eventuelt modstående offentlige og private in-

teresser, som måtte tale herimod (Forvaltningsret, 2. udgave, side 447).

Fra praksis kan nævnes FOB1993.348, hvor der var klaget over, at A,

der var lærer på en kommuneskole, uansøgt var blevet overflyttet til

en anden skole i kommunen. Ombudsmanden fandt ikke anledning

til at kritisere afgørelsen om overflytningen af A. Vedrørende sags-

behandlingen i forbindelse med beslutningen om at flytte A, udtalte

ombudsmanden følgende:

”Sagen rejser spørgsmålet, om kommunen i forbindelse med flytnings-

beslutningen burde have iagttaget sagsbehandlingsreglerne i forvalt-

ningsloven.

Ifølge

2, stk. 1, i forvaltningsloven gælder loven for ”behandlingen af

sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyn-

dighed”. Ifølge lovens forarbejder (Folketingstidende 1985/86, tillæg

A, SP. 115) sigtes ved udtrykket ”afgørelse” til udtalelser, der går ud på

at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde.

1638

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

Uden for afgørelsesbegrebet falder bl.a. beslutninger, der har karakter

af konkrete tjenestebefalinger.

Pålægget til Deres hustru om, at hun skulle gøre tjeneste på en anden

skole, må efter min mening anses for en tjenestebefaling og dermed ikke

for en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Følgen heraf er, at beslut-

ningen ikke var omfattet af forvaltningslovens sagsbehandlingsregler,

og der gjaldt derfor ikke samme krav med hensyn til partshøring, kla-

gevejledning, begrundelse, m.v., som er indeholdt i forvaltningsloven.

Skoleinspektøren gav i skrivelsen af 26. marts 1991 Deres ægtefælle

en begrundelse for flytningen, som i flere henseender var mindre klar.

Under den senere brevveksling og de efterfølgende forhandlinger om

flytningen ændredes og uddybedes begrundelsen på nogle punkter.

Dette forhold er blevet påtalt af kommunens skoleforvaltning over for

inspektøren, og jeg har derfor ikke grundlag for kritik vedrørende dette

forhold.

Efter det oplyste blev Deres ægtefælle ikke inddraget i forhandlinger

eller fik lejlighed til at udtale sig, inden skoleinspektøren i skrivelsen

af 26. marts 1991 meddelte, at hun var udpeget som overtallig. Som

anført findes ikke et formelt krav om partshøring forud for en beslut-

ning som den foreliggende. Det havde dog efter min mening været

mere hensynsfuldt og bedst stemmende med god forvaltningsskik, om

skoleinspektøren inden beslutningen havde underrettet Deres ægtefæl-

le om, at der skulle udpeges en overtallig, samt - da det blev klart, at

hun var blandt dem, der blev overvejet havde givet hende lejlighed til

at udtale sig om spørgsmålet.

Jeg har gjort (K) Kommune og Undervisningsministeriet bekendt med

min opfattelse.

…”.

Det bemærkes, at sagen vedrørte ansættelsesretlige emner, som udgør et

særligt emne i forvaltningsrettens regler om partshøring. Sagen tjener

dog til at illustrere hensyn vedr. hensynsfuldhed, god forvaltningsskik

mv., som også er relevante i nærværende sammenhæng.

1639

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

Ill. Vedrørende anvisninger om indkvartering og flyttepåbud

A. Retsgrundlag

Det følger af udlændingelovens

42a, stk. 7, at Udlændingestyrelsen

træffer bestemmelse om indkvarteringen af asylansøgere. Det fremgår

endvidere af stk. 7, at Udlændingestyrelsen kan pålægge udlændingen

at tage ophold på et indkvarteringssted efter Udlændingestyrelsens

nærmere bestemmelse, hvis en udlænding ikke efterkommer Udlæn-

dingestyrelsens anvisning om indkvartering (såkaldt ”flyttepåbud”).

Udlændingelovens

42 a blev indsat ved lov nr. 686 af 17. oktober

1986. Bestemmelsen havde på daværende tidspunkt følgende ordlyd:

»§ 42 a. En udlænding, der opholder sig her i landet, og hvis ansøgning

om opholdstilladelse i henhold til

§§

7-8 er taget under behandling, får

foreløbig udgifterne til underhold dækket af Direktoratet for Udlændinge.

Dette gælder dog ikke, såfremt udlændingen selv har tilstrækkelige midler

til dækning heraf.

Stk. 2. Direktoratet for Udlændinge tilvejebringer og driver indkvarterings-

steder for udlændinge, der er nævnt i stk. 1. Dette kan ske i samarbejde med

Dansk Røde Kors. Direktoratet for Udlændinge kan bestemme, at en i stk. 1

nævnt udlænding, uanset om den pågældende selv har tilstrækkelige midler

til sit underhold, skal tage ophold efter Direktoratets nærmere bestemmelse.

En sådan udlænding må ikke gennem voldelig eller truende adfærd overfor

personer, der udfører opgaver med driften af et indkvarteringsstedfor ud-

lændinge, lægge hindringer i vejen for udførelsen af disse personers hverv.«

Af bemærkningerne til bestemmelsen fremgår bl.a.:

”Forslaget til

42 a, stk. I, er alene en lovfæstelse af den hidtil gældende

ordning. [...] Den foreslåede regel i

42 a, stk. 2, 3. pkt., er medtaget for

at præcisere, at det er direktoratet for udlændinge, der træffer bestem-

melse om, på hvilket indkvarteringssted en asylansøger skal tage ophold.

Sådanne beslutninger har hidtil efter anmodning fra direktoratet været

truffet af politiet i henhold til

34, nr. 3, der i øvrigt ikke foreslås ændret.”

1640

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

Udlændingelovens

42 a, stk. 7 (daværende

42a, stk. 4), blev indsat

ved lov nr. 421 af 1. juni 1994 (og redaktionelt ændret ved L 2000 425,

hvor bestemmelsen bliver stk. 7).

Bestemmelsen havde på daværende tidspunkt følgende ordlyd:

»Stk. 4. Direktoratet for Udlændinge kan bestemme, at en i stk. 1 nævnt

udlænding, uanset om den pågældende selv har tilstrækkelige midler til

sit underhold, skal tage ophold efter direktoratets nærmere bestemmelse.

En sådan udlænding må ikke gennem voldelig eller truende adfærd overfor

personer, der udfører opgaver med driften af et indkvarteringssted for ud-

lændinge, lægge hindringer i vejen for udførelsen af disse personers hverv.«

Ved samme lov blev klageadgangen til ministeriet afskåret i

46, stk.

2 (som senere bliver

46 a, stk. 1):

12.

46, stk. 2, affattes således:

»Stk. 2. Direktoratets afgørelser kan, bortset fra de i

42 a, stk. 4, 1. pkt.,

53 a nævnte afgørelser, påklages til indenrigsministeren.«

Af de almindelige bemærkninger fremgår følgende vedr. afskæringen

af klageadgangen:

”Efter den gældende udlændingelov har direktoratet adgang til at be-

stemme, at en asylansøger skal tage ophold efter direktoratets nærmere

bestemmelse. Det foreslås, at direktoratets pålæg herom i lighed med,

hvad der gælder for personer med midlertidig opholdstilladelse, ikke kan

påklages til Indenrigsministeriet. Forslaget, der indebærer en fravigelse

af udlændingelovens almindelige ordning, hvorefter direktoratets afgø-

relser kan påklages til Indenrigsministeriet, er begrundet i, at der er tale

om sager, som direktoratet følger nøje og med et stort erfaringsmateriale

som baggrund, men som det er mindre hensigtsmæssigt at lade endeligt

afgøre i et departement.”

Følgende fremgår af de specielle bemærkninger til bestemmelsen:

”Den

foreslåede ændring af

46, stk. 2, indebærer, at Direktoratet for

Udlændinges beslutning i medfør af

42 a, stk. 4, 1. pkt., om, at en asyl-

ansøger skal tage ophold efter Direktoratets nærmere bestemmelse, ikke

1641

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

længere kan påklages til Indenrigsministeriet. Der henvises til de almin-

delige bemærkninger, punkt 9.”

Udlændingelovens

42 a, stk. 7, blev nyaffattet ved lov nr. 430 af 1. maj

2013. Bestemmelsen fik på dette tidspunkt følgende ordlyd:

17.

42 a, stk. 7, ophæves, og i stedet indsættes:

»Stk. 7. Udlændingestyrelsen træffer bestemmelse om indkvarteringen

af udlændinge omfattet af stk. 1 og 2, jf. stk. 3. Ved indkvarteringen skal

Udlændingestyrelsen så vidt muligt tage hensyn til, om der er tale om ny-

ankomne asylansøgere eller asylansøgere, der har fået afslag på en ansøg-

ning om opholdstilladelse efter

7. Hvis en udlænding ikke efterkommer

Udlændingestyrelsens anvisning om indkvartering, kan Udlændingestyrel-

sen pålægge udlændingen at tage ophold på et indkvarteringssted efter

Udlændingestyrelsens nærmere bestemmelse. En sådan udlænding må

ikke gennem voldelig eller truende adfærd over for personer, der udfører

opgaver med driften af et indkvarteringssted for udlændinge, eller overfor

personer, der i øvrigt opholder sig på indkvarteringsstedet, lægge hindrin-

ger i vejen for udførelsen af opgaver med driften af indkvarteringsstedet

eller for opretholdelsen af ro og orden på indkvarteringsstedet.

Følgende fremgår af de specielle bemærkninger til bestemmelsen:

”Efter bestemmelsen vil Udlændingestyrelsen også kunne bestemme, at der

vil skulle ske flytning af en udlænding fra et center til et andet. Det er ikke

muligt udtømmende at angive de hensyn, som kan begrunde en flytning.

En flytning vil således bl.a. kunne være begrundet i den almindelige ind-

kvarteringssituation, herunder Udlændingestyrelsens ønske om en mere

effektiv udnyttelse af centerkapaciteten. Hertil kommer, at almindelige

ordenshensyn også vil kunne begrunde en flytning. Der kan være opståede

modsætningsforhold mellem udlændinge på et center, som nødvendiggør

en flytning, ligesom en flytning kan være nødvendig, hvis en udlænding

f.eks. har udvist voldelig og truende adfærd overfor personalet.

Herudover skal Udlændingestyrelsen også kunne pålægge en udlænding

at tage ophold på et indkvarteringssted efter Udlændingestyrelsens nær-

mere bestemmelse, hvis det skønnes hensigtsmæssigt for at sikre en ud-

lændings tilstedeværelse eller medvirken sagens behandling eller udrejsen.

1642

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

Bestemmelsen kan således også anvendes som en motivationsfremmende

foranstaltning. Det forudsættes således, at bestemmelse om indkvartering

i udsendelsesfasen sker i samarbejde med Rigspolitiet med henblik på at

sikre en så effektiv tilrettelæggelse af udsendelsessamarbejdet som mulig.

Vurderingen af, om det er hensigtsmæssigt at pålægge en afvist asylansø-

ger at tage ophold på et bestemt center, beror på en konkret vurdering af,

bl.a. hvor længe den afviste asylansøger har været i udsendelsesposition

samt udsigterne til at kunne gennemføre en tvangsmæssig udsendelse.

Det vil også kunne indgå i vurderingen, om det fornødne grundlag for en

tvangsmæssig udsendelse er til stede eller ej. Hvis det ikke er til stede, vil

udlændingens samarbejde med Rigspolitiet, Nationalt Udlændingecenter

(NUC) typisk være påkrævet, hvilket vil kunne begrunde en overflytning

til et center tæt på NUC’s afdeling i Center Sandholm.

Efter det foreslåede 3. pkt. kan Udlændingestyrelsen, hvis en udlænding

ikke efterkommer Udlændingestyrelsens anvisning om indkvartering, på-

lægge udlændingen at tage ophold på det pågældende indkvarteringssted.

I praksis er der ikke problemer med at få udlændingene til at efterkomme

Udlændingestyrelsens anvisninger om indkvartering, og indkvarteringen

sker i disse situationer som led i Udlændingestyrelsens almindelige virk-

somhed og har karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed. Et pålæg vil

derimod udgøre en afgørelse i forvaltningslovens forstand, hvilket inde-

bærer, at forvaltningslovens regler om bl.a. partshøring skal iagttages.

Udlændingestyrelsens afgørelser kan ikke påklages til Justitsministeriet.

Dette svarer til den gældende ordning.”

B. Vurdering

Som ovenfor anført fremgår det af forarbejderne til udlændingeloven,

at anvisninger om indkvartering af asylansøgere udgør faktisk forvalt-

ningsvirksomhed, mens flyttepåbud udgør afgørelser i forvaltningslo-

vens forstand.

Det må imidlertid antages, at lovforslagets beskrivelse af et flyttepåbud

som en afgørelse i forvaltningslovens forstand alene er af deskriptiv

karakter, og altså ikke af konstitutiv karakter.

1643

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

Lovforarbejdernes beskrivelse af, at et

flyttepåbud

udgør en afgørelse,

findes korrekt under hensyn til navnlig indgrebets væsentlige betyd-

ning for de involverede og dermed disse personers behov for at kunne

udøve de i forvaltningsloven fastsatte partsbeføjelser.

