Miljø- og Fødevareudvalget 2020-21
MOF Alm.del Bilag 162
Offentligt
2290963_0001.png
NOTAT
Den 24. november 2020
Redegørelse for sagsforløb vedrørende dispensationer til
vandværker
Departementet har i forbindelse med afdækningen af sagen om mangelfuld implementering af
drikkevandsdirektivet vedr. dispensationer meddelt vandforsyninger, manglende handling på
baggrund af EU-kommissionens udmeldinger samt manglende notificering af EU-Kommissionen,
bedt Miljøstyrelsen om en fuld redegørelse, inklusiv en tidslinje for alle relevante punkter i
håndteringen af sagen siden 2012, samt en beskrivelse af, hvem der var orienteret om disse punkter
og hvornår.
Redegørelsen skal indeholde alle relevante informationer, og skal som minimum adressere en
forvaltningsmæssig gennemgang, herunder:
Beskrivelse af forvaltning og procedurer, samt vurdering af, hvorvidt disse er opfyldt i
sagsbehandlingen, herunder hvorfor der ikke er forvaltet efter Miljøstyrelsens allerede
gældende procedurer
Baggrund for, at kommunikation fra Kommissionen tilsyneladende ikke er bragt videre og
implementeret i sagsbehandlingen
Beskrivelse af relevante møder og orienteringer nationalt og med Kommissionen. Det skal
herfra fremgå, hvem der har været bekendt med Kommissionens fortolkning af
dispensationsadgangen og hvornår. Der ønskes ligeledes svar på, hvem der har været bekendt
med den aktuelle sag, hvilke orienteringer der er sket og hvornår.
Departementet har desuden bedt om en beskrivelse af problemets omfang med en afklaring af,
hvorvidt alle relevante dispensationer er identificeret.
Endelig har departementet bedt om en redegørelse for styrelsens planer for genopretning af området,
herunder iværksættelse af konkrete tiltag, dels for at bringe orden over den nuværende situation, og
dels for at sikre, at en sådan situation ikke gentager sig.
Det er aftalt, at redegørelsen udarbejdes på organisatorisk niveau, og med vægt på at beskrive det
faktuelle forløb. Redegørelsen skal ligeledes beskrive sammenhængen til Rigsrevisionens beretning
fra december 2019 om overvågning af grundvandet, og Miljøstyrelsens forvaltning og udstedelse
af dispensationer til anvendelse af pesticidmidler og den efterfølgende opfølgning i styrelsen.
Redegørelsen er på den baggrund opdelt i 3 kapitler omhandlende en forvaltningsmæssig
gennemgang, en beskrivelse af problemets omfang samt en plan for genopretning.
Miljøstyrelsen • Tolderlundsvej 5 • 5000
Odense C
Tlf. 72 54 40 00
• CVR 25798376 • EAN 5798000860810 • [email protected] • www.mst.dk
 MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 162: Miljøstyrelsens redegørelse og bilag vedrørende sag om drikkevandsdirektivet, fra miljøministeren
Miljøstyrelsens redegørelse er udarbejdet med afsæt i skriftlige kilder, samt samtaler med de
relevante medarbejdere, funktionsledere og kontorchefer, herunder tidligere medarbejdere i det
omfang det har været muligt. Styrelsen har i den forvaltningsmæssige gennemgang lagt
departementets juridiske vurderinger af regelgrundlaget til grund således som de fremgår af notat
om dispensationer til drikkevand af 29. oktober 2020. Tidslinje fremgår af bilag 2, bilagsoversigt
af bilag 1.
1. Forvaltningsmæssig gennemgang af dispensationssager og notifikationer
Kapitlet præsenterer indledningsvist implementeringen af drikkevandsdirektivet i
drikkevandsbekendtgørelsen fsva. regler om dispensationer til vandværkerne. Herefter gennemgås
relevante forvaltningsmæssige aktiviteter vedr. dispensationer. Gennemgangen er opdelt i fire afsnit
omhandlende følgende aktiviteter af relevans for den forvaltningsmæssige situation:
Møder i ekspertgruppen 2013-16
Evaluering af drikkevandsdirektivet (REFIT) i 2016
Opdatering af drikkevandsbekendtgørelsen i 2017
Forløbet efter Rigsrevisionens beretning fra december 2019 om overvågning af
grundvandet og Miljøstyrelsens forvaltning og udstedelse af dispensationer til
anvendelse
af pesticidmidler.
Kapitlet gennemgår dernæst drikkevandsdirektivets krav til notificering af EU-Kommissionen om
givne dispensationer og dernæst Miljøstyrelsens forvaltningen heraf.
Den forvaltningsmæssige gennemgang fokuserer på de dispensationsbestemmelser, der gælder efter
drikkevandsdirektivet.
Miljøstyrelsens opsummering fremgår efter hvert af de to afsnit.
1.1. Dispensationer
1.1.1. Reglerne om dispensationer til vandværker
Drikkevandsdirektivet af 98/83 trådte i kraft ultimo 1998 med frist for implementering i national
ret efter to år og efter en overgangsperiode på 5 år efter ikrafttrædelse, dvs. ultimo 2003. Direktivet
har til formål at beskytte menneskers sundhed og indeholder regler om kvaliteten af drikkevand.
Drikkevandsdirektivet er senest ændret ved opdatering af bilag II og III
om kontrolprogrammer og
analysekvalitet
den 6. oktober 2015.
Drikkevandsdirektivets artikel 9 fastlægger, at medlemsstaterne kan dispensere fra de
grænseværdier (kravværdier) for en række stoffer, som er fastsat i direktivets bilag 1, del B, hvis
dispensationen ikke indebærer sundhedsfare, og drikkevandsforsyningen ikke kan opretholdes på
nogen anden rimelig måde. Derudover fremgår det, at dispensationer skal gælde så kort tid som
muligt og ikke længere end 3 år. Inden dispensationen udløber, skal der foretages en revision for at
fastslå, om der er gjort tilstrækkeligt fremskridt. Hvis medlemsstaterne ønsker at give endnu en
dispensation, skal de sende denne samt en begrundelse for deres beslutning om den anden
2
 MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 162: Miljøstyrelsens redegørelse og bilag vedrørende sag om drikkevandsdirektivet, fra miljøministeren
dispensation til EU-kommissionen. Denne anden dispensation må heller ikke gælde mere end højest
3 år. En tredje dispensation på højest 3 år kan først gives, hvis kommissionen godkender
dispensationen. Dispensationer til større vandværker (> 1.000 m3/dag) skal altid notificeres til
kommissionen.
Det betyder, at der efter 9 år dvs. i december 2012 ikke kan dispenseres fra kravværdierne på bilag
I, del B, i direktivet eller fra nationalt fastsatte værdier for andre stoffer efter direktivets artikel 5
stk. 3. Medlemsstaterne skal fastsætte sådanne værdier, hvis de vurderer, at det er nødvendigt for at
beskytte menneskers sundhed.
Drikkevandsdirektivet er implementeret i drikkevandsbekendtgørelsen, som er udstedt i medfør af
vandforsyningsloven. Bekendtgørelsens §§16-19 implementerer tekstnært direktivets artikel 9 om
dispensationer. Det er kommunerne, der er myndighed og i praksis forvalter bekendtgørelsens
bestemmelser om dispensationer til vandværkerne.
Når der konstateres et indhold af pesticider i drikkevandet, som overskrider de gældende
kvalitetskrav, har kommunen som tilsynsmyndighed ansvar for, at der hurtigst muligt træffes
udbedrende foranstaltninger, så drikkevandets kvalitet kan genoprettes, jf. Vandforsyningslovens §
62.
Ifølge bekendtgørelsens § 16 kan kommunen også meddele dispensation til en vandforsyning. Det
skal ske på baggrund af en udtalelse fra Styrelsen for Patientsikkerhed, og der må kun meddeles
dispensation, hvis dispensationen ikke indebærer sundhedsrisiko, og hvis det vurderes, at der ikke
umiddelbart er mulighed for at fremskaffe anden vandforsyning. Det fremgår af
drikkevandsbekendtgørelsens § 16, stk. 2 og § 18, stk. 2, at kommunerne skal orientere
Miljøstyrelsen om dispensationer til vandværker. Hvis der ikke kan dispenseres, skal reglerne i
drikkevandsdirektivets artikel 8 følges, dvs. at man hurtigst muligt skal træffe udbedrende
foranstaltninger til at genoprette drikkevandets kvalitet.
I drikkevandsbekendtgørelsen fremgår det ikke, at overgangsperioden i direktivet betyder, at der
ikke kan gives dispensationer til de kravværdier, der er anført i direktivet efter 2013
–
svarende til
en periode på 3 x 3 år efter fristen for efterlevelse af direktivet den 25. december 2003.
1.1.2. Miljøstyrelsens forvaltning af reglerne om dispensation
En række EU-møder og andre arbejdsopgaver har som anført ovenfor relevans for beskrivelsen af
forløbet om den mangelfulde implementering af reglerne i drikkevandsbekendtgørelsen om
dispensation.
1.1.2.1. Møder i ekspertgruppen
Ekspertgruppen under drikkevandsdirektivet benævnt "European Commission Informal Expert
Group on the implementation of directive 98/83/EC" er etableret i 2013 og skal jf.
forretningsordenen koordinere aktiviteter til støtte for gennemførelse af Drikkevandsdirektivet.
