FOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 45: Rigsrevisionens notat om beretning om forsvarets lagre, februar 2021

Forsvarsudvalget 2020-21
FOU Alm.del Bilag 45
Offentligt

Februar 2021

Rigsrevisionens notat om

beretning om

Forsvarets lagre

FOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 45: Rigsrevisionens notat om beretning om forsvarets lagre, februar 2021

Fortsat notat til Statsrevisorerne

Opfølgning i sagen om Forsvarets lagre (beretning nr.

12/2014)

22. januar 2021

RN 402/21

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om Forsvarets lagre, som blev ind-

ledt med en beretning i 2015. Vi har tidligere behandlet sagen i notat til Statsreviso-

rerne af 20. august 2015.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

Konklusion

Forsvarsministeriet har med udgangspunkt i best practice og i samarbejde med ekster-

ne aktører, herunder konsulenter og universiteter, udarbejdet et nyt styringsgrundlag

for lagerstyringen i Forsvarsministeriets koncern. Styringsgrundlaget skal understøtte

en effektiv styring af lagrene og sikre, at lagrene styres økonomisk effektivt. Styrings-

grundlaget er medio 2020 implementeret i Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbs-

styrelse. Styrelsen undergik i den forbindelse en organisationsændring, som understøt-

ter styringsgrundlaget, og giver ministeriet mulighed for at foretage opgørelser og ana-

lyser af forbrug og lagerdækning. Derudover har ministeriet udarbejdet en ny defini-

tion af forbrug.

Rigsrevisionen finder Forsvarsministeriets udarbejdelse af et nyt styringsgrundlag til-

fredsstillende og vurderer, at denne del af sagen kan afsluttes.

Rigsrevisionen baserer denne konklusion på, at styringsgrundlaget gør Forsvarsmini-

steriet i stand til at:

•

definere og klart skelne mellem den del af lagrene, som skyldes beredskabsbehov,

og den del af lagrene, som skyldes hensyn til den almindelige drift

udarbejde styringsparametre for forskellige dele af beholdningerne, således at en

netop tilstrækkelig lagerbeholdning kan opretholdes

udvikle metoder til at følge op på relevante måltal, herunder lageromkostninger,

på beholdningsområdet, som fremadrettet vil indgå som en integreret del af virk-

somhedsstyringen.

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Fortsat notat

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på

www.rigsrevisionen.dk

FOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 45: Rigsrevisionens notat om beretning om forsvarets lagre, februar 2021

Forsvarsministeriet har udarbejdet et styringsgrundlag, men ministeriet forventer, at

den fulde implementering i alle styrelsens enheder først vil være afsluttet ved udgan-

gen af 2023, hvorefter hele styringen af lagrene vil være baseret på det nye grundlag.

Ministeriet har gennemført en analyse af omstætningshastigheden på lagrene og har

igangsat en oprydning af reparabelt og uklassificeret lager. Ministeriet har desuden på-

begyndt identificeringen og bortskaffelsen af materielnumre, som ikke længere skal

anvendes. Der er på nuværende tidspunkt gennemgået ca. 16.500 materielnumre, sva-

rende til 26 mia. kr. og 89 % af lagrenes samlede værdi. Der er i dag ca. 280.000 akti-

ve materielnumre, og de vil ifølge ministeriet blive gennemgået inden udgangen af

2023.

Rigsrevisionen vil fortsat følge udviklingen og orientere Statsrevisorerne om:

•

Forsvarsministeriets arbejde med at sikre en bedre styring af lagrene

Forsvarsministeriets arbejde med at identificere og bortskaffe materiel.

I. Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i april 2015 en beretning om Forsvarets lagre. Beretningen

handlede om Forsvarets styring af sine lagre, herunder om Forsvaret havde et tilstræk-

keligt styringsgrundlag til at kunne understøtte en effektiv styring af lagrene, og om

lagrene blev styret økonomisk effektivt. Derudover handlede beretningen om, hvor-

vidt Forsvaret sikrede, at materiel, der ikke længere kunne anvendes, blev identifice-

ret og bortskaffet.

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, bemærkede de, at styringen af lag-

rene ikke havde været effektiv på grund af ledelsesmæssigt svigt, og fandt det util-

fredsstillende, at Forsvaret ikke kunne opgøre, om de store lagre kunne begrundes i

fx beredskabshensyn.

4. På baggrund af beretningen og Statsrevisorernes bemærkninger har vi fulgt op på

følgende punkter:

Et opfølgningspunkt afsluttes,

når Statsrevisorerne på bag-

grund af indstilling fra Rigsre-

visionen vurderer, at myndig-

hedernes initiativer er tilfreds-

stillende.

