Erhvervsudvalget 2020-21
ERU Alm.del Bilag 120
Offentligt
Bilag 8
RAPPORT OM EN KOMMENDE GENEREL
ORDNING FOR SCREENING AF
UDENLANDSKE INVESTERINGER MV.
Anbefalinger fra den tværministerielle arbejdsgruppe vedrørende
nationale sikkerhedsinteresser ved visse investeringer mv.
Oktober 2020
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
Indholdsfortegnelse
Indledning…………………………………………………………….......…………...9
1.1.
1.2.
1.3.
Kapitel 2
Arbejdsgruppens nedsættelse og opgaver……………………….……….9
Arbejdsgruppens sammensætning ……………………………….......….13
Oversigt over rapportens indhold....……………….....……………….....13
Kapitel 1
Sikkerhedsmæssige aspekter ved udenlandske investeringer og andre
udenlandske aktiviteter
……………………………………………………………...16
2.1.
2.2.
2.3.
Indledning.......…………………….…………………………………… 16
Karakteren af de sikkerhedsmæssige udfordringer……………......……..17
Behovet for en generel screeningsordning.....……………………………19
Indledning…………………………………………….…………………21
Udenlandske direkte investeringer i EU…………………………….…...22
Udenlandske direkte investeringer i Danmark………………….……….24
Generelt om udenlandske direkte investeringer………………………….24
De indadgående udenlandske direkte investeringers oprindelse…………25
Anden udenlandsk
økonomisk aktivitet i Danmark……………………...26
Indledning………………………………………………………………
28
EU-retten………………………………………………………………...29
Traktatens bestemmelser om kapitalens fri bevægelig
og etableringsfrihed...................................................................................29
4.2.2.
4.2.3.
4.2.4.
4.2.4.1.
4.2.4.2.
4.2.4.3.
4.2.4.4.
4.3.
4.3.1.
Servicedirektivet……………...………………………………………...
32
Traktatens artikel 346-348 om væsentlige
sikkerhedsinteresser…………33
FDI-forordningen……………………………………………………..…34
Generelt om forordningen……………………………………………….34
Forordningens anvendelsesområde…………………………………...…35
Minimumsforpligtelserne til de nationale
screeningsordninger…………37
Forordningens samarbejdsmekanisme…………………………………..
38
Handels-
og investeringsaftaler med tredjelande………………………..
40
EU’s handels- og investeringsaftaler…………………………………….40
2
Kapitel 3
Den økonomiske betydning af udenlandske investeringer mv……………………..21
3.1.
3.2.
3.3.
3.3.1.
3.3.2.
3.4.
Kapitel 4
International ramme for en kommende generel screeningsordning……………….28
4.1.
4.2.
4.2.1.
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
4.3.2.
4.4.
4.4.1.
4.4.2.
4.5.
Kapitel 5
Danmarks bilaterale investeringsbeskyttelsesaftaler…………………….41
Andre internationale forpligtelser………………………………………..41
WTO-aftaler..............................................................................................41
OECD-aftaler……………………………………………………………42
Sammenfatning………………………………………………………….42
Indledning…………………………………………………………….....45
Krigsmaterielloven………………………………………………………47
Screeningsmekanisme…………………………………………………...47
Indgrebshjemmel………………………………………………………...48
Procedure for gennemførelse af indgreb…………………………………48
Domstolsprøvelse………………………………………………………..49
Varetagelse af fortrolighedshensyn……………………………………...49
Kontinentalsokkelloven…………………………………………………
49
Screeningsmekanisme…………………………………………………...49
Indgrebshjemmel………………………………………………………...50
Procedure
for gennemførelse af indgreb…………………………………50
Domstolsprøvelse………………………………………………………..50
Varetagelse af fortrolighedshensyn……………………………………...51
Anden relevant lovgivning………………………………………………52
Lov om net- og informationssikkerhed……………………………….…52
Frekvensloven………………………………………………………...…54
Graveloven………………………………………………………………55
Rumloven………………………………………………………………..56
Indledning………………………………………………………………
58
Finland…………………………………………………………………..
59
Frankrig………………………………………………………………….63
Norge…………………………………………………………………….66
Tyskland…………………………………………………………………70
Det Forenede Kongerige (UK)…………………………………………..73
USA……………………………………………………………………...76
Sammenfatning af de udvalgte landes screeningsordninger……………..79
3
Gældende dansk ret…………………………………………………………………..45
5.1.
5.2.
5.2.1.
5.2.2.
5.2.3.
5.2.4.
5.2.5.
5.3.
5.3.1.
5.3.2.
5.3.3.
5.3.4.
5.3.5.
5.4.
5.4.1.
5.4.2.
5.4.3.
5.4.4.
Kapitel 6
Andre landes regler og praksis………………………………………………………58
6.1.
6.2.
6.3.
6.4.
6.5.
6.6.
6.7.
6.8.
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
6.8.1.
6.8.1.1.
6.8.1.2.
6.8.1.3.
6.8.1.4.
6.8.2.
6.8.3.
6.8.4.
6.8.5.
6.8.5.1.
6.8.5.2.
Kapitel 7
Screeningsmekanisme…………………………………………………...79
De omfattede sektorer……………………………………………………79
De omfattede aktiviteter…………………………………………………80
Særligt vedrørende
andre økonomiske aktiviteter…………………….....82
Notifikation……………………………………………………………..
83
Indgrebshjemmel………………………………………………………...84
Indgrebsprocedure……………………………………………………….86
Domstolsprøvelse………………………………………………………..86
Fortrolighedshensyn……………………………………………………..87
Fortrolighed i
forbindelse med en afgørelse om indgreb………………..87
Fortrolighed i forbindelse med en eventuel domstolsprøvelse…………..87
Indledning………………………………………………………………
89
De omfattede dispositioner………………………………………………92
Erhvervelse af kontrol eller indflydelse over en enhed………………….92
Andre økonomiske dispositioner………………………………………...93
Krav til kontrol eller indflydelse……………………………………….
98
Efterfølgende
erhvervelse af yderligere kontrol eller indflydelse………102
De omfattede sektorer og aktiviteter……………………………………104
Særligt følsomme sektorer og aktiviteter……………………………….104
Andre følsomme sektorer og aktiviteter………………………………..106
De omfattede aktører…………………………………………………...107
Den udenlandske aktør…………………………………………………107
Det danske tilsynsobjekt………………………………………………..109
Forholdet til andre sektor-specifikke
screeningsordninger……………..110
Forslag til modeller for anvendelsesområde……………………………112
Modeller for screening af udenlandsk erhvervelse af kontrol eller
indflydelse over en enhed………………………………………………112
Model 1: Sektor-specifik screeningsordning
………………………......112
Model 2: Kombineret sektor-specifik og tværsektoriel
screeningordning……………………………………………………….118
Anvendelsesområde for en kommende generel screeningsordning………………..89
7.1.
7.2.
7.2.1.
7.2.2.
7.2.3.
7.2.4.
7.3.
7.3.1.
7.3.2.
7.4.
7.4.1.
7.4.2.
7.5.
7.6.
7.6.1.
7.6.1.1.
7.6.1.2.
7.6.1.3.
Model 3: Kombineret sektor-specifik og gradueret tværsektoriel
screeningordning
………………………………………………………122
4
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
7.6.2.
Modeller for screening af andre udenlandske økonomiske
dispositioner……………………………………………………………126
Model A: Screening af erhvervelse og tilsvarende foranstaltninger…...126
Model B: Screening af erhvervelse af kontrol eller indflydelse over
et aktiv………………………………………………………………….127
Model C: Sikkerhedsventil……………………………………………..128
Indledning……………………………………………………………..
133
De relevante beskyttelseshensyn……………………………………….135
Vurderingen af risikoen………………………………………………...138
De tre risikofaktorer……………………………………………………138
Indgrebskriterier………………………………………………………..140
Former for indgreb……………………………………………………..
143
Fastsatte vilkår………………………………………………………… 143
Afslag eller nedlæggelse af forbud……………………………………..144
Afvikling………………………………………………………………
145
Nedlæggelse af midlertidige forbud og stand-still……………………...146
Ekspropriationshjemmel……………………………………………… 147
Forslag til
modeller for indgrebskriterier……………………………….149
Model 1: Hensyn til den nationale sikkerhed eller den offentlige
orden…………………………………………………………………... 149
Model 2: Fastsættelse af
underkriterier………………………………...150
Indledning……………………………………………………………..
153
Screeningsmyndighed…………………………………………………
154
Fordeling af afgørelseskompetence…………………………………….156
Inddragelse af andre relevante myndigheder………………………….. 159
Forslag til modeller for afgørelseskompetence…………………………160
Model 1: Ministerkomitémodellen……………………………………..160
Model 2: Indstillingsmodellen………………………………………….162
Model 3:
Forhandlingsmodellen………………………………………..164
7.6.2.1.
7.6.2.2.
7.6.2.3.
Kapitel 8
Kriterier for indgreb………………………………………………………………...133
8.1.
8.2.
8.3.
8.3.1.
8.3.2.
8.4.
8.4.1.
8.4.2.
8.4.3.
8.4.4.
8.4.5.
8.5.
8.5.1.
8.5.2.
Kapitel 9
Afgørelseskompetence……………………………………………………………....153
9.1.
9.2.
9.3.
9.4.
9.5.
9.5.1.
9.5.2.
9.5.3.
Kapitel 10
Administration af screeningsordningen……………………………………………167
5
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
10.1.
10.2.
10.2.1.
10.2.2.
10.2.3.
10.2.4.
10.2.5.
10.2.6.
10.2.7.
10.2.8.
10.3.
Indledning……………………………………………………………..
167
Fælles overvejelser……………………………………………………..169
Den forpligtede part…………………………………………………….169
Ansøgningsmateriale og indhentning af supplerende oplysninger……..170
Kontrol af de indsendte oplysninger……………………………………172
Tidsfrister i sagsbehandlingen………………………………………….172
Mulighed for
vejledning…………….………………………………….175
Aftalte vilkår…………………………………………………………... 176
Kontrol med aftalte og fastsatte vilkår………………………………….176
Manglende overholdelse af aftalte og fastsatte vilkår………………….177
Ansøgning om tilladelse til erhvervelser og andre økonomiske
dispositioner (forhåndsgodkendelse)…………………………………..
179
Mulige udfald
på en ansøgning om tilladelse…………………………..179
Konsekvenser af manglende ansøgning om tilladelse………………….179
Tilbagekaldelse af en tilladelse…………………………………………179
Notifikation af erhvervelser og andre økonomiske dispositioner………180
Mulige udfald
på en notifikation……………………………………….180
Konsekvenser af manglende notifikation………………………………181
Tilbagekaldelse af en godkendelse……………………………………..181
Eventuel frist for indgreb……………………………………………….181
Forslag til modeller for administration…………………………………183
Model 1: Ren tilladelsesordning
…………………………...…………..184
Model 2: Tilladelsesordning og
frivillig notifikation………………….
184
Model 3: Tilladelsesordning, frivillig og pligtmæssig notifikation .….. 186
Indledning……………………………………………………………..
188
Fortrolighedshensyn
i sagsbehandlingen……………………………….189
Forvaltnings-
og databeskyttelsesretlige regler………………………...189
Oplysningernes karakter………………………………………………..192
Varetagelse af fortrolighedshensyn i forbindelse med
sagsbehandlingen……………………………………………………...
193
Fortrolighedshensyn under domstolsprøvelsen………………………...198
Grundlovens § 63 om prøvelse af øvrigmyndighedens grænser og
6
10.3.1.
10.3.2.
10.3.3.
10.4.
10.4.1.
10.4.2.
10.4.3.
10.4.4.
10.5.
10.5.1.
10.5.2.
10.5.3.
Kapitel 11
Fortrolighedshensyn og domstolsprøvelse…………………………………………188
11.1.
11.2.
11.2.1.
11.2.2.
11.2.3.
11.3.
11.3.1.
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
grundlovens § 73 om ekspropriation………………………………........198
11.3.2.
EMRK artikel 6 om retten til retfærdig rettergang og artikel 47
i EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder………………………..199
11.3.3.
Varetagelse af fortrolighedshensyn i forbindelse med en
domstolsprøvelse……………………………………………………….202
11.4.
11.4.1.
11.4.1.1.
11.4.1.2.
11.4.2.
Forslag til modeller for
varetagelse af fortrolighedshensyn…………….205
Modeller for varetagelse af fortrolighedshensyn i sagsbehandlingen….205
Model 1: Henvisning til gældende regler……………………………….205
Model 2:
Særlig tavshedsforskrift……………………………………..
206
Modeller for varetagelse af fortrolighedshensyn under domstols-
prøvelsen………………………………………………………………
207
11.4.2.1.
11.4.2.2.
Kapitel 12
Model A: Almindelig domstolsprøvelse………………………………..207
Model B: Mulighed for lukket procedure………………………………208
Arbejdsgruppens samlede optioner for en kommende generel screenings-
ordning……………….………………………………………………………………211
12.1.
12.2.
12.2.1.
12.2.2.
12.3.
12.3.1.
12.3.2.
12.3.3.
12.3.4.
12.4.
Indledning……………………………………………………………..
211
De tre optioner………………………………………………………….212
Andre økonomiske dispositioner og
aktiviteter……………………….. 214
Økonomiske konsekvenser……………………………………………..217
Option 1: Sektor-specifik
tilladelsesordning…………………………...217
Overordnet beskrivelse af ordningen………………..………………… 217
Fordele og ulemper ved ordningen…………………….……………… 221
Forholdet til andre landes screeningsordninger………………………...224
Erhvervs-
og samfundsøkonomiske og statsfinansielle konsekvenser…224
Option 2: Sektor-specifik tilladelsesordning og tværsektoriel
notifikationsordning……………………………………………………226
12.4.1.
12.4.2.
12.4.3.
12.4.4.
12.5.
Overordnet beskrivelse af ordningen………………………………….. 226
Fordele og ulemper ved ordningen………………………………..……229
Forholdet til andre landes screeningsordninger………………………...232
Erhvervs- og samfundsøkonomiske
og statsfinansielle konsekvenser…233
Option 3: Sektor-specifik tilladelsesordning og gradueret
tværsektoriel
notifikationsordning……………….…………………….
235
12.5.1.
Overordnet beskrivelse af ordningen……………………………...……235
7
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
12.5.2.
12.5.3.
12.5.4.
Fordele og ulemper ved ordningen……………………………...……...236
Forholdet til andre landes screeningsordninger………………………...237
Erhvervs-
og samfundsøkonomiske og statsfinansielle konsekvenser….238
8
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0009.png
Kapitel 1
Indledning
Hovedpointer
En tværministeriel arbejdsgruppe vedrørende nationale sikkerhedsinteresser ved visse
investeringer mv. har haft til opgave at udarbejde en rapport med henblik på en grundig
afdækning af relevante temaer og mulige modeller for en kommende generel
investeringsscreeningsordning, inklusiv en indgrebshjemmel.
Erhvervsministeren forventer i folketingsåret 2020/2021 (Feb. II) at fremsætte et lovforslag om
en kommende generel investeringsscreeningsordning i Danmark.
Regeringen samarbejder tæt med Færøerne og Grønland om udenrigs- og sikkerhedspolitiske
spørgsmål. Der er dialog om det videre arbejde med henholdsvis Færøerne og Grønland, som
har deltaget som observatører i den danske arbejdsgruppe. Kommende ordninger for
investeringsscreening og indgrebsmuligheder skal være baseret på den gældende
kompetencefordeling inden for riget og skal respektere Færøernes og Grønlands
selvstyreordninger.
1.1. Arbejdsgruppens nedsættelse og opgaver
Den daværende regering (Venstre, Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti) nedsatte i april
2018 en tværministeriel arbejdsgruppe vedrørende nationale sikkerhedsinteresser ved visse
investeringer mv.
1
Arbejdsgruppen fik til opgave at komme med forslag til et selvstændigt lovgrundlag, der giver
myndighederne hjemmel til at gribe ind i situationer, hvor udenlandske investeringer og andre
økonomiske aktiviteter er uforenelige med hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed i Danmark
(en indgrebslov) og dernæst et udkast til et lovgrundlag for en eventuel mekanisme til screening af
investeringer mv. (en screeningslov).
I april 2019 blev det under den daværende regering besluttet, at arbejdsgruppen i første omgang skulle
udarbejde en rapport med henblik på en grundig afdækning af de relevante temaer og mulige modeller
for en kommende generel screeningsordning
–
inklusiv en indgrebshjemmel
–
i erkendelsen af, at der
knytter sig nogle væsentlige og komplekse spørgsmål til udviklingen af en kommende generel
1
I det følgende benævnt ”arbejdsgruppen”.
9
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
screeningsordning. Det gælder bl.a. spørgsmålet om, hvordan hensynet til på den ene side vores
sikkerhed og på den anden side de samfundsøkonomiske interesser i udenlandske investeringer mv.
varetages. Det blev samtidig besluttet, at der skulle udarbejdes et samlet lovgrundlag for
indgrebshjemlen og screeningsmekanismen.
Regeringen (Socialdemokratiet) har besluttet at videreføre det igangsatte arbejde i arbejdsgruppen, da
der vurderes at være behov for øget fokus på beskyttelse af nationale sikkerhedsinteresser i forbindelse
med visse udenlandske investeringer og andre økonomiske aktiviteter.
Det er forudsat, at arbejdsgruppens rapport skal forholde sig til følgende emner:
”1.
International ramme for en kommende dansk screeningsordning
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/452 af 19. marts 2019 om et regelsæt for
screening af udenlandske direkte investeringer i Unionen finder anvendelse fra den 11. oktober
2020. Forordningen sætter, sammen med Danmarks øvrige relevante internationale forpligtelser,
herunder WTO, rammerne for en kommende dansk screeningsordning. Forordningens krav til
dansk lovgivning skal analyseres i dybden, ligesom øvrige internationale forpligtelser skal
belyses.
2. Andre landes lovgivning
Rapporten skal indeholde en kortlægning og en juridisk analyse af sammenlignelige landes
screeningsordninger og øvrige hjemler til at gøre indgreb i udenlandske investeringer og visse
andre økonomiske aktiviteter af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed.
Kortlægningen og analysen skal bl.a. vedrøre lovgivningens anvendelsesområde, kriterierne for
screening og indgreb, afgørelseskompetencen, administration af en screeningsordning,
varetagelsen af fortrolighedshensyn og muligheden for prøvelse af et indgreb.
De udenlandske erfaringer skal inddrages igennem hele rapporten, så det fremgår, hvilke
sammenlignelige landes lovgivning de mulige modeller for en dansk ordning lægger sig op af,
ligesom eventuelle fravigelser skal begrundes, jf. nedenfor under pkt. 3-8.
3. Anvendelsesområdet
3.1. De omfattede aktiviteter
Der skal udarbejdes forslag til modeller for, hvilke aktiviteter der skal screenes. Beskrivelsen af
de enkelte modeller skal ledsages af en redegørelse for modellens fordele og ulemper, herunder
juridiske begrænsninger som følge af Danmarks internationale forpligtelser samt samspillet med
den øvrige regulering af de omfattede aktiviteter for at undgå modsatrettet eller dobbelt
regulering. Imødegåelse af muligheden for omgåelse skal adresseres.
3.2. De omfattede sektorer
Der skal foretages en kortlægning af, inden for hvilke sektorer der kan være behov for at
iværksætte screening af udenlandske investeringer mv. Dette skal
–
om muligt
–
ske med afsæt
i en definition af kritisk infrastruktur. På baggrund af kortlægningen og udenlandske erfaringer
10
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
skal der udarbejdes modeller for både sektoriel og tværsektoriel screening med angivelse af
fordele og ulemper.
3.3. De omfattede aktører
Det skal overvejes, hvilke aktører et indgreb skal kunne rettes imod. Der skal udarbejdes mulige
modeller med en analyse af fordele og ulemper ved de enkelte modeller.
4. Kriterier for indgreb
Det skal afklares, om et indgreb skal bestå i nedlæggelse af forbud og/eller fastsættelse af vilkår
og i givet fald hvilke typer af vilkår.
Det skal dernæst overvejes, hvilke objektive kriterier der skal være opfyldt, før der kan foretages
indgreb i en udenlandsk investering mv. af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed.
Herunder belyses det, om der inden for rammerne af EU-retten og relevante internationale
forpligtelser levnes rum for, at beslutninger i et vist omfang kan bero på politisk skøn. Fordele
og ulemper ved de forskellige modeller skal angives.
5. Afgørelseskompetencen
Det skal overvejes, hvem der skal have kompetencen til at træffe en afgørelse om fastsættelse af
vilkår og nedlæggelse af forbud. Der udarbejdes forslag til modeller med angivelse af fordele og
ulemper.
6. Administration af screeningsordningen
Det skal overvejes, hvordan screeningsordningen administrativt skal etableres, herunder hvordan
sagsbehandlingen skal foregå i praksis, forpligtede høringsparter mv. Der skal udarbejdes forslag
til mulige modeller med angivelse af fordele og ulemper.
7. Fortrolighedshensyn og domstolsprøvelse
Der skal udarbejdes en redegørelse for de særlige fortrolighedshensyn, der kan gøre sig gældende
i forbindelse med screening og indgreb. Dette vedrører både fortrolighedshensyn i forbindelse
med afgørelsen og under en domstolsprøvelse.
Der skal udarbejdes modeller for, hvordan hensynet til fortrolighed
–
om muligt
–
kan varetages
forbindelse med afgørelsen og domstolsprøvelsen. De mulige modeller skal angive fordele og
ulemper og juridiske begrænsninger som følge af Danmarks internationale forpligtelser.
8. Anbefaling til model for screeningslov
På baggrund af pkt. 1-7 afgives anbefalinger til mulige modeller for en kommende screeningslov
og modellernes praktiske gennemførelse, herunder modellerne erhvervs- og
samfundsøkonomiske
og statsfinansielle konsekvenser.”
Der har fra regeringens side været et ønske om en åben og inddragende proces i forbindelse med
udarbejdelsen af arbejdsgruppens rapport. Dette er også baggrunden for, at Erhvervsministeriet i regi
af arbejdsgruppen den 14. maj 2020 afholdte et bredt interessentmøde med det formål at orientere om
11
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0012.png
status for det igangværende arbejde med investeringsscreening og indhente overordnede input til en
række centrale spørgsmål, der kan have betydning for udformningen af mulige modeller for en
kommende ordning
2
. Interessentmødet, der havde deltagelse fra erhvervsorganisationer,
advokatbranchen og interessenter med et særligt sikkerhedsmæssigt perspektiv, blev gennemført på
grundlag af et debatoplæg
3
. Forud for mødet var indkommet skriftlige høringssvar til debatoplægget
fra en række interessenter, som arbejdsgruppen har inddraget i forbindelse med rapportens
udarbejdelse
4
.
Erhvervsministeren forventer i folketingssamlingen 2020/2021 (Feb. II) at fremsætte et lovforslag om
en kommende generel screeningsordning.
Regeringen samarbejder tæt med Færøerne og Grønland om udenrigs- og sikkerhedspolitiske
spørgsmål. Der er dialog om det videre arbejde med henholdsvis Færøerne og Grønland, som har
deltaget som observatører i den danske arbejdsgruppe. Kommende ordninger for investeringsscreening
og indgrebsmuligheder skal være baseret på den gældende kompetencefordeling inden for riget og skal
respektere Færøernes og Grønlands selvstyreordninger.
En screeningsordning og indgrebshjemmel vil være centrale elementer i forhold til at sikre et bedre
værn af Danmark, men skal ses i sammenhæng med en række øvrige tiltag til at reducere danske
sårbarheder.
Det gælder især den kommende lovgivning om 5G-infrastruktur, hvor regeringen i foråret 2020
igangsatte et lovgivningsarbejde med henblik på at sikre, at nationale sikkerhedsinteresser i
tilstrækkelig grad beskyttes, når danske teleudbydere vælger leverandører til det kommende 5G-
netværk.
Herudover kan nævnes bl.a. arbejdet med sikkerhed på forsknings- og uddannelsesområdet. Forskning
og innovation er udpræget international i sin natur, og internationalt samarbejde er af særlig interesse
for en lille åben økonomi som den danske. Internationalt forsknings- og innovationssamarbejde
indebærer samarbejde med forskere i lande med forskellige kulturer, værdier, samfunds- og
styreformer. Det er der en stor styrke i, men samarbejdet rummer også udfordringer, som kan være
vanskelige at navigere i for forskningsinstitutioner og ikke mindst den enkelte forsker. Der vurderes at
være behov for at understøtte danske forskningsinstitutioner i en balanceret tilgang, hvor internationalt
forsknings- og innovationssamarbejde fremmes parallelt med et øget fokus på risici. Derfor har
uddannelses- og forskningsministeren besluttet at nedsætte et udvalg, som skal gennemgå eksisterende
rammer med relevans for internationalt forsknings- og innovationssamarbejde og se på behovet for
eventuelle supplerende tiltag.
Interessentmødet blev afholdt som et virtuelt møde på grund af COVID-19-pandemien.
Erhvervsministeriet: ”Debatoplæg
om en kommende ordning for screening af udenlandske investeringer og andre
udenlandske økonomiske aktiviteter”,
6. marts 2020.
4
Der er modtaget skriftlige høringssvar fra Danske Advokater, Dansk Industri (DI), Danske Rederier, Danske Maritim og
Kromann Reumert Advokatfirma.
3
2
12
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0013.png
Udvalget skal bl.a. forholde sig til følgende fokusområder:
Risikoen for brud på principperne for forskningsintegritet og ansvarlig forskningspraksis,
herunder ansvarlig administration af forskningsdata og beskyttelse af ophavsret.
Risikoen for uetisk anvendelse af teknologi, herunder militær anvendelse eller anvendelse i
strid med menneskerettighederne.
Risikoen for udenlandsk indblanding og sikkerhedsbrud, herunder for så vidt angår
udenlandske studerende/ansatte ved danske institutioner og danske studerende/ansatte i
udlandet.
Risikoen for at bidrage til at styrke og opbygge forsknings- og innovationskapacitet på
følsomme områder i ikke-ligesindede lande.
1.2. Arbejdsgruppens sammensætning
Arbejdsgruppen har bestået af embedsmænd fra en række forskellige ministerier og har haft følgende
myndighedssammensætning:
Justitsministeriet (formand)
Finansministeriet
Udenrigsministeriet
Erhvervsministeriet
Forsvarsministeriet
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet
5
Herudover har Statsministeriet samt grønlandske og færøske myndigheder
6
deltaget i arbejdsgruppen
som observatører.
1.3. Oversigt over rapportens indhold
Arbejdsgruppens rapport er opdelt i 12 kapitler. Overordnet set bemærkes, at kapitel 7-11 består af
arbejdsgruppens overvejelser til en kommende generel screeningsordning i forhold til forskellige
emner. Hvert af disse kapitler er afslutningsvist ledsaget af arbejdsgruppens forslag til konkrete
modeller for en kommende ordning. Et koncentreret overblik over arbejdsgruppens overvejelser kan
således fås gennem de sammenfattende modelafsnit i kapitel 7-11. I kapitel 12 anviser arbejdsgruppen
på baggrund heraf tre forskellige generelle ordninger for screening af udenlandske investeringer og
andre økonomiske dispositioner i Danmark (benævnt
”option
1-3”), der kombinerer modeller på tværs
af de forudgående kapitler.
I nærværende kapitel 1 indledes rapporten med en beskrivelse af arbejdsgruppens nedsættelse og
opgaver samt sammensætning.
5
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet er indtrådt i arbejdsgruppen pr. 5. november 2019.
6
Henholdsvis Departementet for Erhverv og Færøernes Udenrigs- og Kulturministerium.
13
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0014.png
Rapportens kapitel 2 indeholder en overordnet beskrivelse af de sikkerhedsmæssige aspekter, som kan
knytte sig til udenlandske investeringer mv. Der redegøres for bl.a. national screening i andre lande,
vedtagelsen af FDI-forordningen, Forsvarets Efterretningstjenestes Efterretningsmæssige
Risikovurdering 2019 og Kommissionens meddelelse af 26. marts 2020 vedrørende bl.a. udenlandske
direkte investeringer fra tredjelande og beskyttelse af Europas strategiske aktiver. På baggrund heraf
drøftes behovet for regulering.
Kapitel 3 indeholder en beskrivelse af den økonomiske betydning af udenlandske investeringer mv.
Der er i kapitlet i overvejende grad fokus på udenlandske direkte investeringer, herunder hvilke lande
disse investeringer kommer fra. Fokus er
dels
på EU generelt,
dels
på Danmark specifikt. Anden
udenlandsk økonomisk aktivitet i Danmark er genstand for en mere overordnet beskrivelse i kapitlet
med fokus på tjenesteydelser.
I kapitel 4 behandles den internationale ramme for en kommende generel screeningsordning. Kapitlet
indeholder en vurdering af Danmarks EU-retlige forpligtelser på baggrund af bl.a. traktatens
bestemmelser om kapitalens fri bevægelighed og etableringsfrihed samt FDI-forordningen, der
fastsætter regler for screening af udenlandske direkte investeringer i EU af hensyn til sikkerhed eller
den offentlige orden. Herudover
forholder kapitlet sig til EU’s handels-
og investeringsaftaler med
tredjelande samt Danmarks bilaterale investeringsbeskyttelsesaftaler og andre internationale
forpligtelser.
Kapitel 5 indeholder en generel beskrivelse af gældende ret. I kapitlet redegøres for de gældende regler
i krigsmaterielloven og kontinentalsokkelloven, der er nationale (danske) screeningsmekanismer i
FDI-forordningens forstand. Kapitlet indeholder samtidig en mere overordnet redegørelse for de
gældende regler i lov om net- og informationssikkerhed (NIS-loven), frekvensloven, graveloven og
rumloven, der også vurderes at være af relevans.
I rapportens kapitel 6 redegøres for en række udvalgte landes
7
regler og praksis i forhold til national
screening af udenlandske direkte investeringer mv. ud fra et hensyn til national sikkerhed og offentlig
orden.
Kapitel 7 indeholder arbejdsgruppens overvejelser om anvendelsesområdet for en kommende generel
screeningsordning. I kapitlet behandles de omfattede dispositioner (pkt. 7.2), de omfattede sektorer og
aktiviteter (pkt. 7.3), de omfattede aktører (pkt. 7.4) og forholdet til andre sektor-specifikke
screeningsordninger (pkt. 7.5). Kapitlet indeholder herudover konkrete forslag til modeller for
anvendelsesområde med udgangspunkt i dels modeller for screening af udenlandsk erhvervelse af
kontrol eller indflydelse over en enhed (pkt. 7.6.1), dels modeller for screening af andre udenlandske
økonomiske dispositioner og aktiviteter (pkt. 7.6.2).
7
Finland, Frankrig, Norge, Tyskland, UK og USA.
14
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
Kapitel 8 indeholder arbejdsgruppens overvejelser om de kriterier for indgreb, der skal indgå i en
kommende generel screeningsordning. I kapitlet behandles de relevante beskyttelseshensyn (pkt. 8.2),
vurderingen af risikoen ved en given erhvervelse eller anden økonomisk disposition (pkt. 8.3) og
former for indgreb (pkt. 8.4). Kapitlet indeholder endelig konkrete forslag til modeller for
indgrebskriterier (pkt. 8.5).
I kapitel 9 redegør arbejdsgruppen for sine overvejelser i forhold til spørgsmålet om
afgørelseskompetence i forbindelse med en kommende ordning. Kapitlet indeholder bl.a. overvejelser
om kompetent screeningsmyndighed (pkt. 9.2), fordeling af afgørelseskompetence (pkt. 9.3) og
inddragelse af andre relevante myndigheder (pkt. 9.4). Afslutningsvis kommer arbejdsgruppen med
forslag til modeller for afgørelseskompetence (pkt. 9.5).
I kapitel 10 præsenteres arbejdsgruppens overvejelser med hensyn til administration af
screeningsordningen. Kapitlet er struktureret med udgangspunkt i nogle fælles overvejelser (pkt. 10.2)
om en række emner, som er relevante i tilfælde af både ordninger, som bygger på ansøgning om
tilladelse eller notifikation af erhvervelser og andre økonomiske dispositioner. Herudover behandles i
kapitlet en række forhold, som i højere grad er forbundet med, hvorvidt der i en kommende
screeningsordning vil gælde krav om ansøgning om tilladelse eller notifikation (pkt. 10.3-10.4).
Endelig indeholder kapitlet forslag til modeller for administration, men i forhold til modellerne
bemærkes, at der er tale om modeller for, hvordan en kommende ordning kan administreres på
baggrund af valget af anvendelsesområde, og at der således ikke som sådan er tale om selvstændige
modeller (pkt. 10.5).
Kapitel 11 præsenterer arbejdsgruppens overvejelser i relation til fortrolighedshensyn og
domstolsprøvelse. Kapitlet har fokus på fortrolighedshensyn i sagsbehandlingen (pkt. 11.2) og
fortrolighedshensyn under domstolsprøvelsen (pkt. 11.3). Endvidere indeholder kapitlet forslag til
modeller for varetagelse af fortrolighedshensyn i sagsbehandlingen (pkt. 11.4.1) og modeller for
varetagelse af fortrolighedshensyn under domstolsprøvelsen (pkt. 11.4.2).
Kapitel 12 indeholder arbejdsgruppens forslag til optioner for en kommende generel screeningsordning
i Danmark. Arbejdsgruppen peger på tre optioner for en kommende ordning med afsæt i de
modelforslag, som indgår i kapitel 7-11 (pkt. 12.3-12.5).
15
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0016.png
Kapitel 2
Sikkerhedsmæssige aspekter ved udenlandske investeringer og andre
udenlandske aktiviteter
Hovedpointer
National screening af udenlandske investeringer mv. af hensyn til den nationale sikkerhed eller
offentlige orden er allerede velkendt i en lang række lande.
Nogle tredjelande sammenblander økonomiske, diplomatiske og strategiske initiativer for at
understøtte deres egen udenrigspolitik, bl.a. gennem målrettede investeringer i teknologi-
virksomheder, joint venture-samarbejder og aktieopkøb i udvalgte virksomheder.
Europa-Kommissionen har i en meddelelse fra marts 2020 anbefalet, at EU-medlemsstater, der
aktuelt ikke har en screeningsmekanisme eller hvis eksisterende screeningsmekanismer ikke
vurderes at omfatte alle relevante transaktioner, indfører en (bredere) screeningsmekanisme.
Danmark skal fortsat være en åben destination for udenlandske investeringer og andre
økonomiske aktiviteter, men der er behov for at etablere en generel screeningsordning, der
indeholder muligheden for at gribe effektivt ind, hvor det er påkrævet af hensyn til den nationale
sikkerhed og offentlige orden.
2.1. Indledning
Danmark er som en lille åben økonomi afhængig af udenlandske markeder og global samhandel. Det
gælder bl.a. inden for virksomhedsinvesteringer, hvor muligheden for at modtage investeringer fra
udenlandske investeringer samt foretage investeringer i udlandet er afgørende for Danmarks vækst,
produktivitet og konkurrenceevne.
Udenlandske investeringer i Danmark er grundlæggende gode for erhvervslivet og til gavn for det
danske samfund som helhed. Udover at bringe nødvendig kapital med sig giver udenlandske
investeringer ofte adgang til værdifuld viden, som understøtter innovation
8
.
I de senere år er der dog set en tendens til, at udenlandske investeringer i EU i stigende grad rettes
mod nye markeder og strategiske aktiver, hvor investoren opererer under statslig indflydelse . I
nogle tilfælde endda ud fra en egentlig erklæret strategi fra den pågældende regerings side, hvor
8
Om den økonomiske betydning af udenlandske investeringer i Danmark og EU mere generelt henvises til uddybning i
kapitel 3 nedenfor.
16
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0017.png
investeringer i udlandet anvendes af fremmede magter til at styrke deres si kkerhedspolitiske
stilling på den globale scene.
Der er opstået et behov for at sammentænke økonomi og sikkerhed og et behov for at kunne
beskytte nationale sikkerhedsinteresser i forbindelse med visse udenlandske investeringer og
andre økonomiske aktiviteter.
2.2. Karakteren af de sikkerhedsmæssige udfordringer
Både i og uden for EU ses i disse år en stigende opmærksomhed på de sikkerhedsmæssige udfordringer,
som relaterer sig til udenlandske investeringer, men også andre udenlandske økonomiske aktiviteter.
National screening af udenlandske investeringer mv. af hensyn til sikkerhed er allerede velkendt i en
lang række lande, herunder Tyskland, Frankrig, USA, Finland og Norge, men også f.eks. Australien,
Canada, Japan og Kina
9
, og screening anvendes i stigende omfang som et redskab til at gribe ind over
for udenlandske investeringer mv., der vurderes at kunne udgøre en trussel mod f.eks. den nationale
sikkerhed eller offentlige orden.
I foråret 2019 blev der vedtaget en EU-forordning (FDI-forordningen)
10
, der etablerer en fælles ramme
for at medlemslandene kan foretage national screening af de udenlandske direkte investeringer af
hensyn til ”sikkerheden eller den offentlige orden”.
Forordningen, der finder anvendelse fra den 11.
oktober 2020, ændrer imidlertid
ikke
på medlemsstaternes ret til selv at beslutte, om man vil foretage
national screening af de omfattede investeringer, og langt hen ad vejen, hvordan screeningen i praksis
skal finde sted (i fald det er indført eller indføres).
Af Forsvarets Efterretningstjenestes Efterretningsmæssige Risikovurdering 2019
11
fremgår det bl.a.,
at nogle tredjelande sammenkobler økonomiske, diplomatiske og strategiske initiativer for at
understøtte deres egen udenrigspolitik. Dette gøres bl.a. gennem målrettede investeringer i teknologi-
virksomheder, start-ups, indgåelse af joint venture-samarbejder og aktieopkøb i udvalgte
virksomheder. Som følge af mulige tætte forbindelser mellem virksomheder og statslige aktører er der
en risiko for, at udenlandske aktører i forbindelse med udenlandske investeringer kan have ikke-
kommercielle hensigter. De sikkerhedsmæssige konsekvenser kan være alvorlige og langsigtede, og
udgøres af et bredt spektrum af risici, fra risikoen for spionage og nedbrud af funktioner og enheder,
over risici forbundet med afhængighed af fremmede stater, risiko for teknologioverførsel mv. En
For et samlet overblik over screeningsordninger i en lang række lande kan
henvises til OECD: ”Acquisition-
and
ownershop-related policies to safeguard essential security interests
–
Current and emerging trends, observed designs, and
policy practice in 62 economies”, den 15. maj 2020, Annex A (http://www.oecd.org/investment/OECD-Acquisition-
ownership-policies-security-May2020.pdf).
10
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/452 af 19. marts 2019 om et regelsæt for screening af udenlandske
direkte investeringer i Unionen (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/
TXT/PDF/?uri=CELEX:32019R0452&
from=EN).
For en nærmere gennemgang af FDI-forordningen henvises til pkt. 4.2.4 nedenfor.
11
Forsvarets Efterretningstjeneste: ”Efterretningsmæssig risikovurdering 2019 –
en aktuel vurdering af forhold i udlandet
af
betydning
for
Danmarks
sikkerhed”,
offentliggjort
den
29.
november
2019
(https://fe-
ddis.dk/Produkter/Risikovurderinger/Pages/Efterretningsmaessigrisikovuredering2019.aspx).
9
17
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0018.png
screeningsordning skal dermed ses i kontekst af, at der kan være sikkerhedsmæssige risici forbundet
med direkte udenlandske investeringer samt andre økonomiske dispositioner og aktiviteter.
Fremmede staters direkte eller indirekte investeringer i f.eks. danske virksomheder eller kritisk
infrastruktur kan udfordre Danmarks sikkerhed, såfremt der er bagvedliggende ikke-kommercielle,
strategiske eller udenrigspolitiske hensigter
12
. Det samme gør sig gældende for visse andre
udenlandske økonomiske dispositioner og aktiviteter end direkte eller indirekte investeringer. Har
investoren f.eks. ikke-kommercielle hensigter og en tæt tilknytning til en stat i et tredjeland, kan det
udgøre en sikkerhedsmæssig risiko. Samtidig kan en fjendtlig aktør arbejde for at maskere sin reelle
hensigter bag en investering eller disposition, hvilket kan gøre det vanskeligt at afdække eventuelle
ikke-kommercielle hensigter.
Herudover er forståelsen af, hvilke virksomheder, der befinder sig i følsomme eller kritiske sektorer, i
de senere år blevet bredere, hvorfor behovet for screening af direkte udenlandske investeringer og
andre økonomiske aktiviteter er steget.
Sikkerhedsudfordringerne understreges også meget tydeligt af Kommissionens meddelelse af 26.
marts 2020
13
vedrørende bl.a. udenlandske direkte investeringer fra tredjelande og beskyttelse af
Europas strategiske aktiver forud for, at FDI-forordningen finder anvendelse. Af meddelelsen fremgår
det bl.a., at EU skal være åben for udenlandske investeringer, hvilket er af afgørende betydning for
vores økonomiske vækst, konkurrenceevne, beskæftigelse og innovation, ligesom mange europæiske
virksomheder er fuldt integreret i globale forsyningskæder, som skal blive ved med at fungere.
Samtidig peges dog i meddelelsen
på behovet for at balancere EU’s åbenhed i forhold til udenlandske
investeringer med tilstedeværelsen af
”passende”
screeningsredskaber. Kommissionen vurderer i
meddelelsen bl.a., at COVID-19-pandemien og de afledte økonomiske konsekvenser har medført en
øget risiko for forsøg på at erhverve kapacitet inden for sundhedspleje (f.eks. til at producere medicinsk
udstyr eller beskyttelsesudstyr) eller relaterede industrier såsom forskningsinstitutter (som f.eks.
udvikler vacciner) gennem udenlandske direkte investeringer. Kommissionen anbefaler i lyset heraf
bl.a., at EU-medlemsstater, der på nuværende tidspunkt ikke har en screeningsmekanisme, eller hvor
eksisterende screeningsmekanismer ikke vurderes at omfatte alle relevante transaktioner, indfører en
(bredere) screeningsmekanisme, jf. boks 1 nedenfor.
André Ken Jakobsson: ”Når Hydra angriber: Hybrid afskrækkelse i gråzonen mellem krig og fred”, Center for Militære
Studier (KU), oktober 2019, side 34 f., anbefaler investeringsscreening gennem en bred definition af kritisk infrastruktur
med inspiration fra tysk lovgivning (https://cms.polsci.ku.dk/publikationer/naar-hydra-angriber-hybrid-afskraekkelse-i-
graazonen-mellem-krig-og-fred/).
13
Meddelelse fra Kommissionen
–
vejledning til medlemsstaterne vedrørende udenlandske direkte investeringer og fri
bevægelighed for kapital fra tredjelande og beskyttelse af Europas strategiske aktiver, inden forordning (EU) 2019/452
(forordning om FDI-screening) finder anvendelse, den 26. marts 2020 (https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/DA/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020XC0326(03)&from=DA).
12
18
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0019.png
Boks 1. Uddrag af Kommissionens meddelelse
”Ansvaret for at screene udenlandske direkte investeringer ligger for øjeblikket hos medlemsstaterne. Ved screening af
udenlandske direkte investeringer bør der tages hensyn til indvirkningerne på EU som helhed, navnlig med henblik på
at sikre EU-industriens fortsat kritiske kapacitet, der rækker langt ud over sektoren for sundhedspleje. De risici, som
truer EU’s videre strategiske kapacitet, kan blive forværret af den volatilitet eller for lave værdiansættelse, der gør sig
gældende for de europæiske værdipapirmarkeder. Strategiske aktiver er af afgørende betydning for Europas sikkerhed
og udgør en del af kernen i Europas økonomi og dermed evnen til hurtig genrejsning.
Derfor opfordrer Europa-Kommissionen medlemsstaterne til:
-
Allerede nu i fuldt omfang at gøre brug af dens mekanismer til screening af udenlandske direkte investeringer
for at tage hensyn til alle risici i forbindelse med kritiske sundhedsmæssige infrastrukturer, forsyning af
kritiske råvarer og kritiske sektorer som omhandlet i EU-regelsættet.
For de medlemsstater, som på indeværende tidspunkt ikke har en screeningsmekanisme, eller hvis
screeningsmekanismer ikke omfatter alle relevante transaktioner, at indføre fuldstændige
screeningsmekanismer og i mellemtiden anvende alle andre muligheder for at tage højde for tilfælde, hvor
erhvervelsen af eller kontrollen med en bestemt virksomhed, infrastruktur eller teknologi ville indebære en
risiko for sikkerheden eller den offentlige orden i EU, herunder risici i forbindelse med kritiske
sundhedsmæssige infrastrukturer og forsyning af kritiske råvarer.”
-
Der er også blandt Folketingets partier fokus på de sikkerhedsudfordringer, som udenlandske
investeringer og andre økonomiske aktiviteter indebærer.
Alle Folketingets partier
–
med undtagelse af Enhedslisten og Alternativet
–
samt de fire nordatlantiske
mandater støttede i december 2019 i forbindelse med F 18 om USA’s udenrigspolitiske og
sikkerhedspolitiske engagement i Grønland en vedtagelse
14
. I folketingsvedtagelsen er bl.a. anført, at
”Folketinget finder behov for etablering af en investeringsscreeningsordning, der screener for mulige
sikkerhedsrisici, og at der arbejdes for, at alle tre rigsdele omfattes”.
2.3. Behovet for en generel screeningsordning
Det er arbejdsgruppens vurdering, at udenlandske investeringer i danske virksomheder og andre
enheder i visse tilfælde kan udgøre en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden i
Danmark. Udenlandske investeringer vil navnlig kunne udgøre en trussel, hvis den udenlandske aktør
får adgang til at udøve kontrol eller indflydelse over den danske enhed. Andre dispositioner end
erhvervelse af kontrol eller indflydelse vil i nogle situationer kunne udgøre en tilsvarende trussel. Et
eksempel er visse drifts-, service- og leverandøraftaler, som danske enheder indgår med udenlandske
aktører. Sådanne aftaler vil f.eks. kunne udgøre en trussel, hvis aktøren får adgang til at nedlukke eller
forstyrre enhedens drift, eller hvis aktøren opnår en sikkerhedstruende indsigt i enheden. Et andet
eksempel er forsknings- og innovationssamarbejder, hvor udenlandske samarbejdspartnere kan have
strategiske hensigter. Det kan f.eks. være inden for teknologiforskning, hvis en samarbejdspartner har
14
V 38 om USA’s udenrigs-
og sikkerhedspolitiske engagement i Grønland, Folketingssamling 2019-20
(https://www.ft.dk/samling/20191/vedtagelse/v38/index.htm).
19
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0020.png
til hensigt at foretage forsknings- eller industrispionage eller at anvende teknologien til militære
formål
15
.
Danmark har på nuværende tidspunkt ikke nogen generel ordning, som på tværs af sektorer screener
investeringer og andre aktiviteter fra udlandet. Det samme gælder Færøerne og Grønland.
Der findes heller ikke et generelt lovgrundlag til håndtering af situationer, hvor udenlandske
investeringer eller andre økonomiske aktiviteter er uforenelige med hensyn til den nationale sikkerhed
eller offentlige orden
16
.
Som det fremgår af pkt. 2.1 ovenfor og nærmere behandlet i kapitel 3 nedenfor, tager Danmark i høj
grad del i den globale samhandel og er således afhængig af de udenlandske markeder, herunder udefra
kommende investeringer, og vi bør fortsat være en åben destination for udenlandske investeringer og
andre økonomiske aktiviteter.
For at imødegå en mulig trussel mod Danmarks nationale sikkerhed og offentlig orden, som
udenlandske investeringer og andre økonomiske dispositioner i særlige tilfælde kan udgøre, er det
imidlertid nødvendigt at have de rigtige redskaber i værktøjskassen. Det indebærer bl.a. muligheden
for screening af udenlandske investeringer og visse andre udenlandske økonomiske dispositioner samt
for at gribe effektivt ind, i det omfang det er påkrævet. Den danske stat skal således kunne gribe ind,
hvis en udenlandsk aktør f.eks. forsøger at opnå kontrol med eller betydelig indflydelse over en dansk
virksomhed, og dette vurderes at have betydning for den nationale sikkerhed eller offentlige orden.
Dog er det afgørende, at en kommende generel screeningsordning ikke går videre, end den
bagvedliggende sikkerhedsmæssige problemstilling tilsiger og er baseret på generelle og
gennemsigtige kriterier.
Udfordringen består i høj grad i at finde den rette balance mellem at opnå en så robust og fremtidssikker
lovgivning som muligt i en verden, der konstant er i forandring, uden at skabe unødvendige barrierer
for den udenlandske investeringslyst.
En kommende generel screeningsordning må derfor efter arbejdsgruppens opfattelse bygge på
almindelige proportionalitetsbetragtninger. Det har været et pejlemærke i det arbejde, som
arbejdsgruppen har gennemført, at en kommende screeningsordning placerer sig fornuftigt i forhold til
sammenlignelige landes generelle screeningsordninger. Arbejdsgruppen har af samme grund
undersøgt retstillingen i en række sammenlignelige lande, jf. nærmere herom i kapitel 6 nedenfor, og
inddraget de udenlandske regler og erfaringer i de foreslåede modeller og optioner.
15
Der henvises til pkt. 7.2 nedenfor for en uddybning af arbejdsgruppens overvejelser om, hvilke erhvervelser og andre
økonomiske dispositioner og aktiviteter, der potentielt kan udgøre en trussel. For så vidt angår forsknings- og
innovationssamarbejder henvises herudover til pkt. 1.1 ovenfor, hvoraf det fremgår, at uddannelses- og
forskningsministeren har besluttet at nedsætte et udvalg, som skal gennemgå eksisterende rammer med relevans for
internationalt forsknings- og innovationssamarbejde og se på behovet for eventuelle supplerende tiltag.
16
Jf. nærmere herom pkt. 5.1 nedenfor.
20
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0021.png
Kapitel 3
Den økonomiske betydning af udenlandske investeringer mv.
Hovedpointer
Som en lille åben økonomi er Danmark afhængig af udenlandske markeder og global samhandel.
Udenlandske investeringer i danske virksomheder mv. bidrager til at øge Danmarks vækst,
produktivitet, konkurrenceevne, eksport og innovation.
I perioden 2013-2018 var der i Danmark indadgående udenlandske direkte investeringer for ca.
3850 mia. kr. svarende til 30,9 pct. af Danmarks samlede BNP i perioden.
Størstedelen af investeringerne kom fra andre EU-medlemsstater
–
2912 mia. kr., hvilket svarer
til 23,3 pct. af det samlede danske BNP i perioden.
Fra lande uden for EU modtog Danmark i perioden 2013-2018 udenlandske direkte investeringer
for ca. 861 mia. kr. svarende til 6,9 pct. af det samlede danske BNP i perioden.
Andre udenlandske økonomiske aktiviteter end udenlandske direkte investeringer har også en
væsentlig betydning for dansk økonomi. Danmarks import af tjenesteydelser udgjorde f.eks. i
perioden 2013-2018 1891 mia. kr., hvilket svarer til ca. 15 pct. af det samlede danske BNP i
perioden.
3.1. Indledning
Som kort omtalt i det foregående kapitel
17
, er Danmark som en lille åben økonomi afhængig af
udenlandske markeder og global samhandel. Det gælder bl.a. inden for virksomhedsinvesteringer, hvor
muligheden for at modtage investeringer fra udenlandske virksomheder samt foretage investeringer i
udlandet er afgørende for Danmarks vækst, produktivitet og konkurrenceevne.
Virksomheder med udenlandske ejere udgør ca. 3 pct. af virksomhederne i Danmark, men de
beskæftiger i dag over 20 pct. af de privatansatte
–
eller godt 300.000 personer. De udenlandske
virksomheder står samtidig for 24 pct. af den samlede omsætning i den private sektor i Danmark. I
løbet af de seneste tre år er omsætningen i virksomheder med dansk ejerskab vokset med 6 pct., mens
omsætningen i udenlandsk ejede virksomheder er steget med 16 pct. Når det gælder beskæftigelsen, er
17
Jf. pkt. 2.1 ovenfor.
21
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0022.png
antallet af medarbejdere i samme periode steget med 3,5 pct. i dansk ejede virksomheder, mens antallet
af ansatte er steget med 7,3 pct. i udenlandsk ejede virksomheder
18
.
Hertil kommer, at arbejdskraftproduktiviteten i udenlandsk ejede virksomheder i Danmark er
væsentligt højere end i sammenlignelige danske virksomheder. Det kan bl.a. skyldes, at
virksomhederne har adgang til avanceret teknologi, kompetencer og international kapital, som gør dem
i stand til at producere mere effektivt og investere mere i innovationsaktiviteter
19
.
Udenlandske investeringer styrker samtidig skattegrundlaget og det øvrige danske erhvervsliv gennem
spillover-effekter i form af vidensoverførsel og øget konkurrence
20
.
I Invest in Denmarks
”Strategi
for tiltrækning af udenlandske investeringer 2020-2023” konkluderes
det således, at de udenlandske virksomheders fodaftryk på dansk økonomi er stort, og at de bidrager
til at øge Danmarks vækst, produktivitet, konkurrenceevne, eksport og innovation
21
.
Den udenlandske indvirkning på dansk økonomi er dog ikke alene begrænset til investeringer i danske
virksomheder, men knytter sig også til andre udenlandske økonomiske aktiviteter i Danmark, herunder
levering af tjenesteydelser.
3.2. Udenlandske direkte investeringer i EU
Udenlandske direkte investeringer,
”Foreign
Direct Investments”
eller såkaldte ”FDI’er”
defineres i
dette kapitel som investeringer i virksomheder, hvor den udenlandske investor besidder mindst 10 pct.
af egenkapitalen eller stemmerettighederne i virksomheden
22
. Direkte investeringer vil typisk have en
længere horisont og antages ofte at være foretaget med henblik på en varig økonomisk forbindelse
mellem investoren og virksomheden.
I EU er der en tendens til, at de største økonomier (målt på BNP) modtager det største antal
udenlandske direkte investeringer
23
i både store virksomheder samt små- og mellemstore virksomheder
Udenrigsministeriet (Invest in Denmark): ”Strategi for tiltrækning af udenlandske investeringer 2020-2023 –
tiltrækning
af bæredygtige investeringer til
hele Danmark”, s. 11 (https://investindk.com).
19
Udenrigsministeriet (Invest in Denmark): ”Strategi for tiltrækning af udenlandske investeringer 2020-2023 –
tiltrækning
af bæredygtige investeringer til hele Danmark”,
s. 11.
20
Udenrigsministeriet (Invest in Denmark): ”Strategi for tiltrækning af udenlandske investeringer 2020-2023 –
tiltrækning
af bæredygtige investeringer til hele Danmark”, s. 11.
21
Udenrigsministeriet (Invest in Denmark): ”Strategi for tiltrækning af udenlandske investeringer 2020-2023 –
tiltrækning
af bæredygtige investeringer til hele Danmark”, s. 11.
22
”Direkte investeringer”, Christian Helbo Andersen, Økonomisk afdeling og Bjarke
Madsen og Sanne Veje Klausen,
Statistisk
Afdeling,
Nationalbanken
2013
(https://www.nationalbanken.dk/da/publikationer/Documents/
2013/06/direkte_invest_KVO2_2013_del1.pdf).
Det bemærkes, at definitionen af FDI’er i FDI-forordningen
er forskellig
herfra, jf. pkt. 4.2.4.2 nedenfor.
23
Investeringer omfatter både erhvervelse og Greenfield-investeringer. Greenfield-investeringer dækker over
investeringer, hvor en virksomhed bygges op fra bunden, eksempelvis ved etablering af en ny fabrik.
18
22
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0023.png
(SMV’er)
24
. Figur 1 viser, at de to største økonomier
–
Tyskland og UK
–
har modtaget henholdsvis
20 pct. og 19 pct. af de indadgående investeringer i EU i perioden 2013-2018.
Figur 1. Udvalgte EU-medlemsstaters
andel af samlet BNP og antal indadgående FDI’er, pct.
25
25
20
15
10
5
-
DEU
GBR
FRA
ITA
ESP
NLD
SWE
POL
BEL
AUT
DNK
IRL
FIN
PRT
GRC
Andel af BNP
Andel af FDI'er
Note: BNP er beregnet som gennemsnittet fra 2013 til 2018. FDI dækker alle M&A og GF-investeringer i samme periode.
Landenes investeringsniveauer er dog påvirket af en række forhold ud over størrelsen på økonomien,
f.eks. sektorsammensætning, sektorregulering, vækstforudsætninger mv. Frankrig, som er den
tredjestørste europæiske økonomi med ca. 15 pct. af det samlede BNP tegner sig for blot 8 pct. af
investeringerne i samme periode.
Hvad angår de nordiske lande så tiltrækker Danmark og Finland en større andel udenlandske direkte
investeringer end økonomiernes andel af BNP i EU i perioden 2013-2018. Danmark tiltrækker således
2 pct. af de udenlandske direkte investeringer i EU i forhold til et BNP på 1,8 pct., mens Finland,
tiltrækker 2 pct. af investeringerne i EU mod 1,5 pct. andel af BNP. Sverige har en nogenlunde balance
mellem andel af BNP og de udenlandske direkte investeringer, der modtages i EU.
Der kan på baggrund af ovenstående tal for perioden 2013-2018 ikke drages en direkte sammenhæng
mellem tilstedeværelse af en investeringsscreeningsordning i en medlemsstat og antallet af
udenlandske direkte investeringer, den pågældende medlemsstat modtager.
Små og mellemstore virksomheder defineres som virksomheder med under 250 ansatte.
25
Højbjerre Brauer Schultz: ”Foreign
Direct Investment (FDI) i og fra små- og mellemstore virksomheder”.
24
23
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0024.png
3.3. Udenlandske direkte investeringer i Danmark
3.3.1. Generelt om udenlandske direkte investeringer
I perioden 2013-2018 var der i Danmark indadgående udenlandske direkte investeringer for 3849,8
mia. kr. svarende til 30,9 pct. af Danmarks samlede BNP i perioden. Der er sket en støt stigning i
værdien af udenlandske direkte investeringer ind i Danmark over den nævnte periode, idet tallet i 2017
ligger noget højere end de andre år.
Figur 2.
Værdi af indgående FDI’er i forhold til
BNP i Danmark, mia. kr.
26
2500
2000
1500
1000
500
0
2013
2014
2015
BNP
2016
FDI
2017
2018
I perioden 2013-2018 var der årligt ca. 200 indgående udenlandske direkte investeringer i Danmark,
og niveauet har været relativt stabilt i perioden, dog med undtagelse af 2017, hvor antallet var noget
højere, jf. figur 3 nedenfor. Det samme er tilfældet i de øvrige nordiske lande med undtagelse af
Sverige, hvor antallet af udenlandske direkte investeringer har været stigende siden 2013. Seks ud af
ti investeringer i Danmark har i perioden været M&A-investeringer, men andelen af Greenfield-
investeringer
27
er steget i de seneste år.
26
27
Statistikbanken, Danmarks Nationalbank.
Greenfield-investeringer dækker over investeringer, hvor en virksomhed bygges op fra bunden, eksempelvis ved
etablering af en ny fabrik.
24
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0025.png
Figur 3. Udvikling i antallet af indgående investeringer, alle typer virksomheder
28
.
400
350
300
250
200
150
100
50
0
2016
2018
2016
2018
2016
2018
2016
DNK
FIN
M&A
GF
NOR
SWE
I forhold til hvilke konkrete sektorer udenlandske aktører investerer i, så knyttede den største andel af
udenlandske direkte investeringer i perioden 2013-2018 sig til finans- og forsikringssektoren (45 pct.).
Andre sektorer, der kan fremhæves i den forbindelse, er handel og transport, herunder detail- og
engroshandel samt søtransport (15 pct.), erhvervsservice, inkl. styrende hovedsæder (10,5 pct.) samt
information- og kommunikationssektoren (5,7 pct.). Derimod udgjorde investeringer i forsynings-
sektoren alene 1,8 pct. af de samlede udenlandske direkte investeringer i perioden.
3.3.2. De indadgående udenlandske direkte investeringers oprindelse
Størstedelen af udenlandske direkte investeringer ind i Danmark kommer fra EU-28 lande (minus
Danmark)
29
, som i perioden 2013-2018 havde en samlet værdi på 2912 mia. kr., hvilket svarer til 23,3
pct. af det danske BNP i samme periode. Blandt EU-28 landene er de største investorer i perioden
Sverige (851,5 mia. kr.), Nederlandene (535,1 mia.kr.), Luxembourg (466,3 mia. kr.), UK (318,1 mia.
kr.) og Tyskland (205,3 mia. kr.).
Som tallene viser, går næsten halvdelen af de udenlandske direkte investeringer ind i Danmark gennem
transitlande, primært Nederlandene og Luxembourg. Dog viser en nærmere undersøgelse af disse
investeringer, at USA ofte er det ultimative investorland. At udenlandske investeringer i Danmark i
stort omfang løber gennem andre lande, vidner om en stor kompleksitet i virksomhedernes
internationale organisering og selskabsstruktur. Kompleksiteten gør det vanskeligt at identificere det
ultimative investorland.
30
28
Højbjerre Brauer Schultz: ”Foreign Direct Investment (FDI) i og fra små- og mellemstore virksomheder”.
29
Det bemærkes, at UK pr. 31. januar 2020 udtrådte af EU.
30
Danmarks Nationalbank: ”Halvdelen af direkte investeringer løber via transitlande”, oktober 2019.
2018
2013
2017
2013
2017
2013
2017
2013
2014
2014
2014
2014
2015
2015
2015
2015
2017
25
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0026.png
Figur 4. Investeringer fra andre tredjelande mia., kr.
600
500
400
300
200
100
0
-100
2013
EU-27
2014
Afrika
2015
Amerika
Asien
2016
Oceanien
2017
Offshore
2018
Europa
Fra lande uden for EU-28 modtog Danmark i perioden 2013-2018 samlet set udenlandske direkte
investeringer for 861 mia. kr. svarende til 6,9 pct. af den danske BNP i perioden. Hovedparten af
investeringerne kom fra Norge med i alt 379,2 mia. kr. efterfulgt af Amerika (omfattende både Syd-
og Nordamerika) med i alt 224,2 mia. kr. Heraf kom der investeringer fra USA alene på 192,8 mia. kr.
Til sammenligning kom der fra Asien i samme periode udenlandske direkte investeringer for 99,4 mia.
kr. Her var Japan den største investor (60,8 mia. kr.) efterfulgt af Kina (7,9 mia. kr.).
3.4. Anden udenlandsk økonomisk aktivitet i Danmark
Andre udefrakommende økonomiske aktiviteter end udenlandske direkte investeringer har også en
væsentlig betydning for dansk økonomi. Det kan f.eks. være service- eller driftsaftaler, der i mange
tilfælde er en naturlig del af anskaffelsen af et aktiv. Service- eller driftsaftaler er tjenesteydelser, og i
det følgende vil der være fokus på import af tjenesteydelser i Danmark.
Danmarks import af tjenesteydelser udgjorde i perioden 2013-2018 samlet set 1891 mia. kr., hvilket
svarer til ca. 15 pct. af det samlede BNP for perioden. Indgående udenlandske direkte investeringer i
Danmark udgjorde til sammenligning 30,9 pct. af BNP i samme periode, jf. pkt. 3.3.1 ovenfor.
Langt den største import af tjenesteydelser knytter sig til transportsektoren, navnlig søfart.
Transporttjenester tegnede sig for 1829 mia. kr. i perioden efterfulgt af andre forretningstjenester for
samlet 594 mia. kr. Herefter kommer telekommunikations-, computer- og ingeniørtjenester (302,4 mia.
kr.), mens man på fjerdepladsen ser bygge- og anlægstjenester (206,5 mia. kr.).
26
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0027.png
Figur 5. Værdien af indadgående FDI’er og import af tjenesteydelser ift. BNP i Danmark i mia. kr.
2500
2000
1500
1000
500
0
2013
2014
BNP
2015
FDI
2016
Tjenesteydelser
2017
2018
27
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0028.png
Kapitel 4
International ramme for en kommende generel screeningsordning
Hovedpointer
En kommende generel investeringsscreeningsordning vil skulle tage højde for Danmarks EU-
retlige og øvrige internationale forpligtelser.
I forhold til de EU-retlige forpligtelser sættes rammerne først og fremmest af Traktaten om Den
Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) og af FDI-forordningen
samt eksternt gennem EU’s
handels- og investeringsaftaler. Herudover kan Danmark være underlagt forpligtelser gennem
WTO, OECD og egne bilaterale investeringsaftaler.
Danmark har mulighed for at screene og foretage indgreb i forhold til investeringer mv. fra
tredjelande og EU-medlemsstater begrundet i et hensyn til den nationale sikkerhed og offentlige
orden, forudsat at proportionalitetsprincippet iagttages, og de nationale foranstaltninger er
underlagt klare og præcise kriterier, der angiver de særlige og konkrete omstændigheder,
hvorunder screening og indgreb kan udøves. Endvidere skal en kommende generel
screeningsordning opfylde kravene i FDI-forordningen, herunder forordningens
minimumsforpligtelser om bl.a. gennemsigtige tidsfrister og krav om etablering af en
samarbejdsmekanisme.
4.1. Indledning
Danmarks muligheder for at screene og foretage indgreb i udenlandske investeringer og andre
økonomiske aktiviteter, der kan udgøre en trussel mod den nationale sikkerhed og offentlige orden, vil
skulle tage højde for vores EU-retlige og andre internationale forpligtelser.
Inden for EU sættes rammerne først og fremmest af Traktaten om Den Europæiske Unions
funktionsmåde (TEUF) samt af forordningen om et regelsæt for screening af udenlandske direkte
investeringer i Unionen (FDI-forordningen)
31
og eksternt gennem EU’s handels-
og
investeringsaftaler. Desuden vil de forpligtelser, som Danmark er underlagt gennem WTO, OECD
samt Danmarks egne bilaterale investeringsaftaler, sætte yderligere rammer for en kommende generel
screeningsordning.
Europa-Parlamentets og Rådets forordning
(EU)
2019/452 af 19. marts 2019 om et regelsæt for screening af udenlandske
direkte investeringer i Unionen.
31
28
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0029.png
Artikel 3, stk. 5, i Traktaten om Den Europæiske Union (TEU) fastsætter, at EU i forbindelserne med
den øvrige verden forsvarer og fremmer sine værdier og interesser og bidrager til beskyttelsen af sine
borgere. Det bemærkes, at beføjelser, der ikke helt eller delvist er tildelt EU i medfør af traktaterne
forbliver hos medlemsstaterne, jf. TEU artikel 5, stk. 2. Området for national sikkerhed er ikke tildelt
EU, og medlemsstaterne har derfor eneansvar for at beskytte deres nationale sikkerhed ifølge TEU
artikel 4, stk. 2.
Ved udøvelsen af dette eneansvar skal medlemsstaterne dog overholde TEUF’s
bestemmelser om den fri bevægelighed, jf. pkt. 4.2.1 nedenfor.
Efter TEUF artikel 3, stk. 1, litra e, har EU enekompetence på området for den fælles handelspolitik.
Det indebærer, at udenlandske direkte investeringer, som hører under området for den fælles
handelspolitik, hører under EU’s enekompetence, jf. TEUF artikel 207, stk. 1
32
.
4.2. EU-retten
4.2.1. Traktatens bestemmelser om kapitalens fri bevægelighed og etableringsfrihed
TEUF artikel 63 regulerer retten til at foretage kapitalbevægelser og betalinger mellem
medlemsstaterne indbyrdes samt mellem medlemsstaterne og tredjelande.
33
TEUF artikel 63 adskiller
sig således fra de øvrige bestemmelser om fri bevægelighed ved
også
at finde anvendelse i forhold til
tredjelande.
TEUF artikel 63 indeholder et diskriminationsforbud for kapitalbevægelser og betalinger, ligesom alle
restriktioner for kapitalbevægelser og betalinger er forbudt
34
.
Medlemsstaterne kan dog under visse kriterier begrænse retten til frie kapitalbevægelser af hensyn til
den offentlige orden eller offentlige sikkerhed, jf. TEUF artikel 65, stk. 1, litra b.
Nationale foranstaltninger, der begrænser kapitalens fri bevægelighed, skal være egnede til at opfylde
formålet med foranstaltningen. Samtidig må foranstaltningen ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt
for at opfylde formålet, dvs. den skal være proportional
35
.
Af denne artikel
fremgår følgende: ”Den fælles handelspolitik bygger på ensartede principper, navnlig for så vidt angår
toldændringer, indgåelse af told- og handelsaftaler vedrørende handel med varer og tjenesteydelser, handelsrelaterede
aspekter af intellektuel ejendomsret, direkte udenlandske investeringer, gennemførelse af ensartethed i
liberaliseringsforanstaltninger, eksportpolitik og handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger, herunder foranstaltninger
mod dumping og subsidieordninger. Den fælles handelspolitik føres inden for rammerne af principperne og målene for
Unionens optræden udadtil.”
33
Kapitalbevægelser og betalinger omfatter bl.a. kapiteloverførsler, direkte investeringer, investeringer i fast ejendom,
transaktioner i værdipapirer, anfordringskonti, lån, kreditter, kontakter, veksler, etc. Se hertil Rådets direktiv af 24. juni
1988
om
gennemførelse
af
Traktatens
artikel
67
(https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/
TXT/HTML/?uri=CELEX:31988L0361&from=EN).
34
Se hertil bl.a. dom af 1. juni 1999 i sag
C-302/97, Konle,
præmis 23-24, og dom af 10. februar 2011 i sag
C-436/08,
Finanzamt Linz,
præmis 48.
35
Se de såkaldte ”Golden Shares”-sager
i
C-367/98, Kommissionen mod Portugal, C-483/99, Kommissionen mod Frankrig
og
C-503/99 Kommissionen mod Belgien,
om særlige aktier i forbindelse med privatisering af virksomheder. EU-
Domstolen fandt i dommene, at de nationale regler skaber undtagelser fra de frie kapitalbevægelser og fra
32
29
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0030.png
I dom af 18. juni 2020 i sag
C-78/18, Kommissionen mod Ungarn,
havde Ungarn pålagt visse
kategorier af civilsamfundsorganisationer, der direkte eller indirekte modtager udenlandsk støtte, der
overstiger en nærmere bestemt tærskel, forpligtelser til registrering, anmeldelse og offentliggørelse og
havde indført en mulighed for at anvende sanktioner over for organisationer, der ikke opfylder disse
forpligtelser. Domstolen fandt, at disse forpligtelser og sanktioner udgjorde restriktioner (indirekte
diskrimination) for kapitalens frie bevægelighed, jf. præmis 65. Domstolen bemærkede, at hensynet til
den offentlige orden og den offentlige sikkerhed kan påberåbes på et givet område, for så vidt som
EU-lovgiver ikke har foretaget en fuldstændig harmonisering af de foranstaltninger, der skal sikre
beskyttelsen heraf, og at det navnlig omfatter bekæmpelse af hvidvaskning af penge, finansiering af
terrorisme og organiseret kriminalitet. Disse hensyn kan imidlertid kun påberåbes, når der foreligger
en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse, jf.
præmis 88-91. Domstolen fandt, at i det foreliggende tilfælde havde Ungarn ikke fremsat noget
argument, der konkret kunne godtgøre en sådan trussel. Den nationale lovgivning var snarere baseret
på en principiel og udifferentieret formodning om, at enhver udenlandsk finansiering af
civilsamfundsorganisationer i sig selv er mistænkelig, jf. præmis 92 og 93. Domstolen konkluderede
herefter, at de restriktioner, der følger af den nationale lovgivning, ikke var begrundede, og at Ungarn
derfor havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til TEUF artikel 63, jf. præmis 97.
I lighed med muligheden for at begrænse kapitalens fri bevægelighed, kan medlemsstaterne begrænse
den frie etableringsret, hvis dette er begrundet i bl.a. hensynet til den offentlig orden eller offentlige
sikkerhed,
36
jf. TEUF artikel 52. Foranstaltningen skal være egnet til at opfylde formålet med
begrænsningen og må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde formålet.
Etableringsretten indebærer, at selvstændigt erhvervsdrivende personer, der er statsborgere i en
medlemsstat, har ret til at etablere sig i andre medlemsstater, jf. TEUF artikel 49. Reglerne om fri
etableringsret gælder for virksomheder etableret i EU, jf. TEUF artikel 54. Personer og selskaber har
krav på at udøve erhvervsvirksomhed på de samme vilkår, som der i etableringslandets lovgivning er
fastsat for landets egne statsborgere, jf. TEUF artikel 49, stk. 1, 3. pkt. Artikel 49 indeholder dermed
et diskriminationsforbud.
Artikel 49 indeholder dog også et restriktionsforbud
37
, der betyder, at nationale foranstaltninger, der
kan hæmme udøvelsen af etableringsretten eller gøre udøvelsen heraf mindre tiltrækkende, som
udgangspunkt er i strid med bestemmelsen.
TEUF artikel 49 om etableringsfriheden er
alene
relevant i det omfang, at en kommende
screeningsordning også omfatter investeringer fra andre EU-medlemsstater.
etableringsfriheden og kun kan være berettigede, hvis det mål, der er tilstræbt, er af almen eller strategisk interesse, og hvis
de indførte foranstaltninger er baseret på præcise kriterier, som på forhånd er kendte, og som er underlagt en
domstolskontrol, og hvis det ikke er muligt at erstatte disse foranstaltninger med mindre restriktive foranstaltninger.
36
Bestemmelsen i TEUF artikel 52 omfatter endvidere begrænsninger, som er begrundet i hensynet til den offentlige
sundhed.
37
Se hertil dom af 30. november 1995 i sag
C-55/94, Gebhard,
præmis 37.
30
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
Domstolen har i sin praksis fastslået, at nationale foranstaltninger om ejerskab af selskabsandele skal
bedømmes efter etableringsreglerne, hvis den konkrete ejerandel giver ejeren en klar indflydelse på
selskabets drift og ledelse. Hvis selskabsandelen
ikke
giver ejeren en sådan indflydelse i selskabet, skal
de nationale foranstaltninger bedømmes efter reglerne om kapitalens frie bevægelighed, jf. bl.a. dom
af 28. februar 2013 i sag
C-168/11, Beker,
præmis 29.
I dom af 26. marts 2009 i sag
C-326/07, Kommissionen mod Italien,
havde Italien indført en ordning,
der gav staten særlige beføjelser til f.eks. at modsætte sig, at investorer erhverver større aktieandele i
de af staten kontrollerede selskaber inden for bl.a. forsvar, transport og telekommunikation, og særlige
beføjelser til at nedlægge veto mod beslutninger om opløsning og fusion af selskaber, hvis der f.eks.
indtrådte sundhedsmæssige nødsituationer eller en alvorlig og reel risiko for det nationale forsvar, den
militære sikkerhed, den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed. De særlige beføjelser kunne
ifølge de italienske regler alene udøves under overholdelse af bl.a. EU-retten.
Domstolen fastslog indledningsvis, at statens ret til at modsætte sig en erhvervelse skulle vurderes efter
TEUF artikel 63 og 49, idet aktionærerne efter ordningen både kunne have en betydelig og ikke-
betydelig indflydelse på driften af de omhandlede selskaber. Statens vetoret ville derimod alene skulle
vurderes efter TEUF artikel 49, da denne ret vedrørte beslutninger om driften af selskabet og dermed
udelukkende de aktionærer, der kunne udøve en bestemmende indflydelse på de omhandlede selskaber,
jf. præmis 38 og 39.
Domstolen fastslog, at en medlemsstats bestræbelser på at beskytte almene interesser såsom det
nationale forsvar, den offentlige sikkerhed og sundhedsmæssige nødsituationer kan begrunde visse
begrænsninger af TEUF artikel 49 og 63, forudsat at proportionalitetsprincippet overholdes, jf. præmis
45. Domstolen fandt, at proportionalitetsprincippet ikke var overholdt, idet de oplistede kriterier ikke
var egnede til at nå de mål, der skulle forfølges med den italienske ordning. De opstillede kriterier var
således formuleret generelt og upræcist uden angivelse af de særlige og konkrete omstændigheder,
hvorunder de statslige beføjelser kunne udøves, jf. præmis 50-52.
Domstolen har tidligere fastslået, at en medlemsstats beføjelser til at gribe ind, såsom den
indsigelsesret, de omhandlede kriterier fastsatte betingelserne for udøvelsen af, og som ikke var
underlagt nogen kriterier, med undtagelse af en generel henvisning til beskyttelsen af nationale
interesser, der var formuleret uden præcisering af de særlige og konkrete omstændigheder, hvorunder
disse beføjelser udøves, udgjorde et alvorligt indgreb i de frie kapitalbevægelser, jf. dom af 16. maj
2002 i sag
C-482/99, Kommissionen mod Frankrig,
præmis 50 og 51.
Domstolen fandt, at disse betragtninger i sag
C-482/99, Kommissionen mod Frankrig
kunne overføres
til nærværende sag (C-326/07). Selvom de omhandlede kriterier i sag C-326/07, som Italien havde
formuleret, vedrørte almene interesser af forskellige typer, var de generelt og upræcist formuleret. Den
manglende sammenhæng mellem disse kriterier og de særlige beføjelser, som kriterierne fandt
anvendelse på, forstærkede usikkerheden omkring de omstændigheder, hvorunder de omhandlede
beføjelser kunne udøves, og tillagde dem en skønsmæssig karakter i betragtning af den
31
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0032.png
bedømmelsesmargin, som de nationale myndigheder rådede over ved udøvelsen heraf. En sådan
bedømmelsesmargin stod ikke i et rimeligt forhold til de tilstræbte mål, jf. præmis 52, 66 og 72.
Endvidere fandt Domstolen, at den italienske bestemmelse om, at de særlige beføjelser alene måtte
udøves under overholdelse af EU-retten, ikke i sig selv bevirkede, at udøvelsen af disse kriterier var i
overensstemmelse med EU-retten. Kriteriernes generelle og abstrakte karakter kunne således ikke
sikre, at udøvelsen af de særlige beføjelser altid skete i overensstemmelse med EU-rettens krav, jf.
præmis 53 og 73.
Domstolen fandt på den baggrund, at Italiens særlige beføjelser til at gribe ind, der var formuleret uden
præcisering af de særlige og konkrete omstændigheder, hvorunder disse beføjelser kunne udøves, var
i strid med TEUF artikel 49 og 63. Dommen er således et udtryk for, at der skal foreligge præcise
kriterier for, hvornår de nationale myndigheder kan gribe ind over for en investering i den pågældende
medlemsstat.
4.2.2. Servicedirektivet
Servicedirektivet
38
udmønter traktatens nærmere bestemmelser om etableringsfriheden for
tjenesteydere samt den fri udveksling af tjenester internt i EU, jf. TEUF artikel 56 om retten til den
frie bevægelighed for tjenesteydelser
39
.
I forhold til
etablering af virksomhed
følger det af servicedirektivets artikel 9-13, at en medlemsstat
kan gøre adgangen til at optage og udøve servicevirksomhed afhængig af en tilladelsesordning, såfremt
tilladelsesordningen er ikke-diskriminerende, begrundet i et tvingende alment hensyn samt
proportional med formålet. Derudover oplister direktivet en række krav til indretningen af tilladelsens
varighed, udvælgelse og procedurer. Artikel 14 oplister en række krav, som medlemsstater ikke kan
stille i forbindelse med etablering af virksomhed, herunder diskriminerende krav, som direkte eller
indirekte er begrundet i et selskabs vedtægtsmæssige hjemsted. Artikel 15 opregner en række
etableringskrav, som kan indføres, hvis de er ikke-diskriminerende, begrundet i tvingende almene
hensyn samt proportionale med formålet. Artikel 15 omfatter bl.a. krav vedrørende besiddelsen af et
selskabs kapital, der skal indrapporteres til Kommissionen.
For tjenesteydere, der ønsker at levere
tjenester midlertidigt
i en anden medlemsstat end den, de er
etableret i, skal ethvert krav være proportionalt og ikke-diskriminerende. Desuden skal krav være
begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, den offentlige sundhed eller
beskyttelsen af miljøet, jf. artikel 16, stk. 1. Det følger af servicedirektivets artikel 16, stk. 2, litra b, at
en medlemsstat ikke må stille krav om, at en midlertidig tjenesteyder skal indhente en tilladelse fra en
kompetent myndighed eller optages i et register. En tilladelsesordning forstås i servicedirektivet bredt
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (https://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32006L0123:DA:HTML).
39
Det skal imidlertid bemærkes, at en række tjenester undtaget af servicedirektivet, jf. servicedirektivets
præambelbetragtning 1, 2, 3 og 17.
38
32
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0033.png
som alle procedurer, der indebærer, at en tjenesteyder eller tjenestemodtager skal henvende sig til en
kompetent myndighed for at opnå en udtrykkelig eller stiltiende afgørelse om adgangen til at optage
eller udøve servicevirksomhed. Forudgående kontrol er som udgangspunkt kun berettiget i særlige
tilfælde og må ikke kunne opnås ved mindre indgribende foranstaltninger. Artikel 16, stk. 3, fastslår
imidlertid, at der intet er til hinder for, at den medlemsstat, hvor tjenesteyderen agter at udføre sine
tjenester fastsætter krav til udførelsens af tjenesterne, hvis dette er begrundet i hensynet til bl.a. den
offentlig orden og er proportionalt og ikke-diskriminerede. Artikel 17 i servicedirektivet oplister
imidlertid en række tjenester, der ikke er omfattet af artikel 16, herunder visse forsyningstjenester.
Krav til midlertidige tjenesteydere skal indrapporteres til Kommissionen.
4.2.3. Traktatens artikel 346-348 om væsentlige sikkerhedsinteresser
TEUF artikel 346-348 giver medlemsstaterne mulighed for at fravige bestemmelserne i TEUF af
grunde, der vedrører den nationale sikkerhed, og er derfor relevante at se på i forhold til en kommende
generel screeningsordning.
Efter TEUF artikel 346, stk. 1, litra a, er en medlemsstat ikke forpligtet til at afgive oplysninger, hvis
udbredelsen af de pågældende informationer efter medlemsstatens opfattelse ville stride mod dens
væsentlige sikkerhedsinteresser.
Efter TEUF artikel 346 stk. 1, litra b, kan en medlemsstat træffe de foranstaltninger, som
medlemsstaten anser for nødvendige til beskyttelse af sine væsentlige sikkerhedsinteresser, og som
vedrører fabrikation af eller handel med våben, ammunition og krigsmateriel. Disse foranstaltninger
må ikke forringe konkurrencevilkårene inden for det indre marked for varer, som ikke er bestemt
specielt til militære formål.
Ifølge TEUF artikel 347 skal medlemsstaterne rådføre sig med hinanden med henblik på i fællesskab
at træffe de bestemmelser, der er nødvendige for at undgå, at det indre markeds funktion påvirkes af
de foranstaltninger, som en medlemsstat kan føle sig foranlediget til at træffe i tilfælde af alvorlige
indre uroligheder, der forstyrrer den offentlige orden, i tilfælde af krig eller alvorlig international
spænding, der udgør en krigstrussel, eller for at opfylde de forpligtelser, som medlemsstaten har
indgået med henblik på bevarelse af freden og den internationale sikkerhed.
Såfremt foranstaltninger, der er truffet i de i artiklerne 346 og 347 nævnte tilfælde, medfører, at
konkurrencevilkårene inden for det indre marked fordrejes, undersøger Kommissionen sammen med
den pågældende stat betingelserne for, at disse foranstaltninger kan tilpasses bestemmelserne i
traktaterne, jf. TEUF artikel 348. Misbruger en medlemsstat de i artiklerne 346 og 347 fastsatte
beføjelser, kan Kommissionen eller en anden medlemsstat henvende sig direkte til Domstolen.
Det følger af Domstolens praksis, at artiklerne 346 og 347 i TEUF, som udgør undtagelser til de
grundlæggende friheder, fortolkes strengt
40
.
40
Se bl.a. dom af 20. marts 2018 i sag
C-187/16, Kommissionen mod Østrig,
præmis 77.
33
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0034.png
Af relevant praksis om TEUF artikel 346 fra EU-Domstolen kan der henvises til dommen af 15.
december 2009 i sag
C-461/05, Kommissionen mod Danmark,
hvor Domstolen fandt, at Danmark ikke
havde været berettiget til at undlade at opkræve told ved indførsel af forsvarsmateriel på grundlag af
TEUF artikel 346 om væsentlige sikkerhedsinteresser. Efter TEUF artikel 346 kan medlemsstaterne
træffe foranstaltninger
‒
bl.a. vedrørende handel med forsvarsmateriel
‒
som de anser for nødvendige
for at beskytte deres væsentlige sikkerhedsinteresser. Toldindbetalinger er et væsentligt
indtægtsgrundlag for EU. Efter Rådets forordning (EF) nr.150/2003 af 21. januar 2003 om suspension
af told på visse våben og former for forsvarsmateriel, skal der af hensyn til beskyttelsen af
medlemsstaternes nationale sikkerhedsinteresser fastlægges særlige administrative procedurer for
suspension af toldsatserne, hvilket sker i form af erklæringer fra medlemsstaternes myndigheder til
Kommissionen. Domstolen fastslog, at Danmark ikke havde løftet bevisbyrden for, at den manglende
toldindbetaling var nødvendig for beskyttelse af væsentlige sikkerhedsinteresser. Domstolen fandt
dog, at de erklæringer om toldsuspension, som medlemsstaterne skal udfylde og tilsende
Kommissionen regelmæssigt, forudsættes ikke at være så nøjagtige, at de kan skade medlemsstaternes
interesser med hensyn til såvel sikkerhed som fortrolighed, jf. præmis 58.
4.2.4. FDI-forordningen
4.2.4.1. Generelt om forordningen
FDI-forordningen fastsætter regler for screening af udenlandske direkte investeringer i EU af hensyn
til ”sikkerheden eller den offentlige orden”, jf. artikel 1, stk. 1. Forordningen trådte i kraft den 10. april
2019 og finder anvendelse fra den 11. oktober 2020
41
.
Forordningen er vedtaget med hjemmel i TEUF artikel 207 om den fælles handelspolitik
42
.
Medlemsstaterne kan i overensstemmelse med forordningen opretholde, ændre eller vedtage
mekanismer til screening af udenlandske direkte investeringer på deres område af hensyn til
sikkerheden eller den offentlige orden, jf. forordningens artikel 3, stk. 1.
Det fremgår af forordningens artikel 1, stk. 3, at intet i denne forordning begrænser den enkelte
medlemsstats ret til at beslutte, om den vil screene en bestemt udenlandsk direkte investering inden for
rammerne af forordningen
43
.
41
Jf. FDI-forordningens artikel 17, hvoraf det også fremgår, at forordningen er bindende i alle enkeltheder og gælder
umiddelbart i hver medlemsstat.
42
Se nærmere om TEUF artikel 207 under pkt. 4.1 ovenfor.
43
Ifølge Kommissionen findes der på nuværende tidspunkt nationale screeningsmekanismer i 14 medlemsstater, jf.
”Meddelelse
fra Kommissionen
–
vejledning til medlemsstaterne vedrørende udenlandske direkte investeringer og fri
bevægelighed for kapital fra tredjelande og beskyttelse af Europas strategiske aktiver, inden forordning (EU) 2019/452
(forordning om FDI-screening) finder anvendelse”, den 26. marts 2020 (https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/DA/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020XC0326(03)&from=DA).
34
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0035.png
I forordningens artikel 2, nr. 3,
defineres screening som ”en procedure, der gør det muligt at vurdere,
undersøge, tillade, betinge, forbyde eller afvikle udenlandske direkte investeringer”.
Der opstilles i forordningen dog visse minimumsforpligtelser for eksisterende og kommende
screeningsmekanismer i medlemsstaterne, jf. artikel 3.
Herudover indeholder forordningen fælles regler for en samarbejdsmekanisme, der betyder, at
medlemsstaterne skal informere hinanden og Kommissionen om udenlandske direkte investeringer,
der er underlagt forordningen, jf. artikel 6 og 7.
Forordningen giver andre medlemsstater og Kommissionen, inden for nærmere angivne tidsfrister,
mulighed for komme med bemærkninger henholdsvis en udtalelse til konkrete udenlandske direkte
investeringer. Samarbejdsmekanismen faciliteres gennem nationale kontaktpunkter, som
medlemsstaterne er pålagt at etablere, uanset om der eksisterer en national screeningsordning eller ej.
Det nationale kontaktpunkt er bl.a. ansvarlig for modtagelse og distribution af andre medlemslandes
notifikationer om påbegyndte screeninger af udenlandske direkte investeringer samt eventuel afgivelse
af bemærkninger herom.