Gruppens opgaver består hovedsagligt af:
at koordinere et arbejdsprogram og overvåge fremdriften i opgaverne
at koordinere aktiviteter og undergrupper for et etablere forbindelse mellem aktiviteter
og undergrupper og diskutere tværgående emner
at blive enige om resultater fra arbejdsprogrammet og levere vejledning herom
3
 MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 162: Miljøstyrelsens redegørelse og bilag vedrørende sag om drikkevandsdirektivet, fra miljøministeren
2290963_0004.png
Ekspertgruppen afløser den tidligere drikkevandskomité/udvalg, jf. direktivets art. 12. Til forskel
fra den tidligere komité er ekspertgruppen en bredere gruppe, der foruden landenes nationale
repræsentanter også inkluderer eksterne eksperter, herunder WHO og repræsentanter fra den
europæiske vandforsyningsbranche.
De nationale repræsentanter i ekspertgruppen varetager samtidig udvalgsproceduren, jf. direktivets
art. 12. Udvalgsproceduren bruges, når der skal ske opdateringer af de tekniske bilag til direktivet
og til at beslutte vejledninger om drikkevandskontrol. Der har kun én gang siden ekspertgruppens
etablering i 2013 været iværksat en udvalgsprocedure, hvilket var i forbindelse med beslutning om
opdatering af direktivets tekniske bilag II og III om kontrolprogrammer og analysekvalitet i 2015.
I dette tilfælde var der således tale om en situation, hvor Danmark på baggrund af et konkret forslag
fremsat af EU-kommissionen skulle afgive stemme på baggrund af et på forhånd indhentet nationalt
regeringsmandat.
Den danske repræsentation i ekspertgruppen har været varetaget af medarbejdere i den daværende
Naturstyrelsen til primo 2017, herefter Miljøstyrelsen indtil april 2018. Herefter og i forbindelse
med beslutning om Miljøstyrelsens udflytning til Odense og nyt opdrag med fokus på forvaltning
og overvågning har departementet overtaget ansvaret for opgaven med bidrag fra Miljøstyrelsen ift.
tekniske drøftelser.
Drøftelserne i ekspertgruppen har generelt haft karakter af orienteringer, videndeling fx om
udviklingsprojekter samt tekniske og faglige drøftelser, herunder særligt om indberetning af data
om drikkevandskvalitet mv. I perioden 2013-15 har der været et væsentligt fokus på forberedelse
af opdateringen af direktivets bilag II og III, der omhandler kravene til vandforsyningernes
kontrolprogrammer og kravene til analysekvalitet af de påkrævede vandanalyser.
Procedurer ved ekspertmøder i EU
Miljøstyrelsen har i forbindelse med udarbejdelsen af denne redegørelse efterset
kvalitetsledelsessystemer i daværende Naturstyrelsen og Miljøstyrelsen fra 2013 til i dag for evt.
skriftlige procedurer for deltagelse og rapportering fra EU-ekspertmøder. Der fandtes procedurer
for deltagelse i komitémøder med beskrivelse af processen for indhentning af mandat forud for
forhandlinger og afstemninger, men der er ikke fundet skriftlige procedurer for deltagelse i EU-
ekspertmøder generelt set. Det skal ses i lyset af, at EU-ekspertmøder dækker over en lang række
forskellige mødefora af meget forskellig karakter.
Det fremgår af Miljø- og fødevareministeriets "Guide til internationalt arbejde" fra 2018, at der er
referatpligt fra møder i komitéer og møder i visse ekspertgrupper. Det fremgår således: "Alle
møder i komitéer (komiteforslag) og ekspertgrupper (om delegerede retsakter) afrapporteres med
et fokuseret kortfattet mødereferat til EU og Internationalt kontoret senest 2 dage efter mødets
afholdelse." Den beskrevne referatpligt ses ikke at omfatte andre ekspertgruppemøder, og dermed
ikke møder i drikkevandsekspertgruppen, når komitéprocedure ikke har været anvendt. Det kan
dog konstateres, at der er udarbejdet interne referater fra EU-ekspertgruppemøder, hvor
daværende Naturstyrelsens medarbejdere deltog (møderne i 2013 og 2015). Der har ikke været en
nedskrevet procedure i forhold til forberedelse af mødedeltagelse og afrapportering fra møder i
den pågældende ekspertgruppe til ledelsen eller andre, når møderne havde en generel faglig
karakter og ikke vedrørte komité-/beslutningsprocedure.
Midlertidige dispensationer har været på dagsordenen flere gange i perioden 2013-2016, men ikke
efterfølgende og frem til opgavens overdragelse til departementet i april 2018. Danmark har
4
 MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 162: Miljøstyrelsens redegørelse og bilag vedrørende sag om drikkevandsdirektivet, fra miljøministeren
2290963_0005.png
gennemgående fulgt drøftelserne i ekspertgruppen på teknisk-fagligt sagsbehandlerniveau i hele
forløbet med en medarbejder, som også har deltaget i hovedparten af møderne. På mødet i 2013 var
Danmark endvidere repræsenteret på funktionsledersniveau
1
.
Herunder følger en gennemgang af referaterne og medarbejdernes forståelse heraf på baggrund af
interviews.
Møde 29. januar 2013 i EU-ekspertgruppen
Danmark er repræsenteret ved en teknisk-faglig sagsbehandler og en funktionsleder. Dispensationer
var sat på dagsordenen som et selvstændigt punkt med det formål at minde medlemsstaterne om
forståelsens af artikel 9, herunder om udløbsfristen efter de 3 gange 3 år og mulige situationer, hvor
der fortsat ville kunne gives dispensationer efter fristen. Kommissionen præciserer, at de med
gennemgangen ville sikre en fælles forståelse af beslutningsprocessen ift. dispensationer, og lige
vilkår for alle medlemsstater i tilfælde af tredje gangs dispensationer.
Af referatet fremgår følgende, idet det originale referat på engelsk er vedlagt (bilag 3):
"Kommissionen mindede om de vigtigste krav i direktivets artikel 9 vedrørende
dispensationer, herunder udløbsfrist og mulige situationer, for hvilke der stadig
kunne tillades dispensationer efter disse frister, hvorefter en diskussion fandt sted (se
præsentation for detaljer).
Formanden præciserede, at Kommissionen dermed ønskede at sikre fastlæggelse af
en fælles forståelse af beslutningsprocessen bag meddelelse af dispensationer samt
lige vilkår for alle medlemsstater (i tilfælde af tredje gangs dispensationer).
Medlemsstaterne var generelt enige i den fortolkningslinje, som Kommissionen havde
foreslået, men flere medlemsstater bemærkede, at specifikke særlige tilfælde muligvis
ikke var omfattet af den præsenterede begrundelse, og at der selv om muligheden for
dispensationer i teorien udløber i maj 2013, stadig kan være en behov for
dispensationer i specifikke tilfælde (f.eks. nyetablerede vandforsyninger).
Det blev også bemærket, at nye analysemetoder er blevet tilgængelige, og at flere
stoffer end dem, der er anført i direktivet, kan analyseres, og hvis de findes relevante
for menneskers sundhed, så vil de også udløse muligheden for at give dispensationer.
Formanden præciserede, at den præsenterede begrundelse for meddelelse af
dispensationer ikke tog stilling til nye vandforsyninger og kun omfattede bilag I-
parametre. Nye stoffer, der er relevante for sundheden, kan vurderes anderledes, når
man beslutter at give dispensationer. Desuden var tilfældet med den kemiske
parameter "pesticider" en særlig situation på grund af den godkendelsesprocedure,
der var indført.
Kommissionen præciserede, at hvis problemet kan påvises og er berettiget som
ekstraordinære omstændigheder, kan der gives en yderligere undtagelse og satte pris
på udvekslingen af ideer og opfordrede medlemsstaterne til yderligere at reflektere
over spørgsmålet med henblik på at fortsætte diskussionen på det næste møde."
Stillingen som funktionsleder er en mellemlederfunktion i lønramme 35/36 med et fagligt ledelsesansvar
(souscheflignende stilling).
1
5
 MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 162: Miljøstyrelsens redegørelse og bilag vedrørende sag om drikkevandsdirektivet, fra miljøministeren
2290963_0006.png
Kommissionens evt. skriftlige præsentation findes hverken på Kommissionens hjemmeside eller på
sagens akter i Miljøstyrelsen.
