BOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 91: Orientering om evaluering af planloven m.v. 2021, fra indenrigs- og boligministeren

Indenrigs- og Boligudvalget 2020-21
BOU Alm.del Bilag 91
Offentligt

Evaluering af planlovens

regler om forebyggelse

af oversvømmelse og

erosion

Marts 2021

Bilag 2

BOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 91: Orientering om evaluering af planloven m.v. 2021, fra indenrigs- og boligministeren

Indhold

Kapitel 1

Baggrund

Kapitel 2

Kommunernes anvendelse af reglerne i planloven om oversvømmelse og erosion

Kapitel 3

Indspil fra KL og kommuner om reglerne

Kapitel 4

Evaluering af planlovens regler om forebyggelse af oversvømmelse og erosion

Kapitel 5

Sammenfattende vurdering

Evaluering af planlovens regler om forebyggelse

af oversvømmelse og erosion

Marts 2021

Bilag 2 til Evaluering af planloven m.v. 2021

Oversigt over regler i planloven

Bolig- og Planstyrelsen

Landsplanlægning & Tilsyn

www.bpst.dk

Layout og grafik: Bolig- og Planstyrelsen

Fotos: Unsplash

Publikationen kan hentes på

www.planinfo.dk

BOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 91: Orientering om evaluering af planloven m.v. 2021, fra indenrigs- og boligministeren

KAPITEL 1

Baggrund

Det forventes, at Danmark i fremtiden vil opleve mere voldsomt vejr, der kan betyde

flere oversvømmelser og mere erosion af kysterne. Vejrhændelser med voldsomme

oversvømmelser og erosion kan resultere i et stort udgiftspres på såvel den offentli-

ge som den private økonomi. Derudover kan udgiftspresset have økonomiske kon-

sekvenser for bl.a. stat og kommuner, forsikringsselskaber, Stormrådet samt private

virksomheder og borgere. Endelig er der også de menneskelige omkostninger ved at

opleve oversvømmelser på egen ejendom og få sine ting ødelagt. Fysisk planlægning

er et vigtigt redskab, når kommunerne skal forebygge skader ved oversvømmelse og

erosion.

I 2018 blev planloven ændret, så kommunerne gennem fysisk planlægning kan fore-

bygge skader ved oversvømmelse og erosion.

Reglerne indebærer, at der i kom-

muneplanen skal udpeges de områder i kommunen, der kan blive udsat for over-

svømmelse eller erosion. Der skal ligeledes tages stilling til afværgeforanstaltninger

til sikring mod oversvømmelse eller erosion ved planlægning af byudvikling, særlige

tekniske anlæg, ændret arealanvendelse m.v. i de udpegede områder.

Formålet med reglerne er, at kommunerne på et tidligt tidspunkt tager stilling til be-

hovet for afværgeforanstaltninger for oversvømmelse og erosion, når der planlægges

for nye byområder, fortætning af eksisterende by, særlige tekniske anlæg eller ændret

arealanvendelse. Derudover har reglerne til formål at styrke kommunernes forudsæt-

ning for planlægning af forebyggende indsatser på tværs af kommunegrænserne.

Derudover blev der i 2018 indført mulighed for, at der i helt særlige tilfælde kan

etableres kystbeskyttelsesanlæg uden tilvejebringelse af en lokalplan i tilfælde, hvor

kommunen ellers har en lokalplanpligt.

Formålet med lovændringen er at opnå en

hurtigere behandling af kystbeskyttelsessager i de situationer, hvor der er behov for

særlig hurtig handling.

Erhvervsministeren tilkendegav i forbindelse med behandlingen af lovforslagene, at

reglerne ville blive evalueret 3 år efter lovens ikrafttrædelse. Lovændringerne trådte i

kraft den 1. februar 2018.

1 Lov nr. 62 og 63 af 30. januar 2018 om ændring af lov om planlægning (Forebyggelse af skader ved oversvømmelse

eller erosion og mulighed for at etablere kystbeskyttelsesanlæg uden tilvejebringelse af en lokalplan).

EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE

AF OVERSVØMMELSE OG EROSION

BOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 91: Orientering om evaluering af planloven m.v. 2021, fra indenrigs- og boligministeren

Denne evaluering omfatter evaluering af planlovens regler fra 2018 om oversvømmel-

se og erosion og undtagelsesmuligheden for lokalplanpligt. Det er undersøgt, i hvilket

omfang kommunerne har implementeret kravet om udpegning af områder, der kan

blive udsat for oversvømmelse eller erosion i kommuneplanen, og i hvilket omfang

kommunerne har anvendt de nye muligheder i lokalplanlægningen. Det er derud-

over undersøgt, om formålet med reglerne er opfyldt, dvs. om reglerne medvirker til

at forebygge mod skader ved oversvømmelse og erosion, og om reglerne fungerer

hensigtsmæssigt.

I 2020 blev der i planloven indført mulighed for, at ministeren efter ansøgning fra en

kommunalbestyrelse i særlige tilfælde kan træffe afgørelse om, at klageadgangen

over afgørelser om landzonetilladelser, kommuneplaner eller lokalplaner om kystbe-

skyttelsesanlæg helt eller delvist afskæres. Lovændringen trådte i kraft den 22. maj

2020. Formålet med lovændringen er at opnå en hurtigere behandling af kystbeskyt-

telsessager i de situationer, hvor der er behov for særlig hurtig handling. Muligheden

for afskæring af klageadgang er endnu ikke blevet anvendt.

Kommunerne har tidligere udarbejdet klimatilpasningsplaner. Det indgik som en del

af økonomiaftalen fra 2013 mellem regeringen og KL, at alle kommunerne skulle have

udarbejdet klimatilpasningsplaner inden udgangen af 2013. Planerne skulle indeholde

en kortlægning af risikoen for oversvømmelser, anvise tiltag til at imødegå oversvøm-

melser og prioritere indsatsen. Klimatilpasningsplanerne indgik som en del af kom-

munernes kommuneplaner fra 2013 eller som tillæg til kommuneplanerne.

I forbindelse med udarbejdelsen af klimatilpasningsplanerne stillede staten data og

kort til rådighed for kommunernes risikokortlægning. Endvidere nedsattes i 2017 et

rejsehold for oversvømmelse og erosion, som i perioden 2017-2020 har haft til op-

gave at vejlede kommunerne om klimatilpasning og helhedsløsninger til beskyttelse

mod oversvømmelse og erosion.

Hvad skal kommunen vurdere i kommuneplanlægningen ift. forebyggelse af

oversvømmelse og erosion?

Det er op til kommunalbestyrelsen at vurdere konsekvenserne af en mulig over-

svømmelse eller erosion i forhold til økonomi, forurening, miljø, sundhed, osv.

samt om, og hvordan der i de enkelte områder skal etableres afværgeforanstalt-

ninger. Kommunen skal vurdere, hvorvidt en indsats i forhold til oversvømmelse

eller erosion er nødvendig. Dette indebærer, at kommunerne i forbindelse med

deres kommuneplanlægning foretager den nødvendige afvejning af, hvad områ-

det skal anvendes til, og hvor påkrævet en indsats for sikring mod oversvømmelse

eller for erosion, der er i det pågældende område. De forskellige udpegede områ-

der kan have forskellige behov for afværgeforanstaltninger i forhold til, hvad der

planlægges for. Der er fx forskelligt behov for eksempelvis sikring mod oversvøm-

melse af et sportsanlæg eller en park i forhold til eksempelvis sikring af helårsbo-

liger eller et teknisk anlæg.

Det er op til kommunalbestyrelsen at vurdere, hvilken form for indsats for at sikre

mod oversvømmelse eller erosion i områderne, der er hensigtsmæssig og nød-

vendig i forhold til den planlagte anvendelse. Kommunen kan fx beslutte, at der

skal etableres regnvandsbassiner, etableres skråningsbeskyttelse, fastsættes mi-

nimumskrav til sokkelkoter for bebyggelsen, eller at der skal etableres diger eller

højvandsmure for at modvirke oversvømmelser fra nedbør eller havvandsstigning

eller erosion.

EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE

AF OVERSVØMMELSE OG EROSION

BOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 91: Orientering om evaluering af planloven m.v. 2021, fra indenrigs- og boligministeren

KAPITEL 2

Kommunernes

anvendelse af reglerne

i planloven om

oversvømmelse og

erosion

Undersøgelse af kommunernes

anvendelse af reglerne

Det er ikke alle kommuner, der på nuværende tidspunkt har indarbejdet reglerne fra

2018 i kommuneplanen, idet kommuneplaner bliver revideret hvert fjerde år, hvorfor

alle kommuner ikke er nået til revideringen af deres kommuneplan.