Det bemærkes, at Danmark aktuelt har to specifikke screeningsordninger, der falder inden for
forordningens område; krigsmaterielloven
44
og kontinentalsokkelloven
45
, jf. nærmere herom i pkt.
5.2-5.3 nedenfor.
Forordningen berører ikke medlemsstaternes ret til at fravige traktatens bestemmelser om frie
kapitalbevægelser som omhandlet i TEUF artikel 65, stk. 1, litra b, jf. forordningens
præambelbetragtning nr. 4. Forordningen berører heller ikke medlemsstaternes eneansvar for at
beskytte deres nationale sikkerhed som fastsat i TEU artikel 4, stk. 2, eller beskyttelsen af
medlemsstaternes væsentlige sikkerhedsinteresser som fastsat i TEUF artikel 346, jf. forordningens
artikel 1, stk. 2, og præambelbetragtning nr. 7.
4.2.4.2. Forordningens anvendelsesområde
FDI-forordningen omfatter
alene
”udenlandske direkte investeringer”
i EU, hvorved forstås
investeringer foretaget af en udenlandsk investor, jf. artikel 1, stk. 1, sammenholdt med artikel 2, nr.
1. En ”udenlandsk investor defineres i forordningens artikel 2,
nr.
2, som ”en fysisk person fra et
tredjeland
46
eller en virksomhed i et tredjeland, som har til hensigt at foretage eller har foretaget en
udenlandsk direkte investering”. En ”virksomhed i et tredjeland” forstås som en virksomhed, der er
oprettet eller på anden måde organiseret i henhold til lovgivningen i et tredjeland, jf. forordningens
artikel 2, nr. 7.
Lovbekendtgørelse nr. 1004 af 22. oktober 2012 om lov om krigsmateriel m.v.
Lovbekendtgørelse nr. 1189 af 21. september 2018 om lov kontinentalsoklen og visse rørledningsanlæg på søterritoriet.
46
Begrebet ”tredjeland” omfatter
ligeledes EØS-stater.
45
44
35
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0036.png
Forordningens regler finder dermed
ikke
anvendelse for investeringer foretaget medlemsstaterne
imellem. I praksis betyder det, at hvis en investor fra et tredjeland har etableret en virksomhed i en
medlemsstat, vil en investering foretaget i en anden medlemsstat via førnævnte virksomhed ikke falde
ind under forordningens anvendelsesområde, selvom den oprindelige investor stammer fra et
tredjeland.
47
Dog kan disse investeringer alligevel være underlagt forordningen, hvis der er tale om
kunstige strukturer, der er iværksat med henblik på at omgå reglerne i forordningen
48
.
I forordningen artikel 2, nr. 1,
defineres en udenlandsk direkte investering som ”en investering af
enhver art, hvor en udenlandsk investor etablerer eller opretholder varige og direkte forbindelser med
den virksomhed, der får stillet kapital til rådighed, med henblik på udøvelse af en økonomisk aktivitet
i en medlemsstat, herunder investeringer, der muliggør effektiv deltagelse i ledelsen af eller kontrol
over den pågældende virksomhed”.
Definitionen reflekterer Domstolens tidligere fortolkning af
udenlandske direkte investeringer, der senest blev bekræftet i forbindelse med udtalelsen om
Singapore-frihandelsaftalen.
Investeringer i form af porteføljeinvesteringer er eksplicit undtaget fra forordningen
49
. I Domstolens
retspraksis
50
er det blevet fastlagt, at porteføljeinvesteringer er en type af ikke-direkte investeringer,
der foretages, uden at der opnås indflydelse på en virksomheds drift og kontrollen med den.
Derimod er såkaldte ”Greenfield-investeringer”
51
ikke direkte undtaget fra forordningens
anvendelsesområde. Forordningens definition af udenlandske direkte investeringer skelner ikke
mellem investeringer, der involverer oprettelse af nye aktiver og køb af eksisterende aktiver. Derfor
kan Greenfield-investeringer i princippet godt være omfattet, hvis den pågældende investering har alle
karakteristika for en udenlandsk direkte investering.
Forordningens anvendelsesområde er imidlertid afgrænset til alene at vedrøre udenlandske direkte
investeringer, der vil kunne påvirke
”sikkerheden eller den offentlige orden”, jf. forordningens artikel
1, stk. 1, sammenholdt med artikel 4.
FDI-forordningen
definerer ikke begreberne ”sikkerhed” eller ”offentlig orden” nærmere, men anfører,
at forordningen ikke berører medlemsstaternes eneansvar for national sikkerhed samt
medlemsstaternes mulighed for at træffe foranstaltninger, som anses for nødvendige til beskyttelse af
væsentlige sikkerhedsinteresser i overensstemmelse med TEUF artikel 346, og som vedrører våben,
ammunition og krigsmateriel, jf. forordningens artikel 1, stk. 2. Herudover berører forordningen ikke
Se hertil dom af 20. december 2017 i sag
C-504/16, Eqiom,
præmis 47.
48
I
forordningens præambelbetragtning nr. 10 tales om ”kunstige strukturer”, der ikke afspejler den økonomiske
virkelighed og omgår screeningsmekanismerne og -afgørelserne, når investoren i sidste ende er ejet eller kontrolleret af en
fysisk person eller en virksomhed i et tredjeland.
49
Jf. forordningens præambelbetragtning nr. 9.
50
Se hertil Domstolens udtalelse vedrørende frihandelsaftalen mellem den Europæiske Union og Singapore af 16. maj
2017 (C-2/15).
51
Greenfield-investeringer dækker over investeringer, hvor en virksomhed bygges op fra bunden, eksempelvis ved
etablering af en ny fabrik.
47
36
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0037.png
medlemsstaternes ret til at indføre foranstaltninger, der kan begrænse de frie kapitalbevægelser af
hensyn til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed som fastlagt i TEUF, jf. forordningens
præambelbetragtning nr. 4.
Forordningen indeholder i artikel 4, stk. 1, en indikativ liste over områder såsom kritisk infrastruktur,
kritiske teknologier og forsyning af råvarer, som medlemsstaterne potentielt kan tage højde for i
forbindelse med vurderingen af, om en udenlandsk direkte investering kan påvirke
”sikkerheden
eller
den offentlige orden”, jf. nærmere herom i boks 2 nedenfor. I forlængelse af listen fremgår det, at
medlemsstaterne yderligere kan vurdere, om den udenlandske investor direkte eller indirekte
kontrolleres af en regering i et tredjeland; om den udenlandske investor allerede har været involveret i
aktiviteter, der påvirker sikkerheden eller den offentlige orden i en medlemsstat; eller om der er en
risiko for, at den udenlandske investor er involveret i ulovlige aktiviteter
52
.
På grundlag af listen, samt de yderligere hensyns uforpligtende karakter, vurderes det at stå Danmark
frit for at udvælge, hvilke områder en kommende generel screeningsordning vil skulle omfatte, såfremt
de udvalgte områder har betydning for sikkerheden eller den offentlige orden.
Boks 2. Indikativ liste over områder, der potentielt kan underlægges screening
Kritisk infrastruktur, uanset om den er fysisk eller virtuel, herunder energi, transport, vand, sundhed,
kommunikation, medier, databehandling eller -lagring, luft- og rumfart, forsvar, valgrelateret eller finansiel
infrastruktur, og følsomme faciliteter samt jord og fast ejendom, der er afgørende for anvendelsen af sådan
infrastruktur.
Kritiske teknologier og dual-use produkter, herunder kunstig intelligens, robotteknologi, halvledere,
cybersikkerhed, luft- og rumfart, forsvar, energilagring, kvante- og nuklearteknologi samt nanoteknologi og
bioteknologi.
Forsyning af kritiske råvarer, herunder energi eller råvarer, samt fødevaresikkerhed
Adgang til følsomme oplysninger, herunder personoplysninger, eller muligheden for at kontrollere sådanne
oplysninger.
Mediefrihed og mediernes pluralisme.
4.2.4.3. Minimumsforpligtelserne til de nationale screeningsordninger
FDI-forordningen
stiller ikke krav om, at medlemsstaterne ”opretholder, ændrer eller indfører” en
screeningsordning, men i det omfang der er etableret
–
eller måtte blive etableret
–
en national
screeningsordning, skal ordningen opfylde forordningens minimumsforpligtelser, der fremgår af
forordningens artikel 3, stk. 2-6.
Af forordningens artikel 3, stk. 2, fremgår det, at regler og procedurer vedrørende
screeningsmekanismer, herunder relevante tidsfrister, skal være ”gennemsigtige” og ikke må indebære
forskelsbehandling mellem tredjelande.
52
Jf. forordningens artikel 4, stk. 2.
37
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0038.png
Endvidere er medlemsstaterne i medfør af artikel 3, stk. 3, forpligtet til at anvende tidsfrister under
deres screeningsmekanismer.
Fortrolige oplysninger, herunder forretningsmæssigt følsomme oplysninger, der stilles til rådighed for
den medlemsstat, der foretager screeningen, skal beskyttes, jf. forordningens artikel 3, stk. 4.
Herudover skal udenlandske investorer have klageadgang i forhold til de nationale myndigheders
screeningsafgørelser. Screeningsafgørelser, som defineret i forordningens artikel 2, nr. 6, vedrører
”foranstaltninger, der vedtages i medfør af en screeningsmekanisme” og omfatter dermed
selve
afgørelsen i form af en tilladelse eller afslag, men kan også omfatte afbødende foranstaltninger, f.eks.
fastsættelse af vilkår (såkaldte mitigerende vilkår). Dog er det op til den enkelte medlemsstat at
fastsætte, hvordan prøvelsesadgangen indrettes og omfanget af prøvelsen, f.eks. om prøvelsen omfatter
den bagvedliggende politiske vurdering, sagsbehandlingen mv.
Endelig skal screeningsordninger også indeholde foranstaltninger, der gør det muligt at identificere og
forhindre omgåelse af screeningsordningen og afgørelser om screening, jf. forordningens artikel 3, stk.
6. Som nævnt indebærer det, at investeringer foretaget internt i EU også kan omfattes, hvis disse
foretages gennem kunstige strukturer, hvor investoren i sidste ende reelt er ejet eller kontrolleret af en
fysisk person eller en virksomhed i et tredjeland
53
. Forordningen præciserer ikke nærmere, hvordan
omgåelse kan identificeres og dermed forhindres i praksis.
4.2.4.4. Forordningens samarbejdsmekanisme
Uanset om der eksisterer en national screeningsordning, er hver medlemsstat samt Kommissionen i
henhold til FDI-forordningens artikel 11 pålagt at etablere et kontaktpunkt, der skal varetage
samarbejdet på tværs af medlemsstater og Kommissionen med henblik på gennemførelse af
forordningen. Som Danmarks nationale kontaktpunkt i henhold til forordningen er udpeget
Erhvervsstyrelsen under Erhvervsministeriet.
Kravene til samarbejdet i henhold til forordningens samarbejdsmekanisme følger af forordningens
artikel 6 og 7, der knytter sig til henholdsvis udenlandske direkte investeringer, der undergår screening,
og sådanne investeringer, der ikke undergår screeninger.
Ifølge forordningens artikel 6, stk. 1, meddeler medlemsstaterne Kommissionen og de øvrige
medlemsstater om
enhver ”udenlandsk direkte investering”, der undergår screening.
Meddelelsen skal
indeholde oplysninger om ejerforhold; investeringens omtrentlige værdi; hvilke varer, tjenesteydelser
eller transaktioner, investeringen vedrører; finansieringen; samt tidspunktet for investeringens
gennemførelse, jf. forordningens artikel 9, stk. 2
54
. Meddelelsen kan indeholde en liste over
medlemsstater, hvis
”sikkerhed
eller offentlige orden” anses for at kunne blive berørt. Den
medlemsstat, der foretager screeningen, bestræber sig på som en del af meddelelsen, og hvis det er
53
54
Jf. pkt. 4.2.4.2 ovenfor.
Forordningens artikel 9 indeholder regler om oplysningskrav i forbindelse med oplysninger meddelt i henhold til bl.a.
artikel 6, stk. 1.
38
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0039.png
relevant, at anføre, om den anser den pågældende udenlandske direkte investering, for at kunne falde
ind under Rådets forordning nr. 139/2004 af 20. januar 2004 om kontrol med fusioner og
virksomhedsovertagelser.
For så vidt angår Danmark vil der på nuværende tidspunkt alene være tale om screening af udenlandske
direkte investeringer efter de nationale screeningsmekanismer i krigsmaterielloven og
kontinentalsokkelloven
55
.
Hvis en medlemsstat finder, at en udenlandsk direkte investering, der undergår screening i en anden
medlemsstat, vil kunne påvirke
”dens
nationale sikkerhed eller offentlige orden”, eller hvis den har
oplysninger, der er relevante for en sådan screening, kan den fremsætte bemærkninger til den
medlemsstat, der foretager screeningen, jf. forordningens artikel 6, stk. 2
56
.
Tilsvarende kan Kommissionen afgive en udtalelse rettet til den medlemsstat, der foretager
screeningen, hvis Kommissionen finder, at en sådan investering vil kunne påvirke
”sikkerheden
eller
den offentlige orden i mere end én medlemsstat”
57
, eller hvis Kommissionen har relevante oplysninger
vedrørende den pågældende investering.
Bemærkninger fra medlemsstater eller en udtalelse fra Kommissionen
skal begrundes ”behørigt”, jf.
forordningens artikel 6, stk. 5.
På baggrund af de meddelte oplysninger
58
, har de øvrige medlemsstater 15 kalenderdage til at meddele
den screenende medlemsstat, hvorvidt de har til hensigt at fremsætte bemærkninger hertil. Meddelelsen
kan indeholde en anmodning om yderligere oplysninger, jf. forordningens artikel 6, stk. 6. Potentielle
bemærkninger skal fremsættes senest 35 kalenderdage efter modtagelse af de meddelte oplysninger,
jf. artikel 6, stk. 7. Er der anmodet om yderligere oplysninger i henhold til stk. 6, fremsættes
bemærkninger senest 20 kalenderdage efter modtagelsen af de yderligere oplysninger. For at
Kommissionen kan tage højde for andre medlemsstaters bemærkninger, har Kommissionen yderligere
fem kalenderdage til at afgive en ikke-bindende udtalelse.
Når der tages højde for tidsfristerne fastsat i forbindelse med samarbejdsmekanismen, vil
minimumsperioden for en dansk screeningsprocedure være 40 dage og potentielt længere, hvis der
anmodes om yderligere oplysninger. Der gives dog undtagelsesvist mulighed for, at medlemsstaterne
kan træffe afgørelse inden udløbet af de fastsatte tidsfrister, hvis den medlemsstat, der foretager
screeningen, finder at dens sikkerhed eller offentlige orden kræver
”omgående handling”,
jf.
55
56
Jf. pkt. 4.2.4.1 ovenfor og pkt. 5.2-5.3 nedenfor.
Den pågældende medlemsstat sender samtidig bemærkningerne til Kommissionen. Kommissionen meddeler de øvrige
medlemsstater, at der er fremsat bemærkninger.
57
Kommissionen kan afgive en udtalelse, uanset om andre medlemsstater har fremsat bemærkninger, og Kommissionen
kan afgive en udtalelse efter bemærkninger fra andre medlemsstater. Kommissionen afgiver en sådan udtalelse, hvis der er
grundlag herfor, når mindst en tredjedel af medlemsstaterne finder, at en udenlandsk direkte investering vil kunne påvirke
deres sikkerhed eller offentlige orden.
58
Dvs. oplysninger meddelt efter forordningens artikel 6, stk. 1.
39
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
forordningens artikel 6, stk. 8. Dette skal meddeles både Kommissionen og de øvrige medlemsstater.
Dermed giver forordningen hjemmel til, at Danmark undtagelsesvist kan gøre direkte og øjeblikkeligt
indgreb, uden at forordningens regler tilsidesættes.
Den medlemsstat, der foretager screeningen, skal efter forordningens artikel 6, stk. 9,
tage ”behørigt
hensyn” til de andre medlemsstaters bemærkninger
samt til Kommissionens udtalelser, men den
endelige
screeningsafgørelse træffes af medlemsstaten.
Udover at det nationale kontaktpunkt er ansvarlig for at notificere om påbegyndte screeninger, vil det
nationale kontaktpunkt også modtage meddelelser om påbegyndte screeninger fra de øvrige
medlemsstater samt i koordination med relevante myndigheder vurdere, hvorvidt den notificerede
investering kan påvirke den nationale sikkerhed eller den offentlige orden i den pågældende
medlemsstat. I Danmark vil det således være Erhvervsstyrelsen, der som nationalt kontaktpunkt vil
modtage meddelelser om screeninger i andre medlemsstater.
Herudover indeholder forordningens artikel 7 en lignende samarbejdsmekanisme vedrørende
udenlandske direkte investeringer, der
ikke
undergår screening. Også i en sådan situation vil
medlemsstaten, hvor den pågældende udenlandske direkte investering planlægges eller er gennemført,
skulle tage
”behørigt
hensyn” til bemærkninger fra de øvrige medlemsstater og til udtalelser fra
Kommissionen. Medlemsstaterne kan fremsætte bemærkninger og Kommissionen kan afgive en
udtalelse senest 15 måneder efter gennemførelsen af den udenlandske direkte investering.
Endelig indeholder forordningens artikel 8 en mekanisme, hvorefter Kommissionen af hensyn til
sikkerheden eller den offentlige orden kan afgive en udtalelse vedrørende en udenlandsk direkte
investering, hvis den givne investering vil kunne påvirke projekter eller programmer af interesse for
Unionen. Mekanismen omfatter både investeringer, der endnu ikke gennemført, samt investeringer
der, jf. forordningens artikel 7, er gennemført inden for de seneste 15 måneder. Medlemsstaterne er
forpligtede til at tage ”nøje hensyn” til Kommissionens udtalelse, og hvor udtalelsen ikke følges skal
medlemsstaten gøre rede herfor over for Kommissionen. Projekter og programmer er i forordningen
defineret som de projekter og programmer, der involverer et væsentligt beløb eller en væsentlig andel
af EU-finansiering, eller som er omfattet af EU-ret om kritisk infrastruktur, kritiske teknologier eller
kritiske råvarer, der har afgørende betydning for sikkerheden eller den offentlige orden. Listen er
fastsat i bilag til FDI-forordningen og kan tilpasses gennem delegerede retsakter.
4.3. Handels- og investeringsaftaler med tredjelande
4.3.1. EU's handels- og investeringsaftaler
EU har en række handels- og investeringsaftaler med tredjelande, der har til formål at forbedre
adgangen for europæiske virksomheder til vigtige markeder uden for EU til gavn for eksporten.
Det er hensigten, at EU’s
handelsaftaler fremover i vidt omfang suppleres af et kapitel
–
eller en separat
aftale
–
om investeringer, hvori er indeholdt bestemmelser om investeringsbeskyttelse og ledsagende
40
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0041.png
tvistbilæggelse. Det er eksempelvis tilfældet i frihandelsaftalen med Canada (CETA) og i forhold til
Singapore og Vietnam samt Mexico og Chile.
Dertil forhandles separate investeringsaftaler med Kina og Myanmar. Forhandlingerne med Myanmar
har dog ligget stille siden 2017. Disse aftaler ventes at give øgede garantier for direkte investeringer
sammenlignet med WTO- og OECD-aftalerne og indeholde krav om kompensation ved urimelig
forskelsbehandling. Aftaleudkastene indeholder ikke bestemmelser om screening af udenlandske
investeringer, men der findes eksplicitte henvisninger til, at den enkelte aftale ikke forhindrer, at der
tages hensyn til offentlig orden og sikkerhed, ligesom det også er tilfældet i CETA-aftalens præambel
samt artikel 8.9(1) i afdeling D om investeringsbeskyttelse.
4.3.2. Danmarks bilaterale investeringsbeskyttelsesaftaler
Kommissionen kan efter forordning om indførelse af overgangsordninger for bilaterale investerings-
aftaler mellem medlemsstaterne og tredjelande
59
–
den såkaldte Grandfathering-forordning
–
via en
komitéprocedure bemyndige EU-medlemsstater til at opretholde, forhandle og indgå bilaterale
investeringsbeskyttelsesaftaler (BITs) på egen hånd inden for visse rammer, når EU ikke har eller
planlægger selv at indgå investeringsbeskyttelsesaftaler med de pågældende lande.
Danmark har på nuværende tidspunkt 48 af denne type investeringsbeskyttelsesaftaler
60
, bl.a. med
betydende økonomier som Rusland og Kina
61
. Aftalerne stiller krav om ligeværdig beskyttelse af
investeringer, men indeholder ikke forpligtelser om markedsadgang eller vilkår om før-etablering,
hvorfor aftalerne ikke vurderes at stå i vejen for etablering af en national investerings-
screeningsordning, såfremt denne er lovhjemlet.
4.4. Andre internationale forpligtelser
4.4.1. WTO-aftaler
Der findes ingen specifikke aftaler om investeringer i Verdenshandelsorganisationen (WTO). Andre
dele af WTO-aftalesættet behandler dog handelsrelaterede aspekter af investeringer. I den forbindelse
kan nævnes den såkaldte GATS-aftale (General Agreement on Trade in Services)
62
og TRIMS-aftalen
(Agreement on Trade Related Investment Measures)
63
.
59
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1219/2012 af 12. december 2012 om indførelse af
overgangsordninger for bilaterale investeringsaftaler mellem medlemsstaterne og tredjelande (https://eur-
lex.europa.eu/legal-content/DA/ALL/?uri=CELEX%3A32012R1219).
60
7 af disse aftaler (såkaldte intra-EU BITs) med andre EU-medlemsstater er ugyldige, jf. Domstolens dom af 6. marts
2018 i sag
C-284/16, Achmea,
og forventes opsagt i 2020 via en mellemstatslig traktat.
61
Den danske BIT med Kina vil
–
når og hvis det lykkes at føre forhandlingen til ende
–
blive afløst af en investeringsaftale
mellem EU og Kina. Det samme gør sig f.eks. gældende for Vietnam.
62
Se således
https://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/gatsintr_e.htm.
63
Se således
https://www.wto.org/english/tratop_e/invest_e/invest_info_e.htm.
41
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0042.png
I GATS-aftalen
fra 1995 har WTO’s medlemmer, herunder Danmark og EU, påtaget sig en forpligtelse
til, at udenlandske investorer kan etablere en kommerciel tilstedeværelse, når etableringen af
virksomhed retter
sig mod at levere tjenesteydelser, jf. artikel I.2.c. (såkaldt ”mode 3 supply”). Blandt
EU-medlemsstaterne har Spanien, Frankrig, Finland, Italien og Portugal taget et horisontalt GATS-
forbehold i forhold til screening af investeringer. Det afholder dog ikke andre EU-medlemsstater,
herunder Tyskland, fra at foretage screening af udenlandske investeringer. Det fremgår dog også
direkte af GATS-aftalen, at forpligtelserne i GATS kan fraviges under hensyn til bl.a. offentlig orden
og nationale sikkerhedsinteresser.
64
TRIMS-aftalen læner sig tæt op ad WTO-aftalen om varer, GATT (General Agreement on Trade and
Tariffs), og vedrører kun investeringstiltag i relation til varehandel. Investeringstiltag, herunder
screening, som fører til afvisning af en investering, er ikke i sig selv i konflikt med TRIMS, men må
ikke være i konflikt med artikel III i GATT om diskrimination mellem lokal produktion og import
(f.eks. krav om lokalt indhold), jf. artikel II.1. Det samme gælder artikel IX i GATT om kvantitative
restriktioner på import og eksport (f.eks. eksportforbud eller balanceringstiltag). TRIMS-aftalen er
underlagt de generelle og sikkerhedsmæssige undtagelser efter GATT, som svarer til (men ikke
enslydende med) undtagelserne i GATS-aftalen.
Det bemærkes i tilknytning hertil, at der gælder den væsentlige generelle undtagelse fra WTO-
aftalerne, at begunstigelser, som er tildelt i rammen af tæt økonomisk integration (f.eks. EU's indre
marked, hvori EØS-staterne Island, Norge og Liechtenstein deltager) ikke automatisk skal udstrækkes
til lande uden for denne ramme.
4.4.2. OECD-aftaler
Danmark har i medfør af sit OECD-medlemskab
tilsluttet sig ”OECD Code of Liberalisation of Capital
Movements”
65
, som er juridisk bindende og har været gældende siden 1961. Kodekset
–
som har til
formål at fremme fri etablering og frie kapitalbevægelser (inklusive direkte investeringer) ‒ indeholder
bl.a. bestemmelser om ikke-diskrimination, og krav om ikke-tilbagerulning af allerede foretagne
liberaliseringer, men levner også et rum til at opretholde offentlig orden og sikkerhed. Det fremgår af
kodekset, at det ikke er til hinder for, at medlemmer indfører foranstaltninger, der er nødvendige for at
opretholde offentlig orden, offentlig sundhed, essentielle sikkerhedsinteresser og for at kunne efterleve
sine forpligtelser i relation til international fred og sikkerhed, jf. artikel 3.
4.5. Sammenfatning
Som det fremgår ovenfor, er kapitalens frie bevægelighed sikret i TEUF artikel 63, mens den frie
etableringsret er sikret i TEUF artikel 49 og tjenesteydelsernes frie bevægelighed er sikret i TEUF
artikel 56. Kapitalens frie bevægelighed adskiller sig dog fra den frie etableringsret og de øvrige
friheder ved, at TEUF artikel 63
også
finder anvendelse i forhold til tredjelande.
64
Jf. GATS artikel XIV.
65
Se således
http://www.oecd.org/daf/inv/investment-policy/Code-capital-movements-EN.pdf.
42
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
EU-medlemsstaterne kan imidlertid begrænse kapitalens frie bevægelighed og den frie etableringsret
begrundet i bl.a. hensynet til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed
–
samt under
iagttagelse af proportionalitetsprincippet. I lighed hermed kan der efter samme hensyn også foretages
begrænsning i etablering af servicevirksomhed og den midlertidige levering af tjenesteydelser.
Domstolen har fastslået, at nationale foranstaltninger, som ikke er underlagt nærmere kriterier, ud over
en generel henvisning til beskyttelsen af nationale interesser, der er formuleret uden præcisering af de
særlige og konkrete omstændigheder, hvorunder disse nationale foranstaltninger kan udøves, er i strid
med TEUF artikel 49 og 63, jf. bl.a. sag
C-326/07, Kommissionen mod Italien.
Endvidere fastslog
Domstolen, at en national bestemmelse om, at foranstaltninger kun må udøves under overholdelse af
EU-retten, ikke bevirker, at kriterierne for udøvelse af foranstaltninger er i overensstemmelse med EU-
retten. Kriteriernes generelle og abstrakte karakter kan ikke sikre, at udøvelse af de nationale
foranstaltninger altid sker i overensstemmelse med EU-retten.
På ovennævnte baggrund er det vurderingen, at TEUF artikel 49 og 63 ikke er til hinder for at indføre
en dansk screeningsordning begrundet i hensynet til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed
og under iagttagelse af proportionalitetsprincippet. En sådan ordning vil skulle indrettes således, at
ordningen er underlagt klare og præcise kriterier, der præciserer de særlige og konkrete
omstændigheder, hvorunder screening og indgreb kan udøves. På samme måde og under samme
hensyn vil servicedirektivets bestemmelser heller ikke være til hinder for etablering af en dansk
screeningsordning.
Det er vurderingen, at en dansk screeningsordning, der
alene
omfatter investeringer fra tredjelande, vil
skulle vurderes efter TEUF artikel 63, idet denne bestemmelse også gælder i forhold til tredjelande.
I det omfang en dansk screeningsordning også skal omfatte investeringer fra EU-medlemsstater, vil
ordningen skulle vurderes efter TEUF artikel 49,
hvis
den konkrete ejerandel giver ejeren en klar
indflydelse på selskabets drift og ledelse. Hvis selskabsandelen ikke giver ejeren en sådan indflydelse
i selskabet, skal de nationale foranstaltninger bedømmes efter reglerne om kapitalens frie
bevægelighed i TEUF artikel 63.
Efter TEUF artikel 346 har medlemsstater mulighed for at indføre begrænsninger i de fire
frihedsrettigheder under hensyn til nationale sikkerhedsinteresser. Bestemmelsen skal dog fortolkes
snævert og omfatter alene områder inden for forsvarssektoren, og vil ikke kunne udtrækkes til andre
sektorer.
Det er vurderingen, at Danmarks generelle muligheder for at screene og foretage indgreb i forhold til
udenlandske direkte investeringer ikke vil blive begrænset af FDI-forordningen, idet forordningens
minimumsforpligtelser til de nationale screeningsmekanismer primært centrerer sig om sunde
forvaltningsprincipper, der vil medvirke til at sikre, at medlemsstaterne holder sig inden for EU’s og
medlemsstaternes internationale forpligtelser. Forordningen pålægger således ikke medlemsstaterne at
43
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
indføre screeningsmekanismer, ligesom den ikke indeholder bestemmelser om, hvordan
medlemsstaternes eventuelle nationale screeningsmekanismer skal udformes.
EU's eksterne handels- og investeringsaftaler eller EU-medlemslandenes bilaterale
investeringsbeskyttelsesaftaler er ikke en begrænsning for indførelse af en generel dansk screenings-
og indgrebsordning, da hensynet til offentlig orden og sikkerhed er et lovligt hensyn i den forbindelse.
På samme måde vil Danmarks forpligtelser i henhold til WTO og OECD heller ikke stå i vejen for
indførelse af en screenings- og indgrebsordning.
Sammenfattende er det vurderingen, at Danmark har mulighed for at etablere en screeningsordning
omfattende både investeringer fra tredjelande og EU-medlemsstater begrundet i et hensyn til den
nationale sikkerhed og offentlige orden, forudsat at proportionalitetsprincippet iagttages og de
nationale foranstaltninger er underlagt klare og præcise kriterier, der angiver de særlige og konkrete
omstændigheder, hvorunder screening og indgreb kan udøves. En generel henvisning til beskyttelsen
af nationale interesser vil således ikke være tilstrækkeligt.
44
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0045.png
Kapitel 5
Gældende dansk ret
Hovedpointer
Der eksisterer ikke et generelt lovgrundlag i Danmark vedrørende screening af og indgreb i
udenlandske investeringer og andre økonomiske aktiviteter ud fra et hensyn til national
sikkerhed og offentlig orden.
Krigsmaterielloven og kontinentalsokkelloven udgør sektor-specifikke screeningsmekanismer
efter reglerne i FDI-forordningen.
Der findes herudover en række danske sektor-specifikke screeningsordninger, som ikke er
omfattet af FDI-forordningen, men som har visse lighedspunkter, f.eks. lov om net- og
informationssikkerhed (NIS-loven).
Herudover har regeringen igangsat et lovgivningsarbejde med det formål at sikre, at nationale
sikkerhedsinteresser i tilstrækkelig grad beskyttes, når danske teleudbydere vælger leverandører
til det kommende 5G-netværk.
5.1. Indledning
Der findes i Danmark ikke på nuværende tidspunkt et generelt lovgrundlag, der gør det muligt at
screene udenlandske investeringer og andre økonomiske aktiviteter på tværs af sektorer ud fra et
hensyn til national sikkerhed og offentlig orden og om nødvendigt foretage indgreb
66
. Imidlertid findes
der en række sektor-specifikke screeningsordninger, der har til formål at varetage samme eller lignende
hensyn.
I det forudgående kapitel beskrives FDI-forordningen, der skaber en fælles ramme for EU-
medlemsstaternes nationale screening af de udenlandske direkte investeringer, som kan udgøre en
trussel mod national sikkerhed eller offentlig orden
67
. I FDI-forordningen defineres en
”screeningsmekanisme”
som et almengyldigt instrument
– f.eks. en lov eller forskrift ‒ der fastsætter
vilkårene, betingelserne og procedurerne for at vurdere, undersøge, tillade, betinge, forbyde eller
afvikle udenlandske direkte investeringer af hensyn til sikkerheden eller den offentlige orden
68
. I dansk
Noget lignende er tilfældet i de øvrige dele af Rigsfællesskabet, Grønland og Færøerne.
For en nærmere gennemgang af FDI-forordningen henvises til pkt. 4.2.4 ovenfor.
68
Jf. forordningens artikel 2, nr. 4.
67
66
45
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0046.png
ret findes der sådanne sektor-specifikke screeningsmekanismer i FDI-forordningens forstand
69
i
krigsmaterielloven
70
og kontinentalsokkelloven
71
. Disse to screeningsmekanismer er beskrevet i pkt.
5.2 og pkt. 5.3 nedenfor.
Herudover findes der en række sektor-specifikke screeningsordninger, der ikke er omfattet af
definitionen i FDI-forordningen, f.eks. fordi ordningerne ikke finder anvendelse for udenlandske
direkte investeringer, eller fordi ordningerne varetager andre hensyn end hensynet til national
sikkerhed og offentlig orden.
I den forbindelse er lov om net- og informationssikkerhed (NIS-loven)
72
særligt relevant, da loven gør
det muligt i visse tilfælde at udstede påbud til teleudbydere i forbindelse med deres aftaler ‒ f.eks. med
en leverandør ‒ ud fra
et hensyn til net- og informationssikkerheden i telesektoren. Ordningen er
beskrevet i pkt. 5.4.1 nedenfor. Lignende ordninger i en række øvrige love er ligeledes fundet relevante
at omtale, da disse på forskellige områder varetager bl.a. hensynet til den nationale eller offentlige
sikkerhed. Det drejer sig om frekvensloven
73
, graveloven
74
og rumloven
75
, der er beskrevet i pkt. 5.4.2-
5.4.4 nedenfor.
Endvidere kan det fremhæves, at der i den finansielle lovgivning eksisterer ordninger, der har til formål
at varetage hensynet til den finansielle stabilitet og sikre en forsvarlig drift af finansielle virksomheder
mv. F.eks. skal enhver fysisk eller juridisk person, der påtænker direkte eller indirekte at erhverve en
kvalificeret andel i en finansiel virksomhed mv. ansøge Finanstilsynet om godkendelse af den påtænkte
erhvervelse
76
. Det samme krav om godkendelse gælder ved en påtænkt forøgelse af en kvalificeret
andel i en finansiel virksomhed mv. Ordningerne er ikke nærmere omtalt i det følgende, da de har til
formål at varetage hensynet til den finansielle stabilitet og ikke til den nationale sikkerhed eller
offentlige orden, hvorfor ordningerne ikke vurderes at være af direkte betydning for en kommende
generel screeningsordning
77
.
Hertil kommer, at regeringen i foråret 2020 har igangsat et lovgivningsarbejde med henblik på at sikre,
at nationale sikkerhedsinteresser i tilstrækkelig grad beskyttes, når danske teleudbydere vælger
For en udtømmende liste over nationale screeningsmekanismer og links til national lovgivning
(http://trade.ec.europa.eu/doclib/html/157946.htm).
70
Lovbekendtgørelse nr. 1004 af 22. oktober 2012 om krigsmateriel mv.
71
Lovbekendtgørelse nr. 1189 af 21. september 2018 om kontinentalsoklen og visse rørledningsanlæg på søterritoriet.
72
Lov nr. 1567 af 15. december 2015 om net- og informationssikkerhed.
73
Lovbekendtgørelse nr. 1100 af. 10. august 2016 om radiofrekvenser.
74
Lovbekendtgørelse nr. 845 af 21. august 2019 om graveadgang, etablering og udnyttelse af infrastruktur til
telekommunikationsformål samt udnyttelse af infrastruktur på tværs af forsyningssektorer m.v.
75
Lov nr. 409 af 11. maj 2016 om aktiviteter i det ydre rum.
76
Kapitel 7 i lovbekendtgørelse nr. 937 af 6. september 2019 om finansiel virksomhed, artikel 27, stk. 7b, i Europa-
Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 909/2014 af 23. juli 2014 om forbedring af værdipapirafviklingen i Den
Europæiske Union og om værdipapircentraler samt om ændring af direktiv 98/26/EF og 2014/65/EU samt forordning (EU)
nr. 236/2012 og §§ 21-24 lovbekendtgørelse nr. 1024 af 3. oktober 2019 om betalinger.
77
Bestemmelserne i lov om finansiel virksomhed om kvalificerede ejere inddrages dog i rapporten som illustration af
eksisterende national regulering, jf. pkt. 7.2.3 og pkt. 8.4.1 nedenfor.
69
46
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
leverandører til det kommende 5G-netværk. Lovforslag herom forventes at blive fremsat i Folketinget
primo 2021.
5.2. Krigsmaterielloven
5.2.1. Screeningsmekanisme
Det fremgår af krigsmateriellovens § 1, at loven bl.a. finder anvendelse på materiel, som er konstrueret
til militær anvendelse, og som ikke finder civil anvendelse, samt ammunition, som kan anvendes til
militære formål. Virksomheder, som staten ejer, er ikke omfattet af loven.
Efter krigsmateriellovens § 2 må krigsmateriel kun fremstilles, herunder samles, hvis justitsministeren
giver tilladelse dertil.
Foruden tilladelse til fremstilling af krigsmateriel kræves efter krigsmateriellovens § 3 særskilt
tilladelse fra justitsministeren, hvis ejer- eller ledelsesforholdene mv. i en virksomhed, der fremstiller
krigsmateriel i Danmark, indebærer, at udlændinge gennem besiddelse af kapital eller på anden vis har
eller får bestemmende indflydelse på virksomheden. Det gælder bl.a., hvis indehavere, direktører eller
tegningsberettigede medarbejdere ikke er danske statsborgere, hvis virksomheden har eller får
hjemsted uden for Danmark, eller hvis andelen af bestyrelsesmedlemmer, der er danske statsborgere,
eller andelen af selskabskapital, der ikke er dansk ejet, er eller bliver mindre end henholdsvis 80 pct.
og 60 pct.
Kravet om særskilt tilladelse gælder både overskridelser af de nævnte tærskler, som eksisterer på
tidspunktet for ansøgning om fremstillingstilladelse, og overskridelser, som er et resultat af
efterfølgende ændringer i virksomhedens ejer- og ledelsesforhold mv.
Reglerne var oprindelig mere restriktive, idet der tidligere var et absolut forbud mod udenlandsk
ejerskab mv. ud over de ovenfor nævnte tærskler. Reglerne udsprang navnlig af et ønske om at hindre
tysk indflydelse på dansk krigsmaterielproduktion. Med vedtagelsen af den gældende
tilladelsesordning med krigsmaterielloven fra 1990 og efterfølgende ændringer er der i et vist omfang
åbnet op for udenlandsk ejerskab mv. i virksomheder, som fremstiller krigsmateriel i Danmark. Dette
er bl.a. begrundet med stigende internationalt samarbejde på krigsmaterielområdet, herunder i NATO-
regi og blandt EU-medlemsstaterne.
Kravet om særskilt tilladelse gælder også i tilfælde, hvor virksomheder, som allerede har f.eks.
udenlandsk ejet kapital i et omfang, der overskrider de nævnte tærskler og er meddelt tilladelse dertil
efter § 3, ønsker enten at udvide andelen af udenlandsk ejet kapital eller at lade ejerskabet til en
kapitalandel overgå fra en udlænding til en anden. På samme måde skal en virksomhed, der allerede
har over 20 pct. udenlandske bestyrelsesmedlemmer og er meddelt tilladelse dertil efter § 3, søge om
særskilt tilladelse, hvis andelen af udenlandske bestyrelsesmedlemmer ønskes udvidet, eller et
udenlandsk bestyrelsesmedlem ønskes udskiftet med et andet udenlandsk bestyrelsesmedlem.
47
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
Ansøgning om tilladelse efter lovens § 3 skal indeholde relevante oplysninger om ejer- eller
ledelsesforholdene mv. i virksomheden eller de ønskede ændringer heraf. Endvidere skal ansøgeren
indsende en samtykkeerklæring om, at Justitsministeriet må tilvejebringe og videregive oplysninger
om ansøgeren til brug for ministeriets behandling af ansøgningen.
Det fremgår desuden af lovens § 7, at virksomheder, som fremstiller krigsmateriel, kun må optage
udenlandske lån eller lån med udenlandsk garanti med tilladelse fra justitsministeren.
5.2.2. Indgrebshjemmel
En tilladelse efter lovens § 3 meddeles, medmindre udenrigspolitiske eller sikkerhedspolitiske forhold
taler herimod, jf. lovens § 4.
Der fastsættes for tilladelsen efter § 3 typisk vilkår om, at
enhver
ændring i ejer- eller
ledelsesforholdene mv. i virksomheden, som kan have betydning for vurderingen af de
sikkerhedsmæssige og udenrigspolitiske forhold, skal oplyses til Justitsministeriet.
Tilladelser efter § 3 kan tilbagekaldes, når særlige forhold taler herfor, jf. lovens § 5, stk. 2. En
tilladelse kan f.eks. tilbagekaldes, hvis virksomheden tilsidesætter vilkår fastsat i tilladelsen, eller hvis
virksomheden kommer i væsentlige økonomiske vanskeligheder. Endvidere kan udenrigspolitiske
hensyn begrunde, at en tilladelse tilbagekaldes.
5.2.3. Procedure for gennemførelse af indgreb
I forbindelse med vurderingen af, om udenrigspolitiske eller sikkerhedspolitiske forhold taler imod, at
der meddeles tilladelse efter lovens § 3, foretager Justitsministeriet en høring af Udenrigsministeriet,
Forsvarets Efterretningstjeneste (FE) og Politiets Efterretningstjeneste (PET). Justitsministeriet
meddeler som altovervejende hovedregel tilladelse, hvis de hørte myndigheder
ikke
har indvendinger
herimod.
Det fremgår af lovens § 10, at virksomheder, som fremstiller krigsmateriel, er undergivet tilsyn af
Statens Våbenkontrol. Statens Våbenkontrol kontrollerer bl.a., om krigsmateriellovens regler er
overholdt, samt om ind- og udførsel af krigsmateriel sker i overensstemmelse med våbenlovens
bestemmelser. Statens Våbenkontrol består af fem medlemmer, hvoraf justitsministeren udnævner
formanden, mens hhv. forsvarsministeren og erhvervsministeren hver udnævner to medlemmer.
Det fremgår herudover af lovens § 12, at Statens Våbenkontrol har, hvis det skønnes nødvendigt, til
enhver tid uden retskendelse adgang til virksomheder, der fremstiller krigsmateriel, med henblik på at
tilvejebringe oplysninger til brug for kontrollen. Ansatte i virksomheden og dens indehaver skal efter
våbenkontrollens bestemmelser yde våbenkontrollen vejledning og hjælp under tilsynet.
Det fremgår endelig af lovens § 15, at overtrædelse af lovens §§ 2, 3, 7 og § 12, stk. 2, og tilsidesættelse
af vilkår for meddelte tilladelser straffes med bøde eller fængsel indtil 4 måneder. Straffen kan under
48
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0049.png
skærpende omstændigheder stige til fængsel i indtil 1 år. Er overtrædelsen begået af et aktieselskab,
andelsselskab, anpartsselskab eller lignende, kan der pålægges selskabet som sådant bødeansvar.
5.2.4. Domstolsprøvelse
Justitsministeriets afgørelser efter krigsmateriellovens § 3 kan ikke påklages til anden administrativ
myndighed. Afgørelser efter krigsmaterielloven kan indbringes for domstolene efter grundlovens § 63.
5.2.5. Varetagelse af fortrolighedshensyn
Eventuelle fortrolige oplysninger i forbindelse med en ansøgning om tilladelse efter lovens § 3
behandles i overensstemmelse med forvaltningslovens og offentlighedslovens regler.
5.3. Kontinentalsokkelloven
5.3.1. Screeningsmekanisme
Kontinentalsokkelloven finder anvendelse på danske eller udenlandske virksomheder, som ønsker at
nedlægge elkabler eller rørledninger til transport af udenlandsk produceret kulbrinter på dansk
søterritorium, jf. kontinentalsokkelovens § 3 a.
Det fremgår af § 3 a, at nedlæggelse af elkabler og rørledninger til transport af kulbrinter på dansk
søterritorium kræver tilladelse meddelt af klima-, energi- og forsyningsministeren, inden nedlæggelse
påbegyndes.
Med en ændring af kontinentalsokkelloven i 2018
78
blev der indført en række bestemmelser, som bl.a.
giver hjemmel til at inddrage udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitiske hensyn i afgørelsen af,
hvorvidt klima-, energi-, forsyningsministeren kan give tilladelse til at nedlægge elkabler og
rørledninger til transport af udenlandsk producerede kulbrinter på dansk søterritorium.
Nærmere regler om den administrative behandling af ansøgninger om tilladelser til at nedlægge
elkabler eller rørledninger til transport af kulbrinter er fastsat i bekendtgørelse om visse
rørledningsanlæg på søterritoriet og kontinentalsoklen
79
.
Ifølge bekendtgørelsens § 2 skal klima-, energi- og forsyningsministeren efter modtagelse af en
ansøgning om tilladelse til at nedlægge transitelkabler eller rørledninger på dansk søterritorium
indhente en indstilling fra udenrigsministeren om, hvorvidt det vil være foreneligt med rigets udenrigs-
, sikkerheds- og forsvarspolitiske interesser at imødekomme ansøgningen, jf. kontinentalsokkellovens
§ 3 a, stk. 2, 2. pkt.
78
Lov nr. 1401 af 5. december 2017 om ændring af lov om kontinentalsoklen (Tilladelse til visse rørledningsanlæg på
søterritoriet).
79
Bekendtgørelse nr. 1520 af 15. december 2017 om visse rørledningsanlæg på søterritoriet og kontinentalsoklen.
49
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0050.png
Af bemærkningerne til lovforslaget fremgår, at Udenrigsministeriet i forbindelse med udarbejdelsen
af indstillingen i relevant omfang involverer andre ministerier, herunder Justitsministeriet,
Forsvarsministeriet og Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet
80
. Vurderingen forelægges relevante
regeringsudvalg med henblik på udenrigsministerens endelige indstilling, som vil være enten positiv
eller negativ (”ja” eller ”nej”).
5.3.2. Indgrebshjemmel
Der kan kun gives tilladelse efter lovens § 3 a, stk. 1, hvis udenrigsministeren vurderer, at tilladelse
hertil er foreneligt med rigets udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitiske interesser, jf.
kontinentalsokkellovens § 3 a, stk. 2.
Indstillingen fra udenrigsministeren beror på et frit politisk skøn og har ikke karakter af en afgørelse.
Indstillingen skal derfor ikke indeholde en begrundelse, ligesom udenrigsministeren ikke skal iagttage
forvaltningslovens regler om bl.a. partshøring og partsaktindsigt.
Ifølge lovbemærkningerne til kontinentalsokkelloven kan der i skønnet eksempelvis indgå hensyn til
statens sikkerhed og rigets forsvar, politiske, økonomiske og militære kapaciteter og udenrigspolitiske,
herunder europæiske og alliancemæssige hensyn
81
.
5.3.3. Procedure for gennemførelse af indgreb
Udenrigsministerens indstilling lægges til grund ved klima-, energi- og forsyningsministerens
afgørelse af sagen, jf. lovens § 3 a, stk. 2.
Hvis udenrigsministerens indstilling er negativ, meddeler klima-, energi- og forsyningsministeren
afslag på ansøgningen om tilladelse til at nedlægge transitelkabler og rørledninger på dansk
søterritorium, jf. bekendtgørelsens § 3, stk. 2.
Hvis udenrigsministerens indstilling er positiv, skal der efter § 3 a, stk. 3, i kontinentalsokkeloven
foretages en vurdering af de miljømæssig konsekvenser mv., ved projektet til brug for klima-, energi-
og forsyningsministerens afgørelse, jf. bekendtgørelsens § 3, stk. 2.
5.3.4. Domstolsprøvelse
Det er alene klima-, energi- og forsyningsministeren, som meddeler tilladelse til nedlæggelse af
rørledningsanlæg på søterritoriet.
80
81
Folketingstidende 2017-18, A, L 43 som fremsat, Almindelige bemærkninger, s. 5.
Folketingstidende 2017-18, A, L 43 som fremsat, Almindelige bemærkninger, s. 1, 5 og 6, og specielle bemærkninger
til lovforslagets § 1, nr. 2.
50
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0051.png
Klima-, energi- og forsyningsministerens afgørelse efter kontinentalsokkellovens § 3 a, stk. 1, om
tilladelse til nedlæggelse af rørledninger på søterritoriet kan indbringes for Energiklagenævnet efter
kontinentalsokkellovens § 6 a, stk. 1, 1. pkt.
Såfremt ministeren i henhold til kontinentalsokkellovens § 3 a, stk. 2, træffer afgørelse om afslag med
henvisning til udenrigsministerens indstilling, kan afgørelsen imidlertid ikke indbringes for
Energiklagenævnet, jf. kontinentalsokkellovens § 6 a, stk. 8. Dette skyldes ifølge lovbemærkningerne,
at det ikke er hensigtsmæssigt, at spørgsmål vedrørende rigets udenrigs-, sikkerheds- og
forsvarspolitiske interesser, som er udtryk for et frit politisk skøn, gøres til genstand for
Energiklagenævnets prøvelse
82
.
Udenrigsministerens indstilling og den heri indeholdte vurdering er som nævnt ovenfor i sig selv ikke
en afgørelse og kan derfor ikke selvstændigt påklages.
I det omfang der er truffet afgørelse om afslag med henvisning til Danmarks udenrigs-, sikkerheds- og
forsvarspolitiske interesser, vil en eventuel klage skulle rettes til klima-, energi-, og
forsyningsministeren, idet afgørelseskompetencen i disse sager ligger hos ministeren.
Afgørelsen kan indbringes for domstolene ved at anlægge sag mod klima-, energi- og
forsyningsministeren senest 6 måneder efter, afgørelsen er meddelt.
5.3.5. Varetagelse af fortrolighedshensyn
Sager, som behandles i henhold til kontinentalsokkelloven, er bl.a. omfattet af lov om aktindsigt i
miljøoplysninger og offentlighedsloven, som giver borgere ret til at søge om adgang til aktindsigt i
dokumenter, der er modtaget eller udarbejdet af offentlige myndigheder mv. Retten til aktindsigt kan
imidlertid begrænses af hensyn til bl.a. rigets udenrigspolitiske interesser, jf. § 13, stk. 1, nr. 1, i 1985-
offentlighedsloven
83
, jf. lov om aktindsigt i miljøoplysninger (§ 32 i 2013-offentlighedsloven
84
) .
I forhold til udenrigsministerens indstilling fremgår det af bemærkningerne til ændringen af
kontinentalsokkelloven, at det har været overvejet, hvorvidt der er behov for at afskære adgangen til
aktindsigt og regulere ansøgernes partsrettigheder efter forvaltningsloven. Det blev imidlertid
vurderet, at dette ikke er nødvendigt, eftersom de gældende regler yder tilstrækkelig beskyttelse af de
fortrolige oplysninger m.v., der indgår i den udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitiske indstilling
85
.
Dette skyldes, at udenrigsministerens indstilling vil skulle lægges til grund af klima-, energi- og
forsyningsministeren.
82
83
Folketingstidende 2017-18, A, L 43 som fremsat, Almindelige bemærkninger, s. 6.
Lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen (offentlighedsloven).
84
Lovbekendtgørelse nr. 145 af 24. februar 2020 om offentlighed i forvaltningen.
85
Folketingstidende 2017-18, A, L 43 som fremsat, Almindelige bemærkninger, s. 5.
51
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0052.png
Udenrigsministeren vil ikke skulle begrunde sin indstilling og er ikke underlagt forvaltningslovens
regler om bl.a. partsaktindsigt, partshøring og begrundelse i forbindelse med udarbejdelsen af
indstillingen.
5.4. Anden relevant lovgivning
5.4.1. Lov om net- og informationssikkerhed
Lov om net- og informationssikkerhed (NIS-loven) stiller krav til teleudbyderes håndtering af
informationssikkerhed og beredskab.
NIS-loven, der er fra 2015, skærpede reguleringen af informationssikkerhed og beredskab på
teleområdet for i højere grad at tage højde for samfundets afhængighed af telenettet og et
trusselsbillede, hvor især cyberangreb og avanceret industrispionage var stærkt stigende.
Med loven er indført bl.a. en screeningsordning for bestemte typer aftaler, som ”væsentlige
erhvervsmæssige
teleudbydere” påtænker at indgå, jf. lovens § 4, nr. 2,
som udmøntet i §§ 3-6 i
bekendtgørelse om oplysnings- og underretningspligter vedrørende net- og informationssikkerhed
86
.
”Væsentlige erhvervsmæssige teleudbydere” er udbydere af net, som anvendes
af mere end 50.000
slutbrugere, samt udbydere, der gennem aftaler med statslige myndigheder og institutioner betjener
mere end 500 slutbrugere, jf. § 1, nr. 3, i oplysnings- og underretningsbekendtgørelsen.
Sådanne udbydere skal efter oplysnings- og underretningsbekendtgørelsens § 3 underrette Center for
Cybersikkerhed (CFCS), inden der indledes forhandlinger om aftaler, der vedrører kritiske
netkomponenter, systemer og værktøjer, herunder varetagelse af driften heraf. Herved menes
operationssupportsystemer, network management-systemer og business support-systemer, der kan
benyttes til at aflæse, ændre indhold af eller dirigere data, som relaterer sig til slutbrugere, samt
hardware, firmware og software, der anvendes i eller i forbindelse med corenet i mobilnet, fastnet og
internet, i centrale routere og servere i backbonenettene eller i kontrolenheder, som anvendes til styring
i mobilnettenes radionet, jf. bekendtgørelsens § 1, nr. 1. Det følger af bekendtgørelsens § 4, at
underretningen bl.a. skal indeholde oplysninger om aftalens genstand og omfang samt hvilke
leverandører, der påtænkes inddraget i forhandlingerne.
På baggrund af en underretning kan CFCS i medfør af oplysnings- og underretningsbekendtgørelsens
§ 5, stk. 1, påbyde, at det endelige aftaleudkast skal sendes til screening hos CFCS. Det indebærer, at
den endelige aftale først kan indgås, når udbyderen har modtaget en tilbagemelding fra CFCS (”stand
still periode”), jf. bekendtgørelsens § 5, stk. 2.
86
Bekendtgørelse nr. 1256 af 27. november 2019 om oplysnings- og underretningspligter vedrørende net- og
informationssikkerhed (herefter oplysnings- og underretningsbekendtgørelsen).
52
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0053.png
Ordningen har til formål at sikre, at CFCS så tidligt som muligt kan indgå i en dialog med udbyderen
om det risikobillede, herunder trusler og sårbarheder i forhold til informationssikkerheden, som den
påtænkte aftale vurderes at indebære. Det er således tanken, at der er en løbende dialog mellem CFCS
og udbyderen under et efterfølgende forhandlingsforløb. Ordningen giver dermed udbyderne mulighed
for i forbindelse med aftaleforhandlingerne at tage højde for eventuelle trusler mod
informationssikkerheden. CFCS skal ikke godkende aftaler og kan ikke nedlægge forbud mod, at en
teleudbyder indgår en aftale.
Dog har CFCS med hjemmel i andre dele af NIS-lovgivningen under visse omstændigheder mulighed
for at give påbud om konkrete informationssikkerhedsforanstaltninger. CFCS kan i medfør af NIS-
lovens § 3, stk. 2, påbyde teleudbydere at inddrage bestemte trusler i deres risikostyring. CFCS kan
endvidere, hvis det er af væsentlig samfundsmæssig betydning, give teleudbyderen påbud om at træffe
nærmere bestemte foranstaltninger, jf. §§ 25 og 26 i bekendtgørelse om informationssikkerhed og
beredskab i net og tjenester
87
.
Konkrete eksempler på påbud til teleudbyderne efter informationssikkerhedsbekendtgørelsens kapitel
4 kan bl.a. være:
•
•
At teleudbyderen ved misligholdelse af en kontrakt skal kunne hjemtage outsourcede opgaver
fra en udenlandsk leverandør, jf. informationssikkerhedsbekendtgørelsens § 26, nr. 5.
At bestemte leverancer fra specifikke leverandører sikkerhedsevalueres ved en uafhængig
instans, hvis leverancerne vurderes at udgøre en særlig sikkerhedsrisiko, jf.
informationssikkerhedsbekendtgørelsens § 26, nr. 1.
At personale med adgang til kritiske systemer mv. skal være sikkerhedsgodkendte af den
relevante myndighed, jf. informationssikkerhedsbekendtgørelsens § 26, nr. 3.
At adgang til kritiske systemer mv. logges, og at logfiler analyseres, jf.
informationssikkerhedsbekendtgørelsens § 25, nr. 3.
•
•
Underretninger om aftaleforhandlinger samt aftaleudkast, der modtages af CFCS, er i deres helhed
undtaget fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen og partsaktindsigt efter
forvaltningsloven, jf. oplysnings- og underretningsbekendtgørelsens § 13 og NIS-lovens § 7. Det
skyldes, at der er tale om oplysninger om udbydernes net og tjenester og aftaleforhold, som dels er
kommercielt fortrolige, dels kan misbruges af potentielle angribere.
CFCS’ afgørelser efter NIS-lovgivningen,
herunder påbud om stand-still og påbud om konkrete
informationssikkerhedsforanstaltninger, kan påklages til Forsvarsministeriet som led i almindelig
administrativ rekurs samt indbringes for domstolene.
87
Bekendtgørelse nr. 567 af 1. juni 2016 om informationssikkerhed og beredskab i net og tjenester (herefter
informationssikkerhedsbekendtgørelsen).
53
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0054.png
5.4.2. Frekvensloven
Frekvensloven gælder for anvendelse af radiofrekvenser med sendere eller modtagere.
Anvendelse af radiofrekvenser kræver som udgangspunkt tilladelse, som er en tidsbegrænset brugsret,
jf. frekvenslovens § 6, stk. 1. Visse radiofrekvenser kan anvendes uden tilladelse, hvis det i medfør af
regler udstedt af Energistyrelsen, jf. lovens § 6, stk. 2, er gjort muligt inden for nærmere tekniske
rammer, jf. bekendtgørelse om anvendelse af radiofrekvenser uden tilladelse samt om
amatørradioprøver og kaldesignaler m.v.
88
Energistyrelsen kan i begge tilfælde træffe afgørelse om at forbyde en tilladelsesindehaver eller bruger
af radiofrekvenser at anvende bestemte radiofrekvenser, når hensynet til statens sikkerhed gør det
nødvendigt, jf. frekvenslovens § 33, 1. pkt.
I den forbindelse kan Energistyrelsen kræve sendeanlæg, der anvender radiofrekvenser omfattet af et
sådant forbud, afleveret til en offentlig myndighed til deponering, jf. lovens § 33, 2. pkt. Når forbuddet
ophæves, udleveres sendeanlægget til indehaveren.
Bestemmelsen vil kunne finde anvendelse, hvor der er behov for at sikre, at bestemte radiofrekvenser
kan anvendes uforstyrret af f.eks. forsvaret eller politiet i en ekstraordinær situation. Der kan f.eks.
være tale om en krigs-, krise- eller katastrofesituation, hvor der kan være behov for at anvende de
pågældende radiofrekvenser til trådløs kommunikation, og hvor hensyn til tilladelsesindehaveres
anvendelse af allerede erhvervede frekvenstilladelser, herunder deres foretagne investeringer i
teleinfrastruktur, samt til brugerne af de pågældende tjenester bør vige.
Der er ikke fastsat procedurer for, hvordan Energistyrelsen træffer afgørelse om at forbyde anvendelse
af bestemte radiofrekvenser i medfør af frekvenslovens § 33 og kræver sendeanlæg afleveret til
deponering. Det afgørende kriterium for, om Energistyrelsen kan træffe en sådan afgørelse, er, at
hensynet til statens sikkerhed nødvendiggør det.
Radiofrekvenser og tilladelser til anvendelse heraf er ikke infrastruktur i sig selv, men forudsætninger
for at kunne anvende et trådløst elektronisk kommunikationsnet som f.eks. et mobilnet. TDC, TT-
Netværket og 3 har på baggrund af landsdækkende tilladelser til at anvende radiofrekvenser til udbud
af mobilkommunikationstjenester til slutbrugere opbygget landsdækkende mobilnet
89
.
Bekendtgørelse nr. 1155 af 21. november 2019 om anvendelse af radiofrekvenser uden tilladelse samt om
amatørradioprøver og kaldesignaler m.v.
89
Reguleringen af informationssikkerhed og beredskab i telekommunikationsnet, som siden 2011 har ligget under
Forsvarsministeriet, blev i 2016 samlet i lov om net- og informationssikkerhed med en række underliggende
bekendtgørelser. Der var bl.a. tale om en overførsel af bestemmelser fra lov om elektroniske kommunikationsnet og -
tjenester om informationssikkerhed på teleområdet og tiltag på beredskabsområdet i forhold til elektronisk kommunikation
til sikring af samfundsvigtig elektronisk kommunikation i beredskabssituationer og i andre ekstraordinære situationer.
88
54
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0055.png
Energistyrelsen er i sin virksomhed uafhængig af instrukser fra klima-, energi- og forsyningsministeren
om konkrete sagers behandling og afgørelse, jf. frekvenslovens § 46. Styrelsens afgørelser efter
frekvensloven kan påklages til Teleklagenævnet, jf. frekvenslovens § 47. Teleklagenævnets afgørelser
kan indbringes for domstolene efter reglerne i retsplejeloven senest 8 uger efter, at nævnets afgørelse
er meddelt den pågældende, jf. § 71 i lov om elektroniske kommunikationsnet og -tjenester
90
.
Der er ikke bestemmelser i frekvensloven om varetagelse af fortrolighed i forbindelse med sager
omfattet af lovens § 33.
5.4.3. Graveloven
Gravelovens §§ 9 f-h indeholder regler, der skal gøre det nemmere, billigere og mere effektivt for
udbydere af elektroniske kommunikationsnet at etablere højhastighedsbredbånd ved udnyttelse af
passiv fysisk infrastruktur på tværs af forsyningsarter.
Udbydere af elektroniske kommunikationsnet kan efter anmodning få adgang til oplysninger om,
adgang til anlægsopmålinger af og fysisk adgang til en netoperatørs eksisterende passive fysiske
infrastruktur med henblik på etablering af elementer af højhastighedsnet til elektronisk
kommunikation.
En netoperatør skal imødekomme enhver rimelig anmodning herom, mens ikke-rimelige anmodninger
kan afvises, jf. §§ 9 f-h, stk. 1 og 2.
I medfør af gravelovens §§ 9 f-h og § 2 i bekendtgørelse om begrænsning af oplysningspligt og
undtagelser fra krav om højhastighedsforberedelse af bygninger m.v.
91
kan en netoperatør begrænse
adgang til oplysninger om adgang til anlægsopmåling af og fysisk adgang til sin eksisterende passive
fysiske infrastruktur. Sådanne begrænsninger kan f.eks. begrundes i hensyn til den nationale og
offentlige sikkerhed samt netsikkerhed og -integritet mv. og skal sikre, at der ikke sker udlevering af
eventuelle oplysninger omfattet af konkrete beskyttelsestiltag, der er fastsat ud fra disse hensyn.
Sager efter gravelovens §§ 9 f-h kan blive indbragt for Energistyrelsen af den netoperatør, der enten
har fremsat eller modtaget en anmodning, jf. gravelovens § 9 m, stk. 1 og 2. Der er ikke fastsat en
nærmere procedure for, hvordan Energistyrelsen skal behandle indbragte sager, og styrelsen er
uafhængig af instrukser fra klima-, energi- og forsyningsministeren vedrørende den enkelte sags
behandling og afgørelse, jf. lovens § 9 m, stk. 3. Styrelsen kan bl.a. behandle sager om
afslag på en
anmodning om adgang til eksisterende passiv fysisk infrastruktur givet ud fra hensynet til den
offentlige sikkerhed samt netsikkerhed og -integritet. Styrelsen
vil i sin behandling heraf konkret skulle
vurdere, om f.eks. et afslag er berettiget ud fra disse hensyn.
90
91
Lovbekendtgørelse nr. 128 af 7. februar 2014 med senere ændringer.
Bekendtgørelse nr. 527 af 26. maj 2016 om begrænsning af oplysningspligt og undtagelser fra krav om
højhastighedsforberedelse af bygninger mv.
55
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0056.png
Energistyrelsen kan træffe afgørelse i sager, der måtte blive indbragt for styrelsen, jf. gravelovens § 9
n, herunder fastsætte eventuelle vilkår og betingelser for adgang efter gravelovens § 9 f-h.
Energistyrelsens afgørelser kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, men kan
indbringes for domstolene efter reglerne i retsplejeloven.
I medfør af § 2 i bekendtgørelsen kan en netoperatør begrænse adgangen til oplysninger om og
adgangen til anlægsopmålinger af sin eksisterende passive fysiske infrastruktur, hvis det er nødvendigt
af hensyn til bl.a. fortrolighed eller drifts- og forretningshemmeligheder. Såfremt en sag herom
indbringes for Energistyrelsen, vil styrelsen i sin behandling af sagen konkret skulle forholde sig til,
om disse kriterier er opfyldt.
5.4.4. Rumloven
Rumloven har til formål at sikre, at danske rumaktiviteter foregår på et sikkerhedsmæssigt betryggende
grundlag
92
. Loven gælder aktiviteter, som foretages i den danske stat, på dansk fartøj eller indretning
eller foretages af danske operatører, dvs. fysiske eller juridiske personer, der udfører eller påtager sig
at udføre rumaktiviteter. Operatører fra andre lande kan ikke søge godkendelse efter dansk lovgivning.
Efter rumlovens § 5 må en rumaktivitet alene udføres efter forudgående godkendelse fra uddannelses-
og forskningsministeren (delegeret til Styrelsen for Forskning og Uddannelse i henhold til
bekendtgørelse om delegation af uddannelses- og forskningsministerens beføjelser til Styrelsen for
Forskning og Uddannelse
93
). Der er i bekendtgørelse om krav ved godkendelse af aktiviteter i det ydre
rum mv.
94
fastsat nærmere regler om krav vedrørende de forhold, der fremgår af lovens § 6, stk. 1, nr.
1-6, som forudsætning for, at en rumaktivitet kan godkendes efter § 5, samt nærmere regler om
procedurer for ansøgning efter § 6, stk. 1 og 2.
Vurderingen af, om en rumaktivitet kan godkendes, sker efter ansøgning fra operatøren. Godkendelsen
gives kun, hvis det på ansøgningstidspunktet dokumenteres, at en operatør lever op til en række
konkrete krav, hvorfor der som udgangspunkt ikke fremsættes vilkår herfor
95
.
Ansøgningen skal indeholde en række oplysninger, som er oplistet i rumlovens § 6, stk. 1, nr. 1-8, og
bekendtgørelse om krav ved godkendelse af aktiviteter i det ydre rum mv., herunder dokumentation
for ejerforhold, og at den rumaktivitet, ansøgningen vedrører, ikke strider mod nationale
Loven implementerer fire FN-traktater på rumområdet, som Danmark har ratificeret: traktat af 27. januar 1967 om
principper for statens virksomhed ved udforskning og udnyttelse af det ydre rum, herunder månen og andre himmellegemer
(ydre rum-traktaten), overenskomst af 22. april 1968 om bistand til astronauter, hjemsendelse af astronauter og
tilbagelevering af genstande opsendt i det ydre rum (astronautoverenskomsten), konvention af 29. marts 1972 om
folkeretligt ansvar for skader forvoldt af rumgenstande (ansvarskonventionen) og konvention af 14. januar 1975 om
registrering af genstande, der sendes ud i det ydre rum (registreringskonventionen).
93
Bekendtgørelse nr. 1370 af 11. december 2019 om bekendtgørelse om delegation af uddannelses- og
forskningsministerens beføjelser til Styrelsen for Forskning og Uddannelse.
94
Bekendtgørelse nr. 552 af 31. maj 2016 om krav ved godkendelse af aktiviteter i det ydre rum m.v.
95
Dog kan et eventuelt krav om tegning af ansvarsforsikring og løbende fornyelse af denne gennem rumaktivitetens forløb
opfattes som et vilkår for godkendelsen.
92
56
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
sikkerhedsinteresser, Danmarks internationale forpligtelser eller udenrigspolitiske interesser, jf. lovens
§ 6, stk. 1, nr. 1 og 6.
Det fremgår af lovbemærkningerne, at hvorvidt rumaktiviteten strider mod sådanne interesser, vil bero
på en konkret vurdering af den ansøgte rumaktivitet og øvrige omstændigheder vedrørende
rumaktiviteten, herunder ejerforhold for rumgenstanden og operatørens forhold. En rumaktivitet
involverer en eller flere rumgenstande (f.eks. satellitter). Rumloven skelner mellem ejere af
rumgenstande og operatører (af rumaktiviteter), selvom operatørerne sædvanligvis også er ejere.
Imidlertid tager rumloven højde for en situation, hvor en ejer af en rumgenstand hyrer en operatør til
at operere rumgenstanden og påtage sig det overordnede ansvar i forbindelse med dette. Alle krav i
rumloven retter sig mod operatører. En ejer kan således være en udenlandsk fysisk eller juridisk person,
mens operatøren skal være dansk.
Styrelsen for Forskning og Uddannelse kan i medfør af lovens § 6 bl.a. give afslag på en ansøgning
om godkendelse af en rumaktivitet, hvis styrelsen vurderer, at det ikke i ansøgningen er dokumenteret,
at rumaktiviteten ikke strider mod nationale sikkerhedsinteresser mv. Styrelsen kan endvidere ændre
eller tilbagekalde en godkendelse, hvis betingelserne for godkendelsen tilsidesættes, eller de faktiske
forhold nødvendiggør ændringer, jf. rumlovens § 9. Dette inkluderer også forhold vedrørende nationale
sikkerhedsinteresser mv.
I forbindelse med styrelsens vurdering af, om en ansøgning opfylder kravene i rumlovens § 6 og i
bekendtgørelse om krav ved godkendelse af aktiviteter i det ydre rum mv., foretager styrelsen en høring
af Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet (via deres medlemskab af Det Tværministerielle
Rumudvalg) om, hvorvidt den ansøgte rumaktivitet strider mod nationale sikkerhedsinteresser,
Danmarks internationale forpligtelser eller udenrigspolitiske interesser. Som nævnt ovenfor indgår
ejerforholdene af rumgenstandene også i vurderingen
–
herunder om rumgenstanden har en udenlandsk
ejer
–
idet der vil være tale om en konkret vurdering ud fra de samlede forhold samt ud fra eventuel
yderligere dokumentation. De to ministerier orienterer herefter styrelsen, hvis de har indvendinger mod
ansøgningen ud fra disse hensyn, og styrelsen inddrager i så fald ministeriernes indvendinger i sin
afgørelse.
Styrelsen for Forskning og Uddannelses afgørelser kan ikke påklages til anden administrativ
myndighed, men kan indbringes for domstolene.
Til brug for behandlingen af ansøgninger om at udføre rumaktiviteter i henhold til rumloven modtages
oplysninger af teknisk karakter, der af konkurrencehensyn må betegnes som forretningskritiske for den
enkelte virksomhed. Disse oplysninger må derfor efter forvaltningsloven eller lov om offentlighed i
forvaltningen forventes at være undtaget fra aktindsigt. Ansøgningsmaterialet behandles i øvrigt
fortroligt af styrelsen, idet dele af materialet efter operatørens accept kan sendes til styrelsens faglige
rådgiver, European Space Agency.
57
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0058.png
Kapitel 6
Andre landes regler og praksis
Hovedpointer
Arbejdsgruppen har indhentet oplysninger om lovgivning og erfaringer vedrørende generelle
screeningsordninger i seks udvalgte lande (Finland, Frankrig, Norge, Tyskland, UK og USA).
De generelle screeningsordninger i de udvalgte lande har forskellige anvendelsesområder. Bl.a.
i forhold til, om landene alene screener inden for udvalgte sektorer, på tværs af sektorer eller en
kombination heraf.
Landenes generelle screeningsordninger varierer også i forhold til, hvilke aktiviteter der omfattes
af screening. Alle ordningerne tager sigte på udenlandske investeringer i indenlandske
virksomheder, mens der er forskel på, i hvilket omfang landenes ordninger omfatter andre former
for erhvervelser og økonomiske aktiviteter. Der ses dog et stigende fokus på at omfatte andre
former for økonomiske aktiviteter.
Screeningsordningerne i de udvalgte lande tillader typisk indgreb i en udenlandsk erhvervelse
mv. ud fra et hensyn til national sikkerhed og eventuelt offentlig orden. Fælles for ordningerne
er, at der er mulighed for at forbyde erhvervelsen mv., ligesom der normalt kan aftales eller
fastsættes vilkår for erhvervelsen mv.
I de fleste af landene screenes erhvervelsen mv. af et ministerium el.lign., men det er forskelligt,
hvilket organ, der har kompetence til at træffe afgørelse om indgreb.
6.1. Indledning
Arbejdsgruppen har, som led i sit arbejde med overveje og foreslå modeller for en kommende generel
screeningsordning, indhentet oplysninger om lovgivning og erfaringer i en række udvalgte lande om
screening af udenlandske direkte investeringer og andre økonomiske aktiviteter ud fra et hensyn til
national sikkerhed og offentlig orden. Baggrunden herfor er, at det som redegjort for har været et
pejlemærke i arbejdet, at en kommende dansk generel ordning placerer sig fornuftigt i forhold til
sammenlignelige landes generelle screeningsordninger.
Der er indhentet oplysninger fra Finland, Frankrig, Norge, Tyskland, Det Forenede Kongerige (UK)
og USA. Disse lande er valgt, da det er lande, som Danmark normalt vil sammenligne sig med.
Samtidig er der tale om en landegruppe bestående af både EU-medlemsstater og tredjelande, mindre
og større lande samt lande med nyere og længere erfaringer med investeringsscreeningsordninger.
58
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0059.png
Efter arbejdsgruppens vurdering repræsenterer de udvalgte lande således et godt udgangspunkt for en
komparativ undersøgelse af udenlandsk ret på området
96
.
Der er helt overordnet indhentet oplysninger og erfaringer vedrørende følgende temaer:
1.
2.
3.
4.
5.
Landets generelle screeningsmekanismer
Indgrebshjemmel
Procedure for indgreb
Mulighed for domstolsprøvelse
Varetagelse af fortrolighedshensyn
Beskrivelserne i pkt. 6.2-6.8 nedenfor er først og fremmest udarbejdet på grundlag af oplysninger
indhentet som led i diverse studiebesøg, møder og opfølgende dialog med relevante myndigheder i de
udvalgte lande.
Herudover har arbejdsgruppen i forbindelse med landeundersøgelserne i relevant omfang baseret sig
på åbne, tilgængelige retskilder såsom love og administrative forskrifter, herunder
myndighedsvejledninger. Endelig indgår i et vist omfang oplysninger fra publikationer udarbejdet af
internationale organisationer, f.eks. OECD.
Detaljeringsgraden i beskrivelserne af de enkelte lande afspejler karakteren af de oplysninger, der har
været tilgængelige for arbejdsgruppen.
Beskrivelserne har til formål at give et overordnet billede af de eksisterende generelle
screeningsordninger og tendenser i de seks udvalgte lande, herunder landenes overvejelser i forhold til
centrale spørgsmål som eksempelvis anvendelsesområde, indgrebshjemmel og varetagelse af
fortrolighedshensyn. Beskrivelserne tilsigter dog ikke at give et fuldstændigt billede af de forskellige
ordninger og har således ikke karakter af en juridisk vejledning.
6.2. Finland
Finland
97
har både en sektor-specifik og en tværsektoriel screeningsmekanisme
98
i lag om tillsyn över
utlänningars företagsköp
99
.
For et bredere overblik over retsstillingen på området i forskellige lande henvises til Annex A i OECD: ”Acquisition-
and ownershop-related policies to safeguard essential security interests
–
Current and emerging trends, observed designs,
and policy practice in 62 economies”, 15. maj 2020 (http://www.oecd.org/investment/OECD-Acquisition-ownership-
policies-security-May2020.pdf).
97
Medlemmer af arbejdsgruppen har den 8. februar 2019 gennemført et studiebesøg hos det finske Arbejds- og
Næringsministerium samt Forsvarsministerium.
98
En sektor-specifik screening indebærer overordnet set, at der screenes inden for udvalgte sektorer, mens der i en
tværsektoriel screeningsmekanisme ligger, at der screenes på tværs af alle sektorer.
99
Lag om tillsyn över utlänningars företagsköp (172/2012), som trådte i kraft den 1. juni 2012
(https://www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/2012/20120172). Der henvises supplerende til regeringens lovforslag, RP 42/2011
96
59
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0060.png
Den
sektor-specifikke screeningsmekanisme
i Finland omfatter visse udenlandske erhvervelser i
virksomheder
inden for
forsvarsområdet. Det gælder bl.a. virksomheder, der fremstiller eller leverer
forsvarsudstyr og såkaldte dual-use produkter (efter eksportkontrolregimerne) eller leverer andre
produkter eller tjenester, som er vigtige for forsvaret. Sidstnævnte skal forstås bredt og kan omfatte
f.eks. telekommunikationstjenester samt service og vedligeholdelse af forsvarsmateriel samt
forsknings- og produktudviklingsarbejde, herunder software.
Efter den sektor-specifikke screeningsmekanisme stilles der som udgangspunkt
100
krav om, at den
udenlandske erhverver anmoder det finske arbejds- og næringsministerium om en
forhåndsbekræftelse, når den pågældende erhverver mindst 1/10, 1/3 eller 1/2 af det samlede antal
stemmeandele i virksomheden. Det samme gælder,
hvis
der opnås ”en tilsvarende faktisk indflydelse”
i virksomheden mv.
Efter den
tværsektorielle screeningsmekanisme
kan en udenlandsk erhverver frivilligt vælge at
notificere erhvervelser
uden for
forsvarssektoren
(”övriga företagsköp”),
når den pågældende
erhverver mindst 1/10, 1/3 eller 1/2 af det samlede antal stemmeandele i en virksomhed eller opnår en
tilsvarende faktisk indflydelse i virksomheden mv. Arbejds- og Næringsministeriet kan herudover
pålægge erhververen at notificere.
Den tværsektorielle screeningsmekanisme omfatter som udgangspunkt alene udenlandske fysiske
personer og virksomheder mv., der
ikke
har bopæl eller er hjemmehørende i EU- eller EFTA-stater
101
.
Screeningsmekanismen omfatter dog også personer og virksomheder mv. med bopæl eller som
hjemmehørende i EU- eller EFTA-stater, hvor en udenlandsk person eller virksomhed mv. kontrollerer
mindst 1/10 af stemmeandelene i den virksomhed, som er genstand for erhvervelsen, eller en
tilsvarende faktisk indflydelse.
Den sektor-specifikke screeningsmekanisme omfatter
også
personer og virksomheder med bopæl eller
som er hjemmehørende i andre EU- eller EFTA-stater end Finland.
Lovgivningen opererer med begrebet ”erhvervelse eller tilsvarende foranstaltninger”, hvilket
indebærer, at eksempelvis fusioner og samarbejdsaftaler om drift efter omstændighederne også vil
kunne omfattes af screeningsordningen.
Screeningen af udenlandske erhvervelser efter begge mekanismer foretages af det finske arbejds- og
næringsministerium. Såfremt Arbejds- og Næringsministeriet vurderer, at en erhvervelse kan være til
rd (https://www.finlex.fi/sv/esitykset/he/2011/20110042.pdf). Endvidere henvises til regeringens lovforslag i forbindelse
med en tilpasning af loven i 2014, jf. RP 73/2014 rd (https://www.finlex.fi/sv/esitykset/he/2014/20140073.pdf).
100
Der gælder en række undtagelser for, hvornår en udenlandsk erhvervelser skal anmode om forhåndsbekræftelse. Der
skal bl.a. ikke foretages forhåndsbekræftelse, når den udenlandske erhverver i forbindelse med en kapitalforhøjelse tegner
aktier i forhold til dennes nuværende ejerandel i et kapitalselskab, eller den udenlandske ejer får besiddelse af ejendom
gennem arv, testamente eller ægteskab.
101
EFTA (Den Europæiske
Frihandelssammenslutning, på engelsk ”European Free Trade Association”) er en international
frihandelsorganisation bestående af Island, Liechtenstein, Norge og Schweiz.
60
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0061.png
fare for en
”yderst vigtig national interesse”,
skal ministeriet overføre sagen til statsrådet, der herefter
kan nægte at bekræfte erhvervelsen, hvis dette vurderes nødvendigt ud fra et hensyn til de omfattede
nationale interesser.
En afgørelse truffet af Arbejds- og Næringsministeriet om at henvise en screeningssag til endelig
behandling i statsrådet, fordi erhvervelsen vurderes at stride mod en yderst vigtig national interesse,
kan ikke påklages.
Ved en
”yderst vigtig national interesse”
forstås hensynet til beskyttelse af landets forsvar eller den
offentlige sikkerhed og orden i overensstemmelse med artikel 52 og 65 i TEUF
102
, når der foreligger
en ”virkelig og tilstrækkelig alvorlig interesse mod en grundlæggende samfundsinteresse”
103
.
Arbejds-
og Næringsministeriet skal ”i nødvendigt omfang” indhente udtalelser fra relevante
myndigheder til brug for behandlingen af forhåndsgodkendelse eller notifikation. Relevante
myndigheder kan f.eks. være andre ministerier, og det kan navnlig være relevant at indhente udtalelser
fra det finske udenrigsministerium og forsvarsministerium.
Det bemærkes, at der i lovgivningen ikke er fastsat regler for, hvornår der skal være truffet afgørelse i
sager om erhvervelser efter den sektor-specifikke screeningsmekanisme.
I sager om erhvervelser efter den tværsektorielle screeningsmekanisme anses erhvervelsen for
godkendt, hvis Arbejds- og Næringsministeriet ikke inden seks uger efter modtagelsen af de
nødvendige oplysninger
104
træffer afgørelse om at foretage yderligere undersøgelse af sagen. Det
samme gør sig gældende, hvor sagen ikke inden tre måneder efter oplysningernes modtagelse overføres
til behandling i statsrådet.
Træffer statsrådet afgørelse om at nægte en erhvervelse i et aktieselskab, skal den udenlandske
erhverver overføre så stor del af sine aktier, at den pågældende erhververs stemmeandele falder under
1/10
–
eller en anden andel, som tidligere måtte være blevet godkendt. Er der tale om overførsel af
faktisk indflydelse til en udenlandsk erhverver i en anden type virksomhed mv. end et aktieselskab, vil
aftaler herom blive annulleret med virkning fra det tidspunkt, som er angivet i afgørelsen.
Af TEUF artikel 65, stk. 1, litra b, fremgår det, at medlemsstaterne under visse betingelser kan begrænse retten til frie
kapitalbevægelser af hensyn til den offentlige orden eller offentlige sikkerhed. Herudover kan medlemsstaterne begrænse
den frie etableringsret, hvis dette er begrundet i bl.a. hensynet til den offentlige orden eller offentlige sikkerhed. I øvrigt
henvises uddybende til pkt. 4.2.1 ovenfor.
103
Det kan i den forbindelse henvises til den finske ”Säkerhetsstrategi för samhället”
(YTS) fra november 2017, der har
karakter af en principbeslutning fra statsrådet. Strategien indeholder bl.a. en omtale af vitale samfundsfunktioner og kan
dermed
yde
en
vis
vejledning
i,
hvilke
områder
der
i
Finland
anses
for
kritiske
(https://turvallisuuskomitea.fi/sv/sakerhetsstrategi-for-samhallet/).
104
En notifikation skal indeholde de oplysninger om genstanden for erhvervelsen (virksomheden mv.), den udenlandske
erhverver og selve erhvervelsen, der er nødvendige for, at der kan tages stilling til sagen. Ministeriet kan anmode om
yderligere oplysninger, der vurderes nødvendige for sagsbehandlingen, men anmodning herom skal fremsættes inden tre
måneder efter, at notifikationen er modtaget.
102
61
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0062.png
Statsrådets afgørelser om at nægte godkendelse af en given erhvervelse
–
både efter den sektor-
specifikke og den tværsektorielle screeningsmekanisme
–
kan prøves ved den højeste
forvaltningsdomstol i Finland.
De finske myndigheder har oplyst, at Finland ikke har erfaring med domstolsprøvelse af et indgreb i
medfør af screeningslovgivningen. Myndighederne har herudover oplyst, at eventuelt klassificeret
materiale skal beskyttes på en måde, så materialet ikke bringer forretningshemmeligheder eller den
nationale sikkerhed i fare.
Det finske arbejds- og næringsministerium har årligt på baggrund af lag om tillsyn över utlänningars
företagsköp truffet i gennemsnit 8 beslutninger med henblik på bekræftelse siden lovens ikrafttræden
i 2012. Dette indebærer, at ca. 5 pct. af alle udenlandske erhvervelser i finske virksomheder har været
underlagt tilsyn som omhandlet i loven og omfattet af Arbejds- og Næringsministeriets
bekræftelsesproces
105
. Arbejds- og Næringsministeriet har truffet sammenlagt 65 beslutninger om
bekræftelse af en erhvervelse. Antallet af beslutninger siden lovens ikrafttræden har været følgende
opgjort på årsbasis: 2012: 4, 2013: 4, 2014: 6, 2016: 8, 2016: 7, 2017: 7, 2018: 14 og 2019: 16
106
. En
enkelt sag har været overført til behandling i statsrådet. På nuværende tidspunkt har der ikke været
meddelt beslutning om forbud
107
.
Den finske regering har fremsat et forslag til ændring af lag om tillsyn över utlänningars företagsköp,
der forventes at træde i kraft den 11. oktober 2020
108
. Lovændringen vil indebære en række tilpasninger
af loven, herunder at Arbejds- og Næringsministeriet får hjemmel til at fastsætte vilkår i forbindelse
med godkendelse af en erhvervelse. Herudover vil der blive fastsat yderligere bestemmelser
vedrørende omgåelse af loven og om videregivelse af hemmelige oplysninger til offentlige
myndigheder. Endelig vil den sektor-specifikke screeningsmekanisme i loven også fremover omfatte
virksomheder inden for sikkerhedsområdet
109
. Lovændringen er begrundet i
dels
behovet for en
tilpasning af loven i forhold til FDI-forordningen,
dels
en forandring i den internationale
sikkerhedspolitiske ramme.
Ifølge Business Finland blev der i 2010’erne i gennemsnit foretaget 140 udenlandske opkøb af finske virksomheder.
Antallet af udenlandske opkøb varierer dog betydeligt fra år til år, idet antallet i f.eks. 2012 var 98, men det i 2018 var 192.
De fleste udenlandske investorer kommer fra Sverige, UK, USA, Danmark og Norge.
106
I 2020 var der pr. 8. juni 2020 endnu ikke indsendt ansøgning eller notifikation om udenlandske erhvervelser til Arbejds-
og Næringsministeriet. Dette vurderes at skyldes den generelle internationale situation, herunder COVID-19-pandemien,
jf. den finske regerings forslag af 17. juni 2020 til ændring af lag om tillsyn över utlänningars företagsköp, RP 103/2020
rd, s. 5 (https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/HallituksenEsitys/Sidor/RP_103+2020.aspx).
107
Jf. RP 103/2020 rd, s. 5.
108
Lovforslaget er fremsat den 17. juni 2020 (https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/HallituksenEsitys/
Sidor/RP_103+2020.aspx).
109
Det foreslås således, at 4 § i lag om tillsyn över utlänningars företagsköp udvides til at også at omfatte udenlandske
erhvervelser i virksomheder, som producerer eller leverer kritiske produkter eller tjenester relateret til lovpligtige opgaver
for myndigheder i Finland, som er vigtige for samfundets sikkerhed. Det fremgår af lovbemærkningerne til forslaget, at
der ikke findes en entydig eller udtømmende definition på begrebet ”sikkerhedsmyndighed”, men at eksempler på sådanne
centrale sikkerhedsmyndigheder bl.a. er politiet og Finlands nationale sikkerhedsmyndighed (NSA).
105
62
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0063.png
Finland har herudover en screeningsmekanisme i lag om tillståndsplikt för vissa fastighedsförvärv
110
,
hvorefter der kræves tilladelse fra Forsvarsministeriet til visse udenlandske erhvervelser af fast
ejendom på finsk territorium. Loven omfatter som udgangspunkt
kun
erhvervelser foretaget af personer
og sammenslutninger, der ikke er hjemmehørende i EU- eller EØS-stater, eller hvor erhververen ikke
er statsborger heri.
