FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Finansudvalget 2020-21
FIU Alm.del Bilag 9
Offentligt

Oktober 2020

— 2/2020

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Byggeriet af

Niels Bohr Bygningen

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

2/2020

Beretning om

byggeriet af

Niels Bohr Bygningen

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2020

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Transportministeren og boligministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i februar 2021.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må-

ned – i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2020, som afgives i februar 2022.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/og indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Kritik under middel

Middel kritik

Skarp kritik

Skarpeste kritik

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-682-1

ISBN online 978-87-7434-683-8

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Byggeriet af Niels Bohr Bygningen er fordyret og forsinket ad flere omgan-

ge. Da projektet blev igangsat, var budgettet ca. 1,8 mia. kr., og bygningen

skulle stå færdig og overdrages til Københavns Universitet ultimo 2016.

Det seneste skøn er, at bygningen forventes at koste ca. 4,2 mia. kr., og at

bygningen står færdig i november 2020. En af årsagerne til fordyrelsen og

forsinkelsen er, at der er foretaget en række ændringer i bygningens pro-

jektgrundlag – som Bygningsstyrelsen og Københavns Universitet i fælles-

skab har udarbejdet – undervejs i byggeriet, bl.a. af laboratorieudstyr og

ventilation i bygningen. Ansvaret for byggeriet har skiftet ad flere omgan-

ge. Frem til 2011 lå ansvaret i Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Ud-

vikling, i 2011 overtog Klima-, Energi- og Bygningsministeriet ansvaret, og

i 2015 overtog Transport-, Bygnings- og Boligministeriet (nu Transport- og

Boligministeriet) ansvaret.

Statsrevisorerne kritiserer, at byggeriet af Niels Bohr Bygningen er for-

dyret med ca. 2,4 mia. kr. og forsinket med ca. 4 år.

Statsrevisorerne kritiserer Transport- og Boligministeriets styring af

ændringer i byggeriet af Niels Bohr Bygningen. Mangler i styringen

har – ud over fordyrelse og forsinkelse – haft negative følger for byg-

ningens funktionalitet og kapacitet, og de ønskede gevinster for forsk-

ning og uddannelse er indtil videre udeblevet.

Statsrevisorerne bemærker i øvrigt, at den dårlige styring, fordyrelse

og forsinkelse medfører en betydelig huslejestigning for Københavns

Universitet.

Statsrevisorerne finder det meget utilfredsstillende, at Bygningssty-

relsen ikke har sikret et tilstrækkeligt grundlag for projektet og for

beslutninger om ændringer i byggeriet af Niels Bohr Bygningen. Stats-

revisorerne bemærker, at konsekvensvurderinger af besparelser og

ændringer er særligt vigtige, når man som i Niels Bohr-byggeriet har

en økonomisk og tidsmæssig ramme, som skal overholdes.

23. oktober 2020

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Frank Aaen

Britt Bager

Flemming Møller Mortensen

Mai Mercado

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes kritik er bl.a. baseret på:

•

At Bygningsstyrelsen ikke har sikret, at alle brugerkrav var afklaret

ved godkendelsen af projektforslaget i april 2013.

At der i det oprindelige aktstykke og projektgrundlag fra 2013 ikke er

afsat en særskilt reserve til ændringer m.m.

At Bygningsstyrelsen og Københavns Universitet ikke i tilstrækkelig

grad har afklaret besparelsestiltagene, som blev indarbejdet i projek-

tet, før de blev godkendt. Den manglende afklaring har efterfølgende

ført til, at der har måttet foretages yderligere ændringer og dermed

fordyrelse og forsinkelse af byggeriet.

At Bygningsstyrelsen har haft en utilstrækkelig ændringsstyring i pro-

jektet og ikke i alle tilfælde har vurderet de samlede konsekvenser af

ændringerne for fx økonomi, tid og funktionalitet. Styrelsen har gen-

nemført 2 større ændringer i byggeriet uden tillægskontrakter og der-

med på et ufuldstændigt grundlag. Styrelsen har i grundlaget for beg-

ge ændringer væsentligt undervurderet konsekvenserne for byggeri-

ets økonomi og tidsplan.

At Vejdirektoratet efter overtagelsen af bygherreansvaret heller ikke

har kunnet lægge en holdbar tidsplan. Byggeriet er således mere end

1 år forsinket i forhold til den tidsplan, som Vejdirektoratet fremlagde

efter overtagelsen i januar 2018.

•

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion ....................................................................................................... 1

1�½1. Formål og konklusion ....................................................................................................................... 1

1�½2. Baggrund ............................................................................................................................................... 5

1�½3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning ........................................................................... 8

2. Bygningsstyrelsens og Vejdirektoratets styring af ændringer i byggeriet af

Niels Bohr Bygningen............................................................................................................... 11

2�½1. Fastlæggelse af projektgrundlaget ......................................................................................... 11

2�½2. Beslutninger om ændringer........................................................................................................ 14

Bilag 1. Metodisk tilgang ................................................................................................................................. 25

Bilag 2. Ordliste................................................................................................................................................... 27

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i

rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1,

jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 28. Transport- og Bolig-

ministeriet

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Charlotte Sahl-Madsen: februar 2010 - oktober 2011

Martin Lidegaard: oktober 2011 - februar 2014

**)

Rasmus Helveg Petersen: februar 2014 - juni 2015

**)

Hans Christian Schmidt: juni 2015 - november 2016

Ole Birk-Olesen: november 2016 - juni 2019

Kaare Dybvad Bek: juni 2019 -

)

Har været minister for Ministeriet for Videnskab, Teknologi og

Udvikling.

)

** Har været minister for Klima-, Energi-, og Bygningsministeriet.

Beretningen har i udkast været forelagt Transport- og Bolig-

ministeriet, hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

SEA-ordningen

1. Denne beretning handler om byggeriet af Niels Bohr Bygningen. Transport- og Bo-

ligministeriet, herunder Bygningsstyrelsen og Vejdirektoratet, er bygherre for bygge-

riet. Københavns Universitet er bruger af bygningen, som er en forsknings- og labora-

toriebygning, der skal forbedre de fysiske rammer for Det Natur- og Biovidenskabeli-

ge Fakultet. Niels Bohr Bygningen opføres under SEA-ordningens dialogbaserede af-

talemodel.

Byggeriet af Niels Bohr Bygningen er fordyret og forsinket ad flere omgange. Da pro-

jektet blev igangsat med Akt 109 30/5 2013, var budgettet ca. 1,8 mia. kr. (2020-pri-

ser), og bygningen skulle stå færdig og overdrages til Københavns Universitet ultimo

2016. Vejdirektoratets seneste skøn er, at bygningen forventes at koste ca. 4,2 mia. kr.

(2020-priser), og at bygningen står færdig i november 2020. Byggeriet er således ind-

til videre fordyret med ca. 2,4 mia. kr. og forsinket med ca. 4 år.

Ifølge Transport- og Boligministeriet skyldes byggeriets fordyrelse og forsinkelse bl.a.

problemer med en tidligere ventilationsentreprenør. Dette er afdækket i en konsulent-

rapport, som ministeriet fik udarbejdet i 2017, og indgår således ikke i denne undersø-

gelse. Derudover skyldes fordyrelsen og forsinkelsen bl.a. en række ændringer, der er

foretaget undervejs i byggeriet. Bl.a. er ventilationskanalernes materiale ændret fra

stål til PVC.

Denne beretning handler om styringen af disse ændringer. En vigtig forudsætning for

at kunne styre ændringer undervejs i et projekt er, at det er klart, hvad det oprindelige

projekt indeholder. Derfor har vi også undersøgt, om bygningens projektgrundlag var

fastlagt ved byggeriets start. Bygningsstyrelsen og Københavns Universitet har i fæl-

lesskab skullet udarbejde projektgrundlaget. Bygningsstyrelsen har som bygherre et

særskilt ansvar for at sikre fastlæggelsen af projektgrundlaget og for at styre ændrin-

ger undervejs i byggeriets udførelse.

Formålet med undersøgelsen er derfor at vurdere, om Transport- og Boligministeriet,

herunder Bygningsstyrelsen og Vejdirektoratet, har styret ændringer i byggeriet af

Niels Bohr Bygningen tilfredsstillende. Vi besvarer følgende spørgsmål i beretningen:

•

Statens huslejeordning (SEA-

ordningen) fastsætter ram-

merne for Bygningsstyrelsens

rolle som ejendomsvirksom-

hed for offentlige myndighe-

der, herunder bl.a. universite-

ter.

Den dialogbaserede model

angiver, at huslejen baseres

på den endelige pris for byg-

geriet. Den fremtidige bruger

af bygningen kan bede om

ændringer undervejs i bygge-

riet mod en aftale om husleje-

forhøjelse eller besparelser i

den planlagte bygning. Forhol-

dene omkring ændringen kan

beskrives i en tillægsaftale.

Har Bygningsstyrelsen sikret, at bygningens projektgrundlag var fastlagt i til-

strækkelig grad?

•

Har Bygningsstyrelsen sikret, at beslutninger om ændringer i byggeriet blev truf-

fet på et tilstrækkeligt grundlag?

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

| Introduktion og konklusion

Vejdirektoratet indgår i undersøgelsen i det omfang, at ændringer i byggeriet har haft

betydning for byggeriets udførelse i perioden efter januar 2018, hvor Vejdirektoratet

overtog bygherreansvaret for Niels Bohr Bygningen.

2. Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i november 2019.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Introduktion og konklusion |

Hovedkonklusion

Rigsrevisionen vurderer, at Transport- og Boligministeriet har haft en me-

get utilfredsstillende styring af ændringer i byggeriet af Niels Bohr Bygnin-

gen. Konsekvensen er, at den mangelfulde ændringsstyring har bidraget til

den samlede fordyrelse på ca. 2,4 mia. kr., som ikke har ført til forbedrin-

ger af bygningens kvalitet. Desuden har manglerne i styringen af de gen-

nemgåede ændringer bidraget til forsinkelsen på ca. 4 år, der bl.a. har med-

ført, at de ønskede gevinster for forskning og uddannelse indtil videre er

udeblevet.

