FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Finansudvalget 2020-21
FIU Alm.del Bilag 65
Offentligt

Januar 2021

— 9/2020

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Klimabistand til

udviklingslande

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

9/2020

Beretning om

klimabistand til

udviklingslande

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2021

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Udenrigsministeren, ministeren for udviklingssamarbejde og klima-, energi- og forsyningsministeren afgiver

en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i maj 2021.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må-

ned – i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2020, som afgives i februar 2022..

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Kritik under middel

Middel kritik

Skarp kritik

Skarpeste kritik

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-698-2

ISBN online 978-87-7434-699-9

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om klimabistand til udviklingslande

Klimabistand har til formål at bistå udviklingslande med at reducere CO

udledning og tilpasse sig klimaforandringer. Danmarks klimabistand for-

ventes fremover at udgøre en større andel af udviklingsbistanden, bl.a.

fordi Danmark i Parisaftalen fra 2015 har forpligtet sig til at stille økono-

miske resurser til rådighed for udviklingslandenes reduktions- og tilpas-

ningsindsats.

I 2018 udgjorde klimabistanden 7,1 % af den samlede udviklingsbistand,

der blev opgjort til i alt ca. 16,3 mia. kr. Klimabistanden tildeles dels gen-

nem den øremærkede klimapulje, der forvaltes af Udenrigsministeriet og

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet, dels gennem andre programmer,

hvor klima udgør ét ud af flere formål. Udenrigsministeriet forvalter dis-

se andre programmer, fx landeprogrammer med prioritetslande, bidrag

til internationale organisationer, klimafonde og danske NGO’er.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at Udenrigsministeriet

og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet ikke i tilstrækkelig grad

har sikret en præcis opgørelse af, hvor mange midler Danmark bru-

ger på klimabistand til udviklingslande, og ikke i tilstrækkelig grad

har målrettet klimabistanden mod at skabe størst mulig effekt.

Dette begrænser viden om, hvordan Danmark fremadrettet bedst bi-

står udviklingslande med at reducere CO

-udledning og tilpasse sig

klimaforandringer.

Statsrevisorerne bemærker:

•

At Udenrigsministeriets metode til at opgøre klimabistanden giver et

upræcist billede af omfanget af Danmarks klimabistand. Metoden har

ført til, at klimabistanden er blevet overvurderet, fx i landeprogram-

mer, hvor klima udgør ét af flere mål, og er blevet undervurderet, fx

ved at dele af bidragene til multilaterale organisationer ikke er med-

regnet.

15. januar 2021

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Frank Aaen

Britt Bager

Mai Mercado

Jesper Petersen

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Statsrevisorernes bemærkning

•

At Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har

understøttet målretning af den del af klimabistanden, som finansieres

via klimapuljen, men at Udenrigsministeriet kun i begrænset omfang

har opstillet mål for klima i andre programmer, hvor klima er et del-

formål.

At Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har

fulgt op på de klimarelaterede resultater og effekter af bistand tildelt

fra klimapuljen. Udenrigsministeriet har dog for størstedelen af den

øvrige klimabistand, hvor klima alene er et delmål, kun i begrænset

omfang sikret en løbende og afsluttende opfølgning på klimarelatere-

de resultater og effekter.

At der for den del af klimabistanden, hvor klima alene er et delmål, og

hvor Udenrigsministeriet har forvaltningsansvaret, særligt er begræn-

set viden om resultater og effekter.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion ....................................................................................................... 1

1�½1. Formål og konklusion ....................................................................................................................... 1

1�½2. Baggrund ............................................................................................................................................... 5

1�½3. Revisionskriterier, afgrænsning og metode ........................................................................... 9

2. Opgørelse af klimabistand ..................................................................................................... 12

2�½1. Udenrigsministeriets metode og proces til at opgøre klimabistand ....................... 13

2�½2. Udenrigsministeriets opgørelse af klimabistand .............................................................. 17

3. Målretning af klimabistand .................................................................................................... 23

3�½1. Målretning gennem retningslinjer ............................................................................................ 24

3�½2. Grundlag for vurdering af forventet effekt .......................................................................... 28

4. Resultater og effekt af klimabistand .................................................................................. 31

4�½1. Viden om resultater af klimabistand ...................................................................................... 32

4�½2. Viden om effekt af klimabistand .............................................................................................. 36

4�½3. Formidling af resultater og effekt af klimabistand til offentligheden ...................... 40

Bilag 1. Metodisk tilgang ................................................................................................................................. 43

Bilag 2. Udvalgte programmer i undersøgelsen ................................................................................... 50

Bilag 3. Ordliste................................................................................................................................................... 54

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1,

jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 6. Udenrigsministeriet og

§ 29. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Udenrigsministeriet:

Kristian Jensen: juni 2015 - november 2016

Anders Samuelsen: november 2016 - juni 2019

Jeppe Kofod: juni 2019 -

Ministre for udviklingssamarbejde:

Ulla Tørnæs: november 2016 - juni 2019

Rasmus Prehn: juni 2019 - november 2020

Flemming Møller Mortensen: november 2020 -

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet:

Lars Christian Lilleholt: juni 2015 - juni 2019

Dan Jørgensen: juni 2019 -

Beretningen har i udkast været forelagt Udenrigsministeriet og

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet, hvis bemærkninger er

afspejlet i beretningen.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

Udviklingsbistand

1. Denne beretning handler om den del af den danske udviklingsbistand, der har fokus

på klima – den såkaldte klimabistand. Klimabistanden bruges på at hjælpe udviklings-

lande med at reducere deres CO

-udledning og med at tilpasse sig de konsekvenser,

der følger af klimaforandringer. Udviklingslandene er blandt de lande, der er mest be-

rørte af klimaforandringernes konsekvenser. Den danske klimabistand forventes frem-

over at udgøre en øget andel af de statslige udgifter til udviklingsbistanden. Regerin-

gen har i finansloven for 2020 og 2021 lagt op til at øge den grønne udviklingsbistand

som første skridt i retning af, at klimaområdet i stigende grad vil udgøre et omdrej-

ningspunkt i det danske udviklingssamarbejde.

I de seneste år har der på internationalt og nationalt plan været et øget politisk fokus

på at styrke den globale reaktion på truslen fra klimaforandringer, hvilket bl.a. har re-

sulteret i Parisaftalen, der blev vedtaget i 2015. Parisaftalen forpligter Danmark til at

stille økonomiske resurser til rådighed med henblik på at hjælpe udviklingslandene med

at reducere deres CO

-udledning og med at tilpasse sig klimaforandringerne. I

Verden

2030 – Danmarks udviklingspolitiske og humanitære strategi

fremgår det, at Danmark

vil bistå udviklingslandene i at gennemføre deres tilpasnings- og reduktionsplaner som

led i opfyldelse af i Parisaftalen. Denne opgave er kendetegnet ved ofte at udspille sig

i en virkelighed med komplicerede processer påvirket af flere aktører og faktorer, hvil-

ket betyder, at der er behov for risikovillighed og innovation.

Klimabistanden finansieres via en række finanslovskonti under Udenrigsministeriets

ressort, herunder klimapuljen. Det er Udenrigsministeriet, der har ansvar for at forval-

te udviklingsbistanden ud fra lov om internationalt udviklingssamarbejde (lov nr. 555

af 18. juni 2012). Når det gælder klimapuljen, har Udenrigsministeriet sammen med Kli-

ma-, Energi- og Forsyningsministeriet ansvaret for at forvalte midlerne. Udenrigsmi-

nisteriet gennemførte i 2015 en evaluering af klimapuljen, der dækkede perioden fra

klimapuljens oprettelse i 2008 og frem til og med 2015. Evalueringsrapporten konklu-

derede, at det for flere indsatser endnu var for tidligt at vurdere, hvordan klimapuljens

programmer havde bidraget til at realisere de overordnede effektmål, men at tiden

var kommet

til at fokusere indsatsen og lægge større vægt på at måle og dokumen-

tere effekter.

Udviklingsbistand er en fæl-

lesbetegnelse for finansiel og

teknisk støtte af forskellig art,

som tildeles af velstillede lan-

de til lande, der vurderes at ha-

ve behov for støtte. Udviklings-

bistanden finansierer det dan-

ske udviklingssamarbejde og

udgjorde i 2018 0,7 % af BNI i

overensstemmelse med FN’s

målsætning.

Parisaftalen

Parisaftalen er en internatio-

nal aftale inden for FN’s klima-

konvention UNFCCC, som

blev indgået på COP21-klima-

konferencen i Paris i 2015. Af-

talen er underskrevet af 195

lande og forpligter de 171 lan-

de, der har ratificeret aftalen,

til at modvirke den globale op-

varmning ved at begrænse

udledningen af drivhusgasser

(CO

) gennem grøn omstilling,

klimatilpasning og finansiering

heraf.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Introduktion og konklusion

Klimapuljen

Klimapuljen blev etableret i

2008 som en pulje på finans-

loven under udviklingsbistan-

den. Puljen har til formål at

støtte klimaindsatser, der

hjælper udviklingslande til at

reducere udledning af CO

til at tilpasse sig klimaforan-

dringerne. Klimapuljen har fx

finansieret et vandprogram i

Uganda, der skal gøre befolk-

ningen mere modstandsdyg-

tig over for klimaforandringer.

2. Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i oktober 2019, da Rigsrevi-

sionen på baggrund af områdets risici, stigende økonomiske væsentlighed og politiske

fokus har fundet det relevant at undersøge, hvilken viden der er om klimabistandens

omfang, og hvad der er kommet ud af den.

3. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Udenrigsministeriet og Klima-, Ener-

gi- og Forsyningsministeriet understøtter en gennemsigtig klimabistand, der er mål-

rettet mod at skabe størst mulig effekt. Vi besvarer følgende spørgsmål i beretningen:

•

Understøtter Udenrigsministeriet, at det er gennemsigtigt, hvor mange penge der

bruges på klimabistand?

•

Understøtter Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet en

målrettet klimabistand?

•

Understøtter Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet op-

samling af viden om klimabistandens resultater og effekt?

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Introduktion og konklusion |

Hovedkonklusion

Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet understøt-

ter kun i nogen grad en gennemsigtig klimabistand til udviklingslande, som

er målrettet mod at skabe størst mulig effekt. Konsekvensen er, at de 2 mi-

nisterier har et begrænset grundlag for at vurdere, om Danmarks klimabi-

stand bedst muligt bidrager til at hjælpe udviklingslande med at reducere

deres CO

-udledning og med at tilpasse sig klimaforandringer.

Udenrigsministeriet understøtter kun i nogen grad, at det er gennemsigtigt, hvor

mange penge der bruges på klimabistand

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriets metode til at opgøre klimabistanden er i

overensstemmelse med OECD’s vejledning i at tildele klimamarkører. I rapporteringen

til FN beskriver Udenrigsministeriet sin metode til at opgøre klimabistanden. Opgørel-

sen af klimabistanden anvendes herudover i andre sammenhænge uden forbehold for

eller beskrivelse af opgørelsesmetode, fx i den lovpligtige klimapolitiske redegørelse til

Folketinget fra 2018.

Udenrigsministeriets metodevalg medfører, at en række aktiviteter, der ud fra program-

dokumentationen ikke vedrører klima, bliver talt med i klimabistanden. Det gælder

særligt for de landeprogrammer og programmer om støtte til danske NGO’er, som Rigs-

revisionen har gennemgået, hvor klima kun indgår som et delmål. Rigsrevisionen vur-

derer derfor, at Udenrigsministeriets metode giver et upræcist billede af omfanget for

en væsentlig del af klimabistanden, og at ministeriet kan gøre mere for at understøtte

en mere præcis opgørelse af klimabistanden til udviklingslandene og dermed fremme

gennemsigtigheden i klimabistanden i forhold til Folketinget og offentligheden.

Udenrigsministeriet er enig i, at ministeriets metode til beregning af klimabistanden er

upræcis for større landeprogrammer og støtte til NGO’er. Ministeriet arbejder derfor på

at få en mere finmasket metode og har igangsat pilotprojekter.

Valg af programmer

Undersøgelsen er baseret på

en gennemgang af 38 udvalg-

te udviklingsprogrammer, som

har fået støtte i perioden 2016-

2018, og 15 programmer, som

er afsluttet i 2018 eller 2019.

De 38 udvalgte programmer

er ikke repræsentative for den

samlede klimabistand og kan

derfor ikke generaliseres til

hele populationen af program-

mer, der henregnes som klima-

bistand. De 38 udvalgte pro-

grammer udgør 47 % af den

samlede rapporterede klima-

bistand i perioden 2016-2018.

Programmerne er bl.a. udvalgt

på baggrund af deres økono-

miske væsentlighed.

Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet understøtter mål-

retning af klimapuljen, men Udenrigsministeriet understøtter kun i begrænset grad

målretning af den øvrige klimabistand

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeri-

et understøtter målretning af den del af klimabistanden, der er finansieret af klimapul-

jen. De 2 ministerier opstillede i 2016 retningslinjer for klimapuljen, som havde til for-

mål at styrke den strategiske målretning af midler øremærket klima. Fx indeholder ret-

ningslinjerne en række principper for, hvilke typer effekt der ønskes støttet.

Verden 2030 – Danmarks udviklingspolitiske og humanitære strategi, som blev udvik-

let af den tidligere regering, udgør den generelle ramme for målretning af Danmarks

udviklingsbistand. Rigsrevisionen konstaterer, at strategien kun i mindre grad angiver

retning for prioriteringen af forskellige klimaindsatser i udviklingslandene. Udenrigs-

ministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har sammen med 5 andre mini-

sterier i september 2020 udarbejdet en strategi for den globale klimaindsats, der frem-

adrettet forventes at kunne forbedre grundlaget for målretning.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Introduktion og konklusion

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeri-

et for de programmer, som Rigsrevisionen har gennemgået, følger ministeriernes ret-

ningslinjer, ved at der for de enkelte programmer er opstillet mål for programmerne.

Rigsrevisionen konstaterer dog, at i de programmer i undersøgelsen, hvor klima alene

er et delformål, indgår klima i begrænset omfang i de mål, som er opstillet, set i forhold

til de beløb, der senere bliver rapporteret som klimabistand.

Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet understøtter i over-

vejende grad opsamling af viden om resultater og effekt af klimapuljen, men Uden-

rigsministeriet understøtter kun i begrænset grad opsamling af viden om resulta-

ter og effekt af den øvrige klimabistand

Resultater og effekt

Ifølge Udenrigsministeriets ret-

ningslinjer skal hvert program

have fastsat mål for ønsket

output og outcome i en resul-

tatramme. Vi har oversat be-

greberne output og outcome

til resultater og effekt. Resul-

tater (dvs. output) er defineret

som planlagte resultater, fx

produkter eller ydelser, af et

udviklingsprograms indsatser,

som skal føre til den ønskede

effekt (dvs. outcome), fx øget

kapacitetsopbygning, CO

-re-

duktion eller klimatilpasning.

Udenrigsministeriets retnings-

linjer opererer desuden med

begrebet impact, der henviser

til den langsigtede virkning.

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeri-

et monitorerer udviklingen i klimarelaterede resultater i den løbende opfølgning på kli-

mapuljens programmer. Derimod viser undersøgelsen, at der for størstedelen af pro-

grammerne i den øvrige klimabistand, hvor Udenrigsministeriet alene har forvaltnings-

ansvaret, og hvor klima oftest alene er et delmål, kun i begrænset omfang sker løben-

de og afsluttende opfølgning på klimarelaterede resultater.

Undersøgelsen viser samme billede i forhold til opfølgning på klimarelateret effekt,

hvor programmer fra klimapuljen også i højere grad indeholder opfølgning på effekt

af afsluttede programmer end programmer fra den øvrige klimabistand. Udenrigsmi-

nisteriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet foretager dog ikke en tværgående

opfølgning på de enkelte klimapuljeprogrammers effektindikatorer, hvilket der ellers

blev lagt op til efter evalueringen af klimapuljen i 2015. Rigsrevisionen kan konstatere,

at Udenrigsministeriets seneste tværgående evaluering, som har haft fokus på klimabi-

stand, er evalueringen af klimapuljen fra 2015. Ministeriet har i 2019 og i 2020 igangsat

2 evalueringer om henholdsvis klimatilpasning og CO

-reduktion, hvor både program-

mer inden for og uden for klimapuljen indgår. Resultaterne af disse evalueringer er ik-

ke blevet offentliggjort endnu.

Rigsrevisionen vurderer, at den begrænsede viden om klimabistandens resultater og ef-

fekt særligt gør sig gældende for den del af klimabistanden, hvor klima alene indgår som

ét ud af flere delmål. For disse programmer uden for klimapuljen er der i begrænset

grad opstillet klimarelaterede mål. Dermed er der et begrænset grundlag at følge op på.

Den begrænsede viden om klimarelaterede resultater og effekt betyder, at viden herom

ikke i tilstrækkelig grad kan benyttes til fremadrettet at understøtte en mere målrettet

klimabistand.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Introduktion og konklusion |

1.2. Baggrund

4. Danmarks udviklingsbistand tildeles udviklingsprogrammer, der er rettet mod at gø-

re verden til et mere sikkert, frit, velstående, retfærdigt og bæredygtigt sted. Den del

af udviklingsbistanden, der har fokus på klima, adresserer formål, der skal assistere

udviklingslandene med at nedbringe udledningen af drivhusgasser og afhjælpe og af-

bøde konsekvenser af klimaforandringer, fx fødevaremangel og ekstremt vejr, hvor

særligt udviklingslandene rammes hårdest og er dårligst forberedt til at stå imod. En

del af denne klimabistand udgøres af programmer, der har klima som hovedformål.

Klimapuljens midler er fx øremærket programmer, der har klima som hovedformål.

Den øvrige del af klimabistanden udgøres af programmer, hvor klima typisk indgår som

ét ud af flere formål.

Klimabistanden tildeles bl.a. på baggrund af regeringsaftaler med et andet land. Dan-

mark har aktuelt indgået aftaler om landeprogrammer med 12 prioritetslande. Fx har

Danmark indgået en regeringsaftale med Uganda, der indebærer dansk støtte for sam-

let 945 mio. kr. i perioden 2018-2022. Støtten er bl.a. rettet mod at forbedre den ugan-

diske befolknings sundhed, uddannelse, vandforsyning samt tilpasning til klimaforan-

dringer, og støtten udføres i samarbejde med ugandiske partnere fra civile samfunds-

organisationer, den private sektor og offentlige institutioner.

Danmark tildeler også klimabistand til internationale organisationer. Danmark støtter

bl.a. Det Internationale Agentur for Vedvarende Energi (IRENA) med 40 mio. kr. i pe-

rioden 2018-2021. Støtten har til hensigt at fremme bæredygtig vækst, udbredelse af

vedvarende energi og langsigtet energiplanlægning i Sydøstasiens vækstøkonomier.

Endvidere støtter Danmark klimaindsatser gennem en række multilaterale klimafon-

de, bl.a. den Grønne Klimafond og Fonden for de mindst udviklede lande.

Herudover bliver en del af klimabistanden kanaliseret gennem samarbejder med dan-

ske NGO’er. Danmark har aktuelt indgået samarbejdsaftaler med bl.a. Røde Kors,

Folkekirkens Nødhjælp og WWF Verdensnaturfonden. Fx indgik Danmark i 2018 et

samarbejde med Røde Kors på samlet 532 mio. kr. for perioden 2018-2021, hvor klima-

bistanden forventes at udgøre en betydelig del.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Introduktion og konklusion

5. Figur 1 viser Udenrigsministeriets opgørelse af den danske klimabistand, som er ble-

vet rapporteret i perioden 2016-2018.