På baggrund af samtaler med de to danske repræsentanter, der deltog i mødet og som efterfølgende
har læst EU-Kommissionens skiftlige referat kan det konstateres, at den danske repræsentant på
teknisk-fagligt sagsbehandlerniveau på mødet har opfattelsen af, at der fortsat kan gives
dispensation i særlige situationer, uden at det på mødet gøres helt klart, hvilke ekstraordinære
omstændigheder der skal til, for at der kan gives dispensation. Dog fås det indtryk, at problemer
med pesticider og udvikling af nye analysemetoder, som gør at det bliver muligt at måle for nye
stoffer, er blandt de situationer, som kan give anledning til, at der kan gives dispensation. Det var
på sagsbehandlerniveau den helt grundlæggende opfattelse, at dispensationer fortsat kunne
anvendes, når udgangspunktet var en situation, hvor direktivet var efterlevet inden for fristen,
hvilket generelt var opfattelsen i Danmark. Det var opfattelsen, at Kommissionen ønskede at
tydeliggøre, at dispensationer under alle omstændigheder ikke fortløbende kunne gives i mere end
maksimalt 3 gange 3 år. Det var desuden opfattelsen, at Kommissionens udmeldinger på møderne
var af generel karakter, og at udmeldingerne var rettet mod de lande, som havde væsentlige
udfordringer med kvaliteten af drikkevandet, og derfor ikke efterlevede direktivet inden for
tidsfristen. Den danske repræsentant på funktionslederniveau har tilsvarende ikke haft en opfattelse
af, at den danske implementering af dispensationsreglerne var problematisk. Der findes på sagen et
internt referat udarbejdet af den pågældende funktionsleder (bilag 4), der ligeledes indikerer, at
mødet ikke blev vurderet at være anledning til en videre opfølgning vedrørende
dispensationsreglerne i Danmark. Det interne referat er journaliseret på sagen, men det kan ikke af
sagen ses, om det har været delt med kontorchef eller andre. Kontorchefen erindrer ikke at være
blevet orienteret om drøftelser om dispensationer.
Møde 27. juni 2014 i EU-Kommissionen
Danmark var ikke repræsenteret på mødet. Det fremgår af referatet (bilag 5), at EU-Kommissionen
under punktet ”Possible DWD review process,
Reporting Excercise 2011-2013”
bl.a. henviste til,
at landene i forbindelse med indberetning af drikkevandsdata for perioden 2011-2013 ikke behøver
at informere om dispensationer givet til små vandforsyninger, da indberetning af data for disse
forsyninger er frivillig.
Informationen om dispensationer på dette møde vurderes ikke at være centralt for nærværende
redegørelse.
Møde 27. maj 2015 i EU-ekspertgruppen
Danmark var repræsenteret med en teknisk-faglig sagsbehandler. Det fremgår af referatet fra 2015,
at Kommissionen under punktet "Eventuelt" opsummerede proceduren for dispensationer, og der
henvises til en præsentation, som efterfølgende vil blive tilgængelig på Kommissionens hjemmeside
(CIRCABC).
Af referatet fremgår følgende, idet det originale referat på engelsk er vedlagt (bilag 6):
"Kommissionen opsummerede proceduren for dispensationer. Præsentationen, der
forklarer proceduren, vil snart være tilgængelig på CIRCABC. Alle første gangs
dispensationer skulle starte fra tidsplanen for efterlevelse (25. december 2003). Der
var en maksimal periode på 9 år for undtagelser og dette indebærer, at der for EU15
6
 MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 162: Miljøstyrelsens redegørelse og bilag vedrørende sag om drikkevandsdirektivet, fra miljøministeren
ikke længere kan indrømmes nogen tredje gangs dispensationer. Der er nogle
undtagelser for medlemsstater, der kom ind i EU på et senere tidspunkt. Under visse
omstændigheder er sene dispensationer tilladt, men skal være behørigt begrundede.
Kommissionen er meget hård med hensyn til dispensationer.
Der var en vis diskussion om potentielle juridiske aspekter ved at udelade artikel 9
fra national lovgivning, da vandleverandører undertiden mener, at dispensationer
stadig er mulige. Kommissionen udtrykte sit ønske om, at medlemsstaterne
informerede leverandører og myndigheder op til lokalt niveau om Kommissionens
holdning i overensstemmelse hermed. Kommissionens hjemmesiden opdateres om
dette emne."
Af Kommissionens præsentation om dispensationer på mødet (bilag 7) fremgår, at den første
dispensation skal begynde ved fristen for efterlevelse af direktivet, dvs. den 25. december 2003, og
at dette gælder i sager, hvor vandforsyningen
ikke
overholdt kravene på dette tidspunkt. Det fremgår
også af præsentationen, at
den ”normale” tidslinje for dispensationer slutter i december 2012, da
der på dette tidspunkt er gået i alt ni år fra direktivets frist for efterlevelse. Endvidere fremgår, at
der tales om dispensationer ift. stoffer anført i bilag I, del B (kemiske parametre), og at der ikke
længere kan gives tredjegangs dispensation. Præsentationen anfører desuden følgende årsager til
”sene” dispensationer, herunder at sådanne dispensationer skal begrundes behørigt. Begrundelserne
er a) etablering af ny vandforsyning, b) vandforsyningen overholdt kvalitetskravene den 25.
december 2003 eller c) kvalitetskrav for ny parameter eller ny værdi for en eksisterende parameter.
Præsentationen anfører, at en situation, hvor vandforsyningen lever op til direktivet efter fristen i
artikel 14, er et specialtilfælde, hvor dispensationer kan tillades efter de nævnte deadlines. Det er
specialtilfældet med overholdelse af kvalitetskravene, som den teknisk-faglige sagsbehandler
opfatter er situationen i Danmark. Det forklarer samtidig, at sagsbehandleren ikke gik videre i
forhold til at orientere kommuner og vandforsyninger, jf. Kommissionens opfordring.
Præsentationen uddyber, at "sene" dispensationer i denne sammenhæng skal begrundes og at
"burden of proof" ligger hos medlemsstaterne. Det fremgår endvidere af præsentationen, at
”sene”
dispensationer ikke kan gives, hvis årsagen til dispensationen skyldes dårlig implementering af
anden relevant EU-regulering. Her nævnes bl.a. nitratdirektivet, grundvandsdirektivet og
pesticidreglerne.
På baggrund af samtale med den danske repræsentant, der deltog i mødet og som efterfølgende har
læst det skiftlige referat kan det konstateres, at den danske repræsentant på mødet har opfattelsen
af, at der fortsat kan gives dispensation i særlige situationer, herunder af særlig relevans for
Danmark, at dette bl.a. gælder, hvis vandforsyningen overholdt kvalitetskravene til drikkevandet
den 25. december 2003 og på et senere tidspunkt overskrider et kvalitetskrav. Der findes på sagen
et internt referat (bilag 8), der er sendt fra sagsbehandler til kontorchef, som reflekterer de forhold,
som fremgår af det officielle referat, herunder at alle førstegangsdispensationer umiddelbart skulle
starte fra tidspunktet for overholdelse af direktivet (December 25, 2003), og at der er en periode på
maksimum 9 år for dispensationer, hvilket indebærer, at der på nuværende tidspunkt ikke længere
kan gives en tredje dispensation. Dette gælder dog ikke lande, der er kommet ind i EU på et senere
tidspunkt. Det anføres i referatet, at senere dispensationer under visse omstændigheder kan gives,
men at de skal begrundes grundigt. Det fremgår endvidere af referatet, at der var en diskussion om
de juridiske aspekter af at udelade artikel 9 i direktivet fra den nationale lovgivning (for at undgå at
vandforsyninger tror, at dispensation stadig er muligt), men at der ikke kom en klar konklusion på,
om en sådan udeladelse er mulig, samt at Kommissionens hjemmeside vil blive opdateret angående
7
 MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 162: Miljøstyrelsens redegørelse og bilag vedrørende sag om drikkevandsdirektivet, fra miljøministeren
2290963_0008.png
dette emne. Det interne referat og fremsendelse heraf har karakter af en orientering og indeholder
således ikke fx indstilling om behov for nærmere afklaring. Den ansvarlige kontorchef på det
pågældende tidspunkt fandt ikke anledning til at drøfte sagen med overordnede ledelseslag eller
med styrelsens juridiske kontor.
Møde 22. september 2016 i EU-ekspertgruppen
Danmark var ikke repræsenteret på mødet pga. stort opgavepres af hastende karakter. Af det
udsendte referat fremgår overordnet den samme opsummering af proceduren for dispensationer,
som i referatet fra 27. maj 2015.
Af referatet fremgår følgende, idet det originale referat på engelsk er vedlagt (bilag 9):
"Kommissionen mindede deltagerne om diskussionen om artiklen om dispensationer,
der fandt sted på ekspertgruppens møde den 27. maj 2015 og mindede om, at der ikke
længere kunne meddeles dispensationer. Kommissionen forklarede, at artikel 9 ikke
skulle bruges til at forsinke implementeringen urimeligt. Som forklaret også på det
foregående møde kunne dispensationer uden for de 'normale' tidslinjer på 3 + 3 + 3
år efter direktivets ikrafttræden eller efter tiltrædelse accepteres i behørigt
begrundede situationer i tilfælde af nyopstået forhold (f.eks. hvis der er defineret en
ny vandforsyningszone eller en værdi for en ny parameter identificeres i
overensstemmelse med artikel 5, stk. 3, eller der oprettes en ny værdi for eksisterende
parametre). En deltager undrede sig over, hvorfor artikel 9 i direktivet ikke kunne
bruges, mens det nye bilag 2 tillader dette til at finde nye parametre.
Alle medlemsstater
dispensationer, der
nuværende. Nogle
dispensationer, og
dispensationer. "
blev opfordret til at give et kort mundtligt resumé om
var meddelt i rapporteringsperioden 2011-13, samt om de
medlemsstater rapporterede om et par igangværende
andre rapporterede, at der i øjeblikket ikke blev givet
Kommissionens præsentation på mødet (bilag 10) var mestendels en gengivelse af præsentationen
fra mødet den 27. maj 2015, idet enkelte slides om bl.a. forståelsen af "sene" dispensationer var
udeladt og enkelte nye slides med data for meddelte dispensationer og notifikationer var tilføjet.
