FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 71: Fire faktaark om centrale finanspolitiske begreber, fra de økonomiske konsulenter

Finansudvalget 2020-21
FIU Alm.del Bilag 71
Offentligt

FAKTAARK

–

FOLKETINGETS ØKONOMISKE KONSULENTER / DET INTERNATIONALE SEKRETARIAT

JANUAR 2021

Det finanspolitiske rammeværk:

Finanspolitisk holdbarhed

CENTRALE BEGREBER

Når økonomer siger, at finanspo-

litikken er

holdbar,

betyder det,

at de nuværende udgifts- og

skatteregler kan fortsætte i al

fremtid, uden at den offentlige

gæld dermed vil eksplodere

–

dvs. vokse ukontrollabelt på sigt.

Hvis den

finanspolitiske hold-

barhedsindikator

er positiv, er

finanspolitikken overholdbar, og

de offentlige finanser kan lempes

(dvs., at udgifterne kan sættes

op, eller skatterne kan sættes

ned). Er indikatoren negativ, skal

finanspolitikken derimod på et

tidspunkt strammes.

INSTITUTIONELLE KRAV

Der er ikke nogen entydig (mate-

matisk) definition af finanspolitisk

holdbarhed i hverken finanspag-

ten eller i EU-reglerne. EU fore-

tager imidlertid løbende vurde-

ringer af EU-landenes finanspoli-

tiske holdbarhed på baggrund af

en række indikatorer.

Hvis EU vurderer, at et land har

holdbare finanser, medfører EU-

reglerne i en række tilfælde, at

der stilles mindre restriktive krav

til landets offentlige finanser: Ek-

sempelvis tillader Finanspagten

et større strukturelt budgetunder-

skud (på 1 pct. af BNP mod 0,5

pct. ellers), hvis et lands finanser

er holdbare (og gældskvoten er

mindre end 60 pct.).

DANSK LOVGIVING

Der findes ikke noget egentligt

krav om finanspolitisk holdbar-

hed i dansk lovgivning. Alle rege-

ringer har imidlertid haft holdbare

offentlige finanser som eksplicit

mål siden år 2000.

LÆS MERE HER

De Økonomiske Råd

DK2025

–

en grøn, retfærdig og an-

svarlig genopretning af dansk øko-

nomi

Ender det med en gældskrise?

Hensigten med EU’s budgetunder-

skuds- og gældsregler er grundlæg-

gende at undgå, at et medlemsland

kommer i statsgældskrise. Det sker,

hvis investorerne ikke længere har

tiltro til, at landet kan eller vil betale

sin gæld. Det er i den forbindelse af-

gørende, om gældskvoten, dvs. gæl-

dens andel af økonomien, er under

kontrol, eller om den vokser ukontrol-

labelt. I sidstnævnte tilfælde vil gæl-

den vokse (meget) hurtigere end

økonomien.

Hvorfor undgå gældskrise?

Hvis gældskvoten engang i fremtiden

vokser ukontrollabelt, vil det før eller

siden blive umuligt at finde købere til

nyudstedte statsobligationer. Proble-

met opstår allerede, når den private

sektor indser, at denne udvikling er i

sigte. Regeringen vil da enten blive

tvunget til at sætte udgifterne ned el-

ler skatterne op

–

alternativt risikerer

landet statsbankerot.

Holdbarhedsindikatoren

Finansministeriets holdbarhedsindi-

kator bruges til at beregne, om det of-

fentlige med den nuværende finans-

politik

–

før eller siden

–

vil komme ud

i en gældskrise, hvor gældens andel

af økonomien vil eksplodere.

Holdbarhedsindikatoren

afspejler

den årlige lempelse af de offentlige fi-

nanser, der kan foretages, givet det

nuværende gældsniveau og den

fremtidige udvikling i udgifterne og

indtægterne. Beregningsteknisk for-

deles den teoretisk mulige lempelse

ligeligt på alle år i forhold til størrel-

sen af økonomien. Det vil sige, at den

mulige lempelse udregnes som en

konstant andel af BNP

–

idet BNP an-

vendes som et mål for økonomiens

størrelse.

