Miljø- og Fødevareudvalget 2020-21
MOF Alm.del Bilag 465
Offentligt
2366200_0001.png
Evaluering af planlovens
regler om forebyggelse
af oversvømmelse og
erosion
Marts 2021
Bilag 2
MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 465: Evalueringsrapporten om planloven m.v., fra miljøministeren
2366200_0002.png
Indhold
Kapitel 1
Baggrund
Kapitel 2
Kommunernes anvendelse af reglerne i planloven om oversvømmelse og erosion
Kapitel 3
Indspil fra KL og kommuner om reglerne
Kapitel 4
Evaluering af planlovens regler om forebyggelse af oversvømmelse og erosion
Kapitel 5
Sammenfattende vurdering
Evaluering af planlovens regler om forebyggelse
af oversvømmelse og erosion
Marts 2021
Bilag 2 til Evaluering af planloven m.v. 2021
Oversigt over regler i planloven
3
6
17
18
22
24
Bolig- og Planstyrelsen
Landsplanlægning & Tilsyn
www.bpst.dk
Layout og grafik: Bolig- og Planstyrelsen
Fotos: Unsplash
Publikationen kan hentes på
www.planinfo.dk
1
MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 465: Evalueringsrapporten om planloven m.v., fra miljøministeren
2366200_0003.png
KAPITEL 1
Baggrund
Det forventes, at Danmark i fremtiden vil opleve mere voldsomt vejr, der kan betyde
flere oversvømmelser og mere erosion af kysterne. Vejrhændelser med voldsomme
oversvømmelser og erosion kan resultere i et stort udgiftspres på såvel den offentli-
ge som den private økonomi. Derudover kan udgiftspresset have økonomiske kon-
sekvenser for bl.a. stat og kommuner, forsikringsselskaber, Stormrådet samt private
virksomheder og borgere. Endelig er der også de menneskelige omkostninger ved at
opleve oversvømmelser på egen ejendom og få sine ting ødelagt. Fysisk planlægning
er et vigtigt redskab, når kommunerne skal forebygge skader ved oversvømmelse og
erosion.
I 2018 blev planloven ændret, så kommunerne gennem fysisk planlægning kan fore-
bygge skader ved oversvømmelse og erosion.
1
Reglerne indebærer, at der i kom-
muneplanen skal udpeges de områder i kommunen, der kan blive udsat for over-
svømmelse eller erosion. Der skal ligeledes tages stilling til afværgeforanstaltninger
til sikring mod oversvømmelse eller erosion ved planlægning af byudvikling, særlige
tekniske anlæg, ændret arealanvendelse m.v. i de udpegede områder.
Formålet med reglerne er, at kommunerne på et tidligt tidspunkt tager stilling til be-
hovet for afværgeforanstaltninger for oversvømmelse og erosion, når der planlægges
for nye byområder, fortætning af eksisterende by, særlige tekniske anlæg eller ændret
arealanvendelse. Derudover har reglerne til formål at styrke kommunernes forudsæt-
ning for planlægning af forebyggende indsatser på tværs af kommunegrænserne.
Derudover blev der i 2018 indført mulighed for, at der i helt særlige tilfælde kan
etableres kystbeskyttelsesanlæg uden tilvejebringelse af en lokalplan i tilfælde, hvor
kommunen ellers har en lokalplanpligt.
1
Formålet med lovændringen er at opnå en
hurtigere behandling af kystbeskyttelsessager i de situationer, hvor der er behov for
særlig hurtig handling.
Erhvervsministeren tilkendegav i forbindelse med behandlingen af lovforslagene, at
reglerne ville blive evalueret 3 år efter lovens ikrafttrædelse. Lovændringerne trådte i
kraft den 1. februar 2018.
1 Lov nr. 62 og 63 af 30. januar 2018 om ændring af lov om planlægning (Forebyggelse af skader ved oversvømmelse
eller erosion og mulighed for at etablere kystbeskyttelsesanlæg uden tilvejebringelse af en lokalplan).
2
EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE
AF OVERSVØMMELSE OG EROSION
3
MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 465: Evalueringsrapporten om planloven m.v., fra miljøministeren
2366200_0004.png
Denne evaluering omfatter evaluering af planlovens regler fra 2018 om oversvømmel-
se og erosion og undtagelsesmuligheden for lokalplanpligt. Det er undersøgt, i hvilket
omfang kommunerne har implementeret kravet om udpegning af områder, der kan
blive udsat for oversvømmelse eller erosion i kommuneplanen, og i hvilket omfang
kommunerne har anvendt de nye muligheder i lokalplanlægningen. Det er derud-
over undersøgt, om formålet med reglerne er opfyldt, dvs. om reglerne medvirker til
at forebygge mod skader ved oversvømmelse og erosion, og om reglerne fungerer
hensigtsmæssigt.
I 2020 blev der i planloven indført mulighed for, at ministeren efter ansøgning fra en
kommunalbestyrelse i særlige tilfælde kan træffe afgørelse om, at klageadgangen
over afgørelser om landzonetilladelser, kommuneplaner eller lokalplaner om kystbe-
skyttelsesanlæg helt eller delvist afskæres. Lovændringen trådte i kraft den 22. maj
2020. Formålet med lovændringen er at opnå en hurtigere behandling af kystbeskyt-
telsessager i de situationer, hvor der er behov for særlig hurtig handling. Muligheden
for afskæring af klageadgang er endnu ikke blevet anvendt.
Kommunerne har tidligere udarbejdet klimatilpasningsplaner. Det indgik som en del
af økonomiaftalen fra 2013 mellem regeringen og KL, at alle kommunerne skulle have
udarbejdet klimatilpasningsplaner inden udgangen af 2013. Planerne skulle indeholde
en kortlægning af risikoen for oversvømmelser, anvise tiltag til at imødegå oversvøm-
melser og prioritere indsatsen. Klimatilpasningsplanerne indgik som en del af kom-
munernes kommuneplaner fra 2013 eller som tillæg til kommuneplanerne.