I relation til

anvisninger om indkvartering

bemærkes det indlednings-

vist, at Udlændingestyrelsen har oplyst, at den endelige materielle

afgørelse om adskillelsen af ægtefællerne eller samleverne i praksis

reelt træffes ved anvisningen efter 1. pkt. Grundlaget for adskillelsen

af ægtefællerne/samleverne efterprøves således ikke i forbindelse med

flyttepåbuds-processen.

Under forudsætning af anvendelse af denne fremgangsmåde vurde-

res det, at anvisningen om separat indkvartering udgør en afgørelse i

forvaltningsrettens forstand, idet der er tale om en meget indgribende

afgørelse, som er endelig og ikke kan påklages, og som udløser et behov

for partsbeføjelser hos de involverede parter – og som ikke kompense-

res i forbindelse med flyttepåbudsprocessen.

Det kan dog overvejes, om ordningen i udlændingelovens

42a, stk. 7,

snarere er tænkt således, at den beslutning, som er truffet ved anvis-

ningen efter 1. pkt., skal formaliseres i en afgørelse i forbindelse med

flyttepåbuddet efter 3. pkt. under iagttagelse af partsrettigheder mv. Det

taler for denne fortolkning, at den sikrer, at parten også høres over det

faktiske grundlag, der har dannet grundlag for anvisningen om flytning,

der kan udgøre et indgribende indgreb over for parten (også i andre

tilfælde end det, som er genstand for vurdering i nærværende notat –

f.eks. kan man forestille sig andre tilfælde, hvor nærtstående familie

bor tæt på et asylcenter, som udlændingemyndighederne påtænker at

flytte en asylansøger fra).

Hvis en sådan ordning i stedet lægges til grund, findes forarbejdernes

beskrivelse af, at anvisninger om indkvartering har karakter af faktisk

forvaltningsvirksomhed, korrekt.

Der er ganske vist i dette tilfælde argumenter både for og imod at anse

en flytteanvisning for en afgørelse i forvaltningslovens forstand, her-

under relevante praktiske hensyn (bl.a. må det formodes, at parterne

1644

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

næsten altid vil være uenige i en beslutning om adskillelse efter 1. pkt.,

og at der derfor vil være behov for en afgørelse efter 3. pkt. alligevel).

Det må dog anses for afgørende, at anvisningen ikke er endelig/ikke har

retsvirkninger (og navnlig ikke kan gennemtvinges), medmindre den

følges op af et flyttepåbud, samt at der ikke er et tilstrækkeligt tungtve-

jende hensyn til behovet for partsbeføjelser på dette stadie af processen,

idet partsbeføjelserne vil blive udløst med det samme, såfremt parterne

nægter at efterkomme flytteanvisningen. Ministeriet finder således, at

flytteanvisningen udgør faktisk forvaltningsvirksomhed.

Det bemærkes herved, at sondringen mellem anvisningen om indkvar-

tering og flyttepåbuddet i relation til de forvaltningsretlige beføjelser

bør ledsages af, at de berørte udlændinge – der givetvis befinder sig i en

udsat situation og ikke har kendskab til de danske myndighedsstruktu-

rer– og beføjelser – vejledes om retsvirkningen af et flyttepåbud, idet

adgangen til at udøve partsbeføjelserne hermed sikres.

Uanset ovenstående skal det anføres, at det må det dog anses for hen-

synsfuldt og bedst stemmende med god forvaltningsskik [evt. endda en

ulovbestemt pligt for forvaltningen?), at myndighederne – inden der

træffes bestemmelse om flytning – orienterer de berørte personer og

giver dem anledning til at udtale sig om spørgsmålet.

Endvidere hindrer ovenstående ikke, at udlændingemyndighederne i

praksis fremrykker partsbeføjelserne mv. til tidspunktet for anvisnin-

gen vedr. indkvartering, idet dette vil være til fordel for parterne.

IV. Konklusion

Under forudsætning af, at Udlændingestyrelsens anvisninger om ind-

kvartering af asylansøgere ikke udgør den endelige afgørelse vedrø-

rende adskillelsen af de berørte ægtefæller/parter, konkluderes det, at

adskillelsen sker som led i Udlændingestyrelsens almindelige virksom-

hed og har karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed.

Et pålæg (flyttepåbud) vil derimod udgøre en afgørelse i forvaltningslo-

vens forstand, hvilket indebærer, at forvaltningslovens regler om bl.a.

partshøring skal iagttages.

1645

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

Det må dog anses for hensynsfuldt og bedst stemmende med god for-

valtningsskik, at myndighederne inden der træffes bestemmelse om

flytning (anvisning) – orienterer de berørte personer og giver dem an-

ledning til at udtale sig om spørgsmålet. Endvidere bør myndighederne

orientere om retsvirkningerne af at nægte at efterkomme en flyttean-

visning, herunder navnlig udløsningen af partsrettigheder.

Endvidere hindrer ovenstående ikke, at udlændingemyndighederne i

praksis fremrykker partsbeføjelserne mv. til tidspunktet for anvisnin-

gen vedr. indkvartering, idet dette vil være til fordel for parterne.”

Anna-Sophie Saugmann-Jensen sendte den 13. april 2016 to mails (kl. 9.58 og

kl. 13.37) til Carsten Madsen i Justitsministeriet, hvoraf fremgår, at Anna-So-

phie Saugmann-Jensen ønskede at vende et forvaltningsretligt spørgsmål med

Carsten Madsen, og at de to havde forsøgt at ringe til hinanden.

Uffe Toudal Pedersen har herom forklaret

bl.a., at der havde været en læn-

gere juridisk drøftelse af, hvorvidt adskillelse af ægtepar havde karakter af

faktisk forvaltningsvirksomhed eller en afgørelse, som krævede partshøring.

Han var ikke en del af denne diskussion. Han blev spurgt, om han var enig i,

at det skulle anses som en afgørelse, og han kunne godt forstå synspunktet

om, at det var en meget indgribende foranstaltning. Der kom på et tidspunkt

et spørgsmål om, hvorvidt dette skulle forelægges for ministeren. Det mente

han ikke, fordi det handlede om forvaltningsret, og det var ikke ministerens

”gebet”. Det var deres ansvar. Ministeren blev orienteret om det, men det var

ikke noget, hun gik op i. Hun var interesseret i ordningens indhold, men ikke

i de forvaltningsretlige regler, der omkransede ordningen. De diskuterede på

intet tidspunkt partshøring som et udlændingepolitisk instrument. Han var

ikke en del af drøftelser af betydningen af, at der ikke var sket partshøring i

forbindelse med adskillelsen af parrene, herunder om gyldigheden af afgørel-

serne. Han er ikke bekendt med, at manglende partshøring i sidste ende kan

føre til, at en afgørelse er ugyldig.

Anna-Sophie Saugmann-Jensen har herom forklaret

, at det er hende, der har

udarbejdet notitsen. Det var formentlig Jens Vikner i Udlændingestyrelsen,

Afhøringsekstrakten, side 96.

Afhøringsekstrakten, side 553-554.

1646

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

hun talte med om de praktiske forhold. Hun havde stort set alle drøftelser,

der omhandlede Udlændingestyrelsens sagsbehandling, med Jens Vikner. No-

titsen var et internt arbejdsdokument, der blev brugt til at skrive en mail til

Udlændingestyrelsen. Mailen blev afstemt med Justitsministeriet. Foreholdt

sin mail af 13. april 2016 kl. 9.58 og sin mail af 12. april 2016 kl. 17.13 for-

klarede hun, at hun og formentlig også Jesper Gori drøftede spørgsmålet med

Carsten Madsen, inden de sendte et udkast til mail til Justitsministeriet. De

drøftede sagen med Carsten Madsen blandt andet for at introducere Justits-

ministeriet til baggrunden for problemstillingen, ligesom de redegjorde for

deres overvejelser. Hun erindrer ikke, om Carsten Madsen var uenig med dem.

Jonas From Soelberg har forklaret

, at partshøring var et spørgsmål, der kom

op senere. Han kan ikke huske, hvordan han fik problemstillingen om parts-

høring gengivet, men han ved, at Udlændingestyrelsen, departementets Ud-

lændingeafdeling og Justitsministeriets Forvaltningsretskontor havde nogle

drøftelser om, hvordan man skulle gribe det an, og om adskillelserne var

udtryk for faktisk forvaltningsvirksomhed eller egentlige afgørelser. Som han

forstod det, havde Udlændingestyrelsen hidtil set adskillelser som faktisk

forvaltningsvirksomhed svarende til beslutningen om, hvilken stue på hospi-

talet en patient skulle indlægges på. Som han husker det, kom de frem til, at

der nok var tale om afgørelser, og at de derfor skulle til at håndtere sagerne

anderledes. Han hørte om det et stykke hen i foråret 2016; det kan godt have

været i forbindelse med ombudsmandssagen. Det var Jesper Gori, der fortalte

ham om det. Han erindrer ikke, om det var på et møde. Han har altid haft en

god relation til Jesper Gori, så det kan også have været en drøftelse i anden

sammenhæng. Han var ikke selv involveret i drøftelserne med Justitsministe-

riet eller andre om partshøring.

I forlængelse af et møde den 12. april 2016 (om ”barnebrude” – vejledning,

FOB, sager), som Lykke Sørensen, Jesper Gori, Anna-Sophie Saugmann-Jensen,

Ditte Kruse Dankert, Kristina Rosado og Lene Linnea Vejrum ifølge kalen-

deroplysninger var indkaldt til, sendte Ditte Kruse Dankert den 13. april 2016

kl. 13.02 en mail til Jens Vikner om blandt andet overvejelserne i Udlændinge-,

Integrations- og Boligministeriet om afgørelsesbegrebet. Af mailen fremgår:

Afhøringsekstrakten, side 702-703.

1647

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

”…

Beklager det sene svar. Vi var inde og drøfte det udkast, som du ken-

der, i går. På baggrund af drøftelserne skal vi lave et nyt udkast, hvor

vi ændrer lidt i forhold til den gennemgang af drøftelserne med og

instruksen fra departementet. De mente, at vi skulle skive det sådan,

at vi får en instruks, og at vi (samtidig) får besked på, at vi straks skal

adskille, men at vi så efterfølgende har haft drøftelser med dem om

kategoriseringen af sager, hvor der skulle ske adskillelse – ctr. sager,

hvor der kunne være spørgsmål om de internationale forpligtigelser.

I forhold til spørgsmålet om afgørelse ctr. forvaltningsvirksomhed,

undersøger de det nu nærmere med Jm’s forvaltningsretskontor. De

kunne ikke helt se, hvorfor man ikke fortsat kunne tale om faktisk

forvaltningsvirksomhed, der så – hvis man ikke vil følge anvisningen

– bliver fulgt op af en egentlig afgørelse, hvor man så nok skulle udvide

fx partshøringsbegrebet til også at omfatte faktiske forhold. Vi gjorde

de forskellige argumenter gældende – og der var ingen konklusion, men

de vil nu søge råd hos forvaltningskontoret.

…”

Line Skytte Mørk Hansen har forklaret

, at hun ikke var inviteret til mødet

den 12. april 2016, ligesom hun ikke efterfølgende hørte om mødet.

Lykke Sørensen har herom forklaret

, at hun ikke husker mødet, men vil ikke

bestride, at der har været et sådant møde. Hun husker ikke, at de drøftede

version 7 af Udlændingestyrelsens udkast til svar til ombudsmanden, eller at

styrelsen havde fået at vide af departementet, at de skulle skrive noget andet.

Hun erindrer ikke, om hun har set en senere version af udkastet til Udlændin-

gestyrelsens udtalelse til ombudsmanden. Eftersom mødet har været afholdt

på hendes kontor, og hun i indkaldelserne stod som nødvendig mødedeltager,

vil hun tro, at hun deltog i mødet, men hun husker det ikke, ligesom hun ikke

husker den underliggende sagsbehandling. Hun husker ikke, om Line Skytte

Mørk Hansen deltog i eller blev orienteret om mødet, men det blev hun for-

mentlig ikke. Hun har ingen erindring om, at hun har talt med Line Skytte

Mørk Hansen om mødet.

Afhøringsekstrakten, side 776.

Afhøringsekstrakten, side 788.

1648

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

Jens Vikner skrev i en mail af 19. april 2016 kl. 8.53 til Ditte Kruse Dankert

bl.a.:

”Den af ministeriet foreslåede løsning med at tillægge ægteparret parts-

status uden at betragte beslutningen som en afgørelse, må betegnes

som noget af en konstruktion. Hvis vi først har accepteret at behandle

ægteparret som parter med den konsekvens, at vi skal partshøre, så

må den logiske følge være, at den efterfølgende, sagsafsluttende be-

slutning er en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Hvorfor skulle

vi gennemføre en partshøring, hvis ikke der fastlægges nogen retlig

position for parten?”

I en mail af 20. april 2016 kl. 16.19 skrev Jens Vikner til Tanja Franck, Lene

Linnea Vejrum og Ditte Kruser Dankert:

”…

Jeg har nu to gange talt med Anna-Sophie Saugmann, som Jesper Gori

havde bedt om at ringe til mig, og med forbehold for Jespers godkendel-

se er vi blevet enige om følgende vedr. den fremtidige administration:

1) Røde Kors indkvarterer de to ægtefæller, hvoraf den ene er mindre-

årig, hver for sig på hvert sit asylcenter. Dette sker ved faktisk forvalt-

ningsvirksomhed, jf.