Hvis holdbarhedsindikatoren er ne-

gativ, betyder det, at den nuværende

finanspolitik er uholdbar. Det vil sige,

at gælden vil eksplodere på et tids-

punkt, medmindre finanspolitikken

strammes, og udgifterne sættes ned,

eller skatterne sættes op. Er holdbar-

hedsindikatoren omvendt positiv, er

finanspolitikken mere end holdbar,

og det offentliges formue vil eksplo-

dere med mindre finanspolitikken på

et tidspunkt lempes.

Finanspolitikken er holdbar

Beregningen af holdbarhedsindikato-

ren bygger på en lang række anta-

gelser om fremtidige forhold, som der

er stor usikkerhed om.

Finansministeriets centrale skøn for

den finanspolitiske holdbarhedsindi-

kator udgør p.t. 0,95 pct. af BNP. Det

betyder, at finanspolitikken er over-

holdbar, og at der er plads til at lempe

skatterne eller øge udgifterne sva-

rende til en nettoudgift på årligt 0,95

pct. af BNP. Når finanspolitikken er

overholdbar er det i høj grad drevet

af et forventet budgetoverskud efter

ca. 2050, jf. figuren nedenfor.

Holdbarheden påvirkes meget lidt af

midlertidige udsving. Covid-19-pan-

demiens midlertidige karakter bety-

der således, at den finanspolitiske

holdbarhed i følge Finansministeriet

kun faldt fra 1 pct. af BNP i oktober

2019 til 0,95 pct. i august 2020.

Finanspolitikken er overholdbar på grund af overskud efter

2050

Finansministeriets skøn for primær saldo og den finanspolitiske holdbarhed

Pct. af BNP

-2

-4

2019

2039

Offentlig saldo eksklusiv nettorenteudgifter

(også kaldet primær saldo)

Holdbarhedsindikatoren

2059

2079

2099

Kilde: "DK2025 - En grøn, retfærdig og ansvarlig genopretning af dansk økonomi", Finansministeriet aug. 2020 . Anm:

I"Økonomisk Redegørelse", fra december reviderer Finansministeriet den faktiske og dermed formentlig også den

primære saldo fra 2017 til 2022. Ændringerne vil isoleret set påvirke den finanspolitiske holdbarhed helt marginalt.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 71: Fire faktaark om centrale finanspolitiske begreber, fra de økonomiske konsulenter

FAKTAARK

–

FOLKETINGETS ØKONOMISKE KONSULENTER / DET INTERNATIONALE SEKRETARIAT

JANUAR 2021

For særligt interesserede

Holdbarhedsbegrebet er komplekst. Nedenfor dykkes ned i fire aspekter. Oplysningerne er tiltænkt særligt interesse-

rede. For en uddybning kontakt økonomisk chefkonsulent Kathrine Lange,

[email protected],

tlf.+45 3337 3323.

Den varige virkning er tæt

knyttet til holdbarhedsindika-

toren

Centraladministrationen afrappor-

terer ofte den såkaldte

varige virk-

ning

af et givent tiltag i deres be-

regninger. Den varige virkning viser

tiltagets effekt på den finanspoliti-

ske holdbarhedsindikator. Hvis den

varige virkning f.eks. er -1 pct. af

BNP, betyder det, at man i stedet

for tiltaget for de samme midler

kunne løfte det offentlige forbrug

med permanent 1 pct. af BNP eller

vedtage skattelettelser, der netto

koster det offentlige 1 pct. af BNP.

EU arbejder med tre mål for finanspolitik holdbarhed, rege-

ringen med ét

Finanspolitisk holdbarhed

indebærer ifølge EU generelt, at man kan

fastholde den aktuelle økonomiske politik mange år ud i fremtiden, uden

at gælden dermed stiger ukontrollabelt.