På baggrund af samtaler med den teknisk-faglige sagsbehandler på området kan det konstateres, at
modtagelse og gennemgang af referatet på sagsbehandlerniveau ikke ændrer opfattelsen af, at der
fortsat kan gives dispensation i særlige situationer, hvis de er behørigt begrundet. Der findes ikke
på sagen oplysninger om, at sagsbehandler på baggrund af referatet har orienteret funktionsleder
eller kontorchef om indholdet af mødet.
Opsummering af den daværende retsopfattelse og opfattelse af drøftelserne i ekspertgruppen i
perioden 2013-16
Sagsbehandler og funktionsleder, der har deltaget i møderne i
EU’s ekspertgruppe
har ikke på noget
tidspunkt koblet orienteringer eller drøftelser på møderne, de efterfølgende skriftlige referater og
præsentationer fra EU-Kommissionen til et spørgsmål om, hvorvidt den danske implementering af
direktivet i drikkevandsbekendtgørelsen og kommunernes forvaltning af området var korrekt.
Medarbejderne vurderede ikke, at EU-Kommissionens gentagne signaler om, at
dispensationsadgangen i artikel 9 udløb fra 2013 havde relevans for Danmark, da det var
8
 MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 162: Miljøstyrelsens redegørelse og bilag vedrørende sag om drikkevandsdirektivet, fra miljøministeren
opfattelsen, at Danmark generelt var i overensstemmelse med direktivet og havde gennemført den
nødvendige beskyttelse af drikkevandsressourcerne. Dette understøttes af de ganske få
dispensationer, der er givet i perioden 2013-16, jf. afsnittet om problemets omfang nedenfor.
Sagsbehandlerens udgangspunkt var, at der i 2013 generelt ikke var et behov for dispensationer i
Danmark, men at behovet kunne opstå sporadisk fx som følge af ændrede indvindingsforhold eller
nye analyseparametre, der kunne give ny viden om vandkvaliteten.
Det har endvidere været sagsbehandlerens og funktionslederens opfattelse, at der ikke var en
udløbsdato for muligheden for at give dispensationer i tilfælde af en nyligt opstået situation, hvor
kvalitetskravene ikke længere var overholdt, men hvor direktivet tidligere havde været efterlevet.
Det har været opfattelsen, at Kommissionens tilkendegivelser vedrørende dispensationer var udtryk
for, at Kommissionen ønskede at tydeliggøre, at der skulle handles hurtigt, hvis der allerede var
konstateret problemer med direktivets krav til drikkevandskvalitet, og at dispensationer derfor ikke
fortløbende kunne anvendes som anledning til ikke at implementere den nødvendige beskyttelse af
drikkevandsressourcerne. Det var opfattelsen, at dispensationer, der var påbegyndt ved fristen for
efterlevelse af direktivet i 2003, havde en udløbsdato senest 9 år herefter.
1.1.2.2. Refit af drikkevandsdirektivet 2016
EU-Kommissionen udgav i december 2016 en evaluering af drikkevandsdirektivet som led i
Kommissionens REFIT-processer, der bl.a. har til formål at undersøge om reguleringen virker efter
hensigten. Rapporten beskriver landenes erfaringer med direktivet i forhold til effektivitet, relevans
og sammenhæng til andre regelsæt og gengiver et sted i rapporten EU-kommissionens vurdering af
dispensationer efter artikel 9. Det er ikke et formål med evalueringsrapporter, at de skal medvirke
til at sikre korrekt implementering af direktiverne i national lovgivning, og derfor behandles
rapporter af denne type ikke efter en fast procedure indeholdende fx en nærmere juridisk vurdering.
REFIT evalueringsrapporten beskriver to steder forhold vedrørende dispensationer.
Af indledningen fremgår følgende (her oversat til dansk):
"Under ekstraordinære omstændigheder kan medlemsstaterne meddele midlertidige
dispensationer, forudsat at potentielle farer for menneskers sundhed er udelukket.
Drikkevandsdirektivet begrænser disse dispensationer til maksimalt tre gange tre år
(dvs. en maksimumsperiode på ni år) og derefter at efterleve direktivet."
Af kapitlet om status for implementering fremgår følgende beskrivelse, der svarer til indholdet af
referatet fra ekspertmødet i 2015 (her oversat til dansk):
"Med hensyn til dispensationer, så skulle alle første dispensationer starte fra
tidsplanen for efterlevelse (25. december 2003). Der var en maksimumsperiode på 9
år for dispensationer, og dette indebærer, at der for EU15-medlemsstater ikke
længere kan indrømmes yderligere dispensationer. Der er nogle undtagelser for
medlemsstater, der kom ind i EU på et senere tidspunkt. Under visse omstændigheder
er sene dispensationer tilladt, men de skal være behørigt begrundede (dvs. hvis en ny
vandforsyningszone er defineret, eller en eller en ny værdi for eksisterende parametre
er etableret), og kan kun gives, hvis de ikke udgør en potentiel fare for menneskers
sundhed. Selv om dispensationsbestemmelsen udløber, blev der stadig rapporteret
9
 MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 162: Miljøstyrelsens redegørelse og bilag vedrørende sag om drikkevandsdirektivet, fra miljøministeren
om nogle igangværende undtagelser inden for rapporteringsøvelsen 2011-2013. De
vedrører for det meste små forsyninger og dermed relativt få indbyggere, og antallet
er faldende."
Der blev på sagsbehandlerniveau udarbejdet et internt resumé af rapporten på foranledning af
kontorchefen. Dispensationer var ikke omhandlet i det interne resumé, og emnet indgik heller ikke
i den efterfølgende interne drøftelse af rapporten i fagenheden, der fandt sted blandt en gruppe
medarbejdere og chefer primo 2017. Kontorchefen for området husker mødet som en relativ kort
drøftelse af indholdet af rapporten og derefter et fokus på mulighederne for i lyset af rapporten og
status for arbejdet med et nyt drikkevandsdirektiv at udvikle en dansk holdning som indspil til det
nye drikkevandsdirektiv bl.a. vedrørende vandeffektivitet og afsmitning fra produkter i kontakt med
drikkevand.
1.1.2.3. Revision af drikkevandsbekendtgørelse i 2017
Drikkevandsbekendtgørelsen blev i oktober 2017 opdateret i forbindelse med implementering af
opdaterede tekniske bilag II og III til drikkevandsdirektivet fra 2015 om kontrolprogrammer og
analysekvalitet. I den forbindelse blev gennemført nødvendige opdateringer i overensstemmelse
med henblik på minimumsimplementering. Der blev konkret indhentet ministermandat forud for
implementeringen. Mandatet
fastlagde, at EU’s ændrede regler om kontrol af drikkevand skulle
implementeres med det mål at forenkle de danske regler om kontrol af drikkevand og opnå, at
reglerne blev mere direktivnære. Samtidig skulle de danske regler om kontrol af drikkevand ændres,
så en undtagelsesbestemmelse i drikkevandsdirektivet kunne udnyttes, hvorefter små
vandforsyninger undtages fra direktivets regler.
Af Miljø- og Fødevareministeriets bekendtgørelsesprocesvejledning fra maj 2017 fremgår en
nærmere beskrivelse af de forskellige trin i forbindelse med udarbejdelse af bekendtgørelser,
herunder om et juridisk kvalitetstjek af bekendtgørelsesudkastet (såkaldt "nye-øjne-tjek"), om
forelæggelse for direktion og minister før høring, om udarbejdelse af økonomisk datakort og høring
af Implementeringsudvalget/-sekretariatet, om interessentinddragelse og om offentlig høring og
udarbejdelse af høringsnotat mv.
I gældende drikkevandsbekendtgørelse nr. 1070 af 28/10/2019 er reglerne vedrørende dispensation
implementeret tekstnært til direktivets artikel 9 og er for så vidt angår dispensationsmuligheden
indholdsmæssigt i al væsentlighed uændrede fra tidligere versioner af drikkevandsbekendtgørelsen.
Muligheden for anvendelse af dispensationer har været berørt i forbindelse med ændring af
Vandforsyningsloven i 2013 og i forbindelse med revisionen af drikkevandsbekendtgørelsen i 2017.
Det fremgår således af forarbejderne til Vandforsyningsloven fra 2013, at ændringen skyldtes en
aftale mellem regeringen og KL om kommunernes økonomi for 2013, hvorefter der skulle ske en
forenkling og afbureaukratisering af den gældende regulering på natur- og miljøområdet. Det
fremgår af lovforslaget, at forpligtigelsen til at underrette om dispensationer, der udstedes ved
overskridelse af kravene til vandkvaliteten, ikke berøres af lovforslaget.
