MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 395: Notat om, hvordan et virkemiddelkatalog kan bidrage til en omkostningseffektiv klimaregulering af landbruget

Miljø- og Fødevareudvalget 2020-21
MOF Alm.del Bilag 395
Offentligt

Det Internationale Sekretariat

Til orientering af MOF

Notat om, hvordan et virkemiddelkatalog kan bidrage til en

omkostningseffektiv klimaregulering af landbruget

9. marts 2021

Sammenfatning

Der er mange virkemidler, der kan anvendes til at indfri klimalovens målsæt-

ninger. Under de tekniske gennemgange i landbrugsforhandlingerne er der

præsenteret en bred vifte af mulige tiltag for landbrugets bidrag hertil

. Det

kan dermed være en udfordring at få overblik over, hvilke virkemidler der er

mest omkostningseffektive, og deres tilhørende reduktionspotentialer. Det

kan man bruge et virkemiddelkatalog til.

Et underudvalg i MOF nedsat den 3. marts har bedt de økonomiske konsu-

lenter beskrive, hvad et virkemiddelkatalog er, og hvordan det kan bruges i

relation til de igangværende landbrugsforhandlinger. Afsnit I og II nedenfor

indeholder en beskrivelse af dette. Dernæst følger i afsnit III en beskrivelse

af, hvad et virkemiddelkatalog ikke kan svare på.

Notatet giver eksempler på konkrete kataloger af relevans for landbrugsfor-

handlingerne, men indeholder ikke en fyldestgørende liste over kataloger.

Typisk inkluderes vurderinger af reduktionspotentiale og økonomi

Både centraladministrationen og andre aktører udgiver kataloger over mulige

virkemidler til at opnå en given (politisk) målsætning. Af den grund varierer

formatet for virkemiddelkataloger selvsagt. Typisk indeholder et virkemiddel-

katalog dog vurderinger af reduktionspotentialer og omkostninger. Disse vur-

deringer afrapporteres ofte i en eller flere oversigtstabeller, hvorefter der føl-

ger en kort beskrivelse af de analyserede tiltag.

Birgitte Lange

økonomisk konsulent

[email protected]

+45 3337 3335

Nogle af de faglige indlæg fra de tekniske gennemgange inden de forestående landbrugsfor-

handlinger kan ses her: https://fvm.dk/landbrug/landbrugsforhandlinger-2021/tekniske-gennem-

gange/

Side 1 | 7

MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 395: Notat om, hvordan et virkemiddelkatalog kan bidrage til en omkostningseffektiv klimaregulering af landbruget

Det er centralt for troværdigheden og anvendelsesmulighederne af et kata-

log, at metoden er velunderbygget og der er tydelige kriterier for udvælgelse

af virkemidler.

Hvad er et virkemiddelkatalog?

I forhold til klimadagsordenen har centraladministrationen senest i 2013 udar-

bejdet og offentliggjort et klimavirkemiddelkatalog på tværs af sektorer

Regeringen blev bedt om at opdatere klimavirkemiddelkataloget fra 2013 ul-

timo sidste år i et folketingsspørgsmål

. Klima-, energi- og forsyningsminister

Dan Jørgensen henviser dog i sit svar i stedet til sit klimaprogram fra septem-

ber 2020 som svar på forespørgslen, jf. svar på KEF spørgsmål 67

‒

alm. del

(folketingsåret 2020-21)

Med udgangspunkt i disse to publikationer følger nedenfor en beskrivelse af

de centrale begreber i et klimavirkemiddelkatalog.

Centrale elementer i et klimavirkemiddelkatalog

Reduktionspotentiale i drivhusgasudledningerne (CO

-e): Et klimavirkemid-

delkatalog opgør, hvor meget det enkelte virkemiddel forventes at reducere

drivhusgasudledningerne. Det er her vigtigt at være opmærksom på, at det

samlede reduktionspotentiale ikke nødvendigvis svarer til summen af de en-

kelte virkemidler. Det kan skyldes, at virkemidlerne overlapper, eller at nogle

virkemidler udelukker brug af andre virkemidler.

Budgetøkonomiske omkostninger: Her vurderes virkemidlets omkostnin-

ger/gevinster for henholdsvis staten, husholdningerne og erhvervet. Der kan

være stor forskel for henholdsvis staten og landbruget, afhængigt af om et re-

duktionstiltag f.eks. implementeres ved tilskud eller ved en afgift. Det kan illu-

streres ved nedenstående tabel, der er en gengivelse af to virkemidler fra kli-

mavirkemiddelkataloget fra 2013.