Bygningsstyrelsen har ikke sikret, at bygningens oprindelige projektgrundlag var

tilstrækkeligt fastlagt

Bygningsstyrelsen sikrede ikke, at alle brugerkrav og besparelser, som blev indarbejdet

i projektet, var fuldt afklaret med Københavns Universitet, inden projektforslaget blev

godkendt. Det betød, at det godkendte projektforslag indeholdt en række væsentlige

forhold omkring bygningens indhold og funktionalitet, som ikke var afklaret, bl.a. om-

fanget af laboratorieudstyr og ventilationshastigheden i lugeåbningen af bygningens

stinkskabe. Bygningsstyrelsen havde ikke afsat en særskilt reserve til at håndtere disse

forhold i budgettet til projektforslaget. Forholdene har medvirket til, at Niels Bohr Byg-

ningen er blevet fordyret og forsinket, idet den manglende afklaring har ført til væsent-

lige ændringer. Flere af disse ændringer indgår i undersøgelsen.

Bygningsstyrelsen har ikke sikret, at beslutninger om ændringer i byggeriet er

truffet på et tilstrækkeligt grundlag

Bygningsstyrelsen har ikke haft nedskrevne forretningsgange for ændringsstyring i pro-

jektet. Bygningsstyrelsen har desuden ikke haft en konsistent og gennemsigtig brug af

tillægskontrakter til styring af væsentlige ændringer. Ud af 5 gennemgåede ændringer

har Bygningsstyrelsen indgået tillægskontrakter for 3 ændringer. Der er ikke indgået

tillægskontrakter for de resterende 2 ændringer.

Bygningsstyrelsen har vurderet betydningen for byggeriets økonomi, tid og funktiona-

litet for de 3 ændringer, hvor der er indgået tillægskontrakter. Dog har Bygningsstyrel-

sen ikke i alle tilfælde vurderet de samlede konsekvenser, fx de forventede driftsom-

kostninger.

Bygningsstyrelsen har endvidere gennemført 2 større ændringer i byggeriet uden til-

lægskontrakter (ændringen af stinkskabsleverandør og ændringen af ventilationskana-

ler fra stål til PVC) og har i grundlaget for begge ændringer væsentligt undervurderet

konsekvenserne for byggeriets økonomi og tidsplan. Bygningsstyrelsen skønnede bl.a.,

at ændringen af stinkskabsleverandør ville medføre direkte omkostninger for ca. 50

mio. kr., men styrelsen beregnede ikke, hvilke merudgifter til forsinkelser ændringen

kunne medføre. Ændringen har foreløbig medført en fordyrelse på ca. 220 mio. kr.

Heraf skyldes ca. 200 mio. kr. en forsinkelse som følge af en langvarig dialog mellem

Bygningsstyrelsen og Københavns Universitet om placeringen af stinkskabene i byg-

ningen. Den langvarige dialog førte til, at der i ca. 4 måneder ikke var fremdrift i for-

hold til placeringen af stinkskabene, hvilket bidrog til forsinkelsen af byggeriet.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

| Introduktion og konklusion

Vejdirektoratet har efter overtagelsen af bygherreansvaret ikke kunnet lægge en hold-

bar tidsplan. Dette skyldes flere forhold, herunder kompleksiteten i nogle af ændrin-

gerne i byggeriet. Byggeriet er således mere end 1 år forsinket i forhold til den tidsplan,

som Vejdirektoratet fremlagde efter overtagelsen.

Transport- og Boligministeriet har oplyst, at Bygningsstyrelsens utilfredsstillende æn-

dringsstyring i høj grad er en følge af den særlige aftaleform (den dialogbaserede mo-

del under SEA-ordningen), der gælder for byggeriet. Aftaleformen indebærer, at Byg-

ningsstyrelsen – modsat en normal bygherre – ikke kan forpligte kunden på at indgå

en aftale om ændringer mv., men er henvist til at føre dialog, indtil der opnås enighed.

Dette har ført til langvarige processer, hvor Bygningsstyrelsen flere gange har måttet

vælge mellem enten at videreføre byggeriet uden en formel aftale om en ændring eller

at sætte byggeriet i stå, indtil den formelle aftale foreligger.

Rigsrevisionen finder, at Bygningsstyrelsen, uanset hvilke rammer Niels Bohr Bygnin-

gen opføres inden for, burde have sikret mere fuldstændige beslutningsgrundlag for

de 2 ændringer, der ikke er indgået tillægskontrakter for. Bygningsstyrelsen burde bl.a.

have afspejlet, hvilke merudgifter til forsinkelser ændringen af stinkskabsleverandør

kunne medføre. Rigsrevisionen anbefaler, at Transport- og Boligministeriet gennemgår

og eventuelt tager initiativ til at justere i SEA-ordningen, herunder den dialogbaserede

model, hvis ministeriet vurderer, at Bygningsstyrelsens utilfredsstillende ændringssty-

ring er en følge af denne aftaleform.

Transport- og Boligministeriet har oplyst, at ministeriet er enig i, at ordningen bør be-

handles med henblik på relevant revision på baggrund af de erfaringer, der er gjort.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Introduktion og konklusion |

1.2. Baggrund

3. Opførelsen af Niels Bohr Bygningen skal forbedre de fysiske rammer for forskning

og uddannelse på Det Natur- og Biovidenskabelige Fakultet på Københavns Universi-

tet. I alt skal der bygges ca. 52.000 m

, som skal huse 3.000-4.000 studerende og

1.200 forskere og ph.d.-studerende.

Bygningen opføres under SEA-ordningen. Bygningsstyrelsen er både bygherre og ud-

lejer, mens Københavns Universitet er lejer. Det fremgår af den lejeaftale, som Byg-

ningsstyrelsen og Københavns Universitet har indgået, at huslejen fastsættes på bag-

grund af de endelige byggeomkostninger. Transport- og Boligministeriet har oplyst,

at der dermed bygges inden for SEA-ordningens såkaldte dialogbaserede model. Der

skal endvidere udarbejdes en aftale om ansvarsfordelingen mellem Bygningsstyrel-

sen og Københavns Universitet, inden byggeriet igangsættes. Aftalen ændrer imidler-

tid ikke på, at Bygningsstyrelsen er bygherre og derfor skal træffe de nødvendige be-

slutninger for at sikre byggesagens fremdrift, jf. Bygherrevejledning 2008 (herefter

bygherrevejledningen). Københavns Universitet kan undervejs i byggeriet vælge at få

gennemført ændringer i det aftalte byggeri mod en fremtidig huslejestigning eller en

aftalt besparelse i byggeriet. Bygningsstyrelsen kan ikke gennemføre ændringer i pro-

jektet, medmindre Københavns Universitet accepterer det.

Transport- og Boligministeriet har oplyst, at den dialogbaserede aftaleform medfører

en række uhensigtsmæssigheder og uklarheder i ansvarsfordelingen mellem bygher-

re og den fremtidige bruger af bygningen.

Vores undersøgelse handler om styringen af ændringer i byggeriet. Vi har ikke foreta-

get en vurdering af, om de rammer, som bygningen opføres under, er hensigtsmæssi-

ge.

4. Vejdirektoratets seneste skøn er, at bygningen vil koste ca. 4,2 mia. kr. (2020-pri-

ser), og at den står færdig i november 2020. Niels Bohr Bygningen er således fordyret

med ca. 2,4 mia. kr. og forsinket med ca. 4 år. Figur 1 viser væsentlige nedslag i forlø-

bet for byggeriet af Niels Bohr Bygningen.

Figur 1

Aftalemodeller under

SEA-ordningen

Der er 2 grundlæggende afta-

lemodeller inden for SEA-ord-

ningen: en fastprismodel, hvor

huslejen baseres på en pris

fastsat tidligt i byggeproces-

sen, og en dialogbaseret mo-

del, hvor huslejen baseres på

den endelige pris for byggeriet.

Væsentlige nedslag i forløbet for byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Finansudvalget

tiltræder fortroligt

Akt G af 2017, hvormed

bevillingen forøges til

Bygningen

3,0 mia. kr.

skal stå færdig

November 2017

Ultimo 2016

Finansudvalget

tiltræder fortroligt

Akt Z af 2019, hvormed

bevillingen forøges til

ca. 3,7 mia. kr.

Juli 2019

Bygningsstyrelsen og

Københavns Universitet

underskriver procesaftale

November 2010

Finansudvalget tiltræder

Akt 109 30/5 2013 med

en bevilling på 1,8 mia. kr.

Maj 2013

April 2013

2014

Bygningsstyrelsen Bygningsstyrelsen

godkender sammen sender projektet

med Københavns

i udbud

Universitet projekt-

forslaget

Oktober 2017

Transport- og

Boligministeriet

offentliggør ekstern

konsulentrapport

Januar 2018

Vejdirektoratet

overtager byg-

herreansvaret for

byggeriets budget

og gennemførelse

November 2020

Her forventer

Vejdirektoratet

nu, at bygningen

står færdig

Note: Alle beløb er angivet i 2020-priser.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Transport- og Boligministeriet.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

| Introduktion og konklusion

Det fremgår af figur 1, at byggeriet blev igangsat med Akt 109 30/5 2013. På davæ-

rende tidspunkt forventede Bygningsstyrelsen, at bygningen ville koste ca. 1,8 mia. kr.

(2020-priser) og ville stå færdig og kunne overdrages ultimo 2016. Byggeriet er siden-

hen fordyret og forsinket ad flere omgange.

5. Figur 2 viser, hvordan udgifterne til Niels Bohr Bygningen har udviklet sig over tid,

og hvilke årsager der er til fordyrelsen.

Figur 2

Udviklingen i Niels Bohr Bygningens budget

Samlede omkostninger

4,2 mia. kr.

Samlede omkostninger

3,7 mia. kr.

KR.

Ministeriets aktuelle

vurdering

Byggeriet fordyres yderligere

med ca. 0,5 mia. kr. (2020-

priser). Fordyrelsen tilskrives

bl.a.:

•

manglende fremdrift hos en

række entreprenører

•

forsinkelser på grund af

COVID-19.

Samlede omkostninger

3 mia. kr.

