FOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 12: Publikation: Udenrigsanalyse: Sanktioner

Forsvarsudvalget 2020-21
FOU Alm.del Bilag 12
Offentligt

RIKOs Udenrigsanalyser

Rådet for International Konfliktløsning

Oktober 2020

Sanktioner

- Det rette våben?

af Søren Riishøj

”

Efter murens fald i

1989 troede mange

på en ny og fredelig-

verdensorden, som

kunne overflødiggøre

brugen af sankti-

onsvåbnet, men det

blev som bekendt ved

håbet. Virkeligheden

var en helt anden.

Introduktion

anktioner mod enkeltpersoner, også kaldt ”smart sanctions” op-

levede vi for nylig over for Rusland og Hviderusland. Tid-

ligere, efter Maidan og annekteringen af Krim i 2014, hav-

de vi mest at gøre med økonomiske sanktioner mod Rusland. Nogle

sanktioner er blevet vedtaget nationalt, andre overnationalt, fx på EU-niveau.

Sanktioner er et både gammelt og stærkt omdiskuteret våben. De er typisk blevet

brugt for at undgå direkte militær konfrontation. Sanktionsvåbnet blev tilbage i

mellemkrigstiden, uden nævneværdigt held, forsøgt brugt over for Nazi-Tyskland

og Italien. Over for apartheid-regimet i Sydafrika havde sanktionerne

en klart

større virkning, selv om en del lande ikke ville være med til dem.

RIKOs Udenrigspolitiske Analyser

skrives af eksperter fra RIKOs Råd. Analyserne er uafhængige af partipolitiske og kommercielle interesser. Forslag

til konkrete analyser, der berører aktuelle udenrigspolitiske emner, kan drøftes med redaktionen ved at kontakte RIKOs Sekretariat

(se sidste side for

kontaktinformation).

Side 1 af 4

FOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 12: Publikation: Udenrigsanalyse: Sanktioner - Det rette våben?, fra RIKO

RIKOs Udenrigsanalyse Nr 06

10/2020

Sanktioner - det rette våben?

Senere, under den første kolde krig, var det i henhold

til COCOM-reglerne forbudt at sælge våben og vå-

benrelaterede produkter til Sovjetunionen. Men sam-

handel i øvrigt blev dengang set som en politisk fordel.

Efter murens fald i 1989 troede mange på en ny og

fredelig, samt mere vestligt-domineret liberal verdens-

orden, som kunne overflødiggøre brugen af sanktions-

våbnet, men det blev som bekendt ved håbet. Virkelig-

heden var en helt anden.

Igennem 1990’erne blev der under overskriften ”hu-

manitære interventioner” flittigt grebet militært

ind i konflikter, i flere lande. Eksempler herpå er

Irak-krigen i 1990, bombardementerne af Serbien i

1998 i kølvandet på krigene i Kosovo og senere Af-

ghanistan efter 11. september. Ikke-militære sankti-

oner blev rettet mod Rusland efter Georgien-krigen

i 2008, efter Orangerevolutionen i Ukraine i 2005

og især efter Maidan og den russiske annektering af

Krim i 2014. Militær indblanding via NATO blev

bevidst undgået, da dette med sikkerhed ville ud-

løse en storkrig, antagelig med brug af atomvåben.

Lukasjenkos Hviderusland og over for Rusland efter

giftattentaterne, først mod Sergei Skripal og senest

mod den russiske oppositionspolitiker Aleksei Naval-

ny. At det blev ved ”smart sanctions” skyldes mod-

stand i en del EU-lande mod endnu flere økonomiske

sanktioner mod Rusland. De russiske modsanktioner

har også ramt de sanktionerende lande hårdt på pen-

gepungen. Oppositionen i Hviderusland er heller ikke

interesseret i, via økonomiske sanktioner, at skade den

brede befolkning.

”

Sanktioner skal efter hen-

sigten være signalgiven-

de (...) de skal standse en

bestemt adfærd i det land

der sanktioneres i mod

SANKTIONER, EN OPDELING

•

militære, i en del tilfælde betegnet som

humanitære interventioner

• økonomiske, især i form af handelsrestriktioner

• ”smart sanctions”, mod virksomheder og enkelt

personer, konfiskation af formuer, typisk i dollar

Sanktioner som våben

USA har, både før og under Donald Trump, talrige

gange egenhændigt brugt det økonomiske våben, også

over for NATO-allierede, der ikke har været til sinds

at følge den amerikanske politik, eksempelvis over for

Iran og i forbindelse med Northstream II projektet.

Mere import af naturgas fra Rusland kan skade den

amerikanske eksport af overskydende gas (LNG) til

Europa, lyder det fra USA. Reelt er der således mere

tale om handelskrig end om sanktioner.

Brug af sanktioner mod enkeltpersoner har vi som

sagt oplevet i forbindelse med sanktionerne over for

Side 2 af 4

De drakoniske sanktioner mod Irak i 1990’erne og

Nordkorea er måske de værste eksempler på, at sank-

tioner vender den tunge ende nedad og kan føre til

mangel på fx livsnødvendig medicin. Skytset er også

blevet rettet mod illiberalt styrede EU-medlemslande.