I forbindelse med udarbejdelsen af klimatilpasningsplanerne stillede staten data og
kort til rådighed for kommunernes risikokortlægning. Endvidere nedsattes i 2017 et
rejsehold for oversvømmelse og erosion, som i perioden 2017-2020 har haft til op-
gave at vejlede kommunerne om klimatilpasning og helhedsløsninger til beskyttelse
mod oversvømmelse og erosion.
Hvad skal kommunen vurdere i kommuneplanlægningen ift. forebyggelse af
oversvømmelse og erosion?
Det er op til kommunalbestyrelsen at vurdere konsekvenserne af en mulig over-
svømmelse eller erosion i forhold til økonomi, forurening, miljø, sundhed, osv.
samt om, og hvordan der i de enkelte områder skal etableres afværgeforanstalt-
ninger. Kommunen skal vurdere, hvorvidt en indsats i forhold til oversvømmelse
eller erosion er nødvendig. Dette indebærer, at kommunerne i forbindelse med
deres kommuneplanlægning foretager den nødvendige afvejning af, hvad områ-
det skal anvendes til, og hvor påkrævet en indsats for sikring mod oversvømmelse
eller for erosion, der er i det pågældende område. De forskellige udpegede områ-
der kan have forskellige behov for afværgeforanstaltninger i forhold til, hvad der
planlægges for. Der er fx forskelligt behov for eksempelvis sikring mod oversvøm-
melse af et sportsanlæg eller en park i forhold til eksempelvis sikring af helårsbo-
liger eller et teknisk anlæg.
Det er op til kommunalbestyrelsen at vurdere, hvilken form for indsats for at sikre
mod oversvømmelse eller erosion i områderne, der er hensigtsmæssig og nød-
vendig i forhold til den planlagte anvendelse. Kommunen kan fx beslutte, at der
skal etableres regnvandsbassiner, etableres skråningsbeskyttelse, fastsættes mi-
nimumskrav til sokkelkoter for bebyggelsen, eller at der skal etableres diger eller
højvandsmure for at modvirke oversvømmelser fra nedbør eller havvandsstigning
eller erosion.
4
EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE
AF OVERSVØMMELSE OG EROSION
5
MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 465: Evalueringsrapporten om planloven m.v., fra miljøministeren
2366200_0005.png
KAPITEL 2
Kommunernes
anvendelse af reglerne
i planloven om
oversvømmelse og
erosion
Undersøgelse af kommunernes
anvendelse af reglerne
Det er ikke alle kommuner, der på nuværende tidspunkt har indarbejdet reglerne fra
2018 i kommuneplanen, idet kommuneplaner bliver revideret hvert fjerde år, hvorfor
alle kommuner ikke er nået til revideringen af deres kommuneplan.
For at vurdere, hvordan og i hvilket omfang kommunerne har anvendt de nye regler,
og om de har den tilsigtede effekt, herunder om kommunerne har gjort sig nogle
overvejelser om behov for ændring af reglerne, er der sendt et spørgeskema ud til
landets 98 kommuner. 52 kommuner har svaret på undersøgelsen. De 52 kommuner
dækker et bredt udsnit af landets kommuner i forhold til både størrelse og geografisk
placering. Undersøgelsen er suppleret med gruppeinterviews med i alt 10 af de kom-
muner, som har svaret på spørgeskemaet. Derudover er indspil i forbindelse med den
generelle evaluering af planloven inddraget i evalueringen, jf. kapitel 3.
Af de 52 kommuner, som har besvaret undersøgelsen, oplyser 20 kommuner, at de
har indarbejdet reglerne i kommuneplanen. De fleste af disse kommuner har indar-
bejdet reglerne i deres kommuneplan i 2019 og 2020. 29 kommuner er i færd med at
indarbejde reglerne, og 3 kommuner har endnu ikke indarbejdet reglerne.
Det er en national interesse, at en kommuneplan indeholder retningslinjer om ud-
pegning af områder, der kan blive udsat for oversvømmelse og erosion. Staten har
ikke fremsat indsigelse mod kommunernes planlægning i forhold til oversvømmelse
og erosion siden reglernes ikrafttræden i februar 2018. Nogle kommuner har dog
foretaget en tilretning af kort og retningslinjer på baggrund af en forhåndsdialog med
staten om kommuneplanen.
6
EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE
AF OVERSVØMMELSE OG EROSION
Kort 1: Oversigt over de kommuner, som har deltaget i undersøgelsen, og hvor langt de er kommet med
indarbejdelsen af reglerne i deres kommuneplan.
I de følgende afsnit gennemgås kommunernes anvendelse af de nye regler på bag-
grund af oplysninger fra den gennemførte undersøgelse, som består af besvarelse af
spørgeskema og interview med 10 af kommunerne.
7
MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 465: Evalueringsrapporten om planloven m.v., fra miljøministeren
2366200_0006.png
Kommunernes udpegning af områder i
kommuneplanen
Opfyldes formålet med reglen?
Fungerer reglen efter hensigten?
Flere af kommunerne, der har besvaret undersøgelsen, oplever, at reglerne har med-
ført, at de har ændret deres planlægningspraksis.
Ud af de 52 kommuner, der har besvaret undersøgelsen, oplyser 23 kommuner såle-
des, at de planlægger på en anden måde. Se tabel 2.
Svar
Ja
Nej
Ubesvaret
Ved ikke
ellers ville have gjort?
Det er i 2018 indført som et nyt krav, at kommuneplanen skal indeholde retningslinjer
for udpegning af områder, der kan blive udsat for oversvømmelse eller erosion.