Forskellen på virkemidlerne er, at det ene virkemiddel implementeres via en

afgift pr. ko, som ikke får foder med ekstra fedt, og det andet via tilskud til fo-

der med ekstra fedt. Et teknisk tiltag kan således implementeres ved hjælp af

flere adfærdsregulerende instrumenter

–

i eksemplet her henholdsvis en af-

gift og et tilskud, jf. metodenotatet til klimavirkemiddelkataloget fra 2013.

Tværministeriel arbejdsgruppe (2013): Virkemiddelkatalog

–

potentialer og omkostninger for kli-

matiltag.

Spørgsmålet blev stillet af Sikandar Siddique (UFG).

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet (2020): Regeringens klimaprogram 2020.

Side 2 | 7

MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 395: Notat om, hvordan et virkemiddelkatalog kan bidrage til en omkostningseffektiv klimaregulering af landbruget

Tabel 1 viser, at afgiften fører til et større provenu for staten og øgede om-

kostninger for landbruget, mens tilskuddet leder til et mindre statslig provenu

og øgede omkostninger for landbruget. Landbruget belastes dog mindre ved

et tilskud. Tallene er ikke opdaterede, så tabellen skal blot ses som en illu-

stration.

Skygge-

Tabel 1

Reduktion

pris

Stat

Landbrug

Hushold-

ninger

1.000 ton CO

ækv. i 2020

Fedt/ændret fodring til mal-

kekøer. Afgift

Fedt/ændret fodring til mal-

kekøer. Tilskud

141

kr./ton

-ækv.

Annuitet mio.

kr./år

Annuitet mio.

kr./år

Annuitet

mio. kr./år

1.036

-33

133

1.074

Kilde: Tværministeriel arbejdsgruppe (2013): Virkemiddelkatalog

–

potentialer og omkostninger for klimatil-

tag

Skyggepris: Skyggepriser anvendes til at vurdere, hvilke virkemidler der er

mest omkostningseffektive for samfundet som helhed. CO

-e-skyggepriser

(nedenfor skyggepriser) angiver virkemidlets samfundsøkonomiske omkost-

ning pr. ton reduceret drivhusgas. Skyggeprisen måles således i kr. pr. ton

-e. Jo lavere skyggepris, jo billigere (mere omkostningseffektivt) er virke-

midlet.

Af tabellen ovenfor kan man også se, at omkostningseffektiviteten (skygge-

prisen) af de to virkemidler er forskellig. Det skyldes, at tilskuddet leder til

større forvridningsomkostninger, fordi tilskuddet antages finansieret via forvri-

dende skatter

. Det vil sige skatter, der leder til et mindre arbejdsudbud og en

mindre produktion. Det øger de samfundsmæssige omkostninger.

I eksemplet ovenfor skønnes afgiften og tilskuddet at lede til samme reduk-

tion af drivhusgasudledningerne (141.000 t CO

-e). I andre tilfælde afhænger

effekten af tiltaget af virkemidlet og ikke mindst den kontekst, det indføres i.

Eksempelvis viser Klimarådets analyser, at det afgiftsniveau, der gør det øko-

nomisk fordelagtigt for landbrugsbedrifterne at udtage lavbundsjorder, afhæn-

ger af udformningen af EU’s landbrugsstøtte

For en uddybning se metodenotatet til klimavirkemiddelkataloget fra 2013.

Se eventuelt side 6 i ”Kulstofrige

lavbundsjorder

‒

Forslag til ny model for effektiv regulering og

vådlægning”,

Klimarådet,

november 2020.

Side 3 | 7

MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 395: Notat om, hvordan et virkemiddelkatalog kan bidrage til en omkostningseffektiv klimaregulering af landbruget

Beregningerne ovenfor fra klimavirkemiddelkataloget illustrerer, at det er vig-

tigt, at alle relevante adfærdsregulerende instrumenter vurderes i et virkemid-

delkatalog for at tilvejebringe et fyldestgørende beslutningsgrundlag, der gi-

ver et fuldt overblik over effekter af alle mulige relevante tiltag.

II.

Hvordan kan man bruge et virkemiddelkatalog?

Ved sammenligning af skyggepriserne for de enkelte tiltag kan et katalog an-

vendes til få hurtigt overblik over, hvilke tiltag der er mest omkostningseffek-

tive

‒

set fra et samfundsøkonomisk perspektiv. Det vil sige, at et katalog kan

give et overblik over, hvilke virkemidler der er forbundet med relativt høje el-

ler relativt lave samfundsøkonomiske omkostninger.

En fordel ved et virkemiddelkatalog er, at vurderingerne af virkemidlernes re-

duktionspotentialer og omkostninger så vidt muligt er forsøgt opgjort efter

samme metode. Det sagt, vil vurderinger af skyggepriser og reduktionspoten-

tialer altid hvile på en række forudsætninger og være behæftet med varie-

rende usikkerhed. Derfor vurderer klimavirkemiddelkataloget fra 2013 da

også usikkerheden forbundet med hvert analyseret klimatiltag.