Opfølgningspunkt

1. Forsvarets arbejde med at udarbejde et sty-

ringsgrundlag, som beskriver formålet med lagrene,

hvilke behov de skal dække, og hvordan de optime-

res.

2. Forsvarets arbejde med at sikre en bedre styring

af lagrene.

3. Forsvarets arbejde med at identificere og bort-

skaffe materiel, som ikke længere skal anvendes.

Status

Behandles i dette notat.

5. Vi redegør i dette notat for resultaterne af opfølgningen på ovenstående punkter.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

FOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 45: Rigsrevisionens notat om beretning om forsvarets lagre, februar 2021

II. Forsvarsministeriets initiativer

6. Vi gennemgår i det følgende Forsvarsministeriets initiativer i forhold til de udestå-

ende opfølgningspunkter. Gennemgangen er baseret på et møde med og materiale

fremsendt af ministeriet.

Styringsgrundlag

7. Statsrevisorerne bemærkede, at Forsvaret ikke havde et styringsgrundlag, som be-

skrev formålet med lagrene, hvilke behov de skulle dække, og hvordan de blev opti-

meret. Statsrevisorerne bemærkede desuden, at de fandt det utilfredsstillende, at

Forsvaret ikke kunne opgøre, om de store lagre kunne begrundes i fx beredskabs-

hensyn.

8. I Rigsrevisionens notat af 20. august 2015 blev der identificeret 3 konkrete opfølg-

ningspunkter vedrørende styringsgrundlaget, idet vi fortsat ville følge Forsvarsmini-

steriets arbejde med at:

•

definere og klart skelne mellem den del af lagrene, som skyldes beredskabsbe-

hov, og den del af lagrene, som skyldes hensyn til den almindelige drift

•

udarbejde styringsparametre for forskellige dele af beholdningerne, således at en

netop tilstrækkelig lagerbeholdning kan opretholdes

•

udvikle metoder til at følge op på relevante måltal, herunder lageromkostninger,

på beholdningsområdet, som fremadrettet vil indgå som en integreret del af virk-

somhedsstyringen.

9. Forsvarsministeren oplyste i sin redegørelse til beretningen, at ministeriet havde

etableret et program vedrørende den samlede logistiske styring, der havde til formål

at optimere Forsvarets samlede forsyningskæde, herunder optimering af Forsvarets

lagerbeholdninger.

Forsvarsministeriet iværksatte efterfølgende Program Optimeret Forsyningskæde

(herefter PROF). Formålet med PROF var generelt at lede og koordinere indsatser for

at forbedre lagerstyringen og forsyningskæden inden for Forsvarsministeriets koncern

– dog undtaget Forsvarets Efterretningstjeneste og Forsvarets Interne Revision.

PROF

10. Vores gennemgang af Forsvarsministeriets fremsendte materiale viser, at PROF i

dag er afsluttet og medio 2020 er fusioneret med andre dele af Forsvarsministeriets

Materiel- og Indkøbsstyrelse (herefter FMI) og samlet i FMI’s Supply Chain Division

(herefter SCD). FMI har ansvaret for at sikre implementering af de tiltag, som er blevet

iværksat i regi af PROF, men også at sikre den fremadrettede optimering og videre-

udvikling af forsyningskæden. SCD har en hierarkisk struktur med flere procesejere.

For at sikre det ledelsesmæssige fokus er ansvaret for fortsat at følge gevinstrealise-

ringen samt det løbende arbejde med forsyningskæden overtaget af gevinstejeren

(FMI’s vicechef). Ministeriet har oplyst, at dette er sket for at imødekomme beretnin-

gens kritik om, at der var sket et ledelsesmæssigt svigt i styringen af Forsvarets lagre.

FOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 45: Rigsrevisionens notat om beretning om forsvarets lagre, februar 2021

Vores gennemgang viser, at styringsgrundlaget for lagerstyringen er fastlagt i et di-

rektiv og en bestemmelse, som Forsvarsministeriet har udarbejdet i regi af PROF. Di-

rektivet fastsætter de styringsmæssige rammevilkår, som tager udgangspunkt i den

operative opgavevaretagelse, koncernens resurser og kompetencer samt behovet for

mål- og omkostningsstyring. Bestemmelsen fastsætter retningslinjer, opgaver og an-

svar for gennemførelsen af lagerstyringen i koncernen, så der sikres ensartede ret-

ningslinjer for styringen på tværs af koncernen. Bestemmelsen sammenføjer direkti-

vet med koncernens mere områdespecifikke forvaltningsgrundlag og de underliggen-

de vejledninger, håndbøger, manualer mv.