For at vurdere, hvordan og i hvilket omfang kommunerne har anvendt de nye regler,

og om de har den tilsigtede effekt, herunder om kommunerne har gjort sig nogle

overvejelser om behov for ændring af reglerne, er der sendt et spørgeskema ud til

landets 98 kommuner. 52 kommuner har svaret på undersøgelsen. De 52 kommuner

dækker et bredt udsnit af landets kommuner i forhold til både størrelse og geografisk

placering. Undersøgelsen er suppleret med gruppeinterviews med i alt 10 af de kom-

muner, som har svaret på spørgeskemaet. Derudover er indspil i forbindelse med den

generelle evaluering af planloven inddraget i evalueringen, jf. kapitel 3.

Af de 52 kommuner, som har besvaret undersøgelsen, oplyser 20 kommuner, at de

har indarbejdet reglerne i kommuneplanen. De fleste af disse kommuner har indar-

bejdet reglerne i deres kommuneplan i 2019 og 2020. 29 kommuner er i færd med at

indarbejde reglerne, og 3 kommuner har endnu ikke indarbejdet reglerne.

Det er en national interesse, at en kommuneplan indeholder retningslinjer om ud-

pegning af områder, der kan blive udsat for oversvømmelse og erosion. Staten har

ikke fremsat indsigelse mod kommunernes planlægning i forhold til oversvømmelse

og erosion siden reglernes ikrafttræden i februar 2018. Nogle kommuner har dog

foretaget en tilretning af kort og retningslinjer på baggrund af en forhåndsdialog med

staten om kommuneplanen.

EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE

AF OVERSVØMMELSE OG EROSION

Kort 1: Oversigt over de kommuner, som har deltaget i undersøgelsen, og hvor langt de er kommet med

indarbejdelsen af reglerne i deres kommuneplan.

I de følgende afsnit gennemgås kommunernes anvendelse af de nye regler på bag-

grund af oplysninger fra den gennemførte undersøgelse, som består af besvarelse af

spørgeskema og interview med 10 af kommunerne.

BOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 91: Orientering om evaluering af planloven m.v. 2021, fra indenrigs- og boligministeren

Kommunernes udpegning af områder i

kommuneplanen

Opfyldes formålet med reglen?

Fungerer reglen efter hensigten?

Flere af kommunerne, der har besvaret undersøgelsen, oplever, at reglerne har med-

ført, at de har ændret deres planlægningspraksis.

Ud af de 52 kommuner, der har besvaret undersøgelsen, oplyser 23 kommuner såle-

des, at de planlægger på en anden måde. Se tabel 2.

Svar

Nej

Ubesvaret

Ved ikke

ellers ville have gjort?

Det er i 2018 indført som et nyt krav, at kommuneplanen skal indeholde retningslinjer

for udpegning af områder, der kan blive udsat for oversvømmelse eller erosion.

Antal

Andel

44%

33%

21%

Som led i undersøgelsen er det søgt afdækket, om det nye krav om udpegning af

områder i kommuneplanen, der kan være udsat for oversvømmelse eller erosion, op-

fylder formålet om at forebygge skader ved oversvømmelse eller erosion.

Ud af de 52 kommuner vurderer 33, at reglerne opfylder formålet i høj til nogen grad.

Se tabel 1.

Svar

I meget høj grad

I høj grad

I nogen grad

I mindre grad

Slet ikke

Ved ikke

Antal

Andel

35%

27%

33%

Tabel 2: Har de nye regler medført, at kommunen planlægger på en anden måde, end hvad kommunen

Det fremgår af de uddybende svar i undersøgelsen, at kommunerne oplever, at de

nye regler har gjort kommunerne mere bevidste om at undersøge behovet og mu-

lighederne for klimatilpasning i forbindelse med lokalplanlægning. Der er taget høj-

de for fremtidige oversvømmelser, og der kommer mere fokus på, hvor forskellige

anvendelser skal placeres. Kommunerne bestræber sig desuden på at have fokus på

vandhåndtering så tidligt i processen som muligt, og flere faggrupper bliver inddra-

get tidligere end før, for at tage vandhåndtering i betragtning, inden ansøgninger og

planer kommer for langt.