Antal
23
17
1
11
Andel
44%
33%
2%
21%
Som led i undersøgelsen er det søgt afdækket, om det nye krav om udpegning af
områder i kommuneplanen, der kan være udsat for oversvømmelse eller erosion, op-
fylder formålet om at forebygge skader ved oversvømmelse eller erosion.
Ud af de 52 kommuner vurderer 33, at reglerne opfylder formålet i høj til nogen grad.
Se tabel 1.
Svar
I meget høj grad
I høj grad
I nogen grad
I mindre grad
Slet ikke
Ved ikke
Antal
1
18
14
1
1
17
Andel
2%
35%
27%
2%
2%
33%
Tabel 2: Har de nye regler medført, at kommunen planlægger på en anden måde, end hvad kommunen
Det fremgår af de uddybende svar i undersøgelsen, at kommunerne oplever, at de
nye regler har gjort kommunerne mere bevidste om at undersøge behovet og mu-
lighederne for klimatilpasning i forbindelse med lokalplanlægning. Der er taget høj-
de for fremtidige oversvømmelser, og der kommer mere fokus på, hvor forskellige
anvendelser skal placeres. Kommunerne bestræber sig desuden på at have fokus på
vandhåndtering så tidligt i processen som muligt, og flere faggrupper bliver inddra-
get tidligere end før, for at tage vandhåndtering i betragtning, inden ansøgninger og
planer kommer for langt.
Det fremgår endvidere af svarene, at der ikke planlægges i områder med alvorlig
oversvømmelsestrussel, og kommunerne er blevet mere tilbageholdende i forhold
til at planlægge for bebyggelse på lavtliggende arealer. Der er også opmærksom-
hed på at friholde arealer til bebyggelse i lokalplanlægningen på lavtliggende arealer
(oversvømmelsestruede arealer), og at disse arealer fx kan anvendes til håndtering af
regnvand.
Endelig er kommunerne opmærksomme på, at der kan stilles krav til bygherre og
ejendomsudvikler om at forholde sig til oversvømmelsestruslen, så bebyggelsen en-
ten placeres uden for oversvømmelsesområdet, eller at bebyggelsen bliver beskyttet
via afværgeforanstaltninger.
Tabel 1: Opfylder reglen om udpegning af områder, der er truet af oversvømmelse eller erosion, formålet?
I forbindelse med undersøgelsen peger nogle kommuner på, at udpegningerne med-
fører større opmærksomhed på de udpegede områder hos både borgere, civilsam-
fund og politikere. Udpegningerne skaber et solidt afsæt for at lave bestemmelser i
lokalplanlægningen og gør det lettere at argumentere for afværgeforanstaltninger,
som indarbejdes i planlægningen for at undgå skader på længere sigt. Udpegninger-
ne kan desuden bruges til at stille krav til afværgeforanstaltninger, dokumentation og
nye beregninger, hvis bygherre ønsker at planlægge i et udpeget område.
Nogle kommuner peger på, at udpegningerne medvirker til at sikre, at der ikke ud-
lægges nye boligområder, som er truet af oversvømmelse eller erosion, eller at der
ikke opføres ny bebyggelse i sårbare oversvømmelsestruede områder.
De fleste kommuner i undersøgelsen tilkendegiver, at de er tilfredse med, at der er
metodefrihed i forhold til valg af data og valg af relevante oversvømmelseskilder
(regnvand, grundvand, havvand, spildevand m.v.).
8
EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE
AF OVERSVØMMELSE OG EROSION
9
MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 465: Evalueringsrapporten om planloven m.v., fra miljøministeren
2366200_0007.png
Planlægning for
afværgeforanstaltninger
Det er i 2018 indført som et nyt krav, at kommuneplanen skal indeholde retningslinjer
for etablering af afværgeforanstaltninger til sikring mod oversvømmelse eller erosion
ved planlægning af byudvikling, særlige tekniske anlæg, ændret arealanvendelse m.v.
i de udpegede områder.
Som et eksempel bemærker en kommune, at de optimalt set gerne havde udpeget
arealer til diger, regnvandsbassiner og til erosionsbeskyttelse i kommuneplanen, men
at det kræver, at man er meget langt i beslutningsprocessen om at etablere de pågæl-
dende afværgeforanstaltninger.
Der bliver også peget på, at udfordringen nogle gange er, at reglerne alene sikrer
afværgeforanstaltninger i forhold til ny byudvikling. Der peges på, at behovet for af-
værgeforanstaltninger ofte er i forhold til den eksisterende by.
Opfyldes formålet med reglen?
Kravet om afværgeforanstaltninger kan være et generelt krav med henvisning til kom-
muneplanrammer, der ligger helt eller delvist indenfor de udpegede områder, eller
det kan være et konkret krav om afværgeforanstaltninger i de enkelte rammeområder,
som skal overholdes ved den efterfølgende lokalplanlægning.
Af de 52 kommuner i undersøgelsen vurderer 17, at reglerne har den ønskede effekt,
mens 30 kommuner svarer, at de ikke ved, om modellen har den ønskede effekt. Det
er således flertallet af kommunerne i undersøgelsen, som ikke ved, om reglen opfylder
formålet om at forebygge skader. Se tabel 3.
Svar
I meget høj grad
I høj grad
I nogen grad
I mindre grad
Ved ikke
Antal
2
5
10
5
30
Andel
4%
10%
19%
10%
58%
Redegørelseskrav for udpegning og
valg af afværgeforanstaltning
I 2018 er det indført som nyt krav, at der i kommuneplanen skal redegøres for grund-
laget for udpegning af oversvømmelses- og erosionstruede områder, dvs. for valg af
kilder, hændelsesniveau og planlægningshorisont, samt for valg af afværgeforanstalt-
ninger. Redegørelseskravet skal ses i sammenhæng med, at kommunerne har metode-
frihed i forbindelse med udpegning af områder truet af oversvømmelse eller erosion
og valg af afværgeforanstaltninger. Redegørelseskravet er med til at sikre synlighed af
kommunernes overvejelser om udpegning og valg af afværgeforanstaltninger.