Især Polen og Ungarn har været i fokus. Det skyldes

ikke alene overgreb på retsvæsnet, men i høj grad, at

Polens Jaroslaw Kaczynski og Ungarns Viktor Orbán

optræder euro-skeptiske og ikke ønsker et liberalt EU

sådan som det politiske ”mainstream” ønsker i Bru-

xelles og i EU-landene. Bulgarien, også et EU-land,

slipper billigere til trods for et niveau for korrupti-

on, overgreb på medierne og på ”rule of law”, der er

mindst på eller højere end niveauet i Polen og Ungarn.

Men Bulgarien udfordrer ikke det etablerede EU.

Ineffektive sanktioner?

Men virker sanktionerne? Hvad skal de opnå? At Rus-

land forlader Donbas? Opgiver Krim? At Putin går af?

Bøjer Kina og Nordkorea sig for presset? Sanktioner

bruges som sagt i fraværet af ønsket om regulær krig

(som kan blive atomkrig). Sanktioner skal efter hen-

sigten være signalgivende, gøre det land, der sanktio-

neres imod, opmærksom på omverdenens vrede. De

skal standse en bestemt adfærd i det land, der sankti-

oneres imod, og de skal modvirke forkert adfærd også

FOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 12: Publikation: Udenrigsanalyse: Sanktioner - Det rette våben?, fra RIKO

RIKOs Udenrigsanalyse Nr 06

10/2020

Sanktioner - det rette våben?

i fremtiden. Men succesraten har bestemt ikke været

høj. Vestlige arbejdspladser er blevet ofret, ikke sol-

daters liv. I en eller anden grad er sanktioner kontra-

produktive. Sanktioner udtrykker de sanktionerende

landes vrede, men de rammer den brede befolkning

og i sidste ende styrker det de eksisterende regimer.

Netop derfor bad

Solidaritet

i Polen i sin tid Vesten om

at lempe de sanktioner, som var blevet indført over for

det polske regime efter indførelsen af undtagelsestil-

standen.

og derfor lettere kan absorbere og begrænse sankti-

onernes virkning. Rusland har siden 2014 øget selv-

forsyningsgraden og handler mere med Asien/Kina.

Rusland undgår, ligesom Kina, at bruge dollar som

reservevaluta. Afgørende i tilfældet med Kina er ikke

menneskerettighederne, men at Kina har overhalet

USA i samlet BNP, når der korrigeres for købekraft,

og er ved at udkonkurrere Vesten teknologisk, det

være sig smartphones og/eller vedvarende energi.

USA brugte alene i perioden 1996-2001 sanktions-

våbnet 85 gange, ja iflg. flere analyser er det brugt

over for mere end halvdelen af verdens lande. (Nye,

2011,73). Flere og flere er kommet på sanktionslisten.

Nogle diktaturer rundt om i verden er gået helt fri af

de vestlige sanktioner. USA leverer våben og udvider

de økonomiske relationer til Egypten, hvor diktaturet

er taget til i styrke og må vel måle sig med Kina og

Rusland.

Som beskrevet af Peter Seeberg (Seeberg, Thorup,

2020, 258) er USA og Saudi-Arabien, og et stykke ad

vejen desværre også EU, blandt den egyptiske præsi-

dent Abdel al-Sisis udenlandske støtter. Ingen ønsker

en ny Suez-krise. Krav om demokratiske forandringer

er ikke højt på dagsordenen. Årsagen er enkel; geopo-

litik og økonomi går forud for menneskerettighederne.

”

Krav om demokratiske

forandringer er ikke højt

på dagsordnen. Årsagen

er enkel; geopolitik og

økonomi går forud men-

neskerettigheder

Da Reagan i begyndelsen af 1980’erne forlangte gas-

og olieaftalerne med Rusland skrinlagt, gik et samlet

Europa imod, selv Storbritanniens Margaret That-

cher gjorde. Hun protesterede i kraftige vendinger og

tog til de skibsværfter, der kunne miste ordrer, og lo-

vede at hendes regering konsekvent ville gå imod de

amerikanske krav (Stent, 2019).

Som sagt af Richard Connolly, kan følgen af sanktio-

ner være et stærkere nationalt sammenhold i de lan-

de, der rammes. De kan styrke det bestående system

og de elitegrupper, der ønsker status quo og satser på

selvforsyning. Det passer fint på Rusland. Kina har

ressourcerne til at klare handelskrige og endda kom-

me styrket ud af dem. Og Rusland er i dag verdens

største eksportør af korn! Og som sagt, sanktions- og

handelskrige rammer i høj grad de sanktionerende

lande på pengepungen. Det glemmes for ofte. Allere-

de i 1967 gjorde Johan Galtung opmærksom på det i

forbindelse med studier af sanktionerne over for Rho-

desia. Sanktioner kan stik mod hensigten fremme en

autoritær udvikling.