KR.

Fortroligt Akt Z af 2019

Byggeriet fordyres yderligere

med ca. 0,7 mia. kr. (2020-

priser). Fordyrelsen tilskrives

bl.a.:

•

omprojektering på grund af

nye stinkskabe

•

problemer med ventilations-

kanaler i PVC

•

problemer med den tidligere

ventilationsentreprenør

•

forlænget byggetid og afledte

meromkostninger

•

øvrige projektændringer

•

entreprenørprojekteringer

•

forlænget byggetid og

afledte meromkostninger til

forsinkelser

•

yderligere problemer med

den tidligere ventilations-

entreprenør.

2019

Fortroligt Akt G af 2017

Samlede omkostninger

1,8 mia. kr.

KR.

Byggeriet fordyres med

ca. 1,2 mia. kr. (2020-priser).

Fordyrelsen tilskrives bl.a.:

•

projektfejl- og mangler

•

projektændringer

•

problemer med den tidligere

ventilationsentreprenør

•

forlænget byggetid og afledte

meromkostninger.

Akt 109 30/5 2013

Byggeriet igangsættes.

Maj 2013

2017

September 2020

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Transport- og Boligministeriet.

Det fremgår af figur 2, at Transport- og Boligministeriet i aktstykkerne til Finansud-

valget peger på, at der er flere årsager til byggeriets fordyrelse og forsinkelse.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Introduktion og konklusion |

For det første peger Transport- og Boligministeriet på, at der har været problemer

med fremdriften og kvaliteten af det arbejde, der er udført af en tidligere ventilations-

entreprenør. Bygningsstyrelsen opsagde i februar 2017 kontrakten med den davæ-

rende ventilationsentreprenør og indledte en voldgiftssag. Dette er tidligere afdæk-

ket, bl.a. i en granskningsrapport, som et eksternt konsulenthus udarbejdede i 2017.

Vores undersøgelse omhandler ikke denne del af Niels Bohr Bygningens fordyrelse

og forsinkelse.

For det andet peger Transport- og Boligministeriet på, at fordyrelsen og forsinkelsen

bl.a. skyldes en række ændringer, der er foretaget undervejs i byggeriet, samt proble-

mer med projektforberedelse og -styring af byggeriet. Ministeriet har opgjort, at denne

del af fordyrelsen udgør i alt ca. 1,5 mia. kr. Beløbet dækker bl.a. udgifter på i alt ca. 370

mio. kr. til 2 væsentlige i ændringer i byggeriet – henholdsvis ændring af ventilationska-

nalernes materiale fra stål til PVC og ændring af leverandør af stinkskabe til bygnin-

gens laboratorier. Derudover dækker beløbet bl.a. udgifter til øvrige projektændringer,

entreprenørprojektering, afledte meromkostninger, forlænget byggetid samt projekt-

fejl og -mangler. Sidstnævnte til en værdi af ca. 273 mio. kr. Vores undersøgelse om-

handler denne del af Niels Bohr Bygningens fordyrelse og forsinkelse.

6. Transport- og Boligministeriet besluttede ultimo 2017 at overdrage bygherreansva-

ret for Niels Bohr Bygningen og en række andre af Bygningsstyrelsens byggeprojek-

ter til Vejdirektoratet. Ligeledes har Bygningsstyrelsen i 2018 igangsat arbejdet med

en handlingsplan med tiltag, som har til formål at styrke styrelsens bygherrefunktion.

Herunder har Bygningsstyrelsen arbejdet med projektmodel, porteføljestyring, rolle-

og ansvarsfordeling og styrkelse af interne kompetencer. Ministeriet har oplyst, at

handlingsplanens initiativer også gælder for Vejdirektoratets styring af de byggepro-

jekter, som Vejdirektoratet har overtaget bygherreansvaret for.

Niels Bohr Bygningen er dog siden januar 2018, hvor Vejdirektoratet overtog bygher-

reansvaret, blevet yderligere fordyret og forsinket.

Transport- og Boligministeriet har oplyst, at da ministeriet først overtager ressortan-

svaret for byggeriet i 2015, har ministeriet ikke været ansvarlig for de aftalte rammer

og budgetter mv. ved projektfødslen og udbudsprocessen. Ministeriet har videre op-

lyst, at det konkrete handlerum for ministeriet på det tidspunkt, ændringerne skulle

håndteres, har været begrænset af, at en række væsentlige, rammesættende beslut-

ninger allerede var truffet. Det drejer sig om den arkitektoniske løsning, organiserin-

gen, aftaleformen (den dialogbaserede model) og udbudsformen i mange entrepriser

mv. Disse beslutninger har ifølge ministeriet både bidraget til, hvilke problemer der er

opstået, og hvilke ændringer der dermed har været behov for, og til, hvilke løsnings-

muligheder der reelt har været at vælge imellem.

Rigsrevisionen er opmærksom på, at ressortansvaret for Niels Bohr Bygningen er skif-

tet flere gange i løbet af byggeriet. Rigsrevisionens undersøgelse omhandler Transport-

og Boligministeriet, da ministeriet på nuværende tidspunkt har ressortansvaret for

byggeriet.

Ressortændringer

Ressortansvaret for universi-

tetsbyggeriet har i løbet af un-

dersøgelsesperioden ligget

under forskellige ministerom-

råder.

Frem til 2011 ligger ansvaret i

Ministeriet for Videnskab,

Teknologi og Udvikling.

I 2011 overtager Klima-, Energi-

og Bygningsministeriet ansva-

ret.

I 2015 overtager Transport,

Bygnings- og Boligministeriet

(i dag Transport- og Boligmi-

nisteriet) ansvaret.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

| Introduktion og konklusion

7. Der er en igangværende voldgiftssag mellem Bygningsstyrelsen og Københavns

Universitet om huslejen for Niels Bohr Bygningen. Desuden pågår der en række vold-

gifts- og tvistsager mellem henholdsvis Bygningsstyrelsen/Vejdirektoratet og enkelte

entreprenører i byggeriet.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

8. For at besvare, om Bygningsstyrelsen har sikret, at bygningens projektgrundlag var

fastlagt i tilstrækkelig grad, har vi undersøgt, om Bygningsstyrelsen efter aftale med

Københavns Universitet har fastlagt, hvilke krav der stilles til bygningens indhold og

funktionalitet.

Det har vi gjort ved at undersøge, om aftalegrundlaget mellem Bygningsstyrelsen og

Københavns Universitet lever op til kravet i SEA-ordningen om, at der, forud for at et

byggeprojekt kan igangsættes, skal foreligge en aftale, der fastlægger projektets om-

fang og det dertilhørende budget. Derudover har vi undersøgt, om Bygningsstyrelsen

sikrede, at kravene til byggeriets indhold og funktionalitet var fastlagt ved godkendel-

sen af projektforslaget.

Vi lægger til grund, at det fremgår af procesaftalen mellem Bygningsstyrelsen og Kø-

benhavns Universitet, at der ikke kan træffes beslutning om ændringer i forhold til

projektforslaget, efter projektforslaget er godkendt, medmindre der mellem parterne

indgås en aftale herom.

Desuden lægger vi til grund, at det fremgår af bygherrevejledningen, at Bygningssty-

relsen som bygherre er ansvarlig for at specificere de funktionelle krav, der stilles til

bygningen, i samarbejde med Københavns Universitet, som er brugeren. Det fremgår

endvidere af vejledningen, at bygherre fastlægger kravene til bygningen i samarbejde

med brugeren, omend dennes medvirken i hovedsagen er begrænset til projektets

første faser. Endelig fremgår det af vejledningen, at bygherren er byggeriets beslut-

ningstager og ansvarlig for, at den færdige bygning er tilfredsstillende.

9. For at besvare, om Bygningsstyrelsen har sikret, at beslutninger om ændringer i

byggeriet blev truffet på et tilstrækkeligt grundlag, har vi undersøgt, om Bygningssty-

relsen har haft nedskrevne forretningsgange for ændringsstyring i projektet. Desu-

den har vi undersøgt, om Bygningsstyrelsen forud for centrale ændringer har skønnet

og dokumenteret konsekvenserne i forhold til økonomi, tid og funktionalitet. Vejdirek-

toratet indgår i undersøgelsen i det omfang, at ændringerne har haft betydning for byg-

geriet, efter Vejdirektoratet overtog bygherreansvaret.

Vi lægger til grund, at ændringer skal fremgå af aftaler og være registreret på en sådan

måde, at der til hver en tid er klarhed over, hvilke egenskaber det færdige byggeri skal

have, jf. vejledning til bekendtgørelse om kvalitet, OPP og totaløkonomi i offentligt byg-

geri.

Vejledning til bekendtgø-

relse om kvalitet

Vejledning til bekendtgørelse

om kvalitet, OPP og totaløko-

nomi i offentligt byggeri (VEJ

nr. 9605 af 06/11/2013) er

Transport- og Boligministeri-

ets vejledning til bekendtgø-

relsen af samme navn (bek. nr.

1179 af 04/10/2013).

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Introduktion og konklusion |

Det fremgår desuden af vejledningen, at der i tilfælde, hvor projektet må omarbejdes,

fordi det har vist sig for dyrt, fortsat skal sikres god byggeteknisk kvalitet i byggeriet

som helhed. Herunder skal det vurderes, om fx udskiftning af materialer kan medføre

øget risiko for svigt et andet sted i byggeriet. Samtidig må det også overvejes, om æn-

dringer i projektet på grund af besparelser ligeledes nødvendiggør ændringer i tidspla-

nerne.

Endelig lægger vi til grund, at Bygningsstyrelsen som bygherre er ansvarlig for den

økonomiske styring af byggeriet. Ifølge bygherrevejledningen er formålet med økono-

misk styring bl.a. at begrænse usikkerheden af budgetteringen af byggeudgifterne

under udførelsen. Endvidere er formålet at begrænse og gennem hele byggesagens

forløb følge op på de totaløkonomiske udgifter. Endelig er formålet også at gøre bru-

gers ønsker realistiske.