Regeringens klimaprogram 2020 vurderer reduktionspotentiale, omkostninger

og skyggepriser for udvalgte adfærdsændringer i land- og skovbrugssekto-

ren. De kan ses i tabellen nedenfor. Bemærk dog, at det alene er adfærds-

ændringen (eksempelvis en ændring af foderet), der beskrives, og således

ikke det konkrete virkemiddel (eksempelvis en afgift eller et tilskud), der kan

lede til adfærdsændringen.

Tabellen kan anvendes til at sammenligne skyggepriser på tværs af de for-

skellige områder. Hvis man som samfund eksempelvis ønsker at betale en

skyggepris på 1.000 kr. pr ton CO

-e med sideeffekter, skal man sigte mod at

implementere virkemidler inden for alle områderne på nær tiltaget i tabellen

nedenfor, der øger fedtandelen i foder til konventionelle malkekøer og kvier.

Tiltaget har nemlig en skyggepris på 1300 kr. pr ton CO

-e.

Side 4 | 7

MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 395: Notat om, hvordan et virkemiddelkatalog kan bidrage til en omkostningseffektiv klimaregulering af landbruget

Omkostnin-

Tabel 2

Reduktion

Reduktion ger

Skyggepris

mio. ton CO

e/ mio. ton

året

e/ året mio. kr.

Årlig gennem-

snit frem til

2025

Øget fedtandel i foder til konventio-

nelle malkekøer og kvier

Hyppig udslusning af gylle i svine-

stalde

0, 14

0,17

300

0,15

156

1.300

2030

(med side-ef-

fekter)

(uden side-

effekter)

kr. pr. ton

Øget statslig skovrejsning

0,002

0,01

300

800

Yderligere statslig skovrejsning

Nuværende indsats i målrettet kvæl-

stofregulering (3.500 ton kvælstofre-

duktion)

Kollektive kvælstofvirkemidler (ca.

0,01

0,06

196

800

1.300

0,29

200

-1.500

900

Fra -5.300 til - Fra 250 til

1.500 ton kvælstofreduktion)

0,02

0,1

450

240

1.700

1. Indsatsen kan ikke skaleres ud over den otte-årige profil med 200 hektar. Pr. år da det ikke vurderes muligt

at finde medfinansiering til fra kommuner og vandværker ud over profilen.

2. Indsatsen vil kunne opjusteres med yderligere hektar. Indfasningsprofilen ligger dog fast

3. Indsatsen vil kunne opjusteres. Fx vil yderligere indsats svarende til 1.000 ton kvælstofreduktion sikre side-

effekter svarende til knap 0,1 mio. ton CO

e. Stigende indsats vil medføre stigende skyggepriser. Det skal be-

mærkes, at der ikke er taget højde for langtidseffekten af efterafgrøder. Over en horisont på adskillige årtier vil

den akkumulerede klimaeffekt (LULUCF) af efterafgrøder konvergere mod nul. Skyggeprisberegningen indreg-

ner udelukkende den positive initiale effekt af virkemidlet og ikke de efterfølgende negative effekter. Derfor er

skyggeprisen undervurderet.

4. Det antages, at der kun i meget begrænset omfang vil være realiserede projekter i 2025. Indfasningen sva-

rer til den forventede indfasning opnået i 2. vandplansperiode. Initiativet dækker over flere virkemidler som lav-

bund, vådområder og privat skovrejsning. Intervallet i skyggepriser dækker dels over forskellige virkemidler,

dels over forskellige tidshorisonter for kulstofbindingen (2050/2080). Reduktioner som følge af privat skovrejs-

ning indgår i basisfremskrivning 2020 og medregnes ikke.

Kilde: Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet (2020): Regeringens klimaprogram 2020

Tabellen viser også, at to af de analyserede adfærdsændringer har negative

skyggepriser, når der inkluderes sideeffekter. Det afspejler, at der for nogle

tiltag i landbruget er væsentlige synergieffekter mellem drivhusgasreduce-

rende tiltag og andre miljøpolitiske tiltag som eksempelvis kvælstofreduce-

rende tiltag. Det betyder, at selv om man ikke tillægger reduktion af drivhus-

gasreduktioner nogen vægt, vil det alligevel være fordelagtigt at gennemføre

tiltaget på grund af tiltagets afledte miljøgevinster.

Klimaprogrammet 2020 indeholder således information om omkostningsef-

fektiviteten og reduktionspotentialer ved en række adfærdsændringer inden

for land- og skovbrugssektoren. Det forhold, at det ikke indeholder en beskri-

Side 5 | 7

MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 395: Notat om, hvordan et virkemiddelkatalog kan bidrage til en omkostningseffektiv klimaregulering af landbruget

velse af de konkrete politiske virkemidler, der skal til for at realisere potentia-

lerne, gør det imidlertid mindre anvendeligt end klimavirkemiddelkataloget fra

2013.