Figur 1

Samlet klimabistand i perioden 2016-2018

(Mio. kr.)

1.400

1.200

1.000

800

600

400

Tilsagn

948

570

792

Et tilsagn er en aftale mellem

Udenrigsministeriet og en part-

ner, hvor Udenrigsministeriet

forpligter sig til at give et be-

stemt beløb, mod at partneren

implementerer et specifikt pro-

gram eller et delelement af et

program.

Bilateral og multilateral

bistand

200

287

313

366

2016

Klimapuljen

Øvrig klimabistand

2017

2018

Den bistand, der sendes di-

rekte fra ét land til et andet,

kaldes bilateral bistand, mens

multilateral støtte går til orga-

nisationer. Kernebidrag til mul-

tilaterale organisationer går fx

til FN’s organisationer, Ver-

densbanken og EU.

DSIF og IFU

Note: Opgørelsen af klimabistanden er baseret på tilsagnstal. Klimapuljen fremgår af finanslovskonto § 06.34.

Øvrig klimabistand omfatter følgende finanslovskonti: § 06.32. Bilateral støtte, § 06.33. Støtte gennem

danske NGO’er, § 06.35. Forskning og informationsaktiviteter, § 06.36. Multilateral støtte gennem FN,

§ 06.38. Partnerskaber for bæredygtig udvikling, § 06.39. Humanitær bistand og uden for § 06.3 primært

IFU-investeringer.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udenrigsministeriet.

Det fremgår af figur 1, at Udenrigsministeriet i 2016 opgjorde de samlede tilsagn til kli-

mabistanden til 857 mio. kr. I 2017 blev klimabistanden opgjort til 1.261 mio. kr. og i 2018

til knap 1.158 mio. kr. I 2018 udgjorde klimabistanden 7,1 % af den samlede udviklings-

bistand, der blev opgjort til 16,3 mia. kr.

Klimabistanden er samlet opgjort til ca. 3,3 mia. kr. for perioden 2016-2018. Klimapul-

jen har finansieret ca. 1 mia. kr., dvs. lidt under ⅓ af de 3,3 mia. kr. De resterende 2,3

mia. kr. af klimabistanden er blevet finansieret via andre finanslovskonti under udvik-

lingsbistanden, der afholdes til programmer med bredere støtteformål. I disse pro-

grammer indgår klima som hovedmål eller som ét ud af flere formål.

Opgørelsen dækker den rapporterede klimabistand, hvilket omfatter midler til bilate-

ral klimabistand i form af programmer med klimarelaterede formål integrereret i lan-

deprogrammer samt midler til klimaspecifik multilateral støtte i form af støtte til inter-

nationale organisationer, herunder klimaspecifikke kernebidrag. Den rapporterede kli-

mabistand omfatter også midler til støtte til danske NGO’er gennem strategiske part-

nerskaber samt midler til DSIF- og IFU-investeringer og privatsektorinstrumenter.

DSIF og IFU er selvejende

statslige fonde, der modtager

statslige midler fra udviklings-

bistanden. DSIF yder lån til bæ-

redygtige infrastrukturprojek-

ter inden for sektorer som fx

transport, energi, vand og sa-

nitet. IFU tilbyder rådgivning

og risikovillig kapital til virk-

somheder, der ønsker at gøre

forretning i udviklingslande.

Begge fonde forvaltes ander-

ledes end øvrige bilaterale ind-

satser.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Introduktion og konklusion |

Opgørelsen dækker ikke Danmarks kernebidrag til multilaterale organisationer, som

ikke har klima som hovedformål. Disse ikke-klimaspecifikke kernebidrag medtælles

ikke i Udenrigsministeriets rapporterede klimabistand, selv om de kan have et bety-

deligt klimaindhold. Udenrigsministeriet har beregnet klimaandelen af disse kernebi-

drag til at udgøre 921 mio. kr. for perioden 2016-2018.

Regler og retningslinjer

6. Grundlaget for Danmarks udviklingssamarbejde fremgår af lov om internationalt

udviklingssamarbejde, hvor det bl.a. fremgår, at udviklingsministeren kan bevilge fag-

lig og finansiel støtte til partnere i udviklingslande, herunder gennem relevante udvik-

lingsaktører som multilaterale institutioner, internationale organisationer, multilatera-

le udviklingsbanker, globale fonde, internationale finansielle institutioner, folkelige or-

ganisationer og andre ikke-statslige aktører. Desuden forpligter lovens § 4 Udenrigs-

ministeriet til at sikre åbenhed i forvaltningen af udviklingsbistanden.

Danmarks udviklingssamarbejde skal bl.a. bidrage til at opfylde internationale forplig-

telser i henhold til Parisaftalen. De udviklede lande har først med Københavnserklæ-

ringen (2009) og siden med Parisaftalen (2015) forpligtet sig til at øge klimafinansie-

ringen, så de fra 2020 til 2025 mobiliserer 100 mia. USD om året til udviklingslande-

ne. Parisaftalen indeholder ikke en fordeling af, hvor meget de enkelte lande skal bi-

drage med, men forpligter ifølge artikel 9.1 Danmark til at stille økonomiske resurser

til rådighed med henblik på at hjælpe udviklingslandene med at reducere deres CO

udledning og med at tilpasse sig til klimaforandringerne. Dette fremgår også af Ver-

den 2030 – Danmarks udviklingspolitiske og humanitære strategi fra 2017.

7. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har, jf. lov om Klimarådet, klimapolitisk re-

degørelse og fastsættelse af nationale klimamålsætninger, siden 2014 været forplig-

tet til årligt at udarbejde en klimapolitisk redegørelse til Folketinget. Redegørelsen skal

bl.a. indeholde en beskrivelse af og status for opfyldelsen af Danmarks internationale

klimaforpligtelser, herunder forpligtelser fra Parisaftalen.

8. Udenrigsministeriet har udarbejdet en række retningslinjer for forvaltningen af det

internationale udviklingssamarbejde, der skal understøtte en effektiv forvaltning af de

enkelte udviklingsprogrammer med henblik på at sikre, at programmerne bidrager til

at opnå de mål for dansk udviklingssamarbejde, der er fastsat i Verden 2030 – Dan-

marks udviklingspolitiske og humanitære strategi. Heriblandt er Guidelines for Pro-

grammes and Projects, der som udgangspunkt skal følges af alle programmer under

udviklingsbistanden. Udenrigsministeriet har også udarbejdet mere specifikke ret-

ningslinjer, der gælder for støtten til danske NGO’er. Udenrigsministeriet har desuden

sammen med Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet udarbejdet Guiding principles

for Climate Envelope, der skal følges for programmer, som er finansieret af klimapul-

jen. Fælles for retningslinjerne er, at forvaltningsprocessen kan opdeles i en identifika-

tions-, formulerings-, implementerings- og afslutningsfase. Disse faser skal tilsammen

sikre, at programmer, der tildeles støtte, målrettes i overensstemmelse med strategi

og retningslinjer, og at der løbende og afslutningsvist følges op på, om programmerne

bidrager til at skabe resultater og størst mulig effekt inden for formålet.

Københavnserklæringen

På det internationale klima-

topmøde i København 2009

forpligtede de udviklede lande

sig til at øge mobiliseringen af

finansiering til udviklingslande-

nes arbejde med CO

-reduk-

tion og klimatilpasning, så mo-

biliseringsmålet fra og med

2020 samlet var på 100 mia.

USD om året. Parisaftalen fra

2015 har understreget denne

forpligtelse ved at indskrive

den i artikel 9.1.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Introduktion og konklusion

OECD’s håndbog for fast-

sættelse af klimamarkø-

rer

Håndbogen er en vejledning i

at fastsætte klimamarkører,

også kaldet Rio-markører,

blandt OECD’s 36 medlems-

lande, herunder Danmark.

Håndbogen skal være med til

at sikre en gennemsigtig op-

gørelse af, i hvor høj grad kli-

maindsatser er integreret i ud-

viklingsbistanden.

Udenrigsministeriet vurderer på baggrund af dokumentationen for de enkelte pro-

grammer, om og i hvilken grad programmet indeholder mål, der adresserer klimafor-

andringer. Vurderingerne foretages ud fra OECD’s håndbog for fastsættelse af klima-

markører og udgør grundlaget for Udenrigsministeriets afrapportering af den samle-

de danske klimabistand til relevante internationale institutioner.

9. Figur 2 viser retningslinjernes krav til centrale forvaltningsprocesser på tværs af de

forskellige typer af programmer, der indgår i undersøgelsen.

Figur 2

Forvaltningsprocesser for programmer i klimabistanden

IDENTIFIKATION OG FORMULERING

Identifikation

De overordnede temaer og udviklings-

aftaler defineres. Programmet målrettes

i overensstemmelse med strategien Ver-

den 2030, landepolitikker eller klima-

puljen.

Formulering

Programmet udvikles, partnere identifi-

ceres og de(n) konkrete udviklingsaftaler

beskrives i programdokumentationen,

der indeholder resultatrammen for de

forventede resultater og effekter.

OPGØRELSE

Klimamarkør

Efter programmet er godkendt, får det

tildelt en klimamarkør, hvis det på bag-

grund af programdokumentation vurde-

res at indeholde klimaformål.

Klimabistand

Programmets klimamarkør omregnes til

et økonomisk estimat af, hvor stor en del

af programmets budget der kan

indregnes i klimabistanden.

IMPLEMENTERING OG AFSLUTNING

Løbende opfølgning

Overvågning og gennemgang af doku-

mentation og kommunikation af viden

om resultater, effekter og læring.

Afsluttende

Endelig konsolidering af viden om opnå-

ede resultater og effekter.

Evaluering

Nogle programmer udtages til tværgå-

ende evaluering.

Afrapportering

Resultater og effekter offentliggøres på

Openaid.dk.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udenrigsministeriet.

Figur 2 viser processen for, hvordan programmer målrettes i identifikations- og formu-

leringsfasen, hvordan klimabistanden bliver opgjort, og hvordan der bliver fulgt op på

programmerne og anvendelsen af klimabistanden i implementerings- og afslutnings-

fasen. Vi har valgt at behandle de 3 processer i henholdsvis kapitel 2 om opgørelse af

klimabistand, kapitel 3 om målretning af klimabistand og kapitel 4 om resultater og ef-

fekt af klimabistand.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Introduktion og konklusion |

1.3. Revisionskriterier, afgrænsning og metode

Revisionskriterier

10. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Udenrigsministeriet og Klima-, Ener-

gi- og Forsyningsministeriet understøtter en gennemsigtig klimabistand, der er mål-

rettet mod at skabe størst mulig effekt.

11. Undersøgelsens revisionskriterier er baseret på en række af de lovkrav og retnings-

linjer, der er stillet til udviklingsbistanden, og herudover specifikke retningslinjer og

anbefalinger for den del, der er finansieret af klimapuljen. Kravene findes i love, inter-

nationale aftaler, strategier og retningslinjer, der tilsammen regulerer området. Der er

ikke specifikke lovkrav for klimapuljen.

12. Kapitel 2 handler om, hvorvidt Udenrigsministeriet understøtter, at det er gennem-

sigtigt, hvor mange penge der bruges på klimabistand. Vi undersøger, om ministeriets

metode til at opgøre klimabistand er i overensstemmelse med OECD’s vejledning. Der-

udover undersøger vi, om ministeriets metode til beregning af klimabistand giver et så

præcist billede som muligt af, hvor mange penge der går til klimabistand. Vi lægger til

grund, at Udenrigsministeriet skal leve op til de principper om gennemsigtighed, der

fremgår af lov om internationalt udviklingssamarbejde. Vi lægger desuden vægt på,

at opgørelsen skal være så præcis som mulig og med præcisering af væsentlige me-

todiske forbehold, da opgørelsen indgår i rapporteringen til internationale myndighe-

der og til Folketinget og offentligheden.

13. Kapitel 3 handler om, hvorvidt Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsynings-

ministeriet understøtter en målrettet klimabistand. Vi undersøger, om de 2 ministeri-

er har retningslinjer, der sætter rammer for målretning af klimabistand. Desuden un-

dersøger vi, om ministerierne har et grundlag for at kunne vurdere de forventede kli-

marelaterede resultater og effekten af de enkelte programmer, der er rapporteret

som klimabistand. I kapitel 4 undersøger vi, om Udenrigsministeriet og Klima-, Ener-

gi- og Forsyningsministeriet understøtter opsamling af viden om resultater og effekt

af klimabistanden. Herunder undersøger vi, om de 2 ministerier i den løbende og af-

sluttende opfølgning på klimabistandsprogrammer har fået viden om resultater og ef-

fekt af klimabistanden. Desuden undersøger vi, om Udenrigsministeriet har evalueret

klimabistanden på tværs af programmer, samt om ministeriet har sikret formidling af

resultater og effekt til offentligheden.

14. I kapitel 3 og 4 tager vi udgangspunkt i Udenrigsministeriets retningslinjer for for-

valtningen af udviklingsbistanden og i de retningslinjer for klimapuljen, der er opstillet

i fællesskab mellem de 2 ministerier, og undersøger, om retningslinjerne anvendes.

Ifølge retningslinjerne skal alle programmer understøtte målene i Verden 2030 – Dan-

marks udviklingspolitiske og humanitære strategi. På baggrund af programdokumen-

tationens forandringsteori og resultatramme skal det være klart, hvordan programmet

vil bidrage til at nå målene, og der skal følges løbende og afsluttende op på, om resul-

tatrammens mål for forventede resultater og effekter opnås. Udenrigsministeriets ret-

ningslinjer er afstemt med statens principper for effektiv tilskudsforvaltning, som er

fastsat i Økonomistyrelsens vejledning om effektiv tilskudsforvaltning.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Introduktion og konklusion

15. I kapitel 4 lægger vi desuden til grund, at Udenrigsministeriet har rapporteret, hvil-

ke resultater og hvilken effekt der kommer ud af klimabistanden på hjemmesiden

OpenAid.dk for derved at skabe gennemsigtighed i forvaltningen i tråd med lov om

internationalt udviklingssamarbejde. Derudover lægger vi til grund, at Klima-, Energi-

og Forsyningsministeriet i de klimapolitiske redegørelser sikrer åbenhed om retning

og fremdrift for Danmarks klimapolitik. Der er dog ikke direkte lovkrav om, at redegø-

relserne skal oplyse om fremdrift i resultater og effekt af klimabistanden.

Afgrænsning

16. Undersøgelsen er afgrænset til perioden 2016-2020. Med afgrænsningen ønsker

vi at belyse de seneste års udvikling i klimabistanden efter Parisaftalens vedtagelse i

2015. Periodeafgrænsningen er desuden valgt med udgangspunkt i Udenrigsministe-

riets evaluering af klimapuljen fra 2015, der bl.a. konkluderede et behov for at fokuse-

re indsatsen og lægge større vægt på at måle og dokumentere effekt.

Vi har afgrænset os fra at undersøge dele af den rapporterede klimabistand i perio-

den 2016-2018. For det første har vi afgrænset os fra at undersøge den rapporterede

klimabistand, der er givet til Danidas privatsektorstøtter IFU og DSIF (252 mio. kr. i pe-

rioden 2016-2018). For det andet har vi afgrænset os fra at undersøge en del af støtten

til internationale organisationer, der gives som klimaspecifikke kernebidrag, fx Fonden

for de mindst udviklede lande. Derudover har vi afgrænset os fra den klimarelaterede

støtte, der ikke rapporteres som klimabistand, og som ikke indgår i figur 1. Vi afgræn-

ser os således fra at undersøge ikke-klimaspecifikke kernebidrag, som Danmark til-

deler til internationale organisationer, fx FN, Verdensbanken og EU, der kan anvende

pengene til forskellige formål, herunder også klimarelaterede formål. Udenrigsmini-

steriet har valgt ikke at rapportere disse kernebidrag som klimabistand, på trods af

at de kan indeholde væsentlige klimarelaterede formål. Disse typer af klimarelatere-

de programmer indgår derfor ikke i undersøgelsens udvalgte programmer. Afgræns-

ningerne skyldes, at disse typer af støtte forvaltes anderledes end den øvrige klima-

bistand, hvor Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet ikke har

det samme ansvar i forhold til målretning og opfølgning på programmerne.

Metode

17. Undersøgelsen er baseret på en gennemgang af dokumenter samt møder med

Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet. For at belyse pro-

blemstillinger på området har vi desuden i forundersøgelsen haft møder med rele-

vante forskere og interesseorganisationer. Vi har gennemgået dokumenter i form af

international og dansk lovgivning og strategier samt Udenrigsministeriets og Klima-,

Energi- og Forsyningsministeriets interne retningslinjer og vejledninger af relevans

for forvaltningen af udviklingsbistanden, herunder for klimapuljen. Vi har også gen-

nemgået ministeriernes evalueringer af udviklingsbistanden fra den 1. januar 2016 til

den 1. juni 2020.

18. På grund af COVID-19 har det ikke været muligt for os at besøge nogen af de ud-

viklingslande, hvor de udvalgte udviklingsprogrammer er blevet implementeret eller

afsluttet. Sådanne besøg skulle have bidraget med en dybere praktisk forståelse af

de enkelte programmer og den kontekst, de udspiller sig i, men er ikke nødvendige

for at dokumentere undersøgelsens resultater.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Introduktion og konklusion |

19. Vi har gennemgået materiale for 38 udvalgte programmer, som har fået en bevilling

i perioden 2016-2018, der har været rapporteret til UNFCC eller EU som klimabistand

på baggrund af en tildelt klimamarkør, som markerer, at klima indgår som hoved- eller

delformål. Vi har udvalgt 15 programmer, der er finansieret af klimapuljen, og 23 pro-

grammer, der er finansieret af den øvrige klimabistand.

Vi har lagt særlig vægt på følgende kriterier i udvælgelsen af programmer:

at opnå høj økonomisk væsentlighed ved at medtage de programmer, som indgår

i klimabistanden med de største programbudgetter, og hvor flest krav fra retnings-

linjerne i forhold til målretning og opfølgning skal følges

•

at afdække forskellige former for støtte til programmer, herunder støtte til lande

via landeprogrammer, internationale organisationer og danske NGO’er

•

at afdække programmer, hvor klimarelaterede indsatser er henholdsvist hoved-

og delformål, herunder både programmer fra klimapuljen og fra den øvrige klima-

bistand

•

at afdække hele forvaltningsprocessen for programmer, fra identifikations- til af-

slutningsfasen.

De 38 udvalgte programmer er ikke repræsentative for den samlede klimabistand, da

vi har afgrænset os fra flere programtyper inden for den rapporterede klimabistand

samt fra den klimarelaterede støtte, der ikke rapporteres som klimabistand, jf. afsnit-

tet afgrænsning. Det medfører, at resultater fra vores gennemgang af de udvalgte pro-

grammer ikke kan generaliseres til hele klimabistanden. Samlet set har vi udvalgt pro-

grammer, der udgør 47 % af den rapporterede klimabistand i perioden 2016-2018. Vi

har ud over de 38 programmer udvalgt 15 klimaprogrammer, som har afsluttet en be-

villingsperiode i 2018 eller 2019, for at få et grundlag for at kunne vurdere ministerier-

nes forvaltning af afslutningsprocessen for klimabistanden.

20. Bilag 1 er en metodisk gennemgang, der indeholder mere information om vores ud-

vælgelse af programmer. Bilag 2 indeholder en oversigt over alle udvalgte programmer.

Bilag 3 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

21. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 1.

•

Udvalgte programmer

15 programmer er fra klima-

puljen og har klima som hoved-

formål. 5 af disse er støtte til

lande, og 10 er støtte til inter-

nationale organisationer. Kli-

mapuljen tildeler ikke til

NGO’er.