Metode

10. Undersøgelsen er baseret på en gennemgang af skriftlig dokumentation for bygge-

riet. Vi har bl.a. gennemgået centrale projektstyringsdokumenter, referater og bilag til

møder i Niels Bohr Bygningens styregruppe, bygherregruppe og andre relevante be-

slutningsfora samt dokumentation for beslutninger og korrespondance om ændringer

i projektet. Vi har også gennemgået orienteringer til Folketinget.

Vi har supplerende holdt møder med Transport- og Boligministeriet, herunder Byg-

ningsstyrelsen og Vejdirektoratet.

11. Undersøgelsen tager udgangspunkt i projektgrundlaget og væsentlige ændringer

heri, som Transport- og Boligministeriet i aktstykker og orienteringer til Folketinget

har fremhævet som årsager til fordyrelsen, og i ændringer, som Bygningsstyrelsen og

Københavns Universitet har indgået tillægskontrakter om.

Bygningsstyrelsen og Københavns Universitet har skrevet tillægskontrakter til leje-

kontrakten for Niels Bohr Bygningen på 3 ændringer, der kom til projektet efter god-

kendelsen af projektforslaget. Disse 3 ændringer omhandler en opjustering af luftha-

stigheden i ventilationsanlæggene, indretning af laboratoriearealer til et nyt forsknings-

projekt og en omprojektering af arealer som følge af brugerkrav.

Derudover er der gennemført 2 væsentlige ændringer af Niels Bohr Bygningen under

udførelsen af byggeriet, som Bygningsstyrelsen ikke har indgået tillægskontrakter om.

For det første blev entreprisen for levering af stinkskabe genudbudt i 2016. For det

andet blev ventilationskanalerne i 2016 ændret fra stål til PVC.

12. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 1.

Styregruppe og bygherre-

gruppe

Styregruppen er det øverste

beslutningsforum i projektet.

Styregruppen mødes ca. 4

gange om året.

Bygherregruppen er et under-

liggende beslutningsforum un-

der styregruppen. Bygherre-

gruppen udarbejder indstillin-

ger til styregruppen. Bygher-

regruppen mødes ca. 2 gange

om måneden.

Begge fora har deltagelse af

både Bygningsstyrelsen/Vej-

direktoratet og Københavns

Universitet.

Stinkskab

Et stinkskab er en laboratorie-

arbejdsplads med en kraftig

udsugning, der beskytter la-

boratoriemedarbejdere fra

giftige kemikalier og gasser.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

| Introduktion og konklusion

Afgrænsning

13. Undersøgelsen er afgrænset til det projektgrundlag, der blev aftalt mellem Byg-

ningsstyrelsen og Københavns Universitet, og ikke det efterfølgende udbud.

Undersøgelsen er ligeledes afgrænset fra at omhandle alle ændringer i projektet. Un-

dersøgelsen tager udgangspunkt i de kontraherede ændringer og i de væsentlige æn-

dringer i projektgrundlaget, som Transport- og Boligministeriet i aktstykker og orien-

teringer til Folketinget har fremhævet som årsager til fordyrelsen. Alle disse ændrin-

ger er besluttet, mens Bygningsstyrelsen har været bygherre i byggeriet.

Vi har undersøgt byggeriet i perioden fra november 2010, hvor procesaftalen mellem

Bygningsstyrelsen og Københavns Universitet blev underskrevet, frem til september

2020.

Undersøgelsen fokuserer på Bygningsstyrelsen og Vejdirektoratet, idet disse myndig-

heder som bygherre har ansvaret for byggeriets gennemførelse og økonomistyring.

Bygningsstyrelsen har skiftet navn og ministerområde i undersøgelsesperioden. Vi an-

vender dog konsekvent navnet Bygningsstyrelsen i beretningen. Bygningsstyrelsen

blev en del af Transport- og Boligministeriet i 2015.

Undersøgelsen omfatter ikke Københavns Universitet, som er bruger og lejer af byg-

ningen. Vi ser således ikke på den rolle, som universitet har spillet i byggeriet. Vi har

holdt et enkelt møde med Københavns Universitet for bl.a. at orientere dem om op-

starten af undersøgelsen.

Vi har heller ikke undersøgt den del af fordyrelsen og forsinkelsen af Niels Bohr Byg-

ningen, der skyldes problemer med den tidligere ventilationsentreprenør. Ligeledes

har vi ikke undersøgt entreprenørernes rolle i byggeriet.

14. I bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet. Bilag 2 indeholder en ord-

liste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Bygningsstyrelsens og Vejdirektoratets styring af ændringer i byggeriet af Niels Bohr Bygningen |

2. Bygningsstyrelsens og

Vejdirektoratets styring af

ændringer i byggeriet af

Niels Bohr Bygningen

2.1. Fastlæggelse af projektgrundlaget

15. Vi har undersøgt, om Bygningsstyrelsen har sikret, at bygningens projektgrundlag

var fastlagt i tilstrækkelig grad. Det har vi gjort ved at undersøge, om procesaftalen

mellem Bygningsstyrelsen og Københavns Universitet lever op til SEA-ordningen, li-

gesom vi har undersøgt, om Bygningsstyrelsen sikrede, at kravene til byggeriets ind-

hold og funktionalitet var fastlagt ved godkendelsen af projektforslaget.

Procesaftalen mellem Bygningsstyrelsen og Københavns Universitet

16. Vi har undersøgt, om procesaftalen for samarbejdet mellem Bygningsstyrelsen og

Københavns Universitet lever op til kravet i SEA-ordningen om, at der forud for, at et

byggeprojekt kan igangsættes, skal foreligge en aftale, der fastlægger projektets om-

fang og dertilhørende budget.

17. Bygningsstyrelsen og Københavns Universitet indgik i november 2010 procesafta-

len om et nybyggeri til Københavns Universitets naturvidenskabelige fakultet. Aftalen

udgør sammen med lejekontrakten det kontraktuelle grundlag for byggeprojektet. Det

fremgår af procesaftalen, at den har til formål at beskrive aftaleparternes organisering

og opgavefordeling frem til bygningens overdragelse til Københavns Universitet og at

regulere det økonomiske forhold i byggesagen mellem Bygningsstyrelsen og Køben-

havns Universitet.

Det fremgår endvidere, at Københavns Universitet frem til og med projektforslaget

beskriver sine behov og ønsker til byggeriet med bistand fra Bygningsstyrelsen og de

tilknyttede rådgivere. Bygningsstyrelsen skal ifølge procesaftalen bistå med rådgiv-

ning, mødeledelse samt kontrol af rådgiveres og entreprenørers ydelser, og såvel Kø-

benhavns Universitet som Bygningsstyrelsen skal aktivt medvirke til at overholde det

styrende budget.

I procesaftalen blev projektets omfang fastsat til 45.000 m

, og det styrende budget

blev fastsat til ca. 1,6 mia. kr. (2020-priser). Ved et tillæg til procesaftalen fra 2012 blev

projektets omfang udvidet til ca. 52.000 m

, og budgettet blev udvidet til 1,8 mia. kr.

(2020-priser). Procesaftalen fastsatte således projekts omfang og budget i overens-

stemmelse med SEA-ordningens krav.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

| Bygningsstyrelsens og Vejdirektoratets styring af ændringer i byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Endelig fremgår det af procesaftalen, at projektets indhold og funktionalitet fastlæg-

ges i projektforslaget. Det fremgår endvidere, at når projektforslaget er godkendt af

Bygningsstyrelsen og Københavns Universitet, kan ændringer i projektgrundlaget kun

ske ved, at parterne indgår særskilt aftale herom. Ændringer skal finansieres enten

ved besparelser i projektet eller ved, at Københavns Universitet accepterer en øget

husleje.

Fastlæggelse af byggeriets indhold og funktionalitet

18. Vi har undersøgt, om Bygningsstyrelsen sikrede, at kravene til byggeriets indhold

og funktionalitet var fastlagt ved godkendelsen af projektforslaget.

19. Undersøgelsen viser, at Bygningsstyrelsen og Københavns Universitet godkendte

projektforslaget for Niels Bohr Bygningen på et styregruppemøde i april 2013.

Undersøgelsen viser dog også, at der var en række forhold, som ikke var afklaret i det

godkendte projektforslag. Det fremgår bl.a. af projektforslaget, at der manglede afkla-

ring omkring en række brugerkrav til indhold og funktionalitet, herunder omfanget af

det laboratorieudstyr, som Københavns Universitet ønskede at anvende i bygningen.

Desuden manglede der afklaring om en justering af ventilationshastigheden i lugeåb-

ningen i bygningens stinkskabe.

Afklaring af brugerkrav

20. Vores gennemgang viser, at der på de tidlige bygherregruppemøder i projektet

var uenighed mellem Bygningsstyrelsen og Københavns Universitet om, hvor mange

brugerrunder der var behov for. Det fremgår af mødereferaterne, at Bygningsstyrel-

sen ikke ønskede mere brugerinddragelse end de 3 planlagte brugerrunder, da der

også skulle være tid til at indarbejde resultaterne af brugerinddragelsen.

Det fremgår imidlertid af de efterfølgende bygherregruppemøder, at der løbende kom

nye krav til projektet fra brugeren, som var afgørende for den samlede byggesag. Det

førte til, at dispositionsforslaget, der er et delprodukt frem mod udarbejdelsen af pro-

jektforslaget, blev udskudt, da arealforhold og indretning ikke var på plads i marts 2011

som planlagt.

Det viste sig desuden i udarbejdelsen af projektforslaget ved udgangen af 2012, at der

ikke var plads til den mængde forsknings- og laboratorieudstyr, som Københavns Uni-

versitet ønskede at installere i bygningen. Derfor igangsatte Bygningsstyrelsen og Kø-

benhavns Universitet en omfattende udstyrsregistrering. Det blev desuden klart, at

der ville komme væsentlige ændringer i indretningen af et forskningsprojekt. Afklarin-

gen af brugerkrav fortsatte frem til marts 2014 (ca. 1 år efter godkendelsen af projekt-

forslaget), hvor Bygningsstyrelsen lukkede for nye input fra Københavns Universitet.

På dette tidspunkt var prækvalifikation af entreprenører afsluttet, og projektet skulle

sendes i udbud.