Opdeling af lagre i beredskabsbehov og almindelig drift

11. Forsvarsministeren oplyste i sin redegørelse, at det var væsentligt for den samlede

lagerstyring, at der kunne redegøres for, hvilke dele af Forsvarets beholdninger der

var begrundet i beredskabsforpligtelser, og hvilke der var etableret af hensyn til den

normale drift.

Vores gennemgang viser, at Forsvarsministeriet har lavet en løsning i det administra-

tive it-system DeMars, hvor der er oprettet en selvstændig lagerstruktur til materiel i

beredskabsbeholdningen. Det betyder, at materiel, der er dedikeret til beredskab, skal

kategoriseres på en måde i DeMars, som gør, at brugerne kan se, at dette materiel er

reserveret til et operativt beredskab og derfor er låst for andre brugere. Denne lager-

struktur understøttes af et nyt it-system, der kan opgøre fremtidige behov, herunder

skelne mellem lagerbeholdning, der skyldes henholdsvis beredskabsforpligtelser og

ordinær drift.

Styringsparametre

12. Forsvarsministeren oplyste i sin redegørelse, at Forsvaret ville udarbejde styrings-

parametre for forskellige dele af beholdningen, så en tilstrækkelig lagerbeholdning

kunne opretholdes. Vores gennemgang viser, at der i regi af PROF er iværksat tiltag,

der skal sikre en tilstrækkelig lagerbeholdning. For at sikre at der foretages hensigts-

mæssige indkøb i Forsvaret og ikke købes mere ind, end der skal bruges, har Forsvars-

ministeriet indført en afstemningsproces. Afstemningsprocessen skitserer, hvordan

indkøb skal planlægges gennem 3 led: forbrugsforecasts, forsyningsplan og afstem-

ning. De 3 led skal ifølge ministeriet understøtte, at lagerbeholdningen ikke overstiger

behovet.

Metoder til opfølgning

13. Forsvarsministeren beskrev i ministerredegørelsen, at Forsvaret ville udvikle me-

toder til opfølgning på relevante måltal og lageromkostninger, som fremadrettet skul-

le indgå som en del af virksomhedsstyringen. Vores gennemgang viser, at Forsvars-

ministeriet har udarbejdet en målstyringsmodel, hvis formål er at understøtte den

tværgående og funktionsvise lagerstyring i koncernen, herunder at sikre en omkost-

ningseffektiv udnyttelse af resurser. Målstyringen skal skabe en løbende forventnings-

afstemning mellem FMI og brugerne, der tager højde for brugerbehov, omkostninger

og kapitalbinding. Afstemningen skal bl.a. ske ved, at FMI beskriver målområder og

udarbejder tilhørende key performance indicators, der kan indgå i FMI’s mål- og re-

sultatplan.

FOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 45: Rigsrevisionens notat om beretning om forsvarets lagre, februar 2021

Vores gennemgang viser endvidere, at Forsvarsministeriet har udarbejdet en ny om-

kostningsmodel, der skal sikre, at ministeriet kan opgøre omkostningerne ved lager-

styringen. Omkostningsmodellen bygger på forretningsprocesserne baseret på SCOR,

idet totalomkostningerne opgøres for hver af de 6 processer heri.

Ifølge Forsvarsministeriet er både afstemningsprocessen og den nye omkostnings-

model projekter, der skal nedbringe kapitalbindingen i lagrene og dermed også ned-

bringe totalomkostningerne forbundet med at drive lagrene.

14. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Forsvarsministeriet har udarbejdet et

styringsgrundlag, der gør ministeriet i stand til at skelne mellem beredskabsbehov og

drift, at der er udarbejdet styringsparametre for beholdningerne, og at der er udviklet

metoder til at følge op på relevante måltal. Rigsrevisionen vurderer derfor, at denne

del af sagen kan afsluttes.

Styring af lagrene

SCOR

SCOR (Supply Chain Opera-

tions Reference model) er en

internationalt godkendt model

udviklet til at sikre styring og

optimering af forsyningskæ-

den.