Opfyldes formålet med reglen, og fungerer den efter
hensigten?
Flertallet af de kommuner, som har besvaret undersøgelsen, tilkendegiver, at de er til-
fredse med metodefriheden, der dog samtidig stiller krav til kommunernes kendskab
til området.
Tabel 3: Har modellen den ønskede effekt i forhold til forebyggelse af skader?
Fungerer reglen efter hensigten?
Flere kommuner peger i undersøgelsen på, at det er bedre at undgå planlægning
af områder, som er oversvømmelsestruede frem for at lave afværgeforanstaltninger,
som efterfølgende måtte vise sig ikke at fungere efter hensigten.
Kommunerne skriver generelle krav eller formuleringer i forhold til afværgeforanstalt-
ninger ind i kommuneplanen, således at en senere bygherres kreative frihed ikke ind-
skrænkes.
10
EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE
AF OVERSVØMMELSE OG EROSION
11
MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 465: Evalueringsrapporten om planloven m.v., fra miljøministeren
2366200_0008.png
Redegørelseskrav for
kommuneplanens sammenhæng
med kommuneplanlægningen i andre
kommuner
Nye regler for lokalplanlægningen
I 2018 blev der indført nye krav til lokalplaner om, at der, når der planlægges for
byudvikling, særlige tekniske anlæg eller ændret arealanvendelse, skal optages be-
stemmelser om sikring af afværgeforanstaltninger. Det skal ske i de områder, der i
kommuneplanen er udpeget som områder, der kan blive udsat for oversvømmelse
eller erosion.
I 2018 er det indført som nyt krav, at der i kommuneplanen skal redegøres for kom-
muneplanens sammenhæng med kommuneplanlægningen i andre kommuner, for så
vidt angår deres afværgeforanstaltninger. Et eksempel på en afværgeforanstaltning,
som kan påvirke andre kommuner, kan være udledning af vand til et vandløb, som
løber gennem flere kommuner.
Kommunernes anvendelse af de nye regler
Ud af de 52 kommuner, der har besvaret undersøgelsen, har 25 kommuner anvendt
de nye regler i lokalplaner. Der er samlet set i de 52 kommuner udarbejdet 176 lokal-
planer, hvor de nye regler er anvendt. Se tabel 4.
Opfyldes formålet med reglen, og fungerer den efter
hensigten?
Af kommunernes svar i undersøgelsen peges der på, at kravet er yderst relevant, da
oversvømmelse eller erosion et sted kan skabe eller forstørre problemer et andet sted
uafhængigt af kommunegrænser.
Der peges dog samtidig på, at kommunerne, ikke nødvendigvis arbejder med reg-
lerne om oversvømmelse og erosion i kommuneplanen på samme tidspunkt, hvilket
vanskeliggør mulighederne for en koordinering på tværs af kommunerne i selve kom-
muneplanen.
I praksis vil samarbejdet derfor ofte ske i form af en løbende koordinering om fx vand-
planer, planer for større regioner, m.v., som kan danne grundlag for, at dele af dette
kan komme med i kommuneplanen. Af konkrete eksempler nævnes samarbejde med
opstrøms kommuner og tværregionalt og tværkommunalt samarbejde.
Antal lokalplaner, hvor
de nye regler har fundet
anvendelse
0
1
2
3
4
5
8
10
12
13
14
15
16
26
Ubesvaret
Total 176
Antal kommuner
23
3
6
3
1
2
1
1
3
1
1
1
1
1
4
Ialt 52
Tabel 4: Har kommunen anvendt de nye regler om afværgeforanstaltnin-
ger i lokalplaner for udpegede områder for oversvømmelse og erosion, og
i så fald i hvor mange lokalplaner?
12
EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE
AF OVERSVØMMELSE OG EROSION
13
MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 465: Evalueringsrapporten om planloven m.v., fra miljøministeren
2366200_0009.png
Eksempler på afværgeforanstaltninger i lokalplaner
Fra undersøgelsen kan nævnes forskellige typer af afværgeforanstaltninger, som ind-
går i lokalplaner:
Bebyggelsen må ikke indeholde kældre.
Koter, både stuegulvskoter og sokkelkoter.
Krav om at bebyggelsen skal hæves eller skal kunne tåle vand til en bestemt
kote.
Krav om terrænregulering op til en bestemt kote.
Regnvandsbassiner til begrænsning af hydraulisk belastning.
Regnvand skal håndteres på egen grund, så der skal etableres forsinkelsesbas-
siner i friarealerne mellem rækkehusbebyggelserne.
Forsinkelsesbassinerne bør alle integreres med en landskabelig kvalitet.
Der må ikke ledes mere regnvand til regnvandskloakken, end den er dimensio-
neret til.
Mulighed for etablering af over- og underjordiske anlæg til håndtering af regn-
og overfladevand.
Lavninger og render til håndtering af ekstremregn.
Udstykningsforbud, byggelinjer, sikring af plads til passage langs fjorden trods
stigende vandstand og kystbeskyttelsesbehov.
Beskyttelse med fast mur for at sikre kælderetage.
Forhøjelse af dige.
Sikret plads til potentielt sikringsanlæg i grønt område.
Bede, beplantede grøfter, render o. lign. anlæg til håndtering af regn- og over-
fladevand og værn mod oversvømmelse.
Oversvømbare arealer som afværgeforanstaltning til sikring mod oversvømmel-
ser.