Undersøgelsen viser således, at Bygningsstyrelsen ikke sikrede, at alle brugerkrav var

afklaret ved godkendelsen af projektforslaget. Rigsrevisionen finder, at Bygningssty-

relsen burde have sikret, at afklaringen af brugerkrav var afsluttet, da projektforsla-

get blev godkendt i april 2013. Dette vil efter Rigsrevisionens opfattelse være i over-

ensstemmelse med procesaftalen.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Bygningsstyrelsens og Vejdirektoratets styring af ændringer i byggeriet af Niels Bohr Bygningen |

Justering af ventilationshastigheden

21. Gennemgangen viser, at Bygningsstyrelsen sammen med Københavns Universitet

på et styregruppemøde i november 2011 havde besluttet at nedjustere ventilationsha-

stigheden i stinkskabenes lugeåbning som følge af et behov for at finde besparelser i

projektet. Besparelsen blev nødvendig, fordi budgettet for byggeriet havde oversteget

den budgetramme, der var fastlagt i procesaftalen. Reduktionen af ventilationshastig-

heden gav sammen med de øvrige besparelsestiltag (bl.a. en reduktion af lofthøjden)

en samlet reduktion af budgettet på ca. 130 mio. kr. Besparelsestiltagene fremgår af

det godkendte projektforslag. Det fremgår dog også af projektforslaget, at der var

uklarhed om, hvorvidt ventilationshastigheden skulle opjusteres igen. Gennemgangen

viser desuden, at den endelige beslutning om, hvorvidt ventilationshastigheden skulle

opjusteres igen, først blev truffet i august 2013, dvs. 4 måneder efter, at projektforsla-

get var blevet godkendt.

Boks 1 viser udviklingen i den projekterede ventilationshastighed i stinkskabenes luge-

åbning.

Boks 1

Ventilationshastigheden i stinkskabenes lugeåbning

Ventilationshastigheden i stinkskabenes lugeåbning har betydning for arbejdsmiljøet for de forskere og studerende, der skal

anvende stinkskabene. Ventilationshastigheden er dog også bestemmende for det samlede omfang af ventilation i bygnin-

gen, og en ændring af kravene til ventilationshastigheden har væsentlig betydning for størrelsen af bygningens ventilations-

kanaler og dermed også for etage- og lofthøjden. Der har været følgende udvikling i sagen:

April 2011

I det godkendte byggeprogram er ventilationshastigheden fastsat til 0,5 m/s.

Juni 2012

I det godkendte dispositionsforslag er ventilationshastigheden reduceret til 0,35 m/s som et besparelsesinitiativ. Samtidig

er arealerne til ventilationskanalerne gjort mindre.

April 2013

I det godkendte projektforslag er ventilationshastigheden sat til 0,35 m/s. Der pågår dog en diskussion om, hvorvidt ventila-

tionshastigheden kan forøges.

August 2013

4 måneder efter godkendelsen af projektforslaget besluttes det, at ventilationshastigheden skal forøges til 0,5 m/s.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Transport- og Boligministeriet.

Undersøgelsen viser således, at der ikke var fuld enighed om de besparelser, der el-

lers var fastlagt, og Bygningsstyrelsen måtte således allerede 4 måneder efter pro-

jektforslagets godkendelse gennemføre ændringer i Niels Bohr Bygningen. Rigsrevi-

sionen finder, at Bygningsstyrelsen burde have sikret en afklaring af besparelsestilta-

gene mellem styrelsen og Københavns Universitet forud for godkendelsen af projekt-

forslaget.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

| Bygningsstyrelsens og Vejdirektoratets styring af ændringer i byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Reserve

22. Bygningsstyrelsen havde ikke afsat en særskilt reserve til at håndtere de forhold,

som ikke var afklaret i projektforslagets budget. Ved godkendelsen af projektforsla-

gets budget oplyste Bygningsstyrelsen, at nye brugerkrav derimod kun kunne inde-

holdes i projektet, hvis der kunne findes kompenserende besparelser.

23. Det fremgår imidlertid af Transport- og Boligministeriets orientering til Folketin-

gets Finansudvalg i juli 2017, at en del af byggeriets fordyrelse skyldes, at byggeriet

fra opstarten har lidt under et ikke færdiggjort og mangelfuldt projektmateriale.

Rigsrevisionen konstaterer således, at den manglende afklaring af kravene til bygge-

riets indhold og funktionalitet har været en medvirkende årsag til fordyrelsen og for-

sinkelsen.

Resultater

Bygningsstyrelsen har ikke sikret, at bygningens projektgrundlag var fastlagt i tilstræk-

kelig grad.

Undersøgelsen viser, at Bygningsstyrelsens procesaftale med Københavns Universi-

tet lever op til SEA-ordningen, idet procesaftalen fastlægger projektets omfang og

budget.

Undersøgelsen viser dog også, at Bygningsstyrelsen ikke sikrede, at alle brugerkrav

og besparelser, som blev indarbejdet i projektet, var fuldt afklaret med Københavns

Universitet, inden projektforslaget blev godkendt. Det betød, at der i det godkendte

projektforslag var en række væsentlige forhold omkring bygningens indhold og funk-

tionalitet, som ikke var afklaret, bl.a. omfanget af laboratorieudstyr og ventilationsha-

stighed i lugeåbningen af bygningens stinkskabe. Bygningsstyrelsen havde ikke afsat

en særskilt reserve til at håndtere disse forhold i projektforslagets budget. Forholde-

ne har medvirket til, at Niels Bohr Bygningen er blevet fordyret og forsinket, idet den

manglende afklaring efterfølgende har ført til ændringer.

2.2. Beslutninger om ændringer

24. Vi har undersøgt, om Bygningsstyrelsen og Vejdirektoratet har sikret, at beslut-

ninger om ændringer i byggeriet blev truffet på et tilstrækkeligt grundlag. Det har vi

gjort dels ved at undersøge, om Bygningsstyrelsen har haft nedskrevne forretnings-

gange for ændringsstyring i projektet, dels om Bygningsstyrelsen forud for centrale

ændringer har analyseret og dokumenteret konsekvenserne i forhold til økonomi, tid

og funktionalitet. Vejdirektoratet indgår i undersøgelsen i det omfang, at ændringerne

har haft betydning for byggeriet, efter Vejdirektoratet overtog bygherreansvaret.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Bygningsstyrelsens og Vejdirektoratets styring af ændringer i byggeriet af Niels Bohr Bygningen |

Forretningsgange for ændringsstyring

25. Vi har undersøgt, om Bygningsstyrelsen har haft nedskrevne forretningsgange for

ændringsstyring i byggeriet af Niels Bohr Bygningen.

Undersøgelsen viser, at der ikke foreligger nedskrevne forretningsgange for ændrings-

styring. Bygningsstyrelsen har ikke kunnet fremsende dokumentation, der beskriver

forretningsgange for, hvordan ændringsstyring i Niels Bohr Bygningen i praksis skulle

foregå.

Bygningsstyrelsen har oplyst, at styrelsen ikke beslutter ændringer, medmindre bru-

geren ønsker det, og at brugeren skal godkende ændringer i projektet. Bygningssty-

relsen kan dog beslutte bygherreændringer forårsaget af myndighedskrav eller andre

nødvendige ændringer for at sikre kvaliteten, fremdriften og færdiggørelsen af byg-

geriet (fx beslutninger i forhold til projektmangler, projektfejl og udførelsesfejl) uden

Københavns Universitets accept. Der foreligger ikke en nedskrevet proces herfor.

Bygningsstyrelsen har desuden oplyst, at byggeriet af Niels Bohr Bygningen er forlø-

bet i et normalt styringssetup, hvor Bygningsstyrelsen og Københavns Universitet har

behandlet, kvalificeret og godkendt indstillinger om ændringer, og som i øvrigt er regu-

leret af procesaftalens bestemmelser. Endelig har Bygningsstyrelsen oplyst, at ændrin-

ger blev håndteret i bemyndigelsesnotater, der blev udarbejdet hver 14. dag siden byg-

geriets start og er behandlet på økonomimøderne.

Ændringer undervejs i byggeriet af Niels Bohr Bygningen skulle falde i én af 2 katego-

rier: bygherreændringer eller ændringer, som Københavns Universitet har ønsket. Som

tidligere omtalt forudsætter procesaftalen mellem Bygningsstyrelsen og Københavns

Universitet, at ændringer som følge af brugerønsker medfører en huslejestigning eller

besparelser i projektet.

Rigsrevisionen finder, at Bygningsstyrelsen fra byggeriets start burde have beskrevet

de ovenstående forretningsgange for ændringsstyring for at sikre, at styringen af æn-

dringer foregår på en konsistent og gennemsigtig måde, så der på intet tidspunkt er

uklarhed om beslutningsmyndigheden for nødvendige ændringer undervejs i bygge-

riet.

Undersøgelsen viser endvidere, at der er gennemført en række ændringer i projektet,

og at Bygningsstyrelsen og Københavns Universitet for 3 af disse ændringer har an-

vendt tillægskontrakter. Øvrige ændringer i projektet er gennemført uden en tillægs-

kontrakt, selv om Bygningsstyrelsen har oplyst, at ændringerne er gennemført efter

ønske fra Københavns Universitet. Dette gælder bl.a. ændringen af ventilationskana-

lerne fra stål til PVC og ændringen af stinkskabsleverandør.

Med ændringerne uden tillægskontrakter sker der et skifte i styringen af ændringer i

byggeriet. Da ændringer i projektet ikke har fulgt en fast forretningsgang igennem

byggeriets levetid, åbner det for muligheden for uenigheder om, hvorvidt ændringer

er igangsat af Bygningsstyrelsen for at sikre fremdrift i byggeriet eller efter ønske fra

Københavns Universitet.

Rigsrevisionen finder, at Bygningsstyrelsen burde have fastholdt brugen af tillægskon-

trakter for at sikre konsistens og gennemsigtighed i ændringsstyringen i projektet.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

| Bygningsstyrelsens og Vejdirektoratets styring af ændringer i byggeriet af Niels Bohr Bygningen

26. Bygningsstyrelsen har siden fremsendt en nedskrevet styringsmodel, der skal

formalisere forretningsgangene for Bygningsstyrelsens byggeprojekter under SEA-

ordningen.