15. Statsrevisorerne bemærkede, at Forsvaret burde udarbejde opgørelser og analy-

ser af forbrug og lagerdækning på lagrene. Det fremgik desuden af beretningen, at For-

svaret ikke styrede reparabelt lager og uklassificeret lager effektivt, idet Forsvaret

ikke inddrog overvejelser om, hvornår det var økonomisk hensigtsmæssigt at lægge

materiel på reparabelt lager, og at Forsvaret ikke sikrede, at materiel ikke lå på uklassi-

ficeret lager i længere tid end højst nødvendigt.

16. Forsvarsministeren oplyste i sin redegørelse, at ministeriet fandt det vigtigt med

en god og effektiv styring af Forsvarets lagerbeholdninger, at det sker på en økonomisk

effektiv måde, og at forsyningssikkerheden for enhederne og soldaterne er optimal.

17. I Rigsrevisionens notat af 20. august 2015 blev der på baggrund af ministerredegø-

relsen identificeret 5 opfølgningspunkter om styringen, idet vi fortsat ville følge For-

svarsministeriets arbejde med at:

•

udarbejde opgørelser og analyser af forbrug og lagerdækning på lagrene

udarbejde en klarere definition af forbrug, der kan sikre retvisende opgørelser og

analyser af forbrug

•

justere og opdatere lagerstyringsparametrene for alle materielnumre

•

sikre, at kun de nødvendige indkøb gennemføres ved bl.a. at gennemføre en ana-

lyse af omsætningshastigheden

•

gennemgå og rydde op på reparabelt lager og uklassificeret lager.

Opgørelser og analyser af forbrug og lagerdækning

18. Ét af projekterne under PROF var at udarbejde et nyt styringskoncept for lagrene

med udgangspunkt i SCOR. Forsvarsministeriet valgte SCOR på baggrund af en kort-

lægning af best practice inden for lagerstyring i samarbejde med eksterne aktører,

herunder universiteter og konsulenthuse. Vores gennemgang viser, at SCOR består

af 6 overordnede processer, som til sammen giver mulighed for at foretage opgørel-

ser og analyser af forbrug og lagerdækning: Planlægning, genforsyning, vedligehold,

levering, returnering og management og support.

FOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 45: Rigsrevisionens notat om beretning om forsvarets lagre, februar 2021

Definition af forbrug

19. Forsvarsministeriet har oplyst, at Forsvarets definition af forbrug er ændret på bag-

grund af implementeringen af et nyt styringsgrundlag for lagre. Forsvaret definerer nu

forbrug som

”en afgang fra koncernens totale beholdninger”,

der

”medfører en økono-

misk og mængdemæssig nedskrivning af beholdningerne. Det opgøres på baggrund

af bevægelsesarter og lagre i DeMars”.

Materiel som fx tøj, der bruges af en soldat i

en periode for derefter at blive returneret til lageret, defineres således ikke som for-

brugt.

Lagerstyringsparametre

20. Det fremgik af forsvarsministerens redegørelse, at Forsvarsministeriet i 2015

iværksatte et tiltag for at justere og opdatere lagerstyringsparametrene på de i alt ca.

400.000 materielnumre. Ministeren oplyste, at ministeriet forventede at have gen-

nemgået alle 400.000 materielnumre i 2017. Ministeriet har oplyst, at det viste sig, at

det var en langt mere kompleks opgave at justere og opdatere lagerstyringsparamet-

rene på materielnumrene end forventet. Ministeriet henviser i stedet til, at en gennem-

gang af alle materielnumre vil imødekomme justeringer af lagerstyringsparametrene.

Analyse af omsætningshastigheden

21. Forsvarsministeriet har oplyst, at ministeriet for at sikre, at kun de nødvendige ind-

køb foretages, har udviklet afstemningsprocessen, der skitserer, hvordan indkøb skal

planlægges, og dermed sikrer viden om omsætningshastigheden på det enkelte ma-

teriel. Afstemningsprocessen skal forbedre Forsvarsministeriets evne til at vurdere,

hvad behovet er, så der ikke købes mere ind end nødvendigt. Ifølge materialet mod-

taget fra Forsvarsministeriet beregnes den optimale lagerbeholdning ud fra både hi-

storisk forbrug, afstemt forecast og de aftalte lagerstyringsprincipper for de enkelte

materielgenstande.

Forsvarsministeriet har ultimo 2020 implementeret afstemningsprocessen i 10 ud af

de i alt ca. 50 kapacitetscentre. I den forbindelse har ministeriet oplevet en tendens

til, at lagerbeholdninger og kapacitetsbindinger er for høje i forhold til kapacitetens

behov. Ministeriet forventer, at der efter implementeringen ved alle kapacitetscentre

vil ske en nedbringelse af kapitalbindinger med et milliardbeløb. Ministeriet forventer,

at tiltagene vil være endeligt implementeret i 2023.