23 programmer er fra den øv-

rige klimabistand. Heraf er 9

støtte til lande, 4 er støtte til

internationale organisationer,

og 10 er støtte til danske

NGO’er.

4 af de 23 programmer har kli-

ma som hovedformål. I de re-

sterende 19 indgår klima som

ét ud af flere delmål.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Opgørelse af klimabistand

2. Opgørelse af klima-

bistand

Delkonklusion

Udenrigsministeriet understøtter kun i nogen grad, at det er gennemsigtigt,

hvor mange penge der bruges på klimabistand.

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriets metode til at opgøre klimabistanden er i

overensstemmelse med OECD’s vejledning i at tildele klimamarkører. Der er ingen in-

ternationale retningslinjer for, hvordan man omregner klimamarkører til kroner og øre.

Udenrigsministeriet har valgt en metode, hvor ministeriet opgør hele tilsagnet som kli-

mabistand, hvis programmet har klima som hovedformål, og halvdelen af tilsagnet,

hvis programmet har klima som delmål. Flere lande anvender samme metode. Uden-

rigsministeriet rapporterer klimabistanden til EU årligt og til FN hvert andet år. I rap-

porteringen til FN beskriver Udenrigsministeriet sin metode til at opgøre klimabistan-

den. Opgørelsen af klimabistanden anvendes herudover i andre sammenhænge uden

forbehold for eller beskrivelse af opgørelsesmetoden, fx i den lovpligtige klimapolitiske

redegørelse til Folketinget fra 2018.

Undersøgelsen viser, at ud af de 38 programmer, Rigsrevisionen har gennemgået, ind-

går klima som hovedformål i 19 af programmerne. Rigsrevisionens vurdering af klima-

bistanden er for 18 ud af de 19 programmer den samme som Udenrigsministeriets. I de

resterende 19 programmer, Rigsrevisionen har gennemgået, indgår klima som et del-

mål. Baseret på beskrivelsen i programdokumentationen for disse programmer er Rigs-

revisionens vurdering af, hvor mange penge der går til klimabistand, betydeligt lavere

end Udenrigsministeriets vurdering. Udenrigsministeriets metodevalg medfører, at en

række aktiviteter, der ud fra programdokumentationen ikke vedrører klima, bliver talt

med i klimabistanden. Det gælder særligt for landeprogrammer og for støtte til danske

NGO’er, hvor klima kun indgår som et delmål.

Rigsrevisionen vurderer, at Udenrigsministeriets metode giver et upræcist billede af

omfanget for en væsentlig del af klimabistanden. Det er Rigsrevisionens vurdering, at

Udenrigsministeriet kan gøre mere for at understøtte en mere præcis opgørelse af kli-

mabistanden til udviklingslandene og dermed fremme gennemsigtigheden i klimabi-

standen.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Opgørelse af klimabistand |

Udenrigsministeriet er enig i, at ministeriets metode til at beregne klimabistanden er

upræcis for større landeprogrammer og for støtte til NGO’er, hvilket for udvalgte pro-

grammer har ført til en overrapportering. Ministeriet har oplyst, at ministeriet arbejder

på at få en mere finmasket metode og har igangsat pilotprojekter for at opnå dette. Des-

uden har ministeriet oplyst, at metodevalget på andre områder er med til at undervur-

dere klimabistandens omfang, bl.a. ved at kernebidrag til multilaterale organisationer

ikke regnes med i klimabistanden.

22. Dette kapitel handler om, hvorvidt Udenrigsministeriet understøtter, at det er gen-

nemsigtigt, hvor mange penge der bruges på klimabistand. Først har vi undersøgt, om

Udenrigsministeriets metode til at opgøre klimabistanden er i overensstemmelse med

OECD’s vejledning. Dernæst har vi undersøgt, om Udenrigsministeriets metode til be-

regning af klimabistanden giver et så præcist billede som muligt af, hvor mange pen-

ge der går til klimabistand. Undersøgelsen tager afsæt i de principper om åbenhed og

gennemsigtighed, der fremgår af lov om internationalt udviklingssamarbejde.

2.1. Udenrigsministeriets metode og proces til at opgøre

klimabistand

23. Vi har undersøgt, om Udenrigsministeriets metode til at opgøre klimabistanden er

i overensstemmelse med OECD’s vejledning. Vejledningen er en håndbog i at tildele

klimamarkører, også kaldet Rio-markører. Vejledningen skal bl.a. være med til at sik-

re en gennemsigtig opgørelse af, i hvor høj grad klimaindsatser er integreret i udvik-

lingsprogrammer. Danmark er ikke forpligtet til at følge vejledningen. Udenrigsministe-

riet skal rapportere til EU og FN, hvor meget Danmark bruger på klimabistand.

24. OECD har udformet klimamarkørerne til at indikere graden af integration af klima-

mål i udviklingsbistanden, og klimamarkørerne er således ikke designet til at beregne

nøjagtige støttebeløb. OECD’s vejledning kan altså alene bruges til at vurdere klima-

indholdet af et udviklingsprogram og skal således suppleres med en metode til at om-

regne, hvad det svarer til i klimabistand. Der er ingen internationale retningslinjer for,

hvordan klimaandelen af specifikke programmer skal kvantificeres, og derfor er der

stor forskel på de enkelte landes praksis. Udenrigsministeriet har valgt en metode,

hvor ministeriet kobler OECD’s klimamarkører med såkaldte klimakoefficienter, der

bruges til at kvantificere de udviklingsmidler, der bidrager til at opfylde klimamål. Me-

toden er vist i tabel 1.

Klimamarkører

OECD’s klimamarkører er op-

kaldt efter de 3 Rio-konventio-

ner, hvorfor markørerne be-

nævnes Rio-markører. Markø-

rerne er udviklet til at spore

integreringen af de 3 Rio-kon-

ventioner i udviklingsbistan-

den, herunder klimakonventio-

nen.

FN’s Klimakonventions

regler for rapportering

Det er UNFCCC’s regler for

rapportering, der er udgangs-

punkt for Udenrigsministeri-

ets rapportering af klimabi-

stand. Disse suppleres med

OECD’s statistiske regler og

standarder.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Opgørelse af klimabistand

Tabel 1

Udenrigsministeriets metode til at kvantificere klimabistand

Klimamarkør/

Rio-markør

Aktivitet

En aktivitet, hvor klima er hovedformålet

En aktivitet, hvor klima er et væsentligt og udtrykkeligt

angivet mål, men ikke hovedformålet

En aktivitet, der ikke i væsentlig grad sigter mod at op-

fylde Rio-konventionernes klimamålsætning

Klimakoefficient

100 %

50 %

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af OECD’s DAC Rio Markers for Climate Handbook og oplysninger fra

Udenrigsministeriet.

Det fremgår af tabel 1, at for aktiviteter, der har klima som hovedformål, opgør Uden-

rigsministeriet hele aktivitetens budget som klimabistand, mens ministeriet opgør halv-

delen af budgettet, når aktiviteten har klima som delmål, og 0 % af budgettet, når ak-

tiviteten ikke i væsentlig grad sigter mod at adressere klimaforandringer. Udenrigs-

ministeriet har oplyst, at fordelen ved denne metode bl.a. er, at den er relativt billig at

administrere. Desuden er det ministeriets forventning, at en klimakoefficient på 50 %

for programmer med klimamarkør 1 i nogle tilfælde vil blive tildelt programmer, hvor

klimaindholdet er større end 50 % af budgettet, og i nogle tilfælde vil blive tildelt pro-

grammer, hvor klimaindholdet er mindre end 50 % af budgettet, og at det således no-

genlunde vil gå lige op.

Danmark er ikke alene om at benytte denne metode. Der er således flere lande, der

bruger en klimakoefficient på 50 %. Der er også lande, der bruger en lavere eller en

højere procentsats, lande, der bruger klimakoefficienter på et kontinuum fra 0 % til

100 %, og lande, der benytter deres egen vurderingsmetode.

25. Udenrigsministeriet skal hvert år til EU og hvert andet år til FN rapportere, hvor me-

get af udviklingsbistanden Danmark bruger på klima. Det sætter rammen for Uden-

rigsministeriets proces i forhold til at vurdere klimaandelen i udviklingsprogrammer-

ne, omregne det til klimabistand og udarbejde rapporter. Processen er vist i figur 3.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Opgørelse af klimabistand |

Figur 3

Proces for opgørelse af klimaandel i nye tilsagn og for rapportering

Udenrigsministeriet

Sagsbehandler på en ambassade eller

i en af Udenrigsministeriets øvrige

enheder forbereder program

Ambassaden eller enheden

udmønter den årlige ﬁnanslov

i årlige tilsagn

Tilsagn oprettes

i projektdatabasen

med klimamarkør

Endelig rapport om

klimabistand sendes

til EU og FN (hvert 2. år)

Udenrigsministeriet laver et

udtræk med rettede klimamarkører,

som indeholder både tilsagn

og udbetalinger

En ekstern konsulent

kvalitetssikrer

klimamarkørerne

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udenrigsministeriet.

Det fremgår af figur 3, at Udenrigsministeriet vurderer klimaandelen af et udviklings-

program, efter det er blevet godkendt. Vurderingen foretages af den sagsbehandler,

der har været med til at skrive programdokumenterne. Når sagsbehandleren opretter

et tilsagn på programmet i ministeriets programdatabase, udfylder sagsbehandleren

en række oplysninger, herunder programmets klimamarkører. Udenrigsministeriet

har oplyst, at sagsbehandleren anvender OECD’s vejledning som grundlag for tilde-

lingen af klimamarkører, og at ministeriet ikke selv har nedfældet yderligere retnings-

linjer herfor.

Det fremgår desuden af figuren, at klimavurderingen bliver kvalitetssikret af en ekstern

konsulentvirksomhed. Kvalitetssikringen foretages på alle de tilsagn, der er givet året

forinden, og som har fået tildelt en klimamarkør af Udenrigsministeriet. Kvalitetssik-

ringen gennemgår også tilsagn, der ikke har fået tildelt en klimamarkør, men som for-

modes at kunne være berettiget til en markør. Kvalitetssikringen baseres på samme

metodetilgang som Udenrigsministeriets.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Opgørelse af klimabistand

26. Vi har gennemgået kvalitetssikringsrapporterne for perioden 2016-2018, hvor rap-

porterne er baseret på OECD’s vejledning. I rapporterne er der angivet forklaringer

på tildelingen af klimamarkører til de gennemgåede programmer, og OECD’s vejled-

ning anvendes her som argumentationsgrundlag. Det fremgår desuden af alle 3 rap-

porter, at den eksterne konsulentvirksomhed har ændret klimamarkørerne i mere

end halvdelen af de gennemgåede tilsagn. Nogle klimamarkører ændres til en højere

markør andre til en lavere. Udenrigsministeriet skal i klimamarkeringen også vurdere,

om der er tale om en tilpasningsindsats eller en CO

-reducerende indsats. En del af

de ændringer, der foretages af kvalitetssikringen, er ændringer mellem disse 2 typer

indsatser. Dvs. en indsats, Udenrigsministeriet havde vurderet som værende CO

-re-

ducerende, ændrer konsulentvirksomheden til en indsats målrettet mod klimatilpas-

ning og omvendt. Konsulentvirksomhedens forslag til ændringer i klimamarkører bli-

ver gennemgået af Udenrigsministeriet og efterfølgende rettet i ministeriets program-

database, hvorefter ministeriet sender statistiske data til OECD.

Udbetalinger

Udbetalinger er det beløb,

Udenrigsministeriet reelt ud-

betaler til partneren. Hvis

partneren ikke bruger alle

pengene, tilbagebetales rest-

beløbet ved afslutningen af

programmet. Der korrigeres

ikke for eventuelle tilbagebe-

talinger i de internationale

rapporteringer af udbetalt kli-

mabistand.

Efter kvalitetssikringen af klimamarkører forberedes rapporteringen af klimabistand

til EU (og hvert andet år til FN). Det er i denne proces, at Udenrigsministeriet ved hjælp

fra eksterne konsulenter anvender klimakoefficienter til at beregne klimabistanden

på baggrund af de tildelte klimamarkører. Udenrigsministeriet rapporterer både klima-

bistand i form af tilsagn og udbetalinger. Beregningen af udbetalinger følger samme

metode som for tilsagn.

Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet udarbejder opgørelsen til FN på bag-

grund af FN’s klimakonventions rapporteringsregler og standarder. En gennemgang

af den seneste rapport til FN viser, at Udenrigsministeriet tydeligt beskriver den me-

tode, ministeriet har anvendt til at opgøre klimabistanden. Opgørelsen af klimabistan-

den er desuden brugt i de offentliggjorte dokumenter Danmarks Klimafinansiering

2017 og Klimapolitisk Redegørelse 2018. I disse dokumenter er metoden for opgørel-

sen ikke beskrevet.

Resultater

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriets metode til at opgøre klimabistand er i

overensstemmelse med OECD’s vejledning. Vejledningen danner således grundlag for

ministeriets tildeling af klimamarkører. Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriets

eksterne kvalitetssikring har ændret klimamarkører i mere end halvdelen af de pro-

grammer, de har gennemgået.

Udenrigsministeriet kobler OECD’s klimamarkører med klimakoefficienter, så ministe-

riet kan opgøre et beløb for klimabistanden. Flere lande anvender samme tilgang som

Danmark. Udenrigsministeriet rapporterer den opgjorte klimabistand til EU hvert år

og til FN hvert andet år. En gennemgang af den seneste rapport til FN viser, at Uden-

rigsministeriet redegør for sin metode til at opgøre klimabistanden. Udenrigsministe-

riets opgørelse af klimabistand er desuden brugt i de offentlige dokumenter Danmarks

Klimafinansiering 2017 og Klimapolitisk Redegørelse 2018. Dokumenterne indeholder

ikke oplysninger om den anvendte metode.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Opgørelse af klimabistand |

2.2. Udenrigsministeriets opgørelse af klimabistand

27. Vi har undersøgt, om Udenrigsministeriets metode til beregning af klimabistanden

giver et så præcist billede som muligt af omfanget af klimabistanden.

28. Den Europæiske Revisionsret har i 2016 og igen i 2020 kritiseret Europa-Kommis-

sionens metode til at opgøre klimaindholdet af det europæiske budget. Ifølge den Eu-

ropæiske Revisionsret har metoden ført til, at det tildelte beløb til klimaindsatsen er

blevet overvurderet. EU-Kommissionens metode er ligesom Udenrigsministeriets me-

tode til at opgøre klimabistanden baseret på OECD’s klimamarkører. EU-Kommissio-

nen bruger en klimakoefficient på 40 % for aktiviteter med klimamarkør 1, hvilket der-

med er lavere end den klimakoefficient, Udenrigsministeriet anvender. Derfor finder

vi det relevant at undersøge, om opgørelsen af den danske klimabistand giver et så

præcist billede som muligt af, hvor mange penge der bruges på klimaformål i udvik-

lingsprogrammerne. Desuden tager vores undersøgelse udgangspunkt i § 4 i lov om

internationalt udviklingssamarbejde. Det fremgår af loven, at Udenrigsministeriet skal

sikre åbenhed i forvaltningen af udviklingsbistanden. Ifølge lovbemærkningerne er det-

te præciseret til, at der skal sikres størst mulig åbenhed med henblik på at sikre of-

fentligheden adgang til relevant, rettidig og præcis information om forvaltningen af

udviklingsbistanden.

29. Vi har gennemgået de 38 udvalgte udviklingsprogrammer. Vi har ligesom Uden-

rigsministeriet vurderet klimaandelen for de 38 programmer på baggrund af OECD’s

vejledning for tildeling af klimamarkører. Her har vi bl.a. lagt vægt på, at klimamarkø-

rerne ifølge OECD skal tildeles på baggrund af det skriftlige programmateriale, der lig-

ger til grund for godkendelsen af programmets bevilling, og at det heri skal være tyde-

ligt beskrevet, hvordan programaktiviteten bidrager til at opfylde et specifikt klima-

mål. Til kvantificeringen af klimavurderingen har vi anvendt de samme klimakoeffici-

enter som Udenrigsministeriet.

Vores gennemgang adskiller sig fra Udenrigsministeriets ved, at vi har anvendt en fin-

masket vurderingsmetode, når klimamarkørerne tildeles. Udenrigsministeriets tilgang

er at tildele én klimamarkør til det samlede program, uanset om programmet er et min-

dre program med en enkelt partner eller et større program med flere partnere og de-

lelementer. Vi har i stedet foretaget vurderingen ved at se på programmets delelemen-

ter og sat klimamarkørerne på hvert delelement. På den måde har vi så vidt muligt

undladt at medregne de dele af programmet, hvor klimaelementet ikke er tilstrække-

ligt beskrevet. Denne tilgang ligner de multilaterale udviklingsbankers principper for

overvågning af klimabistand. For aftalerne med NGO’erne har vi vurderet klimaind-

holdet ud fra det materiale, som har været tilgængeligt for os, hvilket i nogle tilfælde

har været budgetter og ansøgningsdokumenter for de enkelte delprojekter og i andre

tilfælde budgetter og overordnede programbeskrivelser i rammeaftaler.

30. Eksemplet i tabel 2 viser forskellen på Udenrigsministeriets og vores metodetilgang

i forhold til at tildele klimamarkører. Eksemplet vedrører programmet UPSIDE, der er

en del af landeprogrammet i Uganda. UPSIDE er godkendt med et budget på 570 mio.

kr., der udmøntes i årlige finansielle tilsagn i perioden 2017-2022.

Principper for overvåg-

ning af klimabistand

De multilaterale udviklings-

banker har udarbejdet fælles

principper for overvågning af

klimafinansiering. Et af prin-

cipperne er, at det så vidt mu-

ligt kun er de klimarelevante

dele af programmerne, der

skal registreres.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Opgørelse af klimabistand

Tabel 2

Udenrigsministeriets og Rigsrevisionens tildeling af klimamarkører til programmet UPSIDE,

der er 1 af 2 temaer under landeprogrammet i Uganda

Udviklingsaftaler

under UPSIDE

NURI

(Formålet er dels at øge

modstandsdygtigheden

over for klimaforandrin-

ger, dels at fremme ret-

færdig økonomisk vækst)

Budget for

perioden

2018-2022

Aktivitet 1

125 mio. kr.

Aktivitet 2

125 mio. kr.

Formål som beskrevet

i programdokument

Formålet er at øge landbrugs-

produktion ved at fremme klima-

smarte landbrugsteknikker

Formålet er at bygge eller renovere

infrastruktur og derved fremme

landmændenes adgang til lokale

markeder for landbrugsprodukter

Formålet er at fremme handel

Formålet er at øge indkomst og

beskæftigelse i landbruget

Rigsrevisionens

tildeling af

klimamarkører

Udenrigsministeriets

tildeling af

klimamarkører

TMEA

Abi

Uallokerede midler

60 mio. kr.

230 mio. kr.

30 mio. kr.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af programdokumenter og en oversigt over Udenrigsministeriets tildeling af klimamarkører.