Det fremgår endvidere af svarene, at der ikke planlægges i områder med alvorlig

oversvømmelsestrussel, og kommunerne er blevet mere tilbageholdende i forhold

til at planlægge for bebyggelse på lavtliggende arealer. Der er også opmærksom-

hed på at friholde arealer til bebyggelse i lokalplanlægningen på lavtliggende arealer

(oversvømmelsestruede arealer), og at disse arealer fx kan anvendes til håndtering af

regnvand.

Endelig er kommunerne opmærksomme på, at der kan stilles krav til bygherre og

ejendomsudvikler om at forholde sig til oversvømmelsestruslen, så bebyggelsen en-

ten placeres uden for oversvømmelsesområdet, eller at bebyggelsen bliver beskyttet

via afværgeforanstaltninger.

Tabel 1: Opfylder reglen om udpegning af områder, der er truet af oversvømmelse eller erosion, formålet?

I forbindelse med undersøgelsen peger nogle kommuner på, at udpegningerne med-

fører større opmærksomhed på de udpegede områder hos både borgere, civilsam-

fund og politikere. Udpegningerne skaber et solidt afsæt for at lave bestemmelser i

lokalplanlægningen og gør det lettere at argumentere for afværgeforanstaltninger,

som indarbejdes i planlægningen for at undgå skader på længere sigt. Udpegninger-

ne kan desuden bruges til at stille krav til afværgeforanstaltninger, dokumentation og

nye beregninger, hvis bygherre ønsker at planlægge i et udpeget område.

Nogle kommuner peger på, at udpegningerne medvirker til at sikre, at der ikke ud-

lægges nye boligområder, som er truet af oversvømmelse eller erosion, eller at der

ikke opføres ny bebyggelse i sårbare oversvømmelsestruede områder.

De fleste kommuner i undersøgelsen tilkendegiver, at de er tilfredse med, at der er

metodefrihed i forhold til valg af data og valg af relevante oversvømmelseskilder

(regnvand, grundvand, havvand, spildevand m.v.).

EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE

AF OVERSVØMMELSE OG EROSION

BOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 91: Orientering om evaluering af planloven m.v. 2021, fra indenrigs- og boligministeren

Planlægning for

afværgeforanstaltninger

Det er i 2018 indført som et nyt krav, at kommuneplanen skal indeholde retningslinjer

for etablering af afværgeforanstaltninger til sikring mod oversvømmelse eller erosion

ved planlægning af byudvikling, særlige tekniske anlæg, ændret arealanvendelse m.v.

i de udpegede områder.

Som et eksempel bemærker en kommune, at de optimalt set gerne havde udpeget

arealer til diger, regnvandsbassiner og til erosionsbeskyttelse i kommuneplanen, men

at det kræver, at man er meget langt i beslutningsprocessen om at etablere de pågæl-

dende afværgeforanstaltninger.

Der bliver også peget på, at udfordringen nogle gange er, at reglerne alene sikrer

afværgeforanstaltninger i forhold til ny byudvikling. Der peges på, at behovet for af-

værgeforanstaltninger ofte er i forhold til den eksisterende by.

Opfyldes formålet med reglen?

Kravet om afværgeforanstaltninger kan være et generelt krav med henvisning til kom-

muneplanrammer, der ligger helt eller delvist indenfor de udpegede områder, eller

det kan være et konkret krav om afværgeforanstaltninger i de enkelte rammeområder,

som skal overholdes ved den efterfølgende lokalplanlægning.

Af de 52 kommuner i undersøgelsen vurderer 17, at reglerne har den ønskede effekt,

mens 30 kommuner svarer, at de ikke ved, om modellen har den ønskede effekt. Det

er således flertallet af kommunerne i undersøgelsen, som ikke ved, om reglen opfylder

formålet om at forebygge skader. Se tabel 3.

Svar

I meget høj grad

I høj grad

I nogen grad

I mindre grad

Ved ikke

Antal

Andel

10%

19%

10%

58%

Redegørelseskrav for udpegning og

valg af afværgeforanstaltning

I 2018 er det indført som nyt krav, at der i kommuneplanen skal redegøres for grund-

laget for udpegning af oversvømmelses- og erosionstruede områder, dvs. for valg af

kilder, hændelsesniveau og planlægningshorisont, samt for valg af afværgeforanstalt-

ninger. Redegørelseskravet skal ses i sammenhæng med, at kommunerne har metode-

frihed i forbindelse med udpegning af områder truet af oversvømmelse eller erosion

og valg af afværgeforanstaltninger. Redegørelseskravet er med til at sikre synlighed af

kommunernes overvejelser om udpegning og valg af afværgeforanstaltninger.