42 a, stk. 7, 1. pkt. Der sker ikke partshøring

forinden, men RK indgår i dialog med parret om den forestående ind-

kvartering. (Det er vigtigt, at vi bruger udtrykket ”indkvartering hver

for sig” og ikke ”adskillelse”, og det er vigtigt, at vi bruger udtrykket

”dialog” og ikke ”partshøring”).

2) Er ægteparret enig i indkvarteringen hver for sig, sker der ikke yder-

ligere.

3) Er ægteparret ikke enig i indkvarteringen hver for sig, indberettes

dette til styrelsen, som herefter hurtigt træffer en afgørelse om den

evt. forsatte opretholdelse af indkvarteringen hver for sig. Styrelsen

foretager partshøring, forinden afgørelsen træffes efter en analogi af

42 a, stk. 7, 3. pkt.”

1649

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

Anna-Sophie Saugmann-Jensen har herom forklaret

, at hun ikke husker den

samtale, der er refereret. Det, Jens Vikner skriver, svarer dog i store træk til

det, Udlændingestyrelsen efterfølgende meddelte Folketingets Ombudsmand.

Det er formentlig ikke helt forkert, at de har talt om noget i denne retning.

Samtidig var der flere af forholdene, der hurtigt herefter blev præciseret.

For det første blev det præciseret, at det var Udlændingestyrelsen, der skulle

anvise indkvarteringen frem til, at afgørelsen om indkvartering blev truffet.

Dette blev præciseret på Udlændingestyrelsens foranledning. Det blev for

det andet præciseret, at kravet om en konkret vurdering gjaldt i alle faser

af sagen. I departementet blev de også klogere på, hvordan indkvarteringen

rent praktisk foregik. De fik i den forbindelse forklaret, at der var tre faser i

en indkvarteringssag. Den første fase, der blev kaldt ”havelågesituationen”,

var den situation, at et asylpar ankom midt om natten og skulle indkvarteres.

I den anden fase indhentede Udlændingestyrelsen oplysninger og anviste,

hvor parret skulle indkvarteres, indtil det tidspunkt, hvor styrelsen – som den

tredje fase – traf afgørelse om indkvartering. Deres drøftelser angik navnlig,

om kravet om en konkret vurdering også gjaldt i den første fase. Drøftelserne

endte med, at de meddelte Udlændingestyrelsen, at der også skulle foretages

en konkret vurdering i denne fase. Adspurgt, om hun er enig i Jens Vikners

referat af deres samtale, har hun forklaret, at mailen i det væsentlige svarer

til det udkast, Udlændingestyrelsen efterfølgende sendte, og som ministeriet

oversendte til Folketingets Ombudsmand. Hun tror derfor, at de på daværende

tidspunkt har tænkt, at den model, der blev skitseret i mailen, nogenlunde var

den model, de forestillede sig. Den blev dog – som allerede forklaret – præci-

seret kort herefter. Hun ved ikke, hvorfor Jens Vikner i punkt 1 i mailen skrev,

at det var vigtigt, at styrelsen anvendte udtrykket ”indkvartering hver for sig”

frem for ”adskillelse” og ”dialog” frem for ”partshøring”. De havde fra depar-

tementets side ikke lagt op til, at der skulle anvendes forskellige udtryk, men

alene at der skulle foretages partshøring. Hun kan ikke huske, om udtrykkene

”indkvartering hver for sig” og ”adskillelse” blev drøftet i departementet. Ad-

spurgt, om hun havde noget indtryk af, hvordan administrationen havde været

frem til hendes samtale med Jens Vikner, har hun forklaret, at hun i hvert fald

havde fået oplyst, at Udlændingestyrelsen ikke havde partshørt. Adspurgt, om

der i april/maj måned 2016 var overvejelser i departementet om hjemmels-

grundlaget for ordningen, har hun forklaret, at de på et tidspunkt – blandt

Afhøringsekstrakten, side 554 ff.

1650

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

andet i forbindelse med Folketingets Ombudsmands henvendelse i sagen –

kortvarigt berørte spørgsmålet, men hun husker ikke, at det var et spørgsmål,

der gav dem anledning til større overvejelser. Med den viden, de havde på

daværende tidspunkt, var det deres vurdering, at der var hjemmel til adskillel-

serne i udlændingelovens

42 a, stk. 7. De lagde vægt på blandt andet, at det

fremgik af forarbejderne, at angivelsen af de hensyn, der kunne lægges vægt

på i forbindelse med en beslutning om indkvartering, ikke var udtømmende.

De drøftede ikke, om kravet til hjemlens klarhed steg i takt med indgrebets

intensitet, men det var en betragtning, der ville have været relevant at overveje.

Deres vurdering af hjemmelsgrundlaget blev på daværende tidspunkt foreta-

get på baggrund af ”det juridiske grundlag, de havde til rådighed”. I dag er det

hendes opfattelse, at det kan diskuteres, om deres vurdering var korrekt. Hun

mindes ikke, at de i forbindelse med overvejelserne om hjemmelsgrundlaget

skelnede mellem hjemmelskravet efter EMRK og forvaltningsretten. Hendes

egne overvejelser om hjemmelskravet i EMRK relaterede sig primært til, at

man kommunikerede ordningen væsentligt anderledes, end den blev admini-

streret. Det var nødvendigt, at de kommunikerede de momenter, der indgik i

vurderingen, samt retningslinjerne for afvejningen. Det følger af kravet om

forudsigelighed og tilgængelighed. Adspurgt, om hun nævnte dette for nogen,

har hun forklaret, at hun og Merete Milo forsøgte at få berigtiget pressemed-

delelsen. I forbindelse med et svar til Folketingets Ombudsmand indsatte hun

desuden et afsnit om, at det burde have fremgået af pressemeddelelsen, at der

var undtagelser til ordningen. Afsnittet udgik dog under forelæggelsen. Hun

husker ikke, om hun drøftede hjemmelskravet med Merete Milo i forbindelse

med drøftelserne om berigtigelse af pressemeddelelsen. Adspurgt, hvem hun

konkret drøftede problemstillingen om hjemmelskravet med, har hun forkla-

ret, at hun drøftede problemstillingen med Merete Milo ”dengang” og med

Jesper Gori i forbindelse med svaret til Folketingets Ombudsmand. Hun og

Jesper Gori drøftede, om der var hjemmel i bestemmelsen og forarbejderne,

og deres vurdering var, at der var hjemmel. De var også enige om, at det bur-

de have fremgået et sted, at der var undtagelser til ordningen. Hun kan ikke

huske, om departementet drøftede hjemmelsproblematikken med Justitsmi-

nisteriet. Det er indgået i nogle udkast, som Justitsministeriet har set, men det

var ikke en problemstilling, de fremhævede eller bad Justitsministeriet om at

forholde sig til. Adspurgt, om anvendelse af udtrykket ”indkvartering hver for

sig” i stedet for ”adskillelse” refererede til hjemmelsproblematikken, har hun

forklaret, at hun kan huske, at Udlændingestyrelsen flere gange anførte, at de

anvendte en analogi af udlændingelovens

42 a, stk. 7, 3. pkt. Det er muligt,

1651

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

at de herved refererede til, at mange af afgørelserne blev truffet i forhold til

par, der allerede var indkvarteret sammen. Det blev ved med at undre dem,

at Udlændingestyrelsen anvendte terminologien ”analogi”.

Anna -Sophie Saugmann-Jensen sendte den 13. april 2016 kl. 16.22 sålydende

mail til Carsten Madsen:

”…

Tak for snakken i dag.

Vi tænker at foreslå styrelsen følgende formulering vedrørende karak-

teren af afgørelserne om anvisning om indkvartering hhv. flyttepåbud

(jeg kan evt. lige kigge forbi og knytte en bemærkning til de kantede

paranteser):

”Det fremgår af lovbemærkningerne til udlændingelovens§ 42 a, stk. 7,

1. pkt., at beslutningen om asylansøgeres indkvartering på asylcentrene

har karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed. Der henvises herved til

de specielle bemærkninger til bestemmelsen (nr. 17) i lovforslag nr. L 130

af 30. januar 2013.

Det fremgår endvidere af disse lovbemærkninger, at et pålæg derimod vil

udgøre en afgørelse i forvaltningslovens forstand, hvilket indebærer, at

forvaltningslovens regler om bl.a. partshøring skal iagttages.

…

[Det bemærkes afslutningsvist, at styrelsen fremadrettet - selv om den ikke

er forpligtet hertil - i sager vedrørende flytning af mindreårige ægtefæl-

ler/samlevere vil orientere parterne og foretage en partshøring allerede

forud for beslutningen om anvisning af indkvarteringssted efter§ 42 a,

stk. 7, 1. pkt.]”

…”

I mailen var endvidere redegjort for retsgrundlaget til udlændingelovens

a, stk. 7, herunder med gengivelse af forarbejderne til bestemmelsen.

1652

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

Carsten Madsen har herom forklaret

, at han ikke husker at have modtaget

denne mail. Han erindrer ikke, at han reagerede på bemærkningen ”selv om

man ikke er forpligtet hertil”. Han erindrer ikke mailen af 13. april 2016 eller i

hvilken sammenhæng, han skulle have modtaget mailen, herunder om det var

i forbindelse med Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets besvarelse

til ombudsmanden. Han kan heller ikke huske, hvilke tanker han gjorde sig i

forhold til, om Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet var forpligtede

til at partshøre. Drøftelserne i marts måned 2016 var på et overordnet ”spil-

len-bold-plan”, hvor hans helt umiddelbare reaktion var, at det kunne være

vanskeligt at tage stilling til sagerne uden at have hørt de pågældende, men

det var ikke noget, han gjorde endeligt op med sig selv. Han blev foreholdt, at

Anna-Sophie Saugmann-Jensen i sin mail af 13. april 2016 kl. 16.22 gengav

de specielle bemærkninger til udlændingelovens

42, a, stk. 7. Han forklare-

de, at han heller ikke erindrer denne del af mailen. Han overvejede ikke, om

der var tilstrækkelig hjemmel i udlændingelovens

42 a, stk. 7, til at adskille

mindreårige asylansøgere fra deres ægtefælle eller samlever. Henvendelsen

fra Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet var blot én af mange hen-

vendelser i løbet af en dag. Justitsministeriet tog stilling til de spørgsmål, de

blev stillet. De havde ikke tid til af egen drift at overveje, om der var hjemmel

i den pågældende myndigheds lovgivning. Derfor gjorde han sig ikke overve-

jelser om, hvorvidt der var hjemmel til adskillelserne i udlændingelovens

42 a, stk. 7. Han husker ikke, at der var nogen, der på noget tidspunkt stillede

spørgsmål om, hvorvidt der var hjemmel i udlændingelovens

42 a, stk. 7, til at

foretage adskillelserne. Han erindrer ikke, at embedsmændene i Udlændinge-,

Integrations- og Boligministeriet skulle have givet udtryk for, at de foretrak,

at Justitsministeriet kom frem til, at beslutningen om adskilt indkvartering

ikke skulle anses som en afgørelse, men som et udslag af faktisk forvaltnings-

virksomhed – nok snarere tværtimod. Han erindrer som nævnt ikke forløbet

i april 2016. Når han kigger tilbage, er det drøftelsen i marts måned på hans

kontor, som han husker, og hvor de blandt andet drøftede spørgsmålet om

partshøring, hvilket der – som han husker det – var konsensus om, at man

nok skulle gøre.

Jens Vikner har herom forklaret

, at han fik at vide, at departementet ville

komme med en tilbagemelding på spørgsmålet om faktisk forvaltningsvirk-

Afhøringsekstrakten, side 682.

Afhøringsekstrakten, side 735-736 og 739.

1653

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

somhed. Han går ud fra, at Ditte Kruse Dankert havde gjort hans synspunk-

ter gældende over for departementet. Anni Fode var enig med ham i hans

synspunkter. Han havde – som det fremgår af hans mail af 20. april 2016 kl.

16.19 – en drøftelse med Anna-Sophie Saugmann-Jensen. Som han husker

samtalen, havde han anført, at fremgangsmåden efter hans opfattelse ikke var

i overensstemmelse med afgørelsesbegrebet, men beskeden var, at Justitsmi-

nisteriet havde lagt sig fast på dette, og at departementet var enig heri. Han

husker ikke, om Anna-Sophie Saugmann-Jensen oplyste, hvem departementet

havde talt med i Justitsministeriet. Han tog ikke stilling til, om det var rigtigt

eller forkert, at de anførte ord skulle anvendes, idet der var tale om et diktat

fra departementet. Som han husker det, blev fremgangsmåden beskrevet i

mailen ikke problematiseret internt i Udlændingestyrelsen. Foreholdt, at der

i mailen stod, at ”vi [er] blevet enige”, har han forklaret, at de fik at vide, at

Justitsministeriet var enig i fremgangsmåden. Hans opfattelse blev derfor

”overruled ”af Forvaltningsretskontoret i Justitsministeriet. Hvis han skulle

skrive mailen i dag, ville han ikke have brugt formuleringen ”vi er blevet eni-

ge”. Han var ikke enig, men det var sådan, man skrev, når man fik et diktat fra

departementet. Hans opfattelse var, at det anførte i lovbemærkningerne om, at

en indkvartering er faktisk forvaltningsvirksomhed, ikke rakte til en situation

som den foreliggende, idet det ikke i lovbemærkningerne var forudsat, at en

indkvartering kunne føre til en adskillelse. Lovbemærkningerne tog stilling

til praktiske forhold. Han husker ikke de nærmere drøftelser af, at hjemlen

skete ved en analogi. Adspurgt, om man drøftede, om ordningen også skulle

omfatte de allerede indkvarterede par, har han forklaret, at drøftelsen angik

den fremadrettede ordning. Foreholdt sin mail af 19. april 2016 kl. 08.53 til

Ditte Kruse Dankert om afgørelsesbegrebet har han forklaret, at da Udlæn-

dingestyrelsen fik beskeden om, at der skulle anvendes en ”tre-trinsraket”, var

det tanken, at der først skulle ske partshøring, når parret havde oplyst, at de

ikke ønskede at blive adskilt. Han forstod det således, at man partshørte i de

efterfølgende sager, fordi man ønskede at træffe en afgørelse. Han husker det

således, at departementet gav dem den besked, at de havde drøftet problem-

stillingen med Justitsministeriet. Ordvalget i mailen af 20. april 2016 kl. 16.19

var en gengivelse af Anna-Sophie Saugmann-Jensens ord til ham. Han husker,

at hun udtrykkeligt sagde, hvilke ord der skulle benyttes.