Det fremgår af sagsforløbet vedrørende opdatering af bekendtgørelse i 2017, at der i forløbet var en
vurdering af, at der var behov for at indføre en tydelig lovhjemmel til at fortsætte med de i dag
gældende regler, hvorefter kommunerne som led i deres tilsyn med vandkvaliteten bl.a. kunne
dispensere fra fastsatte kvalitetskrav. Dette fremgår af en ministerforelæggelse, som blev sendt til
10
 MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 162: Miljøstyrelsens redegørelse og bilag vedrørende sag om drikkevandsdirektivet, fra miljøministeren
departementet den 3. maj 2017. Det blev den forbindelse foreslået, at Miljøstyrelsen i en
overgangsperiode skulle have kompetencen til at give dispensationer, indtil en tydelig hjemmel var
etableret til at kommunerne igen kunne varetage opgaven. En efterfølgende juridisk vurdering i
styrelsen fastslog dog, at den fornødne hjemmel allerede eksisterede. Det fremgår af en ministersag
fra oktober 2017, som Miljøstyrelsen sendte til departementet efter høringen af lovforslaget. Det
nærmere grundlag for denne juridiske vurdering er ikke dokumenteret af sagen, men en tidligere
medarbejder i fagenheden for vandforsyning har i forbindelse med denne redegørelse i et skriftligt
svar til styrelsen forklaret, at der blev foretaget et tjek af de bestemmelser i vandforsyningsloven,
som drikkevandsbekendtgørelsen er udstedt i medfør af, og at der i den forbindelse blev tvivl om,
hvorvidt der var hjemmel i loven til, at kommunerne kunne meddele dispensation. Indtil dette blev
afklaret, blev det vurderet, at dispensationskompetencen skulle ligge hos Miljøstyrelsen. Da
afklaringsarbejdet var færdiggjort (i løbet af høringsfasen), blev kommunerne igen indsat som
kompetent myndighed. Denne øvelse indebar ikke en fornyet vurdering af de bagvedliggende
bestemmelser i direktivet, men beroede alene på en fortolkning af gældende national ret.
Miljø- og fødevareudvalget blev i november 2017 tilsvarende orienteret om, at en nærmere juridisk
afklaring af lovforslaget havde medført, at lovforslaget var justeret på to punkter, henholdsvis
angående hjemmel til dispensationsadgang og hjemmel til underretning af Landbrugsstyrelsen om
rådighedsbegrænsninger. Om dispensationer fremgår
”For
så vidt angår forslaget om at indføre
hjemmel til at fastsætte regler om dispensationsadgang til at kunne dispensere fra gældende
drikkevandskvalitetskrav, har en juridisk afklaring belyst, at der er tilstrækkelig hjemmel i de
gældende regler”.
For så vidt angår forslaget om hjemlen til at indføre regler om kommuners
underretning af Landbrugsstyrelsen blev det besluttet, at denne hjemmel etableres med et
selvstændigt, senere lovforslag, som vil have til formål at muliggøre en smidigere sagsbehandling
i forbindelse med ansøgning om støtte. Dette element i lovforslaget havde til formål at sikre, at
EU´s regler om økologisk arealtilskud kunne overholdes og kontrolleres.
Sagsforløbet vedrørende opdateringen af bekendtgørelsen i 2017 vedrører således alene
spørgsmålet om hjemmel i vandforsyningsloven til, at kommunerne kunne varetage opgaven med
at meddele dispensationer til vandværker, og dermed ikke det mere grundlæggende spørgsmål, om
der i det hele taget var hjemmel i drikkevandsdirektivet til at opretholde
dispensationsbestemmelserne uændret i drikkevandsbekendtgørelsen.
Arbejdet med opdatering af drikkevandsbekendtgørelsen og udarbejdelse af lovforslag om ændring
af Vandforsyningsloven blev varetaget af et erfarent team bestående af en funktionsleder, to jurister
og to teknisk-faglige sagsbehandlere og vurderes på baggrund af en gennemgang af sagsakterne at
være sket efter de gældende procedurer for udarbejdelse af hhv. bekendtgørelser og lovforslag.
Desuden blev sagen forelagt for kontorchef, direktion, departement og minister både før og efter
offentlig høring. Denne vurdering understøttes af et skriftligt svar fra en tidligere medarbejder i
fagenheden, der dels fremhæver, at opdateringen af bekendtgørelsen skete under iagttagelse af den
interne vejledning om regeludstedelse, og dels at der i overensstemmelse med de interne procedurer
blev sendt et bekendtgørelsesudkast, inkl. overvejelser om fortolkning af vandforsyningslovens
regler om dispensationshjemler, til et såkaldt "nye øjne-tjek" i Miljøstyrelsens juridiske kontor,
som ikke havde bemærkninger i forhold til drikkevandsdirektivet. Det bemærkes i den forbindelse,
at denne interne kvalitetssikringsprocedure ikke fratager fagenheden ansvaret for
bekendtgørelsesarbejdet.
Den opdaterede bekendtgørelsestekst inkl. bestemmelserne i §§ 16-19 om fortsatte
dispensationsmuligheder blev notificeret til Kommissionen i oktober 2017. Kommissionen får
11
 MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 162: Miljøstyrelsens redegørelse og bilag vedrørende sag om drikkevandsdirektivet, fra miljøministeren
2290963_0012.png
således tilsendt oplysninger om den danske implementering af de opdaterede bilag II og III til
direktivet og den samlede opdaterede drikkevandsbekendtgørelse oversendes.
Drikkevandsbekendtgørelsen er siden ændringen i 2017 ændret 4 gange. Ændringerne har i al
væsentlighed været gennemført i forbindelse med opdatering af den såkaldte pesticidliste i bilag 2
om pesticider og nedbrydningsprodukter til obligatorisk kontrol i vandforsyningen.
1.1.2.4. Rigsrevisionens beretning fra 2019 og den efterfølgende proces i Miljøstyrelsen
Rigsrevisionen aflagde i 2019 beretning om sikring af grundvandet mod pesticider. Beretningen
omhandlede overvågning af grundvandet og Miljøstyrelsens forvaltning og udstedelse af
dispensationer til
anvendelse
af pesticidmidler.
Miljøstyrelsen har i forlængelse af Rigsrevisionens beretning i slutningen af 2019 bl.a. gennemgået
styrelsens forvaltning efter drikkevandsbekendtgørelsen. Styrelsen træffer ikke konkrete afgørelser
eller meddeler dispensation efter bekendtgørelsen, men er i medfør af §16, stk. 2 og § 18, stk. 2
forpligtet til at notificere EU-kommissionen om dispensationer meddelt af kommunerne. Styrelsens
gennemgang af forvaltningsprocesserne efter drikkevandsbekendtgørelsen identificerede, at der
fandtes et EU-paradigme for gennemførelse af notifikation, men at der ikke fandtes en intern
procedure for notifikationsforpligtelsen vedr. større vandforsyninger, som dermed ikke var
dokumenteret. Der var derfor behov for at identificere evt. relevante dispensationssager modtaget
fra kommunerne mhp. at få disse notificeret. Dette beskrives nærmere i afsnittet om gennemgang
af forvaltningen af notifikation af dispensationer. Det fremgik ikke af opdraget for gennemgangen
af forvaltningsprocesserne på drikkevandsområdet som følge af Rigsrevisionens beretning, at
lovmæssigheden af den danske implementering af dispensationsreglerne blev taget op til
revurdering. Det skal ses i sammenhæng med, at opgaven med at vedligeholde regler overgik til
departementet i april 2018.
1.1.3. Opsummering vedr. forvaltningen af regler om dispensation i styrelsen fra 2013-2020
Miljøstyrelsen kan konstatere, at møderne i ekspertgruppen i 2013, 2015 og 2016 ikke har givet
anledning til, at den danske implementering af dispensationsreglerne blev taget op til revurdering,
således at korrekt implementering blev sikret. Det skyldes hovedsaglig, at der blandt de involverede
har været en opfattelse af, at dette ikke var relevant, da der ifølge EU-Kommissionen stadig var
mulighed for under særlige omstændigheder at opnå ”sene dispensationer”.
Miljøstyrelsen konstaterer på baggrund af gennemgangen af det skriftlige materiale i sagen og de
gennemførte samtaler med medarbejdere og chefer, at samtlige involverede i forløbet omkring EU-
ekspertmøderne har haft en opfattelse af, at den danske implementering var i orden. Dermed blev
der heller ikke viderebragt oplysninger om det modsatte. Dette vurderes grundlæggende at være
forklaringen på, at implementeringen af direktivets regler om dispensation ikke er taget op
selvstændigt i 2013, hvor den almindelige dispensationsadgang udløb eller fx , i forbindelse med
opdateringen af drikkevandsbekendtgørelsen i 2017 og udarbejdelse af lovforslag i den forbindelse.
De gentagne tilkendegivelser fra EU-kommissionen i perioden 2013-2016 om forståelsen af, at
medlemsstaternes dispensationsadgang udløb med udgangen af 2012 har således ikke givet
anledning til at ændre opfattelsen hos den involverede teknisk-faglige medarbejder og
funktionslederen af, at Danmark rettidigt havde efterlevet direktivet og Kommissionens fokus på
udløb af dispensationsmuligheden derfor ikke var relevant for Danmark.
12
 MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 162: Miljøstyrelsens redegørelse og bilag vedrørende sag om drikkevandsdirektivet, fra miljøministeren
Udgangspunktet for de involveredes forståelse vurderes at være grundlagt allerede gennem den
oprindelige danske implementering af drikkevandsdirektivet i 2001, som ikke har tydeliggjort, at
muligheden for dispensationer var en midlertidig foranstaltning.
Det konstateres, at fremsendelse af referat fra mødet i ekspertgruppen i 2015 til kontorchefen ikke
gav anledning til, at denne tog spørgsmålet op, da der ikke i referatet eller fremsendelsen blev gjort
opmærksom på, at der var en uafklaret problemstilling vedrørende den danske implementering, jf.
medarbejdernes forståelse af situationen.