Opfyldes formålet med reglen, og fungerer den efter

hensigten?

Flertallet af de kommuner, som har besvaret undersøgelsen, tilkendegiver, at de er til-

fredse med metodefriheden, der dog samtidig stiller krav til kommunernes kendskab

til området.

Tabel 3: Har modellen den ønskede effekt i forhold til forebyggelse af skader?

Fungerer reglen efter hensigten?

Flere kommuner peger i undersøgelsen på, at det er bedre at undgå planlægning

af områder, som er oversvømmelsestruede frem for at lave afværgeforanstaltninger,

som efterfølgende måtte vise sig ikke at fungere efter hensigten.

Kommunerne skriver generelle krav eller formuleringer i forhold til afværgeforanstalt-

ninger ind i kommuneplanen, således at en senere bygherres kreative frihed ikke ind-

skrænkes.

EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE

AF OVERSVØMMELSE OG EROSION

BOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 91: Orientering om evaluering af planloven m.v. 2021, fra indenrigs- og boligministeren

Redegørelseskrav for

kommuneplanens sammenhæng

med kommuneplanlægningen i andre

kommuner

Nye regler for lokalplanlægningen

I 2018 blev der indført nye krav til lokalplaner om, at der, når der planlægges for

byudvikling, særlige tekniske anlæg eller ændret arealanvendelse, skal optages be-

stemmelser om sikring af afværgeforanstaltninger. Det skal ske i de områder, der i

kommuneplanen er udpeget som områder, der kan blive udsat for oversvømmelse

eller erosion.

I 2018 er det indført som nyt krav, at der i kommuneplanen skal redegøres for kom-

muneplanens sammenhæng med kommuneplanlægningen i andre kommuner, for så

vidt angår deres afværgeforanstaltninger. Et eksempel på en afværgeforanstaltning,

som kan påvirke andre kommuner, kan være udledning af vand til et vandløb, som

løber gennem flere kommuner.

Kommunernes anvendelse af de nye regler

Ud af de 52 kommuner, der har besvaret undersøgelsen, har 25 kommuner anvendt

de nye regler i lokalplaner. Der er samlet set i de 52 kommuner udarbejdet 176 lokal-

planer, hvor de nye regler er anvendt. Se tabel 4.

Opfyldes formålet med reglen, og fungerer den efter

hensigten?

Af kommunernes svar i undersøgelsen peges der på, at kravet er yderst relevant, da

oversvømmelse eller erosion et sted kan skabe eller forstørre problemer et andet sted

uafhængigt af kommunegrænser.

Der peges dog samtidig på, at kommunerne, ikke nødvendigvis arbejder med reg-

lerne om oversvømmelse og erosion i kommuneplanen på samme tidspunkt, hvilket

vanskeliggør mulighederne for en koordinering på tværs af kommunerne i selve kom-

muneplanen.

I praksis vil samarbejdet derfor ofte ske i form af en løbende koordinering om fx vand-

planer, planer for større regioner, m.v., som kan danne grundlag for, at dele af dette

kan komme med i kommuneplanen. Af konkrete eksempler nævnes samarbejde med

opstrøms kommuner og tværregionalt og tværkommunalt samarbejde.

Antal lokalplaner, hvor

de nye regler har fundet

anvendelse

Ubesvaret

Total 176

Antal kommuner

Ialt 52

Tabel 4: Har kommunen anvendt de nye regler om afværgeforanstaltnin-

ger i lokalplaner for udpegede områder for oversvømmelse og erosion, og

i så fald i hvor mange lokalplaner?

EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE

AF OVERSVØMMELSE OG EROSION

BOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 91: Orientering om evaluering af planloven m.v. 2021, fra indenrigs- og boligministeren

Eksempler på afværgeforanstaltninger i lokalplaner

Fra undersøgelsen kan nævnes forskellige typer af afværgeforanstaltninger, som ind-

går i lokalplaner:

•

Bebyggelsen må ikke indeholde kældre.

Koter, både stuegulvskoter og sokkelkoter.

Krav om