Oprydning på reparabelt og uklassificeret lager

22. Vores gennemgang af Forsvarsministeriets materiale viser, at Forsvaret i 2014

iværksatte Projekt Materialegennemgang (herefter MGG). Med MGG fulgte en op-

rydning på reparabelt og uklassificeret lager. Ministeriet har oplyst, at oprydningen

nu sker fortløbende, idet ministeriets nye it-system vil styrke forecast-nøjagtigheden

og dermed styrke prognosestyringen af, hvilket materiel og hvilke mængder af mate-

riel der sendes til reparation hvornår. Ministeriet har desuden oplyst, at afstemnings-

processen vil medvirke til at aktivere beholdningerne i reparabelt lager, idet ministe-

riet ønsker muligheden for at etablere en automatiseret løsning i DeMars.

FOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 45: Rigsrevisionens notat om beretning om forsvarets lagre, februar 2021

23. Forsvarsministeriet har derudover oplyst, at SCOR leder og støtter en effektiv drift

og udnyttelse af lagerbeholdningerne i både reparabelt og uklassificeret lager. Det skyl-

des, at der er en høj afviklingshastighed på uklassificeret lager, som indikerer, at ma-

teriellet generelt ikke ligger på uklassificeret lager i længere tid ad gangen. Ministeriet

har oplyst, at der i perioden 2015-2020 er bortskaffet ca. 675.000 materielgenstande,

svarende til en værdi på ca. 100 mio. kr., fra enten reparabelt eller uklassificeret lager.

24. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Forsvarsministeriet har udarbejdet

et nyt styringskoncept, der giver mulighed for at foretage opgørelser og analyser af

forbrug og lagerdækning, og har udarbejdet en ny definition af forbrug. Rigsrevisionen

vil fortsat følge Forsvarsministeriets arbejde med at sikre en bedre styring, herunder

med at implementere afstemningsprocessen i de resterende kapacitetscentre frem

mod den forventede fulde implementering i 2023, og med at gennemgå og rydde op

på reparabelt og uklassificeret lager.

Bortskaffelse af materiel

25. Statsrevisorerne bemærkede, at Forsvaret ikke i tilstrækkeligt omfang havde sør-

get for at identificere og bortskaffe materiel, der ikke længere blev anvendt. Forsvars-

ministeren oplyste i sin redegørelse, at en stor del af materiellet i Forsvarets behold-

ning ville blive gennemgået med henblik på at sikre, at lagrene indeholdt de rette be-

holdninger med korrekt værdi. I den forbindelse ville der naturligt komme fokus på

bortskaffelse af materiellet, der ikke længere kunne anvendes.

26. Vores gennemgang af Forsvarsministeriets materiale viser, at MGG indeholder en

gennemgang af Forsvarets lagerbeholdninger med henblik på at sikre, at beholdnin-

gerne er kurante og hensigtsmæssigt værdisat.

27. Forsvarsministeriet har oplyst, at ministeriet indtil videre har foretaget en gennem-

gang af ca. 16.500 materielnumre. Det svarer til ca. 89 % af den samlede beholdnings-

værdi på 29,1 mia. kr., idet ministeriet har gennemgået for ca. 26 mia. kr. Gennemgan-

gen svarer desuden til ca. 5 % af de 350.000 aktive materielnumre, der var i 2014. I

dag er der ifølge ministeriet 280.000 aktive materielnumre.

28. Forsvarsministeriet har oplyst, at den oprindelige plan var, at MGG skulle være af-

sluttet ved udgangen af 2018. På grund af langsommere fremdrift end forventet blev

sluttidspunktet udskudt. Projektet sluttede i stedet med udgangen af juli 2019. PROF

har siden løbende målt resultater af effekten, og sidste opgørelse er udarbejdet ulti-

mo september 2020. De løbende opgørelser af lageret har resulteret i en beholdnings-

reduktion (bortskaffelse) på 5,4 mia. kr. af de gennemgåede ca. 16.500 materielnumre.

29. Forsvarsministeriet har oplyst, at en gennemgang af de resterende aktive materiel-

numre vil ske som en integreret del af implementeringen af afstemningsprocessen

frem til og med 2023.

30. Rigsrevisionen kan konstatere, at gennemgangen først forventes afsluttet ved

udgangen af 2023. Rigsrevisionen vil fortsat følge ministeriets arbejde på området.

Lone Strøm