Rigsrevisionens gennemgang af det fremsendte viser, at modellen formaliserer de

forretningsgange, som Bygningsstyrelsen tidligere har beskrevet.

Gennemgang af udvalgte ændringer

27. Vi har gennemgået udvalgte centrale ændringer i byggeriet af Niels Bohr Bygnin-

gen. Det drejer sig om de ændringer, som Bygningsstyrelsen og Københavns Univer-

sitet har indgået kontrakt om, men også ændringen af ventilationskanalerne fra stål

til PVC og ændringen af stinkskabsleverandør. For hver af disse ændringer har vi un-

dersøgt, om Bygningsstyrelsen forud for ændringen har skønnet og dokumenteret de

forventede konsekvenser for økonomi, tid og funktionalitet. Med konsekvenser for

funktionalitet mener vi ændringer i bygningens tekniske indretning såvel som afledte

konsekvenser for bygningens kvalitet og funktionalitet.

Luftfoto af Niels Bohr Bygningen, april 2020.

Foto:

Vejdirektoratet

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Bygningsstyrelsens og Vejdirektoratets styring af ændringer i byggeriet af Niels Bohr Bygningen |

De 3 kontraherede ændringer

28. Vi har gennemgået de 3 ændringer, som er aftalt ved tillægskontrakter til lejeafta-

len mellem Bygningsstyrelsen og Københavns Universitet.

Boks 2 beskriver de 3 ændringer.

Boks 2

De 3 ændringer med tillægskontrakter

Tillægskontrakt 1

Kontrakten omhandler forøgelsen af ventilationshastigheden i stinkskabenes lugeåbning fra 0,35 m/s til 0,5 m/s. Tillægs-

kontrakten blev indgået i maj 2015. Tillægskontrakten indeholder også en række andre justeringer af huslejen, bl.a. som

følge af en ændring af SEA-ordningen.

Tillægskontrakt 2

Kontrakten vedrører en indarbejdelse af faciliteter til et forskningsprojekt hos Københavns Universitet, som ikke blev helt

afklaret inden godkendelsen af projektforslaget. Tillægskontrakten blev indgået i august 2016.

Tillægskontrakt 3

Kontrakten omhandler en omprojektering af lokaler i Niels Bohr Bygningen som følge af en række brugerkrav til bygningens

indhold og funktionalitet. Tillægskontrakten blev indgået i august 2016.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Transport- og Boligministeriet.

Forøgelse af ventilationshastigheden i stinkskabenes lugeåbning

29. Vores gennemgang viser, at ændringen blev behandlet på en række styregruppe-

og bygherregruppemøder i 2013. Bygningsstyrelsen udarbejdede et notat, der beskrev

konsekvenserne ved at øge ventilationshastigheden. Heri skønnede Bygningsstyrel-

sen meromkostningerne til i alt ca. 14 mio. kr. inkl. opgradering af ventilationsaggrega-

ter og rådgivertimer.

Bygningsstyrelsen har ikke udarbejdet driftsøkonomiske beregninger for denne æn-

dring og har oplyst, at dette skyldes, at ændringen var besluttet efter Københavns Uni-

versitets ønske. Bygningsstyrelsen vurderede det derfor ikke umiddelbart nødvendigt

eller meningsfuldt at vurdere den forventede driftsøkonomi, da Københavns Universi-

tet i sidste ende selv skal varetage driften.

Rigsrevisionen finder, at Bygningsstyrelsen også burde have beregnet de driftsøkono-

miske konsekvenser. Det fremgår af bygherrevejledningen, at formålet med økono-

misk styring bl.a. er at gøre brugers ønsker realistiske, da brugere kan være tilbøjelige

til at ville opnå højest mulig kvalitet og bedst mulig opfyldelse af ønsker uden hensyn-

tagen til bygge- og driftsudgifter.

Vores gennemgang viser endvidere, at Bygningsstyrelsen i beslutningsgrundlaget

skønnede, at den øgede ventilationshastighed ville medføre en forlængelse af tids-

planen på 5-6 uger.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

| Bygningsstyrelsens og Vejdirektoratets styring af ændringer i byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Det fremgår af Bygningsstyrelsens beslutningsgrundlag, at opjusteringen af ventila-

tionshastigheden ville få en række konsekvenser for funktionaliteten af Niels Bohr

Bygningen. Herunder fremgår det bl.a., at vandrette ventilationskanaler i alle de eta-

gemoduler, der indeholder stinkskabe, ville forøges i dimension med lavere lofthøjde

til følge og muligvis en fuldstændig fjernelse af de nedsænkede lofter for at sikre til-

strækkelig loftshøjde i store lokaler.

Undersøgelsen viser således, at Bygningsstyrelsen havde skønnet og dokumenteret

de forventede konsekvenser for økonomi, tid og funktionalitet af opjusteringen af ven-

tilationshastigheden forud for beslutningen herom. Dog opgjorde Bygningsstyrelsen

ikke de driftsøkonomiske konsekvenser af ændringen, og styrelsen havde derved ik-

ke beskrevet de samlede konsekvenser af ændringen.

Vores undersøgelse har dog også vist, at opjusteringen af ventilationshastigheden har

haft betydning for nogle af de øvrige problemer, der efterfølgende er opstået i bygge-

riet af Niels Bohr Bygningen. Fx er der problemer med lydniveauet ved stinkskabene,

og en årsag hertil er bl.a. den høje ventilationshastighed i lugeåbningen. På baggrund

af en dialog i bygherregruppen igangsatte Vejdirektoratet i maj 2018 et forløb for at

afklare eventuelle problemer med støj og tryktab. I den forbindelse bestilte Vejdirek-

toratet 4 notater, herunder en ”tredjepartskontrol af ventilationsprojektet”. Alle 4 no-

tater forventedes færdiggjort i oktober 2018, men vores gennemgang viser, at alle no-

tater blev forsinket. Notaterne blev færdige henholdsvis 4, 7, 16 og 23 måneder efter

den forventede dato.

Vejdirektoratet har oplyst, at notaterne primært er forsinkede som følge af forsinkel-

serne i fremdriften i byggeriet. Vejdirektoratet har desuden oplyst, at styregruppen

såvel som bygherregruppen er blevet orienteret gennem hele forløbet.

Indarbejdelse af faciliteter til forskningsprojekt

30. Vores gennemgang viser, at Bygningsstyrelsen og Københavns Universitet behand-

lede ændringen på en række møder. Bygningsstyrelsen skønnede, at ændringen ville

medføre direkte meromkostninger for ca. 18 mio. kr. og følgeomkostninger for ca. 16

mio. kr. Det fremgår desuden af tillægskontrakten, at ændringen forventedes at med-

føre en huslejeforøgelse på ca. 1 mio. kr. om året og en forlængelse af tidsplanen på

min. 10 uger. Bygningsstyrelsen har ikke kunnet fremsende dokumentation, der be-

skriver de funktionalitetsmæssige konsekvenser af ændringen. Det fremgår dog af

mødereferater fra bygherregruppen og styregruppen, at ændringen angår en række

konkrete funktionalitetsmæssige ændringer for byggeriet.

Undersøgelsen viser således, at Bygningsstyrelsen havde skønnet og dokumenteret

de forventede konsekvenser for økonomi og tid af ændringen forud for beslutningen.

Dog har Bygningsstyrelsen ikke kunnet dokumentere de funktionalitetsmæssige kon-

sekvenser af ændringen og har derved ikke beskrevet de samlede konsekvenser af

ændringen.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Bygningsstyrelsens og Vejdirektoratets styring af ændringer i byggeriet af Niels Bohr Bygningen |

Omprojekteringer som følge af brugerkrav

31. Vores gennemgang af ændringen viser, at Bygningsstyrelsen skønnede, at denne

ændring ville medføre direkte meromkostninger for ca. 19 mio. kr. og følgeomkostnin-

ger for ca. 12 mio. kr. Af tillægskontrakten fremgår det desuden, at ændringen forven-

tedes at medføre en huslejeforøgelse på ca. 1 mio. kr. om året og en forlængelse af

tidsplanen på yderligere 10 uger. Bygningsstyrelsen har ikke kunnet fremsende doku-

mentation, der beskriver de funktionalitetsmæssige konsekvenser af ændringen. Det

fremgår dog af mødereferater fra bygherregruppen og styregruppen, at ændringen

angår en række konkrete funktionalitetsmæssige ændringer i projekteringen af byg-

ningen.

Undersøgelsen viser således, at Bygningsstyrelsen havde skønnet og dokumenteret

de forventede konsekvenser for økonomi og tid af ændringen forud for beslutningen.

Dog har Bygningsstyrelsen ikke kunnet dokumentere de funktionalitetsmæssige kon-

sekvenser af ændringen og har derved ikke beskrevet de samlede konsekvenser af

ændringen.

Ændring af stinkskabsleverandør og efterfølgende omprojektering

32. Bygningsstyrelsen annullerede i 2016 kontrakten om leverance af stinkskabe

med den oprindelige leverandør og genudbød entreprisen med en justeret kravsspe-

cifikation. Det skete efter et længere udviklings- og testforløb, der skulle sikre, at de

oprindelige stinkskabe levede op til kvalitetskravene.

Boks 3 beskriver forløbet med stinkskabene i byggeriet.

Boks 3

Forløbet med stinkskabe

2015

Københavns Universitet rejser en bekymring om kvaliteten af de stinkskabe, der er indgået kontrakt om. Bygningsstyrelsen

igangsætter 2 parallelle forløb, hvor der dels bliver samarbejdet med leverandøren om et stinkskab, der kan leve op til kvali-

tetskravene (plan A), dels bliver arbejdet med et potentielt genudbud af stinkskabsentreprisen (plan B).

2016

Aftalen med den oprindelige stinkskabsleverandør bliver annulleret, da denne ikke inden for fristen kan levere et stinkskab,

der lever op til kvalitetskravene.