1654

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

Lykke Sørensen har forklaret

, at henvisningen i Jens Vikners mail af 20. april

2016 kl. 16.19 til en analogi af udlændingelovens

42 a, stk. 7, 3. pkt., efter

hendes opfattelse handlede om, at der var tale om faktisk forvaltningsvirk-

somhed, og derfor ledte Udlændingestyrelsen efter en hjemmel, som de skulle

følge ved partshøringen. Hun var ikke involveret i drøftelserne om en analogi

af udlændingelovens

42 a, stk. 7. Hun havde været inde over et generelt

spørgsmål om, hvorvidt der skulle foretages partshøring. Mailen handlede om

partshøringsdelen. Det var deres opfattelse, at der var tilstrækkelig hjemmel.

8.6.6.

Henvendelse fra en norsk journalist

Foranlediget af en henvendelse fra en norsk journalist fra Reuters var der den

20. april 2016 en intern korrespondance i Udlændinge-, Integrations- og Bo-

ligministeriet mellem Jesper Gori og Sarah Andersen vedrørende ”Spørgsmål

om barnebrude”. I den forbindelse fremgår bl.a. følgende af den pågældende

mailstreng:

”Fra: Sarah Andersen

Sendt: 20. april 2016 10:54

Til: Jesper Gori

…

Emne: VS: Spørgsmål om barnebrude

…

Vi har fået et par spørgsmål fra Reuters om barnebrude, jeg har lavet

udkast til et par faktuelle svar, vil du tjekke, om det er korrekt ift. pro-

blematikken om vores internationale forpligtelser?

– How many girls under the ages of 16 (and 18) have been found living

with their ’husband’ in Danish asylum centres?

Svar: Får nyeste tal

fra KØ.

– What happens to such girls who are found living with ’husbands’:

are they always separated, or are they allowed to stay together in

some circumstances?

Svar: Som udgangspunkt kan ingen under

18 år bo sammen med en ægtefælle eller samlever I det danske

asylsystem, og parrene vil derfor

– bortset fra helt særlige tilfælde

– blive skilt ad.

Afhøringsekstrakten, side 792.

1655

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

– If any are allowed to stay together, which arguments have they suc-

cessfully used?

Svar: Det vil kun være i helt særlige tilfælde, at par-

rene kan blive sammen [,

herunder

hvis det strider imod Danmarks

international forpligtelser at skille dem ad.] Men der vil aldrig ske

undtagelser i sager, hvor den ene part er under 15 år.

– ...

Til: Sarah Andersen …

…

Fra: Jesper Gori …

Titel: Sv: Spørgsmål om barnebrude

Sendt: 20-04-2016 11:13

…

Se mine tilføjelser med blåt. Jeg vil jo helst have den firkantede parentes

med, men det er også fair at sige, at ministeren (så vidt jeg ved) endnu

ikke har sagt dette offentligt. Til gengæld vil ganske sikkert (siger jeg)

indgå i de retningslinjer, som US er ved at udarbejde til indkvarterings-

operatørerne.

Efterspørges der et helt konkret eksempel, kan vi fx [væsentlig pointe]

henvise til de tilfælde, hvor parret har fået de danske myndigheders

tilladelse til at indgå ægteskab her i landet (ofte benævnt ’kongebrev’).

…”

8.6.7.

Inger Støjbergs besvarelse af henvendelsen fra Institut for

Menneskerettigheder

Ved brev af 25. april 2016 besvarede Inger Støjberg Institut for Menneskeret-

tigheders henvendelse af 22. marts 2016 vedrørende indkvartering på asyl-

centrene af mindreårige ægtefæller (se om denne henvendelse afsnit 8.5.7.).

Det hedder i denne besvarelse bl.a.:

”Jeg har modtaget Institut for Menneskerettigheders henvendelse af 22.

marts 2016 om separat indkvartering på asylcentrene af mindreårige

ægtefæller.

Institut for Menneskerettigheder anfører bl.a., at instituttet deler min

opfattelse af, at tvangsægteskaber skal bekæmpes, og at kvinders ret-

tigheder skal beskyttes og fremmes. Instituttet anfører samtidig, at

1656

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

spørgsmålet om adskillelse af de berørte par imidlertid indeholder nog-

le menneskeretlige aspekter, der bør indgå i de danske myndigheders

overvejelser.

Det er instituttets konklusion, at der skal foretages en konkret vurdering

af, hvorvidt der foreligger et beskyttelsesværdigt familieliv, og hvorvidt

der er grundlag for i medfør af Den Europæiske Menneskerettigheds-

konventions artikel 8, stk. 2, at gøre indgreb i familielivet ved at adskille

parret. Det er desuden instituttets vurdering, at parterne skal partshøres

forud for beslutningen om adskillelse.

Som jeg har tilkendegivet ved en række lejligheder, er det min helt

klare holdning, at alle mindreårige asylansøgere skal være indkvarteret

adskilt fra deres eventuelle ægtefælle eller samlever.

Det betyder ikke, at der ikke i helt særlige tilfælde kan være omstændig-

heder, som betyder, at der skal gøres undtagelse. Det kunne for eksempel

være i det tilfælde, hvor et par er blevet gift i Danmark med kongebrev.

Men det ændrer ikke ved min principielle holdning til, at mindreårige

ikke skal bo sammen med en ægtefælle eller samlever i asylsystemet.

Det er også meget afgørende for mig, at vi sender et helt utvetydigt sig-

nal til omverdenen om, at vi i Danmark ikke accepterer nogen former

for samlivstvang, men tværtimod værner om kvinders ret til selvbe-

stemmelse. Det gælder selvfølgelig også i forhold til mindreårige, som

er indkvarteret på asylcentrene.

Herudover sikrer den separate indkvartering af de berørte mindreårige

på asylcentrene også, at man giver de mindreårige en form for ”puste-

rum” ved ankomsten til Danmark, hvor de kan få lejlighed til at overveje

deres situation og tage Udlændinge-, Integrations og Boligministeriet

stilling til, om ægteskabet eller samlivet har frivillighedens karakter,

herunder under indtryk af de rettigheder og normer, der gælder for

borgere i Danmark ved separation eller skilsmisse.

Jeg har derfor instrueret Udlændingestyrelsen om generelt at ændre

praksis, således at mindreårige asylansøgere som det helt klare ud-

1657

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

gangspunkt ikke kan bo sammen med en ægtefælle eller samlever i de

danske asylcentre.

Udlændingestyrelsen er i færd med at omsætte min generelle instruk-

tion i retningslinjer til indkvarteringsoperatørerne, der skal anvendes

i de konkrete sager.

…”

Inger Støjberg har herom forklaret

bl.a., at hun fik instituttets brev og svar

forelagt samtidig. Hun har helt sikkert skimmet brevet og har svaret i over-

ensstemmelse med det svarudkast, der lå. Adspurgt, hvad der for hende ligger

i at foretage en individuel vurdering, har hun forklaret, at et af elementerne i

en individuel vurdering er, at man taler med parrene. Spørgsmålet om parts-

høring beskæftigede hun sig ikke med, idet hun forventede, at der ville ske

partshøring, hvis dette skulle ske. Det var noget, som ”systemet” gjorde. I det

øjeblik, hvor hun godkendte notatet, havde hun en klar forventning om, at no-

tatet ville blive fulgt. Hun husker ikke, om departementschefen var inde over

dette svar, eller om Justitsministeriet var inde over besvarelsen. Hun lænede

sig op ad de svarudkast, som hendes embedsmænd forelagde. Embedsmæn-

dene havde skrevet brevet ud fra, hvordan notatet efter deres opfattelse skulle

omsættes. Hun kan ikke sige, hvem der indsatte henvisningen til kongebrev-

seksemplet, men hun havde brugt det under samrådet den 15. marts 2016.

Hun ved ikke, hvorfor man ikke beskrev undtagelsesmulighederne omtalt i

det notat, som hun havde godkendt den 9. februar 2016. Inden samrådet den

15. marts 2016 kom der fra den yderste venstrefløj og Radikale Venstre lidt

”rummel”, og hun vidste, at et armensk par havde fået et kongebrev. Hun valgte

derfor at nævne dette eksempel under samrådet. Den 15. marts 2016 var man

ikke færdig med at foretage de individuelle vurderinger. Adspurgt, hvorfor der

ikke blev henvist til det godkendte ministernotat i brevet til Institut for Men-

neskerettigheder, har hun forklaret, at Familiesammenføringskontoret havde

vurderet, at der ikke var behov for at henvise til dette notat. Jesper Gori var

kontorchef i Familiesammenføringskontoret. Hun ved ikke, hvem der skrev

brevet til Institut for Menneskerettigheder. Hun gik ud fra, at der skete en fyl-

destgørende besvarelse af henvendelsen fra Institut for Menneskerettigheder.

Afhøringsekstrakten, side 129-130.

1658

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

Lykke Sørensen har herom forklaret

bl.a., at hun nok var involveret i at be-

svare dette brev. Foreholdt, at instituttet i brevet skrev blandt andet, at det ikke

var i overensstemmelse med retten til et familieliv at adskille parrene uden

at foretage en konkret proportionalitetsvurdering, og at det var væsentligt at

foretage partshøring, har hun forklaret, at hun var enig i, at der skulle foreta-

ges en proportionalitetsvurdering. Dette fremgik også af notatet af 2. februar

2016. Det, der ikke fremgik af brevet fra instituttet, var, hvad der skulle indgå

i overvejelserne. Adspurgt, om hun for alvor var i tvivl om, hvorvidt adskillelse

af et par var faktisk forvaltningsvirksomhed eller en afgørelse, har hun forkla-

ret, at de og også Justitsministeriet var i tvivl herom. Hun havde ikke før det

tidspunkt, hvor det kom op som et ”issue”, gjort sig nogle overvejelser herom.

Hun mener, at det var Udlændingestyrelsen, der rejste problemstillingen. Ju-

stitsministeriets Forvaltningsretskontor blev inddraget i spørgsmålet. Hun var

ikke inde i drøftelserne og overvejelserne af elementerne, herunder fordi hun

ikke selv var helt klar over, hvordan Udlændingestyrelsen behandlede sagerne.

Hun mener, at de fik brevet fra instituttet på et tidspunkt, hvor overvejelserne

om partshøring pågik. Hun havde ikke selv nogen konkret indsigt i, hvorvidt

Udlændingestyrelsen foretog partshøring. Hun mener, at det var Udlænd-

ingestyrelsen selv, der rejste spørgsmålet, men hun kan ikke tidsfæste dette.

Foreholdt Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets svar af 25. april

2016 på henvendelsen fra Institut for Menneskerettigheder, i hvilket svar det

var anført blandt andet, at der i helt særlige tilfælde kunne gøres undtagelser,

og at den separate indkvartering sikrede de mindreårige et ”pusterum”, har

hun forklaret, at hun sikkert har været inde over denne besvarelse, der svarer

til ministerens udtalelser under samrådet. Svaret til instituttet er i høj grad et

politisk svar. Adspurgt, hvorfor man ikke svarede, at der ville blive foretaget

en konkret og individuel vurdering, har hun forklaret, at hun ikke husker

dette. Der var tale om et politisk svar. Foreholdt, at Udlændingestyrelsen den

28. april 2016 oplyste Folketingets Ombudsmand om, at man ville genoptage

de afgjorte sager, har hun forklaret, at beslutningen om at genoptage sagerne

var blevet drøftet med Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet. Hun

kan ikke svare på, hvorfor dette ikke indgik i ministerens svar til instituttet.

Svaret var en politisk tilkendegivelse om, hvad der var ministerens holdning.

I besvarelsen skrev ministeren ikke noget om, hvorvidt der skulle foretages

partshøring, og ministeren blandede sig ikke i almindelige forvaltningsretlige

Afhøringsekstrakten, side 170-171.

1659

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

regler. Hun ved ikke, om der var lagt op til, at spørgsmålet om partshøring

skulle kommenteres i besvarelsen. Ministeren havde ikke nogen mening om,

hvorvidt der skulle foretages partshøring. Man kan ikke forstå besvarelsen

således, at ministeren tog stilling til, om der skulle foretages en konkret og

individuel vurdering. Der ligger ikke andet i besvarelsen, end at der var tale

om en gentagelse af det, som ministeren havde sagt tidligere. Det forhold, at

spørgsmålet om partshøring ikke blev nævnt i besvarelsen, var ikke udtryk

for, at ministeren ikke ønskede at skrive dette. Det kan lige så vel være udtryk

for, at man ville give et kort politisk svar. Hun tror, at der på et tidspunkt var

nogle overvejelser om, hvorvidt de omhandlede par kunne opnå skilsmisse i

Danmark, men hun husker ikke, hvad overvejelserne førte frem til.