Andre kilder til information om reduktionspotentialer og skyggepriser

Klimapartnerskabet for Fødevare- og Landbrugssektoren har bl.a. identifice-

ret 22 klimatiltag til være mest hensigtsmæssige til at reducere drivhusgasud-

ledninger frem mod 2030 i sit idékatalog fra marts 2020

. Her præsenteres

også vurderinger af reduktionspotentialer, skyggepriser og budgetøkonomi.

Derudover har Miljø- og Fødevareministeriet oversendt en tabel over klimaef-

fekter for virkemidler i landbruget til Miljø- og Fødevareudvalget sidste år, den

såkaldte klimatabel

. Klimatabellen inkluderer imidlertid ikke en vurdering af

virkemidlernes omkostninger. Klimatabellen bygger dog delvis på et kvælstof-

virkemiddelkatalog fra 2020 og et klimavirkemiddelkatalog fra 2018, hvor der

for et udsnit af virkemidlerne efterfølgende er regnet på økonomien

. Begge

kataloger er bestilt af Miljø- og Fødevareministeriet. Det kan også bemærkes,

at klimatabellen indeholder en vurdering af usikkerheden forbundet med de

enkelte tiltag

Klimarådet har også i forskellige rapporter vurderet reduktionspotentialer og

samfundsøkonomiske omkostninger ved tiltag i landbruget. I den sammen-

hæng kan det nævnes, at Klimarådet i de kommende år ifølge klimaloven

skal udvikle et egentligt virkemiddelkatalog over politikanbefalinger. Klimarå-

det oplister i et baggrundsnotat til sin seneste rapport alle sine gældende an-

befalinger som en forløber for det virkemiddelkatalog, som Klimarådet over

tid skal opbygge

. I notatet kan man således få et overblik over Klimarådets

gældende anbefalinger indenfor jordbrug.

Det er vigtigt at være opmærksom på, at ovenstående ikke er en fyldestgø-

rende liste over virkemiddelkataloger af relevans for landbrugsforhandlin-

gerne.

Klimapartnerskabet for Fødevare- og Landbrugssektoren (2020): Afrapportering.

MOF alm. del

–

bilag 679 (folketingsåret 2019-20).

Jørgen E. Olesen et al. (2018): Virkemidler til reduktion af klimagasser i landbruget, Jørgen

Eriksen et al. (2020): Virkemidler til reduktion af kvælstofbelastningen af vandmiljøet, og Dub-

gaard, A., og Ståhl, L. (2018). Omkostninger ved virkemidler til reduktion af landbrugets driv-

husgasemissioner‒

Opgjort i relation til EU’s 2030-målsætning

for det ikke-kvotebelagte om-

råde.

En uddybning af usikkerhedsvurderingen kan findes her: https://pure.au.dk/portal/fi-

les/180667181/Opdatering_af_effekter_klimavirkemidler_27feb2020_rev_ver.pdf

Klimarådet (2021): Baggrundsnotat: Klimarådets tidligere anbefalinger.

Side 6 | 7

MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 395: Notat om, hvordan et virkemiddelkatalog kan bidrage til en omkostningseffektiv klimaregulering af landbruget

III.

Hvad svarer et virkemiddelkatalog ikke på?

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet (2020) påpeger i klimaprogrammet,

at skyggepriser er afgørende for at kunne sammenligne forskellige virkemid-

lers omkostningseffektivitet. Skyggepriser giver modsat ikke information om

bl.a. de fordelingsmæssige konsekvenser eller om drivhusgaslækage. Et ka-

talog over mulige tiltag til indfrielse af en given målsætning med information

om skyggepriser og reduktionspotentiale kan således ikke stå alene som

grundlag for politiske beslutninger.

Samme aspekt påpeger Finansministeriet (2017) i sin vejledning i samfunds-

økonomiske konsekvensvurderinger, hvori ministeriet anbefaler, at den sam-

fundsøkonomiske konsekvensanalyse suppleres med analyser, der ikke rela-

terer sig til rentabiliteten, for at få et tilstrækkeligt beslutningsgrundlag

. Mini-

steriet tilføjer, at behovet for supplerende analyser vil afhænge af det kon-

krete tiltag. Målet vil dog vil dog ifølge Finansministeriet altid være at give be-

slutningstagere det bedst mulige grundlag at træffe beslutninger på.

Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for med-

lemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter

Folketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herun-

der lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen ved at

yde upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af Fol-

ketingets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.

Finansministeriet (2017): Vejledning i samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger.

Side 7 | 7