Et studium gennemført af det amerikanske Peterson

institut af 115 eksempler på sanktioner fra 1. verdens-

krig frem til år 2000 viser en succesrate på ca. 20 pct.

Raten er særlig lav for sanktionsramte store lande, der

typisk har mindre eksport og større hjemmemarked

Anbefalinger

Der er mange gode grunde til at standse op, gøre sta-

tus og overveje alternativer til brug af sanktionsvåb-

net. Der er ikke garanti for at diktaturer og stater æn-

drer sig og agerer fredeligt, men at reagere per refleks

ud fra devisen ”der må gøres noget” dur ikke. Der er i

min optik god grund til at:

Øve selvkritik. Erkende, at vi også i Vesten har brugt

dobbeltstandarder og ageret geopolitisk, straffer sta-

ter, der udgør en trussel mod den eksisterende orden,

men freder et langt stykke andre, der ikke gør det.

Erkende, at sanktioner i de fleste tilfælde ikke har fået

lande, der rammes, til at ændre adfærd, tværtimod.

Erkende at befolkninger i stater der rammes af sankti-

oner, ofte bakker mere op om deres regeringer.

Side 3 af 4

FOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 12: Publikation: Udenrigsanalyse: Sanktioner - Det rette våben?, fra RIKO

RIKOs Udenrigsanalyse Nr 6

10/2020

Sanktioner - det rette våben?

Erkende at sanktioner i høj grad også rammer de

sanktionerende lande selv, og er dermed et tveægget

sværd.

Erkende at sanktioner udspringer af den gamle sorte

skoles pædagogiske logik: tro at det at give lussinger,

sende uartige i skammekrogen og fratage lommepen-

ge, får dem til at opføre sig ”korrekt”.

Den sorte skoles argumenter er i stor stil også brugt

over for Ungarn og Polen, men i mindre grad over for

de lande i EU, der er problematiske, men som ikke

opfattes som en alvorlig udfordring for det politiske

”mainstream” i EU. Brugen af den sorte skoles pæda-

gogik har haft begrænset virkning.

NOTER

Angela Stent (2019). Putins world, Russia against the West

and with the Rest”, New York, Boston:Twleve.

Joseph S. Nye (2011), The Future of Power, New

York:Public Affaires.

Peter Seeberg, Mikkel Thorup (red.) Demokratiets Krise og

de nye autokratier, Aarhus Universitetsforlag, 2020.

Richard Connolly, “Russlands politische Antwort auf die

“economic statecraft” des Westens”, Russland-Analysen,

nr. 2999, 3.7.2015, www.laenderanalysen.de

KONTAKT RIKO

SEKRETARIATET

Joel Ekström

Mediepraktikant

E: [email protected]

Sebastian Schøler Ras-

mussen

Politisk praktikant

E: sebastian.rasmussen@

riko.nu

”

Alternativet til sankti-

onsvåbnet er mere støtte

til demokratisk indstille-

de civilsamfund, accept

af forskellighed, (...) og

mere brug af diplomati og

mægling.

T: + 23 86 33 63

Søren Riishøj er Lektor emeritus ved Institut for Stats-

kundskab på Syddansk Universitet.

Der skal handles og ”gøres noget”, blot på en ander-

ledes måde. Der skal gøres op med en ufrugtbar sort-

hvid konfrontatorisk tidsånd. Alternativet til sankti-

onsvåbnet er mere støtte til demokratisk indstillede

civilsamfund, accept af forskellighed, selvkritik, kritisk

dialog og mere brug af diplomati og mægling. Inter-

aktion mellem stater på civilsamfundsniveau og øget

gensidig afhængighed via øget samhandel er en god

vej til fremskridt, ”Wandel durch Handel” som i sin

tid blev sagt af Tysklands kansler Willy Brandt.

Dialog og øget gensidig afhængighed gør ofte proble-

matiske lande mere indstillet på demokrati og fredelig

konfliktløsning. Synspunktet har forståelse og støtte

hos mange, også i erhvervslivet, men den sorte sko-

les pædagogik er desværre stærk i regeringskredse og,

ikke at forglemme, blandt ”eksperter” og professionel-

le meningsdannere. Bestemt også i Danmark.

REDAKTIONEN

Palle Bendsen, Line Engbo Gissel, Niels Hahn, Jørn

Boye Nielsen (T: +45 2990 4512), Kristian Svendsen,

Misha Zand og Clemens Stubbe Østergaard.

Udenrigsanalyserne skrives af eksperter fra RIKO

Rådet. Analyserne er uafhængige af partipolitiske og

kommercielle interesser. De berører aktuelle udenrigs-

politiske emner, og forslag til konkrete analyser kan

drøftes med redaktionen ved at kontakte RIKOs Se-

kretariat.

For mere information om rådsmedlemmerne:

htt-

ps://www.riko.nu/om-os

Side 4 af 4