Jesper Gori har herom forklaret

, at han læste henvendelsen fra Institut for

Menneskerettigheder. Han kan ikke svare på, om departementschefen og

ministeren læste henvendelsen. Ministersvaret på henvendelsen blev udar-

bejdet af hans fuldmægtig og blev godkendt af ham, inden svaret blev lagt

videre. Foreholdt, at der i henvendelsen fra Institut for Menneskerettighe-

der var anført blandt andet, at der skulle foretages en konkret og individuel

vurdering og ske partshøring, har han forklaret, at han langt hen ad vejen

var enig med Institut for Menneskerettigheder, da han læste brevet. På dette

tidspunkt vidste man, at Udlændingestyrelsen foretog konkrete vurderinger

og i den forbindelse vurderede proportionaliteten. Umiddelbart efter påske

skrev han til sin fuldmægtig, at han havde lovet Udlændingestyrelsen at bi-

stå med afklaring af et spørgsmål om partshøring. På daværende tidspunkt

vidste de godt, at man kunne overveje, om der skulle partshøres i sagerne.

Han læste ikke brevet således, at der ifølge Institut for Menneskerettigheder

var en forpligtelse efter konventionerne til at foretage partshøring. Depar-

tementet overvejede ikke på daværende tidspunkt, om der efter Danmarks

internationale forpligtelser forelå en pligt til at foretage partshøring. Som han

husker godkendelsesforløbet vedrørende svaret på henvendelsen fra Institut

for Menneskerettigheder, var der tale om et sædvanligt godkendelsesforløb,

der gik forbi Lykke Sørensen, departementschefen og ministeren. Han husker

ikke, om der blev holdt møder om svaret. Han husker, at der var en drøftelse

om linjen i svaret, men han mener ikke, at han var med til at afstemme lin-

jen. Han tør ikke sige, hvorfor man i svaret af 25. april 2016 til Institut for

Afhøringsekstrakten, side 276 ff.

1660

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

Menneskerettigheder ikke nævnte, at der blev foretaget konkrete vurderinger.

Linjen i svaret lå på linje med udtalelserne under samrådet den 15. marts

2016, og det fremgik således af svaret, at der kunne gøres undtagelser i helt

særlige tilfælde. Som han forstod det, havde ministeren et ønske om, at svaret

til Institut for Menneskerettigheder fulgte den linje, der var lagt i samrådet

den 15. marts 2016. Adspurgt, hvorfor der i besvarelsen af henvendelsen fra

Institut for Menneskerettigheder ikke ligeledes blev henvist til Danmarks

internationale forpligtelser, har han forklaret, at som han læser svaret, var

der tale om et ministersvar, og ministeren havde det ønske, at linjen skulle

svare til linjen under samrådet den 15. marts 2016. Folketingets Ombuds-

mand havde anmodet om at få oplysninger om de retlige overvejelser, og der

skulle derfor redegøres for disse overvejelser. Efter besvarelsen til Folketin-

gets Ombudsmand var det nu ”åbent”, at også de internationale forpligtelser

kunne føre til undtagelser. Det var ministerens klare ønske, at hun ikke ville

nævne Danmarks internationale forpligtelser. Dette oplevede han under de

drøftelser, som de havde haft om talepapiret til samrådet den 15. marts 2016.

Han havde ikke drøftelser med ministeren, Mark Thorsen eller andre forud

for udarbejdelsen af svaret til Folketingets Ombudsmand. Det ville også have

været usædvanligt at have sådanne drøftelser forud for udarbejdelsen af et

svar til Folketingets Ombudsmand. Svaret blev udarbejdet i hans kontor og

blev herefter på sædvanlig vis lagt op i et godkendelsesforløb. Han husker

ikke, om svaret til Institut for Menneskerettigheder blev afstemt med Justits-

ministeriet. Han var ikke sagsbehandler på svaret.

Anna-Sophie Saugmann-Jensen har herom forklaret

, at det var efter den

29. marts 2016, hvor Jesper Gori sendte hende en henvendelse af 22. marts

2016 fra Institut for Menneskerettigheder, at hun for alvor blev involveret i

sagen, idet hun udarbejdede udkastet til besvarelsen af denne henvendelse.

Instituttets konklusion om, at der skulle foretages en konkret vurdering, var i

overensstemmelse med ordningen og ministeriets egen vurdering. I forhold til

spørgsmålet om partshøring, som instituttet ligeledes mente skulle foretages,

indledte ministeriet kort tid efter en vurdering heraf. Foreholdt, at notatet

kunne give det indtryk, at Institut for Menneskerettigheder havde opfattelsen

af, at der ikke blev foretaget en konkret vurdering, har hun forklaret, at det

ikke var bemærkelsesværdigt, at Institut for Menneskerettigheder havde den

Afhøringsekstrakten, side 548-549.

1661

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

opfattelse, eftersom den ordning, der var blevet kommunikeret udadtil, var ”ret

absolut”. Adspurgt, om det gav ministeriet anledning til at meddele Institut for

Menneskerettigheder, at der faktisk blev foretaget konkrete vurderinger, har

hun forklaret, at de prøvede at få denne oplysning med i deres svar. Det var i

svaret anført, at adskillelse var et udgangspunkt, at der ville blive gjort und-

tagelser i særlige tilfælde, og at der ville blive udarbejdet nærmere retnings-

linjer herom. Foreholdt ministerens svar til Institut for Menneskerettigheder

af 25. april 2016 har hun forklaret, at hun udarbejdede det første udkast til

svar. Hendes udkast blev sendt til Jesper Gori og herefter Lykke Sørensen,

departementschefen og til sidst ministeren. Hun tror, at hun og Jesper Gori

havde drøftet rammerne for svaret, inden hun udarbejdede sit udkast. Det

skulle være et kort politisk svar. Det var ikke i denne forbindelse, at de skulle

udfolde hele ordningen. Hun husker ikke, om hendes udkast svarede helt

eller delvist til det endelige brev, og hun husker ikke, at det blev diskuteret.

Brevet indeholdt en række udmeldinger, som på daværende tidspunkt var de

udmeldinger, der var gået længst i forhold til at nævne, at der kunne gøres

undtagelser. De havde flere andre steder i brevet til instituttet forsøgt at få

kommunikeret, at det var det helt klare udgangspunkt, at man som mindreårig

asylansøger ikke kunne bo sammen, men at den generelle instruks skulle om-

sættes til nogle retningslinjer, der skulle kunne anvendes i de konkrete sager.

Det var ”det maksimale”, de kunne få igennem om undtagelserne i brevet til

Institut for Menneskerettigheder. Hun kan ikke huske, hvad hun ordret fik

at vide, at de kunne få med i brevet, men Jesper Gori havde været med i hele

forløbet, og han vidste, hvad ministerens holdning til kommunikationen i

sagen ville være. At de i brevet til Institut for Menneskerettigheder fik tilføjet

en sætning om, at instruksen skulle omsættes til konkrete retningslinjer, var

Jesper Goris forsøg på at kommunikere, at der var nogle undtagelser til ord-

ningen. Foreholdt, at det i ministeriets svar til Institut for Menneskerettighe-

der fremgår, at ministeriet var i færd med at omsætte ministerens ”generelle

instruktion i retningslinjer til indkvarteringsoperatørerne, der skal anvendes

i de konkrete sager”, har hun forklaret, at det senere blev præciseret, at det

var Udlændingestyrelsen og ikke operatørerne, der skulle anvende retnings-

linjerne. Sætningen om, at der ville blive udarbejdet retningslinjer, var det

ene af i alt tre forsøg på at få kommunikeret, at der ville være undtagelser

til ordningen. Det andet forsøg var sætningen om, at det var ”det helt klare

udgangspunkt”, at mindreårige asylansøgere ikke kunne bo sammen. Som

hun erindrer det, efterspurgte Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalget

efterfølgende en kommentar til den del af henvendelsen fra instituttet, der

1662

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

drejede sig om retten til familieliv. Det var ved UUI spørgsmål nr. 513, hvor

ministeriet konkret blev spurgt om forholdet til Danmarks internationale

forpligtelser. Hun husker ikke, om udkastet til besvarelsen til Institut for Men-

neskerettigheder blev forelagt for Justitsministeriet. På forsiden af udkastet

under emnet ”Koordination” er dog anført ”Ingen”, og hun tror derfor ikke, at

Justitsministeriet fik forelagt udkastet.

8.6.8.

Forespørgselsdebat den 3. maj 2016

Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet udarbejdede et beredskabspa-

pir til brug for en forespørgselsdebat den 3. maj 2016. Beredskabspapiret er

modelleret efter det beredskabspapir af 24. februar 2016, der blev udarbejdet

til Statsministeriet i forbindelse med forespørgselsdebat F12. Det nye bered-

skabspapir foreligger i en række versioner, der blev sendt frem og tilbage

mellem medarbejdere i ministeriet. Af en version, der i en mail den 18. april

2016 kl. 14.43 blev sendt af Anne Nygaard Just til Jesper Gori, fremgår bl.a.:

1663

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

”

1664

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

1665

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

1666

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

”

Under forespørgselsdebatten i Folketinget omtalte Inger Støjberg ikke spørgs-

målet om samlevende asylansøgere, hvoraf den ene er mindreårig.

8.6.9.

Udlændingestyrelsens udtalelse til Folketingets Ombuds-

mand

Foranlediget af henvendelsen af 21. marts 2016 fra Folketingets Ombuds-

mand fremkom Udlændingestyrelsen den 28. april 2016 med en udtalelse i

anledning af advokat Amalie Starchs klage over indkvarteringen af asylparret

[L-K] og [L-M].

Forud for besvarelsen havde Udlændingestyrelsen den 21. april 2016 frem-

sendt sålydende underskrevne udtalelse til Udlændinge-, Integrations- og Bo-

ligministeriet:

”Udtalelse

i anledning af advokat Amalie Starchs klage af 14. marts

2016 til Folketingets Ombudsmand over indkvartering af [L-M] og

[L-K] på forskellige asylcentre

Indledning

18 Forhandlingerne er ikke medtaget i beretningen, men kan læses på Folketingets hjemmeside (https://

www.ft.dk/forhandlinger/20151/20151M086_2016-05-03_1001.htm).

1667

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

Ved brev af 21. marts 2016 har Folketingets Ombudsmand i anledning

af en klage 14. marts 2016 fra advokat Amalie Starch til ombudsman-

den – anmodet Udlændingestyrelsen om en udtalelse om det forhold, at

Udlændingestyrelsen den 25. februar 2016 besluttede, at [L-M] og [L-K]

skulle indkvarteres på hvert sit asylcenter, og at styrelsen efterfølgende

den 3. marts 2016 traf afgørelse om flyttepåbud, jf. udlændingelovens

42 a, stk. 7, 3. pkt.

Ombudsmanden har anmodet Udlændingestyrelsen om at forholde sig

til det, advokat Amalie Starch har anført i sin klage til ombudsman-

den. Advokaten anfægter i sin klageskrivelse grundlaget for styrelsens

beslutning om, at parret skulle indkvarteres på hvert sit asylcenter,

herunder i hvilket omfang styrelsen ved beslutningen dels har foretaget

et konkret skøn, dels har vurderet foreneligheden med EMRK art. 8.

Ombudsmanden har desuden anmodet om, at styrelsen fremsender

sagens akter, herunder udlændinge-, integrations- og boligministerens

meddelelse af 10. februar 2016.

I den anledning skal Udlændingestyrelsen udtale følgende:

Udlændingestyrelsens praksis forud for instruks af 10. februar 2016

fra Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet

Forud for 10. februar 2016, hvor styrelsen modtog instruks på at ændre

praksis for indkvartering af mindreårige med en ægtefælle eller sam-

lever, har styrelsen fulgt en praksis for indkvartering af mindreårige

med en ægtefælle eller samlever, hvor styrelsen – bl.a. henset til straf-

felovens

222 – ikke indkvarterede mindreårige under 15 år sammen

med myndige eller ikke myndige ægtefæller eller samlevere.

I sager, hvor den mindreårige var over 15 år, blev der foretaget en

konkret vurdering af sagens omstændigheder. Omdrejningspunktet

for denne vurdering var indkvarteringsoperatørens børnefaglige per-

sonales vurderinger samt værtskommunens evt. faglige vurderinger af,

hvilke indkvarteringsforhold der var til den mindreåriges bedste med

udgangspunkt i hensynet til barnets tarv.

1668

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

Det bemærkes i den forbindelse, at det fremgår af kontrakterne mel-

lem Udlændingestyrelsen og indkvarteringsoperatørerne, at operatø-

ren skal identificere beboere med særlige behov, og at der skal sikres

en helhedsorienteret og koordineret indsats. Operatøren skal således

sikre, at der i overensstemmelse med

§§

153 og 154 i lov om social

service sker identifikation af særligt omsorgstruede børn med henblik

på iværksættelse af nødvendige foranstaltninger i samarbejde med den

lokale kommune og Udlændingestyrelsen. Operatørerne har således en

skærpet underretningspligt i forhold til mindreårige, som er indkvar-

teret på asylcentrene, ligesom kommunerne i øvrigt har en tilsynspligt

med børn, der opholder sig i asylcentersystemet.

