MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 157: Supplerende notits om visse statsretlige spørgsmål med relation til forløbet vedrørende manglende hjemmel til at udvide den hidtidige indsats med aflivning af mink til hele landet, fra justitsministeren

Miljø- og Fødevareudvalget 2020-21
MOF Alm.del Bilag 157
Offentligt

Dato:

Sagsnr.:

Dok.:

24. november 2020

2020-0092-3355

1729643

Slotshmgade1026Købnv.TF

w.justimnerdk

[email protected]

+4572680391

Supplerende notits om visse statsretlige spørgsmål med relation til for-

løbet vedrørende manglende hjemmel til at udvide den hidtidige indsats

med aflivning af mink til hele landet

I forlængelse af Miljø- og Fødevareministeriets redegørelse af 18. novem-

ber 2020 for forløbet vedrørende manglende hjemmel til at udvide den hid-

tidige indsats med aflivninger af mink til hele landet og Justitsministeriets

notits af samme dato vedrørende visse retlige spørgsmål med relation til re-

degørelsen er der rejst yderligere spørgsmål af retlig karakter.

I det følgende behandles under pkt. 2 og 3 spørgsmålet om, hvorvidt der

med regeringens udmelding om aflivning af alle mink kan antages at være

sket brud på grundloven. Under pkt. 4 behandles spørgsmålet om statsmini-

sterens særlige tilsynspligt. Under pkt. 5 behandles spørgsmålet om den ret-

lige status af regeringsudvalgene og de beslutninger, der træffes i disse ud-

valg.

Det fremgår bl.a. af Justitsministeriets notits af 18. november 2020, at

legalitetsprincippet indeholder et hjemmelskrav, som indebærer, at indgreb

i borgernes retsforhold skal have hjemmel direkte eller indirekte i lovgiv-

ning, som er vedtaget efter de regler, der er fastlagt i grundloven. Det frem-

går endvidere, at hjemmelskravet gælder både for så vidt angår indgreb i

form af generelle administrative retsforskrifter, f.eks. bekendtgørelser, og

indgreb i form af konkrete forvaltningsakter, f.eks. forvaltningsafgørelser,

herunder påbud, rettet mod den enkelte borger. Det anføres herefter, at ud-

talelser på pressemøder og politiske udmeldinger i øvrigt hverken udgør ad-

ministrative retsforskrifter eller konkrete forvaltningsakter, der kan skabe

rettigheder eller pligter for borgerne. Udtalelser på pressemøder har ikke et

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

MOF, Alm.del - 2020-21 - Bilag 157: Supplerende notits om visse statsretlige spørgsmål med relation til forløbet vedrørende manglende hjemmel til at udvide den hidtidige indsats med aflivning af mink til hele landet, fra justitsministeren

retligt indhold over for borgerne, ligesom der heller ikke knytter sig rets-

virkninger for borgerne til fremsættelsen heraf. Sådanne udtalelser er såle-

des efter deres karakter ikke omfattet af legalitetsprincippets krav om hjem-

mel.

Justitsministeriet skal hertil supplerende bemærke, at det efter ministeriets

opfattelse endvidere følger af det nævnte, at en udtalelse på et pressemøde

eller politiske udmeldinger i øvrigt ikke i sig selv kan kvalificeres som ulov-

lige, herunder grundlovsstridige, blot fordi de ville kræve hjemmel, hvis de

havde form af et påbud eller anden retsakt rettet til borgerne.

Om grundlovens § 73 fremgår det bl.a. af Justitsministeriets notits af 18.

november 2020, at grundlovens § 73, stk. 1, indeholder et udtrykkeligt hjem-

melskrav (”ifølge lov”). Det anføres endvidere –

som også gengivet ovenfor

–

at et hjemmelskrav for indgreb i borgernes rettigheder allerede følger af

det almindelige legalitetsprincip, og den selvstændige betydning af bestem-

melsen i grundlovens § 73, stk. 1, antages i den statsretlige litteratur at være,

at hjemmelskravet skærpes, jf. herved bl.a. Jens Peter Christensen m.fl.,

Dansk Statsret, 3. udgave (2020), side 365.

Svarende til, hvad der ovenfor er anført, er det Justitsministeriets opfattelse,

at en udtalelse på et pressemøde eller en politisk udmelding i øvrigt heller

ikke kan anses for stridende mod grundlovens § 73, blot fordi den ville være

udtryk for ekspropriation, hvis den havde karakter af en retsakt.