Det fremgår af tabel 2, at Udenrigsministeriet har foretaget klimavurderingen for hele

UPSIDE, mens vi har foretaget klimavurderingen for de enkelte udviklingsaftaler. Det

er kun udviklingsaftalen NURI, som vi vurderer, vedrører klima. Udviklingsaftalen er delt

op i 2 store aktiviteter. For den aktivitet, vi har tildelt klimamarkør 1, er der i program-

materialet et tydeligt link mellem programaktiviteten og NURI’s mål om at øge mod-

standsdygtighed over for klimaforandringer, mens dette ikke er tilfældet for den anden

aktivitet. Vi har givet klimamarkør 1, fordi klimatilpasning udgør et delmål i den pågæl-

dende aktivitet sideordnet med det andet delmål om at skabe økonomisk vækst. Des-

uden lægges der i aktiviteten vægt på at fremme ligestilling og integration af flygtnin-

ge. Klima indgår ikke i målopsætningen for udviklingsaftalerne TMEA og Abi, hvorfor

vi har tildelt dem klimamarkør 0. Udenrigsministeriet har oplyst, at flere af aktiviteter-

ne under programmet UPSIDE i praksis vedrører klima, selv om dette ikke fremgår af

programdokumentationen. Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet fremadret-

tet vil arbejde på mere eksplicit at beskrive klimaindsatsen i programdokumentatio-

nen.

Udenrigsministeriet har desuden oplyst, at UPSIDE er et godt eksempel på, hvordan

større landeprogrammer, som er sammensat af flere delelementer, kan vurderes på

en mere præcis måde. Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet er enig i princip-

pet om en mere finmasket vurderingsmetode, og at ministeriet arbejder på fremad-

rettet at foretage vurderingen på et mere detaljeret niveau, hvor det praktisk kan la-

de sig gøre.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Opgørelse af klimabistand |

Efter tildelingen af klimamarkører til de 38 udvalgte programmer har vi anvendt klima-

koefficienter til at omregne klimavurderingen i kroner og øre. En stor del af klimaind-

satsen er ligesom i eksemplet i tabel 2 flettet sammen med andre aktiviteter, der har

andre udviklingsformål. Det kan derfor i nogle tilfælde være svært at opgøre, hvor man-

ge penge der går til hvilke formål. Derfor findes der ingen metode til at udregne det

præcise klimabistandsbeløb, hvilket betyder, at vores beregning ligesom Udenrigs-

ministeriets beregning er et ”bedste bud” på det reelle omfang af klimabistanden.

31. I figur 4 sammenligner vi Udenrigsministeriets rapportering af klimabistand med

resultatet af vores finansielle klimavurdering af de 38 udvalgte programmer.

Udvalgte programmer

19 programmer med klima-

markør 2, dvs. hvor klima er

hovedformål. Heraf er 15 fra

klimapuljen og 4 fra den øvri-

ge klimabistand.

19 programmer med klimamar-

kør 1, dvs. hvor klima er delmål.

Alle 19 programmer er fra kli-

mabistanden uden for klima-

puljen.

Figur 4

Udenrigsministeriets og Rigsrevisionens klimavurdering af 38 udvalgte

programmer

(Mio. kr.)

900

800

700

600

500

400

300

200

100

Programmer tildelt klimamarkør 2

(Mio. kr.)

900

388

750

650

790

Programmer tildelt klimamarkør 1

800

700

600

500

400

300

200

100

Støtte til danske NGO'er

Landeprogrammer

135

160

374

323

Støtte til internationale

organisationer

Udenrigsministeriets klimatilsagn rapporteret i perioden 2016-2018

Rigsrevisionens finansielle klimavurdering

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af en gennemgang af 38 udviklingsprogrammer, heraf 19 programmer, som

Udenrigsministeriet har tildelt klimamarkør 2, og 19 programmer, som ministeriet har tildelt klimamarkør

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Opgørelse af klimabistand

Durable Solutions

Somalia

Formålet med programmet er

at få internt fordrevne menne-

sker til at vende tilbage til de

områder i Somalia, de er flyg-

tet fra. Programmet sigter

mod at gøre det attraktivt at

vende tilbage ved at øge sik-

kerheden mod væbnede kon-

flikter og ved at sikre adgang

til basale services og mulighed

for ordentlige levestandarder.

Det fremgår af figur 4, at for de programmer, som Udenrigsministeriet har tildelt klima-

markør 2, er vores og Udenrigsministeriets klimavurdering næsten ens. Forskellen på

100 mio. kr. kan henføres til et enkelt program Durable Solutions Somalia, hvor vi ikke

mener, at det fremgår af programmaterialet, at programmet vil bidrage til at øge be-

folkningens modstandsdygtighed over for klimaforandringer. Klimaforandringer er en

del af problemet, men fremgår ikke som en del af forandringsteorien eller målene for

programmet i Somalia. Det er derfor vores vurdering på baggrund af beskrivelsen i pro-

gramdokumentet, at programmet bør tildeles klimamarkør 0.

Derudover fremgår det af figuren, at der er stor forskel på Udenrigsministeriets og vo-

res vurdering af klimabistanden for de 19 programmer, som Udenrigsministeriet har

tildelt klimamarkør 1. Udenrigsministeriet har i perioden 2016-2018 rapporteret 790

mio. kr. i klimabistand for de 19 programmer. Vurderet på beskrivelsen i dokumenter-

ne har vi for de samme programmer vurderet klimabistanden til 388 mio. kr. Vores vur-

dering er altså betydeligt lavere end Udenrigsministeriets vurdering for disse 19 pro-

grammer.

Det fremgår også af figuren, hvordan forskellen i de 19 programmers klimavurderin-

ger fordeler sig mellem programtyper. Udenrigsministeriets og vores klimavurdering

er ens, når det gælder de programmer, som er baseret på samarbejder med interna-

tionale organisationer. Det er således i forhold til landeprogrammer og støtte til dan-

ske NGO’er, at forskellen i klimavurderingen ligger.

Et eksempel på et landeprogram, hvor forskellen på vores og Udenrigsministeriets kli-

mavurdering er stor, er programmet i Sydsudan i perioden 2016-2018, der har et bud-

get på 100 mio. kr. Programmet består af 4 udviklingsaftaler, heraf handler 2 om freds-

opbygning, 1 om reintegration af børnesoldater i samfundet og 1 om fødevaresikker-

hed, hvor klimatilpasning indgår som et delmål. Udenrigsministeriet har tildelt klima-

markør 1 for hele programmet, mens vi har givet klimamarkør 1 til sidstnævnte udvik-

lingsaftale. Som følge heraf har Udenrigsministeriet rapporteret 50 mio. kr. i klimabi-

stand, mens vi vurderer klimaindholdet til at være 20 mio. kr., svarende til halvdelen

af tilsagnet til den udviklingsaftale, der adresserer klimaforandringer.

Et eksempel på et NGO-samarbejde, hvor forskellen på vores og Udenrigsministeri-

ets klimavurdering er stor, er den humanitære partnerskabsaftale med Røde Kors for

2017. Partnerskabsaftalen består af 8 delprogrammer i forskellige lande og en række

temaindsatser. Udenrigsministeriet har foretaget sin klimavurdering på hele partner-

skabet og har tildelt det klimamarkør 1 og har derfor rapporteret halvdelen af tilsagns-

beløbet for programmet som klimabistand, svarende til 57,5 mio. kr. Vi har derimod

foretaget en vurdering af alle partnerskabets delprogrammer og temaindsatser ved

at gennemgå beskrivelserne for de enkelte delprogrammer og temaindsatser. Vores

vurdering er, at der ifølge det aftalemateriale, vi har taget udgangspunkt i, kun er ét

delprogram i Mali og én temaindsats, der vedrører klima, hvilket medfører en betyde-

ligt lavere samlet vurdering af, hvad der kan henregnes som klimabistand. Udenrigs-

ministeriet har oplyst, at ministeriet er enig i, at den nuværende opgørelsesmetode ik-

ke er hensigtsmæssig til at vurdere aftalerne med NGO’erne, og at det har ført til over-

rapportering for disse aftaler. Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet fremad-

rettet vil bede NGO’erne om at rapportere det faktiske omfang af igangsatte klima-

projekter som input til Udenrigsministeriets beregning af klimabistanden.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Opgørelse af klimabistand |

32. Udenrigsministeriet har dog samtidig oplyst, at ministeriets metode medfører, at

klimabistanden på andre punkter bliver undervurderet. Udenrigsministeriet har oplyst,

at metoden bl.a. er baseret på en forventning om, at nogle programmer med klimamar-

kør 1 vil have et klimaindhold over 50 %, mens andre vil have et lavere. Af de 19 udvalg-

te programmer, vi har gennemgået, med en klimamarkør 1, har vi dog ikke set eksem-

pler på programmer, hvor klimaindholdet var over 50 %. Derudover har Udenrigsmi-

nisteriet oplyst, at en række programmer, som tildeles klimamarkør 0, godt kan have

et klimaindhold, men hvor det ikke er tilstrækkeligt til en klimamarkør 1. Vi har ikke un-

dersøgt indsatser, som ikke har været rapporteret som klimabistand, og kan derfor

ikke vurdere størrelsen af det eventuelle klimarelevante indhold i disse indsatser.

Udenrigsministeriet har for så vidt angår aftalerne med NGO’erne i nogle tilfælde fra-

valgt at rapportere dem som klimabistand. Det er ikke gennemsigtigt, om frasorterin-

gen er sket bevidst, når Udenrigsministeriet tildeler klimamarkører, eller om det skyl-

des en fejl. På baggrund af de eksempler, vi har set, har vi ikke kunnet identificere en

systematik i, hvornår et program med klimaindhold ikke bliver rapporteret som klima-

bistand. Fx har Udenrigsministeriet ikke rapporteret partnerskabsaftalen med Røde

Kors i 2016 som klimabistand, men ministeriet har rapporteret en tilsvarende partner-

skabsaftale med Røde Kors i 2017.

Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet i forhold til aftalerne med NGO’erne og

andre store puljeordninger har igangsat et pilotforsøg med en mere finmasket vurde-

ringsmetode, som udføres af organisationerne selv, der derefter rapporterer til mini-

steriet. Dette pilotforsøg gjaldt i 2018 de 2 største puljeordninger, CISU og FFU. Uden-

rigsministeriet har oplyst, at pilotforsøget fra 2019 også inkluderer aftalerne med Røde

Kors og Folkekirkens Nødhjælp. Tilsagn til CISU og FFU indgår dog ikke i de program-

mer, som vi har set på.

CISU og FFU

CISU er en sammenslutning af

danske udviklingsorganisatio-

ner. På vegne af Danida forval-

ter CISU bl.a. Civilsamfunds-

puljen. I 2018 fik CISU tilsagn

om 40 mio. kr. i støtte, som

fordeles på en række mindre

organisationer.

FFU – Forskningsfagligt Ud-

valg i Udenrigsministeriet er

en pulje for forskningssamar-

bejder administreret af DFC

(Danida Fellowship Centre).

Resultater

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriets metode til beregning af klimabistanden

giver et upræcist billede af omfanget for en væsentlig del af klimabistanden.

Vores gennemgang af 38 udvalgte programmer viser, at Udenrigsministeriets meto-

devalg medfører, at en række aktiviteter, der ikke tilstrækkeligt klart er beskrevet som

omhandlende klima, bliver talt med i klimabistanden. Det gælder for landeprogrammer

og støtte til danske NGO’er, hvor klima kun indgår som et delmål.

For de 19 programmer med klimamarkør 1, dvs. hvor klima er et delmål, har metoden

resulteret i, at klimabistanden er blevet overvurderet. Udenrigsministeriet har i perio-

den 2016-2018 rapporteret 790 mio. kr. i klimabistand, mens vi estimerer, at de 19 pro-

grammers klimaandel svarer til klimabistand på 388 mio. kr. Vores klimavurdering er

altså betydeligt lavere end Udenrigsministeriets vurdering for disse programmer.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Opgørelse af klimabistand

Konsekvensen af, at Udenrigsministeriet benytter en grovmasket metode til at opgø-

re klimabistanden, er, at offentligheden får et upræcist billede af, hvor mange penge

Danmark giver i klimabistand. De 38 gennemgåede programmer dækker knap halv-

delen af den klimabistand, Udenrigsministeriet har rapporteret i perioden 2016-2018.

Programmerne er dog ikke repræsentative for den samlede klimabistand, og derfor

kan konklusionen på gennemgangen ikke generaliseres til de klimabistandsmidler, vi

ikke har set på.

Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet er enig i princippet om en mere finmas-

ket vurderingsmetode, og at ministeriet arbejder på fremadrettet at foretage klimavur-

deringen på et mere detaljeret niveau, hvor det praktisk kan lade sig gøre, og hvor der

samtidig tages hensyn til at holde de administrative omkostninger nede. Udenrigsmi-

nisteriet har endvidere oplyst, at ministeriet allerede fra 2018 har igangsat et forsøg

med en mere finmasket rapportering af store puljeordninger, herunder for støtte til

danske NGO’er gennem CISU. Disse tilsagn indgår dog ikke i de programmer, som vi

har set på.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Målretning af klimabistand |

3. Målretning af klima-

bistand

Delkonklusion

Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet understøt-

ter målretning af klimapuljen, men Udenrigsministeriet understøtter kun i

begrænset grad målretning af den øvrige klimabistand.

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeri-

et understøtter målretning af den del af klimabistanden, der er finansieret af klimapul-

jen og dermed er øremærket til klimaformål. De 2 ministerier opstillede i 2016 retnings-

linjer for klimapuljen, som netop havde til formål at styrke den strategiske målretning

af klimamidlerne. Fx indeholder retningslinjerne en række principper for, hvilke typer

af effekt der ønskes støttet.

Verden 2030 – Danmarks udviklingspolitiske og humanitære strategi, som blev udvik-

let af den tidligere regering, udgør den generelle ramme for målretning af Danmarks

udviklingsbistand, herunder også klimabistanden. Rigsrevisionen konstaterer, at stra-

tegien kun i mindre grad angiver retning for prioriteringen af forskellige klimaindsat-

ser i udviklingslandene. Rigsrevisionen konstaterer, at Udenrigsministeriet og Klima-,

Energi- og Forsyningsministeriet sammen med 5 andre ministerier i september 2020

har udarbejdet en strategi for den globale klimaindsats, der fremadrettet forventes at

kunne forbedre grundlaget for målretning.

Undersøgelsen viser derudover, at Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsynings-

ministeriet for de programmer, som vi har gennemgået, følger ministeriernes retnings-

linjer, ved at der for de enkelte programmer er opstillet forandringsteori og resultatram-

me. Det gælder både for programmer, hvor klima er et delmål, og for programmer, hvor

klima er hovedformålet.

Rigsrevisionen kan dog konstatere, at for de programmer, vi har gennemgået, hvor kli-

ma alene er et delformål, indgår klima i et begrænset omfang i forandringsteori og re-

sultatramme. Dette skal ses i forhold til de beløb, der senere bliver rapporteret som

klimabistand. Det er Rigsrevisionens vurdering, at dette kan hænge sammen med, at

den generelle strategiske ramme for så vidt angår klima i begrænset omfang har været

konkretiseret og udgjort et klart ophæng for, hvad de enkelte klimarelaterede program-

mer samlet skal bidrage til at opnå.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Målretning af klimabistand

33. Dette kapitel handler om, hvorvidt Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og For-

syningsministeriet understøtter en målrettet klimabistand. Først har vi undersøgt, om

Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har retningslinjer for

at målrette klimabistanden. Dernæst har vi undersøgt, om Udenrigsministeriet og Kli-

ma-, Energi- og Forsyningsministeriet har et grundlag for at kunne vurdere den forven-

tede klimarelaterede effekt af de enkelte programmer.

Midler fra udviklingsbistanden forventes i stigende grad at blive tildelt til programmer,

der vurderes at indeholde klimarelaterede formål, bl.a. som led i at opfylde forpligtel-

ser fra Parisaftalen. Derfor anser vi det for relevant, at Udenrigsministeriet og Klima-,

Energi- og Forsyningsministeriet understøtter forvaltningen i at målrette tildelingen af

midler med henblik på at godkende de programmer, som forventes at kunne skabe

resultater og effekt. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har kun forvaltningsan-

svar i forhold til den del af klimabistanden, der tildeles via klimapuljen.

3.1. Målretning gennem retningslinjer

34. Vi har undersøgt, om Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministe-

riet har retningslinjer, der angiver målretning for programmer i klimabistanden. Vi har

gennemgået ministeriernes fælles retningslinjer for klimapuljen for at vurdere, om de

angiver retning for prioriteringen af programmer under klimapuljen. Vi har desuden

gennemgået Verden 2030 – Danmarks udviklingspolitiske og humanitære strategi og

Udenrigsministeriets landepolitikker.

IDENTIFIKATION OG

FORMULERING

Implementering

Afslutning

35. Af Udenrigsministeriets Guidelines for Programmes and Projects fremgår det, at

alle programmer først gennemgår en identifikations- og formuleringsfase før endelig

godkendelse af programbevilling. Målet med identifikations- og formuleringsfasen er

ifølge retningslinjerne at identificere og formulere mulige indsatser, relevante interes-

senter og potentielle partnerne, som kan understøtte den relevante danske politik og

de strategiske mål. Udenrigsministeriet vurderer først, efter programmet er godkendt,

om programmet skal rapporteres som klimabistand og dermed, om de enkelte pro-

grammer adresserer klimarelaterede formål.

Udenrigsministeriets og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets ret-

ningslinjer for klimapuljen

36. Klimapuljen blev etableret i 2008 med dedikeret fokus på støtte til klimaformål.

Retningslinjerne for klimapuljen indeholder en række principper, der har til hensigt at

målrette programmer, som er finansieret af klimapuljen. Det gælder ved identifikatio-

nen og valget af nye programmer og ved implementeringen af disse. Retningslinjerne

supplerer de generelle retningslinjer for dansk udviklingsbistand og omfatter et sæt af

principper samt den grundlæggende forandringsteori for klimapuljen.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Målretning af klimabistand |

Fra klimapuljens start i 2008 og frem til 2014 var der ikke særskilte retningslinjer for

klimapuljen. I maj 2014 blev der taget initiativ til at forberede en strategisk ramme, som

kunne bruges til at målrette brugen af klimapuljen og skabe bedre grundlag for at måle

effekt. Retningslinjerne for klimapuljen blev efterfølgende udarbejdet i et samarbejde

mellem Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet og blev udgi-

vet i marts 2016. I retningslinjerne for klimapuljen fremgår en række principper for, hvil-

ke programmer der får støtte fra puljen. Principperne for klimapuljen er inddelt i prin-

cipper, der lægger linjen for og afgrænser puljen, og i principper, der kan bruges til at

prioritere de aktiviteter, som forventes at give mest effekt for pengene. Bl.a. fremgår

det som princip, at programmets forandringsteori skal stemme overens med den over-

ordnede forandringsteori for klimapuljen. De foreslåede programmer skal desuden

kunne demonstrere betydelig effekt i forhold til klimapuljens mål, og programmerne

skal anvende specifikke effektindikatorer for klimapuljen. Det er målet, at den ene

halvdel af klimapuljen over tid anvendes på klimatilpasning, og den anden halvdel an-

vendes på CO

-reduktion.

Verden 2030 – Danmarks udviklingspolitiske og humanitære strategi

Effektindikatorer klima-

puljen

Ifølge retningslinjerne for kli-

mapuljen skal programmerne

anvende én eller flere af 3 ef-

fektindikatorer, medmindre

det er tydeligt, at disse indika-

torer ikke passer til det på-

gældende program. Dette vil

typisk gælde for programmer,

der fokuserer på politiske re-

former, institutionelle rammer

og kapacitetsopbygning. De 3

effektindikatorer er:

•

tons CO

-reducering

•

antal mennesker, som har

37. Den øvrige del af klimabistanden, der ikke er finansieret af klimapuljen, men via en

række andre finanslovskonti under udviklingsbistanden, målrettes ud fra udviklingsbi-

standens generelle strategiske ramme. Verden 2030 – Danmarks udviklingspolitiske

og humanitære strategi fra 2017 udgør denne generelle strategiske ramme for priori-

tering af udviklingsbistanden. Det fremgår af strategien, at Danmark orienterer sin ud-

viklingspolitik mod 4 strategiske pejlemærker:

Sikkerhed og udvikling – Fred, stabilitet og beskyttelse.