Instruks af 10. februar 2016 fra Udlændinge-, Integrations- og Bo-

ligministeriet

Den 10. februar 2016 udsendte Udlændinge-, Integrations- og Bolig-

ministeriet en pressemeddelelse om, at ingen mindreårige fremover

må indkvarteres sammen med en ældre ægtefælle eller samlever. Det

fremgik bl.a. af pressemeddelelsen, at ”Efter de nye retningslinjer må

ingen mindreårige under 18 år indkvarteres på samme asylcenter som

en ægtefælle eller samlever. Det gælder også, hvis parret har et eller

flere fælles børn. Inger Støjberg har også bedt Udlændingestyrelsen om

at skille parrene ad i aktuelle sager om mindreårige, der bor sammen

med en ældre ægtefælle eller samlevere”.

Udlændingestyrelsen modtog samtidig med udsendelsen af pressemed-

delelsen den 10. februar 2016 en mundtlig instruks fra Udlændinge-,

Integrations- og Boligministeriet om administrativt at effektuere i over-

ensstemmelse med indholdet af pressemeddelelsen. Instruksen betød

således, at ingen mindreårige fremover måtte indkvarteres sammen

med en ældre ægtefælle eller samlever, og at dette skulle gælde uanset

om parret måtte have fællesbørn. Instruksen betød også, at der straks

skulle ske adskillelse i de aktuelle sager, hvor en mindreårige allerede

var indkvarteret sammen med en ældre ægtefælle eller samlever.

Det var ligeledes en del af instruksen, at styrelsen skulle påbegynde

arbejdet med at udarbejde retningslinjer for indkvartering af mindre-

1669

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

årige asylansøgere, som har indgået ægteskab eller er i samlivforhold

med en person, der opholder sig i Danmark.

I forlængelse heraf orienterede styrelsen med udgangspunkt i pres-

semeddelelse af 10. februar 2016 fra Udlændinge-, Integrations- og

Boligministeriet samme dag samtlige indkvarteringsoperatører om de

nye retningslinjer, og at styrelsen i forlængelse heraf snarest muligt

ville påbegynde varsling af flytninger i de sager, hvor mindreårige var

indkvarteret sammen med myndige ægtefæller eller samlevere.

Rækkevidden af instruksen i forhold til hvilke parter, der skulle adskil-

les, bl.a. under hensyntagen til Danmarks internationale forpligtelser,

blev herefter løbende drøftet mellem styrelsen og Udlændinge-, Inte-

grations- og Boligministeriet.

Departementet tilkendegav overfor styrelsen i relation til betydning-

en af Danmarks internationale forpligtelser, at det helt overordnede

udgangspunkt for behandling af de konkrete sager måtte være, at en

adskillelse af parrene – herunder par med fællesbørn – som udgangs-

punkt måtte anses for at være i overensstemmelse med Danmarks in-

ternationale forpligtelser, herunder i henhold til EMRK art. 8 og Bør-

nekonventionen.

Departementet tilkendegav herudover, at styrelsen kunne forelægge

konkrete problemstillinger for departementet, hvis styrelsen ønskede

departementets vurdering af foreneligheden med Danmarks interna-

tionale forpligtelser.

Udlændingestyrelsen har i perioden fra den 10. februar til dags dato

med udgangspunkt i en konkret vurdering adskilt i alt 23 par, herunder

[L-M] og [L-K].

I sagen vedrørende [L-M] og [L-K] har styrelsen – med udgangspunkt

i instruksen af 10. februar 2016 – konkret vurderet, at der burde ske

adskillelse. Styrelsen har i den forbindelse vurderet, at en adskillelse er

indenfor rammerne af Danmarks Internationale forpligtelser.

1670

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

Styrelsen har i den forbindelse bl.a. lagt vægt på, at indgrebet må anses

for proportionalt, fordi indgrebets intensitet er proportionalt med de

interesser, som staten varetager ved adskillelsen. Styrelsen har desuden

vurderet, at adskillelsen af parterne alene vedrører det tidsrum, hvor

de pågældende er indkvarterede på et dansk asylcenter, og at adskillel-

sen i øvrigt ikke umuliggør besøg mellem parterne eller begge parters

mulighed for at besøge og have besøg af parrets fællesbørn. Styrelsen

har således ikke vurderet, at der i denne sag forelå sådanne helt særlige

omstændigheder, der ville gøre indgrebet uproportionelt.

Styrelsen har i 4 konkrete sager om mindreårige ægtefæller med ægte-

fæller/samlevere endnu ikke truffet beslutning om adskillelse af parre-

ne på hvert sit asylcenter. En række problemstillinger i disse sager er

i den forbindelse forelagt for departementet, fordi styrelsen ønsker en

vurdering i relation til foreneligheden med Danmarks internationale

forpligtelser. Styrelsen afventer således aktuelt departementets gene-

relle vurderinger af problemstillingerne til brug for styrelsens afgørelse

af disse konkrete sager.

Det retlige grundlag for styrelsens behandling af sagerne om indkvar-

tering af mindreårige med ægtefæller/samlevere

Styrelsens beslutninger efter udlændingelovens

42 a, stk. 7, 1. pkt.,

om asylansøgeres indkvartering på asylcentre har karakter af faktisk

forvaltningsvirksomhed, jf. bemærkningerne side 33 i lovforslag nr. L

130 af 30. januar 2013 (vedtaget som lov nr. 430 af 1. maj 2013).

De hidtidige beslutninger om indkvartering af mindreårige ægtefæller

og deres ægtefæller og samlevere på forskellige asylcentre er foretaget

i overensstemmelse med almindelig praksis for indkvartering og er

således foretaget i henhold til

42 a, stk. 7, 1. pkt.

Styrelsen kan i henhold til udlændingelovens

42 a, stk. 7, 3. pkt. træffe

afgørelse om flyttepåbud i den situation, hvor styrelsens beslutning

efter

42 a, stk. 7, 1. pkt. ikke efterleves. Dette betyder i relation til de

konkrete sager om mindreårige med myndige ægtefæller eller samle-

vere, at styrelsen i de tilfælde, hvor en beslutning efter

42 a, stk. 7,

1671

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

1. pkt., ikke er blevet efterlevet, har truffet afgørelse om flyttepåbud i

henhold til

42 a, stk. 7, 3. pkt.

Indkvarteringsoperatørerne vil fremadrettet indkvartere parterne på

hver sit asylcenter. Dette sker ved faktisk forvaltningsvirksomhed, jf.

42 a, stk. 7, 1. pkt. Der sker ikke partshøring forinden, men operatøren

indgår i dialog med parret om indkvarteringen. Hvis parterne i forbin-

delse med indkvarteringen giver udtryk for, at de ikke er tilfredse med

den anviste indkvartering eller vælger parret ikke at følge anvisning,

vil Udlændingestyrelsen fremadrettet træffe en afgørelse om indkvarte-

ringen hver for sig efter

42 a, stk. 7, 3. pkt. Styrelsen foretager parts-

høring, forinden afgørelsen træffes. Denne partshøring vil i relevant

omfang omfatte de faktiske oplysninger i sagen.

Styrelsens praktiske behandling af sager om indkvartering af min-

dreårige med ægtefæller/samlevere

I forlængelse af Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets in-

struks af 10. februar 2016 var styrelsen i dialog med operatørerne om

den praktiske adskillelse af parrene. Til brug for styrelsens stillingta-

gen til indkvarteringen i de konkrete sager, sendte styrelsen medio

februar et skema til de relevante operatører med anmodning om, at

skemaet blev udfyldt sammen med de berørte par. Skemaet indeholdt

bl.a. oplysninger om evt. fællesbørn, graviditet, familiemedlemmer, som

også opholdt sig i Danmark, operatørens vurdering af evt. behov for

foranstaltninger m.v. Par med fællesbørn blev endvidere bedt om at

tage stilling til hvem af forældrene, der skulle indkvarteres sammen

med fællesbørnene.

På baggrund af operatørernes tilbagemeldinger gennemgik styrelsen de

konkrete sager i forhold til relevante indkvarteringsløsninger i de sager,

hvor det på baggrund af drøftelserne med departementet var styrelsens

vurdering, at der umiddelbart kunne ske adskillelse. Det altovervejen-

de udgangspunkt for styrelsens beslutning om indkvartering var, at

parrene skulle have mulighed for at opretholde regelmæssig kontakt,

og at par med fællesbørn fik mulighed for selv at beslutte børnenes

indkvartering.

1672

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

Det indgik endvidere i styrelsens beslutning om indkvartering, om

parrene havde voksne familiemedlemmer på eller i nærheden af asyl-

centeret, som kunne yde støtte til den forælder, som blev indkvarteret

sammen med fællesbørnene.

Styrelsen orienterede de relevante operatører om de par, som skulle

adskilles, hvortil de pågældende skulle flytte og datoen for den plan-

lagte flytning. Operatørerne blev bedt om at orientere parrene. Der

blev ikke truffet en egentlig afgørelse om flytningen, idet styrelsen

vurderede, at beslutningen om indkvartering havde karakter af faktisk

forvaltningsvirksomhed, jf. udlændingelovens

42 a, stk. 7, 1. pkt. I de

tilfælde, hvor de pågældende efter flere samtaler med operatøren næg-

tede at efterleve styrelsens anvisning om indkvartering, traf styrelsen

efterfølgende afgørelse om flyttepåbud i medfør af udlændingelovens

42 a, stk. 7, 3. pkt.

Udlændingestyrelsen er i færd med at udarbejde retningslinjer til ope-

ratørerne om indkvartering af mindreårige, som har indgået ægteskab

eller er samlevende med en person, som også opholder sig i Danmark.

Udkast til disse retningslinjer vedlægges som bilag 1.

Retningslinjerne fastlægger principperne for indkvartering af min-

dreårige asylansøgere, som har indgået ægteskab eller er samlevende

med en person, som også opholder sig i Danmark. Retningslinjerne

beskriver desuden procedurerne for modtagelse og indkvartering samt

underretning af relevante myndigheder i de tilfælde, hvor operatøren

bliver opmærksom på en mindreårig, som har indgået ægteskab eller

er samlevende.

Det fremgår af retningslinjerne, at mindreårige asylansøgere, som

indrejser sammen med en ægtefælle eller samlever, skal indkvarteres

adskilt fra denne allerede ved den første indkvartering på modtagecen-

teret. Operatøren skal i den forbindelse straks underrette udlændinge-

styrelsen om parret. Udlændingestyrelsen vil herefter tage stilling til

den videre indkvartering af parterne. Er den ene part under 15 år, skal

operatøren tillige underrette de sociale myndigheder om parret. Hvis

ingen af parterne er under 15 år, skal operatøren i nødvendigt omfang

1673

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

underrette de sociale myndigheder i overensstemmelse med den skær-

pede underretningspligt, jf. servicelovens

§§

153 og 154.

Par, som er adskilt, vil som altovervejende udgangspunkt blive indkvar-

teret på forskellige asylcentre. Udlændingestyrelsen tager ved beslut-

ningen om, hvor parterne skal indkvarteres, hensyn til, at parterne skal

have mulighed for at besøge hinanden regelmæssigt, ligesom der skal

være mulighed for regelmæssig og hyppig kontakt mellem evt. fælles-

børn og den forælder, som ikke er indkvarteret sammen med børnene.

Det vil i praksis sige, at parterne som udgangspunkt indkvarteres på

asylcentre, som ligger i relativ nærhed af hinanden.

Par, som er adskilt, har mulighed for at besøge hinanden på deres re-

spektive indkvarteringssteder. Besøgene skal foregå inden for de nor-

male rammer for besøg på indkvarteringsstedet. Besøgene skal gen-

nemføres på en måde, som er foreneligt med formålet med adskillelsen

af parret. Det vil i praksis sige, at besøgene skal foregå i dagtimerne.

Det fremgår af retningslinjerne, at der ydes økonomisk støtte til trans-

port i forbindelse med besøg mellem fællesbørn og den forælder, som

ikke er indkvarteret sammen med børnene. Der ydes støtte til transport

op til tre gange ugentligt. Der ydes ligeledes støtte til transport i forbin-

delse med besøg mellem par, som ikke har fællesbørn.

Afsluttende bemærkninger

Styrelsen er af den opfattelse, at beslutningen om adskillelsen af [L-M]

og [L-K] – i lighed med de øvrige sager, hvor der er sket adskillelse – kon-

kret er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser.

Udlændingestyrelsen vil fremadrettet træffe afgørelse efter udlænd-

ingelovens

42 a, stk. 7, 3. pkt. også i den situation, hvor parterne i

forbindelse med indkvarteringen giver udtryk for, at de ikke er tilfredse

med den anviste indkvartering. Styrelsen vil i den forbindelse foreta-

ge en partshøring efter forvaltningslovens

19, der vil omfatte alle

relevante faktiske oplysninger, forinden afgørelsen træffes. Styrelsen

beklager, at der ikke i sagen vedrørende [L-M] og [L-K] er foretaget en

sådan fyldestgørende partshøring.

1674

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

Udlændingestyrelsen vedlægger kopi af akterne i sagen vedrørende

[L-M] og [L-K].

Styrelsen vedlægger desuden telefonnotat af 10. februar 2016 om den

mundtlige instruks i sagen, og mail af 10. februar 2016 fra styrelsen

til samtlige indkvarteringsoperatører, hvor operatørerne orienteres om

ny praksis på området.”