Det bemærkes i øvrigt, at der ved vurderingen af, om der foreligger ekspro-

priation, må sondres mellem på den ene side aflivning af mink og på den

anden side et indgreb i en næringsrettighed (i dette tilfælde retten til at drive

virksomhed med minkavl). Som det fremgår af pkt. 2.2.2 i de almindelige

bemærkninger til lovforslag nr. L 77, må disse tiltag vurderes for sig, og

juridisk set indebærer aflivning af alle mink således ikke i sig selv et forbud

mod genindsættelse af nye mink i virksomheden. Det ændrer ikke i juridisk

henseende herved, at også avlsdyr omfattes af aflivningen, idet der ikke her-

med gøres indgreb i selve næringsretten. Det bemærkes i den forbindelse, at

der også i perioden før den 3. november 2020 er foretaget aflivning af hele

minkbesætninger, herunder avlsdyr, inden for smittezonerne, uden at der i

den forbindelse ses at være rejst spørgsmål om ekspropriation af de pågæl-

dende minkavleres ret til fremover at drive virksomhed med minkavl. Det

bemærkes endvidere, at en aflivning af alle mink i Danmark

–

uden at der

foretages et særskilt indgreb i retten til at drive virksomhed med minkavl

–

ikke vil afskære minkavlernes ret til at genindsætte mink erhvervet i udlan-

det.

Grundloven er baseret på et såkaldt ministerialsystem, der bl.a. indebærer,

at hver enkel minister er ansvarlig for sit eget ressortområde. Dette afspejles

bl.a. i grundlovens § 14, der forudsætter, at ministre som forvaltningschefer

har en selvstændig kompetence inden for deres forretningsområder, således

at afgørelser ikke træffes af regeringen som kollegium, men af den enkelte

fagminister. Som anført af Peter Germer, Statsforfatningsret, 5. udgave

(2012), side 37, har statsministeren en ledende stilling i regeringen, men

denne stilling indebærer ikke, at der består et overordnelsesforhold, som gi-

ver statsministeren adgang til at udstede befalinger til de øvrige ministre.

Det er samtidig antaget i den statsretlige litteratur

–

bl.a. med henvisning til

statsministerens faktiske funktion som regeringens øverste chef

–

at der på-

hviler statsministeren en pligt til tilsyn med de andre ministre. Statsministe-

rens tilsynspligt må anses for en snæver undtagelse til ministerialsystemets

ordning, hvorefter hver enkel minister er ansvarlig for sit eget ressortom-

råde.

Pligten kan navnlig støttes på Rigsrettens dom i 1910, hvor konseilspræsi-

dent (dvs. statsminister) I.C. Christensen blev bebrejdet, at han havde mod-

sat sig en nærmere undersøgelse af daværende justitsminister Albertis em-

bedsførelse, til trods for, at der under Rigsdagens forhandlinger var frem-

kommet oplysninger, der bestemt pegede på, at Alberti havde gjort sig skyl-

dig i misbrug og vilkårligheder, jf. bl.a. Jens Peter Christensen, Ministeran-

svar (1997), side 382.

Om statsministerens tilsynspligt anfører Henrik Zahle, Dansk forfatningsret

2, Regering, forvaltning og dom, 3. udgave (2001), side 199, bl.a.:

”En særlig pligt til tilsyn og

kontrol med ministrene påhviler

statsministeren. Opstår mistanke om ulovlige forhold, må den

pågældende minister afkræves en forklaring, og en undersøgelse

eventuelt iværksættes.”

Jens Peter Christensen, Ministeransvar (1997), side 98, anfører bl.a.:

”Rigsrettens dom i den fjerde rigsretssag giver ikke grundlag for

nogen særlig præcis beskrivelse af tilsynspligtens nærmere ind-

hold.

[…]

De særlige omstændigheder, hvor der kan foreligge en undersø-

gelsespligt for regeringschefen, beskrives i Rigsrettens dom som

sådanne, hvor en række oplysninger bestemt peger hen på, at en

fagminister i sin embedsførelse har gjort sig skyldig i ”Misbrug

og Vilkårligheder”.”

Der kan endvidere henvises til Peter Germer, Statsforfatningsret, 5. udgave

(2012), side 59, Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret I, 3. udgave ved Ole

Espersen (1980), side 449, Max Sørensen, Statsforfatningsret, 2. udgave ved

Peter Germer (1973), side 138 f., og Poul Andersen, Dansk Statsforfatnings-

ret (1954), side 207 f.

Med hensyn til tilsynspligtens indtræden lagde Rigsretten i ovennævnte sag

som nævnt vægt på, at der var fremkommet oplysninger, der bestemt pegede

på, at Alberti havde gjort sig skyldig i misbrug og vilkårligheder. Dette kan

efter Justitsministeriets opfattelse også udtrykkes på den måde, at en særligt

begrundet formodning om, at en minister har overtrådt ministeransvarlig-

hedsloven, i almindelighed udløser en statsministers pligt til at føre tilsyn

med de andre ministre (tilsynspligten). Det må antages, at tilsynspligten i en

sådan situation i almindelighed må indebære, at en statsminister i hvert fald

skal undersøge sagen nærmere

Det følger af ovenstående, at der ikke aktiveres en tilsynspligt for en stats-

minister, som hverken er vidende om eller har bestemte grunde til at mis-

tænke, at der hos en anden minister er begået ulovlige forhold.