Friholdelse af arealer for bebyggelse.
Etablering af stormflodssikring.
Opfyldes formålet med reglerne?
Ud af de 52 kommuner, der har besvaret undersøgelsen, vurderer 15 kommuner, at
reglerne har den ønskede effekt, mens flertallet af kommunerne, svarende til 36, ikke
ved, om reglerne har den ønskede effekt. Se tabel 5.
Svar
I høj grad
I nogen grad
I mindre grad
Ubesvaret
Ved ikke
Antal
7
7
1
1
36
Andel
13%
13%
2%
2%
69%
Tabel 5: Har reglerne om afværgeforanstaltninger i lokalplaner den ønskede effekt?
Kommunerne har i deres uddybende svar om, hvorvidt reglerne har den ønskede
effekt, peget på, at de nye og tydelige regler i planloven ansporer kommunerne til at
forholde sig til fremtidige oversvømmelser, og hvordan disse kan forebygges. Nybyg-
geri vil være sikret i forhold til det valgte trusselsbillede, og der kan tænkes i levetid
sammenholdt med truslen.
Det påpeges desuden, at kravet om afværgeforanstaltninger godt kan pålægges byg-
herre, ved mange af de nævnte afværgeforanstaltninger opremset ovenfor, men at
nogle afværgeforanstaltninger udgør kollektive indsatser for et større område, fx kyst-
beskyttelsesanlæg.
Fungerer reglerne efter hensigten?
Ud af de 52 kommuner i undersøgelsen vurderer 20 kommuner, at reglerne har med-
ført, at kommunen planlægger på en anden måde, end den ellers ville have gjort,
mens 19 kommuner vurderer, at reglerne ikke har medført ændringer. Se tabel 6.
Svar
Ja
Nej
Ved ikke
Ubesvaret
Antal
20
19
12
1
Andel
38%
37%
23%
2%
Tabel 6: Har de nye regler for lokalplanlægningen medført, at kommunen planlægger på en anden måde,
end hvad kommunen ellers ville have gjort?
14
EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE
AF OVERSVØMMELSE OG EROSION
15
MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 465: Evalueringsrapporten om planloven m.v., fra miljøministeren
2366200_0010.png
KAPITEL 3
En del af kommunerne peger på, at vandhåndtering er en af de styrende parametre
ved planlægning i de nye lokalplaner. Vandhåndtering skal belyses så tidligt som mu-
ligt i dag, hvor det førhen først skete senere i processen. Reglerne har medvirket til, at
vandhåndteringen er blevet sat i system.
Reglerne medvirker desuden til, at terrænet bliver styrende for planlægningen for ny
bebyggelse, vandets kredsløb behandles samlet, der er fokus på levetider af anlæg
og deres sårbarhed, og der er fokus på, hvordan overfladevand kan bruges som en
ressource i kommunens udvikling.
Undersøgelsen viser, at der blandt de kommuner, som har besvaret undersøgelsen,
er tilfredshed med reglerne på nuværende tidspunkt. Det er dog endnu for tidligt at
vurdere effekten af reglerne, idet mange kommuner ikke har implementeret reglerne
i deres planlægning. Reglerne stiller ikke specifikke krav, hvilket er hensigtsmæssigt,
idet der aktuelt opbygges viden om emnet i kommunerne. I de kommuner, hvor der
blev arbejdet med klimatilpasning, før reglerne blev indført, er praksis i princippet ikke
ændret.
Indspil fra KL og
kommuner om reglerne
I forbindelse med undersøgelsen er der spurgt, om kommunerne har forslag til juste-
ring af reglerne i planloven om forebyggelse af oversvømmelse og erosion både ift.
kommuneplanen og ift. lokalplanen.
De fleste kommuner finder, at reglerne fungerer, som de er, og at der ikke er behov
for ændringer. Der er en passende frihed til at formulere retningslinjer og bestemmel-
ser. Der peges i den sammenhæng også på, at det er et nyt emne i kommuneplanen,
som endnu ikke er implementeret i alle kommuner, og at der i de kommende år vil
blive høstet flere erfaringer med planlægning for klimatilpasning.
Nogle kommuner efterlyser en opdatering af den eksisterende vejledning, herunder
om hvordan de rigtige data og kilder til fx oversvømmelse vælges m.v. Der peges på,
at der fortsat er behov for udarbejdelse af analyser på overordnet plan (DMI, Kystdi-
rektoratet, m.v.), og at det kunne gøres mere tydeligt, hvilke kort man kan forvente at
få fra staten, og hvordan kortene skal bruges.
Nogle kommuner har peget på, at det kan være problematisk at planlægge i et områ-
de, hvor der i forvejen er bebyggelse, idet der efter planloven skal etableres afværge-
foranstaltninger for det nye byggeri, men ikke for det eksisterende byggeri. I den sam-
menhæng nævnes det, at det er en udfordring med allerede lokalplanlagte områder,
som ikke er fuldt udbyggede, og hvordan de kommende nye bygninger sikres, uden
at skulle igennem en omstændig proces med ny lokalplan eller tillæg til lokalplan.
KL m.fl. har i forbindelse med evalueringen af planloven peget på, at det kræver et
bredere samarbejde og bedre koordinering mellem kommuner, statslige myndighe-
der og private aktører at øge forebyggelsen mod skader og økonomisk tab forårsaget
af storm, skybrud, erosion og oversvømmelse.
KL peger desuden på, at der er behov for større sammenhæng mellem den lovgivning,
der beskriver og bestiller en løsning, og den lovgivning, der skal sikre udførelsen. Et
eksempel på dette er forholdet mellem den fysiske planlægning, der via lokalplanen fx
stiller krav om afværgeforanstaltninger til håndtering af regnvand og til udførelsen af
regnvandshåndteringen, som skal ske i overensstemmelse med spildevandsplanlæg-
ningen, som reguleres i spildevandslovgivningen.