Migration og udvikling.

Inklusiv, bæredygtig vækst og udvikling.

Frihed og udvikling – demokrati, menneskerettigheder og ligestilling.

fået støtte til at tilpasse sig

konsekvenser af klimafor-

andringer

•

størrelsen af mobiliseret kli-

mafinansiering på baggrund

af klimapuljens støtte.

Verden 2030 – Danmarks

udviklingspolitiske og hu-

manitære strategi

Et bredt flertal af Folketingets

partier står bag Verden 2030

– Danmarks udviklingspoliti-

ske og humanitære strategi,

som udløber ved udgangen af

2021.

Det fremgår af forståelsespa-

piret Retfærdig retning for

Danmark af juni 2019 mellem

Socialdemokratiet, Radikale

Venstre, SF og Enhedslisten,

at regeringen vil tage initiativ

til en ny udviklingspolitisk stra-

tegi, hvor øget klimabistand

står centralt.

Klima – forstået som grøn omstilling og opbygning af modstandsdygtighed over for

klimaforandringer – er ikke direkte nævnt som strategisk fokusområde, men indgår i

de 4 overordnede pejlemærker og mest inden for pejlemærket bæredygtig vækst og

udvikling. Det fremgår af strategien, at Danmark vil bistå udviklingslandene i at gen-

nemføre deres tilpasnings- og reduktionsplaner som led i opfyldelse af Parisaftalen,

men det er ikke yderligere konkretiseret, hvordan denne klimaindsats skal tilrettelæg-

ges.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Målretning af klimabistand

Landepolitikker

Danmarks prioritetslande

Den udviklingspolitiske og hu-

manitære strategi angiver, at

der er 3 typer af lande, som

Danmark engagerer sig i, og

hvor den finansielle tyngde vil

ligge i de 2 første typer.

Fattige, skrøbelige lande og re-

gioner med skrøbelighed

om-

fatter lande som Afghanistan,

Burkina Faso, Mali, Niger, Pa-

læstina og Somalia.

Fattige, stabile lande

omfatter

lande som Bangladesh, Etio-

pien, Kenya, Myanmar, Tanza-

nia og Uganda.

Transitions- og vækstøko-

nomier

omfatter lande som

Ghana, Indonesien, Pakistan,

Sydafrika, Ukraine, Georgien,

Vietnam, Egypten, Brasilien,

Columbia, Kina, Mexico og

Tyrkiet.

38. Ud over den udviklingspolitiske og humanitære strategi omfatter den strategiske

ramme for prioritering af udviklingsbistanden også landepolitikker for Danmarks prio-

ritetslande. Danmark har aktuelt 12 prioritetslande, og for hvert af dem er der udarbej-

det en landepolitik. For at undersøge, om landepolitikkerne angiver retning for pro-

grammer med klimaformål, har vi gennemgået de enkelte landepolitikker for, om der

er sat strategiske mål, der handler om klima, i perioden 2016-2020.

De strategiske målsætninger i landepolitikkerne afspejler de problemer, som de en-

kelte lande anser som de væsentligste at få Danmarks hjælp til. De fleste landepoli-

tikker nævner udfordringer som følge af klimaforandringer i form af tørke eller over-

svømmelser. Alligevel er det kun Etiopien, der har et strategisk indsatsområde, hvor

klima er hovedformål – formuleret som Kampen mod klimaforandringer: grøn energi

og styrket modstandsdygtighed. Indsatsområdet er ét af de 4 strategiske indsatsom-

råder, som fremgår af landepolitikken for Etiopien 2018-2022. Af landepolitikken frem-

går det, at Danmark har 5 programmer inden for dette strategiske indsatsområde. I

de øvrige lande indgår klima som ét af flere formål. Fx har landepolitikken for Uganda

som strategisk målsætning ”at bidrage til fattigdomsbekæmpelse gennem inklusiv og

bæredygtig økonomisk udvikling”.

Boks 1 viser eksempel på klima som strategisk indsatsområde under landepolitikken

for Etiopien.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Målretning af klimabistand |

Boks 1

Landepolitik for Etiopien – Strategisk målsætning om kampen mod klimaforandringer

Etiopien

Strategisk målsætning ”Kampen

mod klimaforandringer: grøn energi

og styrket modstandsdygtighed”

Fødevare-

sikkerhed

Bæredygtigt

skovbrug

Klima-

partnerskab

Vindmølle-

park

Klimasmart

landbrug

Her indgår bl.a. et pro-

gram, der skal forbedre

fødevaresikkerheden

ved at styrke målgrup-

pens modstandsdyg-

tighed over for tilbage-

vendende fødevarekri-

ser, som ofte er skabt af

klimaændringer.

Her indgår et program

om bæredygtigt skov-

brug, som er støttet af

klimapuljen.

Et samarbejde med for-

mål om at effektivisere

forvaltningen af Etiopiens

vindenergiresurser, her-

under med fokus på sam-

spillet mellem forskellige

energikilder og introduk-

tion af private energiud-

bydere.

Opførelse af en ny vind-

møllepark i Assela under

Danida Sustainable Infra-

structure Finance-instru-

mentet og i samarbejde

med Den Afrikanske

Udviklingsbank.

Her indgår et program

for kommercialisering

af landbrugssektoren

med fokus på at udbrede

klimasmarte, bæredyg-

tige løsninger og jobska-

belse til unge.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udenrigsministeriet

Det fremgår af eksemplet i boks 1, at der er sammenhæng mellem den klimastrategi-

ske målsætning i landepolitikken og indsatserne i landet, således at det tydeligt frem-

går, hvordan de enkelte programmer skal bidrage til at opnå den klimastrategiske mål-

sætning og herved imødegå Etiopiens klimarelaterede udfordringer. 2 af programmer-

ne, som bliver nævnt i eksemplet, indgår i vores undersøgelse.

Ny regeringsstrategi for en grøn og bæredygtig verden

39. Regeringen har i september 2020 lanceret en ny langsigtet strategi En Grøn og

Bæredygtig Verden, der er udarbejdet af Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og For-

syningsministeriet sammen med 5 andre ministerier. Strategien har til formål at sæt-

te retning for Danmarks samlede internationale klimaindsats på tværs af relevante po-

litikområder, herunder for det danske udviklingssamarbejde, og beskriver regeringens

overordnede prioriteter for at fremme indsatsen.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Målretning af klimabistand

Det fremgår, at Danmark med afsæt i Parisaftalen og verdensmålene vil reducere de

globale drivhusudledninger ved at vise vejen for grøn omstilling og vil drive tilpasnings-

og modstandsdygtighedsinitiativer i kampen mod klimaforandringer. For begge ind-

satsområder er det overordnet beskrevet, hvordan Danmark via udviklingssamarbej-

det med udviklingslande vil sikre betydelige bidrag, og der er oplistet en række kon-

krete politiske initiativer og indsatser. Rigsrevisionen konstaterer, at strategien frem-

adrettet forventes at kunne forbedre grundlaget for målretningen af klimabistanden.

Resultater

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministe-

riet i nogen grad har retningslinjer, der angiver målretningen for programmer i klima-

bistanden.

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministe-

riet understøtter målretningen af klimabistanden ved at fastlægge retningslinjer for

klimapuljen, der giver mulighed for at målrette tildelingen af klimapuljemidlerne. Med

retningslinjerne for klimapuljen har ministerierne udarbejdet en række principper for

tildeling af den del af klimabistanden, som udmøntes gennem klimapuljen. Principper-

ne giver mulighed for at målrette klimabistanden mod de programmer, der kan sand-

synliggøre en forventet effekt for enten klimatilpasning eller CO

-reduktion eller beg-

ge dele.

For den øvrige klimabistand anvender Udenrigsministeriet Verden 2030 – Danmarks

udviklingspolitiske og humanitære strategi og landepolitikker for Danmarks prioritets-

lande som den strategiske ramme, som de konkrete udviklingsprogrammer udvikles

inden for. Udenrigsministeriet har dog ikke på samme vis som for klimapuljen under-

støttet målretningen af klimabistanden ved at supplere strategien med principper for

den del af klimabistanden, som er integreret i den øvrige klimabistand.

Rigsrevisionen konstaterer, at Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsynings-

ministeriet sammen med 5 andre ministerier i september 2020 har udarbejdet en stra-

tegi for den globale klimaindsats, der fremadrettet forventes at kunne forbedre grund-

laget for målretning.

3.2. Grundlag for vurdering af forventet effekt

40. Vi har undersøgt, om Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsmini-

steriet har et grundlag for at kunne vurdere den forventede klimarelaterede effekt af

de enkelte programmer, ved at gennemgå, om der er opstillet forandringsteori og re-

sultatramme i programmaterialet for de 38 udvalgte programmer. Vi lægger til grund,

at ministerierne for at kunne målrette udviklingsbistanden forud for tilsagn om støtte

kan sandsynliggøre, hvilke resultater og hvilken effekt det enkelte program forventes

at få ved at opstille forandringsteori, mål og indikatorer i overensstemmelse med kra-

vene i Udenrigsministeriets retningslinjer.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Målretning af klimabistand |

Vi har gennemgået, om der i programmaterialet for de udvalgte 38 programmer er op-

stillet forandringsteori og resultatramme. Konkret handler det om, hvorvidt der er op-

stillet antagelser om, at en bestemt indsats fører til et konkret resultat, og at det på

længere sigt kan bidrage til effekt. Det kan fx være effekt i forhold til, at borgere bliver

mere modstandsdygtige over for konsekvenser af klimaforandringer eller effekt i for-

hold til reduktion af CO

Forandringsteori og resultatramme i klimapuljeprogrammer

Resultatramme

41. Af de udvalgte 38 programmer er 15 programmer finansieret af klimapuljen. Gen-

nemgangen viser, at der for alle 15 programmer er opstillet forandringsteori og resul-

tatramme. Alle klimapuljeprogrammer har klima som hovedformål, og dermed indgår

klima i den resultatramme, der er opstillet for programmet. Vi har undersøgt, om mini-

sterierne inden tildelingen af klimapuljemidler har vurderet, om det pågældende pro-

grams forandringsteori stemmer overens med klimapuljens forandringsteori. Det har

vi gjort ved at gennemgå programdokumenter og vurdere, om programmernes aktivi-

teter retter sig mod følgende aktiviteter, som klimapuljen støtter:

•

Udenrigsministeriets retnings-

linjer angiver, at resultatram-

men bl.a. skal inkludere op til 5

indikatorer for hvert ønsket re-

sultat, 1-2 indikatorer for hver

ønsket effekt og indikatorer

for eventuel langsigtet virkning.

Indikatorerne skal inkludere

både kvalitative og kvantitati-

ve aspekter af indsatsen. Re-

sultatrammen skal kunne give

et klart indtryk af de konkrete

resultater og den effekt, som

der ønskes opnået med pro-

grammet, og resultatrammen

skal kunne give et overblik

over den samlede struktur i

programmet.

mere effektive politikker og planlægning

mere effektive markeder og investeringer

mere robust klimaarkitektur.

Gennemgangen viser, at der generelt i programmaterialet er redegjort for, om pro-

grammerne vil understøtte en bedre planlægning, regulering, markedsadgang eller

klimaarkitektur. Ofte er der dog ikke eksplicit reference til, hvilke aktiviteter og hvilke

af klimapuljens overordnede effektindikatorer programmet retter sig mod. Rigsrevi-

sionen vurderer, at det ikke fremgår eksplicit i 8 af de 15 programmer. Det gør det

sværere at vurdere den forventede effekt af programmet, når programmet godken-

des.

Forandringsteori og resultatramme i klimabistand uden for klimapuljen

42. For den resterende del af de 38 programmer, i alt 23 programmer, som ikke er pro-

grammer under klimapuljen, og hvor klima i 19 af disse programmer alene indgår som

et delmål, har vi ligeledes gennemgået forandringsteori og resultatramme. Gennem-

gangen viser, at de enkelte programmer lever op til de krav, der stilles i Udenrigsmini-

steriets retningslinjer med hensyn til at opstille forandringsteori og resultatramme. I 3

af de 4 programmer, hvor klima er hovedformål, er klima i fokus i forandringsteori og

resultatramme. I de programmer, hvor klima er et delformål, indgår klima i varierende

omfang som fokus i forandringsteori og resultatramme. Gennemgangen viser et over-

ordnet billede af, at klima i en stor del af programmernes forandringsteori og resultat-

ramme udgør et begrænset fokus set i forhold til de beløb, der senere bliver rappor-

teret som klimabistand. Det gælder særligt for programmer inden for NGO-støtten,

hvor vi for flere programmer har vurderet, at klima kun indgår som delmål i en mindre

andel af de delprojekter, der er beskrevet i det foreliggende programmateriale.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Målretning af klimabistand

I 3 af de 19 programmer fremgår det desuden slet ikke af resultatrammen eller af øv-

rigt materiale, om nogen af programmets mål for resultater eller effekt eksplicit ved-

rører klima, på trods af at de er rapporteret som klimabistand. Det kan dog ikke ude-

lukkes, at disse programmer i højere grad indeholder klimarelevante aspekter, end

hvad der er beskrevet i programmaterialet. Gennemgangen viser også, at det er for-

skelligt, hvilke typer mål for klimaet der er fastsat i programmernes resultatramme. I

nogle programmer er der både klimarelaterede resultat- og effektmål, mens der i an-

dre kun er fastsat enten resultat- eller effektmål, eller hvor det ikke fremgår, hvilken

måltype der er angivet. Klimarelaterede mål for den langsigtede virkning fremgår be-

grænset i de 19 programmer, da de mål for den langsigtede virkning, der er, dækker

bredere end klima og således også adresserer andre væsentlige formål inden for ud-

viklingsbistanden. Det kan fx være et mål, hvor den langsigtede virkning er at skaffe

bedre adgang til vand, hvor et delmål er, at det gennemføres på en klimaeffektiv må-

de.

Resultater

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministe-

riet for de programmer, som vi har gennemgået, følger Udenrigsministeriets retnings-

linjer, ved at der for de enkelte programmer er opstillet forandringsteori og resultat-

ramme, som giver grundlag for at vurdere forventede resultater og effekt af program-

merne. Det gælder både for programmer, hvor klima er et delmål, og for programmer,

hvor klima er hovedformålet.

Rigsrevisionen kan dog konstatere, at i de gennemgåede programmer, hvor klima ale-

ne er et delformål, udgør klima et begrænset fokus i forandringsteori og resultatram-

me, set i forhold til de beløb der senere bliver rapporteret som klimabistand.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Resultater og effekt af klimabistand |

4. Resultater og effekt af

klimabistand

Delkonklusion

Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet understøt-

ter i overvejende grad opsamling af viden om klimapuljen, men Udenrigs-

ministeriet understøtter kun i begrænset grad opsamling af viden om den

øvrige klimabistands resultater og effekt.

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeri-

et har monitoreret fremdriften af resultater i den løbende og afsluttende opfølgning på

klimapuljens programmer. I klimapuljens programmer følges der i de årlige fremdrifts-

rapporter op på udviklingen i de klimarelaterede resultater. Derimod viser undersøgel-

sen, at der for størstedelen af programmerne i den øvrige klimabistand, hvor Udenrigs-

ministeriet alene har forvaltningsansvaret, og hvor klima oftest alene er et delmål, kun

i begrænset omfang sker løbende og afsluttende opfølgning på klimarelaterede resulta-

ter.

Undersøgelsen viser desuden, at Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsynings-

ministeriet i begrænset omfang har understøttet indsamlingen af viden om effekt. Mi-

nisterierne har i den afsluttende opfølgning fulgt op på effekten af klimapuljens pro-

grammer, men ministerierne følger ikke klimapuljens retningslinjer i forhold til at ud-

arbejde en samlet årlig opfølgning på, hvordan klimapuljeprogrammerne tilsammen bi-

drager til at opfylde effektindikatorerne. For programmer med klima som delmål uden

for klimapuljen har Udenrigsministeriet i begrænset omfang fulgt op på den klimarela-

terede effekt af afsluttede programmer.

Rigsrevisionen kan konstatere, at Udenrigsministeriets seneste tværgående evaluering,

som har haft fokus på klimabistand, er evalueringen af klimapuljen fra 2015. Ministe-

riet har i 2019 og 2020 igangsat 2 evalueringer om henholdsvis klimatilpasning og CO

reduktion, hvor både programmer inden for og uden for klimapuljen indgår. Resulta-

terne af disse evalueringer er ikke blevet offentliggjort endnu. Dermed følger ministe-

riets evaluering af klimabistand den samme evalueringskadence på 5-7 år som for alle

andre typer af bilateralt udviklingssamarbejde.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Resultater og effekt af klimabistand

Rigsrevisionen vurderer, at den begrænsede viden om klimabistandens resultater og ef-

fekt særligt gør sig gældende for den del af programmerne i undersøgelsen, hvor kli-

ma alene indgår som ét ud af flere delmål. For disse programmer er der i begrænset

grad opstillet resultatrammer, der indeholder klimarelaterede mål. Dermed er der et

begrænset grundlag at følge op på. Den begrænsede viden om klimarelaterede resulta-

ter og effekt betyder, at viden herom ikke i tilstrækkelig grad kan benyttes til fremad-

rettet at understøtte en mere målrettet klimabistand.

Endelig viser undersøgelsen, at Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsmi-

nisteriet i mindre grad har understøttet formidlingen til offentligheden om, hvilke re-

sultater og hvilken effekt der kommer ud af klimabistanden. Rigsrevisionen finder, at

de klimapolitiske redegørelser med fordel kan indeholde information om fremdrift i

forhold til, hvad der kommer ud af klimabistanden.

43. Dette kapitel handler om, hvorvidt Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og For-

syningsministeriet understøtter opsamling af viden om resultater og effekt af klima-

bistanden. Først har vi undersøgt, om ministerierne igennem monitoreringen af pro-

grammer og afslutningsrapporter har opsamlet viden om resultater af klimabistan-

den. Dernæst har vi undersøgt, om ministerierne har opsamlet viden om effekten af

klimabistanden. Endelig har vi undersøgt, om Udenrigsministeriet og Klima-, Energi-

og Forsyningsministeriet har understøttet relevant formidling af resultater og effekt

til offentligheden.

4.1. Viden om resultater af klimabistand

44. Udenrigsministeriets retningslinjer stiller krav til løbende monitorering af de resul-

tater, der er opstillet for det enkelte program, og krav til opfølgning på resultaterne ved

afslutningen af programmet. Det gælder både for de programmer, som har klima som

hovedformål, og for de programmer, hvor klima kun indgår som delmål.

Viden om resultater af klimabistanden i den løbende monitorering

45. Vi har undersøgt, om Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsmini-

steriet igennem monitoreringen af programmer har opsamlet viden om resultater af

klimabistanden.

Identifikation og

formulering

IMPLEMENTERING

Afslutning

Kravene til den løbende monitorering af udviklingsprogrammers implementering frem-

går af Udenrigsministeriets retningslinjer (i henholdsvis Guidelines for Programmes

and Projects, der gælder for klimapuljeprogrammer og den øvrige klimabistand til lan-

deprogrammer og internationale organisationer, og Guidelines for Grants for Civil

Society Organisations that qualify as Strategic Partners, der gælder for støtte til dan-

ske NGO’er). Fælles for retningslinjerne er, at ministerierne skal sikre, at der udarbej-

des en årlig rapport, som følger op på udviklingen i resultater med afsæt i programmets

resultatramme.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Resultater og effekt af klimabistand |

46. Figur 5 viser ministeriernes monitoreringsproces på tværs af retningslinjerne, der

gælder for alle 38 programmer.