Tilladelse til erhvervelse af en ejendom gives efter loven, når erhvervelsen ikke vurderes at
vanskeliggøre organiseringen af landets forsvar, overvågningen og beskyttelsen af den territoriale
integritet, sikring af grænsebevogtningen, grænsesikkerheden eller nødforsyningen. Vurderingen vil
efter det oplyste knytte sig til bl.a. ansøgerens person eller sammenslutningens karakter, men også den
påtænkte anvendelse af ejendommen. F.eks. vil en erhvervelse af fast ejendom i et område, der er
væsentligt med tanke på den nationale sikkerhed for et formål, som ejendommen ikke fremstår egnet
til, eller som den fremstår mindre egnet til, ikke anses for sædvanlig.
Forsvarsministeriet anmoder om en udtalelse fra den myndighed, inden for hvis ansvarsområde
varetagelsen af opgaver kan påvirkes af erhvervelsen. Der skal dog ikke indhentes udtalelse, når det
skønnes åbenbart unødvendigt. Ministeriet kan herudover indhente andre nødvendige udtalelser og
redegørelser til brug for sagens behandling.
Såfremt der ikke opnås tilladelse til erhvervelse, skal erhververen inden for et år fra, beslutningen om
at nægte tilladelse er truffet tilbageoverføre den pågældende ejendom
111
.
6.3. Frankrig
I Frankrig
112
screenes udenlandske erhvervelser efter en
sektor-specifik screeningsmekanisme,
der er
reguleret i Code monétaire et financier. Loven suppleres af et dekret, der nærmere fastlægger
mekanismens anvendelsesområde og procedurerne for screening.
Efter den franske screeningsmekanisme er visse udenlandske erhvervelser i franske enheder, der
beskæftiger sig med en række nærmere specificerede aktiviteter, forbundet med krav om
forhåndsgodkendelse fra Økonomiministeriet. Det drejer sig om bl.a. udenlandske investeringer i
aktiviteter, der kan bringe den offentlige orden, offentlige sikkerhed eller nationale forsvarsinteresser
i fare.
Dette omfatter bl.a. forsvarsrelaterede aktiviteter, f.eks. aktiviteter relateret til produktion af
forsvarsmateriel, visse dual-use produkter, visse teknologier, informationssikkerhedssystemer,
110
Lag om tillståndsplikt för vissa fastighetsförvärv (470/2019), som trådte i kraft den 1. januar 2020
(https://www.finlex.fi/sv/laki/alkup/2019/20190470). Der henvises supplerende til den finske regerings lovforslag, RP
253/2018 rd (https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/KasittelytiedotValtiopaivaasia/Sidor/RP_253+2018.aspx).
111
Loven indeholder regler om erstatning vedrørende omkostninger, som erhververen måtte have afholdt i forbindelse med
erhvervelsen, i det omfang tilladelse nægtes.
112
Medlemmer af arbejdsgruppen har den 4. april 2019 gennemført et studiebesøg hos det franske Økonomiministerium.
63
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0064.png
herunder hvor enheden er underleverandør, og teknisk udstyr, der bl.a. kan opfange kommunikation.
Endvidere omfattes bl.a. aktiviteter inden for kritisk infrastruktur, f.eks. inden for energi, vand,
transport, elektronisk kommunikation, fødevarer og medier, når disse vurderes essentielle for nationale
interesser. Forskning og udvikling (R&D) relateret til dual-use produkter og kritisk teknologi kan
herudover være omfattet, hvis det er hensigten, at aktiviteterne skal udføres i sammenhæng med en af
de øvrige omfattede aktiviteter.
Screeningsmekanismen omfatter følgende udenlandske investeringer:
1. En udenlandsk investor direkte eller indirekte erhverver kontrol over en enhed, der hører under
fransk lovgivning.
2. En udenlandsk investor helt eller delvist erhverver et forretningsområde i en enhed, der hører
under fransk lovgivning.
3. En udenlandsk investor
–
der ikke er fra en EU- eller EØS-stat
113
–
erhverver mere end 25 pct.
af kapitalen eller stemmerettighederne i en enhed, der hører under fransk lovgivning.
Det bemærkes, at tærskelværdien på 25 pct. i 2020 midlertidigt er blevet sænket til 10 pct. frem til
udgangen af året som følge af COVID-19-pandemien.
”Erhvervelse” kan også omfatte indirekte erhvervelse. De franske myndigheder har over for den
tværministerielle
arbejdsgruppe oplyst, at begrebet ”erhvervelse” skal forstås bredt, men at det ikke
omfatter f.eks. leasingaftaler eller Greenfield-investeringer.
Ved ”en udenlandsk investor” i lovens forstand forstås
1) enhver fysisk person med udenlandsk
statsborgerskab, 2) enhver fysisk person med fransk statsborgerskab, som ikke har bopæl i Frankrig,
3) enhver virksomhed, der hører under udenlandsk lovgivning og 4) enhver enhed, der hører under
fransk lovgivning, som kontrolleres af en eller flere af de omfattede personer og enheder i nr. 1-3.
Herudover tages der højde for såkaldte
”kontrolkæder”,
hvor alle de involverede enheder anses for at
være udenlandske investorer.
Lovgivningen indeholder ikke en definition af ”enheder, der hører under fransk lovgivning”.
Begrebet ”kontrol” er defineret i Code de commerce, som der henvises til i screeningslovgivningen. I
definitionen er der særligt lagt vægt på, hvor stor en andel af stemmerettighederne investoren besidder
og kan anvende, og om andelen reelt medfører, at investoren kan afgøre beslutninger på
generalforsamlingen. Det kan f.eks. være, fordi investoren besidder aktiemajoriteten, der er indgået
aftale om fælles anvendelse af stemmerettigheder, eller investoren besidder 40 pct. af
stemmerettighederne, og ingen besidder en større andel. Herudover anses en investor bl.a. for at have
kontrol, hvis investoren kan afskedige bestyrelsesmedlemmer mv.
113
EØS er en forkortelse for Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, som blev etableret ved en aftale mellem EU
og tre af EFTA-staterne, nemlig Norge, Island og Liechtenstein.
64
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0065.png
Alle erhvervelser, der omfattes af screeningsmekanismens anvendelsesområde, skal anmeldes til
Økonomiministeriet med henblik på at opnå en forhåndsgodkendelse til at realisere erhvervelsen.
Økonomiministeren har hjemmel til at fastsætte vilkår for at sikre, at en udenlandsk investering ikke
kan bringe de omfattede nationale interesser i fare. Vilkår kan således være en betingelse for, at
ministeren giver tilladelse til, at en erhvervelse må realiseres
114
.
Sådanne vilkår kan bl.a. rette sig mod at sikre bæredygtighed og sikkerhed i forhold til de omfattede
aktiviteter, der udføres af den franske enhed. Dette kan navnlig ske ved at sikre, at aktiviteterne ikke
underlægges udenlandsk lovgivning, der kan påvirke aktiviteterne, og sikre den information, der er
knyttet til aktiviteten. Vilkårene kan også bl.a. rette sig mod at sikre bevarelse af den franske enheds
viden og kompetencer eller mod at tilpasse enhedens interne organisering, ledelsesgange eller
procedurer for anvendelse af erhvervede rettigheder.
De franske myndigheder har oplyst, at fastsættelse af vilkår er den mest anvendte form for indgreb.
Økonomiministeren afslår at give tilladelse til investeringen, hvis gennemførsel af fastsatte vilkår ikke
er tilstrækkeligt til at beskytte de involverede interesser. I den forbindelse kan ministeren tage hensyn
til, om den udenlandske investor har forbindelser til en udenlandsk regering eller en udenlandsk
offentlig myndighed.
Økonomiministeren kan desuden afslå at give tilladelse, hvis der f.eks. er en reel mistanke om, at den
pågældende investor vil begå en række nærmere specificerede strafbare forhold, herunder hvidvask og
spionage. Det samme gælder, hvis investoren inden for de seneste fem år er dømt for disse eller
lignende strafbare forhold, eller inden for de seneste fem år har været pålagt sanktioner efter
screeningslovgivningen.
Økonomiministeren kan under visse betingelser fastsætte foreløbige foranstaltninger af hensyn til den
offentlige orden, sikkerhed og nationale forsvar. Dette kan f.eks. være at suspendere den udenlandske
investors stemmerettigheder i den franske enhed, forbyde eller begrænse rådigheden over aktiver med
relation til følsomme aktiviteter eller at udpege en repræsentant i enheden til at varetage de nationale
interesser.
Når Økonomiministeriet har modtaget anmodning om forhåndsgodkendelse, har ministeriet 30 dage
115
til at vurdere, om en erhvervelse 1) ikke er omfattet af screeningsmekanismens anvendelsesområde, 2)
er omfattet af screeningsmekanismen og kan godkendes uden betingelser eller 3) er omfattet af
screeningsmekanismen og forudsætter yderligere undersøgelser. Har ministeriet ikke besvaret
anmodningen inden for de 30 dage, anses anmodningen for at være afvist. Hvis der er behov for
De fastsatte vilkår kan efterfølgende blive genstand for ændringer efter anmodning fra investoren. Under visse
betingelser kan ministeren også af egen drift foretage ændringer i fastsatte vilkår, bl.a. i tilfælde af uforudsete ændringer
efter tilladelsen er meddelt.
115
Dette forudsætter, at der er modtaget en ”fyldestgørende” anmodning om
forhåndsgodkendelse.
114
65
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0066.png
yderligere undersøgelse af erhvervelsen, skal denne afsluttes inden for 45 dage. Et manglende svar
anses også her for at være en afvisning.
I forbindelse med undersøgelsen af erhvervelsen foretager ministeriet en høring af andre relevante
ministerier og myndigheder, herunder sikkerhedstjenester og myndigheder med ansvar for
eksportkontrol.
Forud for en anmodning om forhåndsgodkendelse kan den udenlandske investor eller den franske
enhed også rette en formel henvendelse til Økonomiministeriet med henblik på at opnå ministerens
forudgående udtalelse om, hvorvidt en investering er omfattet af screeningsmekanismen
116
. Herudover
kan en fransk enhed på et hvilket som helst tidspunkt rette henvendelse til ministeriet med henblik på
at opnå en forudgående udtalelse om, hvorvidt enhedens aktiviteter generelt er omfattet af
screeningsmekanismen.
Hvis en erhvervelse gennemføres, selvom der ikke er opnået tilladelse, er erhvervelsen ugyldig, og
ministeriet kan bl.a. pålægge den udenlandske investor at indgive en anmodning om forhåndstilladelse
eller afvikle erhvervelsen for egen regning.
Økonomiministeriets afgørelse kan prøves ved en administrativ domstol
117
. De franske myndigheder
har oplyst, at klassificeret information ikke kan indgå i rettens afgørelse, idet informationen ikke kan
forelægges parten.
6.4. Norge
Den norske screeningsmekanisme
118
efter lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven)
119
omfatter
potentielt alle sektorer.
Det enkelte departement skal inden for sit ansvarsområde beslutte, om sikkerhetsloven
–
helt eller
delvist
–
skal gælde for virksomheder, som 1) behandler klassificeret information, 2) råder over
information, informationssystemer, objekter eller infrastruktur, som har afgørende betydning for
grundlæggende nationale funktioner, og 3) driver aktivitet, som har afgørende betydning for
grundlæggende nationale funktioner.
En anmodning om ministeriets forudgående udtalelse skal ikke indeholde lige så omfattende oplysninger som en
anmodning om forhåndsgodkendelse.
117
Der er så vidt vides ingen eksempler på domstolsprøvelse af Økonomiministeriets screeningsafgørelser.
118
Medlemmer af arbejdsgruppen har den 7. februar 2019 gennemført et studiebesøg hos det det norske justitsministerium.
119
Lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven), LOV-2018-06-01-24, som trådte i kraft den 1. januar 2019
(https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2018-06-01-24). Der henvises i øvrigt til den norske regerings lovforslag, Prop. 153
L (2016-2017) (https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/prop.-153-l-2016-2017/id2556988/).
116
66
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0067.png
En virksomhed skal forhåndsvarsles vedrørende beslutning om at lade den omfatte (enten helt eller
delvist) af reglerne i sikkerhetsloven
120
. Dette indebærer løbende opdateringer af lister over samtlige
omfattede virksomheder.
Den norske screeningsordning indeholder en
særlig screeningsmekanisme for ejerskabskontrol.
Herefter skal den, som ønsker at erhverve ”en kvalificeret ejerandel” i en virksomhed omfattet af den
norske sikkerhetslov, give en melding
121
til det relevante departement (”meldeplikt”)
122
. Er
virksomheden ikke omfattet af et bestemt departements ansvarsområde, skal melding i stedet gives til
sikkerhedsmyndigheden. Ordningen gælder uanset erhververens nationalitet
123
.
En kvalificeret ejerandel indebærer, at erhvervelsen samlet set vil føre til, at erhververen
124
opnår
1. mindst 1/3 af aktiekapitalen, andelene eller stemmerettighederne i virksomheden,
2. ret til at blive ejer af mindst 1/3 af aktiekapitalen eller andelene, eller
3. betydelig indflydelse over forvaltningen af selskabet på anden måde.
En ejerandel vil dermed
også
kunne anses for kvalificeret i lovens forstand, selvom den udgør mindre
end 1/3,
hvis
den pågældende ejerandel giver adgang til at træffe eller modsætte sig beslutninger som
det fra myndighedernes side ud fra et sikkerhedsmæssigt perspektiv vurderes vigtige at fastholde
kontrol over
125
. Endvidere vil en erhverver potentielt også kunne opnå betydelig indflydelse over
forvaltningen af en given virksomhed gennem andre former for aktiviteter end direkte erhvervelser
som eksempelvis leasing eller joint-ventures.
Virksomhedsbegrebet skal forstås
meget
bredt og omfatter således alle former for virksomheder
uafhængigt af ejerskab og den valgte virksomhedsform. Ved vurderingen af, om en virksomhed skal
omfattes af loven, er det uden betydning, hvorvidt der er tale om en privat virksomhed, en helt eller
delvist statsejet virksomhed, en ideel organisation mv.
120
Der skal foretages en konkret vurdering af, om dele eller hele loven skal gælde for en given virksomhed. Det kan f.eks.
besluttes, at loven skal gælde inden for visse af virksomhedens områder. Ligeledes kan det besluttes, at loven kun skal
gælde for dele af virksomheden, fordi dele af f.eks. infrastrukturen er beskyttelsesværdig, mens det ikke er tilfældet for
andre dele.
121
Der er fastsat nærmere regler om de oplysninger, som en melding skal indeholde. Det omfatter en lang række oplysninger
om bl.a. erhververens ledelse og ejerstruktur, herunder eventuelle udenlandske ejerinteresser i erhververens virksomhed
og erhververens eventuelle ejerinteresser i udlandet.
122
Svarende til et ministerium i en dansk sammenhæng.
123
Dvs. at ordningen også vil omfatte en situation, hvor erhververen er en norsk fysisk eller juridisk person, forudsat at
betingelserne for meldepligt i øvrigt er til stede.
124
Aktier eller lignende, som ejes eller overtages af erhververens nærtstående, medregnes i den samlede opgørelse.
125
Den fastsatte tærskel skal ses i lyset af, at en ejer ved en ejerandel på mere end 1/3 vil kunne modsætte sig visse
beslutninger vedrørende forvaltningen af selskabet. Det drejer sig om f.eks. flytning af hovedsæde og vedtægtsændringer.
En ejerandel på mindre end 1/3 vil efter omstændighederne kunne anses for kvalificeret, hvis den eksempelvis giver
erhververen ret til at vælge et flertal af bestyrelsen (styret) eller at modsætte sig de nævnte beslutning på grundlag af
vedtægterne eller en aktionæraftale.
67
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0068.png
Departementet eller sikkerhedsmyndigheden, der har modtaget en melding om et ønske om erhvervelse
af en kvalificeret ejerandel i en virksomhed omfattet af sikkerhetsloven, skal tage stilling til meldingen
”hurtigst muligt”.
Vedkommende myndighed skal dog inden 60 arbejdsdage orientere den pågældende
erhverver om, hvorvidt erhvervelsen er godkendt, eller om sagen i stedet skal behandles af kongen
(statsrådet).
Kongen (statsrådet) kan træffe beslutning om, at en erhvervelse ikke kan gennemføres, eller at der skal
fastsættes vilkår for gennemførelse (mitigerende vilkår), hvis erhvervelsen kan medføre ”en ikke
ubetydelig risiko”
126
for, at
”nationale sikkerhedsinteresser”
trues.
Med nationale sikkerhedsinteresser sigtes til landets suverænitet, territoriale integritet og demokratiske
styreform samt overordnede sikkerhedspolitiske interesser knyttet til 1) de øverste statsorganers
virksomhed, sikkerhed og handlefrihed, 2) forsvar, sikkerhed og beredskab, og 3) forholdet til andre
stater og internationale organisationer, 4) økonomisk stabilitet og handlefrihed og 5) samfundets
grundlæggende funktionalitet og befolkningens grundlæggende sikkerhed.
Det er forudsat i loven, at
adgangen til at kunne standse en erhvervelse skal anses for ”snæver”, og at
kompetencen til at afslå erhvervelser alene skal anvendes ”undtagelsesvist”.
Til brug for myndighedens vurdering kan relevante organer anmodes om udtalelser vedrørende
erhvervelsens risikopotentiale eller erhververens sikkerhedsmæssige pålidelighed. Den behandlende
myndighed vil som hovedregel indhente udtalelser fra relevante organer, hvilket bl.a. kan omfatte de
nationale efterretnings- og sikkerhedstjenester
127
.
Sagsbehandlingsprocessen er fortrolig, og der er ikke krav om, at dokumentation, herunder
klassificeret materiale, skal fremlægges over for den part, som beslutningen (indgrebet) retter sig mod.
Kongens (statsrådets) beslutning om, at en erhvervelse ikke kan gennemføres, eller at en erhvervelse
alene kan tillades på nærmere fastsatte vilkår, kan prøves ved de almindelige domstole.
Der kan i forbindelse med domstolsprøvelsen ikke føres bevis for drøftelser fra regeringsmøder eller
noget, som hemmeligholdes af hensyn til rigets sikkerhed eller forholdet til fremmed stat, medmindre
kongen (statsrådet) samtykker hertil. Hvis der gives samtykke til brug af fortroligt materiale, anvendes
ifølge de norske myndigheder en speciel procedure, hvor kun sikkerhedsgodkendte dommere og en
særligt beskikket (sikkerhedsgodkendt) advokat bliver gjort bekendt med materialet. Det må ikke
126
Herved forstås, at hjemlen ikke kan anvendes, hvis noget fremstår som usandsynligt eller blot som en teoretisk mulighed.
Tærsklen for den påkrævede grad af sandsynlighed må ses i sammenhæng med de mulige konsekvenser ved den
pågældende aktivitet.
127
Eksempelvis vil graden af erhververens tilknytning til lande, som Norge ikke har et sikkerhedssamarbejde med, kunne
være relevant for vurderingen af erhvervelsens risikopotentiale eller erhververens sikkerhedsmæssige pålidelighed. Det vil
også kunne være relevant at få belyst, hvilken relation erhververen har til andre ejere i virksomheden, og hvordan ejeren
samlet set vil opnå indflydelse på forvaltningen af selskab.
68
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0069.png
drøftes med sagsøger eller dennes advokat. I tilfælde af, at afgørelsen refererer til fortroligt materiale,
anses disse dele af afgørelsen også for fortrolige og er ikke omfattet af krav om offentliggørelse eller
aktindsigt.
Norge har ligeledes en
særlig mekanisme for screening af visse anskaffelser.
Efter denne mekanisme har virksomheder, der er omfattet af sikkerhetsloven, pligt til at varsle om
anskaffelser til beskyttelsesværdige informationssystemer, objekter eller infrastruktur, hvis
anskaffelsen indebærer en
”ikke
ubetydelig risiko” for, at informationssystemet, objektet eller
infrastrukturen kan blive påvirket af eller anvendes til sikkerhedstruende virksomhed. Virksomheden
skal foretage en risikovurdering af anskaffelsen og kan også selv iværksætte tiltag med henblik på at
imødegå risikoen.
Ligesom efter reglerne om ejerskabskontrol skal virksomheden varsle det relevante departement eller
sikkerhedsmyndigheden, hvis virksomheden ikke er omfattet af noget departements ansvarsområde.
Den relevante myndigheds sagsbehandlingstid er tilsvarende fastsat til maksimalt 60 dage.
Beskyttelseshensynet er på samme måde nationale sikkerhedsinteresser, og kongen (statsrådet) har
kompetence til at træffe afgørelse om, at anskaffelsen ikke gennemføres, eller fastsætte vilkår for
anskaffelsen, hvis denne indebærer en ikke ubetydelig risiko for, at informationssystemet, objektet
eller infrastrukturen kan blive påvirket af eller anvendes til sikkerhedstruende virksomhed.
Herudover har Norge en
særlig indgrebshjemmel
i sikkerhetsloven, hvoraf det fremgår, at kongen
(statsrådet) kan træffe de nødvendige beslutninger for at ”hindre sikkerhedstruende virksomhed eller
anden
planlagt eller pågående aktivitet”, som kan indebære en ”ikke
ubetydelig risiko” for, at nationale
sikkerhedsinteresser trues.
Denne indgrebshjemmel har karakter af en sikkerhedsventil og er udelukkende forudsat anvendt i et
lille antal sager, som efter
sin art alle vil være ”alvorlige og specielle”.
Begrebet ”aktivitet” skal i den sammenhæng forstås
meget
bredt, og indgrebshjemlen kan i praksis
tænkes anvendt til at tilsidesætte en række forskellige former for aktiviteter, som i udgangspunktet er
tilladt, f.eks. at nægte gennemførelse eller at stille yderligere vilkår for en byggetilladelse,
frekvenstilladelse, færdselsret, våbentilladelse eller virksomhedskøb. For så vidt angår sidstnævnte
tilfælde kan hjemlen udgøre et supplement til indgrebshjemlen i relation til erhvervelse af en
kvalificeret ejerandel, eksempelvis i en situation, hvor den konkrete virksomhed ikke er blevet omfattet
af sikkerhetsloven ved beslutning
128
.
128
Af de norske lovbemærkninger til bestemmelsen i sikkerhetslovens § 2-5
– dvs. den såkaldte ”sikkerhedsventil” –
fremgår eksplicit, at der ikke er krav om, at aktiviteten må rette sig direkte mod virksomheder, som er omfattet af loven,
jf. Prop. 153 L (2016-2017), s. 168.
69
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0070.png
6.5. Tyskland
Tyskland
129
har både en sektor-specifik og en tværsektoriel screeningsmekanisme i
Außenwirtscharftverordnung (AWV)
130
, der er en bekendtgørelse udstedt med hjemmel i loven
Außenwirtscharftgestetz (AWG)
131
.
Den
sektor-specifikke screeningsmekanisme
i Tyskland omfatter
–
direkte eller indirekte
–
”erhvervelser”
i tyske virksomheder, der beskæftiger sig med særligt følsomme sikkerhedsområder,
navnlig inden for forsvarsindustrien. Screeningsmekanismen omfatter bl.a. virksomheder, der udvikler
og producerer visse former for våben og krigsmateriel, militær teknologi og produkter med it-
sikkerhedsfunktioner, der anvendes til at behandle klassificerede oplysninger.
Ifølge det tyske økonomi- og energiministerium finder reglerne anvendelse for aktiekøb og
dispositioner, der gør det ud for eller foregriber et aktiekøb. Det kan f.eks. være en såkaldt ”asset deal”,
der omfatter alle virksomhedens væsentlige aktiver eller en sammenhængende drift. Erhvervelse vil
desuden kunne omfatte situationer, hvor aktier anvendes som sikkerhedsstillelse for en given kredit.
Herudover har ministeriet oplyst, at ”erhvervelse” også vil kunne omfatte andre økonomiske
aktiviteter, f.eks. joint ventures. Derimod omfatter begrebet ikke Greenfield-investeringer.
Screeningen omfatter erhvervelser foretaget af fysiske og juridiske personer med bopæl eller hjemsted
i
både
tredjelande og EU- eller EFTA-stater
132
. Screeningsmekanismen omfatter
også
indenlandske
erhvervelser, hvis der er tegn på misbrug eller forsøg på at omgå lovgivningen.
For at erhverve indflydelse over en tysk virksomhed skal erhververen direkte eller indirekte kontrollere
mindst 10 pct. af stemmerettighederne i virksomheden ved erhvervelsen.
Lovgivningen
indeholder ikke en definition af begrebet ”virksomhed”.
Økonomi- og Energiministeriet skal underrettes forud for en erhvervelse, og screeningen sker ud fra
et hensyn til statens sikkerhed.
Ministeriet vil enten give en tilladelse til erhvervelsen eller iværksætte en undersøgelse. En tilladelse
anses for at være udstedt, hvis Økonomi- og Energiministeriet ikke iværksætter en undersøgelse af
erhvervelsen inden tre måneder efter, at ministeriet har modtaget erhververens meddelelse.
129
Medlemmer af arbejdsgruppen har den 16. januar 2019 gennemført et studiebesøg hos det tyske økonomi- og
erhvervsministerium.
130
Außenwirtschaftsverordnung vom 2. August 2013 (BGBl. I S. 2865) (https://www.gesetze-im-internet.de/awv_2013/).
Endvidere kan der supplerende henvises til Bundesministerium für Wirtschaft und Energie: FAQ zu Investitionsprüfungen
nach
Außenwirtschaftsverordnung
(AWV)
(https://www.bmwi.de/Redaktion/EN/Downloads/F/faq-zur-
aussenwirtschaftsrechtlichen-investitionspruefung.pdf?__blob=publicationFile&v=2).
131
Außenwirtschaftsgesetz vom 6. Juni 2013 (BGBl. I S. 1482) (https://www.gesetze-im-internet.de/awg_2013/).
132
Det er uden betydning, om den udenlandske person har filialer eller fast driftssted i Tyskland.
70
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0071.png
Hvis ministeriet på baggrund af en iværksat undersøgelse vurderer, at erhvervelsen udgør en fare for
”væsentlige sikkerhedsinteresser”, kan ministeriet fastsætte vilkår for at sikre, at dette ikke er tilfældet,
eller forbyde erhvervelsen
133
.
”Væsentlige sikkerhedsinteresser”
skal forstås i overensstemmelse med artikel 346 i traktaten om Den
Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF). Efter TEUF artikel 346 er traktaten ikke til hinder for,
at hver medlemsstat kan træffe de foranstaltninger, som den anser for nødvendige til beskyttelse af
sine væsentlige sikkerhedsinteresser, og som vedrører fabrikation af eller handel med våben,
ammunition og krigsmateriel.
Økonomi- og Energiministeriet skal inddrage andre relevante ministerier i forbindelse med en
undersøgelse, særligt hvis sagen hører under disse ministeriers område. Fastsættelse af vilkår eller
nedlæggelse af forbud skal endvidere ske efter aftale med Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet
samt
–
hvis sagen vedrører IT
–
Indenrigs-, Bygnings- og Lokalsamfundsministeriet. En afgørelse om
forbud eller fastsættelse af vilkår skal træffes inden tre måneder efter, at Økonomi- og
Energiministeriet har modtaget den nødvendige dokumentation
134
.
Den
tværsektorielle screeningsmekanisme
kan omfatte erhvervelser i alle typer af tyske virksomheder.
Screeningen omfatter som udgangspunkt kun erhvervelser foretaget af personer fra tredjelande, men
indeholder ligeledes en omgåelsesklausul, således at screeningen i visse tilfælde også kan omfatte
erhvervelser foretaget af personer fra et EU- eller EFTA-stater. For at blive omfattet af
screeningsmekanismen skal erhververen enten direkte eller indirekte kontrollere mindst 10 pct. af
stemmerettighederne ved erhvervelsen, hvis der er tale om en virksomhed, der beskæftiger sig med
kritisk infrastruktur
135
eller direkte eller indirekte kontrollerer mindst 25 pct. af stemmerettighederne i
en anden tysk virksomhed.
”Erhvervelse” forstås
bredt
i henhold den sektor-specifikke screeningsmekanisme.
Erhververen eller den tyske virksomhed skal som udgangspunkt ikke underrette Økonomi- og
Energiministeriet forud for erhvervelsen. Der er imidlertid pligt til at underrette ministeriet om
kontrakter, hvorefter en fysisk eller juridisk person fra et tredjeland ved erhvervelsen kontrollerer 25
pct. af stemmerettighederne. Økonomi- og Energiministeriet skal herudover underrettes om alle
kontrakter, der vedrører erhvervelse af virksomheder, der beskæftiger sig med kritisk infrastruktur.
Ministeriet kan i den forbindelse også indlede forhandlinger med de involverede parter med henblik på at indgå en
aftale, der garanterer beskyttelsen af de væsentlige sikkerhedsinteresser.
134
Hvis ministeriet indleder forhandlinger om en aftale, der garanterer beskyttelsen af de væsentlige sikkerhedsinteresser,
forlænges fristen med varigheden af disse forhandlinger.
135
Foranlediget af COVID-19-pandemien har Tyskland udvidet listen over aktiviteter, som falder ind under kritisk
infrastruktur og dermed skal forholde sig til tærskelværdien på de 10 pct. Listen omfatter nu også sundhedsrelaterede
aktiviteter, herunder virksomheder der udvikler eller fremstiller værnemidler, eller virksomheder, som udvikler, fremstiller
eller markedsfører essentiel medicin såsom vacciner.
133
71
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0072.png
Erhververen og den tyske virksomhed kan på forhånd anmode om et certifikat, hvor Økonomi- og
Energiministeriet tilkendegiver, at ministeriet ikke vil iværksætte en undersøgelse af erhvervelsen
136
.
Screeningen sker ud fra et hensyn til ”den offentlige orden eller sikkerhed”.
Hvis ministeriet iværksætter en undersøgelse og vurderer, at erhvervelsen udgør en trussel for
”den
offentlige orden eller sikkerhed”,
kan ministeriet træffe afgørelse om fastsættes af vilkår eller forbyde
erhvervelsen. Afgørelsen skal godkendes ved regeringsbeslutning. For at gennemføre et forbud kan
ministeriet bl.a. forbyde eller begrænse anvendelsen af erhververens stemmerettigheder eller udnævne
en administrator, der skal forestå afviklingen af den gennemførte erhvervelse for erhververens regning.
”Den offentlige orden eller sikkerhed” skal forstås i overensstemmelse med de generelle EU-retlige
regler om bl.a. retten til fri etablering og kapitalens fri bevægelighed.
Ifølge det tyske Økonomi-
og Energiministerium indebærer dette, at erhvervelsen skal udgøre ”en
virkelig og tilstrækkelig alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn”.
En erhvervelse kan særligt anses for at udgøre en trussel mod den offentlige orden eller sikkerhed, hvis
den tyske virksomhed driver specifikke former for kritisk infrastruktur eller leverer visse ydelser med
relevans for sikkerheden i forbindelse med driften af hovedsageligt kritisk infrastruktur, f.eks. software
til at styre vandforsyningen eller software til at styre betalinger med bl.a. kreditkort.
I forbindelse med undersøgelsen inddrager Økonomi- og Energiministeriet relevante ministerier.
Hvis ministeriet vil fastsætte vilkår eller forbyde erhvervelsen, skal dette ske inden fire måneder efter,
at ministeriet har modtaget den nødvendige dokumentation.
Økonomi- og Energiministeriets afgørelser kan påklages ved en forvaltningsdomstol
137
.
Der findes ikke særlige lukkede procedurer, der gør det muligt at fremlægge klassificerede
oplysninger, uden at disse offentliggøres
138
. I andre sager er klassificerede oplysninger blevet fremlagt
ved, at en ansat i sikkerhedstjenesterne afgiver forklaring og i den forbindelse kan gengive
klassificerede oplysninger.
Der er for nyligt vedtaget en yderligere ændring af den tværsektorielle screeningsmekanisme i
AWV
139
. Med ændringen integreres elementer fra FDI-forordningens artikel 4 i tysk lovgivning,
således at den særlige grænse på 10 pct. for erhvervelser i virksomheder, der beskæftiger sig med
Certifikatet anses for at være udstedt, hvis ministeriet ikke iværksætter en undersøgelse af erhvervelsen inden to måneder
efter, at man modtog anmodningen.
137
Der er så vidt vides ikke eksempler på tilfælde, hvor en screeningsafgørelse er blevet indbragt for domstolene.
138
Det bemærkes, at den tyske forfatning ikke tillader, at retten baserer en afgørelse på hemmelige oplysninger. Som følge
heraf er det ikke tilladt at have en lukket procedure, hvor klassificeret materialet fremlægges for retten, men ikke sagens
parter.
139
Lovændringen er vedtaget den 10. juli 2020.
136
72
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0073.png
kritisk infrastruktur, fremover også skal gælde for bl.a. virksomheder, som beskæftiger sig med
såkaldte
”kritiske teknologier”, dvs. kunstig intelligens, robotteknologi mv., jf.
nærmere herom pkt.
4.2.4.2 ovenfor.
6.6. Det Forenede Kongerige (UK)
Den primære screeningsmekanisme i UK
140
findes i The Entreprise Act fra 2002
141
. Lovgivningen
indeholder både en sektor-specifik og en tværsektoriel mekanisme. Begge mekanismer omfatter
alene
fusioner, og den tværsektorielle screeningsmekanisme er hovedsageligt rettet mod varetagelse af
konkurrencehensyn.
The Entreprise Act giver the Competition and Markets Authority (CMA) hjemmel til at screene en
gennemført eller planlagt transaktion ud fra konkurrencehensyn, hvis der er rimelig grund til at tro, at
transaktionen kan eller vil give anledning til et ”relevant fusionstilfælde”.
Selvom den
tværsektorielle screeningsmekanisme
først og fremmest retter sig mod varetagelse af
konkurrencehensyn, indeholder den en hjemmel, hvorefter The Secretary of State
–
dvs. den relevante
ressortminister
– kan gribe ind i et ”relevant fusionstilfælde”, hvis det giver anledning til
betænkeligheder ud fra et hensyn til ”visse offentlige interesser”.
Begrebet ”relevant fusionstilfælde” dækker over, at to eller flere virksomheder –
på baggrund af
nærmere specificerede betingelser
–
ikke længere kan anses for adskilte. Herudover skal mindst én af
følgende betingelser som udgangspunkt være opfyldt for, at der kan være tale om et relevant
fusionstilfælde: 1) virksomhedens omsætning i UK skal overstige 70 mio. pund, eller 2) fusionen skal
resultere i, at den fælles andel af salg af varer eller tjenesteydelser i UK bliver mindst 25 pct. eller
stiger med mindst 25 pct.
142
Ved ”visse offentlige interesser” forstås i lovgivningen følgende:
1) national sikkerhed, herunder
offentlig sikkerhed, 2) finansiel stabilitet og 3) mediepluralisme.
Ifølge loven skal ”offentlig sikkerhed” forstås i overensstemmelse med artikel 21, stk. 3, i EF-
fusionsforordningen (Rådets forordning nr. 139/2004 af 20. januar 2004). Dette må antages at medføre,
at begrebet skal forstås i overensstemmelse med EU-retten.
”National sikkerhed” er ikke yderligere defineret i lovgivningen.
140
Medlemmer af arbejdsgruppen har den 5. april 2019 gennemført et studiebesøg hos det britiske Ministerium for Erhverv,
Energi og Beskæftigelse.
141
Der kan henvises til
https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2002/40/contents.
142
Hvis der er tale om såkaldt “relevant virksomhed” er det tilstrækkeligt, at den pågældende virksomheds omsætning i
UK overstiger 1 million pund, ligesom der også kan være tale om et relevant fusionstilfælde, hvis den relevante
virksomheds andel af salg af
varer og tjenesteydelser i UK udgjorde 25 pct. før fusionen. ”Relevante virksomheder”
omfatter virksomheder, der beskæftiger sig med militær- eller dual-use produkter, der er underlagt eksportkontrol,
computerhardware og kvanteteknologi.
73
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0074.png
Efter den
sektor-specifikke screeningsmekanisme
kan den relevante ressortminister gribe ind i ”et
relevant fusionstilfælde”, i det omfang fusionstilfældet giver eller kan give anledning til
betænkeligheder ud fra et hensyn til de samme offentlige interesser, uanset at betingelserne vedrørende
omsætning og salgsandel ikke er opfyldt.
Hjemlen finder anvendelse for følgende tre typer af virksomheder: 1) Offentlige leverandører, der
besidder eller modtager klassificeret forsvarsrelateret information, 2) visse avisvirksomheder og 3)
visse transmissionsvirksomheder.
Parterne i en fusion har ikke pligt til at underrette myndighederne om en fusion efter
screeningsmekanismerne.
I forbindelse med screeningen efter begge mekanismer vil relevante myndigheder (ministerier,
styrelser mv.) blive hørt, og der vil blive udarbejdet en rapport. Den relevante ressortminister har
kompetencen til at træffe afgørelse og kan i den forbindelse fastsætte vilkår for, forbyde eller ophæve
fusionen. Afgørelsen kan prøves ved domstolene, og i den forbindelse kan regeringen anmode om en
lukket procedure, hvor parten får udpeget en særlig advokat til at varetage sine interesser i relation til
klassificerede oplysninger.
Den britiske regering har varslet en
langsigtet reform
af den britiske lovgivning med henblik på at
beskytte UK’s nationale sikkerhedsinteresser og samtidig bevare en åben tilgang til handel og
investeringer. Ønsket om en reform fremgår af et såkaldt ”green paper” om national sikkerhed og
screening af investeringer i infrastruktur fra oktober 2017
143
.
Af regeringens ”green paper” fremgår det bl.a., at den eksisterende lovgivning på området ikke i
tilstrækkelig grad vurderes at varetage hensynet til nationale sikkerhedsinteresser
144
.
I juli 2018 udgav den britiske regering et ”white paper”
145
, hvor regeringen præsenterer forslag til
mulige modeller for screening af visse udenlandske erhvervelser.
I papiret foreslår regeringen, at følgende begivenheder skal kunne udløse en screening:
Department for
Business, Energy and Industrial Strategy: “National
security and infrastructure investment review
–
the
Government’s review of the national security implications of foreign ownership or control”, oktober 2017
(https://www.gov.uk/government/consultations/national-security-and-infrastructure-investment-review).
144
Af regeringens papir fremgår det således, at nationale sikkerhedsinteresser kan være relevante i forhold til virksomheder
og aktiver med tilknytning til infrastruktur, men ikke er begrænset hertil, ligesom truslen mod den nationale sikkerhed kan
opstå ved transaktioner, der ikke har nogen sammenhæng med konkurrencehensyn. Endvidere fremgår det bl.a., at der er
en risiko for, at regeringen ikke bliver bekendt med transaktioner, der kan give anledning til betænkeligheder ud fra et
hensyn til nationale sikkerhedsinteresser, når systemet er baseret på frivillige meddelelser og mulighed for at tage sager op
af egen drift (ex officio).
145
Secretary of State for Business, Energy and Industrial Strategy: “National Security and Investment –
a consultation on
proposed legislative reforms”, juli 2018 (https://www.gov.uk/government/consultations/national-security-and-investment-
proposed-reforms).
143
74
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0075.png
1.
2.
3.
4.
5.
Erhvervelse af mere end 25 pct. af stemmerettighederne eller aktiverne i en juridisk person.
Erhvervelse af betydelig indflydelse eller kontrol over en juridisk person.
Erhvervelse af yderligere betydelig indflydelse og kontrol, der overstiger grænserne ovenfor.
Erhvervelse af mere end 50 pct. af et aktiv.
Erhvervelse af betydelig indflydelse eller kontrol over et aktiv.
Der lægges således op til, at en kommende screeningsordning ikke alene skal omfatte erhvervelse af
indflydelse eller kontrol over en juridisk person, men
også
erhvervelse af indflydelse eller kontrol over
”et
aktiv”. Det overvejes i den forbindelse, om ordningen skal omfatte visse asset deals, joint ventures,
erhvervelse af visse former for fast ejendom mv.
146
Det
foreslås herudover, at regeringen offentliggør ”a statement of policy”, hvoraf det fremgår, hvilke
områder, der er særligt følsomme i relation til nationale sikkerhedsinteresser, og under hvilke
omstændigheder en af de ovennævnte udløsende begivenheder vil kunne give anledning til
sikkerhedsmæssige betænkeligheder. Regeringen vil opfordre til, at parterne i disse tilfælde underretter
om udløsende begivenheder.
Det foreslås, at ”the statement of policy” skal indeholde tre risikofaktorer, som ligeledes skal
inddrages
i vurderingen af, om den udløsende begivenhed kan udgøre en trussel mod den nationale sikkerhed.
Det foreslås, at de tre risikofaktorer skal være følgende:
1. En risikovurdering af, om den enhed eller det aktiv, der erhverves kan udgøre en risiko mod
den nationale sikkerhed
2. En risikovurdering af, om den udløsende begivenhed kan give erhververen mulighed for at
underminere den nationale sikkerhed gennem bl.a. forstyrrelser, spionage eller afpresning
3. En risikovurdering af, om erhververen vil søge at udnytte den erhvervede kontrol til at
underminere nationale sikkerhedsinteresser
Efter den foreslåede ordning kan den relevante minister iværksætte en undersøgelse af begivenheden,
hvis der er ”rimelig mistanke” om, at denne kan udgøre en risiko for den
nationale sikkerhed.
Den foreslåede ordning bygger på frivillige underretninger.
Modtager regeringen en frivillig underretning foreslås det, at den relevante minister har 15 dage (med
mulighed for 15 dages forlængelse) til at afgøre, om ministeren vil iværksætte en undersøgelse.
Ministeren kan også iværksætte en undersøgelse af egen drift.
146
Den britiske regering har i juli 2020 offentliggjort, at den bl.a. agter at regulere teleudbyderes leverandørforhold. En
kommende lov, ”Telecoms Security Bill”, forventes således at bemyndige ”Secretary of State” til at påbyde restriktioner i
forhold til specifikke leverandører af hensyn til den nationale sikkerhed. Britiske teleudbydere forventes desuden forpligtet
til at informere myndighederne om leverandørforhold, der kan medføre risici for den nationale sikkerhed.
75
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0076.png
Iværksætter ministeren en undersøgelse, må de involverede parter ikke gennemføre den udløsende
begivenhed. Ministeren har mulighed for at fastsætte foreløbige foranstaltninger for at sikre nationale
sikkerhedsinteresser.
Ministeren har 30 dage til at vurdere, om der foreligger en risiko mod nationale sikkerhedsinteresser.
Fristen kan forlænges med 45 dage, hvis der er identificeret risici, der kræver yderligere undersøgelse.
Til brug for undersøgelsen har ministeren mulighed for at indhente oplysninger fra parterne og andre,
i det omfang oplysningerne kan være relevante for afgørelsen.
Hvis begivenheden vurderes at være i strid med nationale sikkerhedsinteresser, vil ministeren fastsætte
vilkår, der sikrer at begivenheden kan gennemføres uden at udgøre en risiko mod den nationale
sikkerhed. Hvis dette ikke er muligt, vil ministeren forbyde eller ophæve begivenheden.
Den minister, der har truffet afgørelsen, vil være forpligtet til at offentliggøre godkendelsen samt en
overordnet beskrivelse af de fastsatte vilkår.
Afgørelsen kan prøves ved domstolene. Dette vil kunne ske ved en lukket procedure (”a closed material
procedure”), hvor materiale kan fremlægges for
retten og en særlig advokat i en lukket del, hvis
fremlæggelsen af materialet vil kunne skade hensynet til nationale sikkerhedsinteresser. Det foreslås,
at brugen af en sådan procedure skal være hjemlet direkte i den nye lovgivning. Den britiske regering
har begrundet dette med, at der vil indgå sensitivt materiale i afgørelserne, og at det derfor vil være
nødvendigt at anvende en lukket procedure.
6.7. USA
I USA
147
varetages screening af udenlandske transaktioner af the Commitee on Foreign Investment in
the United States (CFIUS)
148
. Screeningen har tidligere alene omfattet transaktioner, hvor en
udenlandsk investor opnår kontrol med en amerikansk virksomhed, men er med ny lovgivning fra 2018
blevet udvidet til
også
at omfatte erhvervelse af fast ejendom
–
navnlig i nærheden af militære
installationer
– og visse såkaldte “non-controlling investments” i virksomheder, der beskæftiger sig
med kritisk infrastruktur, kritisk teknologi og følsomme personoplysninger
149
.
En delegation fra det amerikanske forsvarsministerium, udenrigsministerium og CFIUS har på et møde i
Udenrigsministeriet den 8.
marts 2019 orienteret om USA’s arbejde med at screene udenlandske investeringer. Herudover
har medlemmer af arbejdsgruppen den 1. juli 2020 afholdt et virtuelt møde med repræsentanter fra det amerikanske
finansministerium med fokus på bl.a. investeringsscreening i USA.
148
CFIUS er et tværministerielt organ, der består af ni medlemmer af kabinettet, to ex officio-medlemmer og andre
medlemmer, der er udpeget af præsidenten (https://home.treasury.gov/policy-issues/international/the-committee-on-
foreign-investment-in-the-united-states-cfius/cfius-overview).
149
Hjemlen til at screene udenlandske investeringer mv. fremgår af the Defence Production Act fra 1950. Denne er senest
blevet ændret ved the Foreign Investment and National Security Act (FINSA) fra 2007
(https://home.treasury.gov/system/files/206/FINSA.pdf) og ved the Foreign Investment Risk Review Modernization Act
(FIRRMA) fra 2018 (https://home.treasury.gov/sites/default/files/2018-08/The-Foreign-Investment-Risk-Review-
Modernization-Act-of-2018-FIRRMA_0.pdf).
Herudover har det amerikanske finansministerium bl.a. udstedt to
regulativer, der har til formål at implementere dele af FIRRMA i forhold til, hvordan vise former for fast ejendom og
147
76
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0077.png
”Omfattende transaktioner” defineres
som alle fusioner, erhvervelser, opkøb eller take-overs, der er
foreslået eller iværksat efter den 23. august 1988, som er foretaget af eller med en udenlandsk person,
og som kan resultere i udenlandsk kontrol med en amerikansk virksomhed, herunder fusioner,
erhvervelser og take-overs gennem joint ventures.
Begrebet ”kontrol” forstås i den forbindelse som direkte eller indirekte beføjelser til at fastslå, styre
eller beslutte vigtige forhold, der påvirker en enhed
–
uanset om beføjelserne anvendes eller ej. I
vurderingen kan der bl.a. tages hensyn til, om investoren opnår majoritet, dominerende minoritet eller
beføjelser som følge af en aftale.
En ”udenlandsk person” omfatter følgende:
1) Enhver udlænding, udenlandsk regering eller
udenlandsk enhed, 2) enhver enhed, hvor en udlænding, udenlandsk regering eller udenlandsk enhed
udøver eller kan udøve kontrol, eller 3) enhver enhed, hvor en udenlandsk person udøver eller kan
udøve kontrol. ”En udlænding” forstås i denne sammenhæng som en hvilken som helst person, der
ikke er amerikansk statsborger, mens ”en udenlandsk enhed” dækker over en hvilken som helst
virksomhed, filial, interessentskab mv., der er stiftet under udenlandsk lovgivning, hvis hovedsædet er
beliggende uden for USA, eller hvis dennes kapitalandele primært handles på udenlandske børser. Der
vil dog ikke være tale om en ”udenlandsk enhed”, hvis enheden er i stand til at bevise, at majoriteten
af kapitalandele ultimativt ejes af amerikanske statsborgere.
Som nævnt er anvendelsesområdet udvidet til også at omfatte ”non-controlling investments” i
virksomheder, der
–
på en nærmere specificeret måde
–
beskæftiger sig med kritisk infrastruktur,
kritisk teknologi eller som besidder eller indhenter følsomme personoplysninger fra amerikanske
borgere, som kan misbruges på en måde, der truer den nationale sikkerhed. Sådanne andre
investeringer omfatter direkte eller indirekte investeringer foretaget af en udenlandsk person.
Investeringen skal medføre, at en udenlandsk person 1) får adgang til væsentlige, ikke-offentlige
tekniske informationer, 2) opnår et sæde eller observatørstatus i virksomhedens bestyrelse eller i et
lignede organ, eller 3) bliver involveret
–
på en anden måde end gennem anvendelse af
stemmerettigheder
–
i substantielle beslutninger vedrørende personfølsomme oplysninger, kritisk
teknologi eller kritisk infrastruktur.
Det er således
ikke
et krav, at investeringen resulterer i udenlandsk kontrol. Det amerikanske
finansministerium
har i et regulativ præciseret definitionerne af de omfattede investeringer i ”kritisk
infrastruktur”, ”kritisk teknologi” og ”personfølsomme oplysninger”. I forhold til definitionen af
”kritisk infrastruktur” oplistes 28 sektorer, herunder telekommunikation,
energi og transport.
Definitionen af ”kritisk teknologi” henviser navnlig til det eksisterende eksportkontrolregime.
CFIUS har hjemmel til at screene alle transaktioner, der er omfattet af screeningsmekanismens
anvendelsesområde. Tidligere har det været frivilligt for parterne i en transaktion, om de ville
såkaldte “non-controlling”-investeringer
granskes. Regulativerne trådte i kraft den 13. februar 2020
(https://home.treasury.gov/policy-issues/international/the-committee-on-foreign-investment-in-the-united-states-cfius/
cfius-laws-and-guidance).
77
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
underrette CFIUS. Med lovgivning fra 2018 er det imidlertid blevet obligatorisk at underrette CFIUS
i forbindelse med visse transaktioner. Det gælder navnlig transaktioner med tilknytning til kritisk
infrastruktur, kritisk teknologi og følsomme personoplysninger, hvor en fremmed regering har en
betydelig interesse.
CFIUS kan iværksætte en national sikkerhedsbedømmelse af transaktionen. I den forbindelse foretager
lederen af de amerikanske
efterretningstjenester (”the Director of National Intelligence”) en
dybdegående analyse af mulige trusler mod national sikkerhed i forhold til transaktionen.
Der foretages en høring af bl.a. relevante nationale efterretningstjenester.
Hvis
transaktionen vurderes at kunne udgøre en trussel mod den nationale sikkerhed,
hvis
transaktionen
er underlagt en fremmed stats kontrol, eller
hvis
transaktionen vil resultere i, at en udenlandsk person
opnår kontrol med kritisk infrastruktur,
og
det kan svække den nationale sikkerhed, skal transaktionen
underlægges en national sikkerhedsundersøgelse. På baggrund af denne undersøgelse kan CFIUS
vælge at afslutte undersøgelsen af transaktionen
–
eventuelt efter indgåelse af aftale om mitigerende
foranstaltninger
–
eller videresende denne til præsidentiel beslutning.
CFIUS kan på et hvilket som helst tidspunkt forhandle risikobaserede foranstaltninger med parterne i
en transaktion eller pålægge betingelser for transaktionen med henblik på at mitigere eventuelle risici
mod den nationale sikkerhed. Manglende efterlevelse af foranstaltningerne kan straffes.
Præsidenten kan forbyde eller suspendere en transaktion, hvis præsidenten kan konkludere, at øvrig
lovgivning er utilstrækkelig eller uegnet til at beskytte den nationale sikkerhed, og der foreligger
sandsynlige beviser for, at den udenlandske enhed, der udøver kontrol, muligvis vil foretage
handlinger, der truer med at svække den nationale sikkerhed. Beslutningen kan, hvor det er nødvendigt,
håndhæves gennem domstolene.
Præsidentens beslutning kan ikke prøves ved domstolene, men det kan CFIUS’ ”actions and findings”
efter screeningsmekanismen. I forbindelse med domstolsprocessen kan klassificeret materiale mv.
fremlægges for retten i en lukket procedure uden partens tilstedeværelse.
78
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
6.8. Sammenfatning af de udvalgte landes screeningsordninger
6.8.1. Screeningsmekanisme
6.8.1.1. De omfattede sektorer
Som det fremgår af beskrivelserne af de udvalgte landes screeningsmekanismer, har disse forskellige
anvendelsesområder. Det gælder bl.a. i forhold til, om landene alene screener inden for udvalgte
sektorer, på tværs af sektorer eller en kombination heraf.
Tysklands og Finlands ordninger har flere lighedstræk. Begge lande har
både
en sektor-specifik
screeningsmekanisme, der navnlig omfatter erhvervelser i virksomheder inden for forsvarssektoren,
og
en tværsektoriel screeningsmekanisme. Fælles for landenes sektor-specifikke screeningsmekanisme
er, at de
også
omfatter erhvervelser foretaget af personer og virksomheder fra andre EU- eller EFTA-
stater. Landenes tværsektorielle screeningsmekanismer omfatter derimod
alene
erhvervelser foretaget
af personer og virksomheder, der ikke er fra EU- eller EFTA-stater. Begge landes ordninger indeholder
såkaldte omgåelsesklausuler, der bl.a. tager højde for den udenlandske indflydelse over en virksomhed,
der er etableret inden for EU eller EFTA eller i henholdsvis Finland eller Tyskland.
USA’s screeningsmekanisme
er ikke som sådan todelt, men har også karakter af at være både sektor-
specifik og tværsektoriel. Hvis en transaktion medfører, at en udenlandsk person opnår kontrol med
hele eller udvalgte dele af en amerikansk virksomhed, bliver transaktionen omfattet af
screeningsmekanismen
–
uanset hvilken type amerikansk virksomhed, der er tale om. Mekanismen
omfatter herudover bl.a.
også
såkaldte ”non-controlling investments”, der er erhvervelser i
virksomheder, der beskæftiger sig med kritisk infrastruktur, kritisk teknologi eller personfølsomme
oplysninger fra amerikanske borgere,
hvor
erhververen ikke opnår egentlig kontrol med virksomheden,
men opnår privilegeret adgang. Screeningsmekanismens anvendelsesområde er således bredere, hvis
der er tale om erhvervelser i disse typer af virksomheder.
Norges screeningsmekanisme er den mest omfattende og indgribende af de undersøgte modeller og
gælder potentielt
alle
sektorer og alle tænkelige aktiviteter. Mekanismen adskiller sig fra de øvrige
udvalgte landes mekanismer ved, at den beror på en forhåndsdesignering af omfattede virksomheder,
hvilket udgør en væsentlig indsnævring af genstandsfeltet for ordningen. De enkelte departementer
skal inden for deres ansvarsområde beslutte, om sikkerhetsloven helt eller delvis skal gælde for
konkrete virksomheder på baggrund af en række kriterier. Anvendelsesområdet er i øvrigt uafhængigt
af erhververens nationalitet.
Frankrigs screeningsmekanisme er
udelukkende
sektor-specifik, idet mekanismen omfatter
udenlandske investeringer i aktiviteter inden for udvalgte sektorer. De omfattede aktiviteter vedrører
bl.a. forsvarsrelaterede aktiviteter og aktiviteter inden for kritisk infrastruktur som energi, vand,
kommunikation, fødevarer og medier. Screeningen omfatter som udgangspunkt også investeringer
foretaget af personer og virksomheder fra EU- eller EØS-stater, men har dog et bredere
79
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
anvendelsesområde i forhold til investeringer, der foretages af personer og virksomheder, der ikke er
fra en EU- eller EØS-stat.
UK har på nuværende tidspunkt
både
en sektor-specifik og en tværsektoriel screeningsmekanisme.
Begge mekanismer adskiller sig fra de øvrige landes ordninger ved
alene
at omfatte fusioner og dermed
have et meget specifikt anvendelsesområde. Den sektor-specifikke screeningsmekanisme omfatter
offentlige leverandører, der besidder eller modtager klassificeret information og visse avis- og
transmissionsvirksomheder. Efter den tværsektorielle screeningsmekanisme er anvendelsesområdet
bredere, hvis en virksomhed, der beskæftiger sig med militær- eller dual-use produkter, computer
hardware eller kvanteteknologi, bliver opkøbt eller fusionerer
(ved et såkaldt ”merger of equals”)
med
en anden virksomhed. I den varslede reform af den britiske screeningmekanisme lægges der op til at
udvide anvendelsesområdet. De nuværende oplysninger tyder på, at screeningsmekanismen vil blive
tværsektoriel.
Herudover har både USA og Finland særlige mekanismer for udlændinges erhvervelse af fast ejendom.
6.8.1.2. De omfattede aktiviteter
Landenes generelle screeningsmekanismer varierer også i forhold til, hvilke aktiviteter der omfattes af
screeningen. Alle ordningerne tager sigte på udenlandske investeringer i indenlandske virksomheder,
men der er til gengæld forskel på, i hvilket omfang landenes respektive ordninger omfatter andre
former for erhvervelser og økonomiske aktiviteter, hvorved der opnås kontrol eller indflydelse over en
enhed eller et aktiv. Det er imidlertid
kun
den norske ordning, hvorefter den generelle
screeningsmekanisme indeholder en specifik mekanisme til screening af visse virksomheders indkøb
og leverandøraftaler.
Fælles for ordningerne er, at der lægges vægt på graden af udenlandsk indflydelse eller kontrol
‒
med
undtagelse af den norske ordning, der gælder uafhængigt af erhververens nationalitet. I nogle af
landenes ordninger er indflydelse eller kontrol defineret som en fast procentdel af stemmerettighederne
eller kapitalen i den relevante virksomhed (dvs. faste tærskelværdier), mens det i andre lande beror på
en konkret vurdering
–
eventuelt suppleret af faste tærskelværdier.
Efter Tysklands sektor-specifikke screeningsmekanisme omfattes tilfælde, hvor en udlænding direkte
eller indirekte erhverver indflydelse over en tysk virksomhed. Dette vil være tilfældet, hvis erhververen
kontrollerer mindst 10 pct. af stemmerettighederne i virksomheden. Efter landets tværsektorielle
screeningsmekanisme omfattes
alle
erhvervelser, hvor erhververen kommer til at besidde mindst 25
pct. af stemmerettighederne i en tysk virksomhed. Herudover omfattes erhvervelser,
hvor
erhververen
kommer til at besidde mindst 10 pct. af stemmerettighederne, hvis der er tale om en erhvervelse i en
bestemt type af virksomheder, navnlig virksomheder, der beskæftiger sig med kritisk infrastruktur.
Den særlige grænse er efterfølgende blevet udvidet til også at omfatte virksomheder, der beskæftiger
sig med kritiske teknologier. ”Erhvervelse” fortolkes bredt og
dækker både over aktiekøb og
dispositioner, der gør det ud for eller foregriber et aktiekøb.
”Asset
deals” og joint ventures vil efter
80
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
omstændighederne kunne omfattes af screeningsmekanismen, mens Greenfield-investeringer og
venture kapital ikke er omfattet.
Efter begge Finlands screeningsmekanismer lægges der også vægt på erhvervelsen af stemmeandele.
Her er grænserne fastsat til 1/10, 1/3 og 1/2 af det samlede antal stemmeandele eller en tilsvarende
faktisk indflydelse. Der kan også opnås indflydelse over andre enheder end aktieselskaber. Særlige
grunde kan også føre til, at en handling, der ikke indebærer en overskridelse af tærskelværdierne,
omfattes af screeningen. Lovgivningen opererer med begrebet ”erhvervelse eller tilsvarende
foranstaltninger” i forhold
til overordnet at definere, hvilke typer af transaktioner, der er omfattet af
screeningsmekanismerne. Dette fortolkes relativt bredt, således at andre aktiviteter end direkte
erhvervelser
‒
eksempelvis fusioner og samarbejdsaftaler om drift
‒
efter omstændighederne også kan
omfattes af mekanismerne.
USA’s mekanisme omfatter transaktioner, der kan resultere i udenlandsk kontrol med en amerikansk
virksomhed. Kontrol defineres som direkte eller indirekte beføjelser til at fastslå, styre eller beslutte
vigtige forhold, herunder også gennem erhvervelse af en dominerende minoritet eller kontraktslige
forhold. I forhold til de omfattede ”non-controlling investments” lægges der bl.a. vægt på adgangen til
ikke-offentlige tekniske informationer, opnåelse af et sæde eller observatørstatus i virksomhedens
ledende organ og involveringen i substantielle beslutninger vedrørende følsomme personoplysninger,
kritisk infrastruktur eller kritisk teknologi.
Frankrigs mekanisme omfatter tre former for aktiviteter. For det første omfattes tilfælde, hvor en
udenlandsk investor opnår direkte eller indirekte kontrol med en fransk enhed. I definitionen af
”kontrol” lægges der også vægt på, hvor stor en andel af stemmerettighederne den udenlandske
investor besidder, men andre forhold kan også tillægges betydning. For det andet omfattes tilfælde,
hvor en udenlandsk investor helt eller delvist erhverver et forretningsområde i en fransk enhed. For
det tredje omfattes tilfælde, hvor en udenlandsk investor
–
der ikke er fra en EU- eller EØS-stat
–
erhverver mere end 25 pct. af stemmerrettighederne eller kapitalen i en fransk enhed.
Den norske sikkerhetslov kan som nævnt potentielt omfatte alle former for aktiviteter. Loven
indeholder særlige regler for ejerskabskontrol og anskaffelser til visse kritiske nationale funktioner
samt en særlig indgrebshjemmel
–
en såkaldt sikkerhedsventil
–
der kan omfatte andre økonomiske og
ikke-økonomiske aktiviteter end erhvervelser og anskaffelser.
I forhold til ejerskabskontrol omfatter den norske mekanisme erhvervelse af en
”kvalificeret
ejerandel”
i en virksomhed omfattet af den norske sikkerhetslov. En kvalificeret ejerandel indebærer, at
erhvervelsen
–
direkte eller indirekte
–
samlet set vil føre til, at erhververen opnår 1) mindst 1/3 af
aktiekapitalen, andele eller stemmerne i virksomheden, 2) ret til at blive ejer af mindst 1/3 af
aktiekapitalen eller andelene, eller 3) betydelig indflydelse over forvaltningen af selskabet på anden
måde.
81
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
De norske myndigheder har oplyst, at en aktør (investor) potentielt også vil kunne opnå betydelig
indflydelse over forvaltningen af et selskab gennem andre aktiviteter end direkte erhvervelser, som
eksempelvis leasing, joint ventures eller lignende.
Norge har som nævnt også en særlig mekanisme for screening af visse anskaffelser. Herefter har
virksomheder, der er omfattet af sikkerhetsloven, pligt til at varsle om anskaffelser til
beskyttelsesværdige informationssystemer, objekter eller infrastruktur,
hvis
anskaffelsen indebærer en
ikke ubetydelig risiko for, at informationssystemet, objektet eller infrastrukturen kan blive påvirket af
eller anvendes til sikkerhedstruende virksomhed.
UK’s screeningsmekanisme omfatter
alene
fusioner. Herudover er der grænser for, hvilke fusioner,
der omfattes. Efter den tværsektorelle screeningsmekanisme stilles der bl.a. krav til virksomhedens
omsætning og salgsandel af varer og tjenesteydelser i UK. Kravene til virksomhedens omsætning og
salgsandel er mindre, hvis der er tale om en særlig type af virksomheder, f.eks. virksomheder, der
producerer militærudstyr. Efter den sektor-specifikke screeningsmekanisme stilles der ikke krav til
omsætning og salgsandel. Den kommende reform forventes at indebære en hjemmel til at screene andre
former for erhvervelser, hvor der erhverves betydelig indflydelse og kontrol over en juridisk person
eller et aktiv. Samtidig foreslås det, at ordningen altid skal omfatte tilfælde, hvor der erhverves 25 pct.
af stemmerettighederne eller aktierne i en juridisk person eller 50 pct. af et aktiv. Når ordningen
omfatter erhvervelse af indflydelse over et aktiv, må det antages, at ordningen potentielt også vil kunne
omfatte asset deals, erhvervelse af fast ejendom og visse former for joint ventures.
Fælles for ordningerne er, at der lægges vægt på graden af udenlandsk kontrol, indflydelse og/eller
privilegeret adgang. Der foretages således en vurdering af, om de omfattede aktiviteter har potentiale
til at udstyre den udenlandske aktør med en kontrollerende eller indflydelsesrig position i
virksomheden, eller om aktøren opnår privilegeret adgang.
6.8.1.3. Særligt vedrørende andre økonomiske aktiviteter
Selvom landenes generelle screeningsordninger hovedsagligt tager sigte på udenlandske erhvervelser
i form af direkte investeringer
–
oftest i form af egenkapitalinvestering og koncernlån
–
har
arbejdsgruppens undersøgelse vist, at de udvalgte lande i stigende grad har fokus på at omfatte andre
former for økonomiske aktiviteter. Som det fremgår ovenfor i pkt. 6.8.1.2, sker dette eksempelvis
gennem en bred fortolkning af begrebet ”erhvervelse” eller ved også at omfatte foranstaltninger, der
svarer til erhvervelse af indflydelse over en virksomhed mv. Nogle lande omfatter eksplicit andre
aktiviteter som eksempelvis erhvervelse af indflydelse over et aktiv, visse udviklings- og
forskningsarbejder eller erhvervelse af visse former for fast ejendom.
De former for andre økonomiske aktiviteter, der i stigende grad er i fokus i de udvalgte lande, er
navnlig:
Joint ventures
Salg af aktiver (asset deals)
Overdragelse eller sammenlægning af forretningsområder
82
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
Fusioner
Erhvervelse af fast ejendom
Leje og leasing (af infrastruktur)
Samarbejdsaftaler om drift eller vedligeholdelse
Greenfield-investeringer
Forsknings- og udviklingssamarbejde
Leverancer og valg af underleverandører
De aktiviteter, der allerede er omfattet af de undersøgte landes screeningsordninger, er navnlig
fusioner, joint ventures, samarbejdsaftaler om drift, erhvervelse af fast ejendom og asset deals. Dette
har sammenhæng med, at disse aktiviteter
–
ud fra en risikovurdering
–
traditionelt anses for at være
sammenlignelige med direkte investeringer i forhold til opnåelse af indflydelse, kontrol og/eller
privilegeret adgang. Det er derimod relativt nyt, at de undersøgte lande har fokus på aktiviteter som
eksempelvis Greenfield-investeringer, leje, leasing samt forsknings- og udviklingssamarbejder. Dette
har bl.a. sammenhæng med, at beskyttelsen af følsomme oplysninger, avancerede teknologier eller nye
forskningstunge domæner ligeledes er kommet i fokus i flere af de undersøgte lande, og at der er
opmærksomhed på, at udenlandske aktører potentielt kan opnå adgang til f.eks. sensitiv information
eller adgang til dele af en virksomhed gennem f.eks. driftsaftaler eller andet forretningsmæssigt
samarbejde, der ikke kan betegnes som egentlig erhvervelse.
I de fleste af de udvalgte lande håndteres de forskellige typer af andre økonomiske aktiviteter ikke
gennem landenes generelle mekanismer for screening af erhvervelser, men adresseres i anden
lovgivning. Der er imidlertid flere eksempler på, at bud på fremtidige kontrakter, indgåelse af
driftsaftaler, udlændinges datahåndtering eller lignende omfattes af landenes generelle
screeningsordninger. At omfatte andre økonomiske aktiviteter falder dermed ikke uden for
normalbilledet af de undersøgte screeningsordninger. Når landene har vurderet det hensigtsmæssigt at
omfatte andre økonomiske aktiviteter, skyldes det ofte, at lovgivningens anvendelsesområde i forvejen
vil være begrænset til at omfatte udvalgte sektorer og/eller begrænset af tærskelværdier for, hvornår
udenlandsk kontrol eller indflydelse anses for at være kritisk.
6.8.1.4. Notifikation
I alle landene er der mulighed for at indgive en notifikation om en omfattet erhvervelse eller investering
til screeningsmyndigheden. En frivillig notifikation kan betrygge transaktionens parter i, at der ikke
senere vil blive iværksat en undersøgelse, der kan resultere i et indgreb. I nogle af landene er der et
krav om forhåndsgodkendelse og/eller et krav om notifikation vedrørende erhvervelser i særligt
følsomme virksomheder.
Efter Tysklands sektor-specifikke screeningsmekanisme er forhåndsgodkendelse et krav. Efter den
tværsektorielle mekanisme er notifikation som udgangspunkt frivilligt, men der skal ske underretning
vedrørende alle indgåede kontrakter, hvor erhververen
–
med erhvervelsen
‒
kontrollerer 25 pct. af
stemmerettighederne og alle kontrakter, der vedrører erhvervelser i virksomheder, der beskæftiger sig
med kritisk infrastruktur.
83
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0084.png
Efter Finlands sektor-specifikke screeningsordning er det et krav, at der på forhånd anmodes om en
bekræftelse af erhvervelsen. Efter den tværsektorielle screeningsmekanisme er notifikation derimod
frivilligt.
Efter USA’s mekanisme er notifikation som udgangspunkt frivilligt. For visse transaktioner er det
imidlertid et krav, at der sendes en kortere erklæring om transaktionen. Det gælder navnlig
udenlandske investeringer i virksomheder, der beskæftiger sig med kritisk teknologi, kritisk
infrastruktur og følsomme personoplysninger, og hvor der er tilknytning til en fremmed stat.
I Frankrig skal
samtlige
erhvervelser, der er omfattet af screeningsmekanismen, anmeldes med henblik
på at opnå forhåndsgodkendelse. Forud for anmodningen kan der anmodes om en forudgående
udtalelse om, hvorvidt en konkret investering eller en enheds aktiviteter generelt er omfattet af
mekanismen.
Efter Norges mekanisme skal
alle
erhvervelser omfattet af screeningsmekanismen meldes til det
relevante ministeriums departement eller
–
i tilfælde af, at virksomheden ikke er omfattet af et
departements ansvarsområde
–
sikkerhedsmyndigheden. I forhold til de omfattede anskaffelser skal
disse varsles til departementet eller sikkerhedsmyndigheden,
hvis
anskaffelsen udgør en ikke
ubetydelig risiko. Virksomheden vil således selv skulle foretage en risikovurdering og kan i den
forbindelse også selv iværksætte tiltag, der fjerner risikoen eller gør den ubetydelig. I så fald vil
virksomheden ikke længere være forpligtet til at indgive varsel om anskaffelsen.
Efter UK’s nuværende screeningsmekanisme er der ikke et krav om notifikation, og med den
kommende reform lægges der op til, at en fremtidig mekanisme ligeledes vil skulle bygge på frivillige
underretninger.
6.8.2. Indgrebshjemmel
De udvalgte landes screeningsmekanismer giver mulighed for at gøre indgreb i en udenlandsk
erhvervelse eller investering
‒
typisk ud fra et hensyn til national sikkerhed og eventuelt også offentlig
orden. Fælles for ordningerne er, at der er mulighed for at forbyde erhvervelsen eller investeringen,
ligesom der efter størstedelen af ordningerne kan aftales eller fastsættes vilkår for erhvervelsen eller
investeringen. Finlands ordning indeholder imidlertid aktuelt ikke en hjemmel til at aftale eller
fastsætte vilkår for erhvervelsen
150
.
Efter Tysklands sektor-specifikke screeningsmekanisme kan der ske indgreb, hvis en omfattet
erhvervelse
bringer ”en væsentlig sikkerhedsinteresse” i fare. Begrebet skal forstås i overensstemmelse
med TEUF artikel 346 om medlemsstaternes ret til at beskytte sine væsentlige sikkerhedsinteresser
vedrørende produktion af våben mv. Efter den tværsektorielle screeningsmekanisme kan der foretages
et indgreb, hvis en omfattet erhvervelse udgør en trussel mod ”den offentlige orden eller sikkerhed”,
150
Jf. dog pkt. 6.2 ovenfor, hvoraf det fremgår bl.a., at en kommende lovændring vil give det finske arbejds- og
næringsministerium hjemmel til at fastsætte vilkår i forbindelse med godkendelse af en erhvervelse.
84
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
hvilket skal forstås i overensstemmelse med TEUF’s regler om lovlige restriktioner i den fri
bevægelighed.
I Finland kan der foretages et indgreb, hvis en erhvervelse kan være til fare for ”en yderst vigtig
national interesse”, hvilket også skal forstås i overensstemmelse med definitionerne af den offentlige
orden og sikkerhed i TEUF.
I Norge kan en erhvervelse af en kvalificeret ejerandel i en virksomhed omfattet af sikkerhetsloven
ikke gennemføres, eller der kan fastsættes vilkår for gennemførelsen, hvis erhvervelsen kan medføre
en ”ikke ubetydelig risiko” for, at ”nationale sikkerhedsinteresser” trues. Med ”nationale
sikkerhedsinteresser” sigtes til landets suverænitet, territoriale integritet og demokratiske styreform
samt en række overordnede sikkerhedspolitiske interesser. Kriteriet ”ikke ubetydelig risiko”
indebærer, at hjemlen ikke kan anvendes, hvis noget fremstår som usandsynligt eller blot som en
teoretisk mulighed. Tærsklen for den påkrævede grad af sandsynlighed må ses i sammenhæng med de
mulige konsekvenser ved den pågældende aktivitet
.
I forhold til omfattede anskaffelser til
beskyttelsesværdige informationssystemer, objekter eller infrastruktur, kan anskaffelsen ikke
gennemføres, eller der kan fastsætte vilkår for anskaffelsen, hvis denne indebærer en ikke ubetydelig
risiko for at informationssystemet, objektet eller infrastrukturen kan blive påvirket af eller anvendes
til sikkerhedstruende virksomhed. ”Sikkerhedstruende virksomhed” defineres som tilsigtede
handlinger, der direkte eller indirekte kan skade nationale sikkerhedsinteresser.
Efter USA’s screeningsmekanisme kan der foretages indgreb ud fra et hensyn til ”den nationale
sikkerhed”. Begrebet er ikke defineret i screeningslovgivningen, men i bedømmelsen lægges der bl.a.
vægt på beskyttelse af forsvaret, kritisk infrastruktur og graden af udenlandsk kontrol.
I Frankrig
kan der foretages indgreb for at beskytte de omfattede ”nationale interesser”. Herved
henvises til offentlig myndighedsudøvelse, nationale forsvarsinteresser, den offentlige orden og
sikkerhed. Begreberne er ikke defineret i lovgivningen, men i bedømmelsen kan der bl.a. lægges vægt
på at sikre bæredygtighed og sikkerhed. Det kan f.eks. ske ved at sikre, at de omfattede aktiviteter ikke
underlægges udenlandsk lovgivning, og den udenlandske investors eventuelle forbindelser til en
udenlandsk regering og myndighed tillægges vægt ved vurderingen. Indgreb kan samtidig også rette
sig mod at bevare den franske enheds viden og kompetencer. Indgrebshjemlen fremstår derfor bredere
end de øvrige landes, hvor fokus mere snævert er på offentlig orden og sikkerhed.
UK’s nuværende ordning har primært til formål af varetage konkurrencemæssige hensyn. Herudover
kan der ske indgreb ud fra et hensyn til national sikkerhed, herunder offentlig sikkerhed, finansiel
stabilitet og mediepluralisme. ”Offentlig sikkerhed” skal forstås
i overensstemmelse med EF-
fusionsforordningen. De øvrige omfattede interesser er ikke nærmere defineret i lovgivningen. Under
den kommende reform forventes det, at indgreb vil kunne ske ud fra et hensyn til ”nationale
sikkerhedsinteresser”. Den britiske regering har oplyst, at der vil blive udgivet et ”statement of policy”,
hvoraf det vil fremgå, hvilke områder der er særligt følsomme i relation til nationale
sikkerhedsinteresser.
85
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
6.8.3. Indgrebsprocedure
De udvalgte lande har forskellige procedurer for at screene en omfattet erhvervelse eller investering,
herunder forskellige sagsbehandlingstider og oplysningskrav. I de fleste af landene screenes
erhvervelsen eller investeringen af et ministerium eller en myndighed, men det er forskelligt, hvilket
organ, der har kompetence til at træffe en afgørelse om indgreb.
I Tyskland skal Økonomi- og Energiministeriets afgørelse om indgreb tiltrædes af den tyske regering.
I Norge har kongen (statsrådet) kompetencen til træffe afgørelse om, at der skal fastsættes vilkår for
en omfattet erhvervelse eller anskaffelse, eller at erhvervelsen eller anskaffelsen ikke kan gennemføres.
I Finland er det ligeledes statsrådet, der har kompetence til at træffe en afgørelse om at nægte en
erhvervelse.
I Frankrig træffes en afgørelse om indgreb af økonomiministeren, og i UK træffes afgørelsen af den
relevante fagminister. Efter reformen af den britiske mekanisme forventes det, at en afgørelse om
indgreb ligeledes vil kunne træffes af en minister, hvilket formentlig vil være ministeren for erhverv,
energi og industristrategi.
I USA varetages screeningen af en komité (CFIUS), der bl.a. består af medlemmer fra Kabinettet.
CFIUS kan aftale og pålægge vilkår for en transaktion, men et forbud mod en transaktion kræver
præsidentiel beslutning.
Selvom screeningen forestås i et ministerium, en styrelse eller af en komité, forudsættes det i alle
ordningerne, at der sker en høring af f.eks. relevante ministerier, styrelser samt sikkerheds- og
efterretningstjenester. I USA udpeges et
såkaldt ”lead agency”, og lederen af de amerikanske
efterretningstjenester foretager en analyse af mulige trusler mod den nationale sikkerhed, som
transaktionen giver anledning til. I den forbindelse foretages en høring af bl.a. relevante
efterretningstjenester.
Generelt i de undersøgte lande ses risikovurderinger at have en central placering i vurderingen af, om
en direkte investering eller anden økonomisk aktivitet kan udgøre en trussel mod national sikkerhed,
herunder give utilsigtet privilegeret adgang eller kontrol. Udarbejdelsen af risikovurderingen sker som
oftest på baggrund af input fra mange forskellige myndigheder, herunder efterretnings- og
sikkerhedstjenester og ministerier. Det bemærkes dog, at landene sjældent har været villige til at dele
indgående erfaringer om de processer, der er forbundet med risikovurderingen, herunder konkrete
eksempler, da de i sagens natur er fortrolige.
6.8.4. Domstolsprøvelse
Der er mulighed for domstolsprøvelse af et indgreb efter alle de udvalgte landes
screeningsmekanismer. I USA kan præsidentielle beslutninger
–
dvs. en afgørelse om forbud
–
dog
ikke prøves ved domstolene. I de fleste af landene vil en afgørelse skulle indbringes for en
forvaltningsdomstol.
86
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
6.8.5. Fortrolighedshensyn
6.8.5.1. Fortrolighed i forbindelse med en afgørelse om indgreb
I de udvalgte lande vil afgørelser om indgreb skulle ske ud fra et hensyn til nationale interesser,
herunder national sikkerhed og offentlig orden. Derfor forekommer det sandsynligt, at følsomme og
eventuelt klassificerede oplysninger kan lægge til grund for en afgørelse om indgreb. Måderne, hvorpå
sådanne oplysninger beskyttes, varierer i de udvalgte lande. Nogle af landenes ordninger indeholder
særlige regler om beskyttelse af oplysninger, mens der i andre lande henvises til de almindelige regler
på området. Dette kan eventuelt skyldes forskelle i landenes almindelige regler om f.eks. aktindsigt,
partshøring og begrundelse i forbindelse med en forvaltningsafgørelse.
Efter den tyske screeningslovgivning er der f.eks. ikke fastsat regler med henblik på at beskytte
klassificerede oplysninger. De tyske myndigheder har oplyst, at sådanne oplysninger, der måtte ligge
til grund for afgørelsen, ikke kan fremgå af begrundelsen.
Efter den franske lovgivning er der ligeledes ikke fastsat særlige regler, men de franske myndigheder
har oplyst, at en begrundelse for en afgørelse ikke kan indeholde klassificerede oplysninger.
Heller ikke den finske screeningslovgivning indeholder særlige regler om fortrolighed, men de finske
myndigheder har oplyst, at oplysningerne i forbindelse med screeningsproces anses for at være
klassificerede.
Efter den norske lovgivning er screeningsprocessen i statsråd fortrolig. Der gælder ikke noget krav
om, at dokumentation (herunder klassificeret materiale) skal fremlægges over for den part, som
beslutningen (indgrebet) retter sig imod.
Efter den britiske screeningsordning skal der ske offentliggørelse af en rapport, der indeholder en
vurdering af den pågældende fusions indvirkning på de omfattede nationale interesser. Rapporten skal
offentliggøres i ikke-fortrolig form. Herudover har de britiske myndigheder oplyst, at aktindsigt
eventuelt vil kunne afvises ud fra et hensyn til beskyttelse af national sikkerhed.
De amerikanske myndigheder har oplyst, at alle informationer, der er sendt eller noteret ved CFIUS,
er undtaget aktindsigt, ligesom informationerne som udgangspunkt ikke må offentliggøres. En
præsidentiel beslutning skal offentliggøres, men det er ikke et krav, at begrundelsen for beslutningen
offentliggøres.
6.8.5.2. Fortrolighed i forbindelse med en eventuel domstolsprøvelse
I forhold til fortrolighed i forbindelse med en eventuel domstolsprøvelse er det kun USA, der har fastsat
særlige regler i selve screeningslovgivningen.
87
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
Af den amerikanske screeningslovgivning fremgår det, at beskyttede informationer, som f.eks.
klassificerede informationer,
alene
kan fremlægges i en lukket procedure, hvor den part, som en
afgørelse retter sig i mod, ikke er tilstede.
For så vidt angår Norge kan der i forbindelse med domstolsprøvelsen ikke føres bevis for drøftelser
fra regeringsmøder eller noget, som hemmeligholdes af hensyn til rigets sikkerhed eller forholdet til
en fremmed stat, medmindre kongen (statsrådet) samtykker hertil. De norske myndigheder har oplyst,
at hvis der gives samtykke til brug af fortroligt materiale, anvendes en speciel procedure, hvor kun
sikkerhedsgodkendte dommere og en særligt beskikket (sikkerhedsgodkendt) advokat bliver gjort
bekendt med materialet. Det må ikke drøftes med sagsøger eller dennes advokat. I tilfælde af, at
afgørelsen refererer til fortroligt materiale, ses disse dele af afgørelsen også for fortrolige og er ikke
omfattet af krav om offentliggørelse eller aktindsigt.
I UK kan der i civile sager anvendes en særlig form for lukket procedure, hvor materiale, hvis
offentliggørelse kan være til skade for den nationale sikkerhed, ikke fremlægges for den part, som
afgørelsen er rettet imod, men alene fremlægges for retten. En særlig sikkerhedsgodkendt advokat vil
være tilstede under den lukkede procedure med henblik på at varetage partens interesser. I den
kommende reform lægges der op til, at adgangen til at anvende en særlig lukket procedure skal fremgå
direkte af screeningslovgivningen.
Tysklands forfatning tillader derimod ikke, at en domstol baserer sin afgørelse på hemmelige
oplysninger, hvorfor eventuelt klassificeret materiale ikke kan fremlægges i en lukket procedure. Den
tyske forfatningsdomstol har accepteret en form for indirekte bevisførelse, hvor klassificeret materiale
ikke direkte fremlægges for retten, men i stedet fremlægges indirekte ved, at en ansat i
sikkerhedstjenesterne afgiver forklaring og i den forbindelse gengiver klassificerede oplysninger.
Domstolen skal tage hensyn til den lavere bevisværdi ved en sådan bevisførelse.
De franske myndigheder har oplyst, at klassificeret materiale ikke kan indgå i rettens afgørelse, idet
materialet ikke kan fremlægges for parten.
De finske myndigheder har oplyst, at i forbindelse med en domstolsprøvelse skal klassificeret materiale
beskyttes på en måde, der ikke bringer forretningshemmeligheder eller den nationale sikkerhed i fare.
88
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0089.png
Kapitel 7
Anvendelsesområde for en kommende generel screeningsordning
Hovedpointer
Arbejdsgruppen anbefaler, at en kommende generel screeningsordning omfatter udenlandsk
erhvervelse af kontrol eller indflydelse over en dansk enhed. Hvorvidt en udenlandsk aktør opnår
kontrol eller indflydelse vil enten kunne bero på en konkret vurdering, fastsatte tærskelværdier
eller en kombination heraf. Arbejdsgruppen anbefaler en kombination.
En kommende generel screeningsordning vil kunne udvides til at omfatte andre økonomiske
dispositioner, der vurderes at kunne udgøre en tilsvarende trussel mod den nationale sikkerhed
og offentlige orden. Det kan f.eks. være visse joint ventures, Greenfield-investeringer, drifts-,
service- og leverandøraftaler samt erhvervelse af kontrol eller indflydelse over aktiver, herunder
løsøre, immaterielrettigheder og fast ejendom. Et alternativ til at omfatte andre økonomiske
dispositioner er at regulere konkrete dispositioner sektor-specifikt.
Det er arbejdsgruppens opfattelse, at enheder, der opererer inden for visse sektorer eller
beskæftiger sig med visse aktiviteter er mere følsomme over for udenlandsk indflydelse end
andre enheder. Det gælder f.eks. inden for forsvarsområdet, kritisk infrastruktur og kritisk
teknologi. Arbejdsgruppen anbefaler som minimum, at erhvervelser mv. i nogle af disse enheder
underlægges en styrket kontrol.
Det er arbejdsgruppen vurdering, at det er nødvendigt at skelne mellem erhvervelser og andre
økonomiske dispositioner foretaget af personer fra en EU- eller EFTA-stat og af personer fra
tredjelande. Herudover bør det bl.a. være muligt at tage højde for, om en udenlandsk aktør har
indflydelse på en enhed, der er hjemmehørende i f.eks. Danmark.
Til sidst i kapitlet skitserer arbejdsgruppens tre modeller for screening af erhvervelse af kontrol
og indflydelse over en dansk enhed samt tre modeller for screening af andre økonomiske
dispositioner.
7.1. Indledning
Udformningen af en generel investeringsscreeningsordning er forbundet med nogle vanskelige
afvejninger af ikke mindst økonomiske hensyn over for sikkerhedsmæssige overvejelser. En
kommende generel screeningsordning skal således
både
varetage hensynet til at sikre en forsat høj
investeringslyst i Danmark og hensynet til at beskytte den nationale sikkerhed og offentlige orden mod
89
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0090.png
udefrakommende trusler. Herudover er det vigtigt med en ordning, som rummer den fornødne klarhed
og forudsigelighed for de involverede virksomheder mv.
I den sammenhæng er navnlig spørgsmålet om screeningsordningens anvendelsesområde af stor
betydning. Anvendelsesområdet vedrører, hvilke dispositioner, der omfattes af en kommende generel
screeningsordning, og som dermed kan gøres til genstand for et indgreb
151
.
Overordnet kan det siges, at jo mere omfattende man vælger at indrette en kommende
screeningsordning, desto mere robusthed vil der potentielt kunne opnås i forhold til at sikre, at
problematiske investeringer og andre økonomiske dispositioner undergår screening. En omfattende
ordning kan samtidig risikere at kunne få betydelig negativ betydning for den udenlandske
investeringslyst og dermed erhvervslivet i Danmark, ligesom det vil forudsætte en stor allokation af
ressourcer til varetagelse af en screeningsopgave, der ikke i alle tilfælde vil stå mål med de
sikkerhedsmæssige risici, som ordningen tilstræber at løse.
Efter arbejdsgruppens opfattelse er det
imidlertid
mere komplekst end som så
–
et bredere
anvendelsesområde vil ikke i alle tilfælde virke begrænsende for investeringslysten eller være
ensbetydende med, at der opnås en højere grad af beskyttelse i forhold til national sikkerhed og
offentlig orden. Den risiko, som en given investering eller anden økonomisk disposition repræsenterer
i forhold til den nationale sikkerhed og offentlige orden, afhænger således f.eks. af karakteren af den
pågældende investering eller disposition, samt hvilken sektor eller aktivitet, som den pågældende
virksomhed beskæftiger sig inden for eller med. Andre forhold kan ligeledes have betydning. Bl.a. kan
peges på spørgsmålet om, hvorvidt aktører fra EU- og EFTA-stater og på den anden side andre
udenlandske aktører
–
dvs. udenlandske aktører fra tredjelande
–
repræsenterer den samme trussel mod
vores nationale sikkerhed og offentlige orden. En kommende screeningsordning, som ikke forholder
sig hertil, vurderes af arbejdsgruppen til at kunne blive en unødig barriere for udenlandske
investeringer mv. i Danmark, hvilket ikke er ønskeligt.
I forbindelse med fastlæggelsen af anvendelsesområdet er det derfor bl.a. relevant at se på, hvilke
former for dispositioner, der skal omfattes af ordningen, om dispositionen skal ske inden for nærmere
definerede sektorer eller aktivitetsområder, hvem dispositionen skal foretages af og hvem
dispositionen skal rettes imod.
151
Jf. også pkt. 8.1 nedenfor.
90
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0091.png
Eksempel 1. Fastlæggelse af anvendelsesområdet for en generel screeningsordning
Nedenstående er et forsimplet eksempel på anvendelsesområdet for en screeningsordning. Eksemplet skal illustrere,
hvilke forhold, der kan have betydning for anvendelsesområdet.