Det kan konstateres, at behandlingen af REFIT evalueringsrapporten af direktivet internt i
Miljøstyrelsen ikke har ført til, at der blev identificeret et behov for afklaring af de præcise rammer
for dispensationsmuligheden efter direktivet.
Miljøstyrelsen konstaterer desuden, at opgaven med at ændre drikkevandsbekendtgørelsen i 2017
–
i lighed med sædvane samt tidligere og senere opdateringer af drikkevandsbekendtgørelsen
–
ikke
omfattede en evaluering af direktivimplementeringen generelt og således ikke gav anledning til at
genoverveje implementeringen af dispensationsbestemmelserne.
Miljøstyrelsen konstaterer, at der i oktober 2017 er foretaget sædvanlig notifikation af
Kommissionen af den danske implementering af de opdaterede bilag II og III til
drikkevandsdirektivet. Fremsendelsen af den opdaterede bekendtgørelsestekst inkl.
bestemmelserne om fortsatte dispensationsmuligheder har ikke givet anledning til, at
Kommissionen har reageret.
Endelig bemærkes, at reglerne om dispensation i Danmark har været almindeligt kendt blandt
interessenter, og at Miljøstyrelsen ikke før Kommissionens svar i juli 2020 har modtaget direkte
henvendelser, herunder fra Kommissionen om den danske implementering af
drikkevandsdirektivets regler for dispensation.
1.2. Notifikation af EU-Kommissionen om dispensationer til vandværker
1.2.1.Reglerne om notifikation af dispensationer
Det fremgår af art. 9, stk.7 i drikkevandsdirektivet, at Kommissionen inden 2 måneder skal
orienteres om dispensationer for så vidt angår vandforsyninger på mere end 1.000 m3 per dag i
gennemsnit eller en befolkning på mere end 5.000 personer. Endvidere fremgår det af artikel 9, stk.
1, at medlemsstater, der ønsker at give en 2. dispensation, skal sende revisionen (dvs. anden gangs
dispensationen) samt en begrundelse for deres beslutning til Kommissionen, uden at direktivet
fastsætter en frist herfor.
Drikkevandsbekendtgørelsen blev opdateret i oktober 2017 i forbindelse med implementering af
opdaterede tekniske bilag II og III til drikkevandsdirektivet fra 2015 om kontrolprogrammer og
analysekvalitet, jf. ovenfor.
Notifikationsbestemmelserne blev i forbindelse med opdateringen af drikkevandsbekendtgørelsen
i oktober 2017 ændret, således at kravet i direktivet om notifikation af dispensationer over 1.000
m3/dag med en frist på to måneder herefter præcist fremgik af bekendtgørelsen inklusive 2
13
 MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 162: Miljøstyrelsens redegørelse og bilag vedrørende sag om drikkevandsdirektivet, fra miljøministeren
2290963_0014.png
måneders fristen, som ikke tidligere var anført i bekendtgørelsen. Samtidig udgik bestemmelsen
om, at Miljøstyrelsen skulle notificere alle anden gangs dispensationer. Det er formodningen,
hvilket understøttes af et skriftligt svar fra en tidligere medarbejder givet i forbindelse med denne
redegørelse, at sidstnævnte ændring beroede på en vurdering af, at bestemmelsen var overflødig,
fordi den ikke har nogen frist og den fremgår af vejledningen. Det følger af ministeriets nuværende
regelvejledning, at der ikke er pligt til at lave en regel om afrapportering fra styrelsen til
Kommissionen, men kun en regel om, at vi skal sikre, at vi modtager de afgørende informationer
til brug for afrapporteringen.
Direktivforpligtelserne om notifikation af såvel større førstegangs dispensationer, og kravet om
notifikation af alle anden gangs dispensationer er anført i styrelsens gældende vejledning om
vandkvalitet og tilsyn med vandforsyningsanlæg fra 2014 med følgende beskrivelse:
"Hvor dispensationen gives til en vandforsyning, som har tilladelse til indvinding af
mere end 350.000 m³, skal kommunalbestyrelsen straks sende kopi til Naturstyrelsen,
[email protected], som videresender den til Europa-Kommissionen.
…
Kommunalbestyrelsen skal samtidig sende kopi af dispensationen til Naturstyrelsen,
[email protected], som videresender den til Europa-Kommissionen, jf. § 18, stk. 9, uanset
om indvindingstilladelsen er under eller over 350.000 m³."
Beskrivelsen af direktivets bestemmelse om at alle anden gangs dispensationer skal notificeres til
EU-Kommissionen er udgået i et udkast til en opdateret vejledning, som har været i offentlig høring
i 2020, men som endnu ikke er gældende. Den opdaterede vejledning har til formål at opdatere den
samlede vejledning på området, hvor de mest centrale ændringer i bekendtgørelsen blev
offentliggjort i umiddelbar forlængelse af den opdaterede bekendtgørelse.
Dette forhold vurderes at være forårsaget af, at udkastet til vejledning er baseret på
drikkevandsbekendtgørelsen og ikke i nødvendigt omfang ses at have inddraget direktivet.
Det har hverken på baggrund af sagens akter eller samtaler med de involverede medarbejdere og
kontorchefen været muligt at konstatere, hvad årsagen til sidstnævnte ændring var.
Miljøstyrelsens procedurer ved modtagelsen af dispensationer fra kommunerne
Miljøstyrelsen har, som det også fremgår ovenfor under afsnit 1.1.5., i forlængelse af
Rigsrevisionens beretning gennemgået styrelsens forvaltning efter drikkevandsbekendtgørelsen. I
den forbindelse konstaterede fagenheden, at der ikke fandtes en intern procedure for
notifikationsforpligtelsen vedr. større vandforsyninger, som dermed ikke var sikret. Der blev derfor
i foråret 2020 igangsat udarbejdelse af en intern procedure, der kunne sikre rettidig notifikation af
dispensationer til mere end 1.000 m3/dag.
Der fandtes allerede en sag i Miljøstyrelsen, hvor en række forskellige orienteringssager fra
kommunerne om afgørelser vedr. vandværkerne blev journaliseret, herunder om
vandkvalitet/analysekvalitet, overskridelse, dispensationer og påbud, jf. vandforsyningslovens § 62.
Den interne procedure omfatter en beskrivelse af, hvordan de modtagne dispensationer skal
navngives, således at det enkelt kan vurderes, om dispensationen er relevant for notifikation.
14
 MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 162: Miljøstyrelsens redegørelse og bilag vedrørende sag om drikkevandsdirektivet, fra miljøministeren
2290963_0015.png
Proceduren fastlægger, at en medarbejder hver måned skal sikre korrekt navngivning samt at den
relevante fagmedarbejder oplyses om nye sager, således at vedkommende kan sørge for at notificere
Kommissionen inden for fristen på 2 måneder. Proceduren omfatter godkendelse fra kontorchefen
forud for notifikation.
Selve notifikationen sker i et paradigme til formålet, som findes på Kommissionens hjemmeside
om drikkevandsdirektivet.
Styrelsens gennemgang af forvaltningen efter drikkevandsbekendtgørelsen i slutningen af 2019
identificerede, at efterlevelse af notifikationsforpligtelsen vedr. større vandforsyninger ikke var
sikret, og at der derfor var behov for at identificere evt. relevante dispensationssager modtaget fra
kommunerne mhp. at få disse notificeret. Fraværet af en procedure for notifikation af relevante
sager var yderligere aktualiseret af den sidste tids fund af nye pesticid-metabolitter i drikkevandet,
heraf relativt udbredte fund af pesticid-metabolitterne DPC og DMS, der blev indført som
obligatoriske analyseparametre hos vandværkerne i hhv. 2017 og 2018.
I januar 2020 leverede Miljøstyrelsen oplysninger om antallet af dispensationer for pesticider de
sidste 5 år til besvarelse af spørgsmål 309 fra Miljø- og Fødevareudvalget. Opgørelsen baserede sig
på de dispensationer styrelsen havde modtaget fra kommunerne i perioden, jf. kravet i
bekendtgørelsens § 16, stk. 2 og § 18, stk. 2. I forbindelse med besvarelse af udvalgsspørgsmålet
gjorde departementet i februar 2020 styrelsen opmærksom på notifikationsforpligtelsen for de større
forsyninger. Det blev i den forbindelse aftalt i en mailkorrespondance med departementet, at
styrelsen skulle notificere disse sager til Kommissionen.
Miljøstyrelsen orienterede derefter i maj 2020 Kommissionen om 5 konkrete dispensationer
vedrørende det nationalt fastsatte kvalitetskrav til en såkaldt ikke-relevant pesticid-metabolit, som
kommunerne havde givet i 2017-18. Orienteringen af Kommissionen skete på baggrund af en
juridisk vurdering i fagenheden for vandforsyning, og ud fra en opfattelse af, at notifikationen havde
karakter af dataindsamling. Styrelsen fastlagde ved samme lejlighed en intern procedure for
fremover at sikre rettidig notifikation af denne type sager.