Figur 5

Ministeriernes monitoreringsproces for klimabistandsprogrammer

Implementeringspartneren

udarbejder

en årlig rapport

Ministeriet modtager

og gennemgår

den årlige rapport

Statusmøde mellem

ministeriet og

implementeringspartneren

om den årlige rapport

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udenrigsministeriet.

Det fremgår af figur 5, at implementeringspartner skal sende en årlig rapport til mini-

steriet, som ministeriet gennemgår. Derefter afholdes et statusmøde, hvor fremdrif-

ten i programmets resultater og nye risici behandles. Ofte vil dialogen omkring moni-

toreringen ske hyppigere end årligt og også bestå af andre elementer end årsrappor-

ter og statusmøder. Årsrapporter og statusmøder er minimumskrav. I praksis er det

de programansvarlige implementeringspartnere, som udarbejder de årlige rapporter

og giver deres beskrivelse og vurdering af fremdriften i programmet set i forhold til,

hvad der er aftalt i programmet, mens den ansvarshavende enhed i ministerierne skal

sikre denne afrapportering og gennemgå den for eventuelle bemærkninger, der kan

drøftes på årlige statusmøder mellem ministeriet og den ansvarlige partner.

47. Vi har gennemgået dokumentationen for ministeriernes løbende monitorering, som

de fremstår i årlige rapporteringer af programmer under klimapuljen, og dernæst pro-

grammer fra den øvrige klimabistand. Vi har gennemgået den årlige rapportering for

de udvalgte 38 programmer, heraf er 15 programmer fra klimapuljen og 23 program-

mer fra den øvrige klimabistand. Vi har også gennemgået referater fra de årlige sta-

tusmøder.

Monitorering af klimaresultater for klimapuljeprogrammer

48. Vores gennemgang af årlige rapporter for de 15 programmer, som er finansieret

af klimapuljen, viser, at Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministe-

riet følger op på klimaresultaterne undervejs i implementeringen.

Programmer fra klimapuljen har i resultatrammen fastsat mål for klimarelaterede re-

sultater, som der følges op på løbende. For flere af programmerne, som har været i

gang i få år, er det for tidligt at vurdere resultaterne, men generelt indeholder rappor-

terne viden om status på programmets udvikling i forhold til indsatser og i muligt om-

fang de fastsatte resultater.

Implementeringspartner

Udenrigsministeriets udvik-

lingsaftaler har hver én imple-

menteringsansvarlig partner,

som er ansvarlig for at imple-

mentere aftalens aktiviteter.

For landeprogrammer vil det

typisk være den danske am-

bassade i aftalelandet. For

støtten til internationale orga-

nisationer og NGO’er vil det

typisk være de støttede orga-

nisationer.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Resultater og effekt af klimabistand

Monitorering af klimaresultater for den øvrige klimabistand

49. Vores gennemgang af de 23 programmer under den øvrige klimabistand viser, at

der i nogen grad sker en løbende monitorering af klimaresultaterne.

Vores gennemgang af årlige rapporter for støtten til landeprogrammer og til 5 inter-

nationale organisationer viser, at der i langt størstedelen af rapporterne er opsamlet

viden om resultater af klimaindsatsen, men at der er forskel på, hvor uddybende de

årlige rapporter redegør for viden om resultater. For en stor del af programmerne er

dette beskrevet så kortfattet eller overordnet, at det giver en meget usikker viden om,

hvorvidt programmet er på vej til at opnå det eller de ønskede klimaresultater.

Vores gennemgang af årlige rapporter for støtten til 10 danske NGO’er viser, at der i

enkelte af programmerne ikke er fulgt op på klimaresultater, og at rapporteringerne

er overordnede. Fx har Røde Kors i perioden 2016-2018 fået knap 215 mio. kr. i støtte,

som Udenrigsministeriet har rapporteret som klimabistand. Støtten er fordelt på 5 pro-

grammer, som alle har fået udarbejdet årlige rapporter. Opfølgningen på klimaresul-

tater har den samme beskrivelse i de 5 rapporter, der alle henviser til, at et stigende

antal af Røde Kors-partnere benytter klimainformationer til at kunne forberede sig på

situationer med ekstremt vejr, samt at Røde Kors, fx i Mali, Zimbabwe og Nepal, har

etableret partnerskaber med nationale meteorologiske serviceinstitutioner. Når man

tager størrelsen af programmernes klimabistand i betragtning, vurderer vi, at beskri-

velsen i de årlige rapporter er for overordnet til at give Udenrigsministeriet en tilstræk-

kelig viden om programmets klimaresultater.

Viden om resultater af klimabistanden i de afsluttede programmer

Identifikation og

formulering

Implementering

AFSLUTNING

Afsluttende resultat-

rapport

50. Vi har undersøgt, om Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministe-

riet igennem afslutningsrapporter har opsamlet viden om resultaterne af klimaindsat-

sen.

I afslutningsfasen skal der for programmer fra klimapuljen og for programmer fra den

øvrige klimabistand udarbejdes en afslutningsrapport. Afslutningsrapporterne hand-

ler bl.a. om, hvorvidt de ønskede resultater blev opnået, og om resultaterne bidrager

med den tiltænkte klimaeffekt.

Vi har gennemgået afslutningsrapporter for 15 programmer, som er afsluttet i 2018

eller 2019, heraf er 9 programmer fra klimapuljen, og 6 programmer fra den øvrige

klimabistand. Formålet med gennemgangen af de seneste afslutningsrapporter er at

få et indblik i, i hvilket omfang de afsluttende rapporter giver ministerierne viden om

resultater af klimabistanden.

Klimaresultater i afsluttende rapporter for klimapuljeprogrammer

51. Gennemgangen viser, at alle afslutningsrapporter for de 9 klimapuljeprogrammer

indeholder viden om resultater af programmernes klimabistand, da der er tale om pro-

grammer, hvor klima er hovedformålet.

Den ansvarlige afdeling i mini-

sterierne skal udarbejde en

afsluttende resultatrapport

som en del af afslutningen af

et program. Den afsluttende

resultatrapport er baseret på

partnerens afslutningsrapport

og indeholder et resumé af

deres afrapportering. I afslut-

ningsrapporten bliver pro-

grammet målt op imod pro-

grammets resultatramme. Af-

slutningsfasen for støtte til

danske NGO’er er sidestillet

med den løbende monitore-

ring, og den årlige rapport fun-

gerer her således også som en

afslutningsrapport.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Resultater og effekt af klimabistand |

52. Boks 2 viser eksempler på rapportering fra 2 afsluttede klimapuljeprogrammer i

Bangladesh og Vestafrika.

Boks 2

Eksempler på resultater fra afsluttede programmer

Bangladesh

Vestafrika

Climate Change Adaptation Project Phase II

Programmets formål er bl.a. at klimatilpasse infra-

strukturen i udvalgte landområder langs kystlinjen

i Bangladesh. Afslutningsrapporten gør rede for, at

der er bygget knap 140 km veje, og at borgerne i de

udvalgte områder nu har adgang til klimamodstands-

dygtig infrastruktur såsom katastrofesheltere, skoler,

markeder og andre institutioner, som yder social ser-

vice.

Agrhymet – knowledge-based climate adaptation

Afslutningsrapporten indledes med at oplyse, at pro-

jektdokumentet inkluderer en resultatmatrix med ud-

viklingsmål, resultater og aktiviteter, men at mange in-

dikatorer ikke er kvantificerede og derfor ikke indgår i

afrapporteringen. Selv om afrapporteringen er præget

af manglende indikatorer, redegøres der for nogle re-

sultater med eksempler, fx at et vigtigt dansk bidrag og

nøgleresultat er udviklingen af en ”Agromet-toolbox”,

som er en app til smartphones. Appen gør det muligt

for bl.a. landmænd at modtage vejrmeldinger på deres

telefon.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udenrigsministeriet.

Eksemplerne i boks 2 viser, hvordan det i afslutningsrapporterne er beskrevet, hvilke

resultater der er kommet ud af klimabistanden.

Klimaresultater i afsluttende rapporter for den øvrige klimabistand

53. For de 6 programmer fra den øvrige klimabistand, som er afsluttet i 2018 eller 2019,

viser gennemgangen af afslutningsrapporterne, at Udenrigsministeriet enten slet ikke

eller kun på overordnet plan følger op på programmets klimaresultater. Der er tale om

programmer under et landeprogram eller støtte til danske NGO’er. Det gælder fx et

program i Mali, hvis formål bl.a. er at forbedre adgangen til vand og sanitære forhold.

Desuden gælder det et program i Afghanistan, som har til formål at forbedre livskvali-

teten for tilbagevendte borgere ved bl.a. at forbedre deres helbred, livsgrundlag og ind-

tægt.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Resultater og effekt af klimabistand

Resultater

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministe-

riet i nogen grad har opsamlet viden om resultater af klimabistanden igennem den lø-

bende monitorering og afslutningsrapporter.

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministe-

riet opsamler viden om klimaresultater for programmer fra klimapuljen både i den lø-

bende monitorering og i de afsluttende rapporter, der tager afsæt i de opsatte mål for

resultater i programmernes resultatramme.

Rigsrevisionen konstaterer dog, at Udenrigsministeriet får begrænset viden om klima-

resultater i afslutningsrapporter fra programmer, hvor klima alene er delmål, på trods

af at programmerne er blevet rapporteret som klimabistand. De årlige rapporter giver

i flere tilfælde ikke viden om resultaterne af programmets klimaaktiviteter. Det gælder

både for støtte til landeprogrammer, internationale organisationer og danske NGO’er.

Særligt for støtten til danske NGO’er viser gennemgangen af de udvalgte programmer,

at de årlige rapporter, som ministerierne får for programmer med støtte til NGO’er, er

for overordnede til, at Udenrigsministeriet får tilstrækkelig viden om, hvilke resultater

der kommer ud af de programmer, som er henregnet til klimabistand.

4.2. Viden om effekt af klimabistand

54. Vi har undersøgt, om Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministe-

riet har opsamlet viden om effekten af programmer, der indgår i klimabistanden. For

at kunne svare på dette har vi først undersøgt, om ministerierne har opsamlet viden om

effekten af afsluttede klimabistandsprogrammer. Derudover har vi undersøgt, om mi-

nisterierne har foretaget tværgående opsamling af viden om, hvordan klimabistands-

programmer har bidraget til at skabe effekt.

Ifølge Udenrigsministeriet er alle stadier i gennemførelsen af et program afgørende for,

at programmet i sidste ende kan resultere i den ønskede effekt. Viden om gode og dår-

lige erfaringer i forhold til at opnå denne effekt er relevant at inddrage i ministerier-

nes strategiske arbejde med tilrettelæggelsen af Danmarks klimabistand for at frem-

me læring på tværs af Udenrigsministeriets og Klima-, Energi- og Forsyningsministe-

riets organisationer.

Viden om effekt i afslutningsrapporter

55. Vi har undersøgt, om Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministe-

riet har viden om effekten af afsluttede programmer, der har været rapporteret som

klimabistand.

Ifølge Udenrigsministeriets retningslinjer skal afslutningsrapporterne foruden viden

om opnåede resultater indeholde beskrivelse af, hvordan programmet har bidraget

til at opnå de ønskede mål eller indikatorer for effekt. En vurdering af programmers

effekt foretages som udgangspunkt ikke i den løbende monitorering, da effekt har et

mere langsigtet perspektiv, der typisk først indtræffer, efter aktiviteter er gennem-

ført, og resultater er opnået.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Resultater og effekt af klimabistand |

Vi har for de 15 afslutningsrapporter fra 2018 og 2019 gennemgået, om de følger op på,

om programmet har haft effekt i forhold til de mål, der er sat, heraf de 9 klimapulje-

programmer, hvor klima er hovedformålet, og de 6 programmer fra den øvrige klima-

bistand, hvor klima alene er et delmål. I gennemgangen har vi både set på opfølgning i

forhold til effekt (målt som outcomeindikatorer), og om rapporterne eventuelt beskri-

ver opfølgning på langsigtet effekt (målt som impactindikatorer). Ofte vil det dog være

for tidligt at vurdere den langsigtede effekt.

Gennemgangen viser samme billede som for opsamling af viden om resultater, idet der

generelt følges op på effekt i afslutningsrapporterne i klimapuljeprogrammerne, mens

der i mindre grad sker opfølgning på effekt i forhold til programmer, der har klima som

delmål. Det sker dog, fx fremgår det i afslutningsrapporten for et program i Etiopien,

som bl.a. går ud på at adressere madsikkerheden for den udsatte del af befolkningen,

at programmet har givet et vigtigt bidrag til den etiopiske regerings klimastrategi ved

at øge klimamodstandsdygtigheden gennem forbedret fødevaresikkerhed og nedsat

-udledning.

Fokus på opsamling af effekt på tværs af klimabistandens programmer

56. Vi har undersøgt, om ministerierne foretager en tværgående opsamling på viden

om, hvordan klimabistandsprogrammer har bidraget til at skabe effekt.

Effekt af klimapuljen og opsamling på effektindikatorer

57. Før vores undersøgelsesperiode fik Udenrigsministeriet udarbejdet en ekstern eva-

luering af klimapuljen. Evalueringen havde ikke særskilt fokus på effekt af program-

merne under klimapuljen, idet det blev vurderet, at det for flere af programmerne var

for tidligt at vurdere effekt af indsatsen. Evalueringsrapporten konkluderede, at tiden

nu var kommet til at fokusere indsatsen og lægge større vægt på at måle og dokumen-

tere effekter. Evalueringen resulterede i en række anbefalinger, der bl.a. gik på at ud-

vikle en ramme, som kunne sikre bedre målretning og grundlag for at vurdere effek-

ten af klimapuljen, og som resulterede i retningslinjerne for klimapuljen i 2016.

I Udenrigsministeriets og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets retningslinjer for

klimapuljen fremgår det, at alle klimapuljeprogrammer skal rapportere på én eller fle-

re af 3 effektindikatorer, medmindre det er tydeligt, at disse indikatorer ikke passer

til det pågældende program. Dette vil typisk gælde for programmer, der fokuserer på

politiske reformer, institutionelle rammer og kapacitetsopbygning. I retningslinjerne for

klimapuljen opfordres der til, at der i programmerne trækkes på det forudsatte indika-

torsæt, når resultatrammen for programmet udvikles. Det fremgår også af retningslin-

jerne, at Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet hvert år skal

foretage en samlet opfølgning og afrapportering på, hvordan klimapuljens programmer

har bidraget til at skabe effekt i forhold til de 3 kerneindikatorer. Indikatorerne skal

dermed bidrage med viden om programmernes bidrag til de ønskede klimaeffekter,

så det kan vurderes, om klimapuljen fungerer efter hensigten, og om de langsigtede

mål for områdets udvikling opnås.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Resultater og effekt af klimabistand

58. Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har oplyst, at mi-

nisterierne ikke foretager en årlig opfølgning på programmernes afrapportering af ef-

fektindikatorerne eller udarbejder en samlet oversigt over, hvordan klimapuljepro-

grammerne bidrager til den samlede effekt af klimapuljen. Ministerierne har videre op-

lyst, at den manglende samlede opfølgning især skyldes, at det for en stor del af pro-

grammerne er svært at opgøre effekten i forhold til effektindikatorerne, særligt for

programmer, som har til formål at sikre fx kapacitetsopbygning, som ifølge klimapul-

jens retningslinjer kan undtages fra at skulle rapportere på disse indikatorer. Ministe-

riernes opfølgning på programmer fra klimapuljen foretages derfor kun i forbindelse

med opfølgningen på de enkelte programmers implementering og i den afsluttende

rapport.

Fokus på klimaeffekt i evalueringer af udviklingsbistanden

59. Hvert år gennemfører Udenrigsministeriet en række evalueringer, der foretages

af eksterne uafhængige evalueringskonsulenter. Evalueringerne har til formål at gå i

dybden med at analysere støttede programmers aktiviteter og resultater/effekter

med fokus på læring om, hvad der virker og hvorfor. Det kan fx være i forhold til sær-

lige temaer eller typer af lande, hvor der typisk analyseres på tværs af programmer

og inden for længevarende perioder. Ministeriet har en målsætning om, at alle typer

af bilateral udviklingsbistand evalueres inden for en tidsramme på 5-7 år.

60. Vi har gennemgået alle Udenrigsministeriets evalueringer, som er offentliggjort i

undersøgelsesperioden fra den 1. januar 2016 til den 1. juni 2020, for at belyse, i hvil-

ket omfang evalueringerne indeholder viden om effekter relateret til støttede klima-

programmer. De 15 afsluttede programmer, vi har gennemgået, er først afsluttet i 2018

og i 2019 og indgår derfor ikke i de evalueringer, som er udarbejdet frem til den 1. juni.

2020.

Gennemgangen viser, at Udenrigsministeriet har udarbejdet 36 evalueringer af ud-

viklingsbistanden i perioden 2016-2020, hvoraf 20 i forskellig grad behandler klima. I

3 af evalueringerne udgør et klimarelateret tema hovedfokus, hvor der analyseres på

støttede programmers klimarelaterede aktiviteter, og hvor det i varierende omfang

vurderes, hvilken effekt der er kommet ud af aktiviteterne. I 2 af evalueringerne be-

mærkes det, at det er forbundet med betydelige vanskeligheder at måle effekt. Tema-

evalueringerne omhandler afgrænsede temaer inden for den brede klimaindsats. I de

resterende 17 evalueringer, hvor klima indgår som et delfokus eller meget begrænset,

er det desuden svært at udskille, hvilken viden der er knyttet til klimaeffekter. Dette

skyldes ofte, at koblingen mellem klimaaktiviteter, resultater, effekt og læring og så

de klimarelevante mål, der har været opstillet i de pågældende programmers foran-

dringsteori eller resultatramme, ikke fremgår tydeligt.

Gennemgangen viser samlet, at klimaindsatser ikke er blevet systematisk evalueret

de seneste 4 år, men sporadisk har indgået i de evalueringer, der er gennemført, pri-

mært som et delfokus og med udgangspunkt i enkelte lande. De konkrete evaluerin-

ger bidrager i begrænset omfang til et tværgående overblik over viden om klimaeffekt

på tværs af klimarelaterede programmer.

Evaluering af udviklings-

programmer

Hvert år gennemfører Uden-

rigsministeriet en række eva-

lueringer. Evaluering kan bru-

ges som input til tilrettelæg-

gelsen af efterfølgende identi-

fikationsfaser, hvor ministeri-

erne skal foretage ny vurde-

ring og prioritering af, hvilke

aktiviteter de skal tildele til-

skud. Det er ikke alle Uden-

rigsministeriets og Klima-,

Energi- og Forsyningsministe-

riets afsluttede programmer,

som udtages til evaluering.

Udenrigsministeriets evalue-

ringer kan omfatte et helt lan-

deprogram eller særlige te-

maer, der er relevante for for-

valtningen af udviklingsbistan-

den.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Resultater og effekt af klimabistand |

Udenrigsministeriet har i 2019 og i 2020 igangsat 2 evalueringer, som handler om den

danske støtte til klimatilpasning og om klimaafbødning, hvor både programmer inden

for og uden for klimapuljen indgår. Evalueringerne skal skabe et tværgående overblik

over klimarelaterede indsatser og effekten inden for disse 2 dele af klimabistanden.

Evalueringerne er ikke offentliggjort endnu. Dermed følger ministeriet en evaluerings-

kadence på 5-7 år.