Omfattede dispositioner:
- Erhvervelse af 25 pct. af stemmerettighederne eller kapitalen i en dansk enhed
Omfattede sektorer og aktivitetsområder:
- Erhvervelsen skal ske i en dansk enhed, der opererer inden for forsvarsområdet eller opererer kritisk
infrastruktur
Omfattede aktører:
- Erhvervelsen skal foretages af en fysisk eller juridisk person, der er bosat eller hjemmehørende uden for
Danmark
- Erhvervelsen skal være rettet mod en juridisk person under dansk jurisdiktion (dansk enhed)
Herudover er det vigtigt at sikre, at en kommende dansk screeningsordning placerer sig fornuftigt i
forhold til sammenlignelige landes generelle screeningsordninger.
I nærværende kapitel fremgår arbejdsgruppens overvejelser vedrørende anvendelsesområde for en
kommende generel screeningsordning.
I pkt. 7.2 behandles arbejdsgruppens overvejelser om, hvilke dispositioner, der bør omfattes af en
kommende generel screeningsordning. I den forbindelse sondres mellem erhvervelse af kontrol og
indflydelse over en dansk enhed (7.2.1) og andre økonomiske dispositioner, der efter arbejdsgruppens
opfattelse vil kunne udgøre en tilsvarende trussel (7.2.2). Herudover overvejes det, hvilken grad af
kontrol eller indflydelse, en udenlandsk aktør skal opnå, for at erhvervelsen eller dispositionen bør
omfattes af ordningen, samt om dette skal bero på en konkret vurdering, fastsatte tærskelværdier eller
en kombination heraf (7.2.3). Endvidere behandles spørgsmålet om efterfølgende erhvervelse af
yderligere kontrol eller indflydelse i en dansk enhed (7.2.4).
I pkt. 7.3 overvejes, hvilke sektorer og aktivitetsområder, der vil kunne anses for at være af særlig
følsom eller følsom karakter. Det overvejes, om der i en kommende screeningsordning bør være øget
opmærksomhed på erhvervelser og andre økonomiske dispositioner i danske enheder, der opererer
inden for disse sektorer eller beskæftiger sig med disse aktiviteter.
I pkt. 7.4 behandles arbejdsgruppens overvejelser om, hvilke aktører, der bør være omfattet af en
kommende generel screeningsordning. Spørgsmålet er todelt, og arbejdsgruppen forholder sig således
både til, hvilke udenlandske aktørers erhvervelser og økonomiske dispositioner, der bør være omfattet
(7.4.1), og hvilke danske enheder erhvervelsen eller dispositionen skal være rettet imod (7.4.2). I
forhold til den udenlandske aktør vedrører overvejelserne hovedsagligt, om det er nødvendigt at sondre
mellem aktører fra andre EU- eller EFTA-stater og aktører fra tredjelande. I forhold til den danske
aktør overvejes det bl.a., om en kommende screeningsordning skal omfatte alle virksomhedsformer,
ideelle foreninger mv.
91
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0092.png
Pkt. 7.5 vedrører arbejdsgruppens overvejelser om forholdet mellem en kommende generel
screeningsordning og eksisterende sektorspecifikke screeningsordninger, dvs. på nuværende tidspunkt
kontinentalsokkelloven og krigsmaterielloven
152
.
På baggrund af disse overvejelser skitseres der i pkt. 7.6 mulige modeller for anvendelsesområdet med
udgangspunkt i
dels
modeller for screening af udenlandsk erhvervelse af kontrol eller indflydelse over
en enhed (pkt. 7.6.1),
dels
modeller for screening af andre udenlandske økonomiske dispositioner (pkt.
7.6.2).
7.2. De omfattede dispositioner
7.2.1. Erhvervelse af kontrol eller indflydelse over en enhed
De udenlandske generelle screeningsordninger, der er beskrevet i kapitel 6 ovenfor
153
, omfatter alle
udenlandsk erhvervelse af enten kontrol eller indflydelse over en indenlandsk enhed. Det er
arbejdsgruppens vurdering, at en udenlandsk aktørs adgang til at udøve kontrol eller indflydelse over
en dansk enhed i visse tilfælde kan udgøre en trussel mod den nationale sikkerhed og offentlige orden
i Danmark
154
. Det væsentlige er i den forbindelse, om den udenlandske aktør har mulighed for at udøve
kontrol eller indflydelse og ikke, om denne adgang rent faktisk udnyttes.
I samtlige undersøgte landes
ordninger antages ”erhvervelse” at skulle fortolkes bredt, men der er
forskel på, hvilke dispositioner, der anses for at være omfattet af de enkelte landes ordninger.
Dette har naturlig sammenhæng med, at der er mange forskellige måder, hvorpå en udenlandsk aktør
kan siges at opnå kontrol eller indflydelse over en indenlandsk enhed.
Den mest oplagte måde er ved erhvervelse af en ejendomsret, f.eks. erhvervelse af kapital eller
stemmerettigheder i en virksomhed, f.eks. et kapitalselskab
155
. En udenlandsk aktør vil også kunne
opnå kontrol eller indflydelse over en indenlandsk enhed gennem fusion, spaltning eller opkøb,
herunder take-overs. Sådanne dispositioner er som udgangspunkt omfattet af de undersøgte landes
screeningsordninger.
Kontrol eller indflydelse over en enhed kan også erhverves ved anden aftale end aftale om erhvervelse
af ejendomsret. Aftalebaseret kontrol eller indflydelse kan bl.a. opnås, hvis en aftale medfører, at en
udenlandsk aktør får kontrol eller indflydelse over en dansk enheds ledelse eller ressourcer. Det kan
Jf. nærmere herom under pkt. 5.2-5.3 ovenfor.
153
Dvs. screeningsordningerne i Finland, Frankrig, Norge, Tyskland, UK og USA.
154
Spørgsmålet om definitionen af en ”dansk enhed” behandles
nedenfor i pkt. 7.4.2 om det danske tilsynsobjekt.
155
I Danmark giver selskabslovgivningen mulighed for opdeling af aktier i aktieklasser med forskellige rettigheder. A-
aktier giver typisk nogle flere rettigheder end B-aktier, f.eks. flere stemmerettigheder eller forøget stemmevægt, jf. §§ 45-
46 i selskabsloven, jf. bekendtgørelse nr. 763 af 23. juli 2019 af lov om aktie- og anpartsselskaber (selskabsloven). Der vil
således kunne være forskel på, hvilken grad af kontrol eller indflydelse, der opnås alt efter hvilken type af aktier, der
erhverves.
152
92
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0093.png
f.eks. være tilfældet, hvis den udenlandske aktør opnår bestyrelsesposter eller andre særlige beføjelser,
f.eks. retten til at afskedige eller udpege bestyrelsesmedlemmer.
Herudover kan en række dispositioner foregribe erhvervelse af f.eks. stemmerettigheder eller
kapitalandele og dermed på et senere tidspunkt medføre erhvervelse af kontrol eller indflydelse. Det
kan f.eks. være tilfældet, hvis aktier anvendes som sikkerhedsstillelse for en given kredit. Ligeledes
vil nogle dispositioner kunne gøre det ud for et aktiekøb. Det kan f.eks. være en
”asset
deal”, der
omfatter alle virksomhedens væsentlige aktiver eller en sammenhængende drift. Asset deals betegner
en situation, hvor der erhverves et aktiv i stedet for kapital eller stemmerettigheder. Dispositioner, der
gør det ud for eller foregriber et aktiekøb, vil f.eks. være omfattet af Tysklands screeningsordning.
Frankrigs screeningsordning omfatter ligeledes tilfælde, hvor en udenlandsk investor helt eller delvist
erhverver et forretningsområde i en fransk enhed.
En screeningsmekanisme for erhvervelse af kontrol eller indflydelse over en indenlandsk (dansk)
enhed vil således kunne omfatte erhvervelse af stemmerettigheder og kapital, særlige beføjelser,
fusion, spaltning, opkøb herunder take-overs, hel eller delvis overtagelse af et forretningsområde og
asset deals, der omfatter alle virksomhedens væsentlige aktiver eller en sammenhængende drift, samt
øvrige dispositioner, der gør det ud for eller foregriber erhvervelse af stemmerettigheder eller
kapitalandele.
7.2.2. Andre økonomiske dispositioner
Der er imidlertid også
andre
dispositioner end erhvervelse af kontrol eller indflydelse over en
indenlandsk enhed, der efter omstændighederne vil kunne udgøre en trussel mod den nationale
sikkerhed eller offentlige orden.
Eksempelvis vil erhvervelse af kontrol eller indflydelse over visse aktiver i særlige tilfælde kunne
udgøre en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden. Det kan f.eks. tænkes at være
tilfældet, hvis en fjendtlig udenlandsk aktør erhverver immaterielrettigheder såsom rettigheder til
teknologi, der anvendes i driften af kritisk infrastruktur, eller erhverver kontrol eller indflydelse over
fast ejendom, der på grund af sin placering vil kunne anvendes til at opnå indsigt i eller til at forstyrre
driften af følsomme anlæg, herunder militære installationer.
Herudover er der risiko for, at en mekanisme til screening af erhvervelser af kontrol eller indflydelse
over en enhed kan omgås ved, at en fjendtlig udenlandsk aktør erhverver et kritisk aktiv i en dansk
virksomhed i stedet for at erhverve kapitalandele eller stemmerettigheder, uden at der er tale om en
asset deal, der omfatter alle virksomhedens væsentlige aktiver eller en sammenhængende drift
156
.
Dvs. i tilfælde, hvor erhvervelsen af et aktiv ikke kan siges at gøre det ud for erhvervelse af kontrol eller indflydelse,
hvorfor der ikke vil være tale om erhvervelse af kontrol eller indflydelse over en enhed, jf. pkt. 7.2.1. ovenfor.
156
93
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0094.png
Som beskrevet i pkt. 7.2.1 ovenfor, vil der ligeledes kunne erhverves aftalebaseret kontrol eller
indflydelse over
”et
aktiv”. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis en udenlandsk aktør gennem en aftale
opnår en brugsret til en dansk virksomheds aktiver.
I den kommende reform af den britiske ordning, forventes ordningens anvendelsesområde udvidet til
også at omfatte erhvervelse af kontrol eller indflydelse over et aktiv. Det er foreslået, at en kommende
ordning i UK både skal omfatte løsøre, immaterialretligheder og fast ejendom. Herudover tager både
Finlands og USA’s lovgivning højde for visse udenlandske erhvervelser
af fast ejendom.
”Greenfield-investeringer”
omfatter udenlandske direkte investeringer, hvor en virksomhed starter op
fra bunden i et andet land, f.eks. ved etablering af en ny fabrik. Der er således ikke tale om, at en
udenlandsk aktør erhverver indflydelse på en eksisterende indenlandsk virksomhed. Greenfield-
investeringer vil imidlertid også efter omstændighederne kunne være problematiske, da en sådan
investering potentielt kan få betydning for den nationale sikkerhed og offentlige orden. Hverken
Finlands, Tysklands eller USA’s generelle screeningsordning
omfatter Greenfield-investeringer. Visse
Greenfield-investeringer
kan dog være omfattet af Finlands og USA’s mekanismer for screening af
erhvervelse af fast ejendom.
Joint ventures er en betegnelse for et erhvervsmæssigt samvirke, f.eks. hvor to eller flere virksomheder
går sammen om en bestemt aktivitet. Joint ventures vil potentielt kunne udgøre en trussel, hvis en
udenlandsk samarbejdspartner herigennem f.eks. opnår kontrol eller indflydelse over en dansk enhed
eller får adgang til følsom viden. Det antages, at joint ventures kan omfattes af Tysklands
screeningsordning, hvis der er tale om forsøg på omgåelse af screeningsordningen. Herudover vil joint
ventures efter omstændighederne kunne omfattes af den finske screeningsordning, som omfatter
erhvervelser og ”tilsvarende foranstaltninger”.
Erhvervelse af kontrol eller indflydelse over en enhed vil almindeligvis ikke omfatte
porteføljeinvesteringer. Almindeligvis defineres porteføljeinvesteringer som investeringer, hvor
investoren ikke har til formål at etablere længerevarende forbindelser. Formålet vil derimod oftest
være at opnå en økonomisk gevinst
157
. Porteføljeinvesteringer kan dog stadig udgøre en trussel mod
den nationale sikkerhed eller offentlige orden, hvis porteføljeinvesteringerne
–
f.eks. i kombination
med aftaler om særlige rettigheder
–
medfører, at den udenlandske aktør får adgang til viden om f.eks.
en enheds kritiske teknologi eller i øvrigt opnår indsigt i en følsom enhed, der kan anvendes til spionage
eller til at forstyrre enhedens drift.
Et andet eksempel på dispositioner, der potentielt kan udgøre en trussel mod den nationale sikkerhed
og offentlige orden er forsknings- og innovationssamarbejder. Samarbejdet vil ofte fremstå som
værende ikke-kommercielt, men kan i visse tilfælde have både kommercielle og strategiske formål.
“Portfolio
investors do not have as an objective any long-term relationship. Return on the assets is the main determinant
for the purchase or sale of their securities”,
jf. OECD Benchmark Definition of FDI, 4th edition, 2008, s. 22-23.
(https://www.oecd.org/daf/inv/investmentstatisticsandanalysis/40193734.pdf).
157
94
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0095.png
Særligt inden for forskning i visse former for teknologi kan udenlandske samarbejdspartnere have
strategiske mål for øje, f.eks. at anvende teknologien til militære formål
158
.
Visse udenlandske drifts-, service- og leverandøraftaler kan ligeledes potentielt være problematiske ud
fra et hensyn til den nationale sikkerhed og offentlige orden, f.eks. i det omfang leverandøren herved
opnår en sikkerhedstruende indsigt i en følsom enhed. I visse tilfælde vil leverandøren også kunne
opnå fysisk eller elektronisk adgang, der kan anvendes til at forstyrre driften. Leverandøren vil i så
fald de facto kunne opnå kontrol over enheden. Herudover kan der være en risiko for, at den
pågældende enhed vil kunne blive afhængig af leverandøren på en måde, der kan vanskeliggøre
substitution. Denne afhængig kan i visse tilfælde være problematisk ud fra et sikkerhedsmæssigt
synspunkt, og give leverandøren kontrol over eller indflydelse på enheden. Herudover vil det også
kunne udgøre en trussel, hvis den danske enhed har begrænset kendskab til en leveret ydelse og følgelig
ikke har mulighed for kunne erkende en eventuel kompromittering.
De undersøgte lande har
–
med undtagelse af Norge
‒
ikke eksplicit omfattet drifts-, service- og
leverandøraftaler i deres respektive generelle screeningsordninger. Sådanne aftaler vil dog efter
omstændighederne kunne omfattes af den finske screeningsordning, som omfatter erhvervelser og
”tilsvarende foranstaltninger”.
Hvis en kommende generel dansk screeningsordning skal omfatte ovennævnte den type af andre
økonomiske dispositioner, skal ordningen omfatte mere og andet end erhvervelse af kontrol eller
indflydelse over en enhed.
Nedenfor overvejes tre forskellige tilgange til, hvordan andre dispositioner kan omfattes en af
kommende generel screeningsordning. Det skal i den forbindelse bemærkes, at bl.a.
samfundsudviklingen, den teknologiske udvikling og udvikling i trusselsbilledet uundgåeligt vil
medføre, at der med tiden sker en ændring i, hvilke dispositioner og aktiviteter der kan udgøre en
trussel mod den nationale sikkerhed og offentlige orden
–
samt inden for hvilke sektorer. De tre
tilgange tager i forskellig grad højde herfor.
Med inspiration fra den finske model vil en kommende generel screeningsordning i Danmark kunne
omfatte erhvervelser og ”tilsvarende
foranstaltninger”
159
. En sådan udvidelse vil gøre det muligt at
omfatte joint ventures, asset deals og visse drifts- service- og leverandøraftaler mv.,
hvormed der opnås
kontrol eller indflydelse over en dansk enhed.
Et eksempel herpå vil kunne være en længerevarende
uopsigelig driftsaftale. Dette vil medføre et bredere anvendelsesområde og dermed også potentielt et
højere beskyttelsesniveau. På den anden side er det arbejdsgruppens opfattelse, at en sådan
afgrænsning kan give anledning til en vis usikkerhed om, hvilke dispositioner, der i praksis er genstand
for screening. Det kan derfor være vanskeligt for virksomheder mv. at vurdere, hvornår der bør eller
158
Forsknings- og innovationssamarbejder, der involverer dual-use teknologi, er dog i Danmark omfattet af reglerne om
eksportkontrol. Det medfører, at der kan være krav om at indhente eksporttilladelse såfremt et samarbejde medfører eksport
af viden eller færdigheder vedrørende dual-use produkter eller teknologi.
159
Jf. pkt. 6.2 ovenfor.
95
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0096.png
skal indgives en ansøgning eller notificeres. Dette bestyrkes af, at der i forhold til f.eks. driftsaftaler
og lignende dispositioner ikke kan tages udgangspunkt i fastsatte tærskelværdier i modsætning til
erhvervelse af kapital eller stemmerrettigheder, og det derfor altid vil bero på en konkret vurdering,
om der opnås kontrol eller indflydelse, jf. nærmere herom pkt. 7.2.3. nedenfor.
Det bemærkes, at ”tilsvarende foranstaltninger”
ikke
vil omfatte Greenfield-investeringer, idet der ikke
opnås kontrol eller indflydelse over en
eksisterende
enhed
160
. Hvis Greenfield-investeringer ønskes
omfattet af en kommende generel screeningsordning, vil det kunne lade sig gøre ved at udvide
ordningen til også at omfatte investeringer,
der fører til, at en ny enhed oprettes.
En kommende
screeningsordning vil imidlertid dermed få et anderledes anvendelsesområde end ordningerne i de
undersøgte lande.
Når kriteriet knytter sig til kontrol eller indflydelse over en enhed, vil dispositioner, hvorved en
udenlandsk aktør opnår indsigt i en enhed,
hvis der ikke samtidig opnås kontrol eller indflydelse over
selve enheden,
ligeledes ikke være omfattet. Tilsvarende vil dispositioner, hvorved en udenlandsk
aktør opnår kontrol eller indflydelse over et aktiv ikke være omfattet,
hvis ikke der samtidig opnås
kontrol eller indflydelse over enheden
161
. Herudover vil visse forsknings- og innovationssamarbejder
ikke være omfattet, men det vil afhænge af samarbejdets nærmere karakter.
Med inspiration fra den foreslåede britiske reform
162
vil en kommende dansk ordning i stedet kunne
omfatte erhvervelse af kontrol eller indflydelse over en enhed, samt ”erhvervelse af kontrol eller
indflydelse over et
aktiv”. Ordningen vil i så fald kunne omfatte asset deals, erhvervelse af fast
ejendom, aftaler om leje, leasing og drift af et aktiv samt joint ventures, hvor der opnås kontrol eller
indflydelse på et aktiv. Sådan en ordning vil være gennemsigtig i forhold til, hvilke dispositioner, der
er omfattet af mekanismen, og der vil kunne fastsættes vejledende tærskelværdier. F.eks. er det
foreslået, at der i den kommende reform af den britiske ordning skal gælde en tærskelværdi på 50 pct.
af et aktiv. Imidlertid vil ordningen omfatte et
meget stort
antal dispositioner, og det vil være vanskeligt
at vurdere, hvornår der er behov for at indgive en ansøgning eller notifikation. Ordningen vil som
udgangspunkt ikke omfatte Greenfield-investeringer eller drifts-, service- og leverandøraftaler mv.,
medmindre den udenlandsk aktør erhverver kontrol eller indflydelse over en enhed eller et aktiv.
Ordningen vil ligeledes ikke kunne omfatte aktiviteter, hvorved en udenlandsk aktør opnår indsigt i
f.eks. et aktiv,
hvis ikke der samtidig opnås kontrol eller indflydelse over det pågældende aktiv.
Jf. nærmere herom kapitel 6 ovenfor.
Hvorvidt en udenlandsk aktør opnår indsigt i oplysninger eller adgang til at forstyrre eller nedlukke en drift vil kunne
have betydning for vurderingen af, om der bør ske indgreb i en omfattet disposition, jf. kapitel 8 nedenfor. Hvis en
kommende screeningsordning
omfatter ”erhvervelse og tilsvarende foranstaltninger, hvorved en udenlandsk aktør opnår
kontrol eller indflydelse over en enhed” vil det imidlertid forsat være en forudsætning, at der med dispositionen opnås
kontrol eller indflydelse over en enhed. Kravene til graden af den opnående kontrol eller indflydelse, jf. pkt. 7.2.3 nedenfor,
kan således have betydning for, om dispositioner, hvorved der opnås indflydelse eller adgang, omfattes af en sådan ordning.
162
Jf. pkt. 6.6 ovenfor.
161
160
96
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0097.png
Et alternativ eller supplement til de ovenstående tilgange er, at lade en kommende screeningsordning
indeholde en sikkerhedsventil, som det konkret ses i den norske ordning
163
. En sikkerhedsventil er en
særlig indgrebshjemmel, der giver hjemmel til at gøre indgreb i en økonomisk disposition eller anden
aktivitet, hvis dispositionen eller aktiviteten undtagelsesvist udgør en alvorlig trussel mod den
nationale sikkerhed eller offentlige orden. Sikkerhedsventilens indgrebshjemmel vil alene kunne
anvendes i særlige tilfælde, under iagttagelse af proportionalitetsprincippet og på baggrund af
tilstrækkeligt præcise indgrebskriterier
164
. Såfremt kriterierne for indgreb er opfyldt, vil
sikkerhedsventilen kunne omfatte dispositioner og aktiviteter, der falder
uden for
screeningsordningens øvrige anvendelsesområde,
men
som udgør en tilsvarende trussel. Det
indebærer, at sikkerhedsventilen er robust og egnet til at beskytte den nationale sikkerhed og offentlige
orden mod nye og uforudsete trusler. Sikkerhedsventilens genstandsfelt er afhængigt af
anvendelsesområdet for den øvrige del af screeningsordningen. Har screeningsordningen i
udgangspunktet et bredt anvendelsesområde, vil det tilbageværende rum for sikkerhedsventilen
tilsvarende blive smallere
165
. Afhængigt af det øvrige anvendelsesområde vil sikkerhedsventilen efter
omstændighederne bl.a. kunne omfatte Greenfield-investeringer, visse forsknings- og
innovationssamarbejder, som falder uden for screeningsordningen i øvrigt, samt dispositioner og
aktiviteter, der giver en udenlandsk aktør indsigt i en følsom enhed, uden der samtidig opnås kontrol
eller indflydelse over enheden.
En sikkerhedsventil forudsætter
ikke
indgivelse af ansøgning eller notifikation, hvorfor
sikkerhedsventilen ikke pålægger erhvervslivet konkrete pligter. Dette mindsker de administrative
byrder for erhvervslivet, men skaber samtidig en risiko for, at myndighederne ikke bliver
opmærksomme på eventuelle dispositioner og aktiviteter, der kan udgøre en trussel. Da
sikkerhedsventilen potentielt kan omfatte mange former for dispositioner og aktiviteter, vil en
sikkerhedsventil derudover skabe usikkerhed for erhvervslivet og må antages at påvirke
investeringslysten negativt.
Det skal understreges, at ingen af de undersøgte lande
–
med undtagelse af Norge
–
har indført lignende
bestemmelser i deres generelle screeningsordninger. Hvis der indføres en sikkerhedsventil som led i
en kommende dansk ordning, vil Danmark derfor kunne komme til at fremstå som ét af de mest
restriktive lande i forhold til regulering af udenlandske investeringer mv.
Som alternativ eller supplement til at lade screeningsordningen omfatte andet end erhvervelse af
kontrol eller indflydelse over en enhed, vil truslen fra sådanne andre dispositioner kunne håndteres i
den sektor-specifikke lovgivning, sådan som det f.eks. er sket i de sektor-specifikke
screeningsordninger i henholdsvis kontinentalsokkelloven og krigsmaterielloven samt reguleringen i
f.eks. NIS-loven, jf. nærmere herom kapitel 5 ovenfor
166
.
163
Jf. pkt. 6.4 ovenfor.
164
jf. også de EU-retlige krav vedrørende, at kriterier for indgreb ikke må være af generel og abstrakt karakter som
beskrevet i pkt. 4.2.1 ovenfor.
165
Jf. nærmere herom i pkt. 7.6.2.3 nedenfor.
166
Jf. pkt. 5.2-5.3 og pkt. 5.4.1 ovenfor.
97
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0098.png
Sektor-specifik regulering vil i højere grad kunne tilpasses særlige forhold og risici inden for de enkelte
sektorer, hvorfor der ikke være behov for en ligeså bred afgrænsning af de omfattede aktiviteter, som
en generel screeningsordning nødvendigvis må indebære. Anvendelsesområdet vil således kunne
afgrænses mere snævert på dette punkt og dermed være mindre byrdefuldt for erhvervslivet. En mere
snæver afgrænsning kan imidlertid medføre, at reguleringen bliver særlig følsom over for bl.a.
udviklingen i trusselbilledet og den teknologiske udvikling. Udviklingen kan gøre det vanskeligt at
fastslå, hvor der i fremtiden kan opstå et behov for sektor-specifik regulering. Med sektor-specifik
regulering vil der derfor i højere grad kunne opstå situationer, hvor der ikke vil være hjemmel til at
gøre indgreb i en disposition, der i alvorlig grad truer et grundlæggende samfundshensyn.
Sektor-specifik regulering er således egnet til at imødegå en kendt eller forventet trussel på et givent
område, men det kan være vanskeligt at gøre sektor-specifik regulering robust og fremtidssikker over
for nye, ukendte trusler, uden at reguleringen gøres generel. Det bør derfor overvejes, om sektor-
specifik regulering kan stå alene, eller om andre dispositioner end erhvervelse af kontrol eller
indflydelse over en enhed
også
bør omfattes af en kommende generel screeningsordning.
Hertil kommer, at omfattende sektor-specifik regulering inden for mange forskellige sektorer vil kunne
øge kompleksiteten for udenlandske aktører.
De tre ovenstående tre tilgange til, hvordan andre økonomiske dispositioner kan omfattes af en
kommende generel screeningsordning (screening af
”tilsvarende
foranstaltninger”, screening af
erhvervelse af kontrol eller indflydelse over et aktiv og indførsel af en sikkerhedsventil), er nærmere
beskrevet som modeller i pkt. 7.6.2 nedenfor. Ingen af modellerne er til hinder for, at der (også)
indføres sektor-specifik regulering
167
.
7.2.3. Krav til kontrol eller indflydelse
Hvorvidt en udenlandsk aktør opnår kontrol eller indflydelse over en indenlandsk enhed kan enten
bero på en konkret vurdering, fastsatte tærskelværdier for erhvervelse af stemmerettigheder eller
kapitalandele eller en kombination af de to tilgange. Det samme vil gøre sig gældende, hvis
screeningsordningen f.eks. skal omfatte erhvervelse af kontrol eller indflydelse over et aktiv. De
selskabsretlige definitioner af kontrol eller indflydelse kombinerer erhvervelse af en andel af
stemmerettigheder og kapital (tærskelværdier) med en konkret vurdering af, om der på anden måde er
erhvervet en faktisk kontrol eller indflydelse, jf. boks 3 og 4 nedenfor.
Om forholdet mellem en kommende generel screeningsordning og sektor-specifik regulering henvises til pkt. 7.5
nedenfor.
167
98
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0099.png
Boks 3. Selskabslovens regler om kontrol og indflydelse
Efter selskabslovens § 7, jf. lovbekendtgørelse nr. 763 af 23. juli 2019 af lov om aktie- og anpartsselskaber, foreligger
bestemmende indflydelse i forhold til en dattervirksomhed, når moderselskabet direkte eller indirekte gennem en
dattervirksomhed ejer mere end halvdelen af stemmerettighederne i en virksomhed. Selvom moderselskabet ikke ejer
mere end halvdelen af stemmerettighederne foreligger der dog alligevel efter selskabslovens § 7, stk. 1, bestemmende
indflydelse hvis moderselskabet har:
1) råderet over mere end halvdelen af stemmerettighederne i kraft af en aftale med andre investorer,
2) beføjelse til at styre de finansielle og driftsmæssige forhold i en virksomhed i henhold til en vedtægt eller
aftale,
3) beføjelse til at udpege eller afsætte flertallet af medlemmerne i det øverste ledelsesorgan og dette organ
besidder den bestemmende indflydelse på virksomheden eller
4) råderet over det faktiske flertal af stemmerne på generalforsamlingen eller i et tilsvarende organ og derved
besidder den faktiske bestemmende indflydelse over virksomheden.
En screeningsordning, hvori der ikke alene lægges vægt på bestemte tærskelværdier, men som
suppleres af et mere generelt kontrol- eller indflydelsesbegreb, svarende til tilgangen for faktisk kontrol
i selskabsretten, vil give mulighed for, at der kan fastsættes en højere tærskelværdi, f.eks. erhvervelse
af 25 pct. af stemmerettighederne eller kapitalen i en dansk virksomhed mv. Det betyder, at ordningen
vil være mindre byrdefuld for udenlandske investorer og danske virksomheder mv., ligesom det vil
lette administrationen af ordningen. Herudover vil dette muliggøre, at der kan tages hensyn til den
reelle kontrol eller indflydelse, som den udenlandske erhverver opnår,
uanset
hvor stor en andel af
stemmerettighederne eller kapitalen, der konkret måtte blive erhvervet.
Ulempen ved en ordning som den beskrevne, dvs. hvor et krav om erhvervelse af kontrol eller
indflydelse suppleres af en forholdsvis høj tærskelværdi, kan være, at erhvervelser, der kan have
betydning for den nationale sikkerhed eller offentlige orden kan risikere at falde uden for ordningens
anvendelsesområde. Det kan skyldes bl.a., at der ved erhvervelsen ikke opnås kontrol eller indflydelse,
men i stedet opnås indsigt i virksomheden, uden at tærskelværdien overskrides. Herudover er der en
risiko for, at erhvervelser, hvor en erhverver på grund af særlige forhold eller aftaler reelt opnår kontrol
eller indflydelse over virksomheden mv., ikke opdages af myndighederne. Disse problemstillinger
forstærkes med en forholdsvis høj tærskelværdi, da nogle af de potentielle problemer herved i praksis
kan imødegås gennem en forholdsvis lav tærskelværdi.
Endvidere kan det være vanskeligt for udenlandske investorer og danske virksomheder mv. at vurdere,
hvornår der opnås kontrol eller indflydelse, som tilsiger, at erhvervelsen er omfattet af screening, da
der nødvendigvis vil være tale om en konkret vurdering. Arbejdsgruppen vurderer dog, at denne
usikkerhed i et vist omfang vil kunne afhjælpes ved, at der så vidt muligt angives eksempler på
erhvervelse af kontrol eller indflydelse. Der vurderes dog fortsat at ville bestå en usikkerhed, hvorfor
et generelt kriterium om erhvervelse af kontrol eller indflydelse vil give anledning til flere
tvivlstilfælde end en ordning, der ikke indeholder skønsmæssige elementer, f.eks. en ordning baseret
på rene tærskelværdier.
99
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0100.png
En ordning, som ikke indeholder et overordnet krav om erhvervelse af kontrol eller indflydelse, men
hvor der i stedet fastsættes en lavere tærskelværdi
–
f.eks. erhvervelse af 10 pct. af
stemmerettighederne eller kapitalen
–
vil indebære en højere grad af forudsigelighed for udenlandske
erhververe og danske virksomheder mv. i forhold til en konkret vurdering af, om en given erhvervelse
vil være omfattet af screening eller ej.
En ren tærskelbaseret ordning
–
selv hvor tærsklen sættes lavt
–
vil imidlertid kunne være
utilstrækkelig, idet ordningen i så fald
kun
vil være koblet op til erhvervelse af stemmerettigheder eller
kapital. Herudover vil en ren tærskelbaseret ordning ikke være i stand til at tage højde for de mange
forskellige måder, hvormed der kan opnås kontrol over eller indflydelse på en virksomhed mv. Dette
er netop årsagen til, at det selskabsretlige kontrolbegreb ikke alene er baseret på andel af
stemmerettigheder eller kapital, men på en konkret vurdering af den faktiske kontrol eller indflydelse.
F.eks. hvis erhververen opnår særlige beføjelser eller rettigheder, som giver kontrol eller indflydelse
ud over det, som erhververens stemme- eller kapitalandele i sig selv giver adgang til. Der er dermed
en risiko for, at erhvervelser, der kan udgøre en sikkerhedsmæssig trussel ikke omfattes af screening,
selv om tærsklen sættes lavt.
Det skal herudover bemærkes, at hvis en kommende screeningsordning f.eks. skal omfatte erhvervelse
og ”tilsvarende foranstaltninger”,
vil det ikke være muligt at have en ren tærskelbaseret ordning.
I den finske ordning
168
er der fastsat en tærskelværdi på mindst 10 pct. af det samlede antal
stemmerettigheder i virksomheden mv., men en erhvervelse vil også være omfattet af screening, hvis
der opnås en ”tilsvarende faktisk indflydelse”
i et aktieselskab eller andet tilsynsobjekt.
En screeningsordning som den finske giver efter arbejdsgruppens vurdering en konkret grænse at
forholde sig til
–
hvilket bl.a. er væsentligt i forhold til ansøgning om tilladelse eller indgivelse af
notifikation
‒
men sikrer
samtidig
den nødvendige bredde i vurderingen af, om screening ud fra
hensynet til den nationale sikkerhed og offentlige orden er påkrævet. Det vil således være muligt for
myndighederne at foretage en konkret vurdering af den faktiske indflydelse, som en given erhvervelse
resulterer i. Koblingen mellem den faktiske indflydelse og en tærskelværdi på f.eks. 10 eller 25 pct. af
stemmerettighederne eller kapitalen giver de udenlandske erhververe og danske virksomheder en vis
vejledning i forhold til, hvilke erhvervelser, der kan forventes omfattet af ordningen. Hertil kommer,
at en kommende dansk ordning vil kunne indeholde eksempler på, hvornår en erhverver anses for at
opnå en tilsvarende faktisk indflydelse eller kontrol over en dansk virksomhed mv. Der vil dog fortsat
kunne opstå situationer, hvor det kan være forbundet med tvivl, om en konkret erhvervelse vil være
omfattet, eftersom det supplerende
kriterium om ”tilsvarende faktisk indflydelse”
under alle
omstændigheder bygger på en konkret vurdering.
En fastsat tærskelværdi på mindst 10 pct. af stemmerettighederne eller kapitalen
–
med eller uden et
supplerende kriterium om kontrol eller indflydelse
–
betyder, at ordningen i udgangspunktet vil få et
168
Jf. pkt. 6.2 ovenfor.
100
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0101.png
meget bredt anvendelsesområde og omfatte et stort antal relativt små investeringer. Dette vil kunne
øge ordningens negative konsekvenser for erhvervslivet og ressourcebehovet til administration af
ordningen. Det bemærkes, at kapitalandele på 10 pct. alene medfører ret til indflydelse i enkelte særlige
tilfælde efter selskabsloven
169
. Til sammenligning kan en kapitalejer, der besidder mere end 50 pct. af
stemmerettighederne eller kapitalen udpege en virksomheds ledelse (bestyrelsen) og ved besiddelse af
2/3 af stemmerettighederne gennemføre vedtægtsændringer, kapitalændringer, fusioner mv
170
. En
tærskelværdi på mindst 10 pct. kan i den sammenhæng fremstå lav. Det skal i den forbindelse også
bemærkes, at kontrol over mindst 25 pct. af ejerandelene eller stemmerettighederne i en virksomhed
anses som en indikation på reelt ejerskab, jf. boks 4 nedenfor.
Boks 4. Selskabslovens regler om registrering af reelle ejere
Lov nr. 262 af 16. marts 2016 om indførelse af et register over reelle ejere med senere ændringer indfører regler om
reelle ejere i mange forskellige love blandt andet selskabsloven, lov om visse erhvervsdrivende virksomheder, lov om
erhvervsdrivende fonde, fondsloven, finansiel lovgivning m.fl. Reglerne medfører, at en bred vifte af virksomheder
skal registrere reelle ejere.
Efter de selskabsretlige regler om registrering af reelle ejere anses mere end 25 pct. af ejerandelene eller
stemmerettighederne som en indikation på reelt ejerskab.
En person kan dog også være reel ejer, hvis vedkommende
udøver kontrol over virksomheden på anden måde. Det kan f.eks. være en vedtægtsbestemt ret til at udpege flertallet
af medlemmerne af virksomhedens bestyrelse eller anden indflydelse på baggrund af en ejeraftale. Reelt ejerskab
omfatter således alle former for ejerskab eller kontrol. Det betyder, at der ikke er krav om, at en person skal have
ejerandele eller stemmerettigheder i den pågældende virksomhed for at kunne være reel ejer. Ligeledes er det ikke er
et krav, at ejerandelen eller stemmerettighederne overstiger 25 pct.
En person kan selskabsretligt være reel ejer ved direkte at råde over ejerandele og stemmerettigheder i den pågældende
virksomhed. En person kan også være reel ejer ved indirekte at eje en virksomhed, dvs. gennem såkaldte ejerkæder.
Det vil sige, at personen råder over ejerandele og stemmerettigheder i den pågældende virksomhed via en anden
virksomhed, f.eks. en holding-konstruktion. Det er derfor nødvendigt at klarlægge hele virksomhedens ejer- og
kontrolstruktur, dvs. virksomhedens ejerkæde.
Ulemperne ved en tærskelværdi på 10 pct. af stemmerettighederne eller kapitalen vil imidlertid skulle
afvejes over for hensynet til beskyttelse af den nationale sikkerhed og offentlige orden. Hvis
tærskelværdien er lav, vil flere erhvervelser mv. blive omfattet af screening, hvorfor screenings-
myndigheden bl.a. vil have bedre mulighed for at blive opmærksom på erhvervelser mv., der
–
f.eks.
som følge af særlige aftaler
‒
udgør en trussel, selvom der alene erhverves 10 pct. af
stemmerettighederne eller kapitalen i den danske enhed. Ved en lav tærskelværdi vil det i højere grad
være muligt for screeningsmyndigheden at blive opmærksom på erhvervelser mv., der kan udgøre en
169
Kapitalandele på 10 pct. giver f.eks. adgang til at kræve, at Erhvervsstyrelsen yderligere udnævner en godkendt revisor,
der skal deltage i revisionen sammen med den eller de øvrige revisorer frem til næste generalforsamling, jf. § 144, stk. 3 i
lov om aktie- og anpartsselskaber (selskabsloven). Herudover følger det af selskabslovens § 230, at hvis kapitalejere
forsætligt har medvirket til en generalforsamlingsbeslutning i strid med § 108 (generalklausulen) eller på anden måde
misbrugt deres indflydelse i et kapitalselskab eller medvirket til overtrædelse af selskabsloven eller kapitalselskabets
vedtægter, kan retten, hvis der som følge af misbrugets varighed eller af andre grunde er særlig anledning hertil, efter
påstand af kapitalejere, der repræsenterer mindst 1/10 af selskabskapitalen, bestemme, at kapitalselskabet skal
tvangsopløses. Det bemærkes yderligere, at enhver kapitalejer kan begrænse beslutninger, der kræver enstemmighed.
170
Det bemærkes, at reglerne om majoritetskrav til selskabsretlige beslutninger fremgår af selskabslovens §§ 105-107 samt
§§ 167, 186 og 246.
101
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0102.png
trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden alene i det forhold, at erhververen får adgang
til viden eller information om virksomheden, som pågældende kan anvende i modstrid med danske
interesser.
Herudover viser erfaringerne fra Finland, at der her er truffet i alt 65 beslutninger om bekræftelse af
en erhvervelse i perioden 2012-2019 svarende til ca. 5 pct. af alle udenlandske erhvervelser i finske
virksomheder i perioden
171
, hvilket efter arbejdsgruppens vurdering ikke umiddelbart tyder på en
uforholdsmæssig lav tærskel. Det bemærkes imidlertid, at erfaringerne fra Finland ikke uden videre
kan overføres til Danmark, da tallene også afhænger af andre forhold, der skal tages stilling i
forbindelse med afgrænsning af anvendelsesområdet, ligesom Danmarks og Finlands sammensætning
af udenlandske investeringer mv. ikke er fuldt ud identiske.
Boks 5. Regler om kvalificerede ejere i lov om finansiel virksomhed
Lov om finansiel virksomhed stiller krav om, at Finanstilsynet skal godkende erhvervelser eller forøgelser af
kvalificerede andele i en finansiel virksomhed, en finansiel holdingvirksomhed eller en forsikringsholdingvirksomhed.
Kravet følger af lovens § 61. Dermed skal enhver fysisk eller juridisk person eller fysiske eller juridiske personer, som
handler i forståelse med hinanden, på forhånd ansøge Finanstilsynet om godkendelse, hvis de påtænker direkte eller
indirekte at erhverve en kvalificeret andel. Ved kvalificeret andel forstås direkte eller indirekte besiddelse af mindst 10
pct. af kapitalen eller stemmerettighederne eller en andel, som giver mulighed for at udøve en betydelig indflydelse på
ledelsen af den finansielle virksomhed mv., jf. samme lovs § 5, stk. 3.
Finanstilsynet skal endvidere godkende forøgelse af den kvalificerede andel, hvis den medfører, at den kvalificerede
andel vil udgøre eller overstige en grænse på henholdsvis 20 pct., 33 pct. eller 50 pct. af selskabskapitalen eller
stemmerettighederne, eller medfører, at den finansielle virksomhed mv. bliver en dattervirksomhed.
De forhold og hensyn, som Finanstilsynet skal lægge vægt på i sin vurdering af erhvervelser eller forøgelser af
kvalificerede andele, fremgår af § 61 a i lov om finansiel virksomhed. I sin vurdering af ansøgningen om godkendelse
skal Finanstilsynet bl.a. sikre hensynet til en fornuftig og forsvarlig forvaltning af den pågældende virksomhed.
Vurderingen skal endvidere tage hensyn til den påtænkte erhververs sandsynlige indflydelse på virksomheden, den
påtænkte erhververs egnethed og den påtænkte erhvervelses finansielle soliditet i forhold til nogle nærmere angivne
kriterier.
Det kan i den forbindelse også overvejes, om der alene skal fastsættes en lavere tærskelværdi inden
for visse, følsomme sektorer og en højere tærskelværdi for øvrige erhvervelser, som det ses i den tyske
screeningsordning
172
, jf. nærmere herom under pkt. 7.3 nedenfor.
7.2.4. Efterfølgende erhvervelse af yderligere kontrol eller indflydelse
En kommende generel dansk screeningsordning skal kunne tage højde for de situationer, hvor en
udenlandsk aktør erhverver kontrol eller indflydelse over den samme danske enhed gennem
flere
særskilte
erhvervelser. Flere på hinanden følgende erhvervelser bør blive kumuleret, således at en
erhvervelse, der medfører, at den udenlandske investors kontrol eller indflydelse samlet set overstiger
171
Der henvises til den finske regerings forslag af 17. juni 2020 til ændring af lag om tillsyn över utlänningars företagsköp,
RP 103/2020 rd, s. 5 (https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/HallituksenEsitys/Sidor/RP_103+2020.aspx). Der henvises
endvidere til pkt. 6.2 ovenfor.
172
Jf. pkt. 6.5 ovenfor.
102
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0103.png
de fastsætte grænser herfor, vil blive omfattet af screening. Forestiller man sig, at der f.eks. fastsættes
en tærskelværdi på mindst 25 pct. af stemmerettighederne eller kapitalen i en dansk enhed, vil en
udenlandsk erhvervelse af 23 pct. af stemmerettighederne eller kapitalen i enheden ikke umiddelbart
være omfattet af screeningsordningen. Hvis den udenlandske aktør
efterfølgende
erhverver yderligere
2 pct. af stemmerettighederne i den samme enhed, vil denne erhvervelse derimod være omfattet, da
tærskelværdien krydses.
Et andet spørgsmål er, hvordan screeningsordningen skal tage højde for de situationer, hvor en
udenlandsk aktør erhverver yderligere kontrol eller indflydelse over den samme danske enhed, når
aktørens tidligere erhvervelser er blevet screenet.
En mulighed for at adressere dette er, at nye erhvervelser i den samme danske enhed selvstændigt skal
opfylde betingelserne for at blive omfattet af screeningsordningen. Hvis der er fastsat en tærskelværdi,
vil dette medføre, at en ny erhvervelse bliver omfattet, hvis denne
selvstændigt
overstiger
tærskelværdien, og at flere erhvervelser i den samme enhed omfattes, når disse tilsammen overskrider
tærskelværdien. Er tærskelværdien f.eks. 25 pct. af stemmerettighederne eller kapitalen skal der meget
til, for at en eller flere nye erhvervelser omfattes af screeningsordningen
–
navnlig hvis tærskelværdien
ikke er suppleret af et kriterium om erhvervelse af kontrol eller indflydelse. Det vil således være muligt
for en aktør, der besidder 25 pct. af stemmerettighederne at erhverve yderligere 24 pct. af kapitalen
eller stemmerettighederne i en virksomhed
–
eventuelt ad flere omgange
–
uden at blive omfattet af
screeningsordningen. Hvis tærskelværdien derimod er 10 pct. vil det medføre, at en stor del af
eventuelle efterfølgende erhvervelser vil blive omfattet af screeningsordningen, hvilket i en del tilfælde
må antages at være mindre relevant. Indeholder ordningen samtidig et krav om notifikation, kan
ordningen af den grund blive særdeles byrdefuld for erhvervslivet.
En anden mulighed er, at
alle efterfølgende
erhvervelser af yderligere kontrol eller betydelig
indflydelse i den samme enhed, vil blive omfattet af screeningsordningen. Det er den model, som den
britiske regering har foreslået til en ny kommende screeningsordning
173
. Det skal i den forbindelse
bemærkes, at den foreslåede ordning netop omfatter erhvervelse af kontrol og betydelig indflydelse,
der suppleres af tærskelværdier på henholdsvis 25 pct. af stemmerettighederne eller aktierne i en
juridisk person og 50 pct. af et aktiv, ligesom regeringen har angivet i hvilke overordnede tilfælde, en
aktør må anses for at opnå yderligere kontrol eller betydelig indflydelse. Hertil kommer, at der lægges
op til, at notifikation gøres frivilligt, og at ordningen derfor ikke pålægger udenlandske aktører og
indenlandske virksomheder en betydelig byrde, idet de ikke vil være forpligtede til at underrette om
alle mindre erhvervelser.
En yderligere mulighed vil være at fastsætte
flere forskellige grænser
for, hvornår en erhvervelse
omfattes, hvilket f.eks. ses i den finske ordning
174
. I Finland omfattes en erhvervelse, når der erhverves
mindst 1/10, 1/3 eller 1/2 af stemmeandele i den finske virksomhed mv. eller en ”tilsvarende faktisk
indflydelse”. Herudover kan den finske myndighed i særlige tilfælde forpligte en erhverver
til at
173
Jf. pkt. 6.6 ovenfor.
174
Jf. pkt. 6.2 ovenfor.
103
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0104.png
indgive en ansøgning om forhåndsgodkendelse eller en notifikation, når erhververen opnår yderligere
indflydelse, der ikke indebærer en overskridelse af de fastsatte tærskelværdier. Hvis tærskelværdien
fastsættes lavt til 10 pct. af stemmerettighederne eller kapitalen, løser fastsættelsen af flere forskellige
grænser efter arbejdsgruppens opfattelse udfordringen ved, at ikke alle efterfølgende erhvervelser på
10 pct. nødvendigvis bør underlægges screening.
Det ovenfor anførte viser, at valget af model er afgørende for, hvordan efterfølgende erhvervelser i
den samme virksomhed mv. mest hensigtsmæssigt adresseres, og at spørgsmålet også har
sammenhæng med kravene til forhåndsgodkendelse og notifikation.
Det bemærkes i den forbindelse, at lignende overvejelser vil kunne gøre sig gældende i forhold til
yderligere erhvervelse af kontrol eller indflydelse over et aktiv.
Et tredje spørgsmål er, hvordan en screeningsordning kan tage højde for situationer, hvor
ejerforholdene i en udenlandsk virksomhed, der har erhvervet indflydelse over en dansk enhed, ændrer
sig efter, at erhvervelsen er blevet godkendt. Der vil ikke være tale om erhvervelse af ny indflydelse
over en dansk enhed, der selvstændigt er omfattet af en generel screeningsordnings
anvendelsesområde. Derimod vil det kunne fremgå af en kommende generel screeningsordning, at
forudsætningerne for en tidligere meddelt godkendelse i disse tilfælde vil være ændret, hvorfor
godkendelsen må anses som bortfaldet. Hvis screeningsordningen indeholder et krav enten om
forhåndstilladelse eller indgivelse af notifikation, vil det således været nødvendigt henholdsvis at
ansøge om en ny tilladelse eller indgive en ny notifikation.
7.3. De omfattede sektorer og aktiviteter
Forskellige enheder er i sagens natur ikke lige følsomme eller kritiske i relation til at beskytte den
nationale sikkerhed og offentlige orden her i landet. Graden af følsomhed afhænger bl.a. af, hvilken
sektor, den pågældende enhed opererer inden for, samt hvilke specifikke aktiviteter enheden
beskæftiger sig med.
Arbejdsgruppen har på den baggrund overvejet, om danske enheder, der opererer inden for visse
sektorer eller beskæftiger sig med en række nærmere specificerede aktiviteter bør være underlagt en
styrket opmærksomhed i en kommende screeningsordning.
7.3.1. Særligt følsomme sektorer og aktiviteter
Med inspiration fra Tysklands og Finlands sektor-specifikke ordninger
175
kan enheder, der opererer
inden for følgende sektorer eller beskæftiger sig med følgende aktiviteter f.eks. anses for at være
særligt følsomme:
175
Jf. pkt. 6.2 og pkt. 6.5 ovenfor.
104
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0105.png
-
Enheder inden for forsvarssektoren, herunder enheder, der udvikler eller producerer våben og
krigsmateriel, teknologier til militær anvendelse eller leverer tjenester som er vigtige for det
danske forsvar.
Enheder, der udvikler eller producerer varer med dual-use funktion, der er underlagt
eksportkontrol.
Enheder, der udvikler, producerer eller vedligeholder produkter med it-sikkerhedsfunktioner,
der anvendes til at behandle klassificerede oplysninger.
-
-
Arbejdsgruppen vurderer, at erhvervelser og andre dispositioner i enheder inden for disse særligt
følsomme sektorer og aktiviteter kan have en øget betydning for den nationale sikkerhed og offentlige
orden i Danmark.
Det bør derfor overvejes, om sådanne erhvervelser og andre dispositioner
–
på lige fod med
ordningerne i Tyskland og Finland
–
bør forudsætte forhåndsgodkendelse, og om der bør gælde en lav
tærskelværdi.
Herudover kan det overvejes, om flere aktører bør omfattes af screeningen, jf. pkt. 7.4.1 nedenfor.
Særlige krav til erhvervelser og andre økonomiske dispositioner i enheder, der opererer inden for
særligt følsomme sektorer eller aktiviteter vil indebære, at en kommende screeningsordning enten
alene vil skulle finde anvendelse inden for visse sektorer og aktiviteter (dvs. være ren sektor-specifik),
jf. model 1 nedenfor i pkt. 7.6.1.1, eller vil skulle indeholde en sektor-specifik mekanisme for
erhvervelser inden for særligt følsomme sektorer og aktiviteter, jf. model 2 og 3 i pkt. 7.6.1.2 og pkt.
7.6.1.3 nedenfor.
Arbejdsgruppen har overvejet, om enheder, der opererer inden for følgende sektorer eller beskæftiger
sig med følgende aktiviteter ligeledes kan anses for at være særligt følsomme:
-
Enheder, der udvikler eller producerer kritisk teknologi og dual-use produkter, der ikke er
underlagt eksportkontrol, herunder kunstig intelligens, robotteknologi, halvledere,
cybersikkerhed, luft- og rumfart, energilagring, kvante- og nuklearteknologi samt
nanoteknologi og bioteknologi
176
.
Det er arbejdsgruppens opfattelse, at det kan være hensigtsmæssigt, at enheder, der opererer inden for
disse sektorer eller beskæftiger sig med disse aktiviteter eventuelt underlægges en øget opmærksomhed
på lige fod med ovennævnte sektorer og aktiviteter.
176
Formuleringen er inspireret af den indikative liste i FDI-forordningen, jf. pkt. 4.2.4.2 ovenfor. Om FDI-forordningen
mere generelt henvises til pkt. 4.2.4 ovenfor. Det bemærkes, at FDI-forordningen ikke skelner mellem særligt følsomme
og følsomme områder.
105
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0106.png
Det bemærkes dog, at eksempelvis udvikling eller produktion af dual-use produkter
–
uanset om disse
er omfattet af eksportkontrol
–
kan udgøre en meget lille delmængde af en virksomheds samlede
aktiviteter. Det vil således kunne virke byrdefuldt, hvis virksomheden af den grund som helhed skal
underlægges øget opmærksomhed i en kommende generel screeningsordning, f.eks. gennem krav om
forhåndsgodkendelse og/eller fastsættelse af en lavere tærskelværdi. I forhold til erhvervelse af kontrol
eller indflydelse ændrer det forhold, at produktion eller udvikling af dual-use produkter alene udgør
en lille delmængde af virksomhedens samlede aktiviteter dog ikke på, at den udenlandske aktør opnår
kontrol eller indflydelse på virksomheden som helhed og derved også produktionen eller udviklingen
af dual-use produkter
177
. Ud fra et hensyn til den nationale sikkerhed og den offentlige orden vil det
derfor være mest hensigtsmæssigt, at erhvervelser i sådanne virksomheder også underlægges en højere
grad af kontrol.
Hvis en kommende screeningsordning derimod også omfatter andre økonomiske dispositioner
–
f.eks.
erhvervelse af kontrol eller indflydelse over aktiver
–
bør det imidlertid overvejes, om eventuelle
særlige krav alene bør vedrøre dispositioner med relation til den særligt følsomme sektor eller aktivitet,
som virksomheden opererer inden for eller beskæftiger sig med.
7.3.2. Andre følsomme sektorer og aktiviteter
Arbejdsgruppen har ligeledes fundet anledning til at overveje, om det er særligt relevant at screene
erhvervelser og andre økonomiske dispositioner i enheder, der opererer inden for andre følsomme
sektorer eller beskæftiger sig med en række øvrige følsomme aktiviteter.
Med inspiration fra de sammenlignelige landes ordninger og den indikative liste i FDI-forordningen
kunne dette f.eks. omfatte
178
:
-
Enheder, der beskæftiger sig inden for kritisk infrastruktur samt jord og fast ejendom, der er
afgørende for anvendelsen af sådan infrastruktur.
Enheder, der udvikler, producerer eller vedligeholder software, der anvendes til kritisk
infrastruktur.
Forsyning af kritiske råvarer, herunder fødevarer og fødevaresikkerhed.
Enheder, der har adgang til eller behandler følsomme oplysninger, herunder personoplysninger.
-
-
-
I forbindelse med et eventuelt indgreb vil det efter omstændighederne være muligt at fastsætte et vilkår om, at den
udenlandske aktør ikke må opnå indflydelse over den del af virksomheden, der vedrører udvikling eller produktion af dual-
use produkter, jf. nærmere herom i pkt. 8.4.1 nedenfor.
178
Den indikative liste i FDI-forordningen er gengivet i pkt. 4.2.4.2 ovenfor. Om FDI-forordningen mere generelt henvises
til pkt. 4.2.4 ovenfor. Det bemærkes, at FDI-forordningen ikke skelner mellem særligt følsomme og følsomme områder.
177
106
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0107.png
Arbejdsgruppen vurderer, at enheder, der opererer inden for disse sektorer eller beskæftiger sig med
disse aktiviteter
også
kan være følsomme over for udenlandske erhvervelser og andre økonomiske
dispositioner i forhold til at beskytte den nationale sikkerhed og offentlige orden i Danmark. Derfor
bør det overvejes, om der f.eks. ligeledes bør fastsættes en lavere tærskelværdi for erhvervelse og andre
økonomiske dispositioner inden for disse følsomme sektorer og aktiviteter, og om der
–
som i Tyskland
‒
skal gælde et krav om notifikation, eller om erhvervelser mv. inden for disse sektorer og aktiviteter
–
som i Frankrig
‒
bør forudsætte egentlig forhåndsgodkendelse.
Der vil kunne fastsættes særlige krav til erhvervelser og andre dispositioner i følsomme sektorer og
aktiviteter som led i en ordning, hvor der screenes på tværs af alle sektorer (dvs. tværsektorielt), jf.
model 3 i pkt. 7.6.1.3 nedenfor. Alternativt vil en kommende screeningsordning kunne indrettes som
en ren sektor-specifik ordning, hvor der
alene
screenes erhvervelser mv. i særligt følsomme og
følsomme enheder, jf. model 1 i pkt. 7.6.1.1 nedenfor.
En anden mulighed er at indføre en tværsektoriel mekanisme og i stedet lægge vægt på sektoren og
enhedens aktiviteter i forbindelse med et eventuelt indgreb, jf. model 1 nedenfor i pkt. 7.6.1.1 og
kapitel 8 om kriterier for indgreb.
Det bemærkes, at arbejdsgruppen særligt har overvejet, om enheder, der beskæftiger sig inden for
kritisk infrastruktur og enheder, der udvikler, producerer eller vedligeholder software, der anvendes til
kritisk infrastruktur i stedet bør kvalificeres som særligt følsomme, jf. pkt. 7.3.1 ovenfor. Dette vil i så
fald medføre, at erhvervelser mv. i sådanne enheder også vil blive omfattet af eventuelle krav om f.eks.
forhåndsgodkendelse, og/eller at flere aktører omfattes af screeningen. Hvorvidt dette er
hensigtsmæssigt vil efter arbejdsgruppens opfattelse bl.a. afhænge af valget af model have betydning.
Hvis der eksempelvis ønskes en ordning, der indeholder en sektor-specifik screeningsmekanisme i
forhold til erhvervelse mv. i særligt følsomme danske enheder med krav om forhåndstilladelse og en
tværsektoriel screeningsmekanisme, der alene bygger på frivillige notifikationer kan kvalificering som
særligt følsom navnlig være hensigtsmæssig.
7.4. De omfattede aktører
7.4.1. Den udenlandske aktør
Arbejdsgruppen har grundigt overvejet, om det i en kommende generel screeningsordning er
nødvendigt at skelne mellem på den side udenlandske aktører fra EU- eller EFTA-stater og på den
anden side andre udenlandske aktører, dvs. udenlandske aktører fra tredjelande
179
.
Det er arbejdsgruppens vurdering, at erhvervelser og andre økonomiske dispositioner foretaget af
aktører fra tredjelande generelt udgør en mere fremtrædende trussel mod den nationale sikkerhed og
offentlige orden end erhvervelser mv. foretaget af personer, der er bosat eller hjemmehørende i en EU-
eller EFTA-stat. Det er derfor arbejdsgruppens vurdering, at erhvervelser og andre økonomiske
179
Det bemærkes, at aktører, der er bosat eller hjemmehørende i Rigsfællesskabet ikke anses for at være udenlandske.
107
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0108.png
dispositioner foretaget af aktører fra tredjelande ikke screeningsmæssigt bør sidestilles med
erhvervelser mv. foretaget af personer fra EU- eller EFTA-stater, men i stedet bør underlægges en
mere omfattende kontrol
180
.
Nogle sektorer og aktiviteter vurderes imidlertid at være så følsomme ud fra et hensyn til national
sikkerhed og offentlig orden, at en kommende screeningsordning bør finde anvendelse på alle
udenlandske erhvervelser og andre økonomiske dispositioner i danske enheder inden for disse sektorer
og aktiviteter
–
uanset om aktøren er bosat eller hjemmehørende i en EU-medlemsstat (bortset fra
Danmark) eller i en EFTA-stat. Det kunne eksempelvis være i virksomheder, der opererer inden for de
særligt følsomme sektorer eller beskæftiger sig med de særligt følsomme aktiviteter i pkt. 7.3.1
ovenfor. Dette kendes fra den tyske og finske screeningsordning, hvor ordningernes sektor-specifikke
mekanismer også omfatter aktører fra EU- eller EFTA-stater, mens de tværsektorielle mekanismer
alene
omfatter aktører fra tredjelande.
Uanset sektor og aktivitet bør screeningsordningen ikke omfatte erhvervelser og andre økonomiske
dispositioner, der foretages af aktører, der er bosat eller hjemmehørende i Rigsfælleskabet, jf. dog
nedenfor om danske enheder under udenlandsk indflydelse.
Arbejdsgruppen vurderer, at der bør ske en vid afgrænsning af de omfattede udenlandske aktører, så
det ikke er muligt at spekulere i virksomhedsformer mv. med henblik på at undgå at blive omfattet af
screening. Som udgangspunkt bør alle organisationsformer derfor være omfattet af en kommende
ordning, ligesom aktørbegrebet bør tage sigte på både fysiske og juridiske personer.
Det er samtidig afgørende, at en kommende screeningsordning bliver i stand til at tage højde for, hvem
der
reelt
har indflydelse over aktøren og i den forbindelse også fremstår robust mod forsøg på
omgåelse. En ordning bør derfor også omfatte indirekte investeringer, ligesom det ikke bør være muligt
at maskere det reelle ejerforhold gennem brug af ejerkæder. Herudover bør det eksempelvis ikke være
muligt at opkøbe en dansk virksomhed eller oprette en filial i Danmark med det ene formål (eller
hovedformål) at undgå, at en given erhvervelse mv. bliver genstand for screening.
I den forbindelse har arbejdsgruppen bl.a. overvejet, om der med fordel kunne gælde en fast tærskel
for, hvornår en udenlandsk indflydelse er tilstrækkelig stor til, at den pågældende aktør skal betragtes
som en udenlandsk aktør og dermed omfattes af screening. I f.eks. Finland anvendes en sådan fast
tærskel, mens det i andre lande
–
bl.a. Tyskland og USA
–
beror på en konkret vurdering. En fast
tærskel vil gøre det mere gennemsigtigt for aktører fra Rigsfælleskabet og EU- eller EFTA-stater,
hvornår erhvervelsen bliver omfattet af screeningsordningen. En tærskelværdi på f.eks. 10 pct. af
stemmerettighederne eller kapitalen
–
som det ses i den finske ordning
–
i en juridisk person, der er
hjemmehørende i enten Rigsfællesskabet eller i en EU- eller EFTA-stat, vil forventeligt indebære, at
I både Finlands, Frankrigs og Tysklands generelle screeningsordninger skelnes der mellem erhvervelser mv. foretaget
af personer fra EU- og EFTA-stater og erhvervelser foretaget af personer fra tredjelande, således at sidstnævnte i større
omfang kan underlægges screening, jf. kapitel 6 ovenfor. Det skal i den forbindelse også bemærkes, at FDI-forordningen
alene vedrører screening af udenlandske direkte investeringer i EU fra tredjelande, jf. pkt. 4.2.4 ovenfor.
180
108
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0109.png
et uhensigtsmæssigt stort antal danske, færøske og grønlandske aktører samt aktører fra EU- eller
EFTA-stater vil blive omfattet af screening. Det kan derfor overvejes at fastsætte en højere
tærskelværdi, f.eks. på 25 pct. af stemmerettighederne eller kapitalen.
En tærskel
–
og navnlig en relativt høj tærskel
–
bør dog efter arbejdsgruppens vurdering suppleres af
muligheden for at foretage en konkret vurdering, idet der er mange måder, hvorpå en fysisk eller
juridisk person kan opnå relevant indflydelse over en aktør.
Hvis det findes mest hensigtsmæssigt, at der tages udgangspunkt i en konkret vurdering bør der i
kommende regulering vejledes om, hvornår en fysisk eller juridisk person må anses for at kunne udøve
indflydelse på en aktør i en udstrækning der fører til, at erhvervelsen eller en anden økonomisk
disposition vil blive genstand for screening. Dette vil bl.a. kunne ske i form af eksempler, som i praksis
er med til at sætte nogle rammer for vurderingen. Dette vil eventuelt kunne sammenkædes med en
formodning om, at en udenlandsk fysisk eller juridisk person kan udøve relevant indflydelse, hvis
vedkommende ejer eller kontrollerer mindst 25 pct. af stemmerettighederne eller kapitalen i aktøren.
En tilsvarende formodningsregel genfindes i selskabslovens regler om registrering af reelle ejere, jf.
boks 4 under pkt. 7.2.3 ovenfor
181
.
7.4.2. Det danske tilsynsobjekt
Som led i udformningen af en kommende generel screeningsordning vil der skulle tages stilling til,
hvilke danske enheder, som en udenlandsk erhvervelse eller en anden økonomisk disposition skal være
rettet imod, for at denne omfattes af screening.
Dette spørgsmål har en naturlig sammenhæng med spørgsmålet om, hvilke sektorer og aktiviteter, der
skal omfattes af en screeningsordning, jf. pkt. 7.3 ovenfor. Hvis der vælges en sektor-specifik tilgang,
eller fastsættes der særlige tærskelværdier for erhvervelser mv. i virksomheder inden for visse sektorer
og aktiviteter vil det i praksis have betydning for, hvilke enheder, der omfattes af screening. En
tværsektoriel screeningsmekanisme vil modsat ikke påvirke, hvilke danske enheder, der vil blive
omfattet af screening.
Spørgsmålet har imidlertid også en selvstændig dimension. Der vil bl.a. skulle tages stilling til,
om
screeningsordningen skal omfatte både fysiske og juridiske personer,
om
ordningen skal omfatte alle
organisationsformer (aktie-, anparts- og andelsselskaber, interessentskaber, kommanditselskaber,
fonde, filialer osv.) og
om
ordningen skal omfatte offentlige enheder såsom f.eks. kommunalt og
statsligt ejede selskaber.
Af den sammenlignende landeundersøgelse, som arbejdsgruppen har gennemført, fremgår det, at de
udvalgte lande
–
med undtagelse af Norge
–
enten ikke har defineret de omfattede nationale
Reglerne om registrering af reelle ejere vil tilmed kunne understøtte en effektiv kontrol, idet oplysninger om ejerforhold
på tværs af landegrænser kan tilgås digitalt.
181
109
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
tilsynsobjekter nærmere i deres screeningslovgivning, eller i hvert fald har defineret tilsynsobjekterne
bredt eller på en ikke-udtømmende måde.
Ovennævnte er efter arbejdsgruppens vurdering udtryk for, at der er behov for en robust ordning, som
tager sigte på erhvervelser og andre økonomiske dispositioner i mange forskellige former for
tilsynsobjekter. De sikkerhedsmæssige overvejelser, som ligger til grund for etableringen af en
screeningsordning, kan efter arbejdsgruppens opfattelse næppe isoleres til specifikke
virksomhedstyper eller til virksomheder alene, ligesom en (for) smal definition vil give mulighed for
omgåelse. Hertil kommer, at der løbende vil kunne opstå nye organisationsformer, og at en
screeningsordning bør være tilpas dynamisk til at håndtere dette.
Der er dog tale om en balance, da en (meget) bred definition af de danske tilsynsobjekter, f.eks. som
alle enheder, der hører under dansk juridiktion, omvendt vil medføre, at en lang række enheder, der
aldrig eller kun sjældent må antages at kunne have betydning for national sikkerhed og offentlige
orden, vil blive omfattet. Det kan eksempelvis dreje sig om mindre virksomheder, der ikke beskæftiger
sig med kritiske aktiviteter. Dette vil i særdeleshed kunne fremstå byrdefuldt, i det omfang der screenes
på tværs af alle sektorer og aktiviteter. Af samme grund kan det overvejes, om de danske
tilsynsobjekter i et vist omfang bør afgrænses på baggrund af organisationsform, størrelse (omsætning,
antal medarbejdere etc.) eller lignende. Dette vil efter omstændighederne kunne medføre en risiko for
omgåelse, ligesom det risikeres, at f.eks. mindre virksomheder, der i øvrigt beskæftiger sig med kritisk
infrastruktur og kritisk teknologi, ikke vil være omfattet af en screeningsordning udelukkende på
baggrund af f.eks. størrelse.
En bred definition vil eksempelvis også kunne omfatte ideelle foreninger. Det må antages, at langt
størstedelen af de ideelle foreninger i Danmark ikke vil have nogen betydning for den nationale
sikkerhed eller offentlige orden. Hvis der i en kommende generel screeningsordning screenes på tværs
af alle sektorer og aktiviteter, vil ordningen derfor være byrdefuld for disse foreninger. Det bør af
samme grund overvejes, om en kommende ordning kan afgrænses til alene at finde anvendelse for
erhvervelser og andre økonomiske dispositioner i forhold til enheder med et erhvervsmæssigt formål
eller lignende. En sådan afgrænsning kan imidlertid efter arbejdsgruppens vurdering medføre en risiko
for omgåelse, ligesom risikable erhvervelser og dispositioner potentielt kan falde uden for ordningens
anvendelsesområde. Det bemærkes, at denne problemstilling hovedsagligt vil være relevant i forhold
til en tværsektoriel screeningsmekanisme, idet det må antages, at ideelle foreninger kun sjældent vil
opererer inden for de særligt følsomme og følsomme sektorer eller beskæftige sig med de særligt
følsomme og følsomme aktiviteter i pkt. 7.3 ovenfor.
7.5. Forholdet til andre sektor-specifikke screeningsordninger
Arbejdsgruppen har overvejet forholdet mellem en kommende generel screeningsordning og de
eksisterende sektor-specifikke screeningsordninger i henholdsvis krigsmaterielloven og
110
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0111.png
kontinentalsokkelloven
182
. Spørgsmålet er særligt relevant i forhold til undgå dobbeltregulering af et
område eller modsatrettet regulering.
Det er arbejdsgruppens vurdering, at de eksisterende sektor-specifikke screeningsordninger i
henholdsvis krigsmaterielloven og kontinentalsokkelloven overordnet set er velfungerende og derfor
bør opretholdes. Hertil kommer, at sektor-specifik regulering, som beskrevet i pkt. 7.2.2 ovenfor,
generelt vil være mindre byrdefuldt for erhvervslivet, idet sektor-specifik regulering i højere grad vil
kunne tilpasses særlige forhold og risici inden for de enkelte sektorer. De eksisterende sektor-
specifikke ordningers anvendelsesområde er netop tilpasset de specifikke forhold og risici, der gør sig
gældende på ordningernes respektive områder. Eksempelvis indeholder krigsmaterielloven regler, der
gør det muligt at imødegå en potentiel trussel fra f.eks. Greenfield-investeringer, idet fremstilling af
krigsmateriel kræver tilladelse fra justitsministeren. Samtidig indeholder ordningerne i
krigsmaterielloven og kontinentalsokkelloven hjemmel til at gøre indgreb i en omfattet disposition ud
fra hensyn til henholdsvis udenrigspolitiske eller sikkerhedspolitiske forhold og rigets udenrigs-,
sikkerheds- og forsvarspolitiske interesser.
Af disse grunde vil det ligeledes ikke være nødvendigt, at dispositioner, der er omfattet af henholdsvis
krigsmaterielloven eller kontinentalsokkelloven også omfattes af en generel screeningsordning og
dennes eventuelle krav om forhåndstilladelse eller notifikation. Dette vil være unødvendigt byrdefuldt
for erhvervslivet.
Det er herefter arbejdsgruppens vurdering, at en kommende generel screeningsordning bør finde
anvendelse på alle dispositioner, der er omfattet af ordningens anvendelsesområde, medmindre den
pågældende disposition er omfattet af en anden sektor-specifik screeningsordning, der giver hjemmel
til at gøre indgreb i den pågældende disposition ud fra et hensyn til national sikkerhed, offentlig orden
eller beslægtede nationale interesser. Dette medfører, at dispositioner, der er omfattet af de
eksisterende sektor-specifikke screeningsordninger i henholdsvis krigsmaterielloven og
kontinentalsokkelloven, ikke vil være omfattet af en kommende generel screeningsordning. Det
samme vil være tilfældet for dispositioner, der omfattes af nye, sektor-specifikke screeningsordninger,
der måtte blive indført, såfremt ordningerne indeholder en hjemmel til at gøre indgreb ud fra hensyn
til national sikkerhed, offentlig orden eller beslægtede nationale interesser. Dette forventes f.eks. at
være tilfældet for det lovgivningsarbejde, som regeringen igangsatte i foråret 2020 med henblik på at
sikre, at nationale sikkerhedsinteresser i tilstrækkelig grad beskyttes, når danske teleudbydere vælger
leverandører til det kommende 5G-netværk. Lovforslag på dette område forventes at blive fremsat i
Folketinget primo 2021.
182
Jf. pkt. 5.2-5.3 ovenfor.
111
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0112.png
7.6. Forslag til modeller for anvendelsesområde
På baggrund af arbejdsgruppens overvejelser i pkt. 7.2-7.5 ovenfor, har arbejdsgruppens nedenfor
udarbejdet forslag til mulige modeller for anvendelsesområdet for en kommende generel
screeningsordning.
I pkt. 7.6.1 skitseres tre mulige modeller for screening af
udenlandsk erhvervelse af kontrol eller
indflydelse over en dansk enhed.
Model 1 indebærer bl.a., at der alene screenes inden for særligt
følsomme og følsomme sektorer, mens både model 2 og 3 indeholder mekanismer til at screene
erhvervelser på tværs af alle sektorer og aktiviteter. Model 2 og 3 adskiller sig ved, at den
tværsektorielle screeningsmekanisme i model 3 er gradueret, således at tærskelværdien for, hvornår en
udenlandsk aktør opnår en tilstrækkelig indflydelse i en dansk enhed er lavere, hvis den danske enhed
opererer inden for en følsom sektor eller beskæftiger sig med en følsom aktivitet. For sådanne
erhvervelser vil der desuden være pligt til at underrette screeningsmyndigheden om erhvervelsen
(pligtmæssig notifikation)
183
.
I pkt. 7.6.2 skitseres tre mulige modeller for screening af
andre udenlandske dispositioner.
Modellerne
indeholder forskellige måder, hvorpå udenlandske økonomiske dispositioner kan omfattes af en
kommende generel ordning. Modellerne kan således supplere modellerne for screening af erhvervelse
af kontrol eller indflydelse over en enhed i pkt. 7.6.1. Modellerne i pkt. 7.6.2 kan alle kombineres og
er således ikke indbyrdes udelukkende.
7.6.1. Modeller for screening af udenlandsk erhvervelse af kontrol eller indflydelse over en enhed
7.6.1.1. Model 1: Sektor-specifik screeningsordning
En kommende dansk screeningsordning vil kunne indrettes således, at den
alene
omfatter udenlandske
erhvervelser i danske enheder, der opererer inden for særligt følsomme eller følsomme sektorer eller
beskæftiger sig med særligt følsomme eller følsomme aktiviteter.
De
særligt følsomme sektorer og aktiviteter
vil navnlig kunne omfatte forsvarssektoren og behandling
af klassificerede oplysninger samt eventuelt udvikling og produktion af dual-use produkter, der er
underlagt eksportkontrol, kritisk teknologi og kritisk infrastruktur.
De
følsomme sektorer og aktiviteter
vil omfatte forsyning af kritiske råvarer og enheder, der behandler
følsomme personoplysninger samt eventuelt udvikling og produktion af dual-use produkter, der er
183
Spørgsmålet notifikation behandles i kapitel 10 nedenfor. Overordnet sondres mellem frivillig og pligtmæssig
notifikation. Hvis notifikation er frivilligt, kan en udenlandsk aktør vælge at underrette screeningsmyndigheden om, at en
omfattet erhvervelse påtænkes gennemført eller allerede er gennemført. Hvis notifikation er en pligt, skal den udenlandske
aktør underrette screeningsmyndigheden.
112
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0113.png
underlagt eksportkontrol, kritisk infrastruktur og kritisk teknologi, hvis disse sektorer og aktiviteter
ikke anses for at være særligt følsomme.
For
en uddybning af ”særligt følsomme sektorer og aktiviteter” og ”følsomme sektorer og aktiviteter”
henvises til pkt. 7.3.1-7.3.2 ovenfor.
Inden for særligt følsomme sektorer og aktiviteter vil udenlandske aktører skulle have
forhåndstilladelse til at erhverve:
1. Kontrol eller betydelig indflydelse over en dansk enhed.
2. Mindst 25 pct. af stemmerettighederne eller kapitalen i en dansk enhed.
Inden for de øvrige følsomme sektorer og aktiviteter vil aktører, der ikke er fra en EU- eller EFTA-
stat
184
skulle have forhåndstilladelse til at erhverve:
1. Kontrol eller betydelig indflydelse over en dansk enhed.
2. Mindst 25 pct. af stemmerettighederne eller kapitalen i en dansk enhed.
Hvorvidt aktøren vil opnå kontrol eller betydelig indflydelse over en dansk enhed vil bero på en
konkret vurdering. Ved vurderingen vil der bl.a. kunne lægges vægt på, hvor stor en andel af
stemmerettighederne aktøren besidder og kan anvende, og om andelen reelt medfører, at aktøren
afgørende kan påvirke beslutninger på generalforsamlingen. Herudover vil en aktør f.eks. kunne anses
for at opnå kontrol, hvis aktøren har beføjelse til at afskedige bestyrelsesmedlemmer mv.
Ovennævnte konkrete vurdering suppleres af en tærskelværdi, og dermed omfatter ordningen også de
situationer, hvor der ikke nødvendigvis opnås kontrol eller betydelig indflydelse, men hvor der
erhverves en forholdsvis stor andel af stemmerettighederne eller kapitalen i en dansk enhed, der
opererer inden for en særligt følsom eller følsom sektor eller beskæftiger sig med en særlig følsom
eller følsom aktivitet.
Yderligere erhvervelse af kontrol eller betydelig indflydelse vil også kræve forhåndstilladelse. Det
samme vil være tilfældet, hvis der erhververes yderligere indflydelse, der medfører, at aktøren opnår
kontrol eller betydelig indflydelse.
184
EFTA (Den Europæiske Frihandelssammenslutning, på engelsk
”European
Free Trade Association”) er en international
frihandelsorganisation bestående af Island, Liechtenstein, Norge og Schweiz. EØS er en forkortelse for Det Europæiske
Økonomiske Samarbejdsområde, som blev etableret ved en aftale mellem EU og tre af EFTA-staterne, nemlig Norge,
Island og Liechtenstein.
113
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0114.png
Eksempel 2. Erhvervelse af kontrol eller betydelig indflydelse
Investor A ønsker at erhverve 15 pct. af kapitalen og stemmerettighederne i dansk enhed B (aktieselskab). Enhed B
beskæftiger sig inden for en særligt følsom sektor. Investor A er fra en EU- eller EFTA-stat.
Erhvervelsen vurderes på baggrund af en konkret vurdering at indebære, at investor A opnår kontrol eller betydelig
indflydelse over enhed B.
Ved vurderingen er der lagt vægt på, at den øvrige aktionærsammensætning i enhed B, indebærer, at investor A har
mulighed for afgørende at påvirke beslutninger på generalforsamlingen.
Investor A vil skulle have forhåndstilladelse til erhvervelsen, da der med erhvervelsen opnås kontrol eller betydelig
indflydelse over enhed B, uanset at tærskelværdien på de 25 pct. ikke nås.
Senere ønsker investor A at erhverve yderligere 8 pct. af kapitalen og stemmerettighederne i enhed B.
Denne efterfølgende erhvervelse vil investor A også skulle have forhåndstilladelse til, idet investor A allerede med de
15 pct. har opnået kontrol eller betydelig indflydelse over enhed B.
Havde investor A ikke været fra en EU- eller EFTA-stat ville situationen have været den samme som i eksemplet
ovenfor.
Eksempel 3. Tærskelværdi og erhvervelse af yderligere indflydelse
Investor A ønsker at erhverve 30 pct. af kapitalen og stemmerettighederne i dansk enhed B (aktieselskab). Enhed B
beskæftiger sig inden for en følsom sektor. Investor A er ikke fra en EU- eller EFTA-stat.
s er at A er
ct. af apitalen
stemmeretti erhvervelsen, da tærskelværdien på mindst 25 f af
Investor er vil eskulle have forhåndstilladelse til eder e i da s e ed B E ed B eskæfti er sig in e pct.r en
f ls m sektor I estor A er ik e fraien EU- B overskrides.
stemmerettighederne eller kapitalen enhed eller EFTA-stat.
I estor A investor A atave f r ån stilladelsepct. afer er elsen stemmerettighederne i enhed B. st
ct. af
Senere ønsker il s lle
erhverve yderligere 5 til kapitalen og a tærs el ær ien å mi
stemmeretti eder e eller apitalen i e ed B ers rides.
Denne efterfølgende erhvervelse vil investor A også skulle have forhåndstilladelse til,
hvis
erhvervelsen vurderes at
Senere s er in estor A at er er e erli ere
medføre, at investor A opnår kontrol eller betydeligct. af apitalen enhed B.
indflydelse over stemmerettig eder e i e ed B
Den e efterf lge e er er else il i EFTA-stat ville s lle erhvervelserne have krævet forhåndstilladelse eres
Havde investor A været fra en EU- ellerestor A li eledes ingen afave f r å stilladelse til, is er er elsen rinden
at en følsom in estor
år
tr l eller et elig i fl else o er en ed B
formedf re, at sektor. A
Hav e in estor A æret fra en EU- eller EFTA-stat ille in en af er
f r en f ls m se tor
er elser e a e ræ et f r ån stilladelse in e
”Erhvervelse” skal forstås bredt og kan f.eks.
omfatte erhvervelse af stemmerettigheder, kapital,
særlige beføjelser, fusion, spaltning, opkøb, herunder take-overs, hel eller delvis overtagelse af et
forretningsområde og asset deals, der omfatter alle virksomhedens væsentlige aktiver eller en
sammenhængende drift, samt øvrige dispositioner, der gør det ud for eller foregriber erhvervelse af
stemmerettigheder eller kapital.
”Erhvervelse” vil også omfatte de tilfælde, hvor indflydelsen opnås indirekte. Det vil f.eks. kunne være
tilfældet, hvis aktøren og den respektive mellemliggende aktionær erhverver 25 pct. af
stemmerettighederne.
”En udenlandsk aktør” omfatter alle fysiske eller juridiske personer, der ikke er bosat eller
hjemmehørende i Rigsfællesskabet. Det forhold at en fysisk eller juridisk person har etableret et
114
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
datterselskab, en filial eller et fast driftssted i Rigsfælleskabet medfører ikke, at aktøren anses for at
være bosat eller hjemmehørende i Rigsfælleskabet.
”En udenlandsk aktør,
der ikke er fra en EU- eller EFTA-stat”
omfatter fysiske eller juridisk personer,
der ikke har bopæl eller er hjemmehørende i en EU- eller EFTA-stat eller i Rigsfælleskabet. Det
forhold at en fysisk eller juridisk person har etableret et datterselskab, en filial eller et fast driftssted i
en EU- eller EFTA-stat eller i Rigsfællesskabet medfører ikke, at aktøren anses for at være bosat eller
hjemmehørende i en EU- eller EFTA-stat eller Rigsfælleskabet.
”En dansk enhed” defineres som en hvilken som helst enhed under dansk jurisdiktion, herunder aktie-
, anparts- og andelsselskaber, interessentskaber, kommanditselskaber, foreninger, fonde, boer, filialer,
samt kommunale, regionale eller statslige selskaber mv.
Modellen omfatter også de tilfælde, hvor aktøren er hjemmehørende i henholdsvis Rigsfællesskabet
eller en EU- eller EFTA-stat,
men hvor
en udenlandsk fysisk eller juridisk person eller en udenlandsk
fysisk eller juridisk person, der ikke fra Rigsfællesskabet eller en EU- eller EFTA-stat har en relevant
indflydelse på aktøren. Der vil være en formodning herfor, hvis denne besidder mindst 25 pct. af
stemmerettighederne i den pågældende aktør.
Model 1 er mindre byrdefuld for erhvervslivet, end model 2 og 3 nedenfor, idet ordningens
anvendelsesområde er begrænset til erhvervelser inden for en række følsomme sektorer og aktiviteter.
Det vil således være nemmere for udenlandske aktører og danske enheder at forudse, om erhvervelser
vil blive omfattet af screening og derved også krav om forhåndsgodkendelse. Krav om
forhåndsgodkendelse skaber desuden mindre usikkerhed for den danske enhed og udenlandske aktør
end frivillig notifikation, jf. model 2 og 3 nedenfor. Endvidere kan det være en fordel, at spørgsmålet
om kontrol eller betydelig indflydelse beror på en konkret vurdering. Det skaber en fleksibilitet i
anvendelsesområdet, der kan bidrage til at sikre beskyttelsen af den nationale sikkerhed og offentlige
orden. Når den konkrete vurdering suppleres af en fast tærskelværdi er det samtidig muligt at omfatte
erhvervelser, hvor der ikke direkte opnås kontrol eller betydelig indflydelse, men hvor det stadig kan
forventes, at den udenlandske aktør vil opnå en relevant indflydelse i den danske enhed. Kravet om
forhåndsgodkendelse sikrer, at der føres et grundigt tilsyn med de omfattede erhvervelser inden for
følsomme sektorer og aktiviteter, ligesom processen giver klarhed for både udenlandske aktører og de
berørte danske enheder.
Model 1 har den ulempe, at ordningen forudsætter, at det er muligt at forudse, hvilke sektorer og
aktiviteter, der i fremtiden vil blive anset for følsomme. Det skal i den forbindelse også fremhæves, at
sektorer og aktiviteter, der ikke traditionelt har været anset for at være følsomme i stigende grad bliver
sårbare over for udefrakommende trusler, pga. den manglende regulering heraf. En ren sektor-specifik
ordning vil bidrage til denne udvikling. Der vil derfor være behov for løbende revision af de omfattede
sektorer og aktiviteter, hvilket kan skade ordningens gennemsigtighed. De omfattede sektorer og
aktiviteter vil kunne fastsættes i en bekendtgørelse.
115
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
Herudover skaber ordningen, hvor en konkret vurdering suppleres af en forholdsvis høj tærskelværdi
en risiko for, at erhvervelser, der kan udgøre en trussel mod den nationale sikkerhed og offentlige
orden ikke bliver opdaget, fordi de falder under tærskelværdien, og myndighederne ikke bliver gjort
bekendt med de særlige forhold eller aftaler, der medfører, at f.eks. en mindre aktionær reelt har en
betydelig indflydelse i en omfattet danske enhed. Endvidere kan den konkrete vurdering være en
udfordring for både screeningsmyndighed og den udenlandske aktør i praksis, da en sådan konkret
vurdering generelt må forventes at forudsætte et bredt kendskab og dybdegående viden hos den
myndighed, der skal foretage vurderingen.
Hertil kommer, at det kan være nødvendigt at definere de omfattede sektorer og aktiviteter bredt,
hvilket vil skade gennemsigtigheden for udenlandske erhververe og danske enheder.
116
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0117.png
117
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0118.png
7.6.1.2. Model 2: Kombineret sektor-specifik og tværsektoriel screeningsordning
En kommende dansk screeningsordning kan være todelt, således at ordningen både indeholder en
sektor-specifik screeningsmekanisme og en tværsektoriel screeningsmekanisme.
Den
sektor-specifikke screeningsmekanisme
omfatter udenlandsk erhvervelse af kontrol eller
indflydelse i en dansk enhed, der opererer inden for
”særligt
følsomme sektorer eller beskæftiger med
særligt følsomme aktiviteter”. De særligt følsomme sektorer og aktiviteter vil navnlig kunne omfatte
forsvarssektoren og behandling af klassificerede oplysninger samt eventuelt udvikling og produktion
af dual-use produkter, der er underlagt eksportkontrol, kritisk teknologi og eventuelt kritisk
infrastruktur. Der henvises til pkt. 7.3.1 ovenfor.
Erhvervelser i danske enheder inden for de omfattede sektorer og aktiviteter kræver
forhåndsgodkendelse, hvis erhvervelsen medfører, at en udenlandsk aktør opnår mindst 10 pct. af
stemmerettighederne eller kapitalen i den danske enhed eller en tilsvarende faktisk indflydelse. Den
udenlandske aktør
vil f.eks. kunne opnå en ”tilsvarende faktisk indflydelse”, hvis
den pågældende
aktør gives beføjelser til at udpege eller afskedige bestyrelsesmedlemmer, eller hvis fordelingen af
stemmerettigheder i enheden medfører, at aktøren reelt opnår en faktisk indflydelse i den danske enhed.
Hvis den udenlandske aktør allerede besidder en mindre andel stemmerettigheder, kapital eller
indflydelse i en omfattet dansk enhed, vil en efterfølgende erhvervelse, der medfører, at aktøren samlet
set besidder mindst 10 pct. af stemmerettighederne, kapitalen eller en tilsvarende faktisk indflydelse
kræve forhåndsgodkendelse.