Som opfølgning på Miljøstyrelsens notifikation af de 5 dispensationer den 11. maj 2020 (bilag 11)
svarede Kommissionen ved brev af 13. juli 2020 (bilag 12), at medlemsstaterne kun kan anvende
dispensationsmulighederne i drikkevandsdirektivet i maksimalt 9 år begyndende fra det tidspunkt,
hvor direktivet i henhold til artikel 14 skulle have været implementeret. Ifølge Kommissionen kunne
Danmark således dispensere fra direktivets kvalitetskrav fra 1. maj 2004
2
med udløb 1. maj 2010
(2 dispensationer på maks. 3 år hver), hvorefter der var mulighed for, at Kommissionen kunne give
en 3. dispensation med udløb 1. maj 2013.
Som eksempler på gyldige dispensationsgrunde efter 2013 angiver Kommissionen, at
dispensationsanmodningen
kan
skyldes
en
ny
parameterværdi,
et
nyudpeget
vandindvindingsområde eller en ny forureningskilde. Kommissionen angiver, at det er
medlemsstaterne, der har bevisbyrden for, at dispensationen ligger inden for en af ovennævnte
grunde.
2
Kommissionen angiver her et lidt andet tidspunkt end i præsentationerne på ekspertgruppemøderne.
15
 MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 162: Miljøstyrelsens redegørelse og bilag vedrørende sag om drikkevandsdirektivet, fra miljøministeren
Miljøstyrelsen sender den 15. september et notat til departementet om Kommissionens svar og
foreslår, at Kommissionen kontaktes med henblik på en nærmere forståelse af
dispensationsmuligheden i Drikkevandsdirektivet.
Miljøstyrelsen havde forud for forespørgsel hos alle kommuner i forbindelse med denne redegørelse
(se nærmere under afsnit 2.1) kendskab til 65 dispensationer i perioden 2013-2020. Heraf er langt
hovedparten givet fra slutningen af 2017 og frem som følge af de udvidede krav til vandværkernes
pesticidanalyser. Miljøstyrelsen har blandt de 65 sager ikke kunnet identificere anden gangs
dispensationer, der ses at være omfattet af notifikationskravet, da disse anden gangs dispensationer
vedrører ikke-relevante pesticid-metabolitter samt en sag om fosfor, hvor et tidligere gældende
kvalitetskrav omfattede en nationalt fastsat indikatorparameter uden betydning for sundhed.
På baggrund af samtale med den teknisk-faglige sagsbehandler på området kan det konstateres, at
der
på sagsbehandlerniveau fandtes en viden om, at der skulle ske notifikation af visse
dispensationer, men der var ikke en fast procedure, der kunne sikre efterlevelse. Sagsbehandleren
oplyser at have haft specifikke opgaver knyttet til dispensationer i forbindelse med en fast 3-årig
dataindrapportering til EU, men at indrapportering om dispensationer formentlig ligger tilbage til
perioden 2008-10, og at der i den forbindelse ikke var identificeret dispensationer af relevans for
notifikation. Der var således på sagsbehandlerniveau en opfattelse af, at der tidligere alene havde
været tale om førstegangsdispensationer for små vandforsyninger, som dermed ikke var omfattet af
forpligtigelsen til notifikation. Ingen af de medarbejdere, der er gennemført samtaler med, har
opfattet det som deres opgave. Den tidligere kontorchef havde opfattelse af, at notificering af
Kommissionen om dispensationer var noget, der skete i forbindelse med den 3-årige afrapportering
efter direktivet. Den nuværende kontorchef var ikke før slutningen af 2019 opmærksom på, at der
var en opgave omkring notificering, som ikke var entydigt ansvarsplaceret.
1.2.2. Opsummering vedr. styrelsens notifikation af EU-Kommissionen om dispensationer til
vandværker
Miljøstyrelsen vurderer, at bekendtgørelsesændringen i 2017, hvor notifikationskravet for anden
gangs dispensationer udgik, har vist sig at være uhensigtsmæssig, da det har medført en
ufuldstændig beskrivelse af styrelsens forpligtelse i et udkast til en opdateret vejledning.
Miljøstyrelsen vurderer, at der på sagsbehandlerniveau fandtes en viden om, at der skulle ske
notifikation af visse dispensationer, men at der ikke var en fast procedure til at sikre, at dette rent
faktisk ville finde sted, hvis der var sager, der skulle notificeres.
Der ses ikke konkret at være sket tilsidesættelse af styrelsens notifikationsforpligtigelse.
2. Problemet omfang
2.1. Opgørelse af det samlede antal dispensationer meddelt til vandværker fra 2013-2020
Kommunerne er i medfør af drikkevandsbekendtgørelsens § 16, stk. 2 og § 18, stk. 2 forpligtet til
at orientere Miljøstyrelsen, når de meddeler en dispensation. Miljøstyrelsen har i sit journalsystem
oprettet en samlesag, hvor orienteringssager fra kommunerne om afgørelser vedr. vandværkerne
løbende journaliseres. Sagen omfatter bl.a. orienteringer om dispensationer meddelt til
vandværkerne efter drikkevandsbekendtgørelsens §§ 16-19. En gennemgang af Miljøstyrelsens
journalsystem viser, at styrelsen har modtaget orienteringer fra kommunerne om 65
16
 MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 162: Miljøstyrelsens redegørelse og bilag vedrørende sag om drikkevandsdirektivet, fra miljøministeren
2290963_0017.png
dispensationsafgørelser i perioden 2013 - 2020. Enkelte af afgørelserne omfatter dispensation til
overskridelse af kravværdien for mere end ét stof.
Forud for en dispensation skal kommunen indhente en udtalelse fra Styrelsen for Patientsikkerhed,
for at sikre, at dispensationen ikke medfører en potentiel sundhedsfare for forbrugerne. Samtidig
skal kommunerne forud for en dispensation kunne lægge til grund, at der ikke umiddelbart er
mulighed for at fremskaffe alternativ vandforsyning. Alle afgørelser om dispensationer har således
været forelagt sundhedsmyndigheden, som har vurderet, at der ikke ved meddelelse af den konkrete
dispensation vil være sundhedsrisiko for forbrugerne. Det bemærkes, at der er én dispensation, hvor
kommunen har hørt Styrelsen for Patientsikkerhed, men ikke har modtaget svar inden afgørelsen
blev truffet. Denne dispensation omfatter stoffet DMS i koncentrationer, der ligger i samme niveau,
som andre dispensationer, hvor Styrelsen for Patientsikkerhed tidligere har vurderet, at der ikke er
en sundhedsrisiko.
Foranlediget af nærværende redegørelse har Miljøstyrelsen den 5. november 2020 forespurgt
samtlige kommuner, om de har givet yderligere dispensationer i perioden 2013
–
2020 ud over de
65, som fremgår af styrelsens journalsystem (bilag 13). Miljøstyrelsen har modtaget svar fra alle 98
kommuner, og dette har identificeret yderligere 22 dispensationsafgørelser. De 22 dispensationer
reflekterer alle en udtalelse fra sundhedsmyndigheden
om, at de ikke udgør en sundhedsrisiko.
Der er således i perioden meddelt i alt 87 afgørelser om dispensation, jf. vedlagte oversigt (bilag
14), hvoraf 41 dispensationer er gældende. På baggrund af departementets foreløbige juridiske
vurdering er 17 af disse afgørelser i strid med direktivet (bilag 15), da de omfatter stoffer på
direktivets bilag 1, del B.
Det bemærkes dog, at 12 af de 17 afgørelser vedrører stoffet DMS, hvor
det pt. er under afklaring i Miljøministeriet, om stoffet er omfattet af direktivet.
Vedlagt redegørelsen findes desuden et overblik over meddelte dispensationer i perioden i form af
en oversigt over fordelingen af dispensationer til forskellige stoffer og parametre, samt en oversigt
over hvor mange afgørelser om dispensation, der er givet i de enkelte år (bilag 16).
Dispensationerne er primært givet fra 2017 og frem til stofferne DPC og DMS,
som er
nedbrydningsprodukter (metabolitter) til pesticider.
Sagerne omkring fund af netop DPC og DMS
i drikkevandet og kommunale dispensationer i den forbindelse har særligt i 2017 og 2018 været
hyppigt omtalt i pressen.
I alt omfatter de 17 gældende dispensationsafgørelser, der potentielt er i strid med direktivet,
indvinding af ca. 0,95 mio. m3/år, heraf omfatter dispensationer til DMS langt hovedparten med ca.
0,9 mio. m3/år og øvrige dispensationer omfatter i alt ca. 50.000 m3/år. Til sammenligning er den
årlige indvinding i Danmark ca. 380 mio. m3, hvilket betyder, at ca. 0,2 % af den årlige indvinding
aktuelt er omfattet af disse dispensationer eller ca. 0,01%, hvis det viser sig, at DMS ikke er omfattet
af direktivet.
3
2.2. Dispensationsafgørelser omfattet af notifikationsbestemmelsen
3
Datagrundlaget for denne beregning er oplyste indvindingsmængder fra de pågældende
dispensationsafgørelser, og hvor dette ikke er anført, er data hentet fra Jupiter databasen som
mængden angivet i indvindingstilladelsen.
17
 MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 162: Miljøstyrelsens redegørelse og bilag vedrørende sag om drikkevandsdirektivet, fra miljøministeren
2290963_0018.png
Miljøstyrelsen identificerede i foråret 2020 5 sager omhandlende leverance af mere end 1.000
m3/dag og vurderede, at disse således kunne være omfattet af notifikationsbestemmelsen. De 5
sager blev notificeret i maj 2020, men da alle sagerne vedrører en ikke-relevant pesticid-metabolit
(DPC), som ikke er omfattet af direktivets parameterværdier, jf. direktivets bilag 1, del B, er sagerne
dermed ikke omfattet af krav om notifikation, jf. departementets notat om dispensationer til
drikkevand af 29. oktober 2020. Sagerne er dermed ved en fejl notificeret til EU-Kommissionen.