EU-Kommissionen evaluerer et lands finanspolitiske holdbarhed ud fra

tre forskellige indikatorer. Kun én af disse indikatorer svarer (i høj grad)

til Finansministeriets holdbarhedsindikator, og analyserer dermed det

helt lange sigt. De to andre indikatorer går henholdsvis på det korte og

det mellemlange sigt. De kortsigtede finanspolitiske udfordringer analy-

serer EU ved brug af et vægtet sæt af 28 indikatorer for budget, finan-

ser og konkurrenceevne, mens den indikator, der evaluerer det mellem-

lange sigt, fokuserer på, hvad der skal til for at nå det traktatfæstede

gældsniveau på 60 pct. af BNP.

For alle tre mål gælder det, at Kommissionen vurderer, at risikoen for,

at den danske finanspolitik er uholdbar, er lav.

Finanspolitisk holdbarhed kræver ikke ba-

lance på de offentlige budgetter

Finanspolitisk holdbarhed kræver ikke, at der no-

gensinde eller blot i gennemsnit er balance på det

offentliges faktiske saldo (dvs. de offentlige ind-

tægter minus alle de offentlige udgifter).

Offentlig gældsætning adskiller sig på den måde

fra privat gæld ved, at gælden ikke skal afvikles

på et bestemt tidspunkt, da den i princippet kan

”rulles” frem i det uendelige:

Hvis de offentlige ind-

tægter ikke kan betale for alle de offentlige udgif-

ter

–

herunder renteudgifterne, så må det offent-

lige stifte ny (brutto)gæld. Dvs. så vokser brutto-

gælden i kroner og øre. Men det behøver ikke at

betyde, at gældens andel af økonomien er steget.

Så længe gælden vokser mindre end den gene-

relle vækst i økonomien, eventuelt fordi det offent-

lige betaler en del af renteudgifterne, så vil gæl-

dens andel af økonomien aftage.

Et andet forhold, der er med til at bryde den direkte

sammenhæng mellem den finanspolitiske hold-

barhed og den offentlige saldo, er de offentlige ak-

tiver: Et øget underskud på den offentlige saldo

behøver ikke at betyde, at det offentliges nettofor-

muesituation og dermed holdbarheden netto er

blevet forværret. De kursgevinster, der typisk er

på de offentlige aktiver som eksempelvis på akti-

erne fra Ørsted, kan i princippet helt eller delvist

opveje, at de offentlige udgifter er større end de

offentlige indtægter.

Forudsætningerne er afgørende

Beregningen af holdbarhedsindikatoren må nødvendigvis

bygge på en lang række antagelser om fremtidige forhold.

Når Finansministeriet vurderer, at den finanspolitiske hold-

barhedsindikator er positiv svarende til knap 1 pct. af BNP, er

det under forudsætning af allerede vedtagne reformer herun-

der indekseringen af pensionsalderen og de beregningstek-

niske forudsætninger, der i øvrigt ligger til grund for regerin-

gens fremskrivning.

Lidt teori: Den vækstkorrigerede realrente er af-

gørende

Beregningen af Finansministeriets holdbarhedsindikator gi-

ver kun mening (er kun økonomisk matematisk veldefine-

ret), hvis forrentningen af den offentlige gæld på meget

langt sigt er større end væksten i økonomien, og den

vækstkorrigerede realrente

dermed er positiv.

Er renten lavere end væksten i økonomien, vil den offent-

lige gældskvote, dvs. gælden i forhold til BNP

–

i alle reali-

stiske tilfælde

–

ikke kunne eksplodere, og finanspolitikken

vil dermed altid være holdbar. Det hænger sammen med,

at det offentlige i dette tilfælde altid vil kunne finansiere sine

renteudgifter med optagelse af ny gæld, uden at gældens

andel af den samlede økonomi derved vil stige

–

økono-

mien ”vokser jo mere”.