Hvis en efterfølgende erhvervelse medfører, at den udenlandske aktør opnår yderligere 10 pct. af
stemmerettighederne, kapitalen eller en tilsvarende faktisk indflydelse, vil denne erhvervelse ligeledes
kræve forhåndsgodkendelse, selvom der tidligere er opnået tilladelse til erhvervelse af de første 10 pct.
eller en tilsvarende faktisk indflydelse.
Eksempel 4. Tærskelværdi og erhvervelse af yderligere kapital, stemmerettigheder eller tilsvarende faktisk
indflydelse
Investor A ønsker at erhverve 37 pct. af kapitalen og stemmerettighederne i dansk enhed B (anpartsselskab). Enhed B
beskæftiger sig inden for en særligt følsom sektor/aktivitet. Investor A er fra en EU- eller EFTA-stat.
Investor A vil skulle have forhåndstilladelse til erhvervelsen, da tærskelværdien på mindst 10 pct. af
stemmerettighederne eller kapitalen i enhed B overskrides.
Senere ønsker investor A at erhverve yderligere 9 pct. af kapitalen og stemmerettighederne i enhed B.
Denne efterfølgende erhvervelse vil investor A som udgangspunkt ikke skulle have forhåndstilladelse til, medmindre
de 9 pct. vurderes at modsvare en faktisk indflydelse svarende til mindst 10 pct.
Havde investor A i første omgang kun ønsket at erhverve 9 pct. af kapitalen eller stemmerettighederne i enhed B ville
erhvervelsen ikke have krævet forhåndstilladelse. Hvis investor A herefter efterfølgende havde erhvervet yderligere 9
pct. af kapitalen eller stemmerettighederne i enhed B ville tærskelværdien på de 10 pct. samlet set blive overskredet,
hvilket havde medført krav om forhåndstilladelse for den efterfølgende erhvervelse.
Havde investor A ikke været fra en EU- eller EFTA-stat ville situationen have været den samme som i eksemplet.
”Erhvervelse”, ”dansk enhed”
og
”udenlandsk aktør” defineres på samme måde som i model 1 ovenfor.
118
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0119.png
Herudover vil den sektor-specifikke screeningsmekanisme også omfatte de tilfælde, hvor aktøren er
hjemmehørende i Danmark, og hvor en udenlandsk fysisk eller juridisk person har en
”relevant”
indflydelse på aktøren. Det vil f.eks. kunne være tilfældet, hvis en udenlandsk fysisk eller juridisk
person kan påvirke aktørens beslutninger. Der vil være en formodning for, at en udenlandsk fysisk
eller juridisk person har en relevant indflydelse, hvis denne er i besiddelse af mindst 25 pct. af
stemmerettighederne i den pågældende aktør.
Den
tværsektorielle screeningsmekanisme
omfatter alle erhvervelser, hvor en udenlandsk fysisk eller
juridisk person, der ikke er bosat eller hjemmehørende i en EU- eller EFTA-stat erhverver mindst 1/4,
1/2, 2/3 og alle stemmerettighederne eller kapitalen i en dansk enhed eller en tilsvarende faktisk
indflydelse. Tærskelværdierne vil også kunne være lavere og fastsættes til f.eks. mindst 1/10, 1/3, 1/2,
2/3 og alle stemmerettighederne eller kapitalen.
”En tilsvarende faktisk indflydelse” defineres på samme måde som under den sektor-specifikke
screeningsmekanisme ovenfor.
Notifikation om erhvervelsen til screeningsmyndigheden vil være frivilligt.
En
”udenlandsk
aktør, der ikke er fra en EU- eller EFTA-stat”
defineres på samme måde som i model
1 ovenfor.
Det forhold, at en fysisk eller juridisk person har etableret et datterselskab, en filial eller et fast
driftssted i en EU- eller EFTA-medlemsstat eller i Rigsfællesskabet medfører ikke, at aktøren anses
for at være bosat eller hjemmehørende i en EU- eller EFTA-medlemsstat eller i Rigsfællesskabet og
derved ikke omfattes af screening.
Herudover omfatter den tværsektorielle mekanisme også de tilfælde, hvor aktøren er hjemmehørende
i en EU- eller EFTA-medlemsstat eller i Rigsfælleskabet, og hvor en udenlandsk fysisk eller juridisk
person, der ikke er fra en EU- eller EFTA-medlemsstat eller Rigsfælleskabet har en
”relevant”
indflydelse på aktøren.
Eksempel 5. Anvendelsesområde for en tværsektoriel screeningsmekanisme og tærskelværdi
Investor A ønsker at erhverve 50 pct. af kapitalen og stemmerettighederne i dansk enhed B (anpartsselskab). Enhed B
beskæftiger sig ikke inden for en særligt følsom sektor/aktivitet. Investor A er fra en EU- eller EFTA-stat.
Investor A’s erhvervelse vil ikke være omfattet af screening efter den tværsektorielle
mekanisme og dermed heller ikke
frivillig notifikation.
Havde investor A ikke været fra en EU- eller EFTA-stat ville erhvervelsen have været omfattet af den tværsektorielle
screeningsmekanisme, da tærskelværdien på mindst 1/4 af stemmerettighederne eller kapitalen i enhed B overskrides.
Investor A vil derfor være underlagt ordning om frivillig notifikation.
”Erhvervelse” og ”dansk enhed” defineres på samme måde som i den sektor-specifikke
mekanisme.
119
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
Ved at opdele screeningsordningen i en sektor-specifik og tværsektoriel screeningsmekanisme har
model 2 den fordel, at de erhvervelser, der vurderes at kunne udgøre den største risiko mod den
offentlige orden og nationale sikkerhed underlægges den mest dybdegående kontrol.
Den sektor-specifikke
screeningsmekanisme
omfatter alle udenlandske aktører, der ikke er fra
Rigsfællesskabet, der er fastsat en lav tærskelværdi med mulighed for at foretage en konkret vurdering,
og der stilles krav om forhåndstilladelse, inden erhvervelsen kan realiseres. Den sektor-specifikke
mekanisme vil være byrdefuld, men vil kun tage sigte på de udenlandske aktører og danske enheder,
der opererer inden for særligt følsomme sektorer eller beskæftiger sig med særligt følsomme
aktiviteter. Lignende krav inden for sådanne sektorer kendes fra sammenlignelige lande.
Herudover bevirker modellens
tværsektorielle screeningsmekanisme,
at der screenes på tværs af
samtlige sektorer. Af samme grund fremtræder mekanismen robust og således ikke følsom over for
ændringer i trusselbilledet mv., der kan påvirke, hvilke sektorer, der er følsomme i forhold til
beskyttelse af den nationale sikkerhed og offentlige orden. Samtidig er anvendelsesområdet begrænset
derved, at den tværsektorielle mekanisme alene omfatter udenlandske aktører, der ikke er fra en EU-
eller EFTA-stat, ligesom der er fastsat flere tærskelværdier, der skal sikre, at alene relevante nye
erhvervelser underlægges screening. Hvis tærskelværdien fastsættes til mindst 10 pct., må det antages,
at den tværsektorielle mekanisme vil omfatte de udenlandske erhvervelser, der forventes at kunne
udgøre en trussel. Hvis tærskelværdien omvendt fastsættes til 25 pct. må det på baggrund af de
udenlandske erfaringer antages, at problematiske erhvervelser potentielt vil kunne falde uden for
mekanismens anvendelsesområde, men mekanismen vil stadig omfatte de erhvervelser, hvor en
udenlandsk aktør som udgangspunkt anses for at eje eller kontrollere enheden efter selskabslovens
regler om reelle ejere. Ved en lav tærskelværdi vil det ligeledes i højere grad være muligt for
screeningsmyndigheden at blive opmærksom på erhvervelser mv., der kan udgøre en trussel mod den
nationale sikkerhed eller offentlige orden alene i det forhold, at erhververen får adgang til viden eller
information om virksomheden, som denne kan anvende i modstrid med danske interesser. Herudover
begrænses risikoen af, at mekanismen også omfatter erhvervelse af en ”tilsvarende indflydelse”.
Ulempen ved model 2 er, at
den tværsektorielle screeningsmekanisme
vil omfatte mange erhvervelser,
der ikke i praksis må antages at udgøre en trussel mod den nationale sikkerhed og offentlige orden,
hvilket vil være byrdefuldt for både udenlandske erhververe og danske enheder. Samtidig vil modellen
indebære et forholdsvis stort ressourcetræk på de relevante myndigheder. Begge forhold er dog søgt
håndteret ved, at notifikation er frivilligt (i stedet for pligtmæssig). Frivillig notifikation vil dog
medføre en usikkerhed for danske enheder og udenlandske aktører i forhold til erhvervelser, der ikke
notificeres. Det bemærkes, at hvis tærskelværdien fastsættes til mindst 10 pct., vil byrderne samt
usikkerheden for erhvervslivet være markant højere, end hvis tærskelværdien fastsættes til mindst 25
pct., hvilket efter arbejdsgruppens vurdering vil være tilstrækkeligt i langt de fleste tilfælde.
120
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0121.png
Figur 7. Model 2
Den sektor-specifikke
mekanisme
En udenlandsk aktør erhverver kontrol eller
indflydelse i en dansk enhed, der opererer inden for en
særligt følsom
sektor eller er beskæftiget inden for en
særligt følsom
aktivitet.
Den tværsektorielle
screeningsmekanisme
En udenlandsk aktør, der
ikke
er fra en EU- eller
EFTA-stat erhverver kontrol eller indflydelse over en
dansk enhed.
Den udenlandske aktør opnår mindst 10 pct. af
stemmerettighederne eller kapitalen i den danske
enhed eller en tilsvarende faktisk indflydelse
Den udenlandske aktør opnår mindst 1/4, 1/2, 2/3
eller alle stemmerettighederne eller
kapitalandelene eller en tilsvarende faktisk
indflydelse
Erhvervelsen kræver forhåndstilladelse
Notifikation er frivillig.
Erhvervelsen kræver ikke forhåndstilladelse.
Der iværksættes
screening
Der iværksættes
screening
Arbejdsgruppen bemærker, at det i relation til model 2 særligt bør overvejes, om enheder, der
beskæftiger sig inden for kritisk infrastruktur og enheder, der udvikler, producerer eller vedligeholder
software, der anvendes til kritisk infrastruktur bør kvalificeres som særligt følsomme, jf. pkt. 7.3.1-
7.3.2 ovenfor. Dette vil indebære, at erhvervelse af kontrol eller indflydelse over sådanne danske
enheder ligeledes vil være omfattet af modellens sektor-specifikke screeningsmekanisme og dermed
kravet om forhåndsgodkendelse og tærskelværdien på 10 pct., ligesom alle udenlandske aktører vil
blive omfattet af screeningen. Dette kan være særligt hensigtsmæssigt i forhold til model 2, idet
erhvervelse af kontrol eller indflydelse i de nævnte danske enheder i modsatte fald vil være omfattet
af den tværsektorielle screeningsmekanisme, der bygger på frivillige notifikationer. Samtidig vil det
efter arbejdsgruppens opfattelse mindske risikoen ved at fastsætte tærskelværdien til 25 pct. i den
tværsektorielle screeningsmekanisme. Den endelige vurdering af, hvorvidt sådanne enheder bør
kvalificeres som særligt følsomme vil imidlertid afhænge af definitionen af kritisk infrastruktur, jf.
7.3.3 ovenfor.
121
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
7.6.1.3. Model 3: Kombineret sektor-specifik og gradueret tværsektoriel screeningsordning
Model 3 er ligeledes en todelt screeningsordning, der både indeholder en sektor-specifik og en
tværsektoriel screeningsmekanisme. Modellen adskiller sig fra model 2 ovenfor ved, at den
tværsektorielle screeningsmekanisme i model 3 er gradueret, således at der gælder en lavere
tærskelværdi og en pligt til at notificere for erhvervelser i enheder, der opererer inden for følsomme
sektorer eller beskæftiger sig med følsomme aktiviteter.
Den
sektor-specifikke screeningsmekanisme
forudsættes udformet i overensstemmelse med den
tilsvarende mekanisme i model 2, jf. nærmere herom pkt. 7.6.1.2 ovenfor.
Den
tværsektorielle screeningsmekanisme
vil omfatte to forskellige former for erhvervelser:
1. Erhvervelser, hvorved en udenlandsk aktør, der ikke er fra en EU- eller EFTA-stat, opnår
mindst 25 pct. af stemmerettighederne eller kapitalen i en dansk enhed eller en tilsvarende
faktisk indflydelse.
2. Erhvervelser, hvorved en udenlandsk aktør, der ikke er fra en EU- eller EFTA-stat, opnår
mindst 10 pct. af stemmerettighederne eller kapitalen eller en tilsvarende faktisk indflydelse i
en dansk enhed, der opererer
inden for
følsomme sektorer eller beskæftiger sig med følsomme
aktiviteter.
Hvis en udenlandsk aktør, der ikke er fra en EU- eller EFTA-stat, erhverver yderligere indflydelse i
den samme danske enhed, vil den nye erhvervelse selvstændigt skulle opfylde betingelserne for at blive
omfattet af screeningsmekanismen. Inden for de følsomme sektorer og aktiviteter vil alle yderligere
erhvervelse af 10 pct. af stemmerettighederne eller kapitalen eller en tilsvarende faktisk indflydelse
således blive omfattet, mens det for de øvrige erhvervelser vil forudsætte erhvervelse af yderligere 25
pct. eller en tilsvarende faktisk indflydelse. Flere på hinanden følgende erhvervelser vil blive
kumuleret, således at den erhvervelse, der medfører, at den udenlandsker aktør i alt opnår henholdsvis
mindst 10 eller 25 pct. af stemmerettighederne eller kapitalen eller en tilsvarende faktisk indflydelse
vil blive omfattet af ordningen.
De følsomme sektorer og aktiviteter vil f.eks. kunne omfatte forsyning af kritiske råvarer og enheder,
der behandler følsomme personoplysninger samt eventuelt udvikling og produktion af dual-use
produkter, der er underlagt eksportkontrol, kritisk infrastruktur, kritisk teknologi, hvis disse sektorer
og aktiviteter ikke anses for at være særligt følsomme og derved omfattet af den sektor-specifikke
screeningsmekanisme. Der henvises til pkt. 7.3.2 ovenfor.
Der vil være pligt til at notificere om alle erhvervelser inden for de følsomme sektorer.
Det foreslås, at pligten til at notificere skal gælde for alle udenlandske erhvervelser
inden for
følsomme
sektorer og aktiviteter uafhængigt af, om tærskelværdien på mindst 10 pct. overskrides, henset til at
dette i højere grad vil sikre, at screeningsmyndigheden i praksis bliver opmærksom på særlige aftaler
122
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0123.png
eller konstruktioner, der indebærer, at en udenlandske aktør opnår en tilsvarende faktisk indflydelse
over enheden.
For øvrige erhvervelser vil notifikation være frivilligt.
”Erhvervelse”, ”dansk enhed”, en ”udenlandsk
aktør”
og en ”udenlandsk
aktør, der ikke er fra en EU-
eller EFTA-stat”
defineres på samme måde som i model 1
ovenfor.
Eksempel 6. Anvendelsesområde for en tværsektoriel screeningsmekanisme og graduering i forhold til
notificeringspligt
Investor A ønsker at erhverve hele kapitalen og alle stemmerettighederne i dansk enhed B (aktieselskab). Enhed B
beskæftiger sig inden for en følsom sektor/aktivitet. Investor A er fra en EU- eller EFTA-stat.
Investor A vil ikke være omfattet af den sektor-specifikke screeningsmekanisme (idet der ikke er tale om en særligt
følsom sektor/aktivitet) eller af den tværsektorielle screeningsmekanisme (idet investor A er fra en EU- eller EFTA-
stat).
Investor A’s erhvervelse vil derfor ikke være omfattet af screening.
Havde investor A ikke været fra en EU- eller EFTA-stat ville erhvervelsen have været omfattet af den tværsektorielle
screeningsmekanisme og investor A have notificeringspligt, da den pågældende erhvervelse i enhed B sker inden for
en følsom sektor/aktivitet.
Hvis erhvervelsen var sket uden for en følsom sektor/aktivitet ville erhvervelsen ligeledes have været omfattet af den
tværsektorielle screeningsmekanisme, men notifikation alene have været frivilligt.
Eksempel 7. Tærskelværdi
Investor A ønsker at erhverve 20 pct. af kapitalen og stemmerettighederne i dansk enhed B (aktieselskab). Enhed B
beskæftiger sig hverken inden for en særligt følsom eller følsom sektor/aktivitet. Investor A er ikke fra en EU- eller
EFTA-stat.
Erhvervelsen vil ikke være omfattet af den sektor-specifikke screeningsmekanisme, da der ikke er tale om en særligt
følsom sektor/aktivitet).
Tilsvarende vil investor A’s erhvervelse ikke være omfattet af den tværsektorielle screeningsmekanisme og ordningen
med frivillig notifikation, da tærskelværdien på mindst 25 pct. af kapitalen eller stemmerettighederne i enhed B ikke
overskrides med erhvervelsen. En undtagelse hertil vil være, hvis investor A med erhvervelsen af de 20 pct. af kapitalen
og stemmerettighederne i enhed B konkret vurderes at opnå en faktisk indflydelse som svarer til mindst 25 pct. af
kapitalen eller stemmerettighederne.
Ligesom model 1 omfatter den tværsektorielle mekanisme
også
de tilfælde, hvor aktøren er
hjemmehørende i en EU- eller EFTA-stat eller i Rigsfælleskabet, og hvor en udenlandsk fysisk eller
juridisk person, der ikke er fra en EU- eller EFTA-stat eller fra Rigsfællesskabet har en
”relevant”
indflydelse på aktøren.
Som beskrevet i model 2 ovenfor, vil en tærskelværdi på mindst 10 pct. i en tværsektoriel
screeningsmekanisme fremstå
meget
byrdefuld for erhvervslivet, mens udenlandske erfaringer tilsiger,
at en tærskelværdi på mindst 25 pct. i visse tilfælde kan være for lav. Model 3 har den fordel, at
123
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
ordningen varetager begge hensyn. I modellens tværsektorielle mekanisme fastsættes en tærskelværdi
på mindst 10 pct. for erhvervelser i enheder, der opererer
inden for
følsomme sektorer eller beskæftiger
sig med følsomme aktiviteter, mens der for
øvrige
erhvervelser gælder en tærskelværdi på 25 pct.
Denne graduering gør det ligeledes muligt at indføre en notifikationspligt for erhvervelser inden for de
følsomme sektorer/aktiviteter, uden at denne pligt overføres til øvrige erhvervelser, der omfattes af
den tværsektorielle mekanisme.
Fordelene ved en sektor-specifik screeningsmekanisme for erhvervelser mv. i enheder, der opererer
inden for særligt følsomme sektorer eller beskæftiger sig med særligt følsomme aktiviteter vil være de
samme som beskrevet i model 2 ovenfor.
Ulempen er, at ordningen er følsom over for ændringer i trusselbilledet mv., idet ordningen
forudsætter, at det er muligt at forudse hvilke sektorer og aktiviteter, der i fremtiden kan blive
følsomme over for udenlandske erhvervelser mv. i forhold til beskyttelse af den nationale sikkerhed
og offentlige orden. Hvis en risikofyldt erhvervelse finder sted i enhed, der opererer inden for en sektor,
der ikke er vurderet som følsom, vil tærskelværdien være forholdsvis høj. Dette gælder også i forhold
til erhvervelse af yderligere indflydelse. Hertil kommer, at der stadig sker en tværsektoriel screening
uden for de definerede, følsomme sektorer, og at det derfor kan være vanskeligt for udenlandske
erhververe og danske enheder at vide, om en konkret erhvervelse kan blive genstand for et indgreb.
Som ved model 1 vil frivillig notifikation hertil medføre usikkerhed for danske enheder og udenlandske
erhververe i forhold til erhvervelser, der ikke notificeres. Endelig vil fastsættelsen af to tærskelværdier
gøre ordningen kompleks, og det vil i første omgang være den udenlandske aktørs eller den danske
enheds ansvar at vurdere, hvilket regime en konkret erhvervelse hører under.
124
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0125.png
125
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0126.png
7.6.2. Modeller for screening af andre udenlandske økonomiske dispositioner
7.6.2.1. Model A: Screening af erhvervelse og
”tilsvarende
foranstaltninger”
Model A indebærer, at model 1-3, jf. pkt. 7.6.1 ovenfor, udvides til at omfatte erhvervelse af
indflydelse eller kontrol over en dansk
enhed samt ”tilsvarende foranstaltninger”.
Sådanne tilsvarende foranstaltninger vil bl.a. kunne omfatte joint ventures, asset deals og visse drifts-
, leverandør- og serviceaftaler,
hvormed der opnås kontrol eller indflydelse over en dansk enhed.
Kravene til graden af kontrol eller indflydelse vil være fastsat i overensstemmelse med
forudsætningerne i henholdsvis model 1-3. Model A vil f.eks. kunne omfatte asset deals, der ikke
omfatter alle væsentlige aktiver i en dansk enhed, men hvor den udenlandske aktør alligevel opnår den
påkrævede kontrol eller indflydelse over den pågældende enhed. Modellen vil ligeledes kunne omfatte
joint ventures, hvor den udenlandske erhverver opnår kontrol eller indflydelse over den danske
samarbejdspartner. Drifts-, leverandør- og serviceaftaler vil også kunne omfattes, hvis aftalen fører til,
at den udenlandske aktør opnår den påkrævede kontrol eller indflydelse over enheden. Et eksempel
herpå vil kunne være en længerevarende uopsigelig driftsaftale.
Model A vil derimod f.eks. ikke omfatte drifts-, leverandør- og serviceaftaler og erhvervelse af aktiver,
hvor den udenlandske aktør opnår kontrol eller indflydelse over en enheds aktiv,
men ikke samtidig
opnår den påkrævede kontrol eller indflydelse over den danske enhed.
Dette vil i stedet kunne omfattes
med model B, jf. pkt. 7.6.2.2 nedenfor.
Herudover vil model A ikke omfatte dispositioner, hvorved den udenlandske aktør opnår indsigt i en
dansk enhed, uden at den udenlandske aktør samtidig opnår den påkrævede kontrol eller indflydelse
over den danske enhed.
Hvorvidt den udenlandske aktør opnår den påkrævede kontrol eller indflydelse vil bero på en konkret
vurdering. I den forbindelse vil bl.a. muligheden for at foretage en konkret vurdering af den opnåede
kontrol eller indflydelse og størrelsen af tærskelværdien i model 1-3 have betydning. Hvis kravene til
kontrol eller indflydelse f.eks. er 10 pct. af stemmerettighederne eller kapitalen i en dansk enhed eller
en tilsvarende faktisk indflydelse, vil flere tilsvarende foranstaltninger blive omfattet af
screeningsordningen. Dette skyldes, at 10 pct. af stemmerettighederne eller kapitalen alene medfører
ret til indflydelse i enkelte særlige tilfælde, jf. pkt. 7.2.3 ovenfor. Kravene til, hvornår en foranstaltning
fører til, at en udenlandsk aktør opnår en tilsvarende faktisk indflydelse, vil dermed være lave.
Model A vil endvidere ikke omfatte Greenfield-investeringer, idet den udenlandske aktør som
udgangspunkt ikke opnår kontrol eller indflydelse over en eksisterende dansk enhed, men opretter en
ny enhed
185
.
Hvis Greenfield-investeringer ønskes omfattet af en kommende generel screeningsordning vil det kunne lade sig gøre
ved at udvide ordningen til også at omfatte investeringer,
der fører til, at en ny enhed oprettes.
Jf. nærmere herom i pkt.
7.2.3 ovenfor.
185
126
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
Model A vil indebære en øget beskyttelse af den nationale sikkerhed og offentlige orden, idet flere
dispositioner end erhvervelse af kontrol eller indflydelse vil være omfattet af screeningsordningen med
udvidelsen til ”tilsvarende foranstaltninger”.
Ulempen er, at tilføjelsen af ”tilsvarende foranstaltninger” kan skabe en vis usikkerhed om, hvilke
dispositioner, der vil være omfattet af screening. Det vil være op til den udenlandske aktør og den
danske enhed at vurdere, om en given disposition giver en udenlandsk aktør en sådan kontrol eller
indflydelse, at dispositionen kræver forhåndsgodkendelse eller notifikation. Dette vil efter
omstændighederne kunne være en ganske vanskelig vurdering, der både kan føre til, at virksomheder
mv. underretter om for mange eller for få dispositioner. Hertil kommer, at tærskelværdierne i model
1-3 kun vil give en mindre vejledning i forhold til f.eks. driftsaftaler, ligesom det kan være vanskeligt
at vurdere, hvornår der opnås en sådan yderligere indflydelse eller kontrol, at dispositionen på et senere
tidspunkt omfattes af screeningsordningen.
Herudover vil mekanismen potentielt omfatte mange dispositioner, der ikke udgør en risiko, hvilket
kan medføre unødige administrative byrder for erhvervslivet og screeningsmyndigheden. Samtidig vil
mekanismen ikke kunne omfatte alle dispositioner, der potentielt udgør en risiko. Eksempelvis vil
mekanismen ikke omfatte Greenfield-investeringer eller dispositioner, hvorved en udenlandsk aktør
opnår indsigt og ikke kontrol eller indflydelse over en enhed. Indsigt i sig selv kan udgøre en trussel
mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden, da en udenlandsk aktør herved får adgang til viden
eller information om eller fra den danske enhed. Indsigten kan bruges i spionageøjemed.
7.6.2.2. Model B: Screening af erhvervelse af kontrol eller indflydelse over et aktiv
Model B indebærer, at model 1-3 udvides til at omfatte erhvervelser, hvorved en udenlandsk aktør
erhverver kontrol eller betydelig indflydelse over et aktiv samt mindst 50 pct. af et aktiv.
”Aktiver” vil både kunne omfatte løsøre, fast ejendom og immaterielrettigheder.
”En udenlandsk
aktør”
vil skulle forstås på samme måde som i model 1-3,
hvilket indebærer, at det
kan variere, hvorvidt mekanismen for screening af erhvervelse af aktiver også omfatter aktører fra
andre EU- og EFTA-stater. På samme måde vil kravene til f.eks. forhåndsgodkendelse og notifikation
kunne variere på baggrund af forudsætningerne i model 1-3.
”Erhvervelse” vil bl.a. kunne omfatte køb, leje, leasing og aftaler om drift og service.
Anvendelsesområdet for model B er
–
modsat model A ovenfor
–
ikke afhængigt af, at der opnås
kontrol eller indflydelse over den danske enhed. Kriteriet er, at der
opnås kontrol eller betydelig
indflydelse over et aktiv.
Modellen omfatter dermed f.eks. også en serviceaftale, der giver en
udenlandsk aktør adgang til nedlukke eller forstyrre et IT-system eller et servernetværk, selvom den
udenlandske aktør ikke opnår indflydelse på den danske enhed, som aftalen er indgået med. Herudover
127
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0128.png
vil modellen f.eks. kunne omfatte erhvervelse af fast ejendom, der kan anvendes til at forstyrre driften
af følsomme anlæg eller en aftale om drift af kritisk infrastruktur.
Modellen vil også f.eks. kunne omfatte Greenfield-investeringer og joint ventures i de tilfælde, hvor
der erhverves indflydelse over et aktiv.
Alt erhvervelse af yderligere kontrol eller betydelig indflydelse over det samme aktiv vil være omfattet
af screeningsordningen.
Model B vil medføre, at screeningsordningen på en gennemsigtig måde omfatter en flerhed af
dispositioner, der kan udgøre en trussel mod den offentlige orden og nationale sikkerhed. Screening af
erhvervelse af aktiver vil f.eks. kunne sikre mod omgåelse i de situationer, hvor en udenlandsk aktør
erhverver kontrol eller indflydelse over et kritisk aktiv i en enhed i stedet for at erhverve kapital.
Model B vil have vidtrækkende administrative konsekvenser for erhvervslivet, idet mekanismen vil
omfatte et meget stort antal dispositioner. Med modellen vil der indføres et omfattende
screeningsregime, der grundlæggende vil komplicere aftaler om drift, køb og salg af aktiver i Danmark,
og de erhvervsøkonomiske konsekvenser vurderes at være yderst høje.
7.6.2.3. Model C: Sikkerhedsventil
Som beskrevet i pkt. 7.2.2 ovenfor vil andre økonomiske dispositioner og andre aktiviteter end
”erhvervelser
og tilsvarende foranstaltninger” ligeledes kunne udgøre en alvorlig trussel mod den
nationale sikkerhed eller offentlige orden.
Med henblik på at imødegå truslen fra andre udenlandske økonomiske dispositioner samt andre
udenlandske aktiviteter vil model 1-3 og model A-B
kunne suppleres af en såkaldt ”sikkerhedsventil”,
der indeholder hjemmel til undtagelsesvist at gøre indgreb i udenlandske økonomiske dispositioner og
andre udenlandske aktiviteter.
I forhold til muligheden for at supplere de ovenfor nævnte modeller med en sikkerhedsventil bemærker
arbejdsgruppen mere generelt, at en sådan hjemmel også forudsætter, at proportionalitetsprincippet
overholdes, og at der foreligger tilstrækkeligt præcise kriterier for, hvornår de nationale myndigheder
kan gribe ind over for en given disposition eller aktivitet
186
. Det er vanskeligt på forhånd at afgrænse,
hvilke dispositioner eller aktiviteter, der vil kunne udgøre en tilsvarende trussel, og spørgsmålet
afhænger i øvrigt i høj grad af den bredere reguleringsmæssige sammenhæng, som en sikkerhedsventil
vil skulle indgå i, dvs. hvilken eller hvilke af de ovennævnte modeller, som sikkerhedsventil eventuelt
måtte blive kombineret med.
Kombineres en sikkerhedsventil f.eks. med en ren model 1 for anvendelsesområdet
–
dvs. en sektor-
specifik screeningsordning
–
vil sikkerhedsventilen ikke alene komme til at omfatte en lang række
186
Jf. pkt. 4.2.1 ovenfor.
128
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0129.png
udenlandske dispositioner eller aktiviteter ud over erhvervelser i danske enheder, men også indebære,
at der efter sikkerhedsventilen vil kunne gøres indgreb over for sådanne dispositioner eller aktiviteter
uden for
de henholdsvis særligt følsomme sektorer og aktiviteter og øvrige følsomme sektorer og
aktiviteter, der er behandlet ovenfor i under pkt. 7.6.1.1. En sikkerhedsventil i denne form vil få et
meget bredt genstandsfelt og potentielt tage sigte på bl.a. de erhvervelser og andre økonomiske
dispositioner, som er omfattet af model 2 og 3 samt model A og B.
Hvis en sikkerhedsventil i stedet f.eks. kombineres med model 2 og model A, får en sikkerhedsventil
et væsentligt smallere genstandsfelt end i eksemplet ovenfor. Afhængigt af de konkrete
omstændigheder vil sikkerhedsventilen i så fald f.eks. kunne omfatte drifts-, service- og
leverandøraftaler, asset deals eller joint ventures, der ikke måtte være omfattet af model A, Greenfield-
investeringer, visse forsknings- og innovationssamarbejder eller dispositioner og aktiviteter, der giver
en udenlandsk aktør sikkerhedstruende indsigt i en følsom dansk enhed, uden at der opnås kontrol eller
indflydelse i enheden.
Det smalleste genstandsfelt for en sikkerhedsventil vil isoleret set kunne opnås i kombination med
model 2 eller 3 og model B, idet model 2 og 3 begge indeholder både sektor-specifik og tværsektoriel
screening, mens model B omfatter screening af erhvervelser, hvorved en udenlandsk aktør erhverver
kontrol eller betydelig indflydelse
over et aktiv eller mindst 50 pct. af et aktiv. ”Aktiver” vil både
kunne omfatte løsøre, fast ejendom og immaterialretligheder. Det er imidlertid i den forbindelse vigtigt
at holde sig for øje, at model B som beskrevet ovenfor under pkt. 7.6.2.2 vurderes at ville have
vidtrækkende administrative konsekvenser for erhvervslivet, da modellen vil indebære screening af et
meget stort antal dispositioner.
Sikkerhedsventilens genstandsfelt er dermed afhængigt af anvendelsesområdet for den eller de andre
modeller, som denne særlige indgrebshjemmel skal ses i sammenhæng med. Har screeningsordningen
i udgangspunktet et bredt anvendelsesområdet, vil det tilbageværende rum for sikkerhedsventilen
tilsvarende blive smallere, hvilket også har en afledt betydning i forhold til vurderingen af, om en
sikkerhedsventil vil opfylde de EU-retlige krav om, at kriterier for indgreb ikke må være af generel og
abstrakt karakter.
Overordnet set vil en sikkerhedsventil skulle varetage de samme beskyttelseshensyn som model 1-3
og model A og B. Sikkerhedsventilen har således også til formål at beskytte den nationale sikkerhed
og offentlige orden, men kan omfatte udenlandske økonomiske dispositioner og aktiviteter, som falder
uden for de øvrige modellers anvendelsesområde, når sådanne undtagelsesvist udgør en tilsvarende
alvorlig trussel mod de nævnte beskyttelseshensyn
187
.
187
Anvendelsesområdet for model 1-3 og A-B er begrænset til visse dispositioner. Model 1-3 vil således omfatte
erhvervelse af kontrol eller indflydelse over en dansk enhed. Med model A udvides anvendelsesområdet til også at omfatte
tilsvarende foranstaltninger, og med model B omfattes erhvervelse af kontrol eller indflydelse over et aktiv. Herudover er
anvendelsesområdet i modellerne 1-3 og model A helt eller delvist begrænset til erhvervelse af kontrol eller indflydelse
eller tilsvarende foranstaltninger i danske enheder, der opererer inden for nærmere definerede sektorer eller beskæftiger
sig med nærmere definerede aktiviteter.
129
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0130.png
Begrebet ”økonomisk disposition” skal forstås bredt og vil –
afhængigt af, hvilke modeller en
sikkerhedsventil eventuelt måtte blive kombineret
med ‒ bl.a. kunne omfatte
køb og salg af varer og
tjenesteydelser, salg af viden eller knowhow, investeringer, joint ventures og optagelse af lån.
Begrebet ”aktivitet” skal ligeledes forstås bredt og kan således potentielt omfatte meget forskellige
typer af aktiviteter, f.eks. også opførelse af bygninger (byggetilladelser), udbygninger og erhvervelse
af fast ejendom.
Sikkerhedsventilen er en særlig indgrebshjemmel, der alene er tiltænkt anvendt undtagelsesvist og i
helt særlige tilfælde, hvor der foreligger en ”virkelig og tilstrækkelig alvorlig trussel” mod den
nationale sikkerhed og offentlige orden. Selv hvis en sikkerhedsventil får et forholdsvis smalt
genstandsfelt
–
f.eks. i kombination med model 2 og model A
–
vil det efter arbejdsgruppens opfattelse
være nødvendigt at fastsætte underkriterier til brug for vurderingen af, hvornår der kan ske indgreb
efter denne særlige indgrebshjemmel. Fastsættelse af underkriterier vurderes således nødvendigt for
tilstrækkeligt præcist at angive, under hvilke omstændigheder der kan foretages et indgreb efter
sikkerhedsventilen. Endvidere vil fastsættelsen af underkriterier bidrage til at sikre, at
sikkerhedsventilen varetager de samme beskyttelseshensyn som model 1-3 samt model A og B.
Underkriterierne vil således bl.a. kunne vedrøre, om dispositionen eller aktiviteten medfører, at en
udenlandsk aktør opnår indsigt i følsomme oplysninger eller adgang til at forstyrre eller nedlukke en
drift af betydning for den nationale sikkerhed og offentlige orden, samt om den udenlandske aktør
kontrolleres af en udenlandsk regering
188
.
At dispositionen eller aktiviteten skal være
”udenlandsk”
forudsætter i sikkerhedsventilen, at aktøren
er fra et land uden for EU eller EFTA, eller at aktøren eller dispositionen/aktiviteten har en relevant
tilknytning til en fysisk eller juridisk person fra et land uden for EU eller EFTA.
Dispositioner og aktiviteter, der foretages af personer fra Rigsfællesskabet anses ikke for at være
udenlandske.
Aktøren vil f.eks. have en relevant tilknytning til en udenlandsk fysisk eller juridisk person, hvis denne
har en relevant indflydelse på aktøren. Der vil være en formodning herfor, hvis den udenlandske person
besidder 25 pct. af stemmerettighederne i aktøren.
Dispositionen eller aktiviteten vil f.eks. kunne have en relevant tilknytning til en udenlandsk fysisk
eller juridisk person, hvis dispositionen eller aktiviteten helt eller delvist skal udføres af en udenlandsk
fysisk eller juridisk person. Sikkerhedsventilens indgrebshjemmel vil således f.eks. kunne omfatte en
udenlandsk persons køb af fast ejendom i Danmark eller en dansk enheds leverandøraftale med en
udenlandsk leverandør, der ikke er fra en EU- eller EFTA-stat. Hjemlen vil ligeledes kunne omfatte
en dansk enheds leverandøraftale med en dansk leverandør, hvis den danske leverandør har indgået en
aftale med en udenlandsk underleverandør, der ikke er fra en EU- eller EFTA-stat og som delvist skal
opfylde aftalen.
188
Jf. nærmere om underkriterier i pkt. 8.3.2 nedenfor.
130
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0131.png
En sådan sikkerhedsventil vurderer arbejdsgruppen vil kunne udgøre et effektivt værn mod nye,
udefrakommende trusler, idet den vil kunne anvendes på en hvilken som helst udenlandsk disposition
eller aktivitet, der truer landets sikkerhed, hvis kriterierne for at foretage et indgreb er opfyldt.
Sikkerhedsventilen er derved modstandsdygtig over for nye trusler, der f.eks. vil kunne opstå som
følge af den teknologiske, udenrigspolitiske eller samfundsmæssige udvikling. Samtidig kan
indgrebshjemlen betyde en sikkerhed, som indebærer, at en kommende generel screeningsordning i
udgangspunktet kan gives et smallere anvendelsesområde end hvad der ellers ville være
hensigtsmæssigt. Eksempelvis vil indgrebshjemlen kunne anvendes i de helt særlige tilfælde, hvor en
udenlandsk aktørs erhvervelse af fast ejendom eller en dansk enheds leverandøraftale med en
udenlandsk aktør udgør en alvorlig trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden, uden at
alle udenlandske leverandøraftaler eller alle udenlandske køb af fast ejendom underlægges en egentlig
screening som led i en generel screeningsordning
189
.
Dog er det en ulempe, at bredden i hjemlens anvendelsesområde kan medføre en lavere grad af
gennemsigtighed om, hvilke dispositioner eller aktiviteter, der kan omfattes af hjemlen og dermed
usikkerhed hos danske og udenlandske virksomheder. En lignende hjemmel kendes fra Norges
generelle screeningsordning, men de øvrige sammenlignelige lande, som arbejdsgruppen har
undersøgt, har
ikke
en lignende indgrebshjemmel i deres generelle screeningsordninger.
Sikkerhedsventilen kan derfor gøre Danmark mindre attraktiv for udenlandske investorer. Det skal dog
heroverfor anføres, at indgrebshjemlen
–
som det er tilfældet i Norge
–
alene forudsættes anvendt i et
meget begrænset antal tilfælde, og alene hvor der er tale om en tilstrækkelig alvorlig trussel.
Sikkerhedsventilen vil efter omstændighederne ligeledes kunne afgrænses, således at indgrebshjemlen
alene
omfatter udenlandske økonomiske dispositioner eller aktiviteter inden for visse følsomme
sektorer eller aktiviteter, eksempelvis hvor dispositionen kan have indflydelse på Danmarks forsvar,
kritisk infrastruktur, kritisk teknologi eller give adgang til klassificerede oplysninger eller følsomme
personoplysninger om danske statsborgere. Sikkerhedsventilen vil i så fald fortsat have et bredt
anvendelsesområde, idet denne særlige indgrebshjemmel vil kunne omfatte mange forskellige former
for dispositioner eller aktiviteter, men anvendelsesområdet afgrænses dog af, at dispositionen eller
aktiviteten skal have indflydelse på visse kritiske funktioner i samfundet eller give en udenlandsk
fysisk eller juridisk person adgang til klassificerede oplysninger eller følsomme personoplysninger.
Ordningen vil således f.eks. kunne omfatte erhvervelse af fast ejendom i nær beliggenhed af et militært
anlæg eller en aftale om køb af kameraer, der indeholder software med ansigtsgenkendelsesfunktion,
hvis aktiviteten undtagelsesvist udgør en virkelig og tilstrækkelig alvorlig trussel. Herved vil
indgrebshjemlen omfatte de dispositioner, der på nuværende tidspunkt forventes at kunne udgøre en
trussel, men idet dispositionerne er afgrænsede, er der en risiko for, at der vil kunne opstå situationer,
hvor en anden type af disposition eller aktivitet, der udgør en uforudset trussel, ikke vil blive omfattet
af hjemlen.
Erhvervelse af fast ejendom vil kunne omfattes af model B, men som beskrevet i pkt. 7.6.2.2 vurderes modellen at ville
have vidtrækkende administrative konsekvenser for erhvervslivet, da modellen vil indebære screening af et meget stort
antal dispositioner.
189
131
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0132.png
Sikkerhedsventilen forudsætter ikke indgivelse af ansøgning eller notifikation, hvorfor ordningen ikke
pålægger erhvervslivet konkrete handlepligter. Dette medfører imidlertid også, at der er en risiko for,
at myndighederne først vil blive opmærksom på, at en konkret disposition udgør en alvorlig trussel
mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden, når denne er gennemført. Sikkerhedsventilen kan
derfor potentielt medføre indgreb i form af et påbud om afvikling af en gennemført disposition eller
aktivitet, hvilket alt andet lige vil være mere byrdefuldt (intensivt) og dermed også i højere grad kan
tale for, at indgrebet vil kunne antage ekspropriativ karakter
190
. I relation til spørgsmålet om, hvorvidt
der bør indføres en ordning med en sikkerhedsventil, kan det heroverfor anføres, at sikkerhedsventilen
alene forudsættes anvendt yderst sjældent.
Det skal understreges, at ingen af de undersøgte lande
–
med undtagelse af Norge
–har
indført lignende
bestemmelser i deres generelle investeringsscreeningsordninger. På den baggrund er det derfor
arbejdsgruppens opfattelse, at hvis der indføres en sikkerhedsventil som led i en kommende dansk
ordning, vil Danmark kunne komme til at fremstå som et restriktivt land i forhold til regulering af
udenlandske investeringer mv.
190
Jf. nærmere herom i pkt. 8.4.5 nedenfor.
132
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0133.png
Kapitel 8
Kriterier for indgreb
Hovedpointer
En kommende generel screeningsordning skal give den kompetente myndighed hjemmel til at
gøre indgreb i en omfattet erhvervelse eller disposition, hvis denne udgør en trussel mod den
nationale sikkerhed eller offentlige orden.
”´National sikkerhed og offentlig
orden” skal forstås i overensstemmelse med EU-retten.
Begreberne skal forstås strengt, og kan alene påberåbes, når der foreligger en virkelig og
tilstrækkelig alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn.
Arbejdsgruppen peger på to mulige modeller for kriterier for indgreb:
o
En model, der forudsætter, at en omfattet erhvervelse eller anden økonomisk
disposition skal udgøre en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden.
o
En model, hvor der fastsættes vejledende underkriterier til brug for vurderingen af, om
en omfattet erhvervelse mv. udgør en trussel mod den nationale sikkerhed og offentlige
orden.
Arbejdsgruppen anbefaler, at en kommende ordning indeholder en hjemmel til at fastsætte vilkår
for, nedlægge forbud mod og påbyde afvikling af en omfattet erhvervelse eller økonomisk
disposition. Herudover anbefaler arbejdsgruppen, at ordningen indeholder en hjemmel til at
nedlægge midlertidige forbud ud fra et uopsætteligt hensyn til national sikkerhed og offentlig
orden.
8.1. Indledning
Et centralt element i en kommende generel screeningsordning er adgangen for myndighederne til
effektivt at skride ind i den situation, hvor en udenlandsk investering mv. vurderes at rejse
sikkerhedsmæssige problemstillinger. Det følger naturligt heraf, at en kommende screeningsordning
skal indeholde en hjemmel til at foretage i indgreb i erhvervelser og andre økonomiske dispositioner.
I dette kapitel vil det blive behandlet, hvilke kriterier en sådan indgrebshjemmel efter arbejdsgruppens
vurdering hensigtsmæssigt vil kunne bygge på.
Spørgsmålet om kriterier for en kommende indgrebshjemmel har en tydelig kobling til
anvendelsesområdet for en kommende generel screeningsordning. Der vil således alene kunne
133
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0134.png
foretages indgreb i erhvervelser mv., der er omfattet af screeningsordningens anvendelsesområde
191
,
og kriterierne fastsætter, hvornår et sådant indgreb vil kunne finde sted, jf. illustrationen af
sammenhængen i figur 9 nedenfor.
Figur 9. Forholdet mellem anvendelsesområde og kriterier for indgreb:
Samtlige erhvervelser og økonomiske dispositioner
under dansk juridiktion
Screeningsordningens anvendelsesområde
Erhvervelser og dispositioner, der
gøres indgreb imod. Området er
defineret via kriterierne for indgreb
I forbindelse med udformningen af en indgrebshjemmel vil der også skulle tages stilling til, hvilke
former for indgreb, der skal være hjemmel til under en kommende screeningsordning, f.eks. om der
skal være mulighed for fastsættelse af vilkår som forudsætning for godkendelse (mitigerende vilkår),
eller om der alene skal være mulighed for at nedlægge forbud mod en given erhvervelse mv. I
hovedparten af de undersøgte lande vil der være hjemmel til begge dele, men f.eks. Finland har på
nuværende tidspunkt ikke hjemmel til at fastsætte mitigerende vilkår
192
.
Det bemærkes, at de udenlandske erfaringer viser, at risici overvejende adresseres gennem mitigerende
vilkår, der betyder, at en udenlandsk investering mv. kan gennemføres på visse betingelser.
Betingelserne kan f.eks. være tilladelse til en mindre investering end planlagt eller krav om specifikke
sikkerhedstiltag såsom restriktioner i forhold til adgang til specifik data eller teknologi, krav om at
produktionen af et specifikt aktiv ikke må flyttes til udlandet, særlige krav til datahåndtering eller krav
om at en myndighed får observatørstatus i bestyrelsen. Tiltag forhandles med investeringsparterne,
hvilket bidrager til at gøre antallet af afvisninger lavt eller ikkeeksisterende. F.eks. er USA det af de
seks udvalgte lande, der efter det oplyste har afvist flest udenlandske investeringer, og der har her
været tale om et meget begrænset antal afvisninger
193
.
191
For så vidt angår anvendelsesområdet for en kommende generel screeningsordning henvises til arbejdsgruppens
overvejelser under kapitel 7 ovenfor.
192
Dog bemærkes, at den finske regering den 17. juni 2020 har fremsat et lovforslag, der indebærer, at Arbejds- og
Næringsministeriet vil få hjemmel til også at fastsætte vilkår, jf. i øvrigt pkt.6.2 ovenfor.
193
I USA er udenlandske investeringer som led i investeringsscreening blevet afvist fem gange siden 1975, jf.
”Erhvervsministeriet:
Debatoplæg for en kommende ordning for screening af udenlandske investeringer og andre
134
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0135.png
8.2. De relevante beskyttelseshensyn
Arbejdsgruppen har i kapitel 6 ovenfor nærmere beskrevet, hvilke kriterier der i en række
sammenlignelige lande lægges til grund for indgreb i sager vedrørende screening af udenlandske
investeringer og andre økonomiske aktiviteter
194
.
Den komparative landeundersøgelse peger på, at de udvalgte lande ikke nødvendigvis anvender
nøjagtig de samme kriterier for indgreb i deres screeningslovgivning, men generelt kan man sige, at
de fastsatte kriterier i vidt omfang tager sigte på at beskytte de samme offentlige interesser, typisk
nationale eller offentlige sikkerhedsinteresser og/eller den offentlige orden. I nogle lande
–
bl.a. i
Finland, Norge og Frankrig
–
henvises også i lovgivningen eksplicit til f.eks. nationale
forsvarsinteresser, mens dette kriterium i andre lande eventuelt kan indgå som en delmængde i andre
kriterier såsom national eller offentlig sikkerhed.
I de fleste af de undersøgte lande er det ikke nærmere præciseret, hvad der eksempelvis forstås ved
national eller offentlig sikkerhed, hvilket indebærer, at det kan være vanskeligt eller umuligt at
sammenligne de nationale indgrebskriterier på tværs af landene. I både Finland og Tyskland, der
ligesom Danmark er medlemmer af EU, henvises imidlertid til, at de fastsatte indgrebskriterier skal
forstås i overensstemmelse med EU-retten.
Enkelte lande, bl.a. Norge, har i lovgivningen angivet en række underkriterier, som skal medvirke til
at indkapsle det overordnede indgrebskriterium ”nationale sikkerhedsinteresser”.
I den norske
lovgivning er det således præciseret, at der med nationale sikkerhedsinteresser sigtes til landets
suverænitet, territoriale integritet og demokratiske styreform samt overordnede sikkerhedspolitiske
interesser knyttet til 1) de øverste statsorganers virksomhed, sikkerhed og handlefrihed, 2) forsvar,
sikkerhed og beredskab, og 3) forholdet til andre stater og internationale organisationer, 4) økonomisk
stabilitet og handlefrihed, og 5) samfundets grundlæggende funktionalitet og befolkningens
grundlæggende sikkerhed
195
. Noget lignende er tilfældet i UK, hvor det fremgår af lovgivningen, at
der kan foretages indgreb ud fra et hensyn til ”visse offentlige interesser”. Ved sådanne interesser
forstås 1) national sikkerhed, herunder offentlig sikkerhed, 2) finansiel stabilitet og 3)
mediepluralisme
196
.
udenlandske aktiviteter”, den 6. marts 2020, s. 11. I Finland har der endnu ikke været truffet beslutning om forbud
–
og lag
om tillsyn över utlänningars företagsköp har været i kraft siden 2012, jf. pkt. 6.2 ovenfor.
194
Jf. pkt. 6.8.2 ovenfor.
195
Jf. pkt. 6.4 ovenfor. Det bemærkes i øvrigt, at Kommissionen har anført, at i tilfælde af ”aggressive opkøb” fra
udenlandske investorers side (f.eks. med henblik på at begrænse udbuddet til EU-markedet af en bestemt
vare/tjenesteydelse) er den mest relevante undtagelse ”den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed” som fastsat i
TEUF artikel 65, jf. meddelelse fra Kommissionen
–
vejledning til medlemsstaterne vedrørende udenlandske direkte
investeringer og fri bevægelighed for kapital fra tredjelande og beskyttelse af Europas strategiske aktiver, inden forordning
(EU) 2019/452 (forordning om FDI-screening) finder anvendelse, den 26. marts 2020 (https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/DA/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020XC0326(03)&from=DA)
196
Jf. pkt. 6.6 ovenfor. I den britiske regerings forslag til en langsigtet reform af landets lovgivning på området er
indgrebskriteriet dog afgrænset til ”nationale sikkerhedsinteresser”.
135
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0136.png
Som nærmere redegjort for i kapitel 4 ovenfor, er rammerne for at etablere en generel
screeningsordning, der indeholder en hjemmel til at foretage indgreb i erhvervelser mv. ud fra et
hensyn til national sikkerhed og offentlig orden,
i praksis
stort set alene begrænset af Danmarks EU-
retlige forpligtelser. Ifølge EU-retten kan begrænsninger i varernes fri bevægelighed,
tjenesteydelsernes fri bevægelighed, kapitalens fri bevægelighed og etableringsretten foretages,
såfremt begrænsningerne kan begrundes ud fra et hensyn til den offentlige sikkerhed og den offentlige
orden, og proportionalitetsprincippet er opfyldt.
Der findes heller ikke inden for EU-retten, herunder praksis fra EU-Domstolen, en entydig beskrivelse
af begreberne ”offentlig sikkerhed” og ”offentlig orden”. Domstolen har imidlertid udtalt sig om
begreberne i flere sammenhænge.
Domstolen har bl.a. udtalt sig om begreberne i forhold til varernes fri bevægelighed. Domstolen har
bl.a. præciseret, at artikel 36 tager sigte på at beskytte andre end rent økonomiske interesser
197
.
I dom af 10. juli 1984 i sag
C-72/83, Campus Oil,
præmis 35, udtalte Domstolen
”at olieprodukter, på
grund af deres ganske særlige vigtighed som energikilde i en moderne økonomi, er af grundlæggende
betydning for en stats eksistens, idet ikke alene samfundsøkonomien, men i første række
samfundsinstitutionerne og de livsvigtige offentlige tjenester samt endog befolkningens overlevelse er
afhængig heraf”. Endvidere
udtalte Domstolen, at ”en
afbrydelse af forsyningen med olieprodukter og
de risici, der heraf opstår for statens eksistens kan derfor på alvorlig måde bringe den offentlige
sikkerhed i fare, som kan beskyttes med hjemmel i artikel 36”.
Domstolen har ligeledes
udtalt sig om ”den offentlige orden” og ”den offentlige sikkerhed” i forhold
til begrænsninger for kapitalens fri bevægelighed.
I dom af 14. marts 2000 i sag
C-54/99, Église de scientologie,
præmis 17, har Domstolen udtalt, at
”selv om medlemsstaterne
i det væsentlige har frihed til i overensstemmelse med deres nationale behov
at bestemme, hvad hensynet til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed kræver, må
begrundelserne imidlertid i fællesskabsretlig sammenhæng og særligt i det omfang, de skal
retfærdiggøre en fravigelse af det grundlæggende princip om frie kapitalbevægelser, fortolkes strengt,
således at deres rækkevidde ikke ensidigt kan fastlægges af den enkelte medlemsstat uden
fællesskabsinstitutionernes kontrol”.
Domstolen udtalte videre, at den offentlige orden og den offentlige sundhed således alene kan
påberåbes, når der foreligger
”en
virkelig og tilstrækkelig alvorlig trussel mod et grundlæggende
samfundshensyn”, og at begrundelserne heller ikke må drejes bort fra deres egentlige funktion for at
tjene rent økonomiske formål.
197
Se bl.a. dom af 10. juli 1984 i sag
C-72/83, Campus Oil,
præmis 35, og dom af 28. april 1998 i sag
C-120/95, Decker,
præmis 39.
136
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
I dom af 10. november 2011 i sag
C-212/09, Kommissionen mod Portugal,
præmis 83, har Domstolen
udtalt, at den offentlige sikkerhed ligeledes kun kan påberåbes, når der foreligger en virkelig og
tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn.
I samme retning ses dom af 18. juni 2020 i sag
C-78/18, Kommissionen mod Ungarn,
præmis 91, hvor
Domstolen har udtalt følgende: ”Det
følger imidlertid af Domstolens faste praksis, at når de hensyn til
den offentlige orden og den offentlige sikkerhed, der er nævnt i artikel 65, stk. 1, litra b), TEUF, gør
det muligt at fravige en grundlæggende frihed, der er fastsat i EUF-traktaten, skal de fortolkes strengt,
hvorfor deres rækkevidde ikke kan fastlægges ensidigt af den enkelte medlemsstat uden EU-
institutionernes kontrol. Disse hensyn kan således kun påberåbes, når der foreligger en reel, umiddelbar
og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en
grundlæggende samfundsinteresse”.
Der kan være forskel i, hvilke forhold, der gyldigt vil kunne begrunde restriktioner for kapitalens fri
bevægelighed alt efter, om en restriktion er rettet mod kapitalbevægelser til og fra tredjelande eller
mellem medlemsstaterne. Domstolen har således udtalt følgende i dom af 18. juni 2020 i sag
C-78/18,
Kommissionen mod Ungarn,
præmis 80: ”Det fremgår i øvrigt af Domstolens praksis, at dette mål om
at øge gennemsigtigheden af finansieringen af foreninger som et tvingende alment hensyn kan
begrunde vedtagelsen af en national lovgivning, der indebærer en mere indgribende restriktion for den
frie bevægelighed for kapital fra tredjelande end for kapital fra andre medlemsstater.
Kapitalbevægelser fra tredjelande adskiller sig således fra kapitalbevægelser fra andre medlemsstater
ved, at de i deres oprindelsesland ikke er undergivet de foranstaltninger til harmonisering af
lovgivningen og til samarbejde mellem nationale myndigheder, der finder anvendelse i alle
medlemsstaterne.”
I en kommende generel screeningsordning skal
”national sikkerhed og offentlig orden” forstås i
overensstemmelse med EU-retten.
Der kan som nævnt ikke siges noget entydigt om, hvordan ”national sikkerhed eller offentlig orden”
skal defineres, men det ligger dog klart, at begreberne skal fortolkes strengt, ikke må tjene rent
økonomiske interesser og alene kan påberåbes, når der foreligger en virkelig og tilstrækkelig alvorlig
trussel mod et grundlæggende samfundshensyn. Herudover følger det af EU-domstolens praksis, at der
vil skulle opstilles præcise og klare kriterier for, hvornår et indgreb kan foretages, jf. nærmere herom
pkt. 4.2.1 ovenfor.
”National sikkerhed” antages at kunne vedrøre Danmarks territorielle integritet og befolkningens
overlevelse, risikoen for forstyrrelse af internationale relationer eller nationernes fredelige
sameksistens samt trusler mod militære interesser. Desuden betragtes handlinger, der har til hensigt at
forvolde Danmark skade, som i strid med hensynet til national sikkerhed. Det kan f.eks. være
forbrydelser mod statens selvstændighed eller forbrydelser mod statsforfatningen og de øverste
statsmyndigheder, jf. straffelovens kapitel 12 og 13.
137
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0138.png
Med ”den offentlige orden” sigtes til andre alvorlige forbrydelser end dem, der er omfattet af
straffelovens kapitel 12 og 13, som vil kunne true den offentlige orden væsentligt, uden at der herved
er fare for den nationale sikkerhed. Hensynet til den offentlige orden kan bl.a. vedrøre handlinger, der
udgør eller vil kunne udgøre en risiko for Danmark som et selvstændigt, demokratisk og sikkert
samfund. Herudover kan det vedrøre evnen til at forebygge, afdække og modvirke sikkerhedstruende
virksomhed og evnen til at bidrage til, at sikkerhedstiltag gennemføres i overensstemmelse med
grundlæggende retsprincipper og værdier i et demokratisk samfund. Det vil ligeledes kunne vedrøre
beskyttelse af den offentlige sundhed.
Ovenstående beskrivelse af ”national sikkerhed” og ”offentlig orden” er ikke udtømmende. Inden for
den EU-retlige ramme vil andre interesser af stor samfundsmæssig betydning således også kunne tages
i betragtning.
Det skal herudover bemærkes, at samarbejdsmekanismen i FDI-forordningen bl.a. giver andre EU-
medlemsstater mulighed for at fremsætte bemærkninger vedrørende en udenlandsk direkte investering,
der undergår screening i en anden medlemsstat (f.eks. Danmark), hvis medlemsstaten finder, at
investeringen vil kunne påvirke dens sikkerhed eller offentlige orden
198
. En lignende mulighed har
Kommissionen
199
. Hvis Kommissionen finder, at en udenlandsk direkte investering vil kunne påvirke
projekter eller programmer af interesse for unionen ud fra et hensyn til sikkerheden eller den offentlige
orden, kan Kommissionen desuden afgive en udtalelse rettet til den medlemsstat, hvor investeringen
planlægges eller er gennemført
200
. Efter FDI-forordningen
har Danmark pligt til at tage ”behørigt
hensyn” til andre medlemsstaters bemærkninger
og til Kommissionens udtalelser om udenlandske
direkte investeringer i Danmark.
Herudover har Danmark pligt til at tage ”nøje hensyn” til udtalelser
fra Kommissionen om investeringer, der vil kunne påvirke projekter eller programmer af interesse for
Unionen. I forbindelse med udmøntningen af en kommende generel screeningsordning, bør det således
overvejes, om screeningsordningen ligeledes skal indeholde en hjemmel til at gøre indgreb i
udenlandske direkte investeringer, der udgør en trussel mod den nationale sikkerhed og offentlige
orden i en anden EU-medlemsstat eller som vil kunne påvirke projekter eller programmer af interesse
for Unionen ud fra et hensyn til sikkerheden eller den offentlige orden. Det vurderes imidlertid at være
tilstrækkeligt, at der kan lægges vægt på bemærkninger fra andre medlemsstater og udtalelser fra
Kommissionen i vurderingen af, om en omfattet erhvervelse mv. udgør en trussel mod den nationale
sikkerhed eller offentlige orden i Danmark.
8.3. Vurderingen af risikoen
8.3.1. De tre risikofaktorer
Jf. pkt. 4.2.4.4 ovenfor.
Kommissionen kan således afgive en udtalelse, hvis Kommissionen finder, at den pågældende investering vil kunne
påvirke sikkerheden eller den offentlige orden i mere end én medlemsstat, eller hvis Kommissionen har relevante
oplysninger om investeringen.
200
Jf. pkt. 4.2.4.4 ovenfor.
199
198
138
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0139.png
Der er flere faktorer, der kan have betydning for, om en erhvervelse eller en anden økonomisk
disposition udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden. En vurdering af en
potentiel trussel forudsætter derfor, at det afdækkes, om en eller flere af disse faktorer konkret udgør
en risiko.
Det er arbejdsgruppens opfattelse, at følgende tre overordnede risikofaktorer må anses for relevante i
forhold til en vurdering af, hvorvidt en erhvervelse mv. udgør en trussel mod den nationale sikkerhed
eller offentlige orden:
1) den danske enhed, som erhvervelsen mv. er rettet imod,
2) den pågældende disposition, dvs. erhvervelsen mv., og
3) den udenlandske aktør.
I forhold til den danske enhed (nr. 1), bør det vurderes, om den pågældende enhed direkte eller
indirekte kan have betydning for den nationale sikkerhed eller offentlige orden i Danmark.
I forhold til den pågældende disposition (nr. 2) skal denne overskride de fastsatte grænser for kontrol
eller indflydelse i en kommende generel screeningsordning, men det bør også vurderes, om der er en
risiko for, at den opnåede kontrol eller indflydelse konkret kan anvendes til at underminere den
nationale sikkerhed eller offentlige orden her i landet.
I forhold til den udenlandske aktør (nr. 3) bør det vurderes, om der er en risiko for, at den udenlandske
aktør vil søge at udnytte den erhvervede kontrol eller indflydelse til at underminere den nationale
sikkerhed eller offentlige orden i Danmark.
Der vil i alle tilfælde være tale om en konkret og samlet vurdering af alle tre risikofaktorer.
Eksempelvis kan en erhvervelse rettet mod en dansk enhed, der beskæftiger sig med kritisk
infrastruktur, udgøre en trussel, hvis erhvervelsen giver den udenlandske aktør adgang til at nedlukke
eller forstyrre driften. Truslen forstærkes, hvis det vurderes, at den udenlandske aktør har tilknytning
til en fremmed magt og formindskes, hvis det vurderes, at aktøren alene har kommercielle interesser.
Selvom sidstnævnte vurderes at være tilfældet, kan erhvervelsen stadig udgøre en trussel mod den
nationale sikkerhed eller offentlige orden, hvis f.eks. konsekvensen af en nedlukning vurderes at kunne
være særlig alvorlig eller kritisk.
Risikovurderingen kan efter omstændighederne forudsætte, at screeningsmyndigheden inddrager
relevante myndigheder, herunder sikkerheds- og efterretningstjenesterne samt det ministerium, hvis
område den pågældende erhvervelse mv. hører under, jf. nærmere herom i kapitel 9 om
afgørelseskompetencen nedenfor.
139
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0140.png
8.3.2. Indgrebskriterier
Som det fremgår ovenfor, skal et indgreb være begrundet i et hensyn til den nationale sikkerhed eller
offentlige orden, hvilket skal forstås i overensstemmelse med EU-retten. Hvorvidt en konkret
erhvervelse udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden vil bero på en samlet
risikovurdering af de tre risikofaktorer
201
.
Arbejdsgruppen har i den forbindelse overvejet, om en kommende generel screeningsordning bør
indeholde underkriterier til kvalificering af vurderingen af, om en erhvervelse mv. udgør en trussel af
den nævnte karakter.
FDI-forordningens
202
artikel 4 indeholder en indikativ liste over faktorer, som medlemsstaterne kan
tage i betragtning, når det vurderes, om en udenlandsk direkte investering vil kunne påvirke
sikkerheden eller offentlige orden, jf. boks 6 nedenfor.
Boks 6. FDI-forordningens artikel 4
”Faktorer,
som kan tages i betragtning af medlemsstaterne eller Kommissionen
1. Når det vurderes, om en udenlandsk direkte investering vil kunne påvirke sikkerheden eller den offentlige orden,
kan medlemsstaterne og Kommissionen tage dens potentielle indvirkning på bl.a. følgende i betragtning:
a) kritisk infrastruktur, uanset om den er fysisk eller virtuel, herunder energi, transport, vand, sundhed,
kommunikation, medier, databehandling eller -lagring, luft- og rumfart, forsvar, valgrelateret eller finansiel
infrastruktur, og følsomme faciliteter samt jord og fast ejendom, der er afgørende for anvendelsen af sådan
infrastruktur
b) kritiske teknologier og produkter med dobbelt anvendelse som defineret i artikel 2, nr. 1), i Rådets forordning (EF)
nr. 428/2009 (15), herunder kunstig intelligens, robotteknologi, halvledere, cybersikkerhed, luft- og rumfart,
forsvar, energilagring, kvante- og nuklearteknologi samt nanoteknologi og bioteknologi
c) forsyning af kritiske råvarer, herunder energi eller råvarer, samt fødevaresikkerhed
d) adgang til følsomme oplysninger, herunder personoplysninger, eller muligheden for at kontrollere sådanne
oplysninger eller
e) mediefrihed og mediernes pluralisme.
2. Når det vurderes, om en udenlandsk direkte investering vil kunne påvirke sikkerheden eller den offentlige orden,
kan medlemsstaterne og Kommissionen også tage hensyn til navnlig:
a) om den udenlandske investor direkte eller indirekte kontrolleres af regeringen, herunder et tredjelands statslige
organer eller væbnede styrker, herunder gennem ejerforhold eller betydelig finansiering
b) om den udenlandske investor allerede har været involveret i aktiviteter, der påvirker sikkerheden eller den offentlige
orden i en medlemsstat, eller
c) om der er en alvorlig risiko for, at den udenlandske investor deltager i ulovlige eller kriminelle aktiviteter.”
Faktorerne i FDI-forordningens artikel 4 og andre lignende faktorer vil kunne anvendes som
vejledende underkriterier for, om en erhvervelse mv. udgør en trussel mod den nationale sikkerhed
eller offentlige orden i Danmark.
201
Jf. pkt. 8.3.1 ovenfor.
202
Jf. pkt. 4.2.4 ovenfor.
140
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0141.png
Faktorerne i forordningens artikel 4, stk. 1, vedrører risikovurderingen af den danske enhed.
Disse faktorer vil kunne være relevante som vejledende underkriterier, hvis der screenes på tværs af
alle sektorer og aktiviteter, f.eks. i en tværsektoriel screeningsmekanisme som foreslået i model 1 i
kapitel 7 om anvendelsesområdet
203
. Faktorerne vil derimod ikke kunne anvendes som vejledende
underkriterier under en ren sektor-specifik screeningsordning eller en gradueret tværsektoriel
screeningsordning som foreslået i model 2 og 3 i kapitel 7 om anvendelsesområdet
204
, idet faktorerne
i disse modeller foreslås anvendt til henholdsvis at afgrænse ordningens anvendelsesområde eller
fastsætte særlige krav til erhvervelser mv. i enheder, der beskæftiger sig inden for følsomme sektorer
eller beskæftiger sig med følsomme aktiviteter.
Det bemærkes, at begrebet ”kritisk infrastruktur” i en
kommende generel screeningsordning bør forstås i overensstemmelse med den danske definition heraf,
jf. pkt. 7.3.3 ovenfor.
Faktorerne i FDI-forordningens artikel 4, stk. 2, vedrører risikovurderingen af den udenlandske aktør
og vil både kunne anvendes under en sektor-specifik og tværsektoriel screeningsordning, dvs. alle de
foreslåede modeller under anvendelsesområdet.
FDI-forordningen indeholder ikke faktorer vedrørende risikovurderingen af den pågældende
disposition. Vejledende underkriterier herfor vil kunne vedrøre bl.a., om den opnåede kontrol eller
indflydelse kan anvendes til at nedlukke eller forstyrre en drift eller kan give den udenlandske aktør
en sikkerhedstruende indsigt i en dansk enhed. Sidstnævnte kan f.eks. være tilfældet, hvis den
udenlandske aktør potentielt herved kan få adgang til oplysninger, der vil kunne anvendes til
afpresning eller spionage.
Det er arbejdsgruppens vurdering, at fastsatte underkriterier alene vil kunne være vejledende og
indikative for, hvad der kan lægges vægt på i forbindelse med en afgørelse om indgreb. Dette skyldes,
at vurderingen af en eventuel trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden i sagens natur
er kompleks og altid vil kræve en konkret vurdering af alle relevante elementer i den enkelte sag.
Endvidere vil der som nævnt være tale om en samlet vurdering af de tre risikofaktorer, hvor der bl.a.
kan lægges vægt på de potentielle konsekvenser af, at en given trussel realiseres. Hvis der derimod
fastsættes udtømmende underkriterier for vurderingen, vil der ikke på samme måde kunne foretages
en samlet bedømmelse af risikoen. Herudover vil fastsættelse af udtømmende underkriterier gøre
indgrebshjemlen yderest følsom i forhold til ændringer i trusselbilledet, der kan medføre en ændring i,
hvilke underkriterier, der er relevante. Endelig skal det bemærkes, at fastsættelse af udtømmende
underkriterier for risikovurderingen af den danske enhed delvist vil udviske fordelene ved en
tværsektoriel screeningsmekanisme, der netop har til formål at gøre screeningsmekanismen robust og
fremtidssikker. Dette ses heller ikke anvendt i de undersøgte lande.
Vejledende underkriterier vil dog kunne give erhvervslivet et rimeligt billede af, hvilke kriterier, der
kan indgå i myndighedernes samlede risikovurdering af en konkret erhvervelse mv., der er genstand
203
Jf. pkt. 7.6.1.1 ovenfor.
204
Jf. pkt. 7.6.1.2-7.6.1.3 ovenfor.
141
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
for screening. Hvis et eller flere underkriterier vedrørende alle tre risikofaktorer er opfyldt, vil dette
som udgangspunkt medføre, at den kompetente myndighed ikke vil tillade eller godkende erhvervelsen
mv., idet denne i så fald som udgangspunkt vil udgøre en trussel mod den nationale sikkerhed eller
offentlige orden. Vejledende underkriterier medfører således en højere grad af gennemsigtighed og
forudsigelighed for erhvervslivet.
De vejledende underkriterier til kriterierne ”national sikkerhed” og ”offentlig orden” vil kunne fremgå
af en kommende lovgivning
–
enten i selve loven eller i de tilhørende lovbemærkninger
–
eller i en
tilknyttet bekendtgørelse.
De undersøgte landes screeningsordninger indeholder ikke en sådan liste over vejledende
underkriterier for indgreb, men angiver hensynet til national sikkerhed og eventuelt offentlig orden
som de overordnede kriterier for indgreb.
Denne tilgang skaber ikke samme gennemsigtighed eller forudsigelighed som fastsættelse af
vejledende underkriterier, men afspejler, at der er tale om en samlet og konkret vurdering af den
potentielle trussel. Hvis der ikke fastsættes vejledende underkriterier vil der fortsat i vurderingen kunne
lægges vægt på faktorerne i FDI-forordningens artikel 4 i forhold til udenlandske direkte investeringer
fra lande uden for EU, men faktorerne vil i så fald ikke fremgå som vejledende kriterier for indgreb i
den kommende screeningsordning. Det skal herudover bemærkes, at
det ‒ uanset den konkrete
afvejning i det konkrete tilfælde ‒
næppe vil være i overensstemmelse med EU-retten ikke at fastsætte
vejledende underkriterier for, hvornår et indgreb kan finde sted, men det vil i sidste ende bl.a. bero på,
hvor smalt en kommende screeningsordning indrettes. Dette skyldes, at der ifølge EU-retten på forhånd
skal fastsættes præcise kriterier for, hvornår et indgreb kan finde sted, jf. pkt. 4.2.1 ovenfor.
Hvis der indføres en såkaldt
”sikkerhedsventil” som foreslået i model C om anvendelsesområdet,
jf.
pkt. 7.6.2.3 ovenfor, vil der skulle fastsættes vejledende underkriterier til brug for vurderingen af, om
en udenlandsk økonomisk disposition eller anden aktivitet udgør en virkelig og tilstrækkelig alvorlig
trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden. Dette skyldes, at en sikkerhedsventil
potentielt kan omfatte flere forskellige former for dispositioner og aktiviteter end foreslået i model 1-
3 og A-B i samme kapitel, jf. 7.6 ovenfor. Fastsættelse af underkriterier er således nødvendigt for
tilstrækkeligt præcist at angive, under hvilke omstændigheder der kan foretages et indgreb efter
sikkerhedsventilen. Samtidig vil fastsættelse af underkriterier i en sikkerhedsventil bidrage til at sikre,
at sikkerhedsventilen varetager samme beskyttelseshensyn som model 1-3 og A-B i pkt. 7.6 ovenfor.
Underkriterierne i FDI-forordningens artikel 4
–
samt de foreslåede underkriterier i model 2, jf. pkt.
8.5.2
nedenfor ‒
er primært møntet på erhvervelser og vil derfor skulle tilpasses i en eventuel
sikkerhedsventil, dog uden at formålet med et indgreb ændres.
142
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0143.png
8.4. Former for indgreb
8.4.1. Fastsatte vilkår
De undersøgte udenlandske screeningsordninger indeholder
–
med undtagelse af den finske
screeningsordning
–
en hjemmel til at fastsætte mitigerende vilkår for en omfattet erhvervelse mv.
205
De udenlandske erfaringer viser som nævnt, at fastsættelse af vilkår i praksis anvendes i langt højere
grad end nedlæggelse af forbud
206
.
Fastsatte vilkår må ikke forveksles med vilkår, der aftales mellem sagens parter og den relevante
screeningsmyndighed, inden der træffes afgørelse i sagen
207
. Vilkår bør kunne aftales med sagens
parter med henblik på at mitigere en potentiel trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige
orden, så der kan meddeles tilladelse til en erhvervelse eller anden økonomisk disposition. Aftalte
vilkår udgør imidlertid ikke et indgreb, men kan være en betingelse for en afgørelse om tilladelse til
en erhvervelse mv. Der henvises for en uddybning heraf til kapitel 9 om afgørelseskompetencen og
kapitel 10 om administration af screeningsordningen neden for.
Hvis en kommende generel screeningsordning indeholder en hjemmel til at fastsatte mitigerende vilkår
må det på baggrund af de udenlandske erfaringer
–
og ud fra proportionalitetsbetragtninger
–
forventes, at størstedelen af de sager, hvor en erhvervelse mv. kan udgøre en trussel mod den nationale
sikkerhed eller offentlige orden, afgøres ved fastsættelse af mitigerende vilkår. Da fastsættelse af vilkår
generelt må betragtes som mindre byrdefyldt end nedlæggelse af forbud, vil en hjemmel til at fastsætte
vilkår gøre en kommende screeningsordning mindre byrdefuld for erhvervslivet og bidrage til at sikre,
at der er proportionalitet mellem trussel og indgreb.
Mitigerende vilkår vil dog medføre en væsentlig forøgelse af kompleksiteten i sager om indgreb, og
myndigheden, der træffer afgørelse om fastsættelse af vilkår, vil skulle inddrage andre relevante
myndigheder og eventuelt eksterne kompetencer til brug for afgørelsen
208
. Dette skyldes bl.a., at
fastsættelse af vilkår kræver kendskab til den konkrete branche, som erhvervelsen mv. foretages inden
for, men også at fastsættelse af vilkår i sjældne tilfælde kan øge risikoen for omgåelse, f.eks. hvis en
udenlandsk aktør, der ikke er styret af rent kommercielle interesser, spekulerer i at udnytte eventuelle
gråzoner, som vilkårene kan giver anledning til.
På trods af de nævnte forbehold, er det arbejdsgruppens samlede vurdering, at en kommende generel
screeningsordning bør indeholde en hjemmel til at fastsætte mitigerende vilkår. I modsat fald vil
Den finske regering har imidlertid den 17. juni 2020 fremsat et lovforslag, der har til formål bl.a. at indføre en hjemmel
til at fastsætte mitigerende vilkår (5 b §) i den finske lag om tillsyn över utlänningars företagsköp, jf. regerings forslag til
lovændring, RP 103/2020 rd. Lovændringerne forventes at træde i kraft den 11. oktober 2020 (https://
www.eduskunta.fi/SV/vaski/KasittelytiedotValtiopaivaasia/Sidor/RP_103+2020.aspx).
206
Jf. pkt. 8.1 ovenfor.
207
I det følgende benævnt ”aftalte vilkår”.
208
Jf. pkt. 9.4 nedenfor.
205
143
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0144.png
screeningsordningen fremstå unødvendigt byrdefuld for erhvervslivet og skabe en risiko for, at et
indgreb (forbud) i nogle tilfælde ikke står mål med truslen.
For at sikre overholdelsen af de mitigerende vilkår og imødegå risikoen for omgåelse finder
arbejdsgruppen, at det vil være hensigtsmæssigt at indføre en hjemmel til at føre kontrol med
overholdelsen af de fastsatte vilkår, samt om nødvendigt at nedlægge forbud mod eller pålægge
afvikling af erhvervelsen mv., i det omfang de fastsatte vilkår ikke overholdes.
Fastsatte mitigerende vilkår vil f.eks. kunne være et krav om, at en udenlandsk aktør ikke må bruge
sin indflydelse til bestemte formål, som f.eks. at stoppe forsyningen, udflytte produktionen mv. Der
vil også kunne fastsættes vilkår om, at den udenlandske aktør ikke må have indflydelse på eller adgang
til oplysninger om bestemte dele af en dansk enheds aktiviteter, f.eks. enhedens kontrakter om drift
eller vedligeholdelse af følsomme, statsejede it-systemer. I sådanne tilfælde vil det som det klare
udgangspunkt være nødvendigt for myndighederne at inddrage begge parter (dvs. både den
udenlandske aktør og den danske enhed) med henblik på at indskrive de mitigerende vilkår i
kontraktmateriale mv., samt med henblik på eventuelt at lade de mitigerende vilkår have indflydelse
på prissættelsen af erhvervelsen mv.
Boks 7. Krav i den finansielle lovgivning om direktører og bestyrelsesmedlemmers hæderlighed (”fit & proper”-
regler)
På det finansielle område er der allerede i dag de såkaldte
”fit
& proper”-regler. Det betyder, at Finanstilsynet efter §
64 og § 64 a i lov om finansiel virksomhed er forpligtet til løbende at påse, at medlemmer af finansielle virksomheders
direktion og bestyrelse lever op til krav om egnethed og hæderlighed.
Reglerne indebærer, at ledelsen i finansielle virksomheder skal godkendes af Finanstilsynet, og at Finanstilsynet
efterfølgende kan afsætte et ledelsesmedlem, hvis vedkommende ikke længere lever
op til ”fit & proper”-reglerne.
Det vil f.eks. kunne være tilfældet, hvis vedkommende har udvist en sådan adfærd, at der er grund til at antage, at
vedkommende ikke vil kunne varetage hvervet eller stillingen på en forsvarlig måde. Finanstilsynet kan på den
baggrund ud fra en konkret vurdering påbyde en finansiel virksomhed at afsætte et ledelsesmedlem. Reglerne finder
alene anvendelse for finansielle virksomheder.
8.4.2. Afslag og nedlæggelse af forbud
Som det fremgår ovenfor, viser de udenlandske erfaringer, at der i de konkrete screeningssager kun
meget sjældent er behov for at nedlægge forbud, og at muligheden for at fastsætte mitigerende vilkår
væsentligt mindsker behovet herfor.
Nedlæggelsen af et forbud indebærer, at gennemførelsen af en erhvervelse mv. forbydes. Forbud
forudsætter således, at sagsbehandlingen gennemføres, inden erhvervelsen mv. er gennemført.
Nedlæggelse af forbud vil derfor bl.a. være relevant, hvis screeningsordningen forudsætter
forhåndstilladelse til at gennemføre visse erhvervelser mv. Dette er f.eks. foreslået i de sektor-
specifikke mekanismer i model 1 og 2 i kapitel 7 om anvendelsesområdet, samt i den rene sektor-
144
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0145.png
specifikke ordning i model 3 i samme kapitel
209
. I de tilfælde vil nedlæggelse af forbud være det samme
som at meddele afslag på en ansøgning om tilladelse.
Nedlæggelse af forbud kan også være relevant i de tilfælde, hvor der
–
frivilligt eller pligtmæssigt
–
indgives en notifikation før erhvervelsen mv. er gennemført, og sagens parter vælger at afvente
myndighedernes afgørelse i sagen.
En hjemmel til at nedlægge forbud kan derved forsinke gennemførelsen af erhvervelser mv., hvilket
vil have erhvervsmæssige konsekvenser. Såfremt der ønskes fastsat en ordning, der indeholder et krav
om forhåndstilladelse, vil det dog være nødvendigt at indføre en hjemmel til at nedlægge
forbud/meddele afslag, ligesom det er hensigtsmæssigt, at den udenlandske aktør og den danske enhed
kan vælge at afvente myndighedernes afgørelse.
Det skal herudover bemærkes, at i det omfang en kommende screeningsordning indeholder en hjemmel
til at fastsætte mitigerende vilkår vil almindelige proportionalitetsbetragtninger medføre, at der ikke
vil blive nedlagt forbud, hvis risikoen vurderes effektivt at kunne imødegås gennem fastsættelse af
mitigerende vilkår.
8.4.3. Afvikling
En kommende screeningsordning kan indeholde en hjemmel til at pålægge afvikling af en allerede
gennemført erhvervelse mv. Udenlandske erfaringer viser, at der på samme måde som med forbud kun
meget sjældent er behov for at pålægge afvikling af gennemførte erhvervelser mv. Det skal herudover
bemærkes, at et påbud om afvikling af en gennemført erhvervelse mv. vil være vanskeligere og mere
byrdefuldt at efterkomme end en afgørelse om forbud mod en erhvervelse mv., der endnu ikke er
gennemført.
Det vil imidlertid være nødvendigt at indføre en hjemmel til at afvikle en allerede gennemført
erhvervelse mv., hvis en kommende screeningsordning indeholder en pligtmæssig eller frivillig
notifikationsprocedure, som det f.eks. er foreslået i model 1 og 2 i kapitel 7 om anvendelsesområdet
210
.
Hvis en erhvervelse mv. f.eks. ikke er blevet notificeret, eller først notificeres efter erhvervelsen er
gennemført, skal myndighederne have hjemmel til at afvikle erhvervelsen mv., hvis denne er
uforenelig med hensynet til den nationale sikkerhed eller offentlige orden.
En hjemmel til at pålægge afvikling vil således fungere som incitament til at notificere forud for
erhvervelsen mv. gennemføres for at undgå, at myndighederne efterfølgende pålægger afvikling af
erhvervelsen mv.
Det bemærkes hertil, at FDI-forordningens artikel 7 og 8 giver andre medlemsstater og Kommissionen
mulighed for at sende bemærkninger henholdsvis afgive en udtalelse vedrørende udenlandske direkte
209
Jf. pkt. 7.6.1.1-7.6.1.3 ovenfor.
210
Jf. pkt. 7.6.1.1-7.6.1.2 ovenfor.
145
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0146.png
investeringer, der er gennemført, men ikke screenet i Danmark
211
. Såfremt en kommende
screeningsordning ikke indeholder hjemmel til at pålægge afvikling, kan det være vanskeligt for
danske myndigheder at gribe ind, hvis modtagne bemærkninger giver anledning til bekymringer ud fra
et hensyn til den nationale sikkerhed eller offentlige orden.
Hvis der indføres en ordning, hvor erhvervelser mv., der er omfattet af screeningsordningens
anvendelsesområde, kræver forhåndsgodkendelse
–
som foreslået i model 3 i kapitel 7 om
anvendelsesområdet
212
–
vil en afgørelse om afvikling hovedsagligt være relevant, hvis en omfattet
erhvervelse mv. er gennemført uden tilladelse og som en yderste sanktion, hvor fastsatte eller aftalte
mitigerende vilkår ikke overholdes.
8.4.4. Nedlæggelse af midlertidige forbud og stand-still
Indrettes en kommende generel screeningsordning ikke som en tilladelsesordning, men i stedet med
en frivillig eller pligtmæssig notifikationsprocedure, er der mulighed for, at en erhvervelse mv.
gennemføres, før den kompetente myndighed har truffet afgørelse i sagen.
Dette giver efter arbejdsgruppens opfattelse anledning til overvejelser om, hvorvidt
screeningsmyndigheden
213
skal have hjemmel til at nedlægge et midlertidigt forbud mod
gennemførelsen af en erhvervelse, indtil den kompetente myndighed har truffet afgørelse i sagen. Et
midlertidigt forbud vil skulle være begrundet ud fra et uopsætteligt hensyn til den nationale sikkerhed
eller offentlige orden og bør kunne bero på en foreløbig vurdering.
Som alternativ til en hjemmel til at nedlægge midlertidige forbud kan det overvejes, om indgivelse af
en notifikation
bør udløse en ”stand-still periode”,
så en erhvervelse mv. ikke kan gennemføres, inden
der truffet afgørelse i sagen. En stand-still periode vil være mere byrdefuldt end en hjemmel til at
nedlægge midlertidige forbud, idet stand-still perioden vil påvirke alle erhvervelser mv., der
notificeres, og ikke alene de erhvervelser mv., hvor nationale interesser tilsiger, at erhvervelsen ikke
bør gennemføres, før der er truffet afgørelse i sagen. En stand-still periode kan derfor risikere at ramme
utilsigtet bredt. Et andet alternativ er, at give screeningsmyndigheden hjemmel til at påbyde stand-still,
uden at dette skal begrundes ud fra et uopsætteligt hensyn til den nationale sikkerhed eller offentlige
orden. Stand-still vil i så fald kunne påbydes, hvis screeningsmyndigheden foreløbigt vurderer, at
erhvervelsen mv. eventuelt vil kunne udgøre en trussel mod den nationale sikkerhed og offentlige
orden. En hjemmel til at påbyde stand-still vil imidlertid også være byrdefuld for erhvervslivet. Det
skal også bemærkes, at mange udenlandske aktører og danske enheder formentlig vil foretrække at
notificere før gennemførelsen af en erhvervelse mv. og frivilligt afvente myndighedernes afgørelse for
at undgå et efterfølgende påbud om afvikling.
211
Medlemsstaterne kan fremsætte bemærkninger og Kommissionen kan afgive en udtalelse senest 15 måneder efter
gennemførelsen af den udenlandske direkte investering. Se i øvrigt nærmere herom pkt. 4.2.4.4 ovenfor.
212
Jf. pkt. 7.6.1.3 ovenfor.
213
For så vidt angår placering af afgørelseskompetencen i en kommende generel screeningsordning henvises til kapitel 9.
146
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0147.png
8.4.5. Ekspropriationshjemmel
Som følge af karakteren og intensiteten af de indgreb, der vil kunne være forbundet med indførelsen
af en screeningsordning, har arbejdsgruppen fundet anledning til at overveje forholdet til grundlovens
beskyttelse af ejendomsretten.
Det følger af grundlovens § 73, stk. 1, at to overordnede betingelser skal være opfyldt, for at der er tale
om ekspropriation i grundlovens forstand. For det første skal indgrebet være rettet mod ”ejendom”,
som er beskyttet efter grundlovens § 73. For det andet skal indgrebet være ekspropriativt (der skal
være tale om afståelse).
Hvis der er tale om et indgreb, der har karakter af ekspropriation i grundlovens forstand, skal tre
betingelser være opfyldt, for at indgrebet er i overensstemmelse med grundloven. Indgrebet skal være
krævet af almenvellet, det skal ske ifølge lov, og der skal ydes fuldstændig erstatning til den berørte
ejer. Det er arbejdsgruppens vurdering, at betingelsen om, at et indgreb skal være krævet af almenvellet
altid vil være opfyldt, idet et indgreb efter en kommende generel screeningsordning skal ske ud fra et
hensyn den nationale sikkerhed eller offentlige orden.