En anden problemstilling fremhævet af KL vedrører muligheden for at stille krav om
afværgeforanstaltninger for oversvømmelse af et boligområde, hvor forebyggelsen
sker uden for det område, der planlægges for.
Mulighed for at etablere
kystbeskyttelsesanlæg uden lokalplan
Med ændringen af planloven i 2018 blev der indført mulighed for at fravige kravet
om at udarbejde lokalplan ved etablering af kystbeskyttelsesprojekter eller projekt
om ændring af et kystbeskyttelsesanlæg, der er omfattet af kystbeskyttelseslovens
kapitel 1 a, i tilfælde, hvor der er pligt til at udarbejde lokalplan. Denne mulighed kan
anvendes af kommunerne, hvis lokalplanen vil forsinke processen med etablering af
kystbeskyttelsesanlægget væsentligt, og hvis der foreligger særlige omstændigheder,
der gør, at forsinkelsen kan få en væsentlig negativ betydning.
Der er ingen af kommunerne i undersøgelsen, som har anvendt den nye undtagelses-
mulighed. Bolig- og Planstyrelsen har heller ikke i øvrigt kendskab til kommuner, som
har anvendt muligheden.
16
EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE
AF OVERSVØMMELSE OG EROSION
17
MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 465: Evalueringsrapporten om planloven m.v., fra miljøministeren
2366200_0011.png
KAPITEL 4
Evaluering af planlovens
regler om forebyggelse
af oversvømmelse og
erosion
I det følgende vurderes planlovens regler om forebyggelse af skader ved oversvøm-
melse og erosion på baggrund af undersøgelsen og de indspil, der er modtaget om
reglerne i forbindelse med evaluering af planloven. Der foretages en vurdering af, om
reglerne opfylder formålet, og om de fungerer efter hensigten.
Bolig- og Planstyrelsen vurderer på baggrund af kommunernes tilbagemeldinger i
undersøgelsen, jf. kap. 2 og 3, at reglerne om kommuneplanlægning mht. udpegning
af områder, der kan blive udsat for oversvømmelse eller erosion, og valg af afværge-
foranstaltninger i disse områder, generelt opfylder formålet og fungerer efter hensig-
ten. Reglerne har medført større opmærksomhed på områder, der kan blive udsat for
oversvømmelse eller erosion, og på planlægningen i disse områder. Reglerne er med
til at tydeliggøre, at der ikke bør planlægges i disse områder, eller at der stilles krav
om afværgeforanstaltninger.
Bolig- og Planstyrelsen vurderer endvidere, at kommunernes udpegning af områder,
der kan udsættes for oversvømmelse og erosion, på længere sigt vil kunne styrke
grundlaget for en tværkommunal planlægning og derigennem fordre til brede sam-
arbejder på tværs af kommunegrænserne.
Bolig- og Planstyrelsen er enig i, at det i nogle tilfælde ikke vil være muligt allerede i
kommuneplanen at fastlægge den konkrete afværgeforanstaltning. Kommunerne kan
i disse tilfælde fastlægge generelle krav om afværgeforanstaltninger. Reglerne skal
sikre, at bygherre allerede i kommuneplanen bliver opmærksom på, at der skal ind-
tænkes afværgeforanstaltninger, hvis der skal opføres bebyggelse i området.
Der er peget på forskellige udfordringer med det foreliggende datagrundlag for kom-
munernes udpegninger og planlægning. KL har også peget på, at der er meget data
og på mange forskellige platforme, hvilket gør det svært at arbejde med for kommu-
nerne. Da Bolig- og Planstyrelsen ikke har ansvaret for datagrundlaget, behandles det
ikke nærmere her.
Data om klima
Der forefindes og udvikles løbende data om klima på forskellige platforme, lige-
som staten har forpligtet sig til at udarbejde og stille data til rådighed for kommu-
nernes klimatilpasningsaktiviteter.
DMI lancerede i oktober 2019 den digitale platform
www.klimaatlas.dk,
som inde-
holder data om forventede fremtidige ændringer i klimaet på kommuneniveau og
dækker hele Danmark. Klimaatlas indeholder data for temperatur, nedbør, vand-
stand og stormflod i det forventede fremtidige danske klima. Data omfatter bl.a.
et kvalificeret bud på, hvor meget temperaturen og vandstanden vil stige, samt
hvordan mængden af nedbør og størrelsen af stormfloder og skybrud ændres.
Kystdirektoratet lancerede i november 2020 den digitale platform
www.kystplan-
lægger.dk,
som er en landsdækkende kortlægning af risikoen i kystområderne
frem til 2120, suppleret af vejledende strategier og forslag til konkrete tiltag til at
håndtere oversvømmelses- og erosionsrisikoen.
I forbindelse med den Fællesoffentlige Digitaliseringsstrategi 2016-2020 har SDFE
lanceret det Hydrologiske Informations- og Prognosesystem (HIP). HIP udstiller
hydrologiske data, modelberegninger og prognoser for fremtiden, der understøt-
ter arbejdet med klimatilpasning, vandforvaltning og planlægning, og giver for
første gang en samlet adgang til data om terrænnære hydrologiske forhold. HIP
understøtter således klimatilpasning, vandforvaltning og anden planlægning, hvor
vand spiller en rolle. HIP tillader visning og download af modeldata til brug for
detaljeret lokal planlægning.
Miljøstyrelsen og Danmarks Miljøportal har udviklet screeningsværktøjet KAMP,
der er målrettet kommunernes indsats for forebyggende planlægning i kommu-
neplanerne mod oversvømmelse. Siden lanceringen af nye grundvandsdata via
HIP er der indarbejdet relevante datasæt i værktøjet, så kommunerne også kan
planlægge for faren for højtstående grundvand.