2017

Bygningsstyrelsen indgår kontrakt med en ny leverandør af stinkskabe. De nye stinkskabe har dog en anderledes geometri

og kan ikke installeres i de oprindeligt planlagte lokaler. Derfor er en omprojektering af Niels Bohr Bygningen nødvendig.

Bygningsstyrelsen og Københavns Universitet kommer ikke til enighed om omprojekteringen.

2018

Vejdirektoratet indgår aftale med Københavns Universitet om omprojekteringen.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Transport- og Boligministeriet.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

| Bygningsstyrelsens og Vejdirektoratets styring af ændringer i byggeriet af Niels Bohr Bygningen

33. Vores gennemgang viser, at beslutningen om genudbuddet af stinkskabsentre-

prisen blev truffet på baggrund af et beslutningsgrundlag udarbejdet af Bygningssty-

relsen og drøftelser på en række møder i styregruppen. Der er ikke indgået tillægs-

kontrakt herom.

Det fremgår af beslutningsgrundlaget, at Bygningsstyrelsen skønnede direkte økono-

miske konsekvenser i form af merudgifter på ca. 39 mio. kr., bl.a. til kompensation til

den oprindelige leverandør. Desuden skønnede Bygningsstyrelsen, at en ny licitation

ville blive ca. 7,5-10 mio. kr. dyrere end den tidligere kontrakt. Bygningsstyrelsen skøn-

nede således, at ændringen af stinkskabsleverandør ville medføre direkte merom-

kostninger på samlet set ca. 46-49 mio. kr. Endelig vurderede Bygningsstyrelsen, at

der kunne være afledte merudgifter til forsinkelser som følge af ændringen. Bygnings-

styrelsen har imidlertid ikke opgjort omfanget heraf.

Det fremgik endvidere af beslutningsgrundlaget, at genudbuddet ville betyde, at in-

stalleringen af stinkskabe blev ca. 6 måneder forsinket, fra september 2016 til marts

2017.

Endelig fremgik det af beslutningsgrundlaget, at Bygningsstyrelsen forventede, at et

genudbud ville resultere i en aftale om nye stinkskabe, der kunne leve op til Køben-

havns Universitets funktionalitetskrav.

Undersøgelsen viser således, at Bygningsstyrelsen havde skønnet og dokumenteret

nogle af de forventede konsekvenser for økonomi, tid og funktionalitet forud for be-

slutningen. Rigsrevisionen finder dog, at Bygningsstyrelsen også burde have opgjort

de mulige afledte merudgifter til forsinkelser som følge af ændringen for at tilveje-

bringe et mere fuldstændigt beslutningsgrundlag. Dette skal særligt ses i lyset af, at

Bygningsstyrelsen ved en tidligere lejlighed vurderede, at grænseflader til det igang-

værende byggeri påvirkes ved en ændring af stinkskabsleverandør, hvilket medfører

risiko for ”katastrofale” konsekvenser i forhold til tid og aptering.

34. Vores gennemgang viser, at ændringen af leverandør af stinkskabe har medført

en væsentlig forsinkelse af Niels Bohr Bygningen og som følge heraf en fordyrelse.

Bygningsstyrelsen indgik kontrakt med den ny stinkskabsleverandør i juli 2017. De nye

stinkskabe havde imidlertid en anderledes geometri, end hvad der hidtil var projekte-

ret med. Lofthøjden i bygningen var for lav til, at stinkskabene kunne installeres i de

planlagte rum. Det var derfor nødvendigt for Bygningsstyrelsen at omprojektere Niels

Bohr Bygningens kontor- og laboratoriearealer for at få plads til de nye stinkskabe.

Derudover viser gennemgangen, at Bygningsstyrelsen ikke kunne opnå enighed med

Københavns Universitet om omprojekteringen, hvilket ledte til en langvarig dialog, in-

den bygherreansvaret blev overdraget til Vejdirektoratet i januar 2018. Vejdirektora-

tet indgik aftale med Københavns Universitet om omprojekteringen af Niels Bohr Byg-

ningen i januar 2018.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Bygningsstyrelsens og Vejdirektoratets styring af ændringer i byggeriet af Niels Bohr Bygningen |

Den langvarige dialog mellem Bygningsstyrelsen og Københavns Universitet om om-

projekteringen førte til en længerevarende stilstand i færdiggørelsen af de dele af

Niels Bohr Bygningens laboratorie- og kontorarealer, der var berørt af omprojekterin-

gen. Bygningsstyrelsen har oplyst, at stilstanden varede fra oktober 2017 til januar

2018, dvs. ca. 4 måneder. I denne periode har Bygningsstyrelsen, og efterfølgende Vej-

direktoratet, afholdt merudgifter som følge af forsinkelsen i form af kompensation til

entreprenører, drift af byggeplads og meromkostninger til overarbejde for at indhen-

te forsinkelsen.

Vejdirektoratet har desuden oplyst, at ændringen af stinkskabsleverandør samt om-

projekteringen vurderes minimum at have udskudt den samlede aflevering af Niels

Bohr Bygningen med et halvt til et helt år.

Bygningsstyrelsen skønnede oprindeligt, at ændringen af stinkskabsleverandør ville

betyde en forsinkelse af installeringen af stinkskabene på ca. 6 måneder. Installerin-

gen begyndte dog først i efteråret 2018, dvs. at installeringen i alt blev ca. 2 år forsin-

ket. Bygningsstyrelsen har dog oplyst, at en del af forsinkelsen også skyldes en ræk-

ke andre årsager, bl.a. nedtagning af den tidligere ventilationsentreprenørs arbejde.

Det fremgår af fortroligt Akt Z af 2019, at omprojekteringen alene medførte en fordy-

relse af byggeriet på ca. 220 mio. kr. (2020-priser). Heraf skyldes ca. 200 mio. kr., at

byggeriet blev forsinket som følge af den langvarige dialog mellem Bygningsstyrelsen

og Københavns Universitet om omprojekteringen. Derudover medførte omprojekte-

ringen merudgifter til materialer på ca. 20 mio. kr. Dertil kommer udgifterne til kom-

pensation til den tidligere leverandør og omkostninger til licitation og kontrakt med

den nye leverandør.

Vejdirektoratet har oplyst, at direktoratet efter beslutningen om omprojekteringen

måtte lade korrekt udført arbejde nedrive, fordi omprojekteringen indebar, at area-

lerne skulle disponeres til andre formål.

35. Transport- og Boligministeriet har oplyst, at rammerne for SEA-ordningens dia-

logbaserede model betød, at Bygningsstyrelsen ikke kunne beslutte omprojekterin-

gen uden Københavns Universitets godkendelse.

Rigsrevisionen finder, at Bygningsstyrelsen, uanset hvilke rammer Niels Bohr Bygnin-

gen opføres inden for, burde have sikret et mere fuldstændigt beslutningsgrundlag

for ændringen. Bygningsstyrelsen burde bl.a. have afspejlet, hvilke merudgifter til for-

sinkelser ændringen af stinkskabsleverandør kunne medføre.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

| Bygningsstyrelsens og Vejdirektoratets styring af ændringer i byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Ændring af ventilationskanaler fra stål til PVC

36. Ventilationskanalernes materiale blev i 2016 ændret fra stål til PVC. Ændringen

skete i forbindelse med, at den tidligere ventilationsentreprenørs arbejde alligevel

skulle laves om på grund af fejl og mangler. Bygningsstyrelsen har oplyst, at ændrin-

gen af materialet skete efter ønske fra Københavns Universitet. Der er dog ikke ind-

gået tillægskontrakt herom.

37. Vores gennemgang viser, at Bygningsstyrelsen forud for beslutningen udarbejde-

de 2 analyserapporter om mulighederne for at ændre det materiale, der skulle bruges

til ventilationskanalerne. Begge rapporter er fra december 2016.

Det fremgår af rapporterne, at ventilationskanalerne oprindeligt blev projekteret i stål,

da dette blev vurderet som den bedst mulige løsning. Ifølge rapporterne har kanaler i

stål dog en levetid på mindre end 5 år, hvilket ville betyde, at der hyppigt skulle arbej-

des på ventilationskanalerne. Det fremgår desuden af rapporterne, at skiftet til PVC

ville koste ca. 16-19 mio. kr., og at tværsnitsarealet af ventilationskanalerne ville blive

reduceret. Ingen af rapporterne beskriver, hvad den tidsmæssige konsekvens ville

være ved at skifte til PVC.

Bygningsstyrelsen havde således skønnet og dokumenteret de forventede konse-

kvenser for økonomi og funktionalitet forud for beslutningen, mens beslutningsgrund-

laget ikke indeholdt beskrivelser af den tidsmæssige konsekvens af ændringen af ven-

tilationskanaler til PVC forud for beslutningen.

Det fremgår af et notat, der efterfølgende er udarbejdet af Vejdirektoratet, at Byg-

ningsstyrelsens skøn på beslutningstidspunktet var, at udførelsen af ventilationska-

naler i PVC kunne ske med samme tidsforbrug og materialepris som ved brug af stål.

38. Vores undersøgelse viser imidlertid, at ændringen både er blevet dyrere, end Byg-

ningsstyrelsen oprindeligt forventede, og tog længere tid at udføre.

Det fremgår af fortroligt Akt Z af 2019, at fordyrelsen udgør ca. 149 mio. kr. i forhold til

det forventede. Heraf skyldes ca. 31 mio. kr. øgede materialeomkostninger, mens ca.

118 mio. kr. skyldes, at udførelsen i PVC medførte en forsinkelse af byggeriet og en for-

længelse af byggetiden. Ifølge Vejdirektoratet viste udførelsen i PVC sig at være svæ-

rere at udføre end forventet, og Vejdirektoratet har haft problemer med at skaffe PVC-

specialister.

Undersøgelsen viser endvidere, at ændringen af materiale har medført problemer med

støj, idet tværsnitsarealet reduceres i en kanal af PVC, da der også skal være plads til

brandisolering. Når tværsnitsarealet reduceres, øges lufthastigheden i kanalerne til-

svarende. Dette medfører øgede lydniveauer på grund af større turbulens i luften i ka-

nalerne.