Udfordringer ved opsamling af viden om resultater og effekt af klimabistand, hvor

klima er et delmål

61. Sammenholdt med resultaterne fra kapitel 3 om målretning er det Rigsrevisionens

vurdering, at den begrænsede opsamling af viden om resultater og effekt særligt gæl-

der for den del af klimabistanden, der alene har klima som et delmål. For klimapuljen,

hvor klima er hovedformålet, følges der generelt op på de enkelte programmers resul-

tater i den løbende monitorering og på resultater og effekter i den afsluttende rappor-

tering.

62. Figur 6 viser udfordringerne ved opsamlingen af viden om resultater og effekt af

klimabistanden uden for klimapuljen, hvor klima alene er et delmål.

Figur 6

Udfordringer ved opsamling af viden om resultater og effekt af klima-

bistand for programmer, som alene har klima som delmål

Klima fremgår

begrænset i flere

programmers mål for

resultater og effekt

Begrænset

videreformidling til

offentligheden og

begrænset læring

Begrænset grundlag

at følge op på

Begrænset viden

om resultater

og effekt

Kilde:

Rigsrevsionen.

Det fremgår af figur 6, at den begrænsede forekomst af klimarelaterede mål for resul-

tater og effekt har konsekvenser for, at der er et begrænset grundlag at følge op på,

hvilket har betydning for, at der i begrænset omfang opsamles viden om resultater og

effekt af klimabistanden. Dermed opnås der begrænset viden og læring om klimabi-

standen for de programmer, som alene har klima som et delmål. Viden om klimabistan-

dens resultater og effekt kan dermed i begrænset omfang videreformidles og indgå

som input i ny proces af, hvordan den samlede klimabistand skal målrettes.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Resultater og effekt af klimabistand

Resultater

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministe-

riet i nogen grad har opsamlet viden om effekten af klimabistanden.

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministe-

riet på programmer under klimapuljen følger op på effekt af afsluttede programmer.

For programmer i den øvrige klimabistand er der i mindre grad opfølgning på effekt af

afsluttede programmer. Undersøgelsen viser samtidig, at de 2 ministerier ikke foreta-

ger en årlig opfølgning på klimapuljeprogrammernes afrapportering af effektindikato-

rerne eller udarbejder en samlet oversigt over, hvordan klimapuljens programmer bi-

drager til klimapuljens samlede effekt.

I 2015 udarbejdede ministerierne en evaluering af klimapuljen, men i evalueringen blev

det vurderet, at det for flere indsatser var for tidligt at se på effekten af programmer-

ne. I perioden 2016-2020 har Udenrigsministeriet gennemført en række evalueringer

på tværs af udviklingsprogrammer. Disse evalueringer har i varierende grad adresse-

ret klimaforandringer og bidrager kun i mindre grad til viden om effekt af klimabistan-

den på tværs af udviklingsbistanden. Rigsrevisionen kan konstatere, at de konkrete

evalueringer mellem den seneste store evaluering i 2015 og de igangværende evalue-

ringer dermed kun i begrænset omfang bidrager til et tværgående overblik over klima-

indsatser og klimaeffekter på en sådan måde, at det kan indgå som input til målretnin-

gen af den fremtidige indsats.

Udenrigsministeriet har 2 igangværende evalueringer af klimaindsatsen i udviklings-

lande, hvor både programmer inden for og uden for klimapuljen indgår. Evalueringer-

ne skal skabe et tværgående overblik over klimarelaterede indsatser og effekt inden

for disse 2 dele af klimabistanden. Dermed følger ministeriet en evalueringskadence

på 5-7 år for alle typer af bilateralt udviklingssamarbejde. Evalueringerne er endnu

ikke offentliggjort.

4.3. Formidling af resultater og effekt af klimabistand til

offentligheden

63. Vi har undersøgt, om Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministe-

riet har understøttet relevant formidling af resultater og effekt til offentligheden. For

at besvare det, har vi undersøgt, om Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har ud-

arbejdet klimapolitiske redegørelser til Folketinget. I forlængelse heraf har vi under-

søgt, om redegørelsen indeholder en beskrivelse af fremdriften for klimaindsatsen i

udviklingslandene. Vi har også undersøgt, om det på Udenrigsministeriets åbne data-

base OpenAid.dk er muligt at finde information om, hvad der kommer ud af klimabi-

standen.

Klimapolitiske redegørelser til Folketinget

64. Vi har undersøgt, om Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har udarbejdet kli-

mapolitiske redegørelser til Folketinget, og om de indeholder en beskrivelse af frem-

driften for klimaindsatsen i udviklingslande. Ministeriet skal ifølge lov om Klimarådet,

klimapolitisk redegørelse og fastsættelse af nationale klimamålsætninger fremme gen-

nemsigtighed om retning og fremdrift for Danmarks klimapolitik i de klimapolitiske re-

degørelser. Der er dog ikke et lovmæssigt krav herom.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Resultater og effekt af klimabistand |

Vi har gennemgået Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets klimapolitiske redegørel-

ser i perioden 2016-2019 for at belyse, om de beskriver fremdriften på klimabistands-

programmer, og hvad der samlet set kommer ud af klimabistanden.

Gennemgangen viser, at der i alle 4 redegørelser er afsnit om Danmarks samarbejde

med udviklingslandene på klimaområdet. Redegørelserne indeholder bl.a. eksempler

med beskrivelser af specifikke programmers formål og af de forventninger til klima-

mæssige effekter, der er knyttet til programmerne. Ingen af redegørelserne forholder

sig til fremdriften i, hvilke resultater eller hvilken effekt der kommer ud af de enkelte

programmer eller af klimaindsatsen som helhed. Dette med undtagelse af et enkelt ek-

sempel, et program i Kina, der er beskrevet i redegørelsen for 2019. Af eksemplet

fremgår det, at danske og kinesiske eksperters samarbejde om at overføre danske er-

faringer med kraftværksfleksibilitet til Kina har betydet, at kinesiske vindmøller i langt

mindre grad end tidligere bliver standset. Det har reduceret spildet af den kinesiske

vindenergi fra 17 % i 2016 til 7 % i 2019, hvilket videre har medført en reduktion af CO

udledning, der svarer til 63 % af udledningen fra det samlede danske energiforbrug.

Viden om klimabistandens resultater og effekt på OpenAid.dk

65. For at se, om det er muligt at finde information om, hvad der kommer ud af klima-

bistanden på Udenrigsministeriets åbne database OpenAid.dk, har vi undersøgt, om

det er muligt at finde programmer ved at søge på klima. Vi har desuden gennemgået

de udvalgte 38 programmer for, hvordan de er blevet afrapporteret på OpenAid.dk.

Ifølge § 4 i lov om internationalt udviklingssamarbejde skal ministeriet sikre åbenhed i

forvaltningen af udviklingsbistanden. OpenAid.dk er et centralt redskab for ministeri-

et i forhold til at sikre denne åbenhed.

Det fremgår af Udenrigsministeriets hjemmeside, at offentligheden via OpenAid.dk

kan orientere sig om Danmarks udviklingsbistand. OpenAid.dk skal ifølge ministeriet

både indeholde informationer om de enkelte udviklingsprogrammer og bidrage til at

give overblik over den samlede udviklingsbistand.

Gennemgangen viser, at alle de gennemgåede programmer kan genfindes på Open-

Aid.dk. Det er imidlertid kun 9 programmer, der indeholder en tekstbeskrivelse, og her-

af er det kun 2 programmer, der indeholder information om resultater relateret til kli-

mabistanden.

Udenrigsministeriet har oplyst, at hvis der mangler beskrivelse af fremdrift på Open-

Aid.dk, skyldes det, at disse data ikke er registreret digitalt, idet OpenAid.dk afspejler

registrerede data i ministeriets datavarehus. Derfor arbejder ministeriet med at øge di-

gitaliseringen af arbejdsgangene. Udenrigsministeriet har desuden oplyst, at ministe-

riet bl.a. som led i opfølgningen på Rigsrevisionens beretning om udviklingssamarbej-

de med Myanmar er ved at udvikle en opgradering af OpenAid.dk. Version 2 af Open-

Aid.dk vil bl.a. præsentere hele resultatrammen for et program.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Resultater og effekt af klimabistand

Resultater

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministe-

riet i mindre grad har understøttet formidling til offentligheden om, hvilke resultater der

kommer ud af klimabistanden.

De klimapolitiske redegørelser fra 2016 til 2019 indeholder ikke information om frem-

driften i forhold til, hvilke resultater eller hvilken effekt der kommer ud af de enkelte

klimaprogrammer eller af klimabistanden som helhed, hvilket der heller ikke er et krav

om. Dette med undtagelse af et enkelt eksempel, der er beskrevet i redegørelsen for

2019. Ministeriet er dog ikke lovmæssigt forpligtet til at beskrive resultater og effekt

af klimabistanden i de klimapolitiske redegørelser. Rigsrevisionen finder, at de klima-

politiske redegørelser med fordel kan indeholde information om fremdriften i forhold

til, hvad der kommer ud af klimabistanden.

Undersøgelsen viser desuden, at Udenrigsministeriet kun i begrænset omfang har of-

fentliggjort information om resultaterne af klimabistanden. Ministeriet har oplyst, at

ministeriet arbejder på en opgradering af Udenrigsministeriets hjemmeside Open-

Aid.dk.

Rigsrevisionen, den 7. januar 2021

Lone Strøm

/Inge Laustsen

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Metodisk tilgang |

Bilag 1. Metodisk tilgang

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Udenrigsministeriet og Klima-, Ener-

gi- og Forsyningsministeriet understøtter en gennemsigtig klimabistand, der er mål-

rettet mod at skabe størst mulig effekt. Derfor undersøger vi følgende:

•

Understøtter Udenrigsministeriet, at det er gennemsigtigt, hvor mange penge der

bruges på klimabistand?

•

Understøtter Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet en

målrettet klimabistand?

•

Understøtter Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet op-

samling af viden om klimabistandens resultater og effekt?

I undersøgelsen indgår Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet.

Undersøgelsen omhandler perioden 2016-2020. Med afgrænsningen ønsker vi at bely-

se de seneste års udvikling i den danske klimaindsats i udviklingslande – efter Paris-

aftalens vedtagelse i 2015. Periodeafgrænsningen er desuden valgt med udgangs-

punkt i, at Udenrigsministeriet i 2015 gennemførte en evaluering af klimapuljen, der

dækkede perioden fra klimapuljens oprettelse i 2008 og frem til og med 2015. Evalu-

eringen konkluderede, at det for flere af klimapuljens programmer endnu var for tid-

ligt at vurdere, hvordan de havde bidraget til at realisere de overordnede effektmål,

men at tiden var kommet til at fokusere indsatsen og lægge større vægt på at måle og

dokumentere effekter. Evalueringen påpegede derfor behovet for en forstærket mo-

nitorering og rapportering, der vil gøre det muligt over tid at vurdere klimapuljens pro-

grammers effekt med henblik på at optimere effekten af den danske klimabistand.

Undersøgelsen bygger på en gennemgang af dokumenter og 38 udvalgte klimarelate-

rede udviklingsprogrammer, der indgår i klimabistanden, og som har fået bevilget mid-

ler fra 2016 til 2018, samt 15 programmer, der er afsluttet i 2018 eller 2019, hvoraf stør-

stedelen har fået bevilget midler før 2016. Vi har desuden holdt møder med Udenrigs-

ministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet samt med relevante interesse-

organisationer og forskere.

På grund af COVID-19 har det ikke været muligt for os at besøge nogen af de udvik-

lingslande, hvor de 38 udvalgte udviklingsprogrammer implementeres. Sådanne be-

søg skulle have bidraget med en dybere praktisk forståelse af de enkelte programmer

og den kontekst, de udspiller sig i. Vi har dog haft et enkelt onlinemøde med ambassa-

den i Uganda.

Nedenfor beskrives vores kvalitetssikring, data og metode i flere detaljer.

Kvalitetssikring

Denne undersøgelse er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssikring,

som omfatter høring hos de reviderede samt ledelsesbehandling og sparring på for-

skellige tidspunkter i undersøgelsesforløbet med chefer og medarbejdere i Rigsrevi-

sionen med relevante kompetencer.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Metodisk tilgang

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:

•

lov om internationalt udviklingssamarbejde

lov om Klimarådet, klimapolitisk redegørelse og fastsættelse af nationale klimamål-

sætninger

Danmarks ratificering af Parisaftalen, oktober 2016

Verden 2030 – Danmarks udviklingspolitiske og humanitære strategi

retningslinjer for programmer og projekter under udviklingsbistanden, som er frem-

lagt på amg.um.dk og Udenrigsministeriets seneste Guidelines for Programmes

and Projects fra januar 2018

administrative retningslinjer for danske organisationer med rammeaftaler med

Udenrigsministeriet, 2016

administrative retningslinjer for strategiske partnere Administrative Guidelines

for Grants for Civil Society Organisations that qualify as Strategic Partners

retningslinjer for bevillinger Guidelines for Approval of Grant Appropriations,

Strategies and Policies

retningslinjer for klimapuljen Guiding Principles for the Danish Climate Envelope

fra februar 2016

udvalgt programmateriale for de udvalgte udviklingsprogrammer, bl.a. program-

dokument og årlige rapporter om fremdriften

korrespondance mellem Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsmi-

nisteriet.

Formålet med gennemgangen af dokumenterne har været at belyse, hvilke juridiske

og politiske rammer der regulerer den danske klimabistand, og hvordan Udenrigsmi-

nisteriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet udmønter disse rammer i interne

retningslinjer for forvaltning af klimabistanden, både forvaltningen af de enkelte pro-

grammer og den samlede opfølgning.

Møder

Vi har holdt møder med følgende:

•

Udenrigsministeriet, herunder en række arbejdsmøder samt møde med ambassa-

den i Uganda

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet

DIIS (Dansk Institut for Internationale Studier)

Folkekirkens Nødhjælp

CARE.

Formålet med møderne har været at opnå en fælles forståelse af de juridiske og poli-

tiske rammer for den danske klimabistand. Desuden har formålet været at forstå

Udenrigsministeriets og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets praksis for forvalt-

ningen af udviklingsbistanden generelt og specifikt for klimabistanden. Endelig har det

været formålet at forstå væsentlige aktørers rolle i udviklingssamarbejdet og få indblik

i klimarelaterede problemstillinger inden for udviklingssamarbejdet.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Metodisk tilgang |

Udvalgte programmer

Formålet med vores gennemgang af udvalgte programmer har været at belyse, hvor-

dan et økonomisk væsentligt og bredt sammensat udsnit af forskellige typer udviklings-

programmer ud fra den foreliggende dokumentation i praksis lever op til retningslin-

jer og vejledninger.

Vi har både i kapitel 2, 3 og 4 gennemgået materiale for 38 udvalgte programmer, der

indgår i klimabistanden, og som er nye bevillinger i perioden 2016-2018. Heraf er ud-

valgt 15 programmer fra klimapuljen og 23 programmer fra den øvrige udviklingsbi-

stand, jf. bilag 2 med oversigt over udvalgte programmer. De 38 udvalgte programmer

er ikke repræsentative for den samlede klimabistand, men udvalgt blandt indsatser,

som forvaltes efter retningslinjerne for bilaterale programmer, bl.a. på baggrund af øko-

nomisk væsentlighed.

Programmerne har fået en bevilling i perioden 2016-2018 og har været rapporteret til

UNFCCC eller EU som klimabistand på baggrund af den tildelte klimamarkør, der mar-

kerer, om klima indgår som hoved- eller delformål. Vi har ikke valgt programmer, der

har fået bevilling i 2019, da kvalitetssikringsprocesserne for, hvilke udviklingsprogram-

mer der kategoriseres som klimarelaterede og dermed skal tildeles klimamarkører,

først ville foreligge i slutningen af 2020. Vi ved fra de foregående kvalitetssikringer, at

kvalitetssikringen giver anledning til ændringer i vurderingen af klimamarkører, og der-

for mener vi, at det ikke giver mening at udvælge klimaprogrammer, før kvalitetssik-

ringen er gennemført.

Vi har lagt særlig vægt på følgende kriterier i udvælgelsen af programmer:

at opnå høj økonomisk væsentlighed ved at medtage de programmer, som indgår

i klimabistanden med de største programbudgetter, og hvor flest krav fra retnings-

linjerne i forhold til målretning og opfølgning skal følges

•

at afdække forskellige former for støtte til programmer, herunder støtte til lande

via landeprogrammer, internationale organisationer og danske NGO’er

•

at afdække programmer, hvor klimarelaterede indsatser er henholdsvist hoved-

og delformål, herunder både programmer fra klimapuljen og fra den øvrige klima-

bistand

•

at afdække hele forvaltningsprocessen for programmer fra identifikations- til af-

slutningsfasen.

Vi har afgrænset os fra at undersøge dele af den rapporterede klimabistand. For det

første har vi afgrænset os fra at undersøge den rapporterede klimabistand, der er gi-

vet til Danidas privatsektorstøtter IFU og DSIF (252 mio. kr. i perioden 2016-2018).

For det andet har vi afgrænset os fra at undersøge en del af støtten til internationale

organisationer, der gives som klimaspecifikke kernebidrag, fx Fonden for de mindst

udviklede lande. Derudover har vi afgrænset os fra den klimarelaterede støtte, der

ikke rapporteres som klimabistand, og som ikke indgår i figur 1. Vi afgrænser os såle-

des fra at undersøge ikke-klimaspecifikke kernebidrag, som Danmark tildeler til inter-

nationale organisationer, fx FN, Verdensbanken og EU, der kan anvende pengene til

forskellige formål, herunder også klimarelaterede formål.

•

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Metodisk tilgang

Med udgangspunkt i ovenstående kriterier og afgrænsning har vi udvalgt følgende

sammensætning af udviklingsprogrammer:

•

De fleste bilaterale og klimaspecifikke multilaterale programmer under klimapul-

jen, som har fået bevilget midler i perioden 2016-2018. Det drejer sig om i alt 15 pro-

grammer, som har fået bevillinger mellem 11 mio. kr. og 115 mio. kr. Vi har bl.a. fra-

valgt tilsagn til CISU på 40 mio. kr. i 2018. CISU er en sammenslutning af danske

udviklingsorganisationer, som fordeler støtte til en række mindre organisationer.

Vi har desuden undtaget et program fra Myanmar, som tidligere er behandlet i

Rigsrevisionens beretning om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar.

•

De fleste programmer inden for vores afgrænsning af den øvrige klimabistand, som

har fået bevilget mere end 39 mio. kr. i perioden 2016-2018, og som Udenrigsmini-

steriet har rapporteret som klimabistand. Når grænsen er sat til 39 mio. kr., skyl-

des det, at Udenrigsministeriet kategoriserer programmer på over 39 mio. kr. som

et stort program, hvor alle krav i Udenrigsministeriets retningslinjer for udviklings-

programmer skal følges. Det drejer sig i alt om 23 programmer.

Tabel A viser, hvor stor en økonomisk andel vores udvalgte programmer udgør af den

samlede population af klimabistandens programmer i perioden 2016-2018.

Tabel A

De 38 udvalgte programmers økonomiske andel af den samlede rapporterede klimabistand i pe-

rioden 2016-2018

(Mio. kr.)

Støtte til

lande

Støtte til

internationale

organisationer

Støtte til

danske

NGO'er

DSIF og IFU

Danida

privatsektor

instrumenter

I alt

Øvrig klimabistand

Rapporteret klimabistand i alt

Rapporteret klimabistand på de

udvalgte programmer

Andel i procent

Klimapuljen

Rapporteret klimabistand i alt

Rapporteret klimabistand på de

udvalgte programmer

Andel i procent

Note: Tilsagnstal.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udenrigsministeriet.