Det er op til kommunerne, hvilke data de vil anvende, ligesom det er op til kom-
munerne, hvilke oversvømmelseskilder (regnvand, grundvand, havvand, spilde-
vand m.v.) de vil medtage i deres planlægning.
18
EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE
AF OVERSVØMMELSE OG EROSION
19
MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 465: Evalueringsrapporten om planloven m.v., fra miljøministeren
2366200_0012.png
Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at reglerne om lokalplanlægning for områder, der er
udsat for oversvømmelse og erosion har medvirket til større opmærksomhed på de
områder, der kan blive udsat for oversvømmelse eller erosion, og på planlægningen
i disse områder. Reglerne har bl.a. medvirket til at sikre vandhåndtering tidligt i plan-
lægningsprocessen, og at der i højere grad tages udgangspunkt i det eksisterende
terræn.
Da mange kommuner svarer, at de endnu ikke ved, om afværgeforanstaltningerne
har en effekt, vurderes det, at det er for tidligt at vurdere, om formålet med reglerne
generelt set er opfyldt, og om de fungerer efter hensigten. Kommunerne, der har
deltaget i undersøgelsen, tilkendegiver samtidig, at de på nuværende tidspunkt over-
ordnet set er tilfredse med reglerne. Reglerne støtter derudover positivt op om det
arbejde med klimatilpasning, som var i gang i flere kommuner i forvejen.
Afværgeforanstaltninger kan være individuelle eller kollektive. Kystbeskyttelse vil ofte
være en kollektiv afværgeforanstaltning, hvorimod mange af kommunernes eksem-
pler på afværgeforanstaltninger i lokalplaner er individuelle anlæg, der kan stilles krav
til bygherre om at bekoste.
Kommunerne, der har deltaget i undersøgelsen, tilkendegiver, at de overordnet set er
tilfredse med reglerne og ikke har forslag til justeringer på nuværende tidspunkt. Da
reglerne på nuværende tidspunkt ikke er taget i anvendelse af alle kommuner, vurde-
rer Bolig- og Planstyrelsen, at reglerne skal have tid til at virke og finde anvendelse, og
at der ikke på nuværende tidspunkt er behov for justeringer.
Planlovens manglende mulighed for i en lokalplan at kunne sikre afværgeforanstalt-
ninger uden for lokalplanområdet er en relevant problemstilling. Bolig- og Planstyrel-
sen vurderer således, at der kan være situationer, hvor det vil være samfundsøkono-
misk mest rentabelt at forebygge for oversvømmelse uden for et lokalplanområde for
at kunne tage det pågældende lokalplanområde i anvendelse.
I situationer hvor fx et planlagt boligområde hovedsageligt kun kan undgå oversvøm-
melse, hvis der anlægges et regnvandsbassin udenfor det planlagte boligområde, kan
den nuværende regulering betyde, at kommunen fravælger at byudvikle arealet, fordi
der ikke kan findes finansiering til et regnvandsbassin. Det kan også betyde, at et
regnvandsbassin ikke bliver placeret det mest hensigtsmæssige sted, fordi det søges
placeret inden for et lokalplanlagt areal, som dækker et afgrænset område, eller at
kommunen ser sig nødsaget til at lade lokalplanen dække et større areal, end det i
øvrigt er nødvendigt, udelukkende for at få indlemmet det areal i lokalplanen, hvor
det vil være mest hensigtsmæssigt at placere regnvandsbassinet, både ift. størrelsen
af regnvandsbassinet og ift. afstanden til det vandløb eller den å eller sø, som vandet
skal udledes til. Det kan fx konkret være mest formålstjenligt og eventuelt også mest
økonomisk, at et regnvandsbassin i form af en kunstig lavvandet sø placeres forholds-
vis langt fra den bebyggelse, som den skal medvirke til at beskytte.
Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at muligheden for gennem planlægningen at kunne
stille krav eller indgå frivillige aftaler med bygherre om at etablere afværgeforanstalt-
ninger uden for et lokalplanområde, vil give kommuner og bygherrer mulighed for at
sikre, at de afværgeforanstaltninger, der etableres, kan indgå i en større helhedsori-
enteret sammenhæng og styrke kommunernes mulighed for at forebygge oversvøm-
melse og erosion i et område. Bygherre vil samtidig kunne få mulighed for at bygge
et sted, hvor det ellers ikke ville have være muligt at bygge.
At planlægge for forebyggelse mod skader ved oversvømmelse eller erosion er en
relativ ny opgave for mange kommuner, der både involverer mange fagligheder og
forskellig sektorlovgivning. Det kan således være en udfordring at koordinere og få
overblik over arbejdsdelingen på tværs af myndigheder og sektorer. Regeringen har
i efteråret 2020 igangsat et tværministerielt udrednings- og analysearbejde. Det skal
blandt andet se nærmere på lovgivning, og hvordan man sikrer den bedst mulige ko-
ordination af klimatilpasningsindsatsen og de bedste rammer for kommunerne til at
håndtere de forskellige oversvømmelseskilder. Regeringen forventer, at det tværmini-
sterielle analysearbejde vil være færdigt i slutningen af 2021 med henblik på politiske
forhandlinger om en samlet national klimatilpasningsplan i 2022.