Grundloven beskytter ikke blot fysiske personer, men også alle typer af juridiske personer, som er
etableret (eller overtaget) af private
–
selskaber, foreninger, selvejende institutioner m.v. Det er
traditionelt antaget, at også staten, kommuner og andre juridiske personer etableret (eller fuldt ud
overtaget) af det offentlige er beskyttet. Det fremgår dog af nyere retspraksis, at i hvert fald visse
offentlige juridiske personer ikke altid nyder samme beskyttelse som private. Det er desuden i nyere
teori gjort gældende, at i hvert fald offentlige juridiske personer, som er etableret af statsmagten uden
at indgå i det kommunale selvstyre, slet ikke nyder beskyttelse efter grundlovens § 73
214
.
Udtrykket ”ejendom” i grundlovens § 73 må forstås i vid betydning. Det er således almindeligt antaget,
at bestemmelsen ikke alene beskytter ejendomsret i traditionel forstand. Også begrænsede
rådighedsrettigheder, såsom brugsrettigheder, servitutter og panterettigheder, og rettigheder i henhold
til private aftaler er beskyttet af grundlovens ejendomsbegreb
215
.
Det er endvidere almindeligt antaget, at bestemmelsen ikke alene beskytter rettigheder af privatretlig
karakter, men også særlige rettigheder af erhvervsmæssig karakter stiftet på offentligretligt grundlag,
f.eks. næringsrettigheder
216
.
214
215
Jens Peter Christensen m.fl., Dansk Statsret, 3. udgave (2020), s. 259-362.
Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret, 3. udgave (2003), side 184 f.
216
Peter Germer, Statsforfatningsret, 5. udgave (2012), side 287-288, Henrik Zahle, a.st., side 186, samt Alf Ross, Dansk
Statsforfatningsret, 3. udgave ved Ole Espersen (1980), side 648 f.
147
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0148.png
Grundlovens § 73 beskytter således alle rettigheder, der efter deres almindelige natur skaber grundlaget
for personers økonomiske eksistens og virke
217
.
For at der er tale om ekspropriation i grundlovens forstand, skal der være tale om, at der foretages et
ekspropriativt indgreb (afståelse).
Det er i den forbindelse almindeligt antaget i den forfatningsretlige litteratur og i praksis, at
lovgivningsmagten ‒ uden at der foreligger ekspropriation ‒ kan regulere udøvelsen af de rettigheder,
der er beskyttet af grundlovens § 73, idet lovgivningsmagten bl.a. kan opstille almindelige regler om
begrænsninger i borgernes handlefrihed og i deres råden over, hvad de ejer
218
.
Afgrænsningen mellem på den ene side de indgreb, der er tvangsmæssig afståelse og udløser ret til
erstatning efter grundlovens § 73, og på den anden side de indgreb, der kan foretages ved erstatningsfri,
generel regulering, kan i en række tilfælde give anledning til tvivl.
Det er i forfatningsretlig litteratur og praksis almindeligt antaget, at spørgsmålet om, hvorvidt et
indgreb har karakter af ekspropriation, må bero på et samlet skøn over indgrebets beskaffenhed
219
.
Som momenter, der må tillægges betydning ved udøvelsen af dette skøn, kan der navnlig peges på
indgrebets formål, i hvilken grad indgrebet er generelt eller konkret (herunder om det rammer mange
eller få personer), indgrebets intensitet, om indgrebet angår en fremtidig eller en aktuel rettighed, om
indgrebet går ud på at overføre rettigheden fra den hidtidige ejer til en ny eller på en tilintetgørelse af
denne råden, samt indgrebets begrundelse (causa).
Det vil bl.a. kunne tale for, at der er tale om afståelse, hvis en ejendomsret overføres fra en person til
en anden person, f.eks. det offentlige
220
. Det vil omvendt tale imod, at der er tale om afståelse, hvis der
ikke er tale om en overførelse af en ejendomsret, men blot en begrænsning af rådigheden over den
pågældende ejendom
221
.
Det kan også tale imod, at der er tale om afståelse, hvis et indgreb er generelt
222
. Omvendt vil det kunne
tale for, at der er tale om afståelse, hvis indgrebet kun rammer enkelte personer
223
. At et indgreb kun
rammer enkelte, vil dog ikke i sig selv føre til, at der vil være tale om afståelse. Der kan lægges vægt
Alf Ross, a.st., side 642. Tilsvarende synspunkter kommer til udtryk i den øvrige forfatningsretlige litteratur, jf. Max
Sørensen, Statsforfatningsret (2. udg. ved Peter Germer, 1973), side 399 ff., Henrik Zahle, a.st., side 183 ff, og Peter
Germer, a.st., side 286 ff.
218
Max Sørensen, a.st., side 405.
219
Alf Ross, a.st., side 665 ff., Max Sørensen, a.st., side 412, Peter Germer, a.st., side 291-292 og Orla Friis Jensen, a.st.,
side 476.
220
Fra retspraksis kan der henvises til U 1967.22 H og U 2008.378 H.
221
Jf. bl.a. U 2006.1539 H (Pindstrup Mosebrug-sagen), jf. Jens Peter Christensen m.fl., Dansk Statsret, 3. udgave (2020),
s. 351.
222
Jf. bl.a. U 1972.603 H, jf. U 1971.666 og U 1998.1669 H.
223
Jf. U 1980.955.
217
148
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0149.png
på, om et indgreb, selvom det kun rammer få personer, fastsættes efter almindelige, saglige kriterier
og ikke vilkårligt pålægges nogle få ejere
224
.
Efter intensitetskriteriet kan det tale imod, at der vil være tale om afståelse, hvis indgrebet er af mindre
intensitet. Omvendt vil det tale for, at der er tale om afståelse, hvis indgrebet er meget byrdefuldt. Ved
vurderingen af, hvor intensivt et indgreb er, kan der lægges vægt på størrelsen af det tab, indgrebet
påfører de ramte. I forbindelse med intensitetsvurderingen har det desuden betydning, om indgrebet
rammer en aktuel råden eller alene en vis fremtidig udnyttelse af en ret. Hvis der alene er tale om, at
indgrebet rammer en fremtidig udnyttelse, vil dette tale for, at der ikke foreligger afståelse
225
.
Efter causa-kriteriet tillægges indgrebets begrundelse betydning. Det antages traditionelt, at hvis et
indgreb er begrundet i at afværge en fare fra et ejendomsgode, er det et forhold, der vil tale imod, at
der er tale om ekspropriation i grundlovens forstand
226
.
Det vil afhænge af en samlet vurdering ud fra de ovenfor beskrevne momenter, om en afgørelse om
indgreb i konkrete tilfælde vil være udtryk for et ekspropriativt indgreb. Vurderingen vil bl.a. afhænge
af den endelige afgørelses udformning, navnlig om denne er udformet som fastsatte vilkår, nedlagt
forbud eller påbud om afvikling af en omfattet erhvervelse mv. Navnlig det forhold, at indgreb efter
en kommende screeningsordning er begrundet i hensyn til den nationale sikkerhed og offentlige orden
må antages at tale med en vis vægt imod, at der vil være tale om ekspropriation. Det kan imidlertid
ikke udelukkes, at et indgreb efter de foreslåede ordninger efter omstændighederne vil kunne anses for
ekspropriativt.
Det er på den baggrund vurderingen, at en kommende screeningsordning skal indeholde hjemmel til
at iværksætte ekspropriation af både fysiske og juridiske personers ejendom, hvis ekspropriation er
nødvendigt for at gennemføre en afgørelse om indgreb.
8.5. Forslag til modeller for indgrebskriterier
8.5.1. Model 1: Hensyn til den nationale sikkerhed eller offentlige orden
En kommende generel screeningsordning vil kunne indeholde en hjemmel til at foretage indgreb i en
omfattet erhvervelse mv., hvis erhvervelsen mv. udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller
offentlige orden.
”Den nationale sikkerhed og offentlige orden” skal forstås i overensstemmelse med EU-retten
og
forudsætter således en virkelig og tilstrækkelig alvorlig trussel mod et grundlæggende
samfundshensyn.
225
Jens Peter Christensen m.fl., a.st., s. 351.
Jf. U 1996.492 H og Jens Peter Christensen m.fl., a.st., s. 353.
226
Jens Peter Christensen m.fl., a.st., s. 353.
224
149
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
En kommende screeningsordning vil både indeholde en hjemmel til at fastsætte vilkår for, nedlægge
forbud mod og påbyde afvikling af en omfattet erhvervelse mv., der udgør en trussel mod den nationale
sikkerhed eller offentlige orden. Herudover vil ordningen indeholde en hjemmel til at nedlægge et
midlertidigt forbud mod en omfattet erhvervelse mv.
Et indgreb vil altid skulle være i overensstemmelse med EU-retten, herunder være nødvendigt og egnet
til at afværge en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden. I den forbindelse
bemærkes, at
det ‒ uanset den konkrete afvejning i det konkrete tilfælde ‒ næppe vil være i
overensstemmelse med EU-retten ikke at fastsætte vejledende underkriterier for, hvornår et indgreb
kan finde sted, men det vil i sidste ende bl.a. bero på, hvor smalt en kommende screeningsordning
indrettes. Dette skyldes, at der ifølge EU-retten på forhånd skal fastsættes præcise kriterier for, hvornår
et indgreb kan finde sted, jf. pkt. 4.2.1 ovenfor.
Model 1 forudsætter i høj grad, at der
–
inden for EU-rettens
rammer ‒ udøves et konkret skøn i
forbindelse med en afgørelse om indgreb. På den baggrund er det arbejdsgruppens vurdering, at
modellen indebærer en højere grad af fleksibilitet, end hvis der f.eks. fastsættes vejledende
underkriterier for vurderingen, jf. model 2 nedenfor. Modellen er derfor robust og egnet til at tage
højde for nye, uforudsete trusler mod Danmark. Herudover kendes modellen fra andre landes
screeningsordninger, f.eks. Tysklands og Finlands. Modellen vil imidlertid trods alt være mindre
gennemsigtig for erhvervslivet, idet udenlandske aktører og danske enheder ikke vil have indblik i,
hvad de danske myndigheder tillægger vægt i afgørelsen.
8.5.2. Model 2: Fastsættelse af underkriterier
Model 2 indeholder ligeledes en hjemmel til at foretage indgreb i en omfattet erhvervelse mv., hvis
denne udgør en trussel mod
”den
nationale sikkerhed eller den offentlige orden”. Model 2 adskiller sig
imidlertid fra model 1 ovenfor ved, at der fastsættes vejledende underkriterier for, hvornår en
erhvervelse mv. udgør en trussel.
Der fastsættes vejledende underkriterier til brug for risikovurderingen af henholdsvis den danske
enhed, den pågældende disposition og den udenlandske aktør. De vejledende underkriterier vil
–
afhængigt at anvendelsesområdet for en kommende screeningsordning
‒
f.eks. kunne omfatte:
1) For så vidt angår den danske enhed:
a) om den danske enhed opererer eller påvirker kritisk infrastruktur
b) om den danske enhed behandler eller har adgang til klassificerede oplysninger eller
følsomme personoplysninger
c) den danske enhed position på det danske marked, herunder muligheder for substitution
d) om den danske enhed besidder kritiske teknologier og produkter med dobbelt
anvendelse, herunder kunstig intelligens, robotteknologi, halvledere, cybersikkerhed,
luft- og rumfart, forsvar, energilagring, kvante- og nuklearteknologi samt
nanoteknologi og bioteknologi
150
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0151.png
e) om den danske enhed varetager eller bidrager til forsyning af kritiske råvarer, herunder
energi eller råvarer, samt fødevaresikkerhed
2) For så vidt angår den pågældende disposition:
a) om dispositionen giver den udenlandske aktør adgang til at forstyrre eller nedlukke en
drift
b) om dispositionen giver den udenlandske aktør indsigt i følsomme oplysninger, herunder
klassificerede oplysninger eller følsomme personoplysninger, der kan anvendes til
afpresning eller spionage
3) For så vidt angår den udenlandske aktør:
a) om den udenlandske aktør direkte eller indirekte kontrolleres af regeringen, herunder
et tredjelands statslige organer eller væbnede styrker, herunder gennem ejerforhold eller
betydelig finansiering
b) om den udenlandske aktør har været involveret i aktiviteter, der påvirker sikkerheden
eller den offentlige orden i en EU-medlemsstat
c) om der er en alvorlig risiko for, at den udenlandske aktør deltager i eller har relationer
til ulovlige eller kriminelle aktiviteter
d) om der er indikationer på, den udenlandske aktør bevidst forsøger at omgå
screeningsreglerne,
f.eks.
gennem
anvendelse
af
stråmandslignende
selskabskonstruktioner
”Kritisk infrastruktur” vil
i den forbindelse skulle forstås i overensstemmelse med den danske
definition heraf
227
.
Som foreslået i model 1 vil ordningen både indeholde en hjemmel til at fastsætte vilkår for, nedlægge
forbud mod og påbyde afvikling af en omfattet erhvervelse mv., der udgør en trussel mod den nationale
sikkerhed eller offentlige orden, samt at nedlægge et midlertidigt forbud, ligesom et indgreb vil altid
skulle være i overensstemmelse med EU-retten, herunder være nødvendigt og egnet til at afværge en
trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden.
Hvis der fastsættes vejledende underkriterier vil dette på den ene side øge gennemsigtigheden for de
udenlandske aktører og danske enheder. Selvom kriterierne alene er vejledende, vil de kunne give en
indikation på, hvad den kompetente myndighed lægger vægt på i sin vurdering af sagen, og derved
øges forudsigeligheden af myndighedens afgørelse. Hvis ét eller flere underkriterier er opfyldt under
hver risikofaktor, må den udenlandske aktør navnlig forvente, at den kompetente myndighed ikke vil
træffe afgørelse om at tillade erhvervelsen mv.
På den anden side vil der kunne være trusler eller situationer, der ikke kan forudses i forbindelse med
fastsættelsen af underkriterierne og som derfor efterfølgende kan være vanskelige at håndtere. Denne
227
Jf. pkt. 7.3.3 ovenfor.
151
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
udfordring mindskes ved alene at anvende vejledende underkriterier. De vejledende underkriterier vil
dog stadig til en vis grad sætte rammerne for, hvad der kan tages hensyn til ved en afgørelse om
indgreb, hvorfor model 2 overordnet må antages at være mere følsom i forhold til fremtidige ændringer
i trusselsbilledet end model 1.
152
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0153.png
Kapitel 9
Afgørelseskompetence
Hovedpointer
Arbejdsgruppen anbefaler, at Erhvervsministeriet får kompetence til at tillade en investering
mv. omfattet af en kommende generel screeningsordning og om nødvendigt aftale vilkår med
sagens parter.
Erhvervsministeriets afgørelseskompetence i screeningssager delegeres til Erhvervsstyrelsen
i de sager, hvor der ikke vurderes at foreligge betænkeligheder ud fra et hensyn til den
nationale sikkerhed eller offentlige orden, eller hvor sådanne betænkeligheder kan mitigeres
gennem aftalte vilkår.
Tre mulige modeller for placering af afgørelseskompetencen i forbindelse med sager, som
vurderes at kunne give anledning til betænkeligheder og hvor sådanne betænkeligheder ikke
kan mitigeres gennem aftalte vilkår:
o
En model, hvor afgørelseskompetencen placeres hos en ministerkomité bestående af
relevante ministre (ministerkomitémodellen).
o
En model, hvor Erhvervsministeriet indhenter en udenrigs-, sikkerheds- og
forsvarspolitisk indstilling, som herefter lægges til grund for ministeriets afgørelse
(indstillingsmodellen).
o
En model, hvor Erhvervsministeriet træffer afgørelse på baggrund af forhandlinger
med relevante ministerier (forhandlingsmodellen).
9.1. Indledning
I kapitel 7 og 8 ovenfor har fokus været på mulige modeller for anvendelsesområdet og kriterier for
indgreb i forhold til en kommende generel screeningsordning.
Et andet centralt spørgsmål, der også vil skulle besvares forbindelse med udformningen af en generel
ordning er, hvordan afgørelsesprocessen nærmere skal indrettes, dvs. hvilken eller hvilke myndigheder
som skal behandle ansøgninger og notifikationer under screeningsordningen, herunder hvordan andre
relevante myndigheder tænkes ind i denne proces.
153
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0154.png
Et styrende hensyn i forbindelse med placeringen af afgørelseskompetencen i en kommende
screeningsordning bør naturligvis være, at screeningsafgørelserne træffes på et så oplyst og kvalificeret
grundlag som muligt.
Dette forudsætter efter arbejdsgruppens vurdering bl.a., at en bred række af myndigheder
–
herunder
de nationale sikkerheds- og efterretningstjenester
–
efter omstændighederne inddrages i forbindelse
med konkrete afgørelser, herunder beslutning om at nedlægge forbud mod en given erhvervelse mv,
samt at inddragelsen sker tidligt i sagsbehandlingen. Endvidere forudsætter det, at der bliver opbygget
en vis specialisering i administrationen af en screeningsordning, eftersom der kan være tale om
særdeles følsomme og komplekse sager. Samtidig er det også vigtigt, at en model for
kompetencefordeling ikke i sig selv bidrager til en unødigt langvarig afgørelsesproces, da noget sådant
vil være til skade for både danske virksomheder og udenlandske investorer og dermed kan medvirke
til at begrænse investeringslysten i Danmark.
Herudover må en kommende screeningordning tage hensyn til, at ministerstyret er et grundlæggende
træk ved det danske folkestyres funktionsmåde. Heri ligger, at den udøvende magt udøves af ministre,
der inden for deres respektive ressortområder står i spidsen for den statslige administration, og som
hver især politisk og retligt står til ansvar over for Folketinget
228
.
9.2. Screeningsmyndighed
Et væsentligt spørgsmål, der indledningsvist skal tages stilling til er, hvem der skal være kompetent
myndighed i forhold til en kommende generel screeningsordning (screeningsmyndighed).
I f.eks. Norge vil det være det relevante departement
229
, som træffer afgørelse om at godkende en
erhvervelse eller henvise sagen til behandling af kongen (statsrådet).
Det vil også i forhold til en kommende dansk screeningsordning være muligt at henlægge kompetencen
til f.eks. at godkende en erhvervelse mv. og aftale vilkår hos det ministerium under hvis ressort, en
konkret sag vurderes at henhøre under. Arbejdsgruppen vurderer dog, at en ordning som den nævnte
ikke i tilstrækkelig grad imødekommer hensynet til et højt specialiseringsniveau i sagsbehandlingen,
der vurderes nødvendigt i lyset af sagernes karakter. Inden for nogle ministerområder må der således
forventes at blive tale om få eller ingen screeningssager på årsbasis. Hertil kommer, at ordningen i
praksis vil kunne efterlade tvivl om, hvem der konkret er kompetent til at behandle en given sag, og
dermed vil kræve en meget tæt og løbende koordinering mellem de forskellige ministerområder. Det
bemærkes herudover i forhold til den norske ordning, at denne ordning bygger på et grundlæggende
Det omtalte princip kommer bl.a. til udtryk i grundlovens § 13, 2. pkt., om ministrenes ansvarlighed for regeringens
førelse, i grundlovens § 14, 1. og pkt. 2, om ministrenes udnævnelse og afsked og om deres antal og forretningernes
fordeling imellem dem (ressortfordelingen) og i grundlovens § 15 om det parlamentariske princip, hvorefter en minister
ikke kan forblive i sit embede, efter at Folketinget har udtalt sin mistillid til vedkommende.
229
Medmindre den pågældende virksomhed ikke er omfattet af et bestemt departements ansvarsområde. I så fald træffer
sikkerhedsmyndigheden afgørelse om godkendelse. For en nærmere beskrivelse af screeningslovgivningen i Norge
henvises til pkt. 6.4 ovenfor.
228
154
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0155.png
anderledes system med forhåndsdesignering og -varsling af virksomheder og aktiviteter inden for
samtlige departementers områder, hvorfor det kan være vanskeligt at sammenligne ordningerne, uden
at forholde sig til de grundlæggende strukturelle variationer.
I andre af de undersøgte lande, bl.a. Finland, Frankrig og Tyskland, vil det være en bestemt minister
eller et ministerium, som f.eks. er kompetent til at tillade en given investering mv.
–
og i nogle tilfælde
også fastsættelse af vilkår. I Finland er kompetencen henlagt hos Arbejds- og Næringsministeriet, i
Tyskland hos Økonomi- og Energiministeriet og i Frankrig hos økonomiministeren
230
. Det er således
kendetegnende for disse lande, at man har valgt at placere administrationen af den generelle
screeningsordning under enten et erhvervs- eller økonomiministerium.
Bl.a. i lyset af de indhentede udenlandske erfaringer og hensynet til specialisering, anbefaler
arbejdsgruppen, at det i Danmark vil være Erhvervsministeriet, som får kompetence til at tillade en
omfattet investering mv. og om nødvendigt aftale vilkår
231
.
Arbejdsgruppen har ved denne vurdering lagt vægt på navnlig, at Erhvervsministeriet allerede i dag
har ressortansvaret for FDI-forordningen, og at Erhvervsstyrelsen fra den 11. oktober 2020 vil varetage
funktionen som Danmarks kontaktpunkt for samarbejde- og informationsudveksling med andre
medlemsstater og Kommissionen om udenlandske direkte investeringer fra tredjelande under samme
forordning
232
. Hertil kommer, at Erhvervsministeriet vil kunne trække på eksisterende erfaringer med
eksportkontrolområdet i forhold til administration af en kommende generel screeningsordning, hvor
Erhvervsstyrelsen samarbejder med andre myndigheder, bl.a. de nationale sikkerheds- og
efterretningstjenester og i visse sager Udenrigsministeriet, om at tilvejebringe det samlede
beslutningsgrundlag for, om der skal gives tilladelse eller afslag på en ansøgning om eksport af dual-
use produkter.
Erhvervsministeriets afgørelseskompetence i screeningssagerne kan hensigtsmæssigt delegeres til
Erhvervsstyrelsen i sager,
hvor
der ikke vurderes at foreligge betænkeligheder ud fra et hensyn til den
nationale sikkerhed eller offentlige orden, eller sådanne eventuelle betænkeligheder vil kunne
mitigeres gennem aftalte vilkår
233
.
Delegationen kan også udvides til at omfatte de sager, hvor sådanne sikkerhedsmæssige
betænkeligheder håndteres gennem fastsættelse af vilkår, afhængigt af om denne kompetence placeres
hos Erhvervsministeriet
234
.
230
For en nærmere beskrivelse af screeningslovgivningerne i henholdsvis Finland, Frankrig og Tyskland henvises til pkt.
6.2, pkt. 6.3 og pkt. 6.5 ovenfor.
231
Jf. pkt. 9.3 nedenfor.
232
Jf. pkt. 4.2.4 ovenfor.
233
Jf. pkt. 9.3 nedenfor.
234
Jf. pkt. 9.3 nedenfor.
155
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0156.png
Kompetencen i
andre sager,
dvs. afgørelser om nedlæggelse af forbud og eventuelt fastsættelse af
vilkår, bør efter arbejdsgruppens vurdering fastholdes hos Erhvervsministeriet.
Det er indgået i arbejdsgruppens overvejelser herom, at forbud, og efter omstændighederne også
fastsættelse af vilkår, er udtryk for en byrdefuld afgørelse, som bedømt på de udenlandske erfaringer
–
særligt for så vidt angår førstnævnte
–
må forventes anvendt i et lille antal sager. Det er herudover
indgået i overvejelserne, at de under pkt. 9.3 nedenfor skitserede modeller alle
–
men på hver sin måde
–
forudsætter inddragelse af andre relevante ministerier i forbindelse med behandlingen af en
screeningssag. Også af denne grund vurderes det mest hensigtsmæssigt, at Erhvervsministeriet
fastholder afgørelseskompetencen, hvis det på baggrund af den indledende undersøgelse viser sig, at
der skal træffes afgørelse om nedlæggelse af forbud og fastsættelse af vilkår. Der er dog ikke noget til
hinder for, at sagens forberedelse også i de sager, hvor Erhvervsministeriet fastholder
afgørelseskompetencen, kan ske i Erhvervsstyrelsen.
Hvem der skal være screeningsmyndighed kan have en sammenhæng med modeller for en kommende
screeningsordnings anvendelsesområdet i kapitel 7 ovenfor.
Foretrækkes f.eks. en model for anvendelsesområdet med kombineret sektor-specifik og
tværministeriel screeningsmekanisme, kan det være relevant at overveje, om samme myndighed bør
være ansvarlig for screeningen efter begge screeningsmekanismer. Arbejdsgruppen finder det
imidlertid mest nærliggende, efter en samlet afvejning af fordele og ulemper, at samme myndighed
(dvs. Erhvervsministeriet) er kompetent efter både en eventuel kommende sektor-specifik og
tværministeriel screeningsmekanisme. Der kan i den forbindelse også henvises til organiseringen i
flere af de udvalgte lande, herunder Finland og Tyskland, hvor samme ministerium har fået tillagt
afgørelseskompetencen med forbehold for, at nogle beslutninger skal træffes ved en
regeringsbeslutning
235
.
9.3. Fordeling af afgørelseskompetence
De udenlandske erfaringer viser, at der overordnet findes to tilgange for fordeling af
afgørelseskompetencen i de udvalgte landes generelle screeningsordninger.
Efter den norske, finske og
–
til dels
–
tyske screeningsordning er afgørelseskompetencen opdelt, så et
ministerium har kompetence til at tillade en omfattet erhvervelse mv., mens en afgørelse om
nedlæggelse af forbud, og eventuelt fastsættelse af vilkår for tilladelse af en given erhvervelse mv., vil
kræve en regeringsbeslutning
236
. Ordningen i USA
237
for så vidt angår kompetencespørgsmålet minder
mest om ordningerne i Norge, Finland og Tyskland på den vis, at kompetencen er opdelt. Der består
dog en væsentlig forskel i bl.a., at en beslutning om at suspendere eller blokere en transaktion i USA
I Finland er det Arbejds- og Næringsministeriet, mens der i Tyskland er tale om Økonomi- og Energiministeriet, jf. pkt.
6.2 og pkt. 6.5 ovenfor.
236
Jf. pkt. 6.2, pkt. 6.4 og pkt. 6.5 ovenfor.
237
Jf. pkt. 6.7 ovenfor.
235
156
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0157.png
beror på en enkelt myndigheds kompetence (præsidenten). Herudover adskiller den amerikanske
ordning sig ved, at CFIUS er et tværministerielt organ bestående af ni medlemmer af kabinettet, men
også bl.a. to ex officio-medlemmer.
Screeningsordningerne i Frankrig og UK
238
adskiller sig grundlæggende fra ordningerne i Norge,
Finland, Tyskland og USA ved, at afgørelseskompetencen i alle screeningssager i de to nævnte lande
er henlagt hos en enkelt minister.
Med inspiration fra den norske, finske, tyske og til dels den amerikanske ordning kan det overvejes,
om afgørelseskompetencen skal opdeles, så det ministerium (Erhvervsministeriet)
239
, der modtager
ansøgninger om tilladelse eller notifikationer om en gennemført eller planlagt erhvervelse mv., har
kompetence til at meddele tilladelse til erhvervelsen mv. Det samme gælder vilkår, som aftales mellem
Erhvervsministeriet og sagens parter med henblik på at mitigere en trussel mod den nationale sikkerhed
eller offentlige orden.
Kompetencen til at træffe afgørelse om at forbyde en erhvervelse mv. eller fastsætte vilkår for
godkendelse vil kunne placeres hos et bredere organ, hvilket i en dansk kontekst kunne være en komité
bestående af relevante ministre, ud over erhvervsministeren, f.eks. udenrigsministeren,
justitsministeren, forsvarsministeren, finansministeren og vedkommende ressortminister
240
.
Med fastsatte vilkår menes vilkår, som
ensidigt
er fastsat af myndighederne.
Det vil efter arbejdsgruppens opfattelse være naturligt, at Erhvervsministeriet (med delegation til
Erhvervsstyrelsen), som foreslås at få kompetencen til at meddele tilladelse til en erhvervelse mv. og
aftale vilkår, er ansvarlig for den indledende undersøgelse af erhvervelsen mv.
Hvis den indledende undersøgelse af sagen peger på, at den pågældende erhvervelse mv.
ikke
giver
anledning til betænkeligheder ud fra et hensyn til den nationale sikkerhed eller offentlige orden
241
, kan
Erhvervsstyrelsen uden videre tillade den. Peger undersøgelsen modsat på, at erhvervelsen mv.
kan
give anledning til betænkeligheder ud fra de nævnte offentlige interesser
–
på baggrund af styrelsens
sagsbehandling eller indhentede høringssvar
242
–
bør en sag henvises til videre behandling i
ministerkomitéen, medmindre betænkelighederne kan mitigeres gennem vilkår, der aftales mellem
Erhvervsstyrelsen og sagens parter.
Ministerkomitéen vil kunne træffe afgørelse om fastsættelse af vilkår eller nedlæggelse af forbud.
Vurderer komitéen, at erhvervelsen mv. ikke udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller
Jf. pkt. 6.3 og pkt. 6.6 ovenfor.
239
Det bemærkes, at det i den forvaltningsretlige litteratur er antaget, at en kompetence tilkommer ministeren som
person/stilling, uanset om der i loven henvises til ministeren eller ministeriet.
240
Sammensætningen er delvist inspireret af sammensætningen i Regeringens Sikkerhedsudvalg, der består af
statsministeren (formand), finansministeren, udenrigsministeren, justitsministeren og forsvarsministeren.
241
For så vidt angår kriterier for indgreb henvises til kapitel 8 ovenfor.
242
Vedrørende inddragelse af andre myndigheder henvises til pkt. 9.4 nedenfor.
238
157
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0158.png
offentlige orden, kan komitéen henvise sagen tilbage til screeningsmyndigheden med henblik på
meddelelse af tilladelse.
Komitéens kompetence vil eventuelt kunne afgrænses til alene at omfatte afgørelse om nedlæggelse af
forbud, hvilket dermed indebærer, at afgørelse om fastsættelse af vilkår i forbindelse med en
erhvervelse mv. også vil være henlagt hos Erhvervsministeriet.
En anden mulighed er at henlægge kompetencen i alle sager hos Erhvervsministeriet. Dette vil minde
om den model, som gælder i Frankrig og UK i dag. Herudover vil modellen svare til den ordning, der
er fastsat i krigsmaterielloven
243
.
Herimod taler efter arbejdsgruppens opfattelse især det forhold, at en sådan model vil kunne medføre
usikkerhed i forhold til, hvilke sikkerhedsmæssige vurderinger, som Erhvervsministeriet skal lægge
vægt på. Dette vil dog kunne afhjælpes ved at forudsætte, at ministeriet indhenter en udenrigs-,
sikkerheds- og forsvarspolitisk indstilling til brug for sagens behandling.
Indstillingen vil kunne komme fra enten Forsvarsministeriet, Justitsministeriet eller
Udenrigsministeriet, men vil i alle tilfælde skulle koordineres mellem de nævnte ministerier og
Finansministeriet forud for dens afgivelse.
På baggrund af sagsbehandlingen kan Erhvervsministeriet træffe afgørelse om tilladelse, forbud eller
fastsættelse af vilkår, idet den udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitiske indstilling vil skulle lægges
til grund for Erhvervsministeriets afgørelse.
Et krav om, at der altid indhentes en udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitisk indstilling må forventes
at forlænge afgørelsesprocessen ganske betydeligt i forhold til de sager, der er åbenbart uproblematiske
i forhold til beskyttelse af den nationale sikkerhed og den offentlige orden. Det kan af samme grund
være relevant at begrænse pligten til at indhente en indstilling til sager, hvor den indledende
undersøgelse peger på, at erhvervelsen mv. vil kunne give anledning til betænkeligheder ud fra et
hensyn til den nationale sikkerhed eller offentlige orden, og dette vurderes ikke at kunne afhjælpes
gennem aftalte mitigerende vilkår.
Endelig kan man forestille sig en model, hvor Erhvervsministeriet som screeningsmyndighed får
kompetence til at træffe afgørelse om nedlæggelse af forbud og fastsættelse af vilkår efter forhandling
med relevante ministerier.
Det vil kunne dreje sig om f.eks. Udenrigsministeriet, Justitsministeriet, Forsvarsministeriet,
Finansministeriet og vedkommende ressortministerium. Meddelelse af tilladelse og aftale om vilkår
vil efter denne model fortsat henhøre under Erhvervsministeriet (med delegation til Erhvervsstyrelsen).
243
Jf. pkt. 5.2 ovenfor.
158
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0159.png
9.4. Inddragelse af andre relevante myndigheder
En betydelig del af behandlingen af en screeningsansøgning eller -notifikation vil bestå i at verificere
oplysninger fra ansøger om ejerskabsforholdene i sagen, herunder hvem der reelt står bag en
investering/anden aktivitet (den reelle ejer), og om enten ansøger selv eller parter i ejerskabskæden er
eller har forbindelse til aktører, der kan påvirke national sikkerhed eller offentlig orden. Dette kan
f.eks. være tilfældet, hvis ansøger har forbindelse til regeringer eller fremmede magters militær,
sikkerhedsstyrker eller efterretningstjenester. Erhvervsstyrelsen vil selv kunne foretage undersøgelser
i sagen, f.eks. ved at undersøge, om der tidligere er givet afslag på dual-use eksport til erhververen
eller andre ejere bag investeringen/aktiviteten, eller om disse er omfattet af indefrysning eller andre
restriktioner, jf. EU’s sanktioner over for tredjelande. Endvidere kan der f.eks. foretages undersøgelser
i eksisterende registre over ejerskabsforhold, bl.a. i Erhvervsstyrelsens register over reelle ejere og
private registre med oplysninger om globale selskaber og deres ejerforhold.
Herudover vil der efter omstændighederne kunne være behov for at foretage høring af andre
myndigheder i forbindelse med Erhvervsstyrelsens indledende undersøgelse af en ansøgning eller
notifikation. Relevante myndigheder vil navnlig kunne være Forsvarets Efterretningstjeneste (FE) og
Politiets Efterretningstjeneste (PET) og vedkommende ressortministerium, men vil i øvrigt afhænge af
en samlet vurdering på baggrund af sagens karakter og de konkrete omstændigheder. En anden relevant
myndighed kunne f.eks. være Udenrigsministeriet.
Arbejdsgruppen har i den forbindelse overvejet, om der med fordel kan udpeges en fast
myndighedskreds
–
f.eks. bestående af PET og FE
–
der altid foretages høring af i forbindelse med den
indledende undersøgelse af en screeningssag. Arbejdsgruppen finder imidlertid, at høring af også de
nationale efterretningstjenester bør tage udgangspunkt i en relevansbaseret tilgang, så tjenesterne ikke
høres i sager, der åbenbart ikke giver anledning til betænkeligheder ud fra et hensyn til den nationale
sikkerhed eller offentlige orden.
Såfremt ét eller flere af høringssvarene vedrørende en given erhvervelse mv.
giver anledning til
betænkeligheder
ud fra et hensyn til den nationale sikkerhed eller offentlige orden, bør en sag som
udgangspunkt henvises til behandling i Erhvervsministeriet
244
, medmindre det kan mitigeres gennem
aftalte vilkår. Erhvervsstyrelsen bør ved forhandling af mitigerende vilkår inddrage de relevante
myndigheder, hvilket i hvert fald vil være vedkommende ressortministerium og den eller de
myndighed(er), der har tilkendegivet betænkeligheder.
Herudover følger det af FDI-forordningen, at de andre medlemsstater har mulighed for at fremsætte
bemærkninger til en udenlandsk direkte investering, der undgår screening i Danmark, hvis
investeringen vurderes at kunne påvirke den pågældende medlemsstats sikkerhed eller offentlige
orden, eller hvis den har oplysninger, der er relevante for screeningen. En lignende mulighed har
244
Jf. pkt. 9.2 ovenfor.
159
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0160.png
Kommissionen
245
, der af hensyn til sikkerheden og den offentlige orden desuden kan afgive en
udtalelse, såfremt den finder, at en udenlandsk direkte investering der planlægges eller allerede er
gennemført vil kunne påvirke projekter eller programmer af interesse for Unionen
246
. Efter
forordningen vil den medlemsstat, der foretager screeningen (f.eks. Danmark), skulle
tage ”behørigt
hensyn” til de øvrige medlemsstaters bemærkninger og Kommissionens udtalelse.
I forhold til
udtalelser fra Kommissionen vedrørende projekter eller programmer af interesse for unionen har
Danmark pligt til at tage ”nøje hensyn” hertil. I alle
tilfælde træffes den endelige screeningsafgørelse
dog af den medlemsstat, der foretager screeningen
247
.
Hvis der indkommer nye oplysninger af betydning for sagen, f.eks. som led i Erhvervsstyrelsens
undersøgelser, eller i form af bemærkninger fra andre medlemsstater eller en udtalelse fra
Kommissionen som følge af FDI-forordningens samarbejdsmekanisme, videregiver Erhvervsstyrelsen
disse oplysninger til de implicerede høringsparter, såfremt det vurderes relevant, f.eks. med henblik på
at høringsparterne kan afgive høringssvar på det nye grundlag.
9.5. Forslag til modeller for afgørelseskompetence
9.5.1. Model 1: Ministerkomitémodellen
Denne model indebærer, at Erhvervsstyrelsen (efter delegation fra Erhvervsministeriet) får
kompetence til at meddele tilladelse til en erhvervelse mv. og aftale mitigerende vilkår.
Andre myndigheder, herunder PET og FE samt vedkommende ressortministerium, forudsættes hørt i
relevant omfang.
Vurderes det på baggrund af Erhvervsstyrelsens egne undersøgelser eller høringssvar fra relevante
myndigheder, at en erhvervelse mv.
kan
give anledning til betænkeligheder ud fra et hensyn til den
nationale sikkerhed eller offentlige orden
248
, og
kan
dette ikke håndteres gennem aftalte vilkår,
henviser Erhvervsstyrelsen sagen til behandling i en ministerkomité. Ud over erhvervsministeren vil
ministerkomitéen bestå af udenrigsministeren, justitsministeren, forsvarsministeren, finansministeren
og vedkommende ressortminister.
Ministerkomitéen kan herefter træffe afgørelse om fastsættelse af vilkår eller nedlæggelse af forbud.
Sagen henvises tilbage til Erhvervsstyrelsen med henblik på meddelelse af tilladelse, hvis
ministerkomitéen vurderer, at erhvervelsen mv.
ikke
udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller
offentlige orden.
Kommissionen kan således afgive en udtalelse, hvis Kommissionen finder, at den pågældende investering vil kunne
påvirke sikkerheden eller den offentlige orden i mere end én medlemsstat, eller hvis Kommissionen har relevante
oplysninger om investeringen.
246
Jf. pkt. 4,2,4.4 ovenfor.
247
Jf. pkt. 4.2.4.3 ovenfor.
248
Jf. kapitel 8 ovenfor.
245
160
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
Model 1 vil sikre, at indgreb i form af nedlæggelse af forbud og fastsættelse af vilkår alene finder sted
efter at være blevet vurderet grundigt på baggrund af flere ministeriers fagkundskab. Dette hensyn vil
imidlertid efter arbejdsgruppens vurdering også kunne varetages på andre måder, uden at der
nødvendigvis er behov for at opdele afgørelseskompetencen, herunder gennem nedenfor beskrevne
model 2 og 3, jf. pkt. 9.5.2 og 9.5.3.
En ulempe ved model 1 er særligt, at behandling af en afgørelse i en ministerkomité vil forudsætte en
omfattende proces, der må forventes at kunne indebære forholdsvis lange sagsbehandlingstider. De
udenlandske erfaringer på området viser dog, at nedlæggelse af forbud mod en erhvervelse mv. har
undtagelsens karakter og kun forekommer meget sjældent i praksis. Eventuelle sikkerhedsmæssige
risici håndteres i stedet gennem fastsættelse af mitigerende vilkår. Hvis vilkår kan fastsættes af
Erhvervsministeriet, må det derfor antages at reducere antallet af tilfælde, hvor komitéen inddrages
væsentligt. I det tilfælde må det forventes, at den øgede sagsbehandlingstid alene vil ramme et
begrænset antal sager. Derudover vil en sådan model indebære en risiko for, at afgørelser, der træffes
i ministerkomitéen kan blive opfattet som værende båret af politiske interesser og i mindre grad baseret
på en forvaltningsmæssig vurdering ud fra et hensyn til den nationale sikkerhed og offentlige orden.
Endelig kan nævnes, at modellen ikke er velkendt i dansk ret, herunder fra relevant regulering i
krigsmaterielloven og kontinentalsokkelloven.
161
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0162.png
Figur 10. Ministerkomitémodellen:
Erhvervsstyrelsen modtager ansøgning/notifikation
Erhvervsstyrelsen hører relevante myndigheder
Erhvervelsen mv. giver anledning
til betænkeligheder
Erhvervsstyrelsen forhandler med
inddragelse af relevante myndig-
heder vilkår med aftalens parter
Erhvervelsen mv. giver ikke
anledning til betænkeligheder
Sagen behandles i tværgående
ministerkomité
Erhvervsstyrelsen meddeler
ladelse til erhvervelsen mv.
til-
Erhvervelsen
mv. udgør en
trussel
Erhvervelsen
mv.
udgør
ikke en trussel
Erhvervsstyrelsen meddeler
ladelse til erhvervelsen mv.
til-
Erhvervsministeriet
nedlægger
forbud eller fastsætter vilkår for
godkendelse af erhvervelse
mv.
9.5.2. Model 2: Indstillingsmodellen
Med denne model henlægges afgørelseskompetencen hos Erhvervsministeriet, og andre relevante
myndigheder høres i samme omfang som under model 1
249
.
Erhvervsministeren indhenter en udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitisk indstilling til brug for
sagens behandling, hvor den indledende undersøgelse af sagen
–
Erhvervestyrelsens sagsbehandling
249
Jf. pkt. 9.5.1 ovenfor.
162
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0163.png
eller indhentede høringssvar
–
peger på, at en erhvervelse mv.
kan
give anledning til betænkeligheder
ud fra et hensyn til den nationale sikkerhed eller offentlige orden.
Erhvervsministeriets afgørelseskompetence i sager,
hvor
der ikke vil skulle indhentes en udenrigs-,
sikkerheds- og forsvarspolitisk indstilling, delegeres til Erhvervsstyrelsen.
Indstillingen kan komme fra Forsvarsministeriet, Justitsministeriet eller Udenrigsministeriet og vil
skulle koordineres mellem de nævnte ministerier og Finansministeriet.
På baggrund af undersøgelsen
–
herunder høringssvar og den udenrigs-, sikkerheds- og
forsvarspolitiske indstilling
–
træffer Erhvervsministeriet afgørelse om tilladelse, forbud eller
fastsættelse af vilkår.
Den pågældende udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitiske indstilling skal lægges til grund for
ministeriets afgørelse.
En model som den beskrevne har til sammenligning med model 1 den fordel, at hele
afgørelsesprocessen er forankret inden for et bestemt ministerområde. Herudover er der tale om en
model, som allerede kendes fra relevant dansk lovgivning. Som nærmere redegjort for i kapitel 5 oven
for, bygger kontinentalsokkelloven således på den konstruktion, at nedlæggelse af elkabler og
rørledninger til transport af kulbrinter på dansk søterritorium kræver tilladelse meddelt af klima-,
energi- og forsyningsministeren, og at ministeren i den forbindelse indhenter en indstilling fra
udenrigsministeren om, hvorvidt det vil være foreneligt med rigets udenrigs-, sikkerheds- og
forsvarspolitiske interesser at imødekomme ansøgningen. Det er forudsat, at Udenrigsministeriet
koordinerer indstillingen med relevante ministerier, herunder Justitsministeriet og Forsvarsministeriet.
Udenrigsministerens indstilling lægges til grund ved klima-, energi- og forsyningsministerens
afgørelse af sagen
250
.
Screeningssagernes forskelligartede og komplekse karakter betyder dog, at det i praksis kan være
vanskeligt generelt at pege på et bestemt ministerium, som det vil være relevant altid står for
koordineringen af en indstilling. Herudover indebærer modellen, at Erhvervsministeriet uden videre
vil skulle lægge indstillingen til grund, hvorfor ministeriets fagkundskab kun i begrænset omfang kan
indgå i den samlede vurdering.
250
Jf. pkt. 5.3.3 ovenfor.
163
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0164.png
Figur 11. Indstillingsmodellen:
Erhvervsstyrelsen modtager ansøgning/notifikation
Erhvervsstyrelsen hører relevante myndigheder
Erhvervelsen mv. giver anledning
til betænkeligheder
Erhvervsstyrelsen forhandler vilkår
med aftalens parter under ind-
dragelse af relevante myndigheder
Erhvervelsen mv. giver ikke
anledning til betænkeligheder
Erhvervsministeriet indhenter en
udenrigs-, sikkerheds- og forsvars-
politisk indstilling
Erhvervsstyrelsen meddeler
ladelse til erhvervelsen mv.
til-
Erhvervelsen
mv. udgør en
trussel
Erhvervelsen
mv.
udgør
ikke
en
trussel
Erhvervsministeriet meddeler til-
ladelse til erhvervelsen mv.
Erhvervsministeriet
nedlægger
forbud eller fastsætter vilkår for
godkendelse af erhvervelse
mv.
9.5.3. Model 3: Forhandlingsmodellen
Efter den tredje og sidste model vil afgørelseskompetencen ligge hos Erhvervsministeriet, som
i nogle
tilfælde
skal inddrage andre ministerier forud for, at der træffes afgørelse om nedlæggelse af forbud
og fastsættelse af vilkår.
164
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0165.png
Vurderes det på baggrund af Erhvervsstyrelsens egne undersøgelser eller høringssvar fra relevante
myndigheder, at en erhvervelse mv.
kan
give anledning til betænkeligheder ud fra et hensyn til den
nationale sikkerhed eller offentlige orden, og
kan
dette ikke håndteres gennem aftalte vilkår, indleder
Erhvervsministeriet forhandlinger med Udenrigsministeriet, Justitsministeriet, Forsvarsministeriet,
Finansministeriet og vedkommende ressortministerium.
På baggrund af forhandlingerne træffer Erhvervsministeriet afgørelse om nedlæggelse af forbud eller
fastsætter vilkår i sagen.
Såfremt det efter forhandlingerne kan fastslås, at erhvervelsen mv. alligevel
ikke
udgør en trussel mod
den nationale sikkerhed eller offentlige orden, kan Erhvervsministeriet træffe afgørelse om at tillade
den pågældende erhvervelse mv.
Erhvervsministeriets afgørelseskompetence delegeres efter modellen til Erhvervsstyrelsen
med
undtagelse
af de sager, som efter den indledende undersøgelse kræver forhandling med de oven for
nævnte ministerier.
Andre myndigheder høres i samme omfang som under model 1 og 2 som led i Erhvervsstyrelsens
indledende undersøgelse af sagen
251
.
Arbejdsgruppen finder, at model 3 indeholder mange af de samme fordele som model 2, dvs.
indstillingsmodellen, der er beskrevet under pkt. 9.5.2 ovenfor. Samtidig vurderer arbejdsgruppen, at
model 3 i sin form fremstår væsentligt mere fleksibel end model 2 og således i højere grad vil kunne
tilpasses karakteren af den konkrete screeningssag. Det bemærkes i tilknytning hertil, at
Erhvervsministeriets fagkundskab i højere grad end ved indstillingsmodellen kan indgå i den samlede
vurdering, hvis afgørelsen træffes efter forhandling med de andre relevante ministerier i stedet for, at
Erhvervsministeriet uden videre vil skulle lægge en udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitisk
indstilling til grund for deres screeningsafgørelser. Endelig kendes en lignende model bl.a. fra
databeskyttelseslovens § 3, stk. 9 (det moderniserede lokationskrav), hvorefter justitsministeren
bemyndiges til efter forhandling med vedkommende minister at kunne fastsætte regler om, at
personoplysninger, der behandles i nærmere bestemte it-systemer, og som føres for den offentlige
forvaltning, helt eller delvis alene må opbevares her i landet.
251
Jf. pkt. 9.5.1-9.5.2 ovenfor.
165
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0166.png
Figur 12. Forhandlingsmodellen:
Erhvervsstyrelsen modtager ansøgning/notifikation
Erhvervsstyrelsen hører relevante myndigheder
Erhvervelsen mv. giver anledning
til betænkeligheder
Erhvervsstyrelsen forhandler vilkår
med aftalens parter under ind-
dragelse af relevante myndigheder
Erhvervelsen mv. giver ikke
anledning til betænkeligheder
Erhvervsministeriet
forhandler
med relevante ministerier
Erhvervsstyrelsen meddeler
ladelse til erhvervelsen mv.
til-
Erhvervelsen
mv. udgør en
trussel
Erhvervelsen
mv.
udgør
ikke
en
trussel
Erhvervsministeriet meddeler til-
ladelse til erhvervelsen mv.
Erhvervsministeriet
nedlægger
forbud eller fastsætter vilkår for
godkendelse af erhvervelse
mv.
166
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0167.png
Kapitel 10
Administration af screeningsordningen
Hovedpointer
Administrationen af en kommende screeningsordning afhænger navnlig af, om en kommende
ordning bygger på tilladelser, notifikationer eller en kombination heraf.
I kapitlet behandles mulige reaktioner på henholdsvis en ansøgning om tilladelse og en
notifikation, samt retsvirkningerne heraf.
Arbejdsgruppen anbefaler, at tilladelser og notifikationer skal indgives til
screeningsmyndigheden af den udenlandske aktør. Der udarbejdes elektroniske blanketter til
brug for processen og fastsættes tidsfrister for screeningsmyndighedens sagsbehandling.
Arbejdsgruppen anbefaler, at manglende overholdes af et vilkår bl.a. kan føre til, at den relevante
aktør modtager en advarsel. I visse tilfælde bør manglende overholdelse kunne føre til, at den
kompetente myndighed kan lade foranstaltninger udføre til opfyldelse af vilkårene.
Hvis en kommende generel screeningsordning indeholder en notifikationsordning, anbefaler
arbejdsgruppen, at det fastsættes en absolut frist på 5 år fra det tidspunkt, hvor en erhvervelse
eller en anden økonomisk disposition blev endelig. Efter dette tidspunkt, vil screenings-
myndigheden ikke kunne iværksætte en undersøgelse af erhvervelsen mv.
10.1. Indledning
Administrationen af en kommende generel screeningsordning vil i høj grad afhænge af, hvilken model,
der vælges i forhold til ordningens anvendelsesområde
252
, navnlig om der ønskes en tilladelsesordning,
en notifikationsordning eller en kombination af de to ting.
Hvis der indføres en tilladelsesordning, vil en erhvervelse eller en anden økonomisk disposition, der
er omfattet af ordningens anvendelsesområdet ikke lovligt kunne gennemføres, før den kompetente
myndighed
253
har givet tilladelse hertil. Den kompetente myndighed kan i yderste konsekvens
For så vidt angår arbejdsgruppens overvejelser om anvendelsesområdet for en kommende screeningsordning henvises
overordnet til kapitel 7 ovenfor.
253
Med hensyn til arbejdsgruppens overvejelser i forhold til spørgsmålet om afgørelseskompetence henvises til kapitel 9
ovenfor.
252
167
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0168.png
meddele afslag på en ansøgning om tilladelse, hvor erhvervelsen mv. vurderes at udgøre en trussel
mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden
254
. Indføres en notifikationsordning, vil en omfattet
erhvervelse eller anden økonomisk disposition derimod kunne gennemføres
uden
en tilladelse, men
myndighederne vil have mulighed for at gribe ind og i sidste ende forbyde eller pålægge afvikling af
erhvervelsen mv., hvis denne udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden. På
baggrund af en notifikation kan screeningsmyndigheden enten godkende erhvervelsen mv. eller
indlede en proces med henblik på eventuelt at gøre indgreb i erhvervelsen mv.
I model 1, jf. pkt. 7.6.1.1, foreslås der indført en ordning, hvorefter alle erhvervelser, der er omfattet
af ordningens anvendelsesområde kræver forhåndstilladelse. I model 2 og 3 for anvendelsesområdet,
jf. pkt. 7.6.1.2 og pkt. 7.6.1.3, foreslås det, at der indføres en sektor-specifik screeningsmekanisme,
hvorefter visse erhvervelser af kontrol eller indflydelse over en dansk enhed, der opererer inden for
særligt følsomme sektorer eller beskæftiger sig med særligt følsomme aktiviteter kræver
forhåndstilladelse.
I model 2 og 3, for anvendelsesområdet foreslås der
–
i tillæg til en sektor-specifikke
screeningsmekanisme
–
også indført en tværsektoriel screeningsmekanisme. I model 2 foreslås det, at
notifikation skal være frivilligt. I model 3 foreslås det, at notifikation skal være en pligt for visse
erhvervelser, hvis der opnås kontrol eller indflydelse over en dansk enhed, der opererer inden for
følsomme sektorer eller beskæftiger sig med følsomme aktiviteter. Det foreslås, at notifikation i øvrigt
skal være frivilligt.
Model 1 er inspireret af Frankrigs generelle screeningsordning, mens model 2 og 3 er inspireret af
henholdsvis Finlands og Tysklands generelle screeningsordning
255
.
I model A og B for anvendelsesområdet, jf. pkt. 7.6.2.1 og pkt. 7.6.2.2, foreslås måder, hvorpå andre
økonomiske dispositioner eventuelt vil kunne omfattes af en kommende generel screeningsordning.
Begge modeller kan indarbejdes i model 1-3, hvorfor krav om henholdsvis forhåndsgodkendelse og
notifikation vil være de samme som kravene i disse modeller.
I model C for anvendelsesområdet, jf. pkt. 7.6.2.3, foreslår arbejdsgruppen indført en såkaldt
”sikkerhedsventil” som eventuelt supplement til de øvrige modeller.
Model C er en særlig
indgrebshjemmel, der ikke pålægger erhvervslivet særlige forpligtelser i form af krav om
forhåndstilladelse eller notifikation.
Arbejdsgruppens overvejelser om kriterier for indgreb er behandlet i kapitel 8 ovenfor.
255
Jf. pkt. 6.2, pkt. 6.3 og pkt. 6.5 ovenfor.
254
168
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0169.png
Krav om forhåndstilladelse, frivillig notifikation og notifikationspligt giver både anledning til en række
fælles og specifikke overvejelser i forhold til administrationen af en kommende generel
screeningsordning, herunder i forhold til procedure og retsvirkninger. Disse overvejelser vil blive
belyst i nærværende kapitel.
10.2. Fælles overvejelser
Som beskrevet i kapitel 9 om afgørelseskompetencen ovenfor er det forudsat, at ansøgninger om
tilladelse og notifikationer fremsendes til Erhvervsstyrelsen. På baggrund af ansøgningen eller
notifikationen vil Erhvervsstyrelsen iværksætte en undersøgelse af, om erhvervelsen mv. giver
anledning til betænkeligheder ud fra et hensyn til national sikkerhed eller offentlig orden. Denne
undersøgelse vil bl.a. bestå i at verificere de fremsendte oplysninger og undersøge, hvem der reelt står
bag en erhvervelse mv. Herudover vil Erhvervsstyrelsen kunne inddrage andre myndigheder i relevant
omfang, herunder de nationale sikkerheds- og efterretningstjenester
256
, ligesom andre EU-
medlemsstater og Kommissionen henholdsvis kan fremsætte bemærkninger eller afgive en udtalelse
om en direkte udenlandske investeringer, der undergår screening i en medlemsstat
257
. På baggrund af
undersøgelsen, træffer den kompetente myndighed afgørelse i sagen
258
.
10.2.1. Den forpligtede part
Uanset om en kommende generel screeningsordning indeholder et krav om forhåndstilladelse, en
notifikationspligt eller bygger på frivillige notifikationer, skal der tages stilling til, hvem det skal
påhvile at indsende en ansøgning eller indgive en notifikation. Dette vil kunne påhvile enten 1) den
udenlandske aktør, der erhverver kontrol og indflydelse mv., eller 2) den danske enhed, som
dispositionen (erhvervelsen mv.) er rettet i mod. En tredje mulighed vil kunne være, at forpligtelsen
påhviler parterne i fællesskab.
I de udvalgte lande, som arbejdsgruppen har undersøgt nærmere,
259
er det som altovervejende
hovedregel den udenlandske aktør, der er forpligtet til at ansøge om tilladelse til eller notificere om en
erhvervelse mv.
En ansøgning om tilladelse og en notifikation vil skulle indeholde detaljerede oplysninger om bl.a.
ejerskabsstrukturen i den udenlandske aktør, dispositionens omfang, formålet med dispositionen mv.,
jf. nærmere herom i pkt. 10.2.2 nedenfor. Det er derfor arbejdsgruppens vurdering, at den udenlandske
aktør vil være nærmest til at tilvejebringe sådanne oplysninger i forbindelse med en ansøgning om
Jf. pkt. 9.2 og pkt. 9.4 oven for.
257
Jf. pkt. 4.2.4.4 oven for.
258
Jf. pkt. 9.5 ovenfor.
259
Jf. kapitel 6 ovenfor.
256
169
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0170.png
tilladelse eller en notifikation, hvilket formentlig også forklarer tilgangen til dette spørgsmål i de
udvalgte lande.
Der kan desuden tænkes at være situationer, hvor en udenlandsk aktør ikke ønsker, at den danske enhed
modtager oplysninger om den påtænkte erhvervelse mv., før en officiel ansøgning om tilladelse eller
notifikation er indgivet til Erhvervsstyrelsen. Det skal i den forbindelse bemærkes, at der som led i
sagsbehandlingen af en ansøgning om tilladelse eller en notifikation vil være behov for også at
inddrage den danske enhed med henblik på bl.a. at verificere oplysningerne fra den udenlandske aktør
eller indhentning af oplysninger om den danske enhed, herunder om enhedens ledelsesstruktur,
forretningsområder mv.
På trods heraf er det arbejdsgruppens vurdering, at det bør påhvile den udenlandske aktør, der ønsker
at erhverve kontrol eller indflydelse over en dansk enhed mv., at indsende en ansøgning om tilladelse
og indgive notifikation.
10.2.2. Ansøgningsmateriale og indhentning af supplerende oplysninger
For at kunne bedømme, hvorvidt en erhvervelse mv. påvirker den nationale sikkerhed eller offentlige
orden i Danmark, er der behov for, at en ansøgning om tilladelse og en notifikation indeholder en
række oplysninger.
Oplysningskravene vil i princippet kunne variere alt efter, hvorvidt der er tale om en ansøgning om
tilladelse eller en notifikation. Dette skyldes, at en notifikation kan danne grundlag for, at
Erhvervsstyrelsen iværksætter en undersøgelse af erhvervelsen mv. Erhvervsstyrelsen vil således i den
forbindelse kunne anmode om yderligere oplysninger. En række oplysninger vil dog under alle
omstændigheder være nødvendige til brug for myndighedernes vurdering af, om erhvervelsen mv. skal
undersøges nærmere.
Hvis ansøgningen eller notifikationen angår en udenlandsk direkte investering, der er omfattet af FDI-
forordningens anvendelsesområde, skal Erhvervsstyrelsen som nationalt kontaktpunkt meddele
Kommissionen og de øvrige EU-medlemsstater om, at denne undergår screening i Danmark.
Meddelelsen skal ske ved, at Erhvervsstyrelsen hurtigst muligt fremlægger en række nærmere
specificerede oplysninger
260
.
260
Jf. FDI-forordningens artikel 6, stk. 1, 1. pkt.
170
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0171.png
Oplysningerne omfatter følgende:
a)
ejerforholdet hos den udenlandske investor, og den virksomhed, hvor den udenlandske
investering planlægges eller er gennemført, herunder oplysninger om den endelige investor
og deltagelse i kapitalen
den omtrentlige værdi af den udenlandske direkte investering
varerne, tjenesteydelserne og erhvervstransaktionerne hos den udenlandske investor og den
virksomhed, hvor den udenlandske direkte investering planlægges eller er gennemført
de medlemsstater, hvor den udenlandske investor og den virksomhed, hvor den udenlandske
direkte investering planlægges eller er gennemført, foretager relevante erhvervstransaktioner
finansieringen af investeringen og kilden til den, på grundlag af de oplysninger, der er til
rådighed for medlemsstaten
Den dato, hvor den udenlandske direkte investering planlægges gennemført eller er
gennemført
261
.
b)
c)
d)
e)
f)
Det er arbejdsgruppens opfattelse, at ovennævnte oplysninger også vil være relevante i forhold til at
vurdere, om en udenlandsk erhvervelse mv. udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller
offentlige orden i Danmark. Herudover vil Erhvervsstyrelsen have behov for at indhente oplysningerne
ved sagens parter med henblik på at kunne opfylde oplysningsforpligtelserne i FDI-forordningen. Dette
vil i øvrigt være nødvendigt uanset, om der er tale om en ansøgning om tilladelse eller en notifikation.
Arbejdsgruppen vurderer på dette grundlag, at oplysningspligterne i litra a)-f) ovenfor bør være
gældende i forbindelse med både ansøgninger om tilladelse og indgivelse af notifikationer.
Oplysningspligterne vil imidlertid skulle tilpasses, således at disse kan finde anvendelse for andre
erhvervelser og økonomiske dispositioner end direkte investeringer, ligesom de vil kunne suppleres
med andre relevante oplysningsforpligtelser, herunder oplysninger om f.eks. formålet med
erhvervelsen mv. Det er arbejdsgruppens vurdering, at oplysningsforpligtelserne bør fastsættes i en
bekendtgørelse, således at disse efterfølgende kan tilpasses erfaringer efter den generelle
screeningsordning. Herudover bør der udarbejdes elektroniske blanketter, der kan anvendes til brug
for en ansøgning om tilladelse og en notifikation.
Det må dog forventes at være vanskeligt på forhånd at konkretisere samtlige de oplysninger, der vil
være nødvendige til brug for en vurdering af, om en konkret erhvervelse mv. udgør en trussel mod den
nationale sikkerhed eller offentlige orden. Det skyldes bl.a., at dette vil afhænge af de nærmere
omstændigheder vedrørende den konkrete erhvervelse mv. Endvidere følger det af FDI-forordningen,
261
Jf. FDI-forordningens artikel 9, stk. 2.
171
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0172.png
at andre medlemsstater og Kommissionen kan anmode om supplerende oplysninger om en udenlandsk
direkte investering. Det følger af forordningen, at medlemsstaterne skal bestræbe sig på at meddele
alle supplerende oplysninger, der anmodes om
262
.
Med inspiration fra bl.a. den finske og tyske screeningsordning anbefaler arbejdsgruppen derfor, at en
kommende generel screeningsordning indeholder en hjemmel til, at Erhvervsstyrelsen kan pålægge
sagens parter at tilvejebringe alle oplysninger, som er nødvendige for at vurdere, om den konkrete
erhvervelse mv. påvirker den nationale sikkerhed eller offentlige orden i Danmark.
Uanset om forpligtelsen til at ansøge om tilladelse eller indgive notifikation påhviler den udenlandske
aktør eller den danske enhed, vil der kunne opstå behov for at indhente oplysninger fra alle sagens
parter, hvorfor det er nødvendigt, at et oplysningspålæg kan rettes mod sagens parter og ikke kun den
udenlandske aktør.
10.2.3. Kontrol af de indsendte oplysninger
En ansøgning om tilladelse og en notifikation vil indeholde oplysninger, der har betydning for den
kompetente myndigheds afgørelse i sagen. Derfor er det nødvendigt, at Erhvervsstyrelsen kan
efterprøve oplysningernes rigtighed. Dette kan navnlig være en udfordring i forhold til oplysninger om
den udenlandske aktør, hvis Erhvervsstyrelsen ikke har adgang til oplysninger om denne.
Det bør af samme årsag overvejes, om en kommende generel screeningsordning skal indeholde en
hjemmel til at kræve en erklæring fra en godkendt revisor om rigtigheden af de afgivne oplysninger,
hvor det er relevant. Herudover bør det overvejes at indkøbe adgang til private databaser, der
indeholder oplysninger om globale selskaber og deres ejerskabsforhold. Sådanne databaser benyttes af
screeningsmyndighederne i andre EU-medlemsstater.
Endvidere skal det fremhæves, at hvis sagens parter har afgivet urigtige oplysninger eller bevidst fortiet
oplysninger i forbindelse med en ansøgning eller en notifikation med henblik på at bringe
myndighederne i en vildfarelse, vil en tilladelse eller en godkendelse være ugyldig.
10.2.4. Tidsfrister i sagsbehandlingen
Det følger af FDI-forordningen, at medlemsstaterne skal anvende tidsfrister under deres
screeningsmekanismer
263
, og at tidsfristerne skal være gennemsigtige og ikke indebære
forskelsbehandling mellem tredjelande
264
. Herudover skal tidsfristerne give medlemsstaterne
262
263
Jf. FDI-forordningens artikel 9, stk. 3.
Jf. FDI-forordningens artikel 3, stk. 3.
264
Jf. FDI-forordningens artikel 3, stk. 2.
172
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0173.png
mulighed for at tage hensyn til bemærkninger fra andre medlemsstater og udtalelser fra Kommissionen
efter forordningens samarbejdsmekanisme
265
.
Det følger af samarbejdsmekanismen, at andre medlemsstater inden for en frist på 15 kalenderdage
fra, at de har modtaget en meddelelse om, at en investering undergår screening i en anden medlemsstat,
meddeler, hvorvidt de har til hensigt at fremsætte bemærkninger. Meddelelsen kan ‒som bekrevet i
pkt. 10.2.3 ovenfor ‒ indeholde
en anmodning om yderligere oplysninger
266
. Bemærkninger fra andre
medlemsstater skal sendes hurtigst muligt og senest efter 35 dage kalenderdage fra, at medlemsstaterne
har modtaget meddelelse om, at en investering undergår screening i en anden medlemsstat. Hvis en
medlemsstat har anmodet om yderligere oplysninger, skal bemærkninger dog fremsendes senest 20
kalenderdage efter modtagelsen af de yderligere oplysninger
267
. De samme frister er gældende i
forhold til udtalelser fra Kommissionen, som dog har yderligere fem kalenderdage til at afgive en
udtalelse.
Fristerne gælder alene i forhold til udenlandske direkte investeringer, der er omfattet af FDI-
forordningen. Det er dog arbejdsgruppens umiddelbare vurdering, at fastsættelse af særskilte tidsfrister
for sagsbehandlingen af forskellige erhvervelser mv. kan bidrage til at komplicere ordningen i unødig
grad.
Reglerne i FDI forordningen medfører således, at der i alle tilfælde tidsligst vil kunne træffes afgørelse
i en sag efter 15 kalenderdage fra det tidspunkt, hvor Erhvervsstyrelsen har modtaget de påkrævede
oplysninger fra sagens parter og ‒ hvis ansøgningen eller notifikationen vedrører en udenlandsk direkte
investering, der er omfattet af FDI-forordningen
‒ har indsendt en meddelelse til Kommissionen
og de
øvrige medlemsstater. Hvis andre medlemsstater fremsætter bemærkninger eller Kommissionen
afgiver en udtalelse, vil der tidligst kunne træffes afgørelse efter 40 kalenderdage og potentielt længere,
hvis der efterspørges yderligere oplysninger. I det tilfælde vil sagsbehandlingstiden bl.a. afhænge af,
hvor hurtigt de efterspurgte oplysninger kan tilvejebringes.
De undersøgte landes screeningsordninger indeholder forskellige bindende frister for myndighedernes
sagsbehandling af ansøgninger om tilladelse og notifikationer.
Finlands sektor-specifikke screeningsmekanisme indeholder ikke tidsfrister. Efter Finlands
tværsektorielle screeningsmekanisme kan det finske arbejds- og næringsministerium anmode om
yderligere oplysninger inden 3 måneder efter, at ministeriet har modtaget en notifikation. Hvis
ministeriet ikke træffer afgørelse inden 6 uger efter modtagelsen af de yderligere oplysninger, anses
265
266
Jf. FDI-forordningens artikel 3, stk. 3.
Jf. FDI-forordningens artikel 6, stk. 6.
267
Jf. FDI-forordningens artikel 6, stk. 7.
173
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0174.png
erhvervelsen som godkendt. Det samme vil være tilfældet, hvis sagen ikke inden for 3 måneder
overføres til behandling i statsrådet
268
.
Efter Tysklands sektor-specifikke screeningsmekanisme anses en tilladelse for at være udstedt, hvis
det tyske økonomi- og energiministerium ikke iværksætter en undersøgelse af erhvervelsen inden for
3 måneder efter, at ministeriet har modtaget en ansøgning om tilladelse. Efter Tysklands
tværsektorielle screeningsmekanisme kan ministeriet udstede et certifikat, hvor ministeriet
tilkendegiver, at ministeriet ikke har indsigelser mod erhvervelsen. Certifikatet anses for at være
udstedt, hvis ministeriet ikke iværksætter en undersøgelse inden to måneder efter, at ministeriet
modtog en anmodning herom (svarende til en notifikation). Hvis ministeriet anmoder om yderligere
oplysninger i sagen, skal ministeriet træffe afgørelse om forbud eller fastsættelse af vilkår inden for 3
måneder efter den sektor-specifikke screeningsmekanisme og inden for 4 måneder efter den
tværsektorielle screeningsmekanisme. Hvis der indledes forhandlinger om vilkår, forlænges fristen
med varigheden af disse forhandlinger
269
.
Norges ordning for screening af erhvervelse af kvalificerede ejerandele indeholder et krav om, at
departementet eller sikkerhedsmyndigheden tage stilling til en melding om en påtænkt erhvervelse
hurtigst muligt, idet myndigheden dog indenfor 60 arbejdsdage skal orientere om, hvorvidt
erhvervelsen er godkendt, eller om sagen skal behandles af kongen (statsrådet). Fristen afbrydes, hvis
myndighederne stiller krav om yderligere oplysninger
270
.
Efter Frankrigs generelle screeningsordning har det franske økonomiministerium 30 dage til at vurdere
om en erhvervelse 1) ikke er omfattet af screeningsmekanismens anvendelsesområde, 2) er omfattet af
screeningsmekanismen og kan godkendes uden betingelser eller 3) er omfattet af
screeningsmekanismen og forudsætter yderligere undersøgelser. Har ministeriet ikke besvaret
anmodningen inden for de 30 dage, anses anmodningen for at være afvist. Hvis der er behov for
yderligere undersøgelse af erhvervelsen, skal denne afsluttes inden for 45 dage. Et manglende svar
anses også her for at være en afvisning
271
.
Tidsfristerne i en kommende generel screeningsordning skal være i overensstemmelse med Danmarks
EU-retlige forpligtelser efter FDI-forordningen, hvilket medfører, at fristerne skal være tilstrækkeligt
lange til, at der kan tages højde for eventuelle bemærkninger fra andre EU-medlemsstater og udtalelser
fra Kommissionen.
Jf. pkt. 6.2 ovenfor.
Jf. pkt. 6.5 ovenfor.
270
Jf. pkt. 6.4 ovenfor.
271
Jf. pkt. 6.3 ovenfor.
269
268
174
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
Herudover skal tidsfristerne give Erhvervsstyrelsen og eventuelle høringsparter tilstrækkelig tid til
grundigt at undersøge, om en erhvervelse mv. giver anledning til betænkeligheder ud fra et hensyn til
national sikkerhed og offentlighed orden. Hvis myndighederne i den forbindelse har behov for
yderligere oplysninger fra sagens parter, bør tidsfristen enten afbrydes eller forlænges indtil
oplysninger er tilvejebragt.
Hvis Erhvervsstyrelsen indleder forhandlinger om vilkår med sagens parter, bør tidsfristen ligeledes
enten afbrydes eller forlænges svarende til forhandlingernes varighed.
Hvis en erhvervelse mv. giver anledning til betænkeligheder, skal der foretages en vurdering af, om
erhvervelsen mv. udgør en trussel mod den nationale sikkerhed og offentlige orden, ligesom der
eventuelt skal træffes afgørelse om indgreb. Vurderingen kan forudsætte yderligere undersøgelser af
erhvervelsen mv. Herudover vil en afgørelse om indgreb enten forudsætte forhandling i
ministerkomité, indhentning af en indstilling eller forhandlinger mellem relevante ministerier, jf.
forslagene til modeller for afgørelseskompetencen i pkt. 9.5 ovenfor.
Hvis der indføres en tværsektoriel screeningsmekanisme med en notifikationsordning må det
forventes, at flere sager vil være uproblematiske og derfor vil kunne afgøres relativt hurtigt. Hvis den
konkrete erhvervelse mv. derimod giver anledning til betænkeligheder ud fra et hensyn til national
sikkerhed eller offentlig orden, kan det efter arbejdsgruppens opfattelse ikke forudsættes, at en
afgørelse efter en tværsektoriel mekanisme vil kunne træffes hurtigere end en afgørelse under en
sektor-specifik tilladelsesordning.
De tidsfrister, der fastsættes i en kommende generel screeningsordning, bør tage højde for ovenstående
overvejelser.
10.2.5. Mulighed for vejledning
Hvis en kommende screeningsordning indrettes som en ren sektor-specifik ordning eller indeholder en
sektor-specifik screeningsmekanisme, vil screeningen alene omfatte erhvervelser mv. i visse danske
enheder.
Den danske enhed vil derfor kunne rette henvendelse til Erhvervsstyrelsen med henblik på et få
vejledning om, hvorvidt enhedens aktiviteter generelt falder under screeningsordningens eller
mekanismens anvendelsesområde. Det samme vil være muligt under en tværsektoriel
screeningsmekanisme, der indeholder særlige tærskelværdier og pligtmæssig notifikation for visse
erhvervelser i danske enheder, der opererer inden for en følsom sektor eller beskæftiger sig med
følsomme aktiviteter. I så fald vil den danske enhed på forhånd kunne afsøge, om enheden er omfattet
af de skærpede regler.
175
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0176.png
Hvis en erhvervelse mv. åbenlyst falder uden for eller inden for screeningsordningens
anvendelsesområde, vil Erhvervsstyrelsen relativt hurtigt kunne give enten den udenlandske aktør eller
den danske enhed vejledning herom.
Muligheden for på forhånd at afsøge, hvorvidt en udenlandsk aktør er forpligtet til at ansøge om en
tilladelse til eller indgive en notifikation om en erhvervelse mv. i den danske enhed er efter
arbejdsgruppens vurdering navnlig en fordel ved en ren sektor-specifik ordning, hvor erhvervelsen mv.
i benægtende fald ikke vil kunne blive omfattet af en tværsektoriel screeningsmekanisme.
10.2.6. Aftalte vilkår
Hvis det vurderes, at en erhvervelse mv. giver anledning til betænkeligheder ud fra et hensyn til
national sikkerhed eller offentlig orden, foreslås det, at Erhvervsstyrelsen skal kunne indlede
forhandlinger med sagens parter med henblik på at aftale vilkår, der afhjælper (mitigerer)
betænkelighederne, jf. pkt. 9.3 ovenfor.
Aftalte mitigerende vilkår må ikke forveksles med fastsatte mitigerende vilkår, der fastsættes ensidigt
af den kompetente myndighed og dermed udgør et egentligt indgreb. Fastsatte vilkår er beskrevet i pkt.
8.4.1. ovenfor.
I forbindelse med forhandlingerne om aftalte vilkår vil Erhvervsstyrelsen efter omstændighederne
kunne have behov for at inddrage andre myndigheder. Forhandling af vilkår kræver således et
branchekendskab, hvorfor Erhvervsstyrelsen navnlig bør inddrage den relevante ressortmyndighed og
eventuelt også eksterne kompetencer. Herudover kan det kan være nødvendigt at inddrage de nationale
sikkerheds- og efterretningstjenester i forhold til, om foreslåede vilkår mitigerer betænkelighederne
272
.
Erfaringerne fra de undersøgte lande viser, at forhandlinger om vilkår samt tilsyn og kontrol med
overholdelsen vilkårene kan være særdeles ressourcekrævende og meget omkostningstunge for både
myndighederne og de berørte aktører og enheder.
10.2.7. Kontrol med aftalte og fastsatte vilkår
Idet aftalte og fastsatte mitigerende vilkår kan være en forudsætning for, at en erhvervelse mv. ikke
udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden er det væsentligt at sikre, at både
aftalte og fastsatte vilkår overholdes i praksis.
Det bør derfor overvejes, hvilken myndighed, der skal være ansvarlig for at føre tilsyn og foretage
kontrol med overholdelsen af aftalte og fastsatte vilkår.
272
Jf. pkt. 9.4 ovenfor.
176
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0177.png
I betragtning af, at Erhvervsstyrelsen foreslås udpeget som screeningsmyndighed, og i den forbindelse
vil være ansvarlig for eventuelle forhandlinger om aftalte vilkår, vil Erhvervsstyrelsen kunne være
relevant i den forbindelse. Afhængig af den konkrete sag vil Erhvervsstyrelsen imidlertid ikke
nødvendigvis besidde de fornødne kompetencer til at kunne varetage et effektivt tilsyn, hvorfor tilsyn
og kontrol må ske via et samarbejde med den relevante ressortmyndighed og eventuelt andre relevante
myndigheder. Det kan derfor også overvejes, om den relevante ressortmyndighed i visse sager skal
have det overordnede ansvar for varetagelsen af tilsyn og kontrol med overholdelsen af vilkår. Det skal
i den forbindelse også bemærkes, at fastsatte vilkår indebærer en afgørelse om indgreb, der ikke
umiddelbart foreslås at skulle træffes af Erhvervsstyrelsen
273
.
Kontrol og tilsyn skal i overensstemmelse med det almindelige proportionalitetsprincippet så vidt
muligt ske med de mindst indgribende midler. Derfor er det arbejdsgruppens opfattelse, at tilsyn og
kontrol i udgangspunktet bør basere sig på afrapportering fra den udenlandske aktør og den danske
enhed om overholdelse af vilkårene, f.eks. ved, at stille krav om, at parterne skal indsende en
revisorpåtegning om overholdelsen. Det bør dog også overvejes, om en kommende generel
screeningsordning skal indeholde en hjemmel til, at myndighederne kan foretage fysisk inspektion for
at påse overholdelsen af vilkårene, når dette er nødvendigt.
10.2.8. Manglende overholdelse af aftalte og fastsatte vilkår
Manglende overholdelse af fastsatte vilkår bør kunne straffes med bøde. Herudover vil manglende
overholdelse af både aftalte og fastsatte vilkår for en tilladelse kunne medføre, at tilladelsen
tilbagekaldes, jf. nærmere herom i pkt. 10.3.3. nedenfor. På samme måde vil aftalte vilkår for en
godkendelse efter en notifikationsordning ligeledes kunne medføre, at godkendelsen tilbagekaldes, jf.
nærmere herom i pkt. 10.3.3 nedenfor. Hvis der derimod fastsættes vilkår efter en notifikationsordning,
vil vilkårene dog ikke være en betingelse for en godkendelse, men en selvstændig afgørelse om indgreb
i erhvervelsen mv.
Arbejdsgruppen har overvejet, hvordan det kan sikres, at aftalte og fastsatte vilkår efterkommes, hvis
den udenlandske aktør eller den danske enhed ikke frivilligt efterkommer vilkårene eller tilsidesætter
vilkårene på et senere tidspunkt.
I den forbindelse har arbejdsgruppen overvejet, om en kommende generel screeningsordning bør
indeholde en hjemmel til at udstede daglige tvangsbøder, hvis den aktør, der er ansvarlig for
overholdelsen af et vilkår ikke efterkommer vilkåret. Daglige bøder til den ansvarlige aktør vil kunne
skabe et øget incitament til, at vilkår, der er påkrævet af hensyn til den nationale sikkerhed, hurtigt
efterkommes.
273
Jf. pkt. 9.3 ovenfor.
177
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0178.png
Erfaringer fra erhvervsrettet lovgivning har imidlertid vist, at udstedelse af tvangsbøder til udenlandske
aktører i visse tilfælde udgør et utilstrækkeligt pressionsmiddel
274
.
Hvis den ansvarlige aktør ikke efterkommer aftalte eller fastsatte vilkår, er det ligeledes væsentligt for
beskyttelsen af den nationale sikkerhed og offentlige orden, at den kompetente myndighed kan
iværksætte de handlinger, der er nødvendige for, at vilkår efterkommes, når sådanne handlinger er
mulige.
På den baggrund vurderer arbejdsgruppen, at den kompetente myndighed bør kunne lade
foranstaltninger udføre, hvis den ansvarlige aktør undlader at efterkomme et aftalt eller fastsat vilkår.
En advarsel til den ansvarlige aktør om at f.eks. en investering kan afvikles, hvis et vilkår ikke
efterkommes, vil også kunne skabe incitament til hurtigt at efterkomme vilkåret.
Udførsel af foranstaltninger er betinget af, at den ansvarlige aktør er gjort bekendt med, at
myndigheden har denne mulighed, hvis et vilkår ikke efterkommes.
Udførsel af foranstaltninger bør ske under iagttagelse af det almindelige proportionalitetsprincip. Det
medfører bl.a., at foranstaltningerne skal være egnede og nødvendige til at sikre at et fastsat vilkår
efterkommes, og at advarsler eller eventuelt tvangsbøder vurderes at være utilstrækkelige til at sikre
efterkommelse. Det kan f.eks. være tilfældet, fordi aktøren på trods af advarsler eller eventuelt
tvangsbøder stadig ikke har efterkommet et aftalt eller fastsat vilkår, eller fordi den konkrete trussel
mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden er så alvorlig, at handlingerne skal foretages med
det samme, hvis et fastsat vilkår ikke efterkommes.
Den aktør, der er ansvarlig for at efterkomme af et vilkår, bør være forpligtet til at dække udgifterne i
forbindelse med foranstaltningerne.
Ved lov nr. 642 af 19. maj 2020 om ændring af årsregnskabsloven, selskabsloven, lov om visse erhvervsdrivende
virksomheder, revisorloven og en række andre love (Kontrolpakken) er der indført mulighed for at anvende trussel om
tvangsopløsning af virksomheden som alternativ til tvangsbøder ved fejl og mangler i en virksomhedens årsrapport eller
en selskabsregistrering. Begrundelsen var, at tvangsbøder viste sig ikke at fungere effektivt i forhold til at sikre en hurtig
udlevering af oplysninger eller efterlevelse af påbud om berigtigelse. For at sikre en hurtig og effektiv kontrol og beskytte
myndigheder og private mod økonomiske tab blev det derfor fundet væsentligt, at der både i selskabs- og
regnskabskontrollen er mulighed for at oversende virksomheder til tvangsopløsning ved skifteretterne. Det var vurderingen,
at risikoen for en eventuel tvangsopløsning vil få de fleste virksomheder til at reagere hurtigt på krav om oplysninger eller
påbud om berigtigelse. Det blev i den forbindelse fremhævet, at hensigten med at anvende mulighed for tvangsopløsning
ikke var at gennemføre tvangsopløsninger, men derimod at få virksomheder til at reagere hurtigt på krav om oplysninger
og påbud om berigtigelse.
274
178
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0179.png
10.3. Ansøgning om tilladelse til erhvervelser og andre økonomiske dispositioner
(forhåndsgodkendelse)
10.3.1. Mulige udfald på en ansøgning om tilladelse
En tilladelsesordning indebærer, at en erhvervelse eller en anden økonomisk disposition, der er
omfattet af screeningsordningens anvendelsesområde ikke må gennemføres, før der er meddelt
tilladelse til erhvervelsen mv.
En ansøgning om tilladelse vil enten resultere i, at Erhvervsstyrelsen udsteder en tilladelse til
erhvervelsen mv., eventuelt på baggrund af aftalte vilkår, eller at den kompetente myndighed fastsætter
vilkår for en tilladelse eller nedlægger forbud mod erhvervelsen mv.
275
Både fastsættelse af vilkår og nedlægges af forbud er indgreb, der forudsætter, at erhvervelsen mv.
vurderes at udgøre en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden, jf. kapitel 8 om
kriterier for indgreb.
10.3.2. Konsekvenser af manglende ansøgning om tilladelse
Hvis en omfattet erhvervelse mv. gennemføres uden tilladelse, vil erhvervelsen mv. være ugyldig.
Konsekvensen af, at erhvervelsen mv. er ugyldig vil som udgangspunkt være, at erhvervelsen mv. skal
afvikles for den udenlandske aktørs regning. Efter omstændighederne bør ugyldigheden imidlertid
kunne afhjælpes, hvis den udenlandske aktør hurtigst muligt efter erhvervelsens gennemførsel opnår
en tilladelse.
Herudover bør det overvejes, om en manglende ansøgning om tilladelse bør kunne straffes med bøde,
og om den udenlandske aktør og eventuelt den danske enhed bør kunne pålægges daglige tvangsbøder
ved manglende afvikling af en ugyldig erhvervelse. Det skal i den forbindelse bemærkes, at
tvangsbøder ikke nødvendigvis er egnede som pressionsmiddel over for udenlandske aktører, jf. pkt.
10.2.8 ovenfor. Det bør også overvejes, om den kompetente myndighed skal kunne lade
foranstaltninger udføre med henblik på at afvikle erhvervelsen mv. i lighed med det i pkt. 10.2.8
ovenfor beskrevne.
10.3.3. Tilbagekaldelse af en tilladelse
En tilladelse vil kunne tilbagekaldes efter de almindelige forvaltningsretlige regler herom.
275
Jf. pkt. 9.5 ovenfor.
179
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0180.png
I det omfang den pågældende erhverver f.eks. har gjort sig skyldig i grov eller gentagen overtrædelse
af eventuelle fastsatte eller aftalte vilkår for en tilladelse, kan Erhvervsstyrelsen tilbagekalde en udstedt
tilladelse.
Hvis en tilladelse tilbagekaldes, bør efter arbejdsgruppens opfattelse den omhandlede erhvervelse mv.
afvikles for den udenlandske aktørs regning. Det vil i den forbindelse også kunne være relevant at
indføre en hjemmel til at pålægge daglige tvangsbøder og lade foranstaltninger udføre til afvikling, jf.
pkt. 10.2.8 ovenfor.
10.4. Notifikation af erhvervelser og andre økonomiske dispositioner
10.4.1. Mulige udfald på en notifikation
En notifikation vil enten resultere i, at Erhvervsstyrelsen godkender den omhandlede erhvervelse eller
anden økonomiske disposition, eventuelt på baggrund af aftalte vilkår for godkendelsen, eller at
screeningsmyndigheden indleder en proces med henblik på eventuelt at foretage et indgreb i
erhvervelsen mv. Processen vil kunne resultere i en godkendelse eller i, at den kompetente myndighed
nedlægger forbud mod, påbyder afvikling af eller fastsætter vilkår for erhvervelsen mv.
276
En godkendelse er ikke en forudsætning for, at en erhvervelse mv. må gennemføres, men skal i stedet
anses for et tilsagn om, at myndighederne ikke på et senere tidspunkt vil gøre indgreb i erhvervelsen
mv. Dette gælder både for så vidt angår frivillig notifikationer og pligtmæssige notifikationer. Det er
arbejdsgruppens vurdering, at en godkendelse bør have karakter af et bindende tilsagn for
screeningsmyndigheden.
Nedlæggelse af forbud eller fastsættelse af vilkår vil være et indgreb, der forudsætter, at den
pågældende erhvervelse mv. udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden.
Nedlæggelse af forbud indebærer, at erhvervelsen mv. er ulovlig og ikke må gennemføres. Hvis
erhvervelsen mv. allerede er gennemført på tidspunktet for afgørelsen, vil den kompetente myndighed
i stedet nedlægge et påbud om afvikling. Det bør i den forbindelse overvejes, om der bør kunne
pålægges daglige tvangsbøder ved manglende afvikling af den pågældende erhvervelse mv, samt om
den kompetente myndighed bør kunne lade foranstaltninger udføre med henblik på at afvikle
erhvervelsen, jf. det i pkt. 10.2.8 ovenfor beskrevne.
276
Jf. pkt. 9.5 ovenfor.
180
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
10.4.2. Konsekvenser af manglende notifikation
Hvis notifikation er frivilligt, vil manglende notifikation ikke have nogle direkte konsekvenser for den
udenlandske aktør.
Er notifikationen derimod en pligt (pligtmæssig notifikation), bør manglende notifikation derimod
kunne straffes med bøde.
I begge tilfælde indebærer manglende notifikation, at erhvervelsen mv. ikke godkendes af
Erhvervsstyrelsen, hvilket medfører, at myndighederne på et senere tidspunkt har mulighed for at gøre
indgreb i erhvervelsen mv., i det omfang denne udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller
offentlige orden.
Manglende notifikation medfører derimod ikke, at erhvervelsen ikke kan gennemføres.
10.4.3. Tilbagekaldelse af en godkendelse
En godkendelse vil kunne tilbagekaldes efter de almindelige forvaltningsretlige regler herom.