Regeringsarbejdet tilrettelægges i praksis bl.a. i en række faste regerings-

udvalg, der bl.a. behandler større væsentlige initiativer og sager fra regerin-

gen. Som eksempler kan nævnes regeringens Koordinationsudvalg, regerin-

gens Økonomiudvalg og for tiden regeringens Covid-19-udvalg.

Hverken grundloven eller lovgivningen i øvrigt indeholder regler om rege-

ringsudvalg eller deres sammensætning. En regering er således frit stillet i

forhold til at fastlægge sin egen arbejdsmåde, jf. Jens Peter Christensen

m.fl., Dansk Statsret, 3. udgave (2020), side 78 f. Antallet og sammensæt-

ningen af regeringsudvalgene varierer derfor også fra regering til regering.

Regeringsudvalgene består sædvanligvis af en fast kreds af ministre under

en ministers formandskab. Øvrige ministre eller departementschefer delta-

ger i udvalgenes møder, når der drøftes en sag på den pågældendes ressort-

område eller tilgrænsende områder. At en minister er formand for et rege-

ringsudvalg, indebærer primært, at det pågældende ministerium er ansvarlig

for at udsende dagsorden og materiale til brug for udvalgets møder. For-

mandskabet har derimod ikke betydning for ressortansvaret for de sager, der

drøftes på udvalgets møder, eller de beslutninger, som den ressortansvarlige

minister træffer på baggrund af et møde i regeringsudvalget.

Regeringsudvalgene er politiske i den forstand, at de ikke rent retligt er til-

lagt kompetence til at træffe beslutninger på et område, der henhører under

en ministers ressortansvar. Hvis et regeringsudvalg tiltræder (eller afviser)

en indstilling i en sag, vil det således fortsat være den ansvarlige fagminister,

der efterfølgende formelt træffer beslutningen, og som dermed vil være an-

svarlig herfor. Det følger af ministerialsystemet, hvorefter den enkelte fag-

minister er ansvarlig for eget ressortområde, jf. nærmere under pkt. 3 oven-

for.

Af ministeransvarslovens § 4 følger det, at ansvar for en af kongen under-

skrevet beslutning påhviler såvel enhver minister, der har medunderskrevet,

som ministre, der på anden måde har medvirket til beslutningens tilblivelse.

Ministeransvarslovens § 4 gælder efter sin ordlyd alene for beslutninger un-

derskrevet af kongen, men også i forbindelse med andre handlinger end rets-

akter gælder de almindelige regler om medvirken ved tilskyndelse, råd eller

dåd, jf. ministeransvarslovens § 2. En minister er også under deltagelse i

møder i regeringsudvalg underlagt reglerne om ministeransvar.

I alle fald forudsætter ministeransvar, at ministeren har handlet forsætligt

eller ved grov uagtsomhed, jf. ministeransvarslovens § 5. Peter Germer,

Statsforfatningsret, 5. udgave (2012), side 56, anfører i den forbindelse, at

der i hvert enkelt tilfælde må foretages en selvstændig bedømmelse af, om

ministeren forsætligt eller groft uagtsomt har tilsidesat de pligter, der påhvi-

ler ham efter lovgivningen og stillingens beskaffenhed. Det vil i den forbin-

delse kunne indgå i vurderingen, at der ikke i almindelighed vil kunne stilles

særlige krav til, at ministeren sætter spørgsmålstegn ved eller selv opsøger

nærmere faktuelle oplysninger og/eller juridisk viden, og at der navnlig ikke

vil kunne stilles sådanne krav i tilfælde, hvor der fra embedsværkets side er

givet en redegørelse, der ikke bringer problemstillingerne frem i lyset, jf. i

denne retning Jens Peter Christensen, Ministeransvar (1997), side 385.

Det er på den anførte baggrund Justitsministeriets opfattelse, at en fagmini-

ster ikke er retligt ansvarlig for at undersøge, om et initiativ på en anden

ministers område, der behandles i f.eks. et ministermøde eller et møde i et

regeringsudvalg, hvor førstnævnte minister også deltager, har den fornødne

lovhjemmel, medmindre der er en helt særlig anledning til det. Den pågæl-

dende minister må således være berettiget til at gå ud fra, at dette spørgsmål

i fornødent omfang er undersøgt af det pågældende ressortministerium, her-

under navnlig embedsværket på det ansvarlige ministerområde.