20
EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE
AF OVERSVØMMELSE OG EROSION
21
MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 465: Evalueringsrapporten om planloven m.v., fra miljøministeren
2366200_0013.png
KAPITEL 5
Sammenfattende
vurdering
Sammenfattende vurderer Bolig- og Planstyrelsen, at de nye regler i planloven om
oversvømmelse og erosion har medvirket til, at kommunerne på et tidligt tidspunkt i
planlægningen kan tage stilling til behovet for afværgeforanstaltninger for oversvøm-
melse og erosion, når der planlægges for nye byområder, fortætning af eksisterende
by, særlige tekniske anlæg eller ændret arealanvendelse. Kravet om afværgeforan-
staltninger har givet kommunerne mulighed for at stille præcise krav til en bygherre
eller ejendomsudvikler om dokumentation for, at der kan byudvikles på det pågæl-
dende sted og med de rette afværgeforanstaltninger.
Samlet set vurderer Bolig- og Planstyrelsen, at reglerne om oversvømmelse og ero-
sion fungerer efter hensigten, og at kommunernes foreløbige anvendelse af reglerne
indikerer, at formålet med reglerne er opfyldt. Nogle af de påpegede udfordringer,
herunder behovet for yderligere vejledning, forventes imødekommet som opfølgning
på det igangsatte tværministerielle analysearbejde og den kommende revision af vej-
ledning om planlægning for forebyggelse af skader ved oversvømmelse og erosion.
Bolig- og Planstyrelsen vurderer på baggrund af indspil fra evalueringen af planloven,
at kommunernes planlægning vil kunne styrkes yderligere, hvis der gives mulighed
for at etablere afværgeforanstaltninger uden for lokalplanområdet, og indgå frivillige
aftaler med bygherre om etablering af afværgeforanstaltninger – inden for eller uden
for lokalplanens område. Dette kan på den ene side fordyre udgifterne for bygherre,
men på den anden side giver det bygherre en mulighed for at opføre byggeri i et om-
råde, hvor det ellers ikke var muligt.
22
EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE
AF OVERSVØMMELSE OG EROSION
23
MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 465: Evalueringsrapporten om planloven m.v., fra miljøministeren
2366200_0014.png
Oversigt over regler i
planloven
Kommuneplan
§ 11 a.
Kommuneplanen skal indeholde retningslinjer for
Lokalplan
...
18) udpegning af områder, der kan blive udsat for oversvømmelse eller erosion, og
for etablering af afværgeforanstaltninger til sikring mod oversvømmelse eller erosion
ved planlægning af byudvikling, særlige tekniske anlæg, ændret arealanvendelse m.v.
i de udpegede områder,
§ 11 b.
Rammer for indholdet af lokalplaner fastsættes for de enkelte dele af kommu-
nen med hensyn til
§ 15.
En lokalplan skal indeholde oplysninger om planens formål og retsvirkninger.
Formålet skal fastlægge den planlægningsmæssige begrundelse, eksempelvis vareta-
gelse af klimatilpasning eller forebyggelse af forurening.
Stk. 2.
I en lokalplan kan der optages bestemmelser om:
...
19) etablering af afværgeforanstaltninger til sikring mod oversvømmelse eller erosion
i områder, der kan blive udsat for oversvømmelse eller erosion, som betingelse for
ibrugtagning af det, som skal sikres mod oversvømmelse,
...
Stk. 10.
I et udpeget område, som kan blive udsat for oversvømmelse eller erosion, jf.
§ 11 a, stk. 1, nr. 18, og hvor der planlægges for byudvikling, særlige tekniske anlæg,
ændret arealanvendelse m.v., skal der optages bestemmelser om sikring af afværge-
foranstaltninger. Der skal desuden optages bestemmelser om, hvorvidt afværgeforan-
staltninger skal etableres før ibrugtagning af det, som skal sikres mod oversvømmelse.
....
14) etablering af afværgeforanstaltninger til sikring mod oversvømmelse eller erosion
ved planlægning af byudvikling, særlige tekniske anlæg, ændret arealanvendelse m.v.
i de udpegede områder, der kan blive udsat for oversvømmelse eller erosion, jf. § 11
a, stk. 1, nr. 18,
§ 11 e.
Kommuneplanen skal ledsages af en redegørelse for planens forudsætninger,
herunder om
Undtagelse fra lokalplan
§ 13, stk. 8.
Ved etablering af et kystbeskyttelsesprojekt eller projekt om ændring af
et kystbeskyttelsesanlæg, jf. kapitel 1 a i lov om kystbeskyttelse, gælder kommunal-
bestyrelsens pligt til at tilvejebringe en lokalplan efter stk. 2 eller § 19, stk. 2, ikke, hvis
tilvejebringelsen af en lokalplan vil forsinke processen med etablering af kystbeskyt-
telsesanlægget væsentligt, og hvis der foreligger særlige omstændigheder, der gør,
at forsinkelsen kan få en væsentlig negativ betydning.
...
12) grundlaget for udpegning af områder, der kan blive udsat for oversvømmelse eller
erosion, jf. § 11 a, stk. 1, nr. 18,
13) etablering af afværgeforanstaltninger til sikring mod oversvømmelse eller erosion
ved planlægning af byudvikling, særlige tekniske anlæg, ændret arealanvendelse m.v.
i de udpegede områder, der kan blive udsat for oversvømmelse eller erosion, jf. nr. 12,
14) kommuneplanens sammenhæng med kommuneplanlægningen i andre kommu-
ner, for så vidt angår afværgeforanstaltninger til sikring mod oversvømmelse eller
erosion ved planlægning af byudvikling, særlige tekniske anlæg, ændret arealanven-
delse m.v. i de udpegede områder, der kan blive udsat for oversvømmelse eller erosi-
on, jf. nr. 12 og 13,
...
Stk. 9.
Kommunalbestyrelsen offentliggør beslutning om, at der ikke tilvejebringes
lokalplan ved etablering af eller ændring af et kystbeskyttelsesanlæg, jf. stk. 8.
24
EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE
AF OVERSVØMMELSE OG EROSION
25
MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 465: Evalueringsrapporten om planloven m.v., fra miljøministeren
2366200_0015.png