Det fremgår af et tidligere udkast hertil, at Ditte Kruse Dankert som en kom-

mentar til afsnittet om, at det var ”en del af instruksen, at styrelsen skulle

påbegynde arbejdet med at udarbejde retningslinjer for indkvartering af min-

dreårige asylansøgere, som har indgået ægteskab eller er i samlivsforhold med

en person, der opholder sig i Danmark”, anførte, at hun havde fået den opfat-

telse af Lykke Sørensen, at afsnittet skulle formuleres således. Der fremgår

endvidere af det formentligt første udkast til besvarelsen af ombudsmanden

– et udkast fra Ditte Kruse Dankert sendt med mail af 30. marts 2016 kl.

22.46 – blandt andet følgende:

”Udlændingestyrelsen modtog den 10. februar 2016 mundtlig instruks

fra Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet om, at ingen min-

dreårige fremover måtte indkvarteres sammen med en ældre ægtefælle

eller samlever. Det var en del af denne instruks, at dette gjaldt uanset

om parret måtte have fællesbørn. Instruksen betød også, at der skulle

adskillelse i de aktuelle sager, hvor en mindreårige på dette tidspunkt al-

lerede var indkvarteret sammen med en ældre ægtefælle eller samlever.”

Endelig fremgår det af en mail af 2. april 2016 kl. 21.55 fra Ditte Kruse Dan-

kert til bl.a. Lene Linnea Vejrum:

”…

Jeg glemte lige lidt forklaring. Min argumentation fraviger ift institut-

tets på det grundlæggende at instituttet jo siger, at der ikke er et be-

skyttelsesværdigt familieliv, hvis der er tvang - derfor er der ikke noget

formål tilbage, når vi er nede i art 8,2- og derfor ingen proportionalitet

ift indgreb. Det er her, hvor departementet jo må tage argumentationen-

også diskussionen om, hvad tvang er/kan være. Det holder vi os ude af.

Jeg har dog sat den buffer ind, at jeg tager forbehold for ”hvis der måtte

1675

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

være tale om et beskyttelsesværdigt familieliv”. På den måde er vi lidt

forberedte, hvis ombudsmanden fortolker som instituttet.”

Ditte Kruse Dankert har om Udlændingestyrelsens udtalelse af 21. april 2016

forklaret

, at det er vanskeligt at tidsfæste præcis, hvornår Udlændingestyrel-

sen modtog departementets tilkendegivelse om, ”at det helt overordnede ud-

gangspunkt for behandling af de konkrete sager måtte være, at en adskillelse

af parrene – herunder par med fællesbørn – som udgangspunkt måtte anses

for at være i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtigel-

ser”. Styrelsen måtte forstå det således, at ordningen som udgangspunkt var i

overensstemmelse med konventionerne, hvilket også lå som en grundpræmis

for de videre drøftelser. Hun husker ikke, hvornår dette blev sagt direkte.

Der var ikke nogen, der problematiserede beskrivelsen i afsnittet. Hun havde

drøftelser med Lykke Sørensen og Jesper Gori om departementets opfattelse.

Jesper Gori og Lykke Sørensen oplyste, at spørgsmålet var blevet vendt med

Justitsministeriet. Jesper Gori og Lykke Sørensen gav udtryk for, at man som

udgangspunkt kunne adskille parrene, men at der skulle være mulighed for

undtagelser. Udlændingestyrelsen var ikke orienteret om indholdet af den

løbende dialog mellem departementet og Justitsministeriet, men fik at vide, at

der var en dialog. Hun

var sagsbehandler på udtalelsen. Det var hende, der

havde udarbejdet udkastet. Hun tror, at både Lene Linnea Vejrum og Kristina

Rosado kom med bemærkninger til udkastet. Da Lene Linnea Vejrum fik

udkastet, kan der godt allerede have været indført nogle af de bemærkninger

med ændringsmarkeringer, der fremgår af udkastet. Foreholdt sin kommentar

om, at ”Lykke lød til, at vi skulle skrive det sådan, synes jeg”, forklarede hun,

at det kan være, at hun har trukket dette ud af nogle af de samtaler, som de

på daværende tidspunkt havde med departementet, men hun ved det ikke.

Lene Linnea Vejrum har herom forklaret

, at hun var involveret i udarbej-

delsen af Udlændingestyrelsens udtalelse til Folketingets Ombudsmand, der i

første omgang blev sendt fra Ditte Kruse Dankert til blandt andre Jesper Gori

den 21. april 2016 kl. 12.12. Som i andre sager lavede kontoret et udkast, men

det blev ikke sendt til departementet, uden at hun havde godkendt det. Den in-

struks, der blev henvist til i afsnittet ”Styrelsens praktiske behandling af sager

Afhøringsekstrakten, side 453-454.

Afhøringsekstrakten, side 465.

Afhøringsekstrakten, side 428-429.

1676

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

om indkvartering af mindreårige med ægtefæller/samlevere”, var pressemed-

delelsen sammen med hendes samtale den 10. februar 2016 med Line Skytte

Mørk Hansen. På dette tidspunkt havde det udviklet sig til at blive en instruks.

Det skema, de henviste til i samme afsnit i brevet, må være det skema, Margit

Sander Rasmussen sendte til operatørerne den 18. februar 2016 kl. 16.49. På

tidspunktet for denne høring var nogle par adskilt, formentlig omkring otte

par, men størstedelen af parrene var endnu ikke adskilt. Høringssvarene på

skemaet modtog de løbende frem til den frist, der var fastsat, men der var

sikkert også nogle svar, der kom senere. Det var ikke alene oplysningerne om

parrene i disse skemaer, styrelsen brugte i forbindelse med vurderingen af,

om der forelå ”særlige omstændigheder”. De fik mange oplysninger ind fra

operatørerne, der var meget opmærksomme på problemstillingen. Trivsel var

noget af det, de havde stor fokus på. Det, der er beskrevet i afsnittet ”Instruks

af 10. februar 2016 fra Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet” om, at

Udlændingestyrelsen samtidig med pressemeddelelsen modtog en mundtlig

instruks om at effektuere i overensstemmelse med denne, hvilket betød, at

ingen mindreårig fremover måtte indkvarteres sammen med en ældre æg-

tefælle eller samlever, og at der straks skulle ske adskillelse i aktuelle sager,

er i overensstemmelse med hendes oplevelse af forløbet. Det er Ditte Kruse

Dankert, der har skrevet afsnittet, men hun har godkendt det. De anvendte

formuleringen, at der ”straks” skulle ske adskillelse i aktuelle sager, fordi det

var den melding, de fik. De skulle straks gå i gang med at adskille. Det anførte

er en retvisende gengivelse af, hvordan styrelsen opfattede situationen den

10. februar 2016. Hvis styrelsen ikke i marts 2016 havde fået yderligere fra

departementet, ville det ikke have været en lovlig ordre. Det, de gjorde i sty-

relsen, var noget andet end det, de fik at vide, at de skulle gøre. Hun

husker

ikke, at Lykke Sørensen skulle have været inde over formuleringen af afsnit-

tet, hvor det anføres, at det var en del af instruksen af 10. februar 2016, at

styrelsen skulle udarbejde retningslinjer om indkvartering, da styrelsen i en

periode troede, at det var departementet, der skulle skrive disse. Hun husker

ikke, at hun har talt med Lykke Sørensen om retningslinjer. Styrelsen troede

i en periode, at det var departementet, der skulle udarbejde retningslinjer, og

de fik den 22. februar 2016 at vide, at det i stedet var styrelsen. Derfor mente

hun, at de ikke kunne skrive, at de sammen med instruksen fik oplysning

om, at det var styrelsen, der skulle gøre dette. Hun tilføjede ordet ”straks” til

Afhøringsekstrakten, side 437.

1677

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

sætningen om, at instruksen også betød, at der ”straks” skulle ske adskillelse

i aktuelle sager, fordi der ikke er tvivl om, at det blev sagt, at de straks skulle

adskille. Det har hun ikke været i tvivl om på noget tidspunkt, uanset at det

ikke måtte være anført i hendes notits af 31. marts 2016. Hun tror ikke, at

alle de anførte tilføjelser og ændringer i udkastet er hendes. Det var sjældent,

at hun havde så mange rettelser. Hun kan godt have fået et udkast med en

række rettelser, som hun tilføjede yderligere rettelser. Det ville f.eks. ikke være

hende, der tilføjede antallet af par. De øvrige rettelser kan være lavet af både

Ditte Kruse Dankert og Kristina Rosado.

Jesper Gori anmodede den 21. april 2016 kl. 18.25 kontorchef i Stats- og

Menneskeretskontoret Thomas Klyver om Justitsministeriets eventuelle be-

mærkninger til de menneskeretlige aspekter i Udlændingestyrelsens udtalelse.

Af mailen til Thomas Klyver fremgår det yderligere, at Udlændinge-, Inte-

grations- og Boligministeriet endvidere havde involveret Justitsministeriets

Forvaltningsretskontor.

I mailen fremsendte Jesper Gori tillige Udlændingestyrelsens udkast til ret-

ningslinjer til indkvarteringsoperatørerne vedrørende den praktiske indkvar-

tering af mindreårige asylansøgere og Udlændinge-, Integrations- og Boligmi-

nisteriets udkast til udtalelse til Folketingets Ombudsmand. Disse udkast og

Justitsministeriets bemærkninger hertil gennemgås i afsnit 8.6.10 og 8.6.11.

Thomas Klyver har herom forklaret

, at Carsten Madsen var kontorchef i

Forvaltningsretskontoret på dette tidspunkt. Forvaltningsretskontoret skulle

forholde sig til partshøringsdelen. Det var helt sædvanligt, at de blev invol-

veret i besvarelsen til ombudsmanden. Når man skulle lave en besvarelse til

ombudsmanden, skulle man vurdere, hvad de menneskeretlige forpligtelser

tilsagde. Dette var Stats- og Menneskeretskontorets kompetenceområde. Når

et ministerium skulle udtale sig om dette, var det helt sædvanligt, at hans

kontor var inde over. Han husker ikke, hvor omfattende Udlændingestyrelsens

bidrag til svar var. Han modtog en mail med materialet, som han givetvis

sendte videre til sin sagsbehandler. Han erindrer ikke, om han selv gennemgik

udkastene til udtalelser og retningslinjerne fra Udlændinge-, Integrations- og

Boligministeriet og Udlændingestyrelsen. Han sendte materialet videre til

Afhøringsekstrakten, side 573-574.

1678

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

Maria Aviaja Sander Holm, der var sagsbehandler. Hun gennemgik sagen,

hvorefter de drøftede sagen. De kom herefter utvivlsomt med nogle bemærk-

ninger til udkastet.

Carsten Madsen har herom forklaret

, at han ikke erindrer, hvorfor hans

kontor blev involveret i besvarelsen af ombudsmandens henvendelse, men

at det formentligt skyldtes, at der var et forvaltningsretligt aspekt heri. Det

eneste, han erindrer i den forbindelse, er, at Udlændingestyrelsen sendte et

ret stort materiale over til ham, og at han tænkte: ”Hvorfor skal jeg kigge på

alt det?”, eftersom det ikke lå i Forvaltningsretskontorets rolle uden videre at

gennemgå andre myndigheders sagsakter. Hvis en myndighed var i tvivl om

noget, måtte de spørge konkret herom. Justitsministeriet havde ikke ressourcer

til at gennemgå et stort materiale. Han er ret sikker på, at han ikke læste mate-

rialet minutiøst igennem. Han kan ikke huske, om han orienterede Jesper Gori

eller Anna-Sophie Saugmann-Jensen om, at han ikke læste alt det fremsendte

materiale. Han erindrer ikke, at han bidrog til besvarelsen af ombudsmanden.

Han erindrer ikke, hvornår han i givet fald læste materialet.

Af en notits dateret 28. april 2016 fra Justitsministeriets Stats- og Menneske-

retskontor fremgår det, at Justitsministeriet havde ydet følgende mundtlige

rådgivning vedrørende Udlændingestyrelsens udkast til udtalelse til Folke-

tingets Ombudsmand:

”Efter gennemgang af bidraget fra Udlændingestyrelsen, herunder ud-

kastet til retningslinjer, og Udlændinge-, Integrations- og Boligministeri-

ets udkast til svar til Ombudsmanden, havde vi følgende bemærkninger,

som blev videregivet mundtligt:

Udlændingestyrelsens bidrag:

1. Afsnittet omkring den konkrete afgørelse har en cirkulær argumen-

tation og er derfor meningsløs. Det anførte står endvidere i kontrast

til det forhold, at der ikke er foretaget en fyldestgørende partshøring.

Afsnittet kan måske sammenskrives med, at sagerne bør genoptages

(da dette også er vores vurdering).

Afhøringsekstrakten, side 683-684.

1679

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

2. Diverse bemærkninger af sproglig karakter.

…”

Videre fremgår det af en intern mail, som Jesper Gori den 26. april 2016 kl.

17.00 sendte til Lykke Sørensen, at han vedrørende ”Ombudsmandssag – bar-

nebrude” havde talt med ”Uffe”. I mailen anføres det endvidere:

”…

Uffe var helt enig i, at der bør ske partshøring, og at US skal bedes om

at ændre deres bidrag, alternativt at vi i svaret til OMB vil oplyse, at vi

vil bede US om dette.