Tilbagekaldelse af en godkendelse medfører ikke, at erhvervelsen mv. er ugyldig eller ulovlig.
Tilbagekaldelsen medfører derimod, at Erhvervsstyrelsen på ny kan iværksætte en undersøgelse af den
pågældende erhvervelse mv., og at den kompetente myndighed efterfølgende kan nedlægge forbud
mod, påbyde afvikling af eller fastsætte vilkår for erhvervelsen mv., hvis denne udgør en trussel mod
den nationale sikkerhed eller offentlige orden.
10.4.4. Eventuel frist for indgreb
Hvis en kommende generel screeningsordning indeholder en notifikationsordning, giver det anledning
til overvejelser om, hvor langt tilbage i tid, der bør kunne gøres indgreb i en allerede gennemført
erhvervelse mv.
Arbejdsgruppen finder i den forbindelse, at der bør være adgang til at iværksætte en undersøgelse af
en gennemført erhvervelse mv. med henblik på at tage stilling til, om erhvervelsen mv. udgør en trussel
mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden. Såfremt der ikke etableres en hjemmel hertil, synes
formålet med notifikationsordningen at være tilsidesat, idet der ikke ses noget incitament til at foretage
notifikation.
181
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0182.png
Erfaringerne fra andre lande samt FDI-forordningen viser forskelle i forhold til, hvor lang tid tilbage,
der kan iværksættes undersøgelser og gøres indgreb mod allerede foretagne investeringer/
transaktioner.
FDI-forordningen angiver en frist for medlemsstaterne til at afgive bemærkninger til udenlandske
investeringer, der ikke undergår screening, på senest 15 måneder efter gennemførelsen af
investeringen.
277
Tysklands tværsektorielle screeningsmekanisme indeholder både en frivillig og en pligtmæssig
notifikationsordning. Herefter er der mulighed for at iværksætte en undersøgelse af en erhvervelse
inden for 5 år efter, at aftalen om erhvervelsen blev endelig. Finlands tværsektorielle
screeningsmekanisme indeholder ligeledes en frivillig notifikationsordning, hvorefter der kan
iværksættes en undersøgelse indtil 3 måneder efter, at erhvervelsen mv. er kommet til myndighedernes
kendskab. I USA er der ingen begrænsninger for CFIUS til at påbegynde en gennemgang af en
transaktion under den frivillige notifikationsordning, hvis transaktionen blev foreslået eller verserende
efter 23. august 1988, hvor FIRRMA trådte i kraft.
Det bemærkes, at det efter selskabsloven er det muligt at gå 5 år tilbage efter, at en registrering af en
erhvervelse er foretaget med henblik på at undersøge, om denne er lovligt foretaget efter de
selskabsretlige regler
278
. Tidligere var fristen i selskabsloven 3 år, men med lov nr. 642 af 19. maj 2020
om ændring af årsregnskabsloven, selskabsloven, lov om visse erhvervsdrivende virksomheder,
revisorloven og forskellige andre love (kontrolloven) er fristen forlænget til 5 år.
Det er arbejdsgruppens vurdering, at der i lighed med den tyske og finske ordning bør fastsættes en
grænse for, hvor lang tid efter erhvervelsens gennemførsel, en undersøgelse kan iværksættes. En sådan
frist vil kunne skabe et øget incitament til at notificere screeningsmyndigheden eller ansøge om
tilladelse til en erhvervelse mv.
På baggrund af de tyske erfaringer og fristen i selskabsloven, vurderer arbejdsgruppen, at der kan
fastsættes en absolut frist på 5 år fra det tidspunkt, hvor erhvervelsen mv. blev endelig.
Som alternativ eller supplement vil der med inspiration fra fristen i Finlands ordning kunne fastsættes
en relativ frist, således at en undersøgelse ikke vil kunne iværksættes et bestemt antal måneder efter,
at gennemførslen af erhvervelsen mv. er kommet til screeningsmyndighedens kendskab. Længden af
en sådan frist vil afhænge af de øvrige tidsfrister, der fastsættes i ordningen, jf. pkt. 10.2.4 ovenfor.
277
278
Jf. FDI-forordningens artikel 7, stk. 8.
Jf. § 23h i selskabsloven som affattet ved lov nr. 642 af 19/5/2020.
182
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
10.5. Forslag til modeller for administration
Modellerne i dette kapitel kan ikke frit kombineres med modellerne i kapitel 7 om anvendelsesområdet,
men er forslag til, hvordan en kommende screeningsordning kan administreres på baggrund af valget
af anvendelsesområde.
Model 1 i pkt. 10.5.1 nedenfor skal således ses i sammenhæng med model 1 for anvendelsesområdet i
pkt. 7.6.1.1 osv.
10.5.1. Model 1: Ren tilladelsesordning
Model 1 i pkt. 7.6.1.1 om anvendelsesområdet indebærer, at der kræves tilladelse til visse udenlandske
erhvervelser i danske enheder, der opererer inden for særligt følsomme sektorer eller beskæftiger sig
med særligt følsomme aktiviteter. Herudover kræves tilladelse til visse udenlandske erhvervelser i
danske enheder, der opererer inden for følsomme sektorer eller beskæftiger sig med følsomme
aktiviteter.
Der er således tale om en ren-sektor specifik tilladelsesordning, hvorefter der skal ansøges om
tilladelse til en omfattet erhvervelse mv., før denne kan gennemføres.
Den danske enhed vil på et hvert tidspunkt kunne rette henvendelse til Erhvervsstyrelsen med henblik
på at få vejledning om, hvorvidt enhedens aktiviteter er omfattet af screeningsordningens
anvendelsesområde.
Både den udenlandske aktør og den danske enhed vil kunne rette henvendelse til Erhvervsstyrelsen
med henblik på at opnå en tilkendegivelse af, om en konkret erhvervelse mv. er omfatte af
screeningsordningens anvendelsesområde.
En ansøgning om tilladelse skal sendes til Erhvervsstyrelsen af den udenlandske aktør.
Ansøgningen skal indeholde en række konkrete oplysninger, der fastsættes i en bekendtgørelse. Til
brug for undersøgelsen af en erhvervelse mv. vil Erhvervsstyrelsen kunne anmode om yderligere
oplysninger, der er nødvendige til brug for afgørelsen i sagen.
Der fastsættes tidsfrister for sagens behandling med mulighed for afbrydelse og/eller forlængelse.
Der kan både aftales og fastsættes vilkår som betingelse for en tilladelse. Erhvervsstyrelsen eller
alternativt den relevante ressortmyndighed vil være ansvarlig for at føre tilsyn og kontrol med
overholdelsen af vilkårene. Ved manglende overholdelse, vil der kunne gives en advarsel og eventuelt
183
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0184.png
pålægges daglige tvangsbøder. Under visse omstændigheder kan manglende overholdelse ligeledes
føre til, at Erhvervsstyrelsen eller den relevante ressortmyndigheder kan lade foranstaltninger udføre
til opfyldelse af vilkårene. Manglende overholdelse af fastsatte vilkår vil desuden kunne straffes med
bøde.
Herudover vil manglende overholdelse af vilkår kunne indebære, at tilladelsen tilbagekaldes.
Erhvervelsen mv. vil herefter være ugyldig og skal afvikles for den udenlandske aktørs regning.
Hvis en omfattet erhvervelse mv. gennemføres uden tilladelse, vil denne være ugyldig og skal som
udgangspunkt afvikles for den udenlandske aktørs regning. Manglende afvikling kan medføre advarsel
eller eventuelt pålæg af administrative tvangsbøder samt efter omstændighederne, at den kompetente
myndighed lader foranstaltninger til afvikling udføre for den udenlandske aktørs regning.
For en beskrivelse af modellens fordele og ulemper henvises til pkt. 7.6.1.1 ovenfor.
10.5.2. Model 2: Tilladelsesordning og frivillig notifikation
Model 2 i pkt. 7.6.1.2 om anvendelsesområdet indebærer, at der indføres en sektor-specifik
screeningsmekanisme, hvorefter visse erhvervelser af kontrol eller indflydelse over en dansk enhed,
der opererer inden for særligt følsomme sektorer eller beskæftiger sig med særligt følsomme aktiviteter
kræver forhåndstilladelse. I tillæg til den sektor-specifikke mekanisme indføres også en tværsektoriel
screeningsmekanisme, hvorefter notifikation vil være frivilligt.
Under den sektor-specifikke screeningsmekanisme vil den danske enhed på et hvert tidspunkt kunne
rette henvendelse til Erhvervsstyrelsen med henblik på vejledning om, hvorvidt enhedens aktiviteter
er omfattet af anvendelsesområdet for den sektor-specifikke screeningsmekanisme.
En ansøgning om tilladelse efter den sektor-specifikke screeningsmekanisme skal sendes til
Erhvervsstyrelsen af den udenlandske aktør.
Ansøgningen skal indeholde en række konkrete oplysninger, der fastsættes i en bekendtgørelse. Til
brug for undersøgelsen af en erhvervelse mv. vil Erhvervsstyrelsen kunne anmode om yderligere
oplysninger, der er nødvendige til brug for afgørelsen i sagen.
Der fastsættes tidsfrister for sagens behandling med mulighed for afbrydelse og/eller forlængelse.
Der kan både aftales og fastsættes vilkår som betingelse for en tilladelse. Erhvervsstyrelsen eller
alternativt den relevante ressortmyndighed vil være ansvarlig for at føre tilsyn og kontrol med
overholdelsen af vilkårene. Ved manglende overholdelse vil der enten kunne sendes advarsler eller
184
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0185.png
eventuelt kunne pålægges daglige tvangsbøder. Under visse omstændigheder kan manglende
overholdelse ligeledes føre til, at Erhvervsstyrelsen eller den relevante ressortmyndigheder kan lade
foranstaltninger udføre til opfyldelse af vilkårene. Manglende overholdelse af fastsatte vilkår vil
desuden kunne straffes med bøde.
Herudover vil manglende overholdelse af vilkår kunne indebære, at tilladelsen tilbagekaldes.
Erhvervelsen mv. vil herefter være ugyldig og skal afvikles for den udenlandske aktørs regning.
Hvis en erhvervelse mv., der er omfattet af den sektor-specifikke screeningsmekanisme gennemføres
uden tilladelse, vil denne være ugyldig og skal som udgangspunkt afvikles for den udenlandske aktørs
regning. Manglende afvikling vil enten kunne medføre advarsel eller eventuelt pålæg af administrative
tvangsbøder samt efter omstændighederne, at den kompetente myndighed lader foranstaltninger til
afvikling udføre for den udenlandske aktørs regning.
Efter den tværsektorielle screeningsmekanisme kan den udenlandske aktør frivilligt vælge at notificere
om, at en omfattet erhvervelse påtænkes gennemført eller allerede er gennemført.
Erhvervsstyrelsen vil ligeledes kunne iværksætte en undersøgelse af en omfattet erhvervelse mv. af
egen drift.
Notifikationer skal sendes til Erhvervsstyrelsen af den udenlandske aktør.
På baggrund af notifikationen kan Erhvervsstyrelsen godkende erhvervelsen mv. Hvis erhvervelsen
godkendes, kan Erhvervsstyrelsen ikke på et senere tidspunkt iværksætte en undersøgelse af
erhvervelsen med henblik på et eventuelt indgreb. Godkendelsen er imidlertid ikke en forudsætning
for, at erhvervelsen mv. lovligt kan gennemføres.
Notifikationen vil skulle indeholde oplysningerne svarende til en ansøgning om tilladelse. Det vil
imidlertid være muligt at fastsætte forskellige oplysningskrav for notifikationer og ansøgninger om
tilladelse, eventuelt på baggrund af efterfølgende erfaringer fra administrationen af
screeningsordningen. Der vil ligeledes være adgang til at indhente yderligere nødvendige oplysninger
fra sagens parter.
På baggrund af en notifikation vil Erhvervsstyrelsen iværksætte en undersøgelse af, om en omfattet
erhvervelse mv. giver anledning til betænkeligheder ud fra et hensyn til national sikkerhed og offentlig
orden.
Der kan aftales vilkår for en godkendelse med henblik på at mitigere eventuelle betænkeligheder.
185
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
Hvis erhvervelsen mv. udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden, kan der
nedlægges forbud mod eller fastsættes vilkår for erhvervelsen mv. Hvis der nedlægges forbud mod en
erhvervelse, må denne ikke gennemføres. Hvis erhvervelsen mv. allerede er gennemført, kan der
udstedes et påbud om afvikling.
Erhvervsstyrelsen eller alternativt den relevante ressortmyndighed vil være ansvarlig for at føre tilsyn
og kontrol med overholdelsen af aftalte og fastsatte vilkår. Ved manglende overholdelse, vil kunne
medføre en advarsel eller eventuelt pålæg af daglige tvangsbøder. Under visse omstændigheder kan
manglende overholdelse ligeledes føre til, at Erhvervsstyrelsen eller den relevante ressortmyndigheder
kan lade foranstaltninger udføre til opfyldelse af vilkårene. Manglende overholdelse af fastsatte vilkår
vil desuden kunne straffes med bøde.
Herudover vil manglende overholdelse af aftalte vilkår kunne indebære, at tilladelsen tilbagekaldes.
Erhvervsstyrelsen vil herefter på ny kunne iværksætte en undersøgelse af erhvervelsen mv.
Der fastsættes tidsfrister for sagens behandling med mulighed for afbrydelse og/eller forlængelse.
Erhvervsstyrelsen vil kunne iværksætte en undersøgelse af en omfattet erhvervelse indtil 5 år efter, at
erhvervelsen blev endelig.
Modellens tilladelsesordning indebærer, at der føres en grundig kontrol med erhvervelser mv. i danske
enheder, der er særligt følsomme. Kravet om tilladelse er byrdefuldt, men omfatter kun en række
afgrænsede erhvervelser.
For en beskrivelse af modellens fordele og ulemper henvises til pkt. 7.6.1.2 ovenfor.
10.5.3. Model 3: Tilladelsesordning, frivillig og pligtmæssig notifikation
Model 3 i pkt. 7.6.1.3 om anvendelsesområdet adskiller sig bl.a. fra model 2 i pkt. 7.6.1.2 om
anvendelsesområdet ved, at den tværsektorielle screeningsmekanisme indeholder en notifikationspligt
for erhvervelser mv. i den danske enheder, der opererer inden for følsomme sektorer eller beskæftiger
sig med følsomme aktiviteter.
Tilladelsesordningen i den sektor-specifikke mekanisme og den frivillige notifikationsordning i den
tværsektorielle screeningsmekanisme vil derfor svare til model 2, jf. pkt. 10.5.2 ovenfor. Processen for
pligtmæssige notifikationer vil i vidt omfang ligeledes svare til den frivillige notifikationsordning som
beskrevet i model 2 ovenfor.
186
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
Den pligtmæssige notifikationsordning i den tværsektorielle mekanisme vil imidlertid medføre, at alle
udenlandske erhvervelser mv. i danske enheder, der opererer inden for en følsom sektor eller
beskæftiger sig med følsomme aktiviteter skal notificeres. Manglende notifikation vil kunne straffes
med bøde.
Hvis en erhvervelse mv. forsat ikke notificeres, vil Erhvervsstyrelsen iværksætte en undersøgelse af
erhvervelsen mv. af egen drift.
Fordelen ved den pligtmæssige notifikationsordning er, at Erhvervsstyrelsen gøres opmærksom på alle
erhvervelser mv. i enheder, der opererer inden for følsomme sektorer eller beskæftiger sig med
følsomme aktiviteter.
Idet pligten til at notificere er uafhængig af, om der ved erhvervelsen opnås 10 pct. af
stemmerettighederne, kapitalen eller en tilsvarende faktisk indflydelse, vil Erhvervsstyrelsen tilmed
have bedre forudsætninger for at blive opmærksom på tilfælde, hvor særlige aftaler og lignende
medfører, at den udenlandske aktør opnår kontrol eller indflydelse over den danske enhed, end hvis
denne vurdering i første omfang skulle foretages af den udenlandske aktør. Herudover vil
Erhvervsstyrelsen være bekendt med tidligere erhvervelser mv. foretaget af udenlandske aktører,
uagtet om der med erhvervelsen er opnået kontrol eller indflydelse. Dette vurderes at være
hensigtsmæssigt, når erhvervelsen mv. sker i en dansk enhed, der opererer inden for følsomme sektorer
eller beskæftiger sig med følsomme aktiviteter som f.eks. kritisk infrastruktur eller behandling af
følsomme personoplysninger.
Forskellen på en tilladelsesordning og en ordning med pligtmæssige notifikationer vurderes at være
relativt begrænsede i forhold til sagsbehandlingstiden. Hvis erhvervelsen sker i en dansk enhed, der
opererer inden for følsomme sektorer eller beskæftiger sig med følsomme aktiviteter vil der som
udgangspunkt være behov at iværksætte en dybdegående
–
og derved tidskrævende
–
undersøgelse af
den pågældende erhvervelse mv. Forskellen på en tilladelsesordning og pligtmæssige notifikationer er
imidlertid, at erhvervelsen mv. må gennemføres uden myndighedernes forudgående tilladelse.
Erhvervelsen mv. vil først være ulovlig, hvis den kompetente myndighed nedlægger forbud, udsteder
et påbud om afvikling eller fastsætter vilkår, der ikke bliver overholdt. Herudover giver ordningen med
pligtmæssige notifikationer myndighederne bedre forudsætninger for at vurdere, om der opnås en
tilsvarende faktisk indflydelse i tilfælde., hvor tærskelværdien for stemmerettigheder eller
kapitalandele ikke overskrides.
For en yderligere beskrivelse af modellens fordele og ulemper henvises til pkt. 7.6.1.3 ovenfor.
187
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0188.png
Kapitel 11
Fortrolighedshensyn og domstolsprøvelse
Hovedpointer
Oplysninger, der indgår i en afgørelse efter en kommende screeningsordning, vil ofte være af
særlig følsom karakter. Dette skyldes bl.a., at oplysningerne kan vedrøre rent private forhold og
driftshemmeligheder, og at oplysningerne kan indgå i vurderingen af, om en erhvervelse mv.
udgør en trussel mod den nationale sikkerhed og offentlige orden.
I forhold til varetagelse af fortrolighedshensyn i sagsbehandlingen skitseres overordnet to
modeller:
o
Der henvises til de gældende regler, således at oplysninger kan undtages fra retten til
(akt)indsigt, partshøring, begrundelse mv. efter de gældende regler i
forvaltningsloven, offentlighedsloven, databeskyttelsesforordningen og -loven.
o
Der indføres en særlig tavshedsforskrift, hvorefter myndighederne er forpligtet til at
hemmeligholde fortrolige oplysninger, der modtages fra andre myndigheder som led
i sagsbehandlingen. Fravigelse af tavshedsforskriften vil være betinget af samtykke
fra den myndighed, der har afgivet oplysningerne.
I forhold til varetagelse af fortrolighedshensyn under domstolsprøvelsen skitseres overordnet to
modeller:
o
Der fastsættes ingen særlige regler for domstolsbehandlingen. Modellen forudsætter,
at indstillingsmodellen vælges i forhold til afgørelseskompetencen, og at en
kommende en generel screeningsordning indrettes som en tilladelsesordning.
o
Der fastsættes særlige regler for domstolsbehandlingen, således at domstols-
behandlingen kan foregå i en åben og en lukket del.
11.1. Indledning
En afgørelse om tilladelse til eller indgreb i en erhvervelse eller en anden økonomisk disposition efter
en kommende generel screeningsordning indebærer en vurdering af, om erhvervelsen mv. udgør en
trussel mod den nationale sikkerhed eller den offentlige orden. I vurderingen kan der indgå
oplysninger, som pga. deres fortrolige og sikkerhedsmæssige karakter ikke kan offentliggøres eller
videregives. Dette har både betydning i forhold til selve afgørelsen og i forhold til en eventuel
efterfølgende domstolsprøvelse.
188
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0189.png
Det fremgår af FDI-forordningen, at medlemsstaterne og Kommissionen skal sikre beskyttelsen af
fortrolige oplysninger, der er indhentet i medfør af forordningen, i overensstemmelse med EU-retten
og den respektive nationale ret
279
.
Herudover følger det af FDI-forordningen, at de berørte udenlandske investorer og de berørte
virksomheder skal have mulighed for at klage over de nationale myndigheders screeningafgørelser
280
.
Det følger af grundloven og af Danmarks EU-retlige og internationale forpligtelser, at en afgørelse
efter en kommende generel screeningsordning skal kunne indbringes for domstolene.
Det er således af afgørende betydning, at en kommende generel screeningsordning både sikrer en
effektiv domstolsprøvelse, og at oplysninger af fortrolig og sikkerhedsmæssig karakter ikke
offentliggøres i forbindelse med sagsbehandlingen og en eventuel domstolsbehandling.
11.2. Fortrolighedshensyn i sagsbehandlingen
Nogle af de udvalgte landes screeningsordninger indeholder særlige regler om beskyttelse af
oplysninger i sagsbehandlingen. Dette gælder f.eks. Norges, UK’s og USA’s generelle
screeningsordninger
281
. Efter den norske lovgivning er screeningsprocessen i statsråd således fortrolig,
og der gælder ikke noget krav om, at dokumentation skal fremlægges over for den part, som et indgreb
retter sig imod. Den britiske screeningsordning indeholder regler om, at en rapport om en fusions
indvirkning på omfattede nationale interesser skal offentliggøres i ikke-fortrolig form. De amerikanske
myndigheder har oplyst, at alle informationer, der er sendt eller noteret ved screeningsmyndigheden
(CFIUS) er undtaget aktindsigt, ligesom informationerne som udgangspunkt ikke må offentliggøres.
Finlands, Frankrigs og Tysklands generelle screeningsordninger
282
indeholder derimod ikke særlige
regler om fortrolighed. De finske myndigheder har dog oplyst, at oplysninger i forbindelse med en
screeningsproces anses for at være klassificerede, mens både de tyske og franske myndigheder har
oplyst, at en begrundelse af en afgørelse efter screeningsordningen ikke kan indeholde klassificerede
oplysninger.
Forskellene i de undersøgte landes regler kan eventuelt skyldes forskelle i landendes almindelige regler
om aktindsigt, partshøring og begrundelse i forbindelse med en forvaltningsretlig afgørelse.
11.2.1. Forvaltnings- og databeskyttelsesretlige regler
Sagsbehandlingen under en kommende generel screeningsordning vil være omfattet af
offentlighedslovens regler om aktindsigt.
Jf. FDI-forordningens artikel 10, stk. 2.
Jf. artikel 3, stk. 5.
281
Jf. pkt. 6.4, pkt. 6.6 og pkt. 6.7 ovenfor.
282
Jf. pkt. 6.2, pkt. 6.3 og pkt. 6.5 ovenfor.
280
279
189
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0190.png
Herefter kan enhver forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet
af en myndighed mv. som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed
283
.
Der gælder flere undtagelser til retten til aktindsigt. Retten kan f.eks. begrænses i det omfang, det er
af væsentlig betydning for statens sikkerhed eller rigets forsvar
284
eller i det omfang, det er nødvendigt
til beskyttelse af væsentlige hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser mv., herunder forholdet til
andre lande eller internationale organisationer
285
. Herudover kan retten bl.a. begrænses i det omfang,
det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor
hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet
286
.
Herudover følger det af offentlighedsloven, at den,
hvis personlige forhold er omtalt i et dokument kan
forlange at blive gjort bekendt med oplysningerne herom (egenacces)
287
. Retten til egenacces kan også
begrænses, hvis bl.a. et af ovenstående hensyn eller hensynet til personen selv eller andre med
afgørende vægt taler herimod
288
.
Både retten til aktindsigt og retten til egenacces er begrænset af særlige bestemmelser om tavshedspligt
fastsat ved lov eller med hjemmel i lov for personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv
289
.
En afgørelse om tilladelse til en erhvervelse mv. efter en kommende generel screeningsordning vil
være en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Det samme gælder en afgørelse om indgreb, f.eks. et
afslag på tilladelse.
Sagens parter skal derfor som udgangspunkt parthøres over sagens oplysninger, have en begrundelse,
hvis afgørelsen ikke giver parten fuldt ud medhold, og har ret til aktindsigt efter forvaltningslovens
regler herom.
Efter forvaltningsloven kan retten til aktindsigt begrænses ud fra en række forskellige hensyn.
Retten til aktindsigt kan bl.a. begrænses på grund af afgørende hensyn til statens sikkerhed eller rigets
forsvar, medmindre partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse
af sit tarv taler imod
290
.
Herudover kan retten til aktindsigt bl.a. begrænses i det omfang partens interesse i at kunne benytte
kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til
283
284
Jf. offentlighedslovens § 7.
Jf. offentlighedslovens § 31.
285
Jf. offentlighedslovens § 32, stk. 2.
286
Jf. offentlighedslovens § 33, nr. 5.
287
Jf. offentlighedslovens § 8.
288
Jf. offentlighedslovens § 8, der bl.a. henviser til lovens §§ 31-33.
289
Jf. offentlighedslovens § 35.
290
Jf. forvaltningslovens § 15.
190
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0191.png
rigets udenrigspolitiske interesser m.v., herunder forholdet til andre lande eller internationale
organisationer
291
.
Endvidere kan retten til aktindsigt begrænses i det omfang partens interesse i at kunne benytte
kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til
private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet
292
Dette vil f.eks. kunne omfatte oplysninger om forretningshemmeligheder.
Myndigheden kan ligeledes undlade at foretage partshøring, hvis parten ikke har ret til aktindsigt efter
forvaltningsloven med hensyn til de pågældende oplysninger, ligesom en begrundelses indhold kan
begrænses i det omfang, oplysninger kan undtages fra aktindsigt
293
.
Som led i en afgørelse efter en kommende generel screeningsordning kan det ligeledes tænkes, at den
kompetente myndighed vil behandle personoplysninger om bl.a. sagens parter. Det kan f.eks. være
tilfældet, hvis den udenlandske aktør er en fysisk person, eller hvis der i sagsmaterialet indgår
oplysninger om fysiske personer.
Databeskyttelsesforordningen
294
og databeskyttelsesloven
295
gælder for behandling af
personoplysninger, der helt eller delvist foretages ved hjælp af automatisk (elektronisk)
databehandling, og for anden ikke-automatisk behandling af personoplysninger, der er eller vil blive
indeholdt i et register
296
.
Efter databeskyttelsesforordningen er den dataansvarlige bl.a. underlagt en oplysningspligt i forhold
til oplysninger, der ikke er indhentet hos den registrerede
297
. Det kan f.eks. være personoplysninger,
der er indhentet fra andre myndigheder. I databeskyttelsesforordningen er det dog fastsat, at denne
oplysningspligt ikke finder anvendelse, hvis personoplysningerne skal forblive fortrolige som følge af
tavshedspligt i henhold til EU-retten eller medlemsstaternes nationale ret
298
.
Efter databeskyttelsesforordningen har den registrerede ligeledes en indsigtsret. Herefter har den
registrerede bl.a. ret til at få den dataansvarliges bekræftelse på, om personoplysninger vedrørende den
pågældende behandles og
‒
i givet fald
‒
kopi af personoplysningerne
299
. I databeskyttelsesloven er
291
292
Jf. forvaltningslovens § 15 a, stk. 2.
Jf. forvaltningslovens § 15 b, nr. 5.
293
Jf. bl.a. forvaltningslovens § 15-15 b, jf. § 19, stk. 2, nr. 4, og § 24, stk. 3.
294
Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 2016/679 af 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i
forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af direktiv
95/46/EF (generel forordning om databeskyttelse), herefter ”databeskyttelsesforordningen”.
295
Lov nr. 502 af 23. maj 2018 om supplerende bestemmelser til forordning om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse
med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (databeskyttelsesloven).
296
Jf. FDI-forordningens artikel 14.
297
Jf. databeskyttelsesforordningens artikel 14, stk. 1-4.
298
Jf. databeskyttelsesforordningens artikel 14, stk. 5, litra d.
299
Jf. databeskyttelsesforordningens artikel 15.
191
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0192.png
dog fastsat, at oplysninger, der behandles for den offentlige forvaltning som led i administrativ
sagsbehandling, kan undtages fra den databeskyttelsesretlige indsigtsret i samme omfang som efter
reglerne i bl.a. offentlighedslovens § 35, hvorefter oplysninger omfattet af en særlig tavshedsforskrift
undtages fra adgangen til aktindsigt
300
.
Herudover følger det af databeskyttelsesloven, at der bl.a. kan gøres undtagelse til oplysningspligten
og indsigtsretten, hvis den registreredes interesse i at få kendskab til oplysningerne findes at burde
vige for afgørende hensyn til offentlige interesser, herunder navnlig til statens sikkerhed, forsvaret og
den offentlige sikkerhed
301
.
Henset til karakteren af de oplysninger, der må forventes at indgå i en vurdering af, om en erhvervelse
mv. udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden, er det arbejdsgruppens
opfattelse, at det som hovedregel vil være nødvendigt at begrænse retten til aktindsigt og egenacces
efter reglerne i offentlighedsloven, retten til aktindsigt, partshøring og begrundelse efter reglerne i
forvaltningsloven, samt at gøre undtagelse til de databeskyttelsesretlige regler om oplysningspligt og
indsigtsret, jf. nærmere herom i pkt. 11.2.2 nedenfor.
11.2.2. Oplysningernes karakter
Oplysninger, der indgår i en afgørelse efter en kommende generel screeningsordning, vil ofte være af
særlig følsom karakter.
Det skyldes navnlig to forhold.
For det første kan der indgå oplysninger i sagen, som sagens parter ønsker hemmeligholdt. Det kan
f.eks. være oplysninger om private forhold eller oplysninger om forretningshemmeligheder. Den
udenlandske aktør eller den danske enhed kan være forpligtet til at videregive sådanne oplysninger til
den kompetente myndighed, jf. pkt. 10.2.2 i kapitel 10 om administration af screeningsordningen, og
har behov for forsikring om, at oplysningerne ikke bliver offentliggjort.
For det andet kan en vurdering af, hvorvidt en erhvervelse mv. udgør en trussel mod den nationale
sikkerhed eller offentlige orden tage udgangspunkt i oplysninger fra bl.a. de danske sikkerheds- og
efterretningstjenester.
Det er en afgørende forudsætning for sikkerheds- og efterretningstjenesternes arbejde, at der kan
udveksles viden og erfaringer med andre landes tjenester.
For at sikkerheds- og efterretningstjenesterne kan indgå i et sådant samarbejde med andre tjenester, vil
det ofte være en forudsætning, at andre landes tjenesters oplysninger, kilder mv. er beskyttede og ikke
offentliggøres. Dette kan efter omstændighederne betyde, at sikkerheds- og efterretningstjenesterne
300
301
Jf. databeskyttelseslovens § 22, stk. 3.
Jf. databeskyttelseslovens § 22, stk. 2.
192
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0193.png
har meget begrænsede muligheder for at offentliggøre de oplysninger, som man er bekendt med i de
konkrete sager.
Herudover kan oplysninger, der indgår i en vurdering af, hvorvidt en erhvervelse mv. udgør en trussel
i sig selv være af en sådan karakter, at en offentliggørelse af oplysningerne vil kunne være til fare for
statens eller enkeltpersoners sikkerhed.
Oplysningerne vil således ofte have en sådan karakter, at de af sikkerhedsmæssige grunde ikke kan
videregives. Dette gælder navnlig i forhold til sagens parter og offentligheden i øvrigt, men kan også
være tilfældet i forhold til de myndigheder, der kan blive inddraget forbindelse med en afgørelse efter
en kommende generel screeningsordning
302
.
11.2.3. Varetagelse af fortrolighedshensyn i forbindelse med sagsbehandlingen
I forbindelse med en afgørelse efter en kommende generel screeningsordning kan oplysninger blive
delt i flere situationer.
Model 1-3 i kapitel 9 om afgørelseskompetencen, jf. pkt. 9.5 ovenfor, forudsætter, at Erhvervsstyrelsen
foretager en indledende undersøgelse af en erhvervelse mv. Efter omstændighederne kan det være
nødvendigt at høre andre myndigheder, herunder f.eks. sikkerheds- og efterretningstjenesterne, som
led i den indledende undersøgelse. Høringen antages som udgangspunkt ikke at indebære, at andre
myndigheder
–
herunder tjenesterne
–
videregiver oplysninger af sikkerhedsmæssig karakter til
Erhvervsstyrelsen
303
. Tjenesterne vil overordnet angive, om tjenesten vurderer, at den pågældende
erhvervelse mv. giver anledning til betænkeligheder ud fra et hensyn til den nationale sikkerhed eller
offentlige orden
304
. I særlige tilfælde kan der imidlertid være behov for, at andre myndigheder,
herunder tjenesterne, videregiver eller uddyber visse fortrolige oplysninger til Erhvervsstyrelsen. Det
kan eksempelvis være tilfældet, hvis det vurderes muligt at mitigere eventuelle betænkeligheder
gennem aftalte vilkår, og dette forudsætter, at Erhvervsstyrelsen modtager fortrolige oplysninger fra
Lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET-loven) begrænser tjenestens adgang til at videregive oplysninger. F.eks.
fremgår det af lovens § 12, stk. 1,
at en fysisk eller juridisk person har ikke ret til indsigt i oplysninger, som PET behandler
om vedkommende, eller ret til indsigt i, hvorvidt tjenesten behandler oplysninger om vedkommende. Dette betyder, at både
offentlighedslovens og forvaltningsretslovens regler om aktindsigt og egenacces er fraveget. Lovens § 10 regulerer
tjenestens adgang til at videregive personoplysninger og oplysninger om juridiske personer til andre
forvaltningsmyndigheder. Oplysningerne kan bl.a. videregives, hvis videregivelsen må antages at have betydning for
varetagelsen af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12
og 13 eller er nødvendig for varetagelsen af tjenestens øvrige opgaver. Hvis personoplysningerne vedrører rent private
forhold, er videregivelsen yderligere begrænset, men sådanne oplysninger kan bl.a. videregives, hvis videregivelsen er
nødvendig for udførelsen af en myndigheds virksomhed eller påkrævet for en afgørelse, som myndigheden skal træffe.
Videregivelse af personoplysninger og oplysninger om juridiske personer kan desuden kun ske, hvis videregivelsen efter
en konkret vurdering må anses for forsvarlig, jf. lovens § 10, stk. 4.
303
PET’s videregivelse af personoplysninger
og oplysninger om juridiske personer vil altid skulle være i overensstemmelse
med PET-lovens regler herfor. Det samme er gældende for Forsvarets Efterretningstjeneste (FE).
304
Det bemærkes, at i visse tilfælde kan selv overordnede betragtninger fra tjenesterne være særligt sensitive.
302
193
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0194.png
de hørte myndigheder. I det tilfælde vil der være behov for sikkerhed omkring, at oplysningerne ikke
videregives til sagens parter eller andre myndigheder.
Model 1, jf. pkt. 9.5.1, indebærer, at sager, der kan give anledning til betænkeligheder ud fra et hensyn
til den nationale sikkerhed og offentlige orden, henvises til behandling i en ministerkomité, hvis
betænkelighederne ikke kan håndteres gennem aftalte vilkår.
Model 3, jf. pkt. 9.5.3, indebærer, at Erhvervsministeriet indleder forhandlinger med
Udenrigsministeriet, Justitsministeriet, Forsvarsministeriet, Finansministeriet og vedkommende
ressortministerium, hvis sagen kan give anledning til betænkeligheder.
I forbindelse med behandlingen i en ministerkomité eller som led i forhandlinger vil der ligeledes
–
henset til oplysningernes karakter ‒ være behov for at sikre, at oplysninger til brug for vurderingen af,
om en erhvervelse mv. udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden, ikke
videregives til sagens parter, andre myndigheder eller offentliggøres uden samtykke fra den
myndighed, der har afgivet oplysningerne.
Model 2, jf. pkt. 9.5.2, indebærer, at Erhvervsministeriet indhenter en koordineret udenrigs-,
sikkerheds- og forsvarspolitisk indstilling fra enten Forsvarsministeriet, Justitsministeriet eller
Udenrigsministeriet. Indstillingen skal lægges til grund for afgørelsen og forudsætter ikke, at andre
myndigheder eller sagens parter får kendskab til baggrunden for indstillingen. Dette skyldes bl.a., at
indstillingen ikke i sig selv skal anses for at være en afgørelse i forvaltningslovens forstand
305
. Der vil
imidlertid stadig være behov for at beskytte oplysninger, der deles mellem Forsvarsministeriet,
Justitsministeriet og Udenrigsministeriet. Herudover vil der forsat kunne være et behov for beskyttelse
af oplysninger i forbindelse med Erhvervsstyrelsens indledende undersøgelse af en erhvervelse mv. i
de særlige tilfælde, hvor der er behov for at videregive fortrolige oplysninger til Erhvervsstyrelsen i
forbindelse med den indledende undersøgelse.
Arbejdsgruppen har overvejet, om myndigheder, der deltager i eller bidrager til afgørelsen vedrørende
en erhvervelse mv. efter den generelle screeningsordning, bør forpligtes til at hemmeligholde fortrolige
oplysninger, der modtages fra andre myndigheder, herunder fra sikkerheds- og efterretnings-
tjenesterne, som led i sagsbehandlingen. Forpligtelsen vil være en særlig tavshedsforskrift, der gælder
generelt, herunder i forhold til offentligheden, andre myndigheder og sagens parter. Forpligtelsen vil
dermed udgøre en undtagelse til udgangspunktet i offentlighedslovens regler om aktindsigt og
egenacces, forvaltningslovens regler om parthøring, begrundelse og aktindsigt samt de
305
Ifølge kontinentalsokkelloven har Udenrigsministeriets udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitiske indstilling ligeledes
ikke karakter af en afgørelse, jf. herom pkt. 5.3.2 ovenfor.
194
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0195.png
databeskyttelsesretlige regler om oplysningspligt
306
og indsigtsret
307
. Tavshedsforskriften bør alene
kunne fraviges, hvis den myndighed, der har afgivet oplysningerne, konkret samtykker hertil
308
.
Boks 8. Fortrolige oplysninger
Efter straffelovens § 152, stk. 3, er en oplysning fortrolig, når den ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet
som sådan, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige
eller private interesser. Straffeloven indeholder dog ikke en nærmere angivelse af, hvilke offentlige eller private
interesser, der ‒ i tilfælde hvor tavshedspligten ikke er gjort til genstand for særregulering ‒ kan medføre, at en
oplysning må anses for at være fortrolig, hvorfor den nærmere afgrænsning i væsentlig grad beror på normer uden for
straffeloven.
Blandt disse normer er forvaltningslovens § 27, hvor der er foretaget en opregning af de fleste af de hensyn, der efter
en konkret vurdering kan føre til, at en oplysning er fortrolig og dermed undergivet tavshedspligt. Det følger bl.a. af
forvaltningslovens § 27, stk. 1, at den, der virker inden for den offentlige forvaltning, har tavshedspligt vedrørende
oplysninger om enkeltpersoners private forhold og oplysninger om tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller
om drifts- eller forretningsforhold el.lign., for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller
virksomhed, oplysningerne angår, at oplysningerne ikke videregives. Af forvaltningslovens § 27, stk. 2-4, følger der
bl.a., at der er tavshedspligt vedrørende oplysninger af væsentlig betydning for statens sikkerhed eller rigets forsvar,
eller når det er nødvendigt at hemmeligholde en oplysning til beskyttelse af væsentlige hensyn til rigets
udenrigspolitiske interesser, samt med hensyn til oplysninger, som det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde for at
varetage væsentlige hensyn til
private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter
er påkrævet.
Det er arbejdsgruppens opfattelse, at en særlig tavshedsforskrift kan være en forudsætning for, at andre
myndigheder, kan bidrage til sagens oplysning. Det bemærkes, at reglerne for behandling af
klassificerede oplysninger fremgår af sikkerhedscirkulæret
309
. Klassificerede oplysninger vil, uanset
indførelse af en særlig tavshedsforskrift, alene kunne deles, hvis den behandlende myndighed kan
håndtere behandling af sådanne oplysninger i overensstemmelse med sikkerhedscirkulærets regler.
Undtagelsen til udgangspunktet i reglerne om partshøring, begrundelse og aktindsigt mv. vil derfor
være begrundet i hensynet til at sikre et effektivt myndighedssamarbejde om at beskytte Danmark mod
trusler mod den nationale sikkerhed og offentlige orden. Hertil skal det bemærkes, at oplysningerne,
uanset om der ved lov indsættes en særlig tavshedsforskrift, som hovedregel må antages at kunne
undtages fra aktindsigt, partshøring og begrundelse efter de gældende regler i forvaltningsloven samt
fra oplysningspligten og indsigtsretten efter de gældende regler i databeskyttelsesloven, jf. pkt. 11.2.1
ovenfor.
Som alternativ til en særlig tavshedsforskrift, vil vurderingen af, hvorvidt oplysninger kan
hemmeligholdes over for sagens parter, herunder i forbindelse med (akt)indsigt, partshøring og
Jf. databeskyttelsesforordningens artikel 14, stk. 5, litra d.
Jf. databeskyttelseslovens § 22, stk. 3, jf. offentlighedslovens § 35.
308
En lignende bestemmelse findes i hvidvasklovens § 74 a, hvorefter personer, der virker inden for den offentlige
forvaltning, og som deltager i et operativt samarbejde om bekæmpelse af hvidvask og terrorfinansiering, under ansvar efter
straffelovens §§ 152-152 e er forpligtet til at hemmeligholde fortrolige oplysninger, som modtages i forbindelse med
samarbejdet.
309
Cirkulære nr. 10338 af 17. december 2014 om sikkerhedsbeskyttelse af informationer af fælles interesse for landene i
NATO eller EU, andre klassificerede informationer samt informationer af sikkerhedsmæssig beskyttelsesinteresse i øvrigt.
307
306
195
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
begrundelse, kunne ske efter de forvaltningsretlige eller databeskyttelsesretlige regler herfor.
Vurderingen vil således skulle foretages konkret for hver enkel oplysning i sagen. Det vil være en
forudsætning, at den sagsbehandlende myndighed som led i vurderingen har pligt til at høre den
myndighed, der har afgivet oplysningerne.
Dette vil efter arbejdsgruppens opfattelse ikke give den samme beskyttelse af sagens oplysninger som
en generel forpligtelse til at hemmeligholde modtagne oplysninger, hvilket kan være til skade for
myndighedssamarbejdet på området og dermed for screeningsordningens effektivitet. Modsat vil det
sikre, at alle oplysninger vurderes konkret i overensstemmelse med bl.a. forvaltningslovens og
databeskyttelseslovens regler, hvilket
–
på trods af antagelsen om, at oplysningerne som hovedregel
vil kunne undtages retten til aktindsigt, partshøring, begrundelse mv.
–
kan øge parternes kendskab til
sagens oplysninger.
Det bemærkes, at der i udlændingelovens § 45 b og indfødsretsloven § 8 B findes særlige regler, der
har til formål at beskytte oplysninger af fortrolig og sikkerhedsmæssig karakter i forbindelse med
henholdsvis administrativ udvisning af udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed og
administrativ fratagelse af statsborgerskab, når der er udvist en handlemåde, som er til alvorlig skade
for Danmarks vitale interesser.
Efter udlændingelovens § 45 b, stk. 1, vurderer justitsministeren, om en udlænding må anses for en
fare for statens sikkerhed. Denne vurdering lægges til grund ved afgørelsen af sagen. Efter § 45 b, stk.
2, kan justitsministeren bestemme, at oplysninger, der indgår i denne vurdering af sikkerhedsmæssige
grunde ikke kan videregives til den udlænding, vurderingen angår. Justitsministeren kan endvidere
bestemme, at oplysningerne af sikkerhedsmæssige grunde ikke kan videregives til den
udlændingemyndighed, der skal træffe afgørelse i sagen.
Efter indfødsretsloven § 8 B, stk. 4, kan justitsministeren bestemme, at oplysninger, der indgår i
vurderingen af, om der er udvist en handlemåde, som er til alvorlig skade for landets vitale interesser,
af sikkerhedsmæssige grunde ikke kan videregives til parten eller udlændinge- og
integrationsministeren. I sager, hvor vurderingen i væsentligt omfang hviler på oplysninger, som ud
fra sikkerhedsmæssige hensyn ikke kan videregives til parten eller til udlændinge- og
integrationsministeren, kan justitsministeren efter anmodning fra udlændinge- og
integrationsministeren foretage vurderingen. Denne vurdering lægges til grund ved udlændinge- og
integrationsministerens afgørelse af sagen.
Ovenstående regelsæt har den sikkerhedsmæssige fordel, at det kan besluttes, at sagens oplysninger
end ikke videregives til den myndighed, der skal træffe afgørelse i sagen.
Arbejdsgruppen har overvejet, om en lignende regel bør indføres i en kommende generel
screeningsordning. Det er imidlertid arbejdsgruppens opfattelse, at dette ikke vil være den mest
hensigtsmæssige tilgang. Dette skyldes, at reglerne i udlændingeloven og indfødsretsloven
forudsætter, at oplysninger af fortrolig og sikkerhedsmæssig karakter stammer fra PET, der hører under
196
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0197.png
Justitsministeriets område. Oplysninger til brug for vurderingen af, om en erhvervelse mv. udgør en
trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden efter en kommende generel
screeningsordning kan derimod stamme fra en flerhed af myndigheder. Det kan bl.a. være fra
myndigheder under Forsvarsministeriets område, Justitsministeriets område eller fra
Udenrigsministeriet. Det vil derfor ikke være én myndighed, der er kompetent til at vurdere, om de
oplysninger, der indgår i vurderingen, ikke kan videregives til sagens parter.
Herudover er det i model 1 og 3 i kapitel 9 om afgørelseskompetencen, jf. pkt. 9.5.1 og pkt. 9.5.3
ovenfor, forudsat, at flere ministerier henholdsvis deltager i behandling af sagen i ministerkomité eller
forhandler om afgørelsen. Efter disse modeller vil den myndighed, der skal træffe afgørelse om
indgreb, derfor ikke fuldt ud kunne afskæres kendskab til de oplysninger, der lægger til grund for en
vurdering af, om en erhvervelse mv. udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige
orden. Dette vil imidlertid være tilfældet efter model 2 i kapitel 8 om afgørelseskompetencen, idet
Erhvervsministeriet vil skulle lægge den udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitiske indstilling til
grund for ministeriets afgørelse i sagen.
Det skal herudover bemærkes, at en særlig tavshedsforskrift som beskrevet tidligere i dette afsnit kun
delvist er egnet til at beskytte de oplysninger, som sagens parter måtte ønske hemmeligholdt, f.eks.
oplysninger om tekniske forhold, herunder forskning, produktionsmåder, produkter samt drifts- og
forretningshemmeligheder. Dette skyldes, at tavshedsforskriften alene vil vedrøre oplysninger, der er
modtaget fra andre myndigheder. Erhvervsstyrelsens egne oplysninger og oplysninger modtaget fra
sagens parter vil derfor være omfattet af de almindelige regler om aktindsigt og egenacces i
offentlighedsloven, reglerne om aktindsigt, partshøring og begrundelse i forvaltningsloven, samt
databeskyttelsesretlige regler om bl.a. oplysningspligt og indsigtsret. Det vil være muligt at undtage
oplysninger fra bl.a. aktindsigt og egenacces efter de almindelige regler herom, jf. pkt. 11.2.1 ovenfor.
Det bør imidlertid overvejes, om disse regler i tilstrækkelig grad beskytter følsomme oplysninger om
sagens parter. Det skal i den forbindelse fremhæves, at offentlighedslovens regler som udgangspunkt
er fraveget i konkurrenceloven. Virksomheder har dog bl.a. ret til egenacces i sager, hvori der er eller
vil blive truffet afgørelse efter konkurrenceloven, med undtagelse af oplysninger om en anden
virksomheds tekniske indretninger, tekniske fremgangsmåder og drifts- og forretningsforhold eller
andre fortrolige oplysninger
310
. Begrænsningen af retten til egenacces udgør en direkte undtagelse af
oplysninger om drifts- og forretningsforhold mv.
311
Herudover fremgår det, at reglerne om
oplysningspligt og indsigtsret i databeskyttelsesforordningen ikke finder anvendelse på sager og
undersøgelser efter konkurrenceloven
312
. Det bør overvejes, om en kommende screeningsordning bør
indeholde lignende regler med henblik på at beskytte drifts- og forretningshemmeligheder mv.
310
311
Jf. konkurrencelovens § 13, stk. 1.
Undtagelsen adskiller sig derved fra undtagelsen i offentlighedslovens § 33, nr. 5, idet denne forudsætter en konkret
vurdering af, hvorvidt hemmeligholdelse på grund af forholdets særlige karakter er påkrævet.
312
Jf. konkurrencelovens § 13 a.
197
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0198.png
11.3. Fortrolighedshensyn under domstolsprøvelsen
De udenlandske erfaringer viser, at sager om indgreb i praksis meget sjældent vil blive indbragt for
nationale domstolene.
Det bemærkes, at størstedelen af de undersøgte lande ikke har fastsat særlige regler for
domstolsbehandlingen af afgørelser efter landenes generelle screeningsordninger
313
. Af den
amerikanske screeningslovgivning fremgår det imidlertid, at beskyttede informationer, som f.eks.
klassificerede informationer, alene kan fremlægges i en lukket procedure, hvor den part, som en
afgørelse retter sig i mod, ikke er tilstede.
Som led i UK’s kommende reform af landets
screeningsordning er det ligeledes foreslået, at domstolsbehandlingen skal foregå i en åben og lukket
procedure. For så vidt angår Norge kan der i forbindelse med domstolsprøvelsen ikke føres bevis for
drøftelser fra regeringsmøder eller noget, som hemmeligholdes af hensyn til rigets sikkerhed eller
forholdet til fremmed stat, medmindre kongen (statsrådet) samtykker hertil. De norske myndigheder
har oplyst, at hvis der gives samtykke til brug af fortroligt materiale, anvendes en speciel procedure,
hvor kun sikkerhedsgodkendte dommere og en særligt beskikket (sikkerhedsgodkendt) advokat bliver
gjort bekendt med materialet.
I Danmark reguleres kravene til domstolsprøvelsen af grundlovens § 63 om prøvelse af
øvrigmyndighedens grænser, grundlovens § 73 om ekspropriation, hvis et indgreb skal gennemføres
ved ekspropriation, samt Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 6 om
retten til retfærdig rettergang og artikel 47 i EU's Charter om Grundlæggende Rettigheder.
11.3.1. Grundlovens § 63 om prøvelse af øvrigmyndighedens grænser og grundlovens § 73 om
ekspropriation
Det fremgår af grundlovens § 63, stk. 1, 1. pkt., at domstolene er berettigede til at påkende ethvert
spørgsmål om øvrighedsmyndighedens grænser.
Det er fast antaget, at domstolenes adgang til efter grundlovens § 63 at prøve forvaltningsafgørelser i
et vist omfang nærmere kan bestemmes ved lov.
Der kan f.eks. ved lov fastsættes regler om processuelle spørgsmål og spørgsmål om prøvelsens
retsgrundlag og retsfølger
314
.
Det antages endvidere, at udformningen af de materielle betingelser for at træffe en afgørelse, herunder
navnlig bredden af det skøn, der overlades forvaltningen, kan påvirke domstolenes prøvelsesintensitet.
For eksempel vil udøvelsen af et frit politisk skøn, efter en sædvanlig forståelse af domstolsprøvelsens
intensitet, antages at understøtte en tilbageholdenhed i domstolenes prøvelse.
313
Jf. kapitel 6 ovenfor.
314
Jf. hertil bl.a. Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med kommentarer, 2015, s. 381.
198
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0199.png
Grundlovens § 63 udelukker således ikke enhver form for regulering af og begrænsning af
domstolsprøvelsen, herunder prøvelsesintensiteten.
I det omfang en afgørelse om indgreb måtte blive gennemført ved ekspropriation vil der være adgang
til domstolsprøvelse efter de særlige regler herom i grundlovens § 73, stk. 3
315
. Det fremgår heraf bl.a.,
at ethvert spørgsmål om ekspropriationsaktens lovlighed og erstatningens størrelse kan indbringes for
domstolene. Det antages, at bestemmelsen indebærer, at domstolene skal foretage en mere intensiv
prøvelse af administrative ekspropriationsafgørelser end efter grundlovens § 63
316
.
11.3.2. EMRK artikel 6 om retten til retfærdig rettergang og artikel 47 i EU's Charter om
Grundlæggende Rettigheder
Det følger af EMRK artikel 6, stk. 1, 1. pkt., at enhver har ret til en retfærdig og offentlig rettergang
inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der er oprettet ved lov, når der skal træffes
afgørelse enten i en strid om hans borgerlige rettigheder og forpligtelser eller angående en mod ham
rettet anklage for en forbrydelse.
Det er en betingelse for, at EMRK artikel 6 finder anvendelse i en civil sag, at der træffes afgørelse i
en strid, der vedrører ”borgerlige rettigheder og forpligtelser”. Rettigheden skal i det mindste på et
diskutabelt grundlag kunne siges at være anerkendt efter national ret. Hvis tvisten ikke vedrører en ret,
der er anerkendt efter national ret, følger det af Menneskerettighedsdomstolens praksis, at EMRK
artikel 6 ikke finder anvendelse
317
.
Det følger bl.a. af Menneskerettighedsdomstolens praksis, at det er tilstrækkeligt for, at EMRK artikel
6 finder anvendelse, at udfaldet af processen er afgørende for private rettigheder og forpligtelser
318
.
Det vil således afhænge af karakteren af det konkrete indgreb og den aktuelle eller fremtidige
erhvervelse mv., der gøres indgreb i, om et indgreb efter screeningsordningen vil kunne siges at
vedrøre en ret, der er anerkendt efter national ret. Det er umiddelbart arbejdsgruppens vurdering, at en
række af de indgreb, der vil kunne foretages efter en kommende generel screeningsordning, vil kunne
siges at vedrøre en ret, der er anerkendt efter national ret, men at det ikke vil være tilfældet for alle
sådanne indgreb.
Det skal i den forbindelse særligt fremhæves, at hvis der indføres en tilladelsesordning, som foreslået
i model 3 i kapitel 7 om anvendelsesområdet, jf. pkt. 7.6.1.3, vil det være mere sandsynligt, at der ikke
forud for meddelelsen af en tilladelse kan siges at være en rettighed, der er anerkendt efter national ret.
Det vil i så fald indebære, at EMRK artikel 6 ikke vil finde anvendelse på et indgreb efter ordningen.
Det samme vil kunne være tilfældet for de sektor-specifikke screeningsmekanismer, der er foreslået i
Spørgsmålet om ekspropriation er behandlet i pkt. 8.4.5 ovenfor.
Jf. Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med kommentarer, 2015, s. 475.
317
Jf. bl.a. sagen Ankarcrona mod Sverige, afvisningsafgørelse af 27. juni 2000.
318
Jf. bl.a. sagen Ringeisen mod Østrig, dom af 16. juli 1971, præmis 94.
316
315
199
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
model 1 og 2 i kapitel 7 om anvendelsesområdet, jf. pkt. 7.6.1.1 og pkt. 7.6.1.2, da disse også indebærer
et krav om forudgående tilladelse. De to modellers tværsektorielle mekanismer indeholder derimod en
notifikationsprocedure, hvorfor det i højere grad vil afhænge af karakteren af det konkrete indgreb og
den konkrete erhvervelse mv., om indgrebet er omfattet af EMRK artikel 6.
Valget af model for anvendelsesområdet har således betydning for, om EMRK artikel 6 finder
anvendelse for et indgreb.
Det følger af artikel 47, stk. 1, i EU's Charter om Grundlæggende Rettigheder, at enhver, hvis
rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive
retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel. Det følger
endvidere af artikel 47, stk. 2, i Chartret, at enhver har ret til en retfærdig og offentlig rettergang inden
en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov. Enhver skal
have mulighed for at blive rådgivet, forsvaret og repræsenteret.
Om Chartrets anvendelsesområde hedder det i Chartrets artikel 51, stk. 1, at det foruden Unionens
institutioner mv. er rettet til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten. EU-Domstolen
har fastslået, at dette led i bestemmelsen skal forstås i overensstemmelse med EU-Domstolens faste
praksis, hvorefter de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved Unionens retsorden, kan anvendes i
alle situationer, der reguleres af EU-retten, men ikke uden for sådanne situationer, jf. herved f.eks. sag
C-617/10, Åklageren mod Hans Åkerberg Fransson, pr. 19.
Som det fremgår af kapitel 4, vil en investeringsscreeningsordning være omfattet af TEUF artikel 63
og FDI-forordningen og dermed af EU-rettens anvendelsesområde. Chartrets artikel 47 vil derfor finde
anvendelse.
Som det fremgår af de forklarende bemærkninger til Chartrets artikel 47, er artikel 47, stk. 1 og 2,
baseret på henholdsvis EMRK artikel 13 og 6.
Det fremgår af Chartrets artikel 52, stk. 3, at i det omfang Chartret indeholder rettigheder svarende til
dem, der er sikret ved EMRK, har de samme betydning og omfang som i konventionen. I medfør af
Chartrets artikel 52, stk. 3, skal Chartrets artikel 47 dermed fortolkes i overensstemmelse med EMRK
artikel 13 og 6. Det fremgår dog vedrørende Chartrets artikel 47, stk. 2, der svarer til EMRK artikel 6,
at begrænsningen til tvister om borgerlige rettigheder og forpligtelser eller anklager for en forbrydelse
ikke gælder i forbindelse med EU-retten og gennemførslen heraf. Chartrets artikel 47, stk. 2, omfatter
således alle sager inden for EU-rettens anvendelsesområde og har dermed et bredere
anvendelsesområde end EMRK artikel 6.
Som det fremgår, gælder der ikke for Chartrets artikel 47 den samme begrænsning i
anvendelsesområdet som for EMRK artikel 6. Chartrets artikel 47 vil derfor finde anvendelse uanset,
200
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0201.png
at der foreligger en situation, hvor EMRK artikel 6 ikke finder anvendelse. De krav, der stilles efter
EMRK artikel 6, og som omtales nedenfor, skal således under alle omstændigheder iagttages.
EMRK artikel 6 stiller krav til indholdet og omfanget af domstolsprøvelsen. Det er som udgangspunkt
et krav, at den nationale domstol
har ”fuld jurisdiktion” med hensyn til tvistens faktiske og retlige
omstændigheder.
Det betyder, at den nationale domstol skal have kompetencen til at undersøge hvert af partens
anbringender i substansen uden at nægte at undersøge visse af dem, og give en klar begrundelse for,
hvorfor de ikke tages til følge. I forhold til sagens faktum skal domstolen være i stand til at undersøge
det, som er centralt for partens sag
319
.
Kravet om domstolens fulde jurisdiktion skal forstås som et krav om ”tilstrækkelig jurisdiktion” eller
”tilstrækkelig prøvelse”, når det drejer sig om prøvelse af afgørelser truffet af administrative
myndigheder mv.
320
En prøvelse af administrative myndigheders afgørelser vil være utilstrækkelig, hvis den ikke omfatter
sagens faktiske omstændigheder, eller hvis retten ikke har kompetence til at annullere eller tilsidesætte
en myndigheds afgørelse, men må nøjes med at konstatere, at afgørelsen er ugyldig
321
.
EMRK artikel 6 sikrer enhver ret til at indbringe enhver tvist vedrørende en borgerlig rettighed eller
forpligtelse for en domstol i konventionens forstand. Retten til domstolsprøvelse er imidlertid ikke
absolut, idet retten forudsættes reguleret nærmere af konventionsstaterne. I den forbindelse er staterne
overladt en vis skønsmargin. Retten kan derfor underkastes begrænsninger, forudsat at disse ikke
begrænser eller udhuler retten på en sådan måde eller i et sådant omfang, at kernen i retten forringes
(”the very essence of the right is impaired”). En begrænsning er endvidere kun forenelig
med artikel
6, hvis den varetager et anerkendelsesværdigt formål, og der er proportionalitet mellem det forfulgte
formål og det valgte middel
322
.
Hvis der efter national ret ikke er adgang til domstolsprøvelse af administrative myndigheders
afgørelser, når der er tale om en civil sag i konventionens forstand, vil der allerede af den grund
foreligge en krænkelse af artikel 6
323
.
Hvis den nationale domstol er afskåret fra at vurdere en sags faktiske omstændigheder som følge af, at
den ikke har adgang til relevante dokumenter, der af administrative myndigheder betegnes som
fortrolige, kan dette udgøre en krænkelse. Det kan således f.eks. udgøre en krænkelse, hvis en privat
tilbudsgiver er afskåret fra en reel domstolsprøvelse af en myndigheds afgørelse om ikke at tildele en
offentlig kontrakt, fordi myndigheden angiver at handle til beskyttelse af nationens sikkerhed eller den
319
320
Jf. bl.a. sagen Al-Dulimi og Montana Management Inc. Mod Schweiz, dom af 21. juni 2016, præmis 128.
Jf. bl.a. sagen Fazia Ali mod Storbritannien, dom af 20. oktober 2015, præmis 76.
321
Jf. bl.a. sagen Oleksandr Volkov mod Ukraine, dom af 9. januar 2013, præmis 125-126.
322
Jf. bl.a. Stubblings mod Storbritannien, dom af 22. oktober 1996, præmis 50.
323
Jf. bl.a. sagen Zander mod Sverige, dom af 25. november 1993, præmis 29.
201
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0202.png
offentlige sikkerhed eller orden, og denne vurdering er baseret på fortrolige oplysninger, når domstolen
ikke har adgang til samtlige relevante dokumenter og derfor ikke kan foretage en reel prøvelse
324
.
Retten til kontradiktion og princippet om parternes ligestilling, som er nært beslægtede, er
fundamentale bestanddele af retten til en retfærdig rettergang i EMRK artikel 6, stk. 1. Disse
rettigheder er imidlertid ikke absolutte, hvilket også gør sig gældende for adgangen til sagens
materiale. Konventionsstaterne har en skønsmargin ved begrænsningen af disse rettigheder, og
modstridende interesser, såsom statens sikkerhed mv., skal vejes op imod partens rettigheder. Der er i
den forbindelse tale om en helhedsvurdering af sagens samlede omstændigheder. Der vil dog alene
kunne ske begrænsninger i rettigheder, som ikke berører kernen (”the very essence”) af rettighederne
i EMRK artikel 6, stk. 1
325
.
Menneskerettighedsdomstolen godkendte i sagen Regner mod Tjekkiet en ordning, der vedrørte
prøvelse af grundlaget for inddragelse af en sikkerhedsgodkendelse, der var begrundet i statens
sikkerhed, i en situation, hvor parten og dennes advokat ikke havde adgang til sagens materiale, da
dette blev vurderet at være fortroligt. I det tilfælde, hvor beslutningen om at inddrage
sikkerhedsgodkendelsen var baseret på det fortrolige materiale, havde parten og dennes advokat
endvidere ikke adgang til begrundelsen for afgørelsen
326
.
De nationale domstole havde derimod fuld adgang til sagens samlede materiale, herunder det fortrolige
materiale, som lå til grund for beslutningen om at inddrage sikkerhedsgodkendelsen. De nationale
domstole havde endvidere kompetencen til at foretage en grundig undersøgelse af myndighedens
begrundelser for ikke at udlevere det fortrolige materiale og til at kræve udlevering af dokumenter,
som ikke kunne begrundes hemmeligholdt. De nationale domstole kunne endvidere vurdere grundlaget
for at inddrage sikkerhedsgodkendelsen og underkende afgørelsen, hvis den vurderedes at være
vilkårlig
327
.
Den nationale domstols prøvelse var endvidere baseret på sagens samlede materiale og var ikke
begrænset til klagerens anbringender. Klager var i sagen blevet hørt af domstolene og kunne komme
med skriftlige anbringender
328
.
11.3.3. Varetagelse af fortrolighedshensyn i forbindelse med en domstolsprøvelse
Som det fremgår af pkt. 11.3.1 og 11.3.2 ovenfor, skal en afgørelse om indgreb efter en kommende
generel screeningsordning kunne prøves ved domstolene.
Der vil ikke kunne tages højde for de særlige sikkerhedsmæssige fortrolighedshensyn, der er beskrevet
i pkt. 11.2 ovenfor, hvis offentligheden, sagens parter eller disses repræsentanter, kan blive bekendt
324
325
Jf. Tinnelly m.fl. mod Storbritannien, dom af 10. juli 1998, præmis 75-78.
Jf. Regner mod Tjekkiet, dom af 19. september 2017, præmis 146-151.
326
Jf. Regner mod Tjekkiet, dom af 19. september 2017, præmis 150.
327
Jf. Regner mod Tjekkiet, dom af 19. september 2017, præmis 152.
328
Jf. Regner mod Tjekkiet, dom af 19. september 2017, præmis 153.
202
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0203.png
med fortrolige oplysninger, der lægger til grund for en afgørelse om indgreb i forbindelse med en
eventuel domstolsprøvelse.
Arbejdsgruppen har overvejet, hvordan aktørens ret til domstolsprøvelse kan forenes med de særlige
sikkerhedsmæssige fortrolighedshensyn. Arbejdsgruppen har i den forbindelse overvejet ordningen i
udlændingelovens kapitel 7 b om domstolsbehandling af visse beslutninger om administrativ udvisning
m.v.
Der er i udlændingelovens kapitel 7 b fastsat særlige regler for domstolsbehandling af visse
beslutninger om administrativ udvisning, idet der i de sager indgår oplysninger, der ud fra
sikkerhedsmæssige grunde ikke kan videregives til den pågældende udlænding
329
.
Efter reglerne i udlændingelovens kapitel 7 b er der mulighed for at fremlægge det fortrolige materiale,
der har dannet grundlag for vurderingen af, at den pågældende må anses for en fare for statens
sikkerhed, for retten som led i domstolsprøvelsen. Der beskikkes i forbindelse med sagens behandling
både en advokat for udlændingen og derudover en særlig advokat, der på vegne af udlændingen får
kendskab til og kan udtale sig om det fortrolige materiale, der fremlægges for retten. Udlændingens
interesser kan således varetages i relation til dette fortrolige materiale, uden at de sikkerhedsmæssige
grunde, som gør, at oplysningerne ikke kan videregives til udlændingen, tilsidesættes.
En lignende ordning er indført i indfødsretsloven § 8 F vedrørende domstolsprøvelse af en afgørelse
om administrativ fratagelse af statsborgerskab
330
.
Det er arbejdsgruppens vurdering, at fastsættelse af lignende særlige regler for domstolsbehandlingen
kan være hensigtsmæssigt i forhold til afgørelser om indgreb efter en kommende generel
screeningsordning.
I de undtagelsesvise tilfælde, hvor den kompetente myndighed har vurderet, at en erhvervelse mv.
udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden, og afgørelsen således i væsentligt
omfang hviler på oplysninger, der er sikkerhedsmæssige årsager ikke kan videregives til den fysiske
eller juridiske person, vurderingen angår, vil det fortrolige materiale kunne fremlægges på lukkede
retsmøder, således at retten får det bedst mulige bedømmelsesgrundlag af sagen. Hvis der beskikkes
en særlig sikkerhedsgodkendt advokat for den pågældende, der ligeledes har adgang til det samme
fortrolige materiale som retten, vil denne kunne varetage den pågældendes interesser i relation til det
fortrolige materiale.
Der vil skulle tages stilling til, hvordan det besluttes, hvilke oplysninger, der ikke kan videregives til
den pågældende fysiske eller juridiske person i forbindelse med en eventuel domstolsbehandling.
329
Modellen for domstolsprøvelse af sager om administrativ udvisning af udlændinge, der må anses for en fare for statens
sikkerhed blev foreslået indført i udlændingelovens kapitel 7 b med lovforslag nr. L 209 af 28. april 2009 på baggrund af
betænkning nr. 1505, som blev sendt til Folketinget den 11. marts 2009. Reglerne trådte i kraft den 1. juli 2009.
330
Jf. lovforslag nr. L 38 af 22. oktober 2019. Reglerne trådte i kraft den 24. oktober 2019.
203
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
Dette vil bl.a. afhænge af modellen for afgørelseskompetencen, da dette kan have betydning for,
hvilken myndighed, der er rette sagsøgte. Herudover kan valget af model for varetagelse af
fortrolighedshensyn i forbindelse med sagsbehandlingen have betydning. Hvis der f.eks. indføres en
pligt til at hemmeligholde fortrolige oplysninger i forbindelse med sagsbehandlingen, jf. model 2
nedenfor, vil den myndighed, der har afgivet oplysningerne kunne samtykke til, at oplysningerne kan
videregives til sagens parter. Hvis der ikke er givet et sådant samtykke, vil oplysningerne ikke kunne
videregives til den pågældende aktør i forbindelse med en eventuel domstolsbehandling, medmindre
myndigheden efterfølgende giver samtykke hertil.
I lighed med de særlige regler i udlændingelovens kapitel 7 b og indfødsretslovens § 8 F er det
arbejdsgruppens opfattelse at retten
–
af egen drift eller efter begæring fra den særlige advokat
–
skal
kunne beslutte, at oplysninger, der indgår i den lukkede del kan videregives til den pågældende aktør,
hvis sikkerhedsmæssige forhold ikke kan begrunde en beslutning om, at oplysningerne ikke kan
videregives.
I så fald bør den sagsøgte myndighed
–
efter forhandling med den myndighed, der har afgivet de
pågældende oplysninger
–
kunne beslutte, at oplysningerne ikke indgår i sagen for retten.
Der vil kunne fastsættes særlige regler for domstolsbehandlingen, uanset hvilken model, der
foretrækkes i forhold til en kommende ordnings anvendelsesområde og placering af
afgørelseskompetencen.
Hvis der ikke ønskes fastsat særlige regler for domstolsbehandlingen, er det arbejdsgruppens
opfattelse, at man ved valget af model for anvendelsesområdet og placering af afgørelseskompetencen
bør have for øje, at oplysninger af sikkerhedsmæssig karakter skal kunne beskyttes i forbindelse med
en eventuel domstolsbehandling.
Indhentning af en udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitisk indstilling kan ligeledes være
hensigtsmæssig i den forbindelse. Dette skyldes bl.a., at en indstilling ikke skal anses for at være en
afgørelse og i høj grad overlader myndighederne et skøn. Dette skyldes, at indstillingen indebærer en
vurdering af, om en erhvervelse mv. udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige
orden. Denne vurdering vil have karakter af et skøn over b.la. hensyn til Danmarks territorielle
integritet og befolkningens overlevelse, risikoen for forstyrrelse af internationale relationer eller
nationernes fredelige sameksistens, trusler mod militære interesser samt hensynet til Danmark som et
selvstændigt, demokratisk og sikkert samfund, jf. pkt. 8.2 i kapitel 8 om kriterier for indgreb ovenfor
Der vil også være tale om et skøn, hvis der fastsættes vejledende underkriterier til brug for vurderingen
som foreslået i model 2 i kapitel 8, jf. pkt. 8.5.2 ovenfor, idet kriterierne alene vil være vejledende og
ikke-udtømmende.
204
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
Samlet set må de anførte betragtninger forudsætte at medføre en mindre intensiv domstolsprøvelse af
myndighedernes vurdering af, om en erhvervelse mv. udgør en trussel mod den nationale sikkerhed
eller offentlige orden.
11.4. Forslag til modeller for varetagelse af fortrolighedshensyn
11.4.1. Modeller for varetagelse af fortrolighedshensyn i sagsbehandlingen
11.4.1.1. Model 1: Henvisning til gældende regler
Model 1 indebærer, at der ikke fastsættes særlige regler for fortrolighed i sagsbehandlingen, mens i
stedet henvises til gældende regler i bl.a. forvaltningsloven og databeskyttelsesloven. Det vil imidlertid
fremgå, at den myndighed, der har afgivet oplysningerne høres i forbindelse med en vurdering af,
hvorvidt de pågældende oplysninger kan videregives til sagens parter.
Forvaltningsloven indeholder regler, der gør det muligt at undtage oplysninger fra retten til aktindsigt,
partshøring og begrundelse. Undtagelsen kan bl.a. begrundes ud fra hensyn til statens sikkerhed, rigets
forsvar, udenrigspolitiske og offentlige interesser. De samme hensyn vil kunne begrunde
begrænsninger i retten til aktindsigt efter offentlighedslovens regler, samt retten til egenacces, hvis
hensynene
med afgørende vægt taler herimod.
På samme måde indeholder databeskyttelsesforordningen og -loven regler, der gør det muligt at gøre
undtagelse til forordningens oplysningspligt og indsigtsret. Undtagelsen kan bl.a. begrundes ud fra et
hensyn til statens sikkerhed, forsvaret eller den offentlige sikkerhed.
Oplysningerne, der indgår i en vurdering af, om en erhvervelse udgør en trussel mod den nationale
sikkerhed og offentlige orden, må på grund af deres særlige karakter antages som hovedregel at kunne
undtages fra retten til f.eks. (akt)indsigt i offentlighedsloven, forvaltningsloven og
databeskyttelsesloven.
Modellen vil formentlig alligevel medføre, at sagens parter får et større indblik i de oplysninger, der
er indgået i afgørelsen, forudsat at der er tilfælde, hvor disse ikke falder ind under undtagelserne i de
forvaltningsretlige eller databeskyttelsesretlige regler.
Dette skyldes bl.a., at model 1 indebærer, at der vil skulle foretages en konkret vurdering
–
og eventuelt
også en interesseafvejning ‒ i forhold til hver enkelt oplysning. Dette kan ud fra en sikkerhedsmæssig
betragtning udgøre en risiko for, at oplysninger fra f.eks. sikkerheds- og efterretningstjenesterne eller
andre oplysninger af fortrolig og sikkerhedsmæssig karakter bliver delt. Denne risiko kan særligt
svække tjenesternes mulighed for at dele oplysninger til brug for afgørelsen og derved svække
myndighedssamarbejdet. Dette vil ligeledes kunne udgøre en risiko for, at oplysninger, som sagens
parter ønsker hemmeligholdt, f.eks. oplysninger om tekniske forhold, herunder forskning,
produktionsmåder, produkter samt drifts- og forretningshemmeligheder bliver delt.
205
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
11.4.1.2. Model 2: Særlig tavshedsforskrift
Med model 2 indføres en særlig tavshedsforskrift i forhold til oplysninger, der deles i forbindelse med
en afgørelse efter en kommende generel screeningsordning. Den særlige tavshedsforskrift er inspireret
af en lignende tavshedsforskrift i hvidvaskloven i forhold til oplysninger, der deles som led i
myndighedernes operative samarbejde om at bekæmpe og forebygge hvidvask og terrorfinansiering.
Det vil fremgå, at myndigheder, der træffer afgørelse eller bidrager til en afgørelse efter den generelle
screeningsordning, under ansvar efter straffelovens §§ 152-152 e, er forpligtet til at hemmeligholde
fortrolige oplysninger, der modtages fra andre myndigheder som led i sagsbehandlingen.
Tavshedsforskriften vil bl.a. gælde i forhold til den fysiske eller juridiske person, som oplysningerne
vedrører, uanset en eventuel retlig forpligtelse til at videregive oplysningerne til den pågældende i
henhold til forvaltningsretlige eller databeskyttelsesretlige regler. Tavshedspligten vil også gælde i
forhold til andre myndigheder, herunder myndigheder, der bidrager til sagsbehandlingen.
Oplysningerne vil alene kunne undtages tavshedspligten, hvis den myndighed, der har afgivet
oplysningerne samtykker hertil.
For bedst muligt at beskytte oplysningerne, vil den afgivende myndighed skulle samtykke til den
konkrete fravigelse af tavshedsforskriften.
Hvis den myndighed, der har afgivet oplysningerne vurderer, at de pågældende oplysninger kan
videregives til sagens parter, skal myndigheden give sit samtykke til fravigelsen. I så fald vil de regler,
der er blevet gjort undtagelse til
–
herunder de forvaltningsretlige og databeskyttelsesretlige regler
–
på ny finde anvendelse.
Den særlige tavshedsforskrift vil sikre, at de omfattede oplysninger som udgangspunkt ikke må
videregives til sagens parter eller andre myndigheder. Det er arbejdsgruppens opfattelse, at indførelsen
af en særlig tavshedsforskrift således i højere grad vil gøre det muligt for myndighederne, at videregive
oplysninger af fortrolig og sikkerhedsmæssig karakter til den myndighed, der skal træffe afgørelse i
sagen. Det bemærkes, at reglerne for behandling af klassificerede oplysninger fremgår af
sikkerhedscirkulæret. Klassificerede oplysninger vil, uanset indførelse af en særlig tavshedsforskrift,
alene kunne deles, hvis den behandlende myndighed kan håndtere behandling af sådanne oplysninger
i overensstemmelse med sikkerhedscirkulærets regler.
Tavshedsforskriften kan derved styrke myndighedssamarbejdet om at beskytte Danmark mod
udefrakommende trusler mod den nationale sikkerhed og offentlige orden.
Hertil skal det bemærkes, at oplysningerne som hovedregel må antages at kunne undtages fra
aktindsigt, partshøring og begrundelse efter de gældende regler i offentlighedsloven, forvaltningsloven
samt oplysningspligten og indsigtsretten efter de gældende databeskyttelsesretlige regler, ligesom
myndighederne skal give samtykke til videregivelse, hvis dette vurderesat være nødvendigt og
206
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0207.png
forsvarligt. Tavshedsforskriften vurderes derfor at stå i rimeligt forhold til de hensyn, der ønskes
beskyttet.
I tillæg til en særlig tavshedsforskrift vil der endvidere
–
med inspiration fra konkurrencelovens regler
herom ‒ kunne indføres en mere generel undtagelse til
offentlighedslovens regler med henblik på at
beskytte oplysninger, som sagens parter ønsker hemmeligholdt, f.eks. oplysninger om tekniske
forhold,
herunder
forskning,
produktionsmåder,
produkter
samt
drifts-
og
forretningshemmeligheder
331
.
11.4.2. Modeller for varetagelse af fortrolighedshensyn under domstolsprøvelsen
11.4.2.1. Model A: Almindelig domstolsprøvelse
Model A indebærer, at der ikke fastsættes særlige regler for domstolsbehandlingen af afgørelser efter
en kommende generel screeningsordning.
Model A forudsætter, at afgørelseskompetencen baseres på en indstillingsmodel som foreslået i model
2 i kapitel 9 om afgørelseskompetencen, jf. pkt. 9.5.2 ovenfor.
Efter indstillingsmodellen er det Erhvervsministeriet, der træffer afgørelse i sagen og
Erhvervsministeriet vil derfor være rette sagsøgte. Den udenrigs- sikkerheds- og forsvarspolitiske
indstilling vil være udarbejdet af enten Udenrigsministeriet, Justitsministeriet eller Forsvarsministeriet
i samarbejde med de øvrige ministerier. Indstillingen skal ikke i sig selv anses for at være en afgørelse
og vil i høj grad være af skønsmæssig karakter. Indstillingen vil således ikke blive genstand for en
selvstændig domstolsprøvelse og det forudsættes, at domstolene vil udvise tilbageholdenhed over for
indstillingen i forbindelse med en eventuel domstolsprøvelse af Erhvervsministeriets afgørelse om
afslag på tilladelse.
Arbejdsgruppens anbefaler alene denne model, hvis der indføres en ren tilladelsesordning som
foreslået i model 3 i kapitel 7 om anvendelsesområdet, jf. pkt. 7.6.1.3 ovenfor, idet et afslag på en
ansøgning om tilladelse ikke vil være lige så byrdefuldt. Dette skyldes, at den danske enhed og den
udenlandske aktør ikke vil kunne forvente, at en erhvervelse mv. i en dansk enhed, der opererer inden
for en særlig følsom eller en følsom sektor eller som beskæftiger sig med særligt følsomme eller
følsomme aktiviteter er tilladt, før tilladelsen er indhentet. Eftersom indgrebet således vil være mindre
intensivt, vil det i mindre grad tale for, at et indgreb kan indebære ekspropriation.
Det er arbejdsgruppens vurdering, at modellen vil indebære, at oplysninger af fortrolig og
sikkerhedsmæssig karakter ikke bør fremlægges for retten. Oplysningerne kan i så fald ikke indgå i
sagen for retten og derved i rettens bedømmelsesgrundlag. Dette skyldes, at modellen ikke giver
hjemmel til at forelægge oplysninger for retten uden at disse samtidig videregives til den pågældende
Herudover vil det også kunne overvejes, om det
–
inden for rammerne af databeskyttelsesforordningens artikel 23
–
er
relevant og muligt at gøre undtagelse til relevante databeskyttelsesretlige regler.
331
207
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
aktør og dennes repræsentant. Hvis en domstol anmoder Erhvervsministeriet om at fremlægge
grundlaget for en indstilling, vil Erhvervsministeriet således ikke kunne fremlægge oplysninger af
fortrolig og sikkerhedsmæssig karakter, der er indgået i indstillingen, hvis oplysningerne af
sikkerhedsmæssige grunde ikke kan afklassificeres. I det omfang sådanne oplysninger ikke
fremlægges, vil det eventuelt kunne få processuel skadevirkning for Erhvervsministeriet. Det vil
endvidere bero på en samlet vurdering i den konkrete sag, om det er muligt at leve op til de krav, der
er gengivet i pkt. 11.3 ovenfor.
11.4.2.2. Model B: Mulighed for lukket procedure
Model B indebærer, at der indføres særlige regler for domstolsbehandlingen af afgørelser om indgreb
efter en kommende generel screeningsordning.
De særlige regler fastlægger de civilprocessuelle rammer for behandlingen af disse sager, herunder
vurderingen af, om en erhvervelse mv. udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige
orden.
Reglerne vil i vidt omfang svare til reglerne om domstolsbehandling i udlændingelovens kapitel 7 b
og indfødsretslovens § 8 F.
Modellen indebærer overordnet, at der kan fremlægges oplysninger for retten, som af
sikkerhedsmæssige grunde ikke kan videregives til den pågældende aktør og denne advokat.
Modellen indebærer, at det fortrolige materiale, der ligger til grund for vurderingen af, om en
erhvervelse mv. udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden, men som af
sikkerhedsmæssige grunde ikke kan fremlægges for den pågældende aktør og dennes advokat,
fremlægges for retten i lukkede retsmøder, således at retten får det bedst mulige bedømmelsesgrundlag
af sagen.
I det omfang det er relevant og nødvendigt at inddrage klassificerede oplysninger vil
domstolsprøvelsen af en afgørelse om indgreb vil derfor skulle bestå i en åben og en lukket del.
I den åbne del fremlægges det materiale og de oplysninger, der har indgået som en del af sagens
afgørelse, og som den myndighed, der har afgivet oplysninger, har samtykket til kan videregives.
Myndighederne vil i det omfang det er muligt, søge at få fortroligt materiale afklassificeret, så dette
kan fremlægges i domstolsbehandlingens åbne del.
I den lukkede del fremlægges det materiale og de oplysninger, der ikke er omfattet af et samtykke til
videregivelse, og som ikke kan afklassificeres.
208
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
De tre dommere, der skal afgøre sagen, får således som det klare udgangspunkt adgang til alle de
oplysninger, der ligger til grund for den kompetente myndigheds vurdering af, at en erhvervelse mv.
udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden.
Samtidig beskikkes der en særlig advokat for den pågældende aktør, der også har adgang til det
fortrolige materiale, og som har til opgave at varetage aktørens interesser i relation til dette materiale
under domstolsbehandlingen. Beskikkelse af en særlig advokat skal sikre, at der kan ske kontradiktion
på vegne af aktøren i forhold til de oplysninger, der af sikkerhedsmæssige årsager ikke kan videregives
til aktøren.
Den særlige advokat beskikkes af retten ud fra en kreds af særligt godkendte advokater, der alle er
sikkerhedsgodkendte.
Indtil det fortrolige materiale er fremlagt for den særlige advokat, kan den pågældende drøfte sagen
med aktøren og dennes advokat med henblik på, at deres synspunkter kan indgå i den særlige advokats
videre arbejde med sagen. Når den særlige advokat har fået kendskab til det fortrolige materiale,
foreslås det, at den særlige advokat ikke længere kan drøfte sagen med aktøren og dennes advokat. I
modsat fald kunne der være en risiko for, at den særlige advokat ved f.eks. at stille supplerende
spørgsmål til aktøren uforvarende kan komme til at afsløre kendskab til oplysninger, som af
sikkerhedsmæssige grunde ikke kan videregives til aktøren. Det bemærkes, at aktøren og dennes
advokat også efter, at den særlige advokat har fået kendskab til det fortrolige materiale, løbende kan
give skriftlige meddelelser til den særlige advokat om sagen mv.
De oplysninger, der har dannet grundlag for den kompetente myndigheds vurdering, vil som det klare
udgangspunkt blive fremlagt for retten. Der kan dog i denne vurdering være indgået oplysninger af en
sådan særlig karakter, at de af hensyn til statens sikkerhed, herunder sikkerhedsmyndighedernes
virksomhed, ikke kan videregives til andre og heller ikke som led i den særlige domstolsbehandling.
Hvis sådanne oplysninger ikke fremlægges for retten og den særlige advokat, vil oplysningerne ikke
indgå i grundlaget for rettens afgørelse i sagen.
Det foreslås, at retten af egen drift eller efter begæring fra den særlige advokat, kan beslutte, at
oplysninger kan videregives til aktøren og dennes advokat, hvis sikkerhedsmæssige forhold ikke kan
begrunde, at oplysningerne ikke kan videregives. Retten kan derved beslutte, at oplysninger, der alene
er fremlagt i den lukkede del af domstolsbehandlingen kan overgå til den åbne del.
Det foreslås, at den sagsøgte myndighed i så fald kan bestemme, at oplysningerne ikke indgår som en
del af domstolsbehandlingen af sagen. Sådan en beslutning kan være nødvendig pga.
sikkerhedsmæssige og udenrigspolitiske hensyn eller hensynet til samarbejdet med andre sikkerheds-
og efterretningstjenester. Til brug for beslutningen vil sagsøgte myndighed være forpligtet til at høre
den myndighed, der har afgivet oplysningerne.
Det foreslås, at sagerne skal anlægges ved Københavns Byret.
209
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
Det vurderes at være hensigtsmæssigt, at sagerne behandles i en fast retskreds af hensyn til spørgsmålet
om sikkerhedsgodkendelse af det almindelige administrative retspersonale og ønsket om
erfaringsopbygning.
Sager, der skal behandles efter reglerne i udlændingelovens kapitel 7 b skal ligeledes anlægges ved
Københavns Byret.
At sagerne skal anlægges ved byretten medfører, at sagerne kan prøves i to instanser, hvilket giver en
høj grad af retssikkerhed for den berørte aktør.
Det er arbejdsgruppens vurdering, at model B vil være hensigtsmæssig i forhold til at varetage hensynet
til, at fortrolige og sikkerhedsmæssige oplysninger ikke prisgives i forbindelse med eventuel
domstolsbehandling af en afgørelse om indgreb. Samtidig sikres det, at alle sagens oplysninger som
udgangspunkt fremlægges for retten, ligesom den pågældende aktør beskikkes en særlig advokat til
varetage sine interesser i forhold til det materiale, der af sikkerhedsmæssige grunde ikke kan
videregives til den pågældende.
210
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0211.png
Kapitel 12
Arbejdsgruppens samlede optioner for en kommende
generel screeningsordning
Hovedpointer
Arbejdsgruppen peger på tre optioner for, hvordan en kommende generel screeningsordning
overordnet kan indrettes:
o
En
sektor-specifik tilladelsesordning
for udenlandsk erhvervelse af kontrol eller
indflydelse over en dansk enhed inden for udvalgte særligt følsomme og følsomme
sektorer og aktiviteter (option 1).
o
En
sektor-specifik tilladelsesordning
inden for særligt følsomme sektorer og
aktiviteter og en
tværsektoriel frivillig notifikationsordning
for udenlandsk
erhvervelse af kontrol eller indflydelse over en dansk enhed og
”tilsvarende
foranstaltninger” (option 2).
o
En
sektor-specifik tilladelsesordning
inden for særligt følsomme sektorer og
aktiviteter og en
gradueret tværsektoriel notifikationsordning
for udenlandsk
erhvervelse af kontrol eller indflydelse over en dansk enhed og
”tilsvarende
foranstaltninger”.
Den graduerede notifikationsordning indebærer en pligt til at
notificere inden for følsomme sektorer og aktiviteter. For øvrige omfattede
erhvervelser og tilsvarende foranstaltninger er notifikation frivillig (option 3).
De tre optioner skitserer tre forskellige beskyttelsesniveauer og vurderes at påvirke
investeringsklimaet i forskellig grad.
Hvis det ønskes, at flere økonomiske dispositioner og aktiviteter omfattes af en generel
screeningsordning, vil optionerne kunne suppleres af f.eks. en såkaldt sikkerhedsventil.