Miljøstyrelsen har identificeret i alt 87 kommunale dispensationssager. Ingen af første gangs
dispensationerne er omfattet af krav om notifikation, idet ingen af dispensationerne omhandler
leverance af mere end 1.000 m3/dag, hvor dispensationen er omfattet af direktivets
parameterværdier, jf. direktivets bilag 1, del B. De foreliggende anden gangs dispensationer
vedrører, bort set fra en, ikke-relevante pesticid-metabolitter, som ikke er omfattet af direktivets
parameterværdier jf. direktivets bilag 1, del B, samt en sag om fosfor, hvor et tidligere gældende
kvalitetskrav omfattede en nationalt fastsat indikatorparameter uden betydning for sundhed.
Den sidste dispensation vedrører DMS, som kan være omfattet af direktivets parameterværdier jf.
direktivets bilag 1, del B og i så fald også vil være omfattet af kravet om notifikation. Kravet om
notifikation af anden gangs dispensationer er dog som tidligere nævnt ikke omfattet af en frist for
notifikation. Kommunes dispensation er fra oktober 2020 og er fortsat gældende.
2.3. Opsummering vedr. problemets omfang
Der er i perioden 2013-2020 meddelt i alt 87 afgørelser om dispensation, hvoraf langt hovedparten
er givet fra 2017 og frem som følge af de udvidede krav til vandværkernes pesticidanalyser.
Kommunerne har, med afsæt i den danske drikkevandsbekendtgørelse, der på dette punkt har vist
sig at være en fejlagtig implementering af drikkevandsdirektivet, i perioden meddelt i alt 39
afgørelser om dispensation, som på det foreliggende grundlag vurderes at kunne være i konflikt
med dispensationsmuligheden efter direktivet. 17 af disse er fortsat gældende.
Det bemærkes dog,
at 12 af de 17 afgørelser vedrører stoffet DMS, hvor det er under afklaring i Miljøministeriet, om
stoffet er omfattet af direktivet.
Der ses ikke konkret at være sket tilsidesættelse af styrelsens notifikationsforpligtigelse. Det
bemærkes at styrelsen har modtaget en anden gangs dispensation meddelt i oktober 2020, der
vedrører stoffet DMS. Når det er afklaret om DMS er omfattet af drikkevandsdirektivet, kan
Miljøstyrelsen vurdere om der skal ske notifikation til EU-Kommissionen. Der gælder ikke en
specifik tidsfrist for styrelsens notifikationsforpligtigelse af anden gangs dispensationer.
3. Plan for genopretning
Miljøstyrelsen er blevet bedt om at redegøre for styrelsens planer for genopretning af området,
herunder hvilke konkrete tiltag styrelsen vil iværksætte for at bringe orden over den nuværende
situation og for at sikre, at en sådan situation ikke gentager sig.
De opfølgende handlinger i styrelsen skal ses i lyset af de opgavemæssige snitflader mellem
departementet og styrelsen, som er besluttet i forbindelse med udflytningen af styrelsen til Odense
og har været gældende siden april 2018. Af særlig relevans for kernen i denne redegørelse er, at
ansvaret for implementering af direktiver herunder udstedelse af love og bekendtgørelser som
18
 MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 162: Miljøstyrelsens redegørelse og bilag vedrørende sag om drikkevandsdirektivet, fra miljøministeren
altovervejende hovedregel i dag ligger i departementet. Styrelsen har ansvar for at sikre korrekt
vejledning og korrekt forvaltning.
Departementet varetager således national og international planlægning, koordination, forberedelse,
regeringskoordination, mandat indhentning, interessent-inddragelse samt mødedeltagelse, og anden
dansk repræsentation i EU-regi, vedr. fælleskabslovgivning på Miljøstyrelsens område, og
udarbejder materiale til dette brug. Miljøstyrelsen bidrager efter anmodning fra departementet med
fagligt baggrundsmateriale og deltager efter aftale med departementet i tekniske møder på fagligt
niveau. Det er herefter departementet, der varetager arbejdet i ekspertgruppen vedr.
drikkevandsdirektivet med Miljøstyrelsens bistand i tekniske anliggender.
Miljøstyrelsens genopretningsplan afspejler den nuværende ansvarsdeling mellem departement og
styrelse. Miljøstyrelsen vurderer i den sammenhæng, at sandsynligheden for, at der i fremtiden kan
ske en fejlopfattelse af EU-regler i Miljøstyrelsen med konsekvenser for den danske
implementering af direktiver allerede er væsentlig reduceret.
Styrelsens plan for genopretning af området falder i 3 spor:
Deltagelse i teknisk-faglige EU-komitéer
Forvaltning i forbindelse med modtagelse af dispensation herunder iagttagelse af styrelsens
EU-forpligtigelser
Vejledningsarbejdet
Planen vil dels omfatte en række generelle initiativer som vil blive udrullet på hele styrelsens
forvaltningsområde, og dels konkrete initiativer i forhold til dispensationer på drikkevandsområdet.
3.1. Ny procedure for deltagelse i teknisk-faglige EU-komitéer
Miljøstyrelsen vil sikre, at der udarbejdes skriftlige procedurer om deltagelse i ekspertgrupper
o.lign., hvor Miljøstyrelsen enten er selvstændigt ansvarlig eller bidragyder til departementet.
Proceduren skal stille krav om forudgående kontorchefgodkendelse af kommenteret dagsorden med
angivelse af den danske position og potentielle konsekvenser for styrelsens forvaltning og
vejledning. Der stilles tilsvarende krav om afrapportering og chefgodkendelse af referat fra mødet,
herunder at alle relevante problemstillinger deles med relevante kollegaer og funktionsledere. Ved
EU-møder hvor departement ikke deltager sendes referatet til orientering til departementet.
Miljøstyrelsen vurderer, at kompetencebehovet for danske repræsentationer i ekspertgrupper skal
sikres, herunder særligt at den nødvendige juridiske ekspertise er til stede i repræsentationen eller
ved den forudgående og efterfølgende sagsbehandling. Den skriftlige procedure skal indeholde et
specifikt krav om at vurdere og afrapportere evt. behov for justering af dansk implementering.
3.2. Styrket fokus på forvaltning af dispensationer
Såfremt det efter den kommende ændring af drikkevandsbekendtgørelsen fortsat bliver muligt for
kommunerne at meddele dispensationer til vandværkerne fra de i direktivet fastsatte kravværdier,
vil Miljøstyrelsen opdatere den interne procedure for notifikation. Formålet er at sikre, at alle
relevante dispensationer efter direktivet notificeres rettidigt. Der skal desuden udarbejdes
opdateret vejledning til kommunerne, og i det omfang visse dispensationer efter direktivet fortsat
kan tillades, så skal der udarbejdes grundig vejledning og lejlighedsvis opfølgning hos
kommunerne for at sikre, at der er den nødvendige opmærksomhed på området.
Styrelsen vil desuden udarbejde en procedure for løbende deling af viden om udnyttelse af
dispensations muligheder på området. Overblikket anvendes til orientering af departement og
19
 MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 162: Miljøstyrelsens redegørelse og bilag vedrørende sag om drikkevandsdirektivet, fra miljøministeren
interessenter, fx ved en årlig orientering af interessenterne i Vandpanelet. Formålet er at sikre fuld
indsigt i forvaltningsområdet og åbenhed om implikationerne af en kommende
dispensationspraksis.
Generelt i styrelsen
Bl.a. foranlediget af rigsrevisionens beretning i 2019, er Miljøstyrelsen ved at færdiggøre en
gennemgang af alle styrelsens administrationsgrundlag og arbejdsgangsbeskrivelser. Formålet med
gennemgangen er at sikre systematisk nedskrevne procedurer der tager afsæt i gældende regler,
retningslinjer og lovgivning på forvaltningsområderne i styrelsen. Ved årsskiftet vil der derfor
forelægge opdaterede administrationsgrundlag, som sikrer at medarbejderne på tværs af styrelsens
forvaltningsområder har et solidt nedskrevet grundlag for at foretage en korrekt sagsbehandling.
I 2021 vil Miljøstyrelsen følge op på dette arbejde og foretage en gennemgang af styrelsens
forvaltning af væsentlige dispensationsmuligheder for at efterse, om dispensationerne forvaltes i
overensstemmelse med regelgrundlaget eller om administrationsgrundlagene skal styrkes
yderligere.
3.3. 360
0
perspektiv på Miljøstyrelsens vejledningsarbejde
Med hensyn til Miljøstyrelsens kerneopgaver med at yde fyldestgørende vejledning og sikre
korrekt forvaltning, så vil styrelsen udarbejde en intern procedure for udarbejdelse og
vedligeholdelse af vejledninger, således at det sikres, at disse er i overensstemmelse med den
bagvedliggende regulering. Det skal dermed generelt sikres, at udarbejdelse af vejledninger ikke
alene baserer sig på danske regler, men i dialog med departementet også sikrer, at relevant
fortolkning af de underliggende direktiver inddrages i vejledningsarbejdet.
20