…”

I en mail af 26. april 2016 kl. 18.42 fra Lene Linnea Vejrum til Tanja Franck,

Ditte Kruse Dankert og Jens Vikner hedder det:

”…

Jeg har talt med Jesper.

Departementet har forelagt spørgsmålet for Forvaltningsretskontoret

i JM.

Departementet giver os valget mellem at fastholde vores udtalelse eller

ændre således at vi genoptager de sager, hvor der er sket adskillelse med

henblik på partshøring. Hvis vi fastholder, vil departementet i deres

udtalelse kritisere os for ikke at have partshørt fyldestgørende.

Det kommer sig af, at man ikke tør risikere, at ombudsmanden erklære

afgørelserne for ugyldige grundet manglende partshøring.

Det er selvfølgelig en smule mærkeligt – set i bakspejlet – idet departe-

mentet tidligere har sagt til os, at der var tale om faktisk forvaltnings-

virksomhed.

Jeg er mest stemt for, at vi selv ændre vores udtalelse.

Jeg har på den baggrund ændret i de afsluttende bemærkninger jf.

vedlagte nye udkast.

1680

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

Jesper vender derudover tilbage omkring vores henvisning til retnings-

linjerne, som departementet ikke når at se på inden udtalelsen til FOB

sendes. Derfor vil de lige drøfte, om de synes vi skal medsende udkastet

hertil. Såfremt vi ikke kan det, bør vi muligvis ændre en lille smule i

de afsnit, der er markeret med gult. Jesper vender tilbage omkring den

del i morgen.

Det jeg vil bede jer om at tage stilling til er, om I er enig i, at vi hellere

selv vil genoptage sagerne end at få kritik af departementet omkring

manglende partshøring.”

Ditte Kruse Dankert besvarede mailen samme dag kl. 20.02 således:

”…

Enig med Lene (selvom jeg synes, at der grundlæggende er lidt mang-

lende sammenhæng i de meldinger, der kommer –også ift den position,

FOB evt. skulle indtage). …

Jeg tænker, at vi laver partshøring/afgørelse i alle sager små 30 sager,

hvor der er sket adskillelse, uden skelen til, om der tidligere er givet

udtryk for utilfredshed.”

Jesper Gori har herom forklaret

, at han ikke tør sige, om Lene Linnea Vejrums

mail af 26. april 2016 præcist gengiver ordene i samtalen mellem Lene Linnea

Vejrum og ham, men beskrivelsen forekommer i det store hele rigtig. Han

husker ikke samtalen. Han kan ikke udtale sig om, hvorvidt departementet

normalt modtager Udlændingestyrelsens udkast til svar til Folketingets Om-

budsmand. Han husker det således, at departementet ikke modtog et udkast,

men derimod et endeligt svar, der herefter blev korrigeret. Han tror, at det var

ham, der ringede til Lene Linnea Vejrum. Baggrunden for, at han deltog i drøf-

telser om Udlændingestyrelsens udtalelse til Folketingets Ombudsmand, var,

at der havde været en længere dialog angående spørgsmålet om partshøring.

Ingen af dem syntes, at det var helt så nemt, som det ved første øjekast syntes.

Departementet mente, at det var mest rimeligt, at man over for Udlændinge-

styrelsen gav udtryk for, at styrelsens svar ikke var udtryk for den opfattelse,

Afhøringsekstrakten, side 278 ff.

1681

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

som departementet havde vedrørende spørgsmålet om partshøring. Den før-

ste udtalelse må have været formuleret således, at der ikke var grundlag for

genoptagelse af sagerne. Første gang, han blev opmærksom på spørgsmålet

om partshøring, var den 9. marts 2016 i forbindelse med sine drøftelser med

Justitsministeriet om ministerens mulighed for at give konkrete tjenestebefa-

linger i sagerne. Han talte med kontorchef Carsten Madsen i Justitsministe-

riet. Som han husker det, nævnte Carsten Madsen, at man ved siden af dette

spørgsmål ligeledes kunne drøfte, om der – selvom der var tale om faktisk for-

valtningsvirksomhed – skulle ske partshøring som led i god forvaltningsskik.

Dette var den umiddelbare tilkendegivelse på dette tidspunkt. Han husker ikke,

hvad han præcist gjorde med denne oplysning, men inden påskeferien og i for-

bindelse med henvendelsen fra Institut for Menneskerettigheder må han have

gjort Udlændingestyrelsen bekendt med Carsten Madsens opfattelse. Han tror,

at Udlændingestyrelsens opfattelse var, at de selv havde peget på denne pro-

blemstilling tidligere. Han husker ikke at have fået oplyst, at spørgsmålet blev

nævnt under koncerndirektionsmødet den 10. februar 2016. Som han husker

det, var det under samtalen med Carsten Madsen, at han første gang blev gjort

bekendt med problemstillingen. Departementet var usikre på, hvad der retligt

gjaldt i forhold til partshøring, men mente, at der burde foretages partshøring.

Der var tvivl om, hvilken retlig konstruktion der var den rigtige, men på det

tidspunkt, hvor svaret til ombudsmanden blev afgivet [4. maj 2016], mente

departementet, at der skulle foretages partshøring. Hvis en afgørelse træffes

uden partshøring, vil det normalt betyde, at afgørelsen er ugyldig. Adspurgt,

om der var overvejelser om at lade parterne flytte sammen igen under genop-

tagelsen, har han forklaret, at dette spørgsmål blev vendt. Som han husker det,

var det Udlændingestyrelsen, der rejste spørgsmålet. Han fik problemstillingen

forelagt mundtligt, og sagsbehandleren og han gik herefter til Lykke Sørensen.

Som han husker det, blev spørgsmålet rejst i forbindelse med svaret til Folke-

tingets Ombudsmand. Spørgsmålet var afklaret omkring det tidspunkt, hvor

svaret blev sendt til Folketingets Ombudsmand. Spørgsmålet om, hvad man

skulle gøre under genoptagelsessagerne, blev afstemt med Lykke Sørensen.

Svaret var, at parterne skulle forblive adskilt. Han ved ikke, om Lykke Søren-

sen havde vendt dette med andre i departementet. Som han husker det, var

det deres overvejelse, at formålet med adskillelserne ikke skulle forspildes. På

dette tidspunkt vidste man ikke, hvor lang tid genoptagelsessagerne ville vare.

Adspurgt, om man overvejede at spørge de adskilte par, har han forklaret, at

departementet ikke overvejede dette. Hvis man forestiller sig, at en adskillelse

den 29. april 2016 var proportional, så departementet ikke for sig, at en fortsat

1682

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

adskillelse under genoptagelsessagen ville gøre en adskillelse uproportional.

Han er ikke bekendt med, om spørgsmålet blev drøftet med Justitsministeriet.

Adspurgt, om han var klar over, at flere af parrene havde klaget over adskillel-

serne, og at der blev indrapporteret trivselsproblemer hos de adskilte par, har

han forklaret, at departementet ikke blev løbende orienteret om sagerne. Han

ved ikke, om departementet vidste dette på daværende tidspunkt. Departemen-

tet vidste det helt sikkert under samrådene i 2017 og vidste det muligvis også

på daværende tidspunkt som led i de generelle orienteringer, der typisk blev

givet til Koncernøkonomi. Både Udlændingestyrelsens og departementets svar

til ombudsmanden blev forelagt for Justitsministeriet, idet svarene indeholdt

en redegørelse for Danmarks internationale forpligtelser. Justitsministeriet var

fagministerium på dette område, og det var – også ud fra et forsigtighedskrite-

rium – rigtigt at afstemme svaret med Justitsministeriet. Herudover indeholdt

svaret fra Udlændingestyrelsen bemærkninger om partshøring. Svaret fra Ud-

lændingestyrelsen til Folketingets Ombudsmand blev omskrevet, og han vil

bestemt tro, at dette skete efter en drøftelse med Justitsministeriet.

Anna-Sophie Saugmann-Jensen har herom forklaret

, at hun ikke tror, at hun

på daværende tidspunkt blev orienteret om detaljerne i den dialog, ministeriet

havde med Udlændingestyrelsen. De havde løbende mange drøftelser med

Udlændingestyrelsen på såvel fuldmægtig- som kontorchefniveau. Hun hørte

muligvis, at departementet ville udtale kritik af styrelsen, hvis ikke styrelsen

genoptog sagerne, men det var ikke noget, hun var meget inde over.

Merete Milo sendte den 28. april 2016 kl. 14.28 en mail til Jesper Gori, hvori

hun med henvisning til ombudsmandssagen oplyste, at ”Nina” havde sagt,

at den konkrete sag (adskillelsen af [L-K] og [L-M]) var i strid med artikel 8.

Jesper Gori har herom forklaret

bl.a., at oplysningen fra Nina Holst-Chri-

stensen indgik i sagsfremstillingen til ministeren, da svaret til Folketingets

Ombudsmand blev lagt op til ministeren. Det var vurderingen, at der ikke

skulle foretages noget på denne baggrund, idet Udlændingestyrelsen havde

tilkendegivet, at man ville genoptage sagen. Han ved ikke, om Udlændingesty-

relsen blev gjort bekendt med vurderingen. Det kunne sikkert være rimeligt

at have gjort dette. Konklusionen var, at departementet ikke skulle forholde

Afhøringsekstrakten, side 552.

Afhøringsekstrakten, side 280.

1683

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Hændelsesforløbet

sig til den konkrete sag. Deres opfattelse var, at Nina Holst-Christensen, hvis

dygtighed de i øvrigt satte betydelig pris på, ikke havde det store kendskab til

behandlingen af konkrete sager. Dette indgik også i deres overvejelser. Han ved

ikke, hvilke oplysninger Nina Holst-Christensen var i besiddelse af i forhold til

den konkrete sag. Han mener, at han ikke befandt sig i departementet på det

tidspunkt, hvor oplysningen kom. Hans rolle var at tage stilling til, hvordan

man skulle forholde sig til oplysningen, og Lykke Sørensens resolution var,

at oplysningen skulle indgå i sagsfremstillingen.

Ditte Kruse Dankert har forklaret

, at oplysningen om Nina Holst-Christen-

sens vurdering ikke blev videregivet til Udlændingestyrelsen.

Thomas Klyver har herom forklaret

, at han ikke selv havde forholdt sig til,

om der var foretaget en rigtig vurdering i den sag, som der var klaget over til

ombudsmanden, og han mindes ikke at have fået at vide, at Nina Holst-Chri-

stensen havde forholdt sig til det. På tidspunktet for svaret til ombudsmanden

var det ham, Nina Holst-Christensen og Maria Aviaja Sander Holm, der hos

Justitsministeriet var involveret. Han havde ikke selv orienteret om sagen

højere oppe i systemet, men han ved ikke, om Nina Holst-Christensen havde

nævnt sagen over for eksempelvis en afdelingschef. Det var helt sædvanligt,

at de ikke gik længere end til afdelingschefer, når det drejede sig om ombuds-

mandsudtalelser. Han har ikke deltaget i drøftelser med justitsministeren om

sagen. At justitsministeren var blevet orienteret om sagen, hørte han første

gang, da det var fremme i pressen i forbindelse med sagen i undersøgelseskom-

missionen. Han var ikke selv med til at orientere justitsministeren, og han var

heller ikke involveret i at vurdere, om ministeren skulle orienteres om sagen.

Der var dog senere i forløbet – i juni måned – et forløb, hvor de blev bedt om

at formulere et konkret eksempel, der blev forelagt for justitsministeren. Han

talte ikke selv med ministeren herom.

Nina Holst-Christensen har herom forklaret

bl.a., at Merete Milos udtalel-

se om, at hun skulle have sagt, at Folketingets Ombudsmand ”ville vende

tommelfingeren ned” i forhold til denne sag, i hvert fald ikke har drejet sig

om sagens substans, for den har hun aldrig forholdt sig til. Hun forholdt sig

Afhøringsekstrakten, side 455.

Afhøringsekstrakten, side 576.

Afhøringsekstrakten, side 627-628.

1684

REU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 111: REU alm. del - Instrukskommissionens delberetning (1 af 3)

Perioden fra den 1. april 2016 til den 1. juni 2016

alene til de generelle retningslinjer, der skulle udarbejdes. Hun erindrer ikke,

at de drøftede udfaldet af den konkrete sag. Hun gjorde meget ud af ikke at

drøfte de konkrete sager, herunder den sag som var påklaget til Folketingets

Ombudsmand. Det, Merete Milo skrev, var udtryk for, at kommunikation kan

være svært, og at drøftelserne af en sag går igennem mange led. Det var efter

hendes opfattelse formentlig ”gangsnak, der var blevet til 10 høns”. Hun havde

på daværende tidspunkt et samarbejde med Lykke Sørensen og Jesper Gori.

Hun samarbejdede også med Merete Milo, men ikke om denne sag. Det var

hendes opfattelse, at Justitsministeriets vurdering af retsstillingen på dette

område var den samme under hele perioden fra den 9. februar 2016 og indtil

slutningen af april måned 2016.

Udlændingestyrelsens endelige udtalelse af 28. april 2016 til ombudsmanden

er sålydende:

”Indledning

Ved brev af 21. marts 2016 har Folketingets Ombudsmand i anledning

af en klage af 14. marts 2016 fra advokat Amalie Starch til ombudsman-

den – anmodet Udlændingestyrelsen om en udtalelse om det forhold, at

Udlændingestyrelsen den 25. februar 2016 besluttede, at [L-K] og [L-M]