Alternativt kan eventuelle trusler imødegås ved sektor-specifik regulering.
12.1. Indledning
Regeringen (Socialdemokratiet) har besluttet at videreføre et arbejde i en tværministeriel
arbejdsgruppe vedrørende nationale sikkerhedsinteresser ved visse investeringer mv., da der vurderes
at være behov for øget fokus på beskyttelse af nationale sikkerhedsinteresser i forbindelse med visse
udenlandske investeringer og andre økonomiske aktiviteter
332
.
332
Jf. pkt. 1.1-1.2. ovenfor.
211
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0212.png
Arbejdsgruppen har haft til opgave at udarbejde en rapport med henblik på en grundig afdækning af
relevante temaer og mulige modeller for en kommende generel ordning for screening af visse
udenlandske investeringer mv.
De relevante temaer vedrører en afdækning af den internationale ramme for en kommende dansk
screeningsordning, en afdækning af andre landes screeningsordninger, overvejelser vedrørende
anvendelsesområde, kriterier for indgreb, afgørelseskompetence, administration samt overvejelser om
fortrolighedshensyn og domstolsprøvelse.
Arbejdsgruppen har behandlet ovennævnte temaer i kapitel 4-11 ovenfor og har
–
ifølge sit opdrag
–
på baggrund heraf til opgave at komme med anbefalinger til en kommende dansk generel
screeningsordning.
12.2. De tre optioner
På baggrund af overvejelserne i de forudgående kapitler kan arbejdsgruppen pege på tre optioner for,
hvordan en kommende dansk generel screeningsordning overordnet kan indrettes.
I forbindelse med udarbejdelsen af de tre optioner har arbejdsgruppen bl.a. haft for øje, at de skitserede
ordninger skal placere sig fornuftigt i forhold til andre landes generelle screeningsordninger, men
samtidig også skal været tilpasset særlige danske forhold, herunder relevant dansk lovgivning.
Herudover skal en kommende ordning være i overensstemmelse med Danmarks internationale
forpligtelser, herunder Europa-Parlamentets og Rådets forordnings om et regelsæt for screening af
udenlandske
investeringer
i
Unionen
(FDI-forordningen)
og
Den
Europæiske
Menneskeretskonvention (EMRK)
333
.
Overordnet adskiller de tre optioner sig navnlig fra hinanden i forhold til de skitserede ordningers
anvendelsesområde, dvs. hvad der screenes. Optionerne adskiller sig desuden bl.a. i forhold til regler
for henholdsvis ansøgning om tilladelse og/eller indgivelse af notifikation.
Option 1, jf. pkt. 12.3 nedenfor, finder således alene anvendelse for visse udenlandske erhvervelser i
danske enheder inden for nærmere specificerede sektorer og aktiviteter. Gennemførsel af de omfattede
erhvervelser kræver tilladelse.
Option 2, jf. pkt. 12.4 nedenfor, indeholder en sektor-specifik screeningsmekanisme, hvorefter
gennemførsel af visse udenlandske erhvervelser og tilsvarende foranstaltninger i danske enheder
kræver tilladelse. Optionen indeholder ligeledes en mekanisme, hvor der sker screening på tværs af
sektorer og aktiviteter (tværsektoriel screeningsmekanisme). Den tværsektorielle screenings-
mekanisme omfatter visse udenlandske erhvervelser og tilsvarende foranstaltninger inden for alle
333
Jf. kapitel 4 og pkt. 11.3.2 ovenfor.
212
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0213.png
sektorer og aktiviteter. Det vil være frivilligt at underrette screeningsmyndigheden om en planlagt eller
gennemført erhvervelse (notifikation).
Option 3, jf. pkt. 12.5 nedenfor, er en variation af option 2. Option 3 indeholder en tilsvarende sektor-
specifik screeningsmekanisme, men optionens tværsektorielle screeningsmekanisme er
gradueret.
Inden for visse sektorer og aktiviteter er tærskelværdien for, hvornår en erhvervelse eller tilsvarende
foranstaltning bliver omfattet af screeningsordningen således lavere, og notifikation vil være en pligt.
Forskellene i anvendelsesområdet har betydning for, i hvilken grad en kommende ordning beskytter
den nationale sikkerhed og offentlige orden i Danmark mod udefrakommende trusler. Samtidig har
anvendelsesområdet også betydning for, i hvilken grad en kommende ordning vil påvirke investerings-
klimaet i Danmark. De tre optioner indebærer derfor forskellige beskyttelsesniveauer og vurderes at
påvirke investeringsklimaet i forskellig grad.
Med udgangspunkt i modellerne i kapitel 7-11 ovenfor kan de tre optioner skematisk sammenfattes på
følgende måde:
Option 1
Anvendelsesområdet
Model 1, jf. pkt. 7.6.1.1.
Sektor-specifik screening af
erhvervelse af kontrol eller
indflydelse over en enhed.
Option 2
Model 2, jf. pkt. 7.6.1.2.
Sektor-specifik og
tværsektoriel screening af
erhvervelse af kontrol eller
indflydelse over en enhed.
Model A, jf. pkt. 7.6.2.1
Screening af tilsvarende
foranstaltninger.
Model 2, jf. pkt. 8.5.2.
Fastsættelse af vejledende
kriterier til brug for
vurderingen af, om en
erhvervelse mv. udgør en
trussel mod den nationale
sikkerhed eller offentlige
orden.
Model 3, jf. pkt. 9.5.3.
Afgørelse om indgreb
træffes af Erhvervs-
ministeriet efter forhandling
med øvrige relevante
ministerier.
Option 3
Model 3, jf. pkt. 7.6.1.3.
Sektor-specifik og gradueret
tværsektoriel screening af
erhvervelse af kontrol eller
indflydelse over en enhed
Model A, jf. pkt. 7.6.2.1
Screening af tilsvarende
foranstaltninger.
Model 2, jf. pkt. 8.5.2.
Fastsættelse af vejledende
kriterier til brug for
vurderingen af, om en
erhvervelse mv. udgør en
trussel mod den nationale
sikkerhed eller offentlige
orden.
Model 3, jf. pkt. 9.5.3.
Afgørelse om indgreb
træffes af Erhvervs-
ministeriet efter forhandling
med øvrige relevante
ministerier.
Kriterier for indgreb
Model 2, jf. pkt. 8.5.2.
Fastsættelse af vejledende
kriterier til brug for
vurderingen af, om en
erhvervelse mv. udgør en
trussel mod den nationale
sikkerhed eller offentlige
orden.
Model 3, jf. pkt. 9.5.3.
Afgørelse om indgreb
træffes af Erhvervs-
ministeriet efter forhandling
med øvrige relevante
ministerier.
Afgørelseskompetence
213
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0214.png
Administration
Model 1, jf. pkt. 10.5.1.
Ren tilladelsesordning.
Model 2, jf. pkt. 10.5.2.
Både tilladelsesordning og
frivillig
notifikationsordning.
Model 2, jf. pkt. 11.4.1.2.
Særlig tavshedsforskrift i
sagsbehandlingen.
Model B, jf. pkt. 11.4.2.2.
Mulighed for lukket
procedure under
domstolsprøvelsen.
Model 3, jf. pkt. 10.5.3.
Både tilladelses-, frivillig og
pligtmæssig
notifikationsordning.
Model 2, jf. pkt. 11.4.1.2.
Særlig tavshedsforskrift i
sagsbehandlingen.
Model B, jf. pkt. 11.4.2.2.
Mulighed for lukket
procedure under
domstolsprøvelsen.
Fortrolighed
og domstolsprøvelse
Model 2, jf. pkt. 11.4.1.2.
Særlig tavshedsforskrift i
sagsbehandlingen.
Model B, jf. pkt. 11.4.2.2.
Mulighed for lukket
procedure under
domstolsprøvelsen.
For en uddybende skematisk fremstilling af hovedpunkterne i option 1-3 henvises til bilag 1.
12.2.1. Andre økonomiske dispositioner og aktiviteter
Fælles for de tre optioner er, at de omfatter den situation, hvor en udenlandsk aktør
opnår kontrol eller
indflydelse over en dansk enhed.
Option 1 er rettet mod erhvervelser, dvs. tilfælde hvor en udenlandsk
aktør opnår kontrol eller indflydelse gennem erhvervelse af kapital, stemmerettigheder, særlige
beføjelser, fusion, spaltning, opkøb, herunder take-overs, hel eller delvis overtagelse af et
forretningsområde og asset deals, der omfatter alle virksomhedens væsentlige aktiver eller en
sammenhængende drift, samt øvrige dispositioner, der gør det ud for eller foregriber erhvervelse af
stemmerettigheder eller kapital.
I option 2 og 3 er anvendelsesområdet udvidet i forhold til option 1, således at ordningerne både
omfatter erhvervelser og ”tilsvarende foranstaltninger”.
Dermed kan de to optioner
også
omfatte andre dispositioner, der medfører, at en udenlandsk aktør
opnår kontrol eller indflydelse over den danske enhed. Det kan bl.a. være visse joint ventures, asset
deals samt drifts-, leverandør- og serviceaftaler.
For alle optionerne gælder det, at der vil være nogle former for dispositioner eller aktiviteter, som ikke
vil blive omfattet af ordningen. Det skyldes bl.a. dispositionernes/aktiviteternes karakter, som gør dem
vanskelige at indpasse i en generel investeringsscreeningsordning.
Option 1-3 omfatter således ikke dispositioner, hvor en udenlandsk aktør opnår kontrol eller
indflydelse over et aktiv eller opnår indsigt i en dansk enhed,
hvis der ikke samtidig opnås kontrol eller
indflydelse over enheden.
Det vil f.eks. kunne gælde visse drifts- og leverandøraftaler, hvorimod drifts-
og leverandøraftaler, som
indebærer, at der opnås kontrol eller indflydelse over enheden,
vil være
omfattet. Optionerne omfatter ud fra samme betragtninger ikke visse forsknings- og
innovationssamarbejder.
214
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0215.png
Det er arbejdsgruppen opfattelse, at sådanne dispositioner er vanskelige at afgrænse i en generel
screeningsordning. I forhold til indsigt skyldes det bl.a., at der ikke kan fastsættes tærskelværdier eller
lignende for opnåelse af indsigt i sig selv. Det vil derfor være meget vanskeligt at afgrænse begrebet,
herunder hvad der udgør den nedre grænse for, hvornår der kan tales om indsigt. I forhold til kontrol
eller indflydelse over et aktiv skyldes det, at det er vanskeligt at afgrænse de aktiver, hvor erhvervelse
af kontrol eller indflydelse vil kunne udgøre en trussel. Det kan således både være løsøre,
immaterielrettigheder og fast ejendom. Hvis dispositionerne skal omfattes af en generel
screeningsordning, vil det derfor betyde, at ordningen vil omfatte et meget stort antal dispositioner.
Hvis erhvervslivet pålægges konkrete pligter
–
f.eks. en pligt til at ansøge om en tilladelse eller en
mulighed for at indgive notifikation
–
vil ordningen derfor blive yderst administrativ byrdefuld.
Det bemærkes, at
det under den varslede reform af UK’s generelle screeningsordning er foreslået, at
screeningsordningen også skal omfatte erhvervelse af kontrol eller indflydelse over aktiver, og at
USA’s screeningsordning også kan omfatte visse investeringer, der ikke resulterer
i kontrol. De andre
landes generelle screeningsordninger er derimod rettet mod erhvervelse af kontrol eller indflydelse
over en enhed.
De tre optioner omfatter som udgangspunkt heller ikke Greenfield-investeringer.
Det skyldes, at der med Greenfield-investeringer ikke erhverves kontrol eller indflydelse over en
eksisterende dansk enhed, men oprettes en ny en enhed. Det er dog muligt at omfatte Greenfield-
investeringer af en kommende generel screeningsordning, hvis ordningens anvendelsesområde f.eks.
udvides til også at omfatte investeringer, hvormed der
opnås kontrol eller indflydelse over en ny dansk
enhed
334
. Denne udvidelse vil føre til, at en kommende generel screeningsordning omfatter alle
udenlandske Greenfield-investeringer i Danmark. Dette vil særligt være byrdefuldt, hvis der screenes
på tværs af alle sektorer.
Det bemærkes i den forbindelse, at ingen af de undersøgte landes generelle screeningsordninger
omfatter Greenfield-investeringer.
Hvis f.eks. Greenfield-investeringer eller innovations- og forskningssamarbejder mere generelt skal
omfattes af en kommende generel screeningsordning kan det efter arbejdsgruppens opfattelse eventuelt
ske ved indførsel af en såkaldt sikkerhedsventil i lovgivningen
335
. En sikkerhedsventil er en særlig
indgrebshjemmel, der giver hjemmel til at gøre indgreb i en økonomisk disposition eller anden
aktivitet, hvis dispositionen eller aktiviteten undtagelsesvist udgør en alvorlig trussel mod den
nationale sikkerhed eller offentlige orden. Sikkerhedsventilens indgrebshjemmel vil alene kunne
anvendes i særlige tilfælde, under iagttagelse af proportionalitetsprincippet, og på baggrund af
tilstrækkeligt præcise indgrebskriterier. Såfremt kriterierne for indgreb er opfyldt, vil
sikkerhedsventilen kunne omfatte dispositioner og aktiviteter, der falder uden for screeningsordningen
334
335
Jf. nærmere herom pkt. 7.2.2 ovenfor.
Jf. nærmere herom pkt. 7.6.2.3.
215
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
øvrige anvendelsesområde, men som dog udgør en tilsvarende stor trussel. Det medfører, at
sikkerhedsventilen er robust og egnet til at beskytte den nationale sikkerhed og offentlige orden mod
nye og uforudsete trusler. Sikkerhedsventilen vil således efter omstændighederne bl.a. kunne omfatte
Greenfield-investeringer, visse forsknings- og innovationssamarbejder samt dispositioner og
aktiviteter, der giver en udenlandsk aktør indsigt i en følsom enhed, uden der erhverves egentlig kontrol
eller indflydelse over enheden.
En sikkerhedsventil forudsætter ikke indgivelse af ansøgning eller notifikation, hvorfor
sikkerhedsventilen ikke pålægger erhvervslivet konkrete (handle)pligter. Dette mindsker de
administrative byrder for erhvervslivet, men skaber samtidig en risiko for, at myndighederne ikke
bliver opmærksomme på eventuelle dispositioner og aktiviteter, der kan udgøre en trussel. Da
sikkerhedsventilen potentielt kan omfatte mange former for dispositioner og aktiviteter, vil en
sikkerhedsventil derudover skabe (rets)usikkerhed for erhvervslivet og må antages at påvirke
investeringsklimaet negativt.
Det bemærkes at ingen af de undersøgte lande
–
med undtagelse af Norge
–
har indført en særlig
indgrebshjemmel i deres generelle screeningsordninger.
Det er i princippet muligt at tilføje en sikkerhedsventil til de tre optioner. Det skal dog i den forbindelse
bemærkes, at sikkerhedsventilens anvendelsesområde vil være afhængigt af anvendelsesområdet for
den øvrige del af screeningsordningen. Hvis screeningsordningen har et smalt anvendelsesområde
–
f.eks. som skitseret i option
1 ‒ vil anvendelsesområdet for en eventuel sikkerhedsventil være bredere,
hvilket kan have en afledt betydning i forhold til vurderingen af, om en sikkerhedsventil vil opfylde
de EU-retlige krav om, at kriterier for indgreb
ikke må være af generel og abstrakt karakter.
Udformningen af en sikkerhedsventil vil derfor skulle tage højde for anvendelsesområdet for den
øvrige del af screeningsordningen. I forhold til spørgsmålet om, hvilken myndighed, der i givet fald
tildeles kompetence til at gøre indgreb via sikkerhedsventilen, bør afgørelseskompetencen følge
samme model som afgørelseskompetence ved den generelle screeningsordning, dvs. at
Erhvervsministeriet efter forhandling med Finansministeriet, Udenrigsministeriet, Justitsministeriet og
Forsvarsministeriet samt vedkommende ressortministerium træffer afgørelse om indgreb i form af
nedlæggelse af forbud eller fastsættelse af vilkår for indgreb.
Et alternativ til at omfatte andre økonomiske dispositioner og aktiviteter af en kommende generel
ordning er, at regulere disse i den sektor-specifikke lovgivning.
Sektor-specifik regulering vil kunne tilpasses de særlige forhold og risici på et givent område, hvorfor
de omfattede dispositioner vil kunne afgrænses på en klar og gennemsigtig måde. Denne afgrænsning
medfører imidlertid også, at sektor-specifik regulering er mindre robust og mere følsom over for
ændringer i trusselbilledet end en generel screeningsordning. Sektor-specifik regulering er således
mest effektiv i forhold til håndtering af en allerede kendt trussel.
216
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0217.png
12.2.2. Økonomiske konsekvenser
Etablering og drift af en generel screeningsordning i Danmark indebærer væsentlige nye omkostninger
for den kommende screeningsmyndighed (Erhvervsstyrelsen)
336
, der ikke kan holdes inden den
eksisterende myndigheds egne rammer. De estimerede erhvervs- og samfundsøkonomiske og
statsfinansielle konsekvenser er behandlet under hver af de tre optioner. Det bemærkes, at de
erhvervsmæssige byrder, påvirkning af investeringsklima mv. ved de forskellige optioner endnu ikke
er afdækket.
Ressourcebehovet hos Erhvervsstyrelsen som screeningsmyndighed omhandler primært udgifter til
opbygning af (og løbende) sagsbehandling, juridiske kompetencer og kontrol i styrelsen, herunder også
til etablering og drift af et kontaktpunkt for EU-samarbejdet vedrørende udenlandske direkte
investeringer, hvor der pt. forventes i omegnen af 800 sager årligt
337
. Hertil kommer driftsudgifter til
adgang til private, eksterne databaser til overvågning af området med henblik på kontrol. Herudover
vil der være udgifter forbundet med udvikling og drift af et IT-sagssystem, der kan håndtere højt
klassificeret materiale. IT-løsningen og dermed omkostningerne vil være den samme uanset valg af
ordning.
Det bemærkes, at de tre optioners nuværende detaljeringsgrad medfører en væsentlig usikkerhed i
opgørelsen af ressourcebehovet. Særligt vil spørgsmålet om, hvorvidt andre økonomiske dispositioner
og aktiviteter skal omfattes af en kommende generel screeningsordning kunne medføre ændringer i
opgørelsen af de erhvervs- og samfundsøkonomiske og statsfinansielle konsekvenser. Derudover vil
der komme udgifter til sagsbehandling etc. i andre myndigheder end screeningsmyndigheden
(Erhvervsstyrelsen) i den grad, at disse myndigheder inddrages i sagsbehandlingen. Dette vil navnlig
være tilfældet for de nationale sikkerheds- og efterretningstjenester.
12.3. Option 1: Sektor-specifik tilladelsesordning
12.3.1. Overordnet beskrivelse af ordningen
Option 1 indebærer, at der indføres en screeningsordning, hvorefter der kræves tilladelse til visse
erhvervelser i danske enheder, der opererer inden for
”særligt
følsomme eller følsomme sektorer” eller
”beskæftiger
sig med særligt følsomme eller følsomme aktiviteter".
Med inspiration fra Tysklands og Finlands sektor-specifikke ordninger vil danske enheder, der
opererer inden for følgende sektorer eller beskæftiger sig med følgende aktiviteter f.eks. kunne anses
for at være særligt følsomme:
-
Enheder inden for forsvarssektoren, herunder enheder, der udvikler eller producerer våben og
krigsmateriel, teknologier til militær anvendelse eller leverer tjenester som er vigtige for det
danske forsvar.
336
337
Jf. pkt. 9.2 ovenfor.
Jf. pkt. 4.2.4.4 ovenfor.
217
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
-
Enheder, der udvikler eller producerer varer med dual-use funktion, der er underlagt
eksportkontrol.
Enheder, der udvikler, producerer eller vedligeholder produkter med it-sikkerhedsfunktioner,
der anvendes til at behandle klassificerede oplysninger.
-
Herudover vurderes danske enheder, der opererer inden for følgende sektorer eller beskæftiger sig med
følgende aktiviteter, hensigtsmæssigt at kunne anses for at være særligt følsomme:
-
Enheder, der udvikler eller producerer kritisk teknologi og dual-use produkter, der ikke er
underlagt eksportkontrol, f.eks. kunstig intelligens, robotteknologi, halvledere, cybersikkerhed,
luft- og rumfart, energilagring, kvante- og nuklearteknologi samt nanoteknologi og
bioteknologi.
De følsomme sektorer og aktiviteter vil med inspiration fra de sammenlignelige landes ordninger og
den indikative liste i FDI-forordningen kunne afgrænses f.eks.:
-
Enheder, der beskæftiger sig inden for kritisk infrastruktur samt jord og fast ejendom, der er
afgørende for anvendelsen af sådan infrastruktur.
Enheder, der udvikler, producerer eller vedligeholder software, der anvendes til kritisk
infrastruktur.
Forsyning af kritiske råvarer, herunder fødevarer og fødevaresikkerhed.
Enheder, der har adgang til eller behandler følsomme oplysninger, herunder personoplysninger.
-
-
-
Der vil i en kommende ordning mere konkret skulle tages stilling bl.a., hvad der anses for
”kritisk
infrastruktur”.
De særligt følsomme henholdsvis følsomme sektorer og aktiviteter vil nærmere blive defineret i en
bekendtgørelse.
Inden for de særligt følsomme sektorer og aktiviteter vil udenlandske aktører, der ikke er bosat eller
hjemmehørende i Danmark, skulle have tilladelse til at erhverve kontrol eller betydelig indflydelse
over en dansk enhed samt til at erhverve mindst 25 pct. af stemmerettighederne eller kapitalen i en
dansk enhed.
Det forhold, at en udenlandsk aktør har etableret et datterselskab, en filial eller fast driftssted i Danmark
medfører i denne sammenhæng ikke, at den udenlandske aktør anses for at være bosat eller
hjemmehørende i Danmark.
218
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
Aktører fra Rigsfællesskabet anses ikke for at være udenlandske.
Inden for de følsomme sektorer og aktiviteter vil udenlandske aktører, der ikke er bosat eller
hjemmehørende i en EU- eller EFTA-stat, skulle have tilladelse til at erhverve kontrol eller betydelig
indflydelse over en dansk enhed samt til at erhverve mindst 25 pct. af stemmerettighederne eller
kapitalen i en dansk enhed.
Det forhold, at en udenlandsk aktør, der ikke er fra en EU- eller EFTA-stat har etableret et
datterselskab, en filial eller fast driftssted i en EU- eller EFTA-stat eller i Rigsfællesskabet medfører i
denne sammenhæng ligeledes ikke, at den udenlandske aktør anses for at være bosat eller
hjemmehørende i en EU- eller EFTA-stat eller i Rigsfællesskabet.
Den foreslåede screeningsordning vil
også
omfatte de tilfælde, hvor aktøren er hjemmehørende i
henholdsvis Rigsfællesskabet eller en EU- eller EFTA-stat, men hvor en udenlandsk fysisk eller
juridisk person eller en udenlandsk fysisk eller juridisk person, der ikke er fra en EU- eller EFTA-stat,
har en
”relevant
indflydelse” på aktøren. Der vil være en formodning for at der foreligger relevant
indflydelse, hvis en sådan udenlandsk person besidder mindst 25 pct. af stemmerettighederne eller
kapitalen i aktøren, når aktøren er en juridisk person.
Hvorvidt en udenlandsk aktør opnår kontrol eller betydelig indflydelse over en dansk enhed vil bero
på en konkret vurdering. I vurderingen kan der bl.a. lægges vægt på, om konkrete aftaler eller
fordelingen af stemmerettigheder medfører, at den udenlandske aktør reelt opnår kontrol eller
betydelig indflydelse.
Den konkrete vurdering suppleres af en tærskelværdi, og dermed omfatter den foreslåede
screeningsordning alle tilfælde, hvor en udenlandsk aktør erhverver 25 pct. af stemmerettighederne
eller kapitalen i en dansk enhed.
”Erhvervelse” skal forstås bredt.
Det kan f.eks. omfatte erhvervelse af kapital, stemmerettigheder,
særlige beføjelser, fusion, spaltning, opkøb, herunder take-overs, hel eller delvis overtagelse af et
forretningsområde og asset deals, der omfatter alle virksomhedens væsentlige aktiver eller en
sammenhængende drift, samt øvrige dispositioner, der gør det ud for eller foregriber erhvervelse af
stemmerettigheder eller kapital.
”Erhvervelse” vil
også
omfatte de tilfælde, hvor kontrol, betydelig indflydelse eller mindst 25 pct. af
stemmerettighederne eller kapitalen i en dansk enhed opnås indirekte. Det vil f.eks. kunne været
tilfældet, hvis en udenlandsk aktør og den respektive mellemliggende aktionær erhverver mindst 25
pct. af stemmerettighederne.
Yderligere erhvervelse af efterfølgende kontrol eller betydelig indflydelse vil også kræve tilladelse.
Det samme vil være tilfældet, hvis der erhverves yderligere indflydelse, der medfører, at den
udenlandske aktør opnår kontrol eller betydelig indflydelse.
219
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
Den danske enhed vil på ethvert tidspunkt kunne rette henvendelse til Erhvervsstyrelsen med henblik
på at få vejledning om, hvorvidt enhedens aktiviteter er omfattet af screeningsordningens
anvendelsesområde. Herudover vil både den danske enhed og den udenlandske aktør kunne rette
henvendelse til Erhvervsstyrelsen med henblik på at få vejledning om, hvorvidt en konkret erhvervelse
er omfattet af screeningsordningens anvendelsesområde.
Ansøgninger om tilladelse skal sendes til Erhvervsstyrelsen af den udenlandske aktør.
Ansøgningen skal indeholde en række nærmere specificerede oplysninger, der fastsættes i en
bekendtgørelse. Herudover kan Erhvervsstyrelsens pålægge sagens parter at tilvejebringe alle øvrige
oplysninger, der er nødvendige for, at den kompetente myndighed kan træffe afgørelse i sagen.
Ansøgninger sendes via elektroniske blanketter.
Der fastsættes tidsfrister for behandlingen af en ansøgning om tilladelse.
På baggrund af ansøgningen iværksætter Erhvervsstyrelsen en undersøgelse af den pågældende
erhvervelse. Til brug for undersøgelsen hører Erhvervsstyrelsen andre myndigheder i relevant omfang,
herunder sikkerheds- og efterretningstjenesterne. Hvis erhvervelsen er omfattet af FDI-forordningen,
f.eks. hvor der er tale om en udenlandsk direkte investering fra en virksomhed uden for EU, vil
Erhvervsstyrelsen herudover underrette de andre EU-medlemsstater og Kommissionen om, at
erhvervelsen undergår screening i Danmark. Erhvervsstyrelsen skal tage
”behørigt
hensyn” til
eventuelle bemærkninger fra andre medlemsstater og eventuelle udtalelser fra Kommissionen.
Hvis det på baggrund af undersøgelsen vurderes, at den pågældende erhvervelse giver anledning til
betænkeligheder ud fra et hensyn til national sikkerhed eller offentlig orden, kan Erhvervsstyrelsen
indlede forhandlinger med sagens parter med henblik på at aftale vilkår, der mitigerer
betænkelighederne.
Hvis betænkelighederne ikke håndteres gennem aftalte vilkår, indleder Erhvervsministeriet
forhandlinger med Finansministeriet, Udenrigsministeriet, Justitsministeriet, Forsvarsministeriet og
vedkommende ressortministerium.
På baggrund af forhandlingerne træffer Erhvervsministeriet afgørelse i sagen.
Erhvervsministeriet kan træffe afgørelse om fastsættelse af vilkår for en tilladelse eller meddele afslag
på ansøgningen om tilladelse, hvis erhvervelsen udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller
offentlige orden. Til brug for vurderingen heraf, kan den kompetente myndighed bl.a. tage hensyn til
en række fastsatte, vejledende underkriterier. De vejledende underkriterier fastsættes i en
bekendtgørelse.
Hvis der gives afslag på en ansøgning, vil erhvervelsen ikke gyldigt kunne gennemføres.
220
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0221.png
Hvis Erhvervsministeriet vurderer, at erhvervelsen ikke udgør en trussel, vil Erhvervsstyrelsen give
tilladelse til erhvervelsen.
Under sagsbehandlingen vil myndighederne være underlagt en særlig tavshedsforskrift i forhold til
oplysninger, der modtages fra andre myndigheder som led i sagsbehandlingen. Tavshedsforskriften vil
alene kunne fraviges, hvis den myndighed, der har afgivet oplysningerne, konkret samtykker hertil.
I tillæg til en særlig tavshedsforskrift vil der endvidere
–
med inspiration fra konkurrencelovens regler
herom ‒ kunne indføres en mere generel undtagelse til offentlighedslovens regler med henblik på at
beskytte oplysninger, som sagens parter ønsker hemmeligholdt, f.eks. oplysninger om tekniske
forhold,
herunder
forskning,
produktionsmåder,
produkter
samt
drifts-
og
forretningshemmeligheder
338
.
Der fastsættes særlige regler for domstolsprøvelsen, således at oplysninger af fortrolig og
sikkerhedsmæssig karakter kan forelægges for retten i en lukket procedure. Sagsøger vil i den
forbindelse få beskikket en særlig advokat til at varetage sine interesser i forhold til materiale, der
fremlægges i domstolsprøvelsens lukkede del.
12.3.2. Fordele og ulemper ved ordningen
Fordelen ved en sektor-specifik screeningsordning er især, at ordningens anvendelsesområde
begrænses til alene at omfatte erhvervelser i danske enheder, der opererer inden for særligt følsomme
og følsomme sektorer eller beskæftiger sig med særligt følsomme eller følsomme aktiviteter. Dermed
begrænses anvendelsesområdet til udelukkende at omfatte de erhvervelser, der vurderes at udgøre den
største trussel mod den nationale sikkerhed og offentlige orden.
Dette kan imidlertid gøre ordningen sårbar over for ændringer i trusselbilledet, f.eks. som følge af den
teknologiske udvikling. Denne sårbarhed medfører bl.a., at de omfattede sektorer og aktiviteter vil
skulle defineres bredt, ligesom det bør være muligt at tilpasse de omfattede sektorer og aktiviteter i
takt med bl.a. ændringer i trusselbilledet. Begge dele vil skade den forudsigelig og gennemsigtighed,
som ellers er tilsigtet med afgrænsningen af de omfattede sektorer og aktiviteter. Hertil kommer, at
afgrænsningen stadig vurderes at kunne medføre, at potentielt risikofyldte erhvervelser ikke omfattes
af anvendelsesområdet.
Forudsigeligheden og gennemsigtigheden forbedres imidlertid af, at danske enheder og udenlandske
aktører på forhånd kan søge vejledning om, hvorvidt en konkret erhvervelse kan være omfattet af
ordningen og dermed kravet om tilladelse.
338
Herudover vil det også kunne overvejes, om det
–
inden for rammerne af databeskyttelsesforordningens artikel 23
–
er
relevant og muligt at gøre undtagelse til relevante databeskyttelsesretlige regler.
221
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0222.png
Sammenfattende er det derfor arbejdsgruppens opfattelse, at det begrænsede anvendelsesområde
–
hvor der ikke sker tværsektoriel screening
–
kan give en højere grad af forudsigelig og
gennemsigtighed, men
samtidig
udgør en risiko i forhold til nye, uforudsete trusler.
Kravet om, at en omfattet erhvervelse kræver tilladelse, er på den ene side byrdefuldt for erhvervslivet,
idet det pålægger erhvervslivet en konkret pligt til at ansøge om tilladelse og afvente
Erhvervsstyrelsens reaktion. På den anden side giver en tilladelsesordning klarhed og sikkerhed om,
at Erhvervsministeriet ikke på et senere tidspunkt vil gøre indgreb i erhvervelsen. Ud fra et
sikkerhedsmæssigt perspektiv indebærer en tilladelsesordning den klare fordel, at det forudsættes, at
Erhvervsstyrelsen gøres bekendt med og undersøger alle omfattede erhvervelser inden for særligt
følsomme og følsomme sektorer og aktiviteter. Hvis der ikke er indhentet en tilladelse, vil erhvervelsen
være ugyldig, og vil som udgangspunkt følgelig skulle afvikles. Fordi screeningsordningen alene
omfatter erhvervelser inden for særligt følsomme og følsomme sektorer og aktiviteter, vurderes det at
være proportionelt at indføre en tilladelsesordning.
Det forhold, at vurderingen af, hvorvidt en udenlandsk aktør opnår kontrol eller betydelig indflydelse
over en dansk enhed beror på en konkret vurdering, skaber en fleksibilitet i anvendelsesområdet, der
kan bidrage til beskyttelsen af den nationale sikkerhed og offentlige orden. Det vil således efter
omstændighederne være muligt at omfatte en erhvervelse af eksempelvis 5 pct. af
stemmerettighederne, hvis den udenlandske aktør opnår særlige beføjelser, der medfører, at den
udenlandske aktør opnår betydelig indflydelse. Når den konkrete vurdering suppleres af en fast
tærskelværdi, er det samtidig muligt at omfatte erhvervelser, hvor der ikke opnås kontrol eller betydelig
indflydelse, men hvor det stadig kan forventes, at den udenlandske aktør opnår en relevant indflydelse
i den danske enhed
339
. Når udgangspunktet er en konkret vurdering, er der efter arbejdsgruppens
opfattelse ikke samme risiko for, at Erhvervsstyrelsen kun gøres bekendt med erhvervelser, der
overskrider tærskelværdien som i option 2 og 3 nedenfor. Dette har også sammenhæng med, at option
1 er en tilladelsesordning, hvor manglende ansøgning navnlig kommer den udenlandske aktør til skade.
Den konkrete vurdering er imidlertid byrdefuld for erhvervslivet, idet det første omgang vil være op
til den udenlandske aktør at vurdere, om der opnås kontrol eller betydelig indflydelse. Dette kan i nogle
tilfælde være en vanskelig vurdering. Der vil dog kunne udarbejdes en vejledning om, hvornår en aktør
som udgangspunkt anses for at opnå kontrol eller betydelig indflydelse.
Anvendelsesområdet er til gengæld mere gennemsigtigt på den måde, at screeningsordningen alene
omfatter erhvervelse af kontrol og indflydelse over en dansk enhed
–
og ikke andre økonomiske
dispositioner. Dette vurderes at være særligt hensigtsmæssigt i option 1, fordi tilladelsesordningen
omfatter erhvervelser i danske enheder inden for mange sektorer og aktiviteter. På grund af
tilladelseskravets omfang ville det være særligt byrdefuldt, hvis screeningsordningen i option 1
eksempelvis også omfattede ”tilsvarende foranstaltninger”
eller erhvervelse af kontrol eller indflydelse
over aktiver. Modsat vil ordningen ikke kunne tage for højde for de trusler, som andre økonomiske
dispositioner vurderes at kunne udgøre, hvilket arbejdsgruppen vurderer som en ulempe.
339
Modellen med en konkret vurdering og en fastsat tærskelværdi er inspireret af Frankrigs generelle screeningsordning.
Den samme tilgang er foreslået under den kommende reform af UK’s generelle screeningsordning, jf. pkt. 6.8.1.2 ovenfor.
222
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0223.png
Et indgreb efter ordningen forudsætter, at erhvervelsen udgør en trussel mod den nationale sikkerhed
eller offentlige orden. Arbejdsgruppen anbefaler, at der fastsættes vejledende underkriterier for
vurderingen af, hvorvidt en erhvervelse udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige
orden
340
. Fastsættelse af vejledende underkriterier vil gøre det mere gennemsigtigt for sagen parter,
hvad den kompetente myndighed vil lægge vægt på i sin vurdering af en omfattet erhvervelse. Ulempen
er modsat, at muligheden for at udøve et mere frit skøn til dels begrænses. Det er dog vigtigt, at det i
en kommende ordning gøres klart, at underkriterierne alene er vejledende, og at Erhvervsministeriet
kan lægge vægt på andre forhold i sin afgørelse. Herudover vil det være muligt at justere
underkriterierne efterfølgende på baggrund af bl.a. erfaringer fra screeningsordningen og ændringer i
trusselsbilledet.
Det anbefales, at en afgørelse træffes af Erhvervsministeriet efter forhandling med øvrige relevante
ministerier. Det er arbejdsgruppens opfattelse, at dette vil være den mest fleksible måde at sikre, at
sagen belyses bedst muligt og på baggrund af de relevante ministeriers fagkundskab. Herudover er
modellen velkendt i dansk ret.
I option 1 foreslås det, at screeningsordningen indeholder en særlig tavshedsforskrift, der har til formål
at beskytte oplysninger af fortrolig og sikkerhedsmæssig karakter. Den særlige tavshedsforskrift vil
udgøre en undtagelse til udgangspunktet i bl.a. offentlighedslovens regler om aktindsigt og egenacces,
forvaltningslovens regler om aktindsigt, partshøring og begrundelse samt databeskyttelsesretlige regler
om oplysningspligt og indsigtsret. Det er arbejdsgruppens opfattelse, at en særlig tavshedsforskrift vil
styrke myndighedssamarbejdet under en kommende generel screeningsordning. Tavshedsforskriften
vurderes at være proportionel.
Der kan samtidig indføres særlige regler med henblik på at beskytte oplysninger, som sagens parter
ønsker hemmeligholdt, hvilket f.eks. kan være drifts- og forretningshemmeligheder.
Herudover foreslås det, at fortrolige oplysninger, der ikke kan offentliggøres eller videregives til
sagens parter, kan fremlægges for retten i en lukket del af en eventuel domstolsprøvelse. Lignende
særlige regler for domstolsbehandling er kendt fra udlændingeloven og indfødsretsloven.
Det er arbejdsgruppens opfattelse, at ovennævnte regler tilsammen vil kunne udgøre en tilstrækkelig
beskyttelse af de følsomme oplysninger, der kan indgå i en afgørelse efter screeningsordningen.
Arbejdsgruppen vurderer samlet set, at option 1 væsentligt vil forbedre beskyttelsen af den nationale
sikkerhed og offentlige orden i Danmark i forhold til udenlandske erhvervelser. Beskyttelsesniveauet
vil dog være mindre sammenlignet med option 2 og option 3 nedenfor
341
,
fordi
der udelukkende
screenes inden for udvalgte sektorer og aktiviteter, og
fordi
option 1 alene omfatter
”erhvervelse”
af
340
341
Jf. nærmere om indgrebskriterier og de EU-retlige krav i pkt. 8.3.2 og pkt. 4.2.1 ovenfor.
Jf. pkt. 12.4-12.5 nedenfor.
223
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
kontrol eller indflydelse over en dansk enhed. På den anden side vil option 1 af de samme grunde
forventeligt ikke påvirke investeringsklimaet i samme omfang som option 2 eller option 3.
12.3.3. Forholdet til andre landes screeningsordninger
Med option 1 indføres en ordning, der generelt er mindre restriktiv i forhold til anvendelsesområdet
end Tysklands og Finlands generelle screeningsordninger samt den varslede reform af UK’s generelle
screeningsordning. Dette skyldes, at disse ordninger indeholder en hjemmel til at screene på tværs af
sektorer og aktiviteter. Herudover omfatter Finlands screeningsordning og den varslede reform af
UK’s generelle screeningsordning også andre dispositioner end erhvervelser. Finlands
screeningsordning omfatter således både erhvervelser og
”tilsvarende
foranstaltninger”, mens det er
foreslået, at UK’s kommende ordning også skal omfatte erhvervelse af kontrol eller betydelig
indflydelse over aktiver.
Option 1 kan i højere grad kan sidestilles med Frankrigs generelle screeningsordning, der er en sektor-
specifik tilladelsesordning for erhvervelse af kontrol. I modsætning til Frankrigs generelle
screeningsordning, skelnes i option 1 i højere grad mellem udenlandske aktører fra tredjelande og fra
andre EU- eller EFTA-stater. Dette skyldes, at Frankrig alene skelner mellem udenlandske aktører i
forhold til kravet om kontrol. Alle udenlandske aktører skal søge om tilladelse til at erhverve kontrol
eller til at erhverve et forretningsområde i en fransk enhed, men det er alene udenlandske investorer,
der ikke er fra en EU- eller EØS-stat, der skal søge om tilladelse til at erhverve mere end 25 pct. af
kapitalen eller stemmerettighederne i en fransk enhed. I option 2 er det i stedet foreslået, at
screeningsordningen alene omfatter aktører fra en EU- eller EFTA-stat, hvis der er tale om en
erhvervelse i en dansk enhed, der opererer inden for en særligt følsom sektor eller beskæftiger sig med
en særligt følsom aktivitet.
12.3.4. Erhvervs- og samfundsøkonomiske og statsfinansielle konsekvenser
Det er ikke muligt på nuværende tidspunkt at kvantificere de økonomiske konsekvenser af den
foreslåede ordning i option 1. Træk fra registret for reelle ejere kan imidlertid give en foreløbig
indikation på antallet af sager. Der er således i 2019 registreret 1815 tilfælde, hvor personer ikke-
hjemmehørende i Danmark har erhvervet 25 pct. eller mere af en dansk virksomhed. Heraf udgøres ca.
halvdelen af personer, som ikke er hjemmehørende i EU. Tallet medtager imidlertid ikke erhvervelser
i alle danske virksomheder, da f.eks. børsnoterede virksomheder ikke er omfattet af kravet om
registrering af reelle ejere.
Ud af de 1815 tilfælde redegjort for ovenfor, vurderes det umiddelbart, at op til 110 tilfælde af
erhvervelse kan falde inden for ordningen i option 1, afhængig af hvilke sektorer, der inkluderes i
ordningen. Tærskelværdier under 25 pct. vil øge mængden af sager udover ovenstående. Det
bemærkes, at i Frankrig, som har den screeningsmodel, der minder mest om ordningen i option 1,
anslår de franske myndigheder, at man rundt regnet modtager 100-200 sager om året.
224
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0225.png
Positive konsekvenser/mindreudgifter
Økonomiske
konsekvenser for stat,
kommuner og regioner
Ingen
Negative konsekvenser/merudgifter
Der vil være omkostninger til opbygning af
sagsbehandling i screeningsmyndigheden, der er
skønnet til omkring 8,0 mio. kr. årligt.
Herudover vil der være løbende udgifter til IT-
udvikling og vedligehold skønnet til omkring 2
mio. kr. årligt.
Hertil kommer udgifter for andre relevante
myndigheder, der inddrages i sagsbehandlingen.
Hvis ekspropriation er nødvendigt til at
gennemføre en afgørelse om indgreb, skal der ydes
fuldstændig erstatning til den berørte ejer.
Tilladelsesordningen antages at kunne medføre, at
færre eventuelle indgreb efter omstændighederne
vil være af ekspropriativ karakter end efter
ordningen i option 2 og 3. Det bemærkes, at
spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger
ekspropriation, vil bero på en konkret vurdering i
det enkelte tilfælde.
Ordningen omfatter erhvervelser i danske
enheder, herunder offentligt ejede selskaber. På
det foreliggende grundlag vurderes ordningen at
kunne medføre visse økonomiske konsekvenser
for udenlandske virksomheder i de sektorer som
omfattes af screeningen, der dog ikke
kvantificeres. Konsekvenserne knytter sig primært
udgifter til rådgivning og bistand ifm.
ansøgningen og eventuelle forhandlinger med
Erhvervsstyrelsen om fastsættelse af vilkår.
Danske virksomheder vurderes på det
foreliggende grundlag ikke at blive mødt med
direkte økonomiske konsekvenser. Aftale eller
fastsættelse af mitigerende vilkår kan i konkrete
sager dog medføre indirekte konsekvenser i form
af negativ påvirkning på prissætningen af
erhvervelsen og dermed den danske virksomheds
udbytte af investeringen.
Såfremt der vedtages en model der medfører
løbende kontrol kan dette medføre udgifter for den
udenlandske virksomhed og eventuelt også den
danske virksomhed afhængigt af hvordan
kontrollen udformes. Der vil skulle tages stilling
hertil
ifm.
udformning
af
eventuelle
kontrolbestemmelser.
Økonomiske
konsekvenser for
erhvervslivet
Ingen
225
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0226.png
Administrative
konsekvenser for
erhvervslivet
Ingen
Der forventes ikke direkte administrative
konsekvenser for danske virksomheder som følge
af ordningen. De primære administrative
konsekvenser i forbindelse med ansøgning om
tilladelser forventes at blive båret af den
udenlandske aktør. Efterfølgende kontrol vil
desuden medføre udgifter til den danske enhed
og/eller den udenlandske aktør. Størrelsen heraf
afhænger af, hvordan kontrollen konkret udføres
12.4. Option 2:
notifikationsordning
Sektor-specifik
tilladelsesordning
og
tværsektoriel
12.4.1. Overordnet beskrivelse af ordningen
Option 2 indebærer, at der etableres en
sektor-specifik screeningsmekanisme,
hvorefter en udenlandsk
erhvervelse eller en
”tilsvarende
foranstaltning” kræver tilladelse, hvis en udenlandsk aktør, der ikke
er bosat eller hjemmehørende i Danmark, herved opnår mindst 10 pct. af stemmerettighederne,
kapitalen eller en tilsvarende faktisk indflydelse i en dansk enhed, der opererer inden for særligt
følsomme sektorer eller beskæftiger sig med særligt følsomme aktiviteter.
Med inspiration fra Tysklands og Finlands sektor-specifikke ordninger vil danske enheder, der
opererer inden for følgende sektorer eller beskæftiger sig med følgende aktiviteter f.eks. kunne anses
for at være særligt følsomme:
-
Enheder inden for forsvarssektoren, herunder enheder, der udvikler eller producerer våben og
krigsmateriel, teknologier til militær anvendelse eller leverer tjenester som er vigtige for det
danske forsvar.
Enheder, der udvikler eller producerer varer med dual-use funktion, der er underlagt
eksportkontrol.
Enheder, der udvikler, producerer eller vedligeholder produkter med it-sikkerhedsfunktioner,
der anvendes til at behandle klassificerede oplysninger.
-
-
Herudover vurderes danske enheder, der opererer inden for følgende sektorer eller beskæftiger sig med
følgende aktiviteter, hensigtsmæssigt at kunne anses for at være særligt følsomme:
-
Enheder, der udvikler eller producerer kritisk teknologi og dual-use produkter, der ikke er
underlagt eksportkontrol, f.eks. kunstig intelligens, robotteknologi, halvledere, cybersikkerhed,
luft- og rumfart, energilagring, kvante- og nuklearteknologi samt nanoteknologi og
bioteknologi.
Enheder, der beskæftiger sig inden for kritisk infrastruktur.
-
226
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
De særligt følsomme sektorer og aktiviteter vil nærmere blive defineret i en bekendtgørelse.
Det forhold, at en udenlandsk aktør har etableret et datterselskab, en filial eller fast driftssted i Danmark
medfører ikke, at den udenlandske aktør anses for at være bosat eller hjemmehørende her i landet.
Erhvervelse af yderligere 10 pct. af stemmerettighederne, kapitalen eller en tilsvarende faktisk
indflydelse i den danske enhed vil ligeledes kræve tilladelse.
Aktører fra Rigsfællesskabet anses ikke for at være udenlandske.
Der etableres herudover en
tværsektoriel screeningsmekanisme,
der omfatter erhvervelser og
”tilsvarende
foranstaltninger”, hvorved en udenlandsk aktør, der ikke er bosat eller hjemmehørende i
en EU- eller EFTA-stat opnår mindst 1/4, 1/2, 2/3 og alle stemmerettighederne eller kapitalandelene i
en dansk enhed eller en tilsvarende faktisk indflydelse.
Notifikation vil være frivillig under den tværsektorielle screeningsmekanisme.
Det forhold, at en udenlandsk aktør, der ikke er fra en EU- eller EFTA-stat har etableret et
datterselskab, en filial eller fast driftssted i henholdsvis Rigsfællesskabet eller en EU- eller EFTA-stat
medfører ikke, at den udenlandske aktør anses for at være bosat eller hjemmehørende i en EU- eller
EFTA-stat eller i Rigsfællesskabet.
Den sektor-specifikke og den tværsektorielle screeningsmekanisme vil herudover omfatte de tilfælde,
hvor aktøren er hjemmehørende i henholdsvis Rigsfælleskabet eller en EU- eller EFTA-stat, men hvor
en udenlandsk fysisk eller juridisk person eller en udenlandsk fysisk eller juridisk person, der ikke er
fra en EU- eller EFTA-stat, har en relevant indflydelse på aktøren. Der vil være en formodning for at
der foreligger relevant indflydelse, hvis en sådan udenlandsk person besidder mindst 25 pct. af
stemmerettighederne eller kapitalen i aktøren, når aktøren er en juridisk person.
”Erhvervelse” skal forstås bredt i begge screeningsmekanismer.
Det kan f.eks. omfatte erhvervelse af
kapital, stemmerettigheder, særlige beføjelser, fusion, spaltning, opkøb, herunder take-overs, hel eller
delvis overtagelse af et forretningsområde og asset deals, der omfatter alle virksomhedens væsentlige
aktiver eller en sammenhængende drift, samt øvrige dispositioner, der gør det ud for eller foregriber
erhvervelse af kapital eller stemmerettigheder.
”Erhvervelse” vil
også
omfatte de tilfælde, hvor indflydelsen opnås indirekte. Det vil f.eks. kunne
været tilfældet, hvis en udenlandsk aktør og den respektive mellemliggende aktionær erhverver mindst
25 pct. af stemmerettighederne.
”Tilsvarende foranstaltninger”
vil bl.a. kunne omfatte joint ventures, asset deals og visse drifts-,
leverandør- og serviceaftaler, hvormed der
opnås indflydelse over en dansk enhed.
Indflydelsen skal
227
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
være svarende til at opnå henholdsvis mindst 10 pct. eller mindst 1/4, 1/2, 2/3 og alle
stemmerettighederne eller kapitalen i den danske enhed.
Ansøgninger om tilladelse efter den sektor-specifikke screeningsmekanisme og notifikationer efter den
tværsektorielle screeningsmekanisme skal indgives til Erhvervsstyrelsen af den udenlandske aktør.
Ansøgninger og notifikationer sendes via elektroniske blanketter.
Ansøgninger og notifikationer skal indeholde en række nærmere specificerede oplysninger, der
fastsættes i en bekendtgørelse. Herudover kan Erhvervsstyrelsen pålægge sagens parter at tilvejebringe
alle øvrige oplysninger, der er nødvendige for, at den kompetente myndighed kan træffe afgørelse i
sagen.
Der fastsættes tidsfrister for behandlingen af en ansøgning om tilladelse og af en notifikation.
På baggrund af en ansøgning eller en notifikation iværksætter Erhvervsstyrelsen en undersøgelse af
den pågældende erhvervelse eller tilsvarende foranstaltning.
Efter den tværsektorielle screeningsmekanisme vil Erhvervsstyrelsen ligeledes kunne iværksætte en
undersøgelse af en omfattet erhvervelse mv. af egen drift. Undersøgelsen vil imidlertid ikke kunne
iværksættes, hvis det er mere end 5 år siden, at erhvervelsen mv. blev endelig. Herudover vil der
eventuelt kunne fastsættes en relativ frist, således at Erhvervsstyrelsen ikke vil kunne iværksætte en
undersøgelse af en omfattet erhvervelse mv. et givent antal måneder efter, at erhvervelsen mv. er
kommet til Erhvervsstyrelsens kendskab.
I forhold til notifikationer kan Erhvervsstyrelsen nedlægge midlertidigt forbud mod den pågældende
erhvervelse mv. ud fra et uopsætteligt hensyn til den nationale sikkerhed eller offentlige orden.
Til brug for undersøgelsen af en erhvervelse mv. hører Erhvervsstyrelsen andre myndigheder i relevant
omfang, herunder sikkerheds- og efterretningstjenesterne. Hvis erhvervelsen mv. er omfattet af FDI-
forordningen, f.eks. hvor der er tale om en udenlandsk direkte investering fra en virksomhed uden for
EU, vil Erhvervsstyrelsen underrette de andre EU-medlemsstater og Kommissionen om, at
erhvervelsen undergår screening i Danmark. Erhvervsstyrelsen skal tage behørigt hensyn til eventuelle
bemærkninger fra andre medlemsstater og eventuelle udtalelser fra Kommissionen.
Hvis det på baggrund af undersøgelsen vurderes, at en erhvervelse mv. giver anledning til
betænkeligheder ud fra et hensyn til national sikkerhed eller offentlig orden, kan Erhvervsstyrelsen
indlede forhandlinger med sagens parter med henblik på at aftale vilkår, der mitigerer
betænkelighederne.
228
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0229.png
Hvis betænkelighederne ikke håndteres gennem aftalte vilkår, indleder Erhvervsministeriet
forhandlinger med Finansministeriet, Udenrigsministeriet, Justitsministeriet, Forsvarsministeriet og
vedkommende ressortministerium.
På baggrund af forhandlingerne træffer Erhvervsministeriet afgørelse i sagen.
En afgørelse efter den sektor-specifikke screeningsmekanisme vil kunne bestå i en tilladelse, et afslag
eller fastsættelse af vilkår for tilladelsen.
En afgørelse efter den tværsektorielle screeningsmekanisme vil kunne bestå i godkendelse, forbud,
påbud om afvikling, eller fastsættelse af vilkår. Hvis den kompetente myndighed godkender en
erhvervelse eller en tilsvarende foranstaltning, vil Erhvervsministeriet ikke på et senere tidspunkt
kunne gøre indgreb i den pågældende erhvervelse eller foranstaltning. Godkendelsen er derimod ikke
en forudsætning for, at en erhvervelse mv. må gennemføres.
Et afslag, et forbud, et påbud om afvikling eller en afgørelse om fastsættelse af vilkår vil være et
indgreb, der forudsætter, at den pågældende erhvervelse eller tilsvarende foranstaltning udgør en
trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden. Til brug for vurderingen heraf, kan den
kompetente myndighed bl.a. tage hensyn til en række fastsatte, vejledende underkriterier. De
vejledende underkriterier fastsættes i en bekendtgørelse.
Under sagsbehandlingen vil myndighederne være underlagt en særlig tavshedsforskrift i forhold til
oplysninger, der modtages fra andre myndigheder som led i sagsbehandlingen. Tavshedsforskriften vil
alene kunne fraviges, hvis den myndighed, der har afgivet oplysningerne, konkret samtykker hertil.
I tillæg til en særlig tavshedsforskrift vil der endvidere
–
med inspiration fra konkurrencelovens regler
herom ‒ kunne indføres en mere generel undtagelse til offentlighedslovens regler med henblik på at
beskytte oplysninger, som sagens parter ønsker hemmeligholdt, f.eks. oplysninger om tekniske
forhold,
herunder
forskning,
produktionsmåder,
produkter
samt
drifts-
og
forretningshemmeligheder
342
.
Der fastsættes særlige regler for domstolsprøvelsen, således at oplysninger af fortrolig og
sikkerhedsmæssig karakter kan forelægges for retten i en lukket procedure. Sagsøger vil i den
forbindelse få beskikket en særlig advokat til at varetage sine interesser i forhold til materiale, der
fremlægges i domstolsprøvelsens lukkede del.
12.4.2. Fordele og ulemper ved ordningen
Det er arbejdsgruppens vurdering, at den sektor-specifikke screeningsmekanisme i option 2 yder en
høj grad af beskyttelse i forhold til den nationale sikkerhed og offentlige orden, idet tærskelværdien
342
Herudover vil det også kunne overvejes, om det
–
inden for rammerne af databeskyttelsesforordningens artikel 23
–
er
relevant og muligt at gøre undtagelse til relevante databeskyttelsesretlige regler.
229
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0230.png
fastsættes til 10 pct. af stemmerettighederne eller kapitalen i en dansk enhed med mulighed for at
foretage en mere konkret vurdering af den opnåede indflydelse. Dette skyldes, at ordningen omfatter
erhvervelse af 10 pct. af stemmerettighederne eller kapitalen og en
”tilsvarende
faktisk indflydelse”.
Samtidig er der krav om indhentning af tilladelse, hvilket forudsættes at medføre, at Erhvervsstyrelsen
gøres bekendt med og undersøger alle omfattede erhvervelser og tilsvarende foranstaltninger i danske
enheder, der opererer inden for særligt følsomme sektorer eller beskæftiger sig med særligt følsomme
aktiviteter. Hvis der ikke er indhentet en tilladelse, vil en omfattet erhvervelse eller tilsvarende
foranstaltning anses for ugyldig.
Tærskelværdien på 10 pct. og kravet om tilladelse finder
alene
anvendelse for udenlandske aktører og
danske enheder, der opererer inden for særligt følsomme sektorer eller beskæftiger sig med særligt
følsomme aktiviteter. Lignende krav på disse områder kendes fra andre lande. Kravet om, at en
omfattet erhvervelse mv. kræver tilladelse, er på den ene side byrdefuldt for erhvervslivet, idet det
pålægger erhvervslivet en konkret pligt til at ansøge om tilladelse og afvente myndighedernes reaktion
på ansøgningen. På den anden side giver en tilladelsesordning klarhed og sikkerhed om, at
myndighederne ikke på et senere tidspunkt gør indgreb i erhvervelsen mv. og kan dermed bidrage til
at give en klarhed omkring erhvervelsen mv.
Det forhold, at den sektor-specifikke screeningsmekanisme (og den tværsektorielle
screeningsmekanisme) omfatter erhvervelse og ”tilsvarende foranstaltninger” medfører, at
mekanismen kan omfatte andre potentielt risikofyldte økonomiske dispositioner end erhvervelser,
hvilket yder en højere beskyttelse end option 1 ovenfor
343
. Omvendt er det byrdefyldt for erhvervslivet,
at anvendelsesområdet er bredere end option 1. Hertil kommer, at det kan være vanskeligt for
erhvervslivet at forudse, hvilke konkrete dispositioner, der omfattes af ordningen, når den omfatter
andet og mere end erhvervelsessituationer. Dette er særligt problematisk i forhold til den sektor-
specifikke screeningsmekanisme, hvor en tilladelse er en forudsætning for, at gennemførsel af den
pågældende
”tilsvarende
foranstaltning” er gyldig. Den sektor-specifikke mekanisme omfatter
imidlertid alene erhvervelser mv. i danske enheder, der opererer inden for særligt følsomme sektorer
eller beskæftiger sig med særligt følsomme aktiviteter. Kravet vurderes derfor ikke at være
uforholdsmæssigt byrdefuldt. Herudover vil der kunne udarbejdes retningslinjer om, hvilke
foranstaltninger, der kan være omfattet af screeningsordningen.
Ud fra et sikkerhedsmæssigt perspektiv er det en fordel, at option 2 indeholder en tværsektoriel
screeningsmekanisme. Det gør den foreslåede screeningsordning mere robust over for ændringer i
trusselbilledet mv.
Tærskelværdien på 1/4 (25 pct.) af stemmerettighederne eller kapitalen i en dansk enhed stemmer
overens med formodningen for, hvornår en person anses for at være reel ejer i henhold til
selskabsloven
344
. Det bemærkes i den forbindelse, at tærskelværdien på mindst 25 pct. efter
arbejdsgruppens opfattelse indebærer en risiko for, at potentielt risikofyldte erhvervelser og tilsvarende
343
344
Jf. pkt. 12.3 ovenfor.
Jf. pkt. 7.2.3 ovenfor.
230
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0231.png
foranstaltninger kan falde uden for ordningens anvendelsesområde. Det kan f.eks. være tilfældet for
erhvervelser og tilsvarende foranstaltninger, hvor den udenlandske aktør opnår få stemmerettigheder
eller kapitalandele, men opnår indsigt i den danske enhed. Der vil givet være større sandsynlighed for,
at sådanne erhvervelser og tilsvarende foranstaltninger omfattes af screeningsordningen, hvis
tærskelværdien fastsættes til 10 pct.
Det skal herudover bemærkes, at kombinationen af en forholdsvishøj tærskelværdi og en
notifikationsordning indebærer en risiko for, at myndighederne ikke gøres opmærksom på de
erhvervelser mv., hvor særlige omstændigheder medfører, at den udenlandske aktør reelt opnår kontrol
eller indflydelse over den danske enhed. Dette vil også være en risiko, hvis tærskelværdien fastsættes
til 10 pct., men risikoen vil være større, når tærskelværdien er højere.
På den anden side vil en tærskelværdi på 10 pct. medføre, at ordningen vil omfatte et stort antal relativt
små investeringer, hvor den udenlandske aktør alene har ret til indflydelse i den danske enhed i få
særlige tilfælde. En tærskelværdi på 10 pct. vil dermed øge de erhvervsøkonomiske konsekvenser og
samtidig gøre administrationen af ordningen mere ressourcekrævende.
Der er således både argumenter for og imod tærskelværdier på 25 pct. og 10 pct.
Arbejdsgruppen anbefaler, at der fastsættes vejledende underkriterier for vurderingen af, hvorvidt en
erhvervelse eller tilsvarende foranstaltning udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller
offentlige orden
345
. Det er arbejdsgruppens vurdering, at fastsættelse af vejledende underkriterier er
særligt hensigtsmæssigt i forhold til en screeningsordning, hvor der screenes på tværs af sektorer og
aktiviteter. Tværsektoriel screening skaber således et øget behov for mere gennemsigtighed og
forudsigelighed i forhold til, hvad den kompetente myndighed lægger vægt på i sin afgørelse, da dette
bl.a. vil have betydning for vurderingen af, om og hvornår der bør indgives notifikation. Det er dog
vigtigt, at det i en kommende ordning gøres klart, at underkriterierne alene er vejledende, og at
Erhvervsministeriet kan lægge vægt på andre forhold i sin afgørelse.
Det anbefales, at en afgørelse træffes af Erhvervsministeriet efter forhandling med øvrige relevante
ministerier. Det er arbejdsgruppens opfattelse, at dette vil den mest fleksible måde at sikre, at sagen
belyses bedst muligt og på baggrund af de relevante ministeriers fagkundskab. Herudover er modellen
velkendt i dansk ret.
I forhold til de anbefalede regler om fortrolighedshensyn og domstolsprøvelse henvises til
arbejdsgruppens overvejelser herom i option 1 ovenfor
346
.
Det er arbejdsgruppens samlede vurdering, at option 2 væsentligt vil forbedre beskyttelsen af den
nationale sikkerhed og offentlige orden i forhold til bl.a. udenlandske erhvervelser.
Beskyttelsesniveauet vil være højere end i option 1, idet der screenes på tværs af alle sektorer. Til
345
346
Jf. nærmere om indgrebskriterier og de EU-retlige krav i særligt pkt. 8.3.2 og pkt. 4.2.1 ovenfor.
Jf. pkt. 12.3.1 ovenfor.
231
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0232.png
sammenligning vil det være lavere end option 3, idet tærskelværdien i ordningens tværsektorielle
screeningsmekanisme foreslås fastsat til 25 pct. af stemmerettighederne eller kapitalandelene i en
dansk enhed, og fordi notifikation altid vil være frivilligt
347
. Det bemærkes dog, at kritisk infrastruktur
i modsætning til option 3 vil være omfattet af den sektor-specifikke screeningsmekanisme. Heroverfor
må det imidlertid afvejes, at option 2 af de samme grunde må forventes at kunne påvirke
investeringsklimaet i Danmark i mindre grad end option 3 (men mere end option 1).
12.4.3. Forholdet til andre landes screeningsordninger
Med option 2 fås en ordning, som samlet set vil placere Danmark nærmest den finske screenings-
ordning, men dog være mindre restriktiv derved, at tærskelværdien i Finlands tværsektorielle
screeningsmekanisme er fastsat til 10 pct. (mod 25 pct. i option 2).
Option 2 har desuden mange lighedspunkter med Tysklands generelle screeningsordning.
Screeningsordningen i option 2 er også lidt mindre restriktiv end den tyske ordning, idet
tærskelværdien i Tysklands tværsektorielle screeningsordning i visse tilfælde vil være 10 pct. ligesom
notifikation kan være en pligt. Den sektor-specifikke screeningsmekanisme i option 2 svarer imidlertid
overordnet til Tysklands og Finlands sektor-specifikke screeningsmekanismer
348
. Det skal hertil
tilføjes, at anvendelsesområdet i option 2 er bredere end Tysklands generelle screeningsordning, idet
option 2 både omfatter erhvervelser og
”tilsvarende
foranstaltninger”,
hvilket ikke er tilfældet
i
Tyskland. Det er derimod tilfældet i Finland. På dette punkt er option 2 dermed mere restriktiv end
den generelle ordning i Tyskland, og eksemplet understreger, at det kan være svært at sammenligne
beskyttelsesniveauer på tværs af de enkelte landes ordninger, eftersom beskyttelsen kan ligge i f.eks.
både karakteren af de omfattede dispositioner (alene erhvervelser eller mere) og tærskelværdier (højere
eller lavere).
Screeningsordningen i option 2 er generelt mere restriktiv end Franskrigs generelle screeningsordning,
idet denne alene omfatter erhvervelser inden for visse sektorer og aktiviteter. Efter Frankrigs
screeningsordning vil der imidlertid være krav om tilladelse til nogle af de erhvervelser, der er omfattet
af den frivillige notifikationsordning i option 2.
I forhold til den varslede reform af UK’s screeningsordning, vil screeningsordningen i
option 2 både
være mere og mindre restriktiv. Option 2 er mere restriktiv derved, at
den varslede reform af UK’s
generelle screeningsordning alene foreslås at bygge på frivillige notifikationer. Option 2 er samtidig
347
Det bemærkes, at option 2 vil få en højere grad af beskyttelse end option 3 i forhold til kritisk infrastruktur, hvis
erhvervelser mv. i enheder, der beskæftiger sig inden for kritisk infrastruktur omfattes af den sektor-specifikke
screeningsmekanisme i option 2.
348
Hvis den sektor-specifikke screeningsmekanisme i option 2 udvides til også at omfatte erhvervelser mv. i enheder, der
beskæftiger sig inden for kritisk infrastruktur, vil option 2 på dette område dog være restriktiv end Tysklands og Finlands
generelle screeningsordninger og vil blive vidtgående.
232
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0233.png
mindre restriktiv, fordi
det er foreslået, at UK’s ordning også skal omfatte erhvervelse af kontrol eller
betydelig indflydelse over et aktiv
349
.
12.4.4. Erhvervs- og samfundsøkonomiske og statsfinansielle konsekvenser
Det er ikke muligt på nuværende tidspunkt at kvantificere de økonomiske konsekvenser af den
foreslåede ordning i option 2, som dog vurderes i udgangspunktet at være
mere
byrde- og
omkostningsfulde end ved option 1. Træk fra registret for reelle ejere kan imidlertid give en foreløbig
indikation på antallet af sager. Der er således i 2019 registreret 1815 tilfælde, hvor personer ikke-
hjemmehørende i Danmark har erhvervet 25 pct. eller mere af en dansk virksomhed. Heraf udgøres ca.
halvdelen af personer ikke hjemmehørende i EU. Tallet medtager imidlertid ikke erhvervelser i alle
danske virksomheder, da f.eks. børsnoterede virksomheder ikke er omfattet af kravet om registrering
af reelle ejere. Ud af de 1815 tilfælde redegjort for ovenfor, vurderes det umiddelbart, at op til 841 af
disse kan falde inden for en eventuel ordning i option 2. Tærskelværdier under 25 pct. vil øge mængden
af sager udover ovenstående.
Det bemærkes, at finske myndigheder har oplyst, at man i 2019 behandlede 52 sager under den
generelle screeningsordning. Den finske screeningsordning indeholder ligeledes både en sektor-
specifik tilladelsesordning og en tværsektoriel notifikationsordning, ligesom ordningen også omfatter
”tilsvarende foranstaltninger”.
Tærskelværdien er fastsat til 10 pct. i begge screeningsmekanismer. Det
bemærkes, at Finland oplyser om en generelt stigende tendens i antallet af ansøgninger/notifikationer.
Positive konsekvenser/mindreudgifter
Økonomiske
konsekvenser for stat,
kommuner og regioner
Ingen
Negative konsekvenser/merudgifter
Der vil være omkostninger til opbygning af
sagsbehandling i screenings-myndigheden, der er
skønnet til omkring 13,5 mio. kr. årligt. Det
bredere anvendelsesområde i kraft af den
tværsektorielle notifikationsordning vil medføre
øgede omkostninger i forhold til option 1.
Herudover vil der være løbende udgifter til IT-
udvikling og vedligehold skønnet til omkring 2
mio. kr. årligt.
Hertil kommer udgifter til andre relevante
myndigheder, der inddrages i sagsbehandlingen.
Hvis ekspropriation er nødvendigt til at
gennemføre en afgørelse om indgreb, skal der ydes
fuldstændig erstatning til den berørte ejer.
Kravene til kontrol og indflydelse, herunder tærskelværdierne, kan ikke direkte sammenlignes med den varslede reform
af UK’s generelle screeningsordning og Frankrigs generelle screeningsordningen, idet udgangspunktet i disse ordninger er
en konkret vurdering af den opnåede kontrol og/eller indflydelse.
349
233
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0234.png
Økonomiske
konsekvenser for
erhvervslivet
Ingen
Ordningen omfatter erhvervelser og tilsvarende
foranstaltninger i danske enheder, herunder
offentligt ejede selskaber.
På det foreliggende grundlag vurderes ordningen
at kunne medføre visse økonomiske konsekvenser
for udenlandske virksomheder, der dog ikke
kvantificeres. Tilføjelsen af den tværsektorielle
screening samt tilføjelsen af screening af
driftsaftaler mv. vil øge antallet af sager, og
dermed
også
de
samlede
økonomiske
konsekvenser ift. option 1 (afhængig af hvor
mange sektorer som medtages i option 1).
For den udenlandske investor kan der som i model
1 være udgifter til rådgivning og bistand ifm.
ansøgningen og eventuelle forhandlinger med
Erhvervsstyrelsen om fastsættelse af vilkår. Der
kan imidlertid i option 2 være tale om sådanne
udgifter både i forbindelse med ansøgninger om
tilladelse og i forbindelse med notifikationer.
Danske virksomheder vurderes på det
foreliggende grundlag ikke at blive mødt med
direkte økonomiske konsekvenser. Aftale eller
fastsættelse af mitigerende vilkår kan i konkrete
sager dog medføre indirekte konsekvenser i form
af negativ påvirkning på prissætningen af
erhvervelsen og dermed den danske virksomhed
udbytte af investeringen. Til forskel fra option 1
kan dette gøre sig gældende både for tilladelser og
notifikationer. Desuden kan screening af
driftsaftaler mv. medføre indirekte konsekvenser
gennem
påvirkning
på
udenlandske
serviceudbyderes interesse i det danske marked og
dermed påvirke konkurrencen negativt, hvilket
kan have indflydelse på prissætning.
Efterfølgende kontrol vil desuden medføre
udgifter til den danske enhed og/eller den
udenlandske aktør. Størrelsen heraf afhænger af,
hvordan kontrollen konkret udføres. Der vil skulle
tages stilling hertil ifm. udformning af eventuelle
kontrolbestemmelser.
234
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0235.png
Administrative
konsekvenser for
erhvervslivet
Ingen
Ja. De primære omkostninger til rådgivere i
forbindelse med ansøgning om tilladelser og
notifikationer forventes at blive båret af den
udenlandske aktør. Processen vil dog også påvirke
den danske enhed, da efterfølgende kontrol vil kan
medføre udgifter til den danske enhed og/eller den
udenlandske aktør. Størrelsen heraf afhænger af,
hvordan kontrollen konkret udføres.
Den tværsektorielle notifikationsordning vil
medføre øgede administrative omkostninger i
forhold til option 1.
12.5. Option 3: Sektor-specifik tilladelsesordning og gradueret tværsektoriel
notifikationsordning
12.5.1. Overordnet beskrivelse af ordningen
Option 3 adskiller sig fra option 2 i forhold til anvendelsesområdet for screeningsordningens
tværsektorielle screeningsmekanisme og i forhold til regler for notifikation. Den tværsektorielle
screeningsmekanisme i option 3 er
gradueret,
således at tærskelværdien er lavere i forhold til
erhvervelser og tilsvarende foranstaltninger i enheder, der opererer inden for en følsom sektor eller
beskæftiger sig med en følsom aktivitet. For disse erhvervelser og tilsvarende foranstaltninger vil
notifikation desuden være en pligt.
Option 3 indebærer, at screeningsordningens tværsektorielle mekanisme omfatter
”erhvervelser
og
tilsvarende foranstaltninger”, hvorved en udenlandsk aktør, der ikke er bosat eller hjemmehørende i
en EU- eller EFTA-stat opnår mindst 25 pct. af stemmerettighederne eller kapitalen i en dansk enhed
eller en tilsvarende faktisk indflydelse.
Notifikation vil være frivilligt.
Yderligere erhvervelse af mindst 25 pct. af stemmerettighederne, kapitalen eller en tilsvarende faktisk
indflydelse vil ligeledes være omfattet af screeningsordningen.
Herudover omfatter den tværsektorielle screeningsmekanisme erhvervelser og tilsvarende
foranstaltninger, hvor en udenlandsk aktør, der ikke er bosat eller hjemmehørende i en EU- eller EFTA-
stat, opnår mindst 10 pct. af stemmerettighederne, kapitalen eller en tilsvarende faktisk indflydelse i
en dansk enhed, der opererer inden for en følsom sektor eller beskæftiger sig med en følsom aktivitet.
Yderligere erhvervelse af 10 pct. af stemmerettighederne, kapitalen eller en tilsvarende faktisk
indflydelse vil ligeledes være omfattet af screeningsordningen.
De følsomme sektorer og aktiviteter kan f.eks. omfatte forsyning af kritiske råvarer og behandling af
følsomme personoplysninger samt eventuelt virksomheder, der producerer eller udvikler dual-use
varer, der er underlagt eksport kontrol, kritisk infrastruktur, software der anvendes til kritisk
235
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0236.png
infrastruktur og kritisk teknologi, hvis disse sektorer/aktiviteter ikke omfattes af de særligt følsomme
sektorer/aktiviteter i ordningens sektor-specifikke screeningsmekanisme.
De følsomme sektorer og aktiviteter vil nærmere blive defineret i en bekendtgørelse.
Notifikation vil være en pligt for alle erhvervelser af kontrol eller indflydelse i danske enheder, der
opererer inden for en følsom sektor eller beskæftiger sig med en følsom aktiviteter, samt for tilsvarende
foranstaltninger, uanset om det opnås 10 pct. af stemmerettigheder eller kapitalen. Dette vil i højere
grad sikre, at screeningsmyndigheden i praksis bliver bekendt med særlige aftaler eller konstruktioner,
der indebærer, at en udenlandske aktør opnår en tilsvarende faktisk indflydelse over enheden, selvom
tærskelværdien på 10 pct. ikke overskrides. At notifikation er en pligt medfører ikke, at en omfattet
erhvervelse eller en tilsvarende foranstaltning ikke gyldigt kan gennemføres, før der er opnået
godkendelse. Det indebærer alene en pligt til at underrette Erhvervsstyrelsen om, at en erhvervelse
eller en tilsvarende foranstaltning i en omfattet dansk enhed er gennemført eller påtænkes gennemført.
Manglende notifikation kan straffes med bøde og kan foranledige, at Erhvervsstyrelsen iværksætter en
undersøgelse af egen drift.
Screeningsordningen vil herudover indeholde de samme regler som option 2 ovenfor, idet den sektor-
specifikke screeningsmekanisme i modsætning til option 2 ikke vil omfatte
kategorien ”kritisk
infrastruktur”, der i stedet foreslås omfattet af de følsomme sektorer/aktiviteter i den graduerede
tværsektorielle screeningsmekanisme, hvor notifikation vil være pligtmæssig
12.5.2. Fordele og ulemper ved ordningen
Option 3 indebærer en høj beskyttelse af den nationale sikkerhed og offentlige orden. Ligesom option
2
350
indeholder screeningsordningen i option 3 en sektor-specifik og en tværsektoriel
screeningsmekanisme, ligesom det er muligt at omfatte både erhvervelser og tilsvarende
foranstaltninger. Herudover er tærskelværdien fastsat til 10 pct. inden for de følsomme sektorer og
aktiviteter, hvilket medfører, at screeningsordningen vil omfatte flere erhvervelser og tilsvarende
foranstaltninger, der potentielt kan udgøre en trussel mod den nationale sikkerhed og offentlige orden.
Samtidig vil tærskelværdien på 10 pct. ikke være unødvendigt byrdefuld, idet denne alene finder
anvendelse for erhvervelser og tilsvarende foranstaltninger i danske enheder, der opererer inden for
følsomme sektorer eller beskæftiger sig med følsomme aktiviteter. For øvrige erhvervelser vil
tærskelværdien fortsat være 25 pct. Forskellen er imidlertid, at yderligere erhvervelse af indflydelse
vil omfattet af screeningsordningen, hvis der opnås henholdsvis mindst 25 pct. eller mindst 10 pct. af
stemmerettighederne, kapitalen eller en tilsvarende faktisk indflydelse. Efter option 2 kan erhvervelse
af eksempelvis 2/3 af stemmerettighederne eller kapitalandelene også blive omfattet, idet der er fastsat
flere tærskelværdier. Dette vurderes ikke i samme grad at være nødvendigt i option 3, idet
tærskelværdien er lavere inden for erhvervelser i danske enheder, der opererer inden for følsomme
sektorer eller beskæftiger sig med følsomme aktiviteter.
350
Jf. pkt. 12.4 ovenfor.
236
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0237.png
Herudover bidrager notifikationspligten for erhvervelser og tilsvarende foranstaltninger i danske
enheder, der opererer inden for følsomme sektorer eller beskæftiger sig med følsomme aktiviteter, til,
at Erhvervsstyrelsen gøres bekendt med alle erhvervelser og tilsvarende foranstaltninger inden for
disse sektorer og aktiviteter. Idet notifikationspligten gælder alle erhvervelser mv. uanset om
tærskelværdien overskrides, vil det være Erhvervsstyrelsen, der i første omgang skal vurdere, om der
er opnået en sådan indflydelse, at den pågældende erhvervelse mv. er omfattet af screeningsordningen.
Screeningsordningen i option 3 er derimod kompleks, idet den reelt indeholder tre forskellige regelsæt,
som erhvervslivet skal forholde sig til. Det vil i første omgang være op til den udenlandske aktør at
vurdere, hvilket regelsæt en konkret erhvervelse mv. eventuelt er underlagt. Derfor vil optionen efter
arbejdsgruppens opfattelse være byrdefuld.
Arbejdsgruppen vurderer samlet set, at option 3 væsentligt vil forbedre beskyttelsen af den nationale
sikkerhed og offentlige orden i Danmark i forhold til udenlandske erhvervelser. Beskyttelsen vil være
højere end efter option 1 og option 2 ovenfor, selvom
”kritisk infrastruktur” henhører under den sektor-
specifikke screeningsmekanisme i option 2. I forhold til option 1 vil dette være tilfældet,
fordi
der
screenes tværsektorielt. I forhold til option 2 vil det være tilfældet,
fordi
tærskelværdien i visse tilfælde
er 10 pct., ligesom notifikation kan være en pligt. Af de samme grunde vurderes option 3 at kunne
påvirke investeringsklimaet mere end option 1 og 2
351
.
12.5.3. Forholdet til andre landes screeningsordninger
Med option 3 indføres en screeningsordning, der er mere restriktiv i forhold til anvendelsesområdet
end Frankrigs generelle screeningsordning. Modsat Frankrigs screeningsordning giver option 3
mulighed for tværsektoriel screening. Det skal dog bemærkes, at Frankrigs generelle
screeningsordning indeholder et krav om tilladelse til visse erhvervelser inden for følsomme sektorer
og aktiviteter, hvor option 3 alene stiller krav om notifikation.
Screeningsordningen i option 3 vil også være mere
restriktiv end den varslede reform af UK’s generelle
screeningsordning. Option 3 indeholder krav om tilladelse og notifikationspligt for visse erhvervelser,
hvor notifikation altid vil være frivilligt efter den foreslåede reform af UK’s ordning. Det skal dog
bemærkes, at den foreslåede reform af UK’s ordning
også omfatter erhvervelse af kontrol eller
indflydelse over aktiver
352
.
Screeningsordningen i option 3 er til dels mindre restriktiv end Finlands generelle screeningsordning,
idet den finske ordning indeholder en generel tærskelværdi på 10 pct. Derimod er notifikation aldrig
en pligt efter den tværsektorielle screeningsmekanisme i Finlands screeningsordning.
351
352
For et samlet overblik over fordele og ulemper ved option 1-3 henvises til bilag 2.
Kravene til kontrol og indflydelse, herunder tærskelværdierne, kan ikke direkte sammenlignes med den varslede reform
af UK’s generelle screeningsordning og Frankrigs generelle screeningsordningen, idet udgangspunktet i disse ordninger er
en konkret vurdering af den opnåede kontrol og/eller indflydelse.
237
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
Modellen kan i højere grad sidestilles med Tysklands generelle screeningsordning, der ligeledes
indeholder en tværsektoriel screeningsmekanisme med en tærskelværdi på 25 pct., der bygger på
frivillige notifikationer. I lighed med det i option 3 foreslåede, er tærskelværdien i visse tilfælde 10
pct., ligesom notifikation kan være en pligt.
Screeningsordningen i option 3 har imidlertid er bredere anvendelsesområde end den tyske
screeningsordning, idet denne
–
i lighed med den finske screeningsordning
–
både omfatter
erhvervelser og tilsvarende foranstaltninger.
12.5.4. Erhvervs- og samfundsøkonomiske og statsfinansielle konsekvenser
Det er ikke muligt på nuværende tidspunkt at kvantificere de økonomiske konsekvenser af den
foreslåede ordning i option 3, som dog vurderes i udgangspunktet at være mere byrde- og
omkostningsfulde end henholdsvis optil 1 og 2. Træk fra registret for reelle ejere kan imidlertid give
en foreløbig indikation på antallet af sager. Der er således i 2019 registreret 1815 tilfælde, hvor
personer ikke-hjemmehørende i Danmark har erhvervet 25 pct. eller mere af en dansk virksomhed.
Heraf udgøres ca. halvdelen af personer ikke hjemmehørende i EU. Tallet medtager imidlertid ikke
erhvervelser i alle danske virksomheder, da f.eks. børsnoterede virksomheder ikke er omfattet af kravet
om registrering af reelle ejere. Tærskelværdier under 25 pct. vil øge mængden af sager udover
ovenstående.
Den foreslåede ordning i option 3 anvender en lavere tærskelværdi i den tværsektorielle
screeningsmekanisme på 10 pct. for erhvervelser inden for følsomme sektorer end de andre to andre
anbefalede ordninger. Ordningen vil således omfatte flere tilfælde end ordningen i option 2 og være
vanskeligere at administrere. Der er i nedenstående anvendt et forsigtighedsprincip, hvor det antages,
at den lavere tærskelværdi for så vidt angår følsomme sektorer medfører en tredobling af antallet af
sager inden for de følsomme sektorer. Baseret på et umiddelbart skøn vurderes det således, at
ordningen kan omfatte op imod 1000 tilfælde, afhængig af hvilke sektorer, der inkluderes i ordningens
sektor-specifikke screeningsmekanisme og den del af den tværsektorielle screeningsmekanisme, hvor
tærskelværdien forslås fastsat til 10 pct. Tallet omfatter dog ikke erhvervelser i alle danske
virksomheder, da f.eks. børsnoterede virksomheder ikke er omfattet af kravet om registrering af reelle
ejere, ligesom det ikke kan udelukkes at tallet inkluderer et ukendt antal Greenfield-investeringer.
Tysklands generelle screeningsordning indeholder ligeledes en sektor-specifik tilladelsesordning og
en gradueret tværsektoriel notifikationsordning. Under den graduerede tværsektorielle
screeningsmekanisme er tærskelværdien 10 pct., og notifikation er en pligt inden for visse følsomme
sektorer/aktiviteter. De tyske myndigheder har oplyst, at man i 2018 havde 70 notifikationer under den
tværsektorielle screeningsmekanisme og 34 ansøgninger i perioden 2008-2016 under den sektor-
specifikke screeningsmekanisme. De tyske myndigheder oplyser om en generel stigning i antallet af
ansøgninger/notifikationer. Det bemærkes, at Tysklands ordning ikke omfatter ”tilsvarende
foranstaltninger”.
238
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0239.png
Positive konsekvenser/mindreudgifter
Økonomiske konsekvenser
for stat, kommuner og
regioner
Ingen
Negative konsekvenser/merudgifter
Der vil være omkostninger til opbygning af
sagsbehandling i screeningsmyndigheden, der er
skønnet til omkring 16 mio. kr. årligt. Den
pligtige notifikationsordning for nogle sektorer
vil øge sagsmængden yderligere ift. option 2 og
dermed medføre øgede omkostninger ift. option
1 og option 2.
Herudover vil det være løbende udgifter til IT-
udvikling og vedligehold skønnet til omkring 2
mio. kr. årligt.
Hertil kommer udgifter andre relevante
myndigheder, der inddrages i sagsbehandlingen.
Hvis ekspropriation er nødvendigt til at
gennemføre en afgørelse om indgreb, skal der
ydes fuldstændig erstatning til den berørte ejer.
Den pligtmæssige notifikationsordning antages
alt andet lige at kunne medføre, at færre
eventuelle indgreb vil være af ekspropriativ
karakter end efter ordningen i option 2. Det
bemærkes, at spørgsmålet om, hvorvidt der
foreligger ekspropriation, vil bero på en konkret
vurdering i det enkelte tilfælde.
Ordningen omfatter erhvervelser og tilsvarende
foranstaltninger i danske enheder, herunder
offentligt ejede selskaber. De primære
omkostninger til rådgivere i forbindelse med
ansøgning om tilladelser og notifikationer
forventes at blive båret af den udenlandske aktør.
Processen vil dog også påvirke den danske
enhed, herunder gennem prissætning ved
erhvervelser. Efterfølgende kontrol vil desuden
medføre udgifter til den danske enhed og/eller
den udenlandske aktør. Størrelsen heraf
afhænger af, hvordan kontrollen konkret
udføres.
På det foreliggende grundlag vurderes ordningen
at kunne medføre visse økonomiske
konsekvenser for udenlandske virksomheder,
der dog ikke kvantificeres. Tilføjelsen af den
graduerede tværsektorielle screening samt
screening af driftsaftaler mv. vil øge antallet af
sager og kompleksiteten af ordningen. Dette vil
øge de samlede økonomiske konsekvenser ift.
option 1 og 2.
Økonomiske konsekvenser
for erhvervslivet
Ingen
239
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0240.png
For den udenlandske investor kan der være
udgifter til rådgivning og bistand ifm.
ansøgningen og eventuelle forhandlinger med
Erhvervsstyrelsen om fastsættelse af vilkår.
Danske virksomheder vurderes på det
foreliggende grundlag ikke at blive mødt med
direkte økonomiske konsekvenser. Aftale eller
fastsættelse af mitigerende vilkår kan i konkrete
sager dog medføre indirekte konsekvenser i form
af negativ påvirkning på prissætningen af
erhvervelsen og dermed den danske virksomhed
udbytte af investeringen. Til forskel fra model 1
kan dette gøre sig gældende både for tilladelser
og notifikationer. Desuden kan screening af
driftsaftaler mv. medføre indirekte konsekvenser
gennem
påvirkning
på
udenlandske
serviceudbyderes interesse i det danske marked
og dermed påvirke konkurrencen negativt,
hvilket kan have indflydelse på prissætning.
Såfremt der vedtages en model der medfører
løbende kontrol kan dette medføre udgifter for
den udenlandske virksomhed og eventuelt også
den danske virksomhed afhængigt af, hvordan
kontrollen udformes. Der vil skulle tages stilling
hertil ifm.
udformning af eventuelle
kontrolbestemmelser.
Der forventes ikke direkte administrative
konsekvenser for danske virksomheder som
følge af ordningen. Dette skyldes, at det vil være
op til den udenlandske investor at ansøge om
tilladelse. Processen vil dog også påvirke den
danske enhed, herunder gennem prissætning ved
erhvervelser. Efterfølgende kontrol vil desuden
medføre udgifter til den danske enhed og/eller
den udenlandske aktør. Størrelsen heraf
afhænger af, hvordan kontrollen konkret
udføres.
Den pligtige notifikationsordning for nogle
sektorer/aktiviteter
vil
medføre
øgede
administrative omkostninger i forhold til option
1 og option 2.
Administrative
konsekvenser for
erhvervslivet
Ingen
240
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0241.png
Bilag 1
241
 ERU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 120: Lovudkast - Høring af lovforslag om screening af visse direkte investeringer m.v. i Danmark (Investeringsscreeningsloven), fra erhvervsministeren
2302104_0242.png
Bilag 2
242