398

262

66 %

568

248

44 %

966

510

53 %

1�½156

547

47 %

392

24 %

511

389

76 %

229

2�½311

1�½029

45 %

Det fremgår af tabel A, at de udvalgte programmer samlet set repræsenterer en rela-

tivt høj andel af klimabistanden, henholdsvis 53 % for klimabistanden, der tildeles fra

klimapuljen, og 45 % af klimabistanden, der tildeles uden for klimapuljen. Samlet set

har vi udvalgt programmer, der udgør 47 % af den rapporterede klimabistand i perio-

den 2016-2018.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Metodisk tilgang |

Men andelen varierer og er størst for støtte til danske NGO’er (76 %) og mindst for støt-

te til internationale organisationer. Årsagen til den relativt lave andel inden for støtten

til internationale organisationer er bl.a., at der er relativt mange små bevillinger til inter-

nationale organisationer, som er under 39 mio. kr. Derudover skyldes det, at vi ikke ser

på klimaspecifikke kernebidrag til internationale organisationer, som har klima som

hovedformål. Disse programmer forvaltes anderledes end den øvrige klimabistand,

da Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet hverken har ansvar

for målretningen eller for opfølgningen. Grunden til den høje andel støtte til de danske

NGO’er er, at en relativt stor del af midlerne er koncentreret på få programmer, som vi

har inddraget. Der er ikke tildelt midler fra klimapuljen til NGO’er.

Udviklingsprogrammer har typisk en bevillingsperiode på 3-5 år, og den afsluttende af-

rapportering foreligger som udgangspunkt 1-2 år herefter. Derfor vil de fleste af de

programmer, der har fået bevilling i perioden 2016-2018, endnu ikke være afsluttede

og have afslutningsrapporter med information om, hvilke resultater og effekter pro-

grammet har ført med sig.

Vi har derfor udvalgt 15 bilaterale klimaprogrammer, som bliver gennemgået i kapitel

4, som har afsluttet en bevillingsperiode i 2018 eller 2019. 14 af disse programmer har

fået bevilget midler før 2016. Det har været nødvendigt at gå længere tilbage end pe-

rioden 2016-2018 for at få grundlag for at kunne vurdere ministeriernes forvaltning af

afslutningsprocessen for udviklingsprogrammer med klimaformål. Udenrigsministe-

riet har oplyst, at der ikke blev afsluttet nogen programmer med klimabistand i 1. halv-

år 2020, og de 15 udvalgte programmer repræsenterer derfor de seneste afslutnings-

rapporter med en programbevilling over 10 mio. kr.

Evalueringer

Vi har derudover i kapitel 4 gennemgået ministeriernes opfølgning i form af evaluerin-

ger af udviklingsbistanden fra den 1. januar 2016 til den 1. juni 2020. Formålet er at be-

lyse, i hvilken grad klimarelaterede programmer og temaer har indgået i de eksterne,

uafhængige evalueringer, som Udenrigsministeriet har igangsat i løbet af undersøgel-

sesperioden. Vi har gennemgået alle 36 evalueringer af udviklingsbistanden, som fra

2016 til 2020 er publiceret på Danidas hjemmeside.

Klimavurdering i de udvalgte programmer

I kapitel 2 har vi foretaget en vurdering af klimaandelen i programmer på baggrund af

OECD’s vejledning i at tildele klimamarkører. Vi har således fulgt OECD’s beslutnings-

træ, jf. figur A.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Metodisk tilgang

Figur A

Beslutningstræ for tildeling af klimamarkør

A) Hvilke mål fremgår af programdokumentet?

B) Matcher nogle af disse mål de kriterier, der berettiger en klimamarkør?

C) Ville aktiviteten være gennemført

(eller designet på denne måde)

uden dette formål?

Væsentligt delmål

Klimamarkør 1

Nej

Hovedformål

Klimamarkør 2

Ikke klimarettet

Klimamarkør 0

Nej

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af OECD’s vejledning DAC Rio Markers for Climate Handbook.

Ifølge OECD’s vejledning skal klimamarkørerne tildeles på baggrund af det skriftlige

programmateriale, der ligger til grund for godkendelse af programmets bevilling. Vi

har i vurderingen lagt vægt på, at klima skal indgå i programmets mål for at kvalifi-

cere til en klimamarkør.

Det findes ikke klare internationale retningslinjer for, hvordan klimamarkørerne skal

oversættes direkte til den finansiering, programmerne reelt giver til klimaaktiviteter.

De fleste lande, inkl. Danmark, anvender såkaldte koefficienter. Danmark har valgt en

koefficient på 50 %. Det betyder, at Udenrigsministeriet tæller halvdelen af program-

budgettet med i klimafinansieringen, når programmet har fået klimamarkør 1. Vi har

valgt at gøre det samme. Efter tildelingen af klimamarkører til de 38 udvalgte pro-

grammer har vi anvendt klimakoefficienter til at omregne til vurderingen af klimabi-

stand i kroner og øre.

Vores tilgang adskiller sig fra Udenrigsministeriets ved, at vi har anvendt en finma-

sket vurderingsmetode, når klimamarkørerne tildeles. Udenrigsministeriets tilgang er

at tildele én klimamarkør til det samlede program, uanset om programmet er et min-

dre program med en enkelt partner eller et større program med flere partnere og de-

lelementer. Vi har i stedet foretaget vurderingen ved at se på programmets delele-

menter og sat klimamarkører på hvert delelement. På den måde har vi, så vidt det er

muligt, undladt at medregne de dele af programmet, hvor klimaelementet ikke er til-

strækkeligt beskrevet. Denne tilgang ligner de multilaterale udviklingsbankers prin-

cipper for overvågning af klimabistand. Til vurderingen af aftalerne med NGO’erne

har vi vurderet klimaindholdet ud fra det materiale, som har været tilgængeligt for os,

hvilket i nogle tilfælde har været budgetter og ansøgningsdokumenter for de enkelte

delprojekter og i andre tilfælde budgetter og overordnede projektbeskrivelser i ram-

meaftaler.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Metodisk tilgang |

Der findes ingen metode til at udregne det præcise klimabistandsbeløb, hvilket bety-

der, at vores beregning ligesom Udenrigsministeriets beregning er et ”bedste bud” på

det reelle omfang af klimabistanden.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision. Stan-

darderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisionen, for

at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grundlæggende

revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI 100-999).

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Udvalgte programmer i undersøgelsen

Bilag 2. Udvalgte programmer i undersøgelsen

Tabel a

Udvalgte programmer med støtte til lande

Titel

Land

FL-konto

Tilsagn

i perioden

2016-2018

rapporteret

som klima-

bistand

23�½5 mio. kr.

30 mio. kr.

45 mio. kr.

125 mio. kr.

65 mio. kr.

115 mio. kr.

Klimapulje

Ja/Nej

Ansvarligt

ministerium

UM/KEFM

Accelerating Wind Power

Generation in Ethiopia

Climate Adaptation and

Resilience Engagements

Climate Resilient Forest

livelihoods

Climate Resilient Rural

Infrastructure Program

Coherence between hum. re-

sponses and dev. coop. in Eth.

Danish Energy Agency Energy

Partnership Programme

(DEPP – Energistyrelsen)

Durable Solutions Somalia

2017-2020 (Enkeltbevilling

til Folkekirkens Nødhjælp)

Extension of LCTU – DEA EP

Ethiopia's Rural Productive

Safety Net Programme

South Sudan Country

Programme 2016-2018

TP Agriculture, growth and

employment

UPSIDE – Water resources

management in the Upper Nile

Water Management Zone

UPSIDE – (herunder NURI)

Water and Livelihoods

Programme

I alt

Etiopien

Bangladesh

Etiopien

Bangladesh

Etiopien

Kina, Sydafrika,

Mexico, Vietnam

Somalia

06�½34�½01�½70

06�½32�½01�½05

06�½32�½02�½11

06�½32�½01�½05

06�½34�½01�½70

Nej

KEFM

06�½32�½01�½08

100 mio. kr.

Nej

Kina, Sydafrika,

Mexico, Vietnam

Etiopien

South Sudan

Bangladesh

Uganda

06�½34�½01�½70

06�½32�½01�½05

06�½32�½01�½09

06�½32�½02�½11

06�½34�½01�½70

13 mio. kr.

25 mio. kr.

50 mio. kr.

45 mio. kr.

35 mio. kr.

KEFM

Nej

Uganda

Kenya

06�½32�½01�½12

06�½32�½01�½11

87�½5 mio. kr.

50 mio. kr.

Nej

809 mio. kr.

Kilde:

Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Udvalgte programmer i undersøgelsen |

Tabel b

Udvalgte programmer med støtte til internationale organisationer

Titel

Land

FL-konto

Tilsagn i

perioden

2016-2018

rapporteret

som klima-

bistand

11 mio. kr.

45 mio. kr.

14 mio. kr.

25 mio. kr.

14 mio. kr.

20 mio. kr.

40 mio. kr.

35 mio. kr.

Klimapulje

Ja/Nej

Ansvarligt

ministerium

UM/KEFM

Contribution to the Clean

Technology

Danish Contribution to

ESMAP 2017-2020

Global Facility for Promotion

of Clean Energy Mini-grids

IEA's Energy Efficiency in

Emerging Economies, Phase II

IEA support to renewable

energy and energy efficiency

IFC VBE 2017

IRENA

OECD – Clean Energy Fi-

nance Investment Mobiliza-

tion Programme

P4G Coordination Hub and

Fund

SEforALL

Support to Sustainable

Energy systems via FFSR

and knowledge sharing

UNEP-DTU Partnership (UDP)

Copenhagen Centre for

Energy efficiency

Voluntary Contribution to the

IPCC

World Resources Institute

– Core Funding 2018-2022 –

2018

I alt

Interregional

06�½34�½01�½70

06�½38�½02�½17

06�½34�½01�½70

06�½38�½01�½12

06�½34�½01�½70

Nej

KEFM

Interregional

06�½38�½02�½12

06�½34�½01�½70

20�½6 mio. kr.

10 mio. kr.

11 mio. kr.

Nej

KEFM

Interregional

06�½34�½01�½70

78 mio. kr.

Interregional

06�½34�½01�½70

06�½38�½02�½12

10 mio. kr.

7�½5 mio. kr.

Nej

341�½1 mio. kr.

Kilde:

Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Udvalgte programmer i undersøgelsen

Tabel c

Udvalgte programmer med støtte til danske NGO’er

Titel

Land

FL-konto

Tilsagn i

perioden

2016-2018

rapporteret

som klima-

bistand

27 mio. kr.

31�½5 mio. kr.

46�½8 mio. kr.

54 mio. kr.

Klimapulje

Ja/Nej

Ansvarligt

ministerium

UM/KEFM

CARE Danmark Lot CIV Stra-

tegisk partnerskab 2018

Folkekirkens Nødhjælp Part-

nerskabsaftale 2016

Folkekirkens Nødhjælp Ram-

meaftale 2017

Folkekirkens Nødhjælp Lot

CIV Strategisk partnerskab

2018

Røde Kors Danmark

Partnerskabsaftale 2016

Røde Kors Danmark

humanitær partnerskabsaf-

tale 2017

Røde Kors Danmark

rammeaftale 2017

Røde Kors Danmark Lot HUM

Strategisk partnerskab 2018

Røde Kors Danmark Lot CIV

Strategisk partnerskab 2018

WWF Lot CIV Strategisk part-

nerskab

CARE Danmark Lot CIV Stra-

tegisk partnerskab 2018

I alt

Kilde:

Udenrigsministeriet.

Interregional

06�½33�½01�½10

06�½39�½03�½10

06�½33�½01�½10

Nej

Interregional

06�½33�½01�½10

06�½39�½03�½10

29�½6 mio. kr.

57�½5 mio. kr.

Nej

Interregional

06�½33�½01�½10

06�½39�½03�½10

06�½33�½01�½10

29�½7 mio. kr.

64 mio. kr.

27 mio. kr.

15 mio. kr.

27 mio. kr.

Nej

389�½1 mio. kr.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Udvalgte programmer i undersøgelsen |

Tabel d

Udvalgte programmer afsluttet i perioden 2018-2019

Titel

Land

FL-konto

Afslutnings-

år

2018

Rapporteret

som klima-

bistand

42�½7 mio. kr.

Klimapulje

Ja/Nej

Nej

Ansvarligt

ministerium

UM/KEFM

Etiopien – food security

and resilience – program-

me management

Rammebevilling

Folkekirkens Nødhjælp

Oxfam IBIS – Frame

Agreement 2015-2017

Climate Envelope 2012:

Support for CCAP (Cen-

tre for Clean Air Policy)

Low Carbon Transition

Unit (LCTU)

Climate Envelope 2016:

Extension of Low Carbon

Transition Unit (LCTU)

Climate Envelope 2012:

Agrhymet – knowledge-

based climate adaptation

in West Africa

Climate Change Adapta-

tion Project Phase II

Support to DACAAR

PSD & employment

Améliorer l'accés à l'eau

et l'assainissement.

Programme de transition

2015-2016

IUCN – Asien – man-

groves for the future

Climate Envelope 2015:

Support for CCAP

Climate Change Adapta-

tion Pilot Project

World Bank – general

contribution ESMAP

2013-16

I alt

Etiopien

06�½32�½01�½23

Interregional

Peru

06�½33�½01�½10

06�½34�½01�½70

2018

61�½5 mio. kr.

60�½5 mio. kr.

17 mio. kr.

Nej

KEFM

Interregional

06�½34�½01�½70

2018

27�½3 mio. kr.

13 mio. kr.

KEFM

Interregional

06�½34�½01�½70

2018

27 mio. kr.

Interregional

Afghanistan

Somalia

Mali

06�½34�½01�½70

06�½39�½03�½11

06�½32�½01�½08

06�½32�½01�½20

2018

2019

20 mio. kr.

36 mio. kr.

4 mio. kr.

37�½5 mio. kr.

Nej

Interregional

06�½34�½01�½70

06�½34�½01�½80

2019

25 mio. kr.

10 mio. kr.

53 mio. kr.

384 mio. kr.

Kilde:

Udenrigsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet.

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

| Ordliste

Bilag 3. Ordliste

Effekt

Den planlagte effekt af et udviklingsprograms indsats i slutningen af programperioden som følge af

de planlagte resultater af produkter/ydelser. Vi anvender samme forståelse som ved outcome i

Udenrigsministeriets retningslinjer for programmer og projekter.

Ifølge retningslinjer for udviklingsbistanden skal hvert program have en forandringsteori, der rede-

gør for, hvordan indsatser forventes at bidrage til ønskede mål for resultater og effekt, og beskriver,

hvilke metoder, instrumenter og input der vil bruges på at opnå målene.

Bruges i Udenrigsministeriets retningslinjer for programmer og projekter om den langsigtede virk-

ning af resultater og effekt af et udviklingsprogram.

Er et økonomisk estimat af, hvor stor en del af udviklingsbistanden der kan henregnes til klimarela-

terede indsatser.

Betegnelse for ændringer af klimaet, der skaber ekstremt vejr og naturkatastrofer såsom tørke, he-

debølger, cykloner og oversvømmelser, som kan påvirke mennesker verden over.

Når et udviklingsprogram indeholder en indsats, som søger at øge klimatilpasningen eller CO

-re-

duktionen.

OECD’s klimamarkører er opkaldt efter de 3 Rio-konventioner, hvorfor markørerne også benæv-

nes Rio-markører. Markørerne er udviklet til at spore integrering af de 3 Rio-konventioner i udvik-

lingsbistanden, herunder klimakonventionen.

Blev etableret i 2008 som en pulje på finansloven under udviklingsbistanden. Puljen har til formål

at støtte klimaindsatser, der hjælper udviklingslande til at reducere udledning af CO

og tilpasse sig

klimaforandringerne.

Skal hjælpe udviklingslandene med at tilpasse sig til konsekvenserne af nuværende og kommende

klimaforandringer, herunder tørke, oversvømmelse, ustabilt og ekstremt vejr. Fx ved at undervise

landmænd i at dyrke afgrøder, der er modstandsdygtige over for tørke.

Vurdering af, om de enkelte programmer indeholder indsatser vedrørende klima. Vurderingerne

foretages af Udenrigsministeriet ud fra OECD’s håndbog for fastsættelse af klimamarkører og ud-

gør grundlaget for afrapportering af den samlede danske klimabistand til relevante internationale

institutioner.

En politik, der beskriver Danmarks interesser og mål for det samlede engagement i et prioritets-

land. Politikken skal godkendes af udviklingsministeren og udenrigsministeren og præsenteres for

Folketingets Udenrigsudvalg.

En samlet pakke af udviklingssamarbejde med et samlet strategisk mål, der indeholder flere under-

liggende programmer og projekter.

Den langsigtede virkning af resultater og effekt i et udviklingsprogram efter programperioden. Vi

anvender samme forståelse som ved impact i Udenrigsministeriets retningslinjer for programmer

og projekter.

I beretningens sammenhæng bruges ordet til at beskrive arbejdet med at registrere, måle og følge

fremdrift i resultater.

Forandringsteori

Impact

Klimabistand

Klimaforandring

Klimaindsats

Klimamarkør

Klimapuljen

Klimatilpasning

Klimavurdering

Landepolitik

Landeprogram

Langsigtet virkning

Monitorering

FIU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 65: Beretning nr. 9/2020 om klimabistand til udviklingslande

Ordliste |

Outcome

Bruges i Udenrigsministeriets retningslinjer for programmer og projekter om de planlagte effekter

af hver udviklingsaftale i slutningen af programperioden.

Bruges i Udenrigsministeriets retningslinjer for programmer og projekter om de planlagte produk-

ter eller ydelser, som skal leveres i udviklingsaftalen, og som ifølge forandringsteorien vil føre til de

ønskede effekter (outcome) og langsigtede virkninger (impact).

Er en international aftale inden for FN’s klimakonvention UNFCCC, som blev indgået på COP21-

klimakonferencen i Paris i 2015. Aftalen er underskrevet af 195 lande og forpligter de 171 lande,

der har ratificeret aftalen, til at modvirke den globale opvarmning ved at begrænse udledning af

drivhusgasser (CO

) gennem grøn omstilling, klimatilpasning og finansiering heraf.

For udviklingsprogrammernes resultater og effekt er der opsat indikatorer for, hvornår program-

merne har opnået deres resultater, og effekt er opnået.

De planlagte resultater (fx produkter eller ydelser) af et udviklingsprograms indsatser, der ifølge

planen skal føre til den ønskede effekt og langsigtede virkning. Vi anvender samme forståelse som

ved output i Udenrigsministeriets retningslinjer for programmer og projekter.

En samlet visning af et udviklingsprograms mål og indikatorer for de ønskede resultater (output),

effekter (outcome) og eventuel effekt på lang sigt (impact). Resultatrammen skal kunne give et

klart indtryk af, hvad der ønskes opnået med programmet, og hvordan det måles.

En aftale om tilskud mellem Udenrigsministeriet og en implementerende aftalepartner og tilskuds-

modtager. Aftalen angiver formål med tilskuddet, resultatkrav og ansvarsfordelingen i aftalen.

Fællesbetegnelse for finansiel og teknisk støtte af forskellig art, som tildeles af velstillede lande til

lande, som efter vurdering har behov for støtte. Udviklingsbistanden finansierer det danske udvik-

lingssamarbejde og udgjorde i 2018�½0�½7 % af BNI i overensstemmelse med FN’s målsætning.

Betegnelse for det, der støttes. I beretningen primært blot benævnt som program.

Output

Parisaftalen

Programmets indikatorer

Resultater

Resultatramme

Udviklingsaftale

Udviklingsbistand

Udviklingsprogram