39. Begge ovenstående ændringer har haft den konsekvens, at færdiggørelsen af

Niels Bohr Bygningen er forsinket. En stor del af forsinkelsen er kommet til udtryk i pe-

rioden, efter at bygherreansvaret blev overdraget til Vejdirektoratet. Vejdirektoratet

har således udskudt færdiggørelsestidspunktet for Niels Bohr Bygningen flere gange

siden overtagelsen af bygherreansvaret i januar 2018.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Bygningsstyrelsens og Vejdirektoratets styring af ændringer i byggeriet af Niels Bohr Bygningen |

Tabel 1 viser Vejdirektoratets tidsplaner for færdiggørelsen.

Tabel 1

Vejdirektoratets tidsplaner for færdiggørelse

Tidspunkt for vurdering

Januar 2018

Februar 2018

August 2018

Januar 2019

Juni 2019

August 2019

Oktober 2019

Maj 2020

Juli 2020

August 2020

Vurderet færdiggørelse

April 2019

Juni 2019

August 2019

Oktober 2019

November 2019

Januar 2020

Juli 2020

September 2020

Oktober 2020

November 2020

Note: De fremhævede vurderinger viser Vejdirektoratets hovedtidsplaner. De øvrige vurderinger fremgår af

notater, orienteringer fra Vejdirektoratet og mødereferater.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Transport- og Boligministeriet.

Vejdirektoratet har senest udarbejdet en ny hovedtidsplan i januar 2019. De efterføl-

gende justeringer af færdiggørelsestidspunktet, som fremgår af tabel 1, er udmeldt på

møder i styregruppen og bygherregruppen.

40. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at de mange justeringer af tidsplanen viser, at

Vejdirektoratet ikke havde forudset kompleksiteten i nogle af ændringerne i byggeri-

et. Fx blev Vejdirektoratet først opmærksom på problemerne med installation af ven-

tilationskanaler i PVC, da installationen startede op i efteråret 2018. Således har pro-

blemerne med PVC ikke indgået i Vejdirektoratets risikoanalyser, før de opstod. Vej-

direktoratet har således ikke kunnet lægge en holdbar tidsplan for færdiggørelsen af

byggeriet. Vejdirektoratet forklarer en del af forsinkelserne med uforudsete konsekve-

nser af de ændringer, som Bygningsstyrelsen har igangsat. Derudover forklarer Vej-

direktoratet forsinkelserne med problemer i fremdriften på el- og ventilationsentre-

priserne. Endelig har Vejdirektoratet oplyst, at forsinkelserne også skyldes, at bygge-

riet gennemføres med mange sideordnede kontrakter, hvor indarbejdelse af ændrin-

ger eller opståede forsinkelser hos enkelte entreprenører medfører konsekvenser for

øvrige entrepriser.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

| Bygningsstyrelsens og Vejdirektoratets styring af ændringer i byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Resultater

Bygningsstyrelsen har ikke sikret, at beslutninger om ændringer i byggeriet blev truf-

fet på et tilstrækkeligt grundlag.

Undersøgelsen viser, at Bygningsstyrelsen ikke har haft nedskrevne forretningsgan-

ge for ændringsstyring i projektet. Bygningsstyrelsen har desuden ikke haft en konsi-

stent og gennemsigtig brug af tillægskontrakter til styring af væsentlige ændringer.

Bygningsstyrelsen har anvendt tillægskontrakter i 3 ud af de 5 ændringer, som Rigs-

revisionen har gennemgået. Rigsrevisionen finder, at Bygningsstyrelsen burde have

fastholdt anvendelsen af tillægskontrakter for at sikre gennemsigtighed i ændrings-

styringen i projektet.

Undersøgelsen viser også, at Bygningsstyrelsen for de 3 ændringer med tillægskon-

trakter generelt har foretaget vurderinger af de gennemgåede ændringers betydning

for byggeriets økonomi, tid og funktionalitet. Dog har Bygningsstyrelsen ikke i alle til-

fælde vurderet de samlede konsekvenser, fx de forventede driftsomkostninger.

Undersøgelsen viser desuden, at Bygningsstyrelsen har væsentligt undervurderet

konsekvenserne for økonomi og tid for de 2 gennemgåede ændringer, der ikke er ind-

gået tillægskontrakt for.

Bygningsstyrelsen skønnede bl.a., at valget af ny stinkskabsleverandør ville medføre

direkte omkostninger for ca. 50 mio. kr. Styrelsen beregnede ikke merudgifter til for-

sinkelser som følge af denne ændring. Ændringen har foreløbig medført en fordyrelse

på ca. 220 mio. kr. Heraf skyldes ca. 200 mio. kr. en forsinkelse som følge af en lang-

varig dialog mellem Bygningsstyrelsen og Københavns Universitet om placeringen af

stinkskabene i bygningen. Den langvarige dialog førte til, at der i ca. 4 måneder ikke

var fremdrift i forhold til placeringen af stinkskabene, hvilket bidrog til forsinkelsen af

byggeriet.

Endvidere viser undersøgelsen, at nogle af de gennemgåede ændringer, navnlig æn-

dringen fra stål til PVC og ændringen af ventilationshastigheden i stinkskabenes luge-

åbning, har givet problemer med et for højt støjniveau i stinkskabene.

Endelig viser undersøgelsen, at Vejdirektoratet efter overtagelsen af bygherreansva-

ret ikke har kunnet lægge en holdbar tidsplan. Dette skyldes bl.a. kompleksiteten i

nogle af ændringerne i byggeriet. Byggeriet er således mere end 1 år forsinket i forhold

til den tidsplan, som Vejdirektoratet fremlagde efter overtagelsen.

Rigsrevisionen, den 15. oktober 2020

Lone Strøm

/Mads Nyholm Jacobsen

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Metodisk tilgang |

Bilag 1. Metodisk tilgang

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Transport- og Boligministeriet, her-

under Bygningsstyrelsen og Vejdirektoratet, har styret ændringer i byggeriet af Niels

Bohr Bygningen tilfredsstillende. Derfor har vi undersøgt følgende:

Har Bygningsstyrelsen sikret, at bygningens projektgrundlag var fastlagt i tilstræk-

kelig grad?

•

Har Bygningsstyrelsen sikret, at beslutninger om ændringer i byggeriet blev truf-

fet på et tilstrækkeligt grundlag?

I undersøgelsen indgår Transport- og Boligministeriet, herunder Bygningsstyrelsen

og Vejdirektoratet, der begge har haft bygherreansvaret for byggeriet af Niels Bohr

Bygningen. Vejdirektoratet indgår i undersøgelsen i det omfang, at ændringerne har

haft betydning for byggeriet, efter Vejdirektoratet overtog bygherreansvaret.

Vi har undersøgt byggeriet i perioden fra november 2010, hvor procesaftalen mellem

Bygningsstyrelsen og Københavns Universitet blev underskrevet, frem til september

2020. Bygningsstyrelsen har skiftet navn og ministerområde i undersøgelsesperioden.

Vi bruger dog konsekvent navnet Bygningsstyrelsen i beretningen. Bygningsstyrelsen

blev en del af Transport- og Boligministeriet i 2015.

Undersøgelsen bygger på gennemgang af dokumenter. Vi har desuden holdt møder

med centrale aktører på området.

Nedenfor beskrives vores kvalitetssikring, data og metode i flere detaljer.

Kvalitetssikring

•

Denne undersøgelse er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssik-

ring, som omfatter høring hos den reviderede samt ledelsesbehandling og sparring

på forskellige tidspunkter i undersøgelsesforløbet med chefer og medarbejdere i

Rigsrevisionen med relevante kompetencer.

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:

•

referater fra styregruppemøder, bygherremøder og økonomimøder

styringsdokumenter af forskellig karakter, fx procesaftalen mellem Bygningssty-

relsen og Københavns Universitet

•

lovgivning om husleje for universitetsbygninger

•

korrespondance mellem Bygningsstyrelsen, totalrådgiver, Vejdirektoratet og Kø-

benhavns Universitet.

Interviews/møder/besøg

Vi har holdt møder med følgende:

•

Transport- og Boligministeriets departement

Bygningsstyrelsen

Vejdirektoratet.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

| Metodisk tilgang

Formålet med møderne har været at få et supplement til det skriftlige materiale, vi

har gennemgået.

Vi har også haft et møde med Københavns Universitet.

Derudover har vi besigtiget byggeriet på Jagtvej.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.

Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-

nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI

100-999).

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 9: Beretning nr. 2/2020 om byggeriet af Niels Bohr Bygningen

Ordliste |

Bilag 2. Ordliste

Bygherregruppe

Er et underliggende beslutningsforum under styregruppen. Bygherregruppen udarbejder indstillinger til

styregruppen. Bygherregruppen mødes ca. 2 gange om måneden. Bygherregruppen har deltagelse af

både Bygningsstyrelsen/Vejdirektoratet og Københavns Universitet.

Er Bygningsstyrelsens vejledning til offentlige bygherrers ansvar i byggeprojekter. Bygherrevejledning

2008 var gældende indtil 2019, hvor en ny vejledning udkom.

Er en videreførelse af byggeprogrammet (byggeprogrammet specificerer byggeopgavens forudsæt-

ninger og bygherrens krav og ønsker til byggeriet). Et dispositionsforlag skal bl.a. skitsere den funktio-

nelle, tekniske og økonomiske løsning af opgaven.

Skal beskrive, hvordan opgaven i al væsentlighed kan realiseres. Der skal i projektforslaget være taget

stilling til alle betydende spørgsmål vedrørende byggeriets ydre fremtræden, planudformning, konstruk-

tions-, materiale- og installationsvalg og andre forhold, der er afgørende for byggeriets funktion og kva-

litet. Endelig skal der til projektforslaget være udarbejdet et styrende budget.

Statens huslejeordning (SEA-ordningen) fastsætter rammerne for Bygningsstyrelsens rolle som ejen-

domsvirksomhed for offentlige myndigheder, herunder bl.a. universiteter.

Er en laboratoriearbejdsplads med en kraftig udsugning, der beskytter laboratoriemedarbejdere mod

giftige kemikalier og gasser.

Bygherrevejledning

Dispositionsforslag

Projektforslag

SEA-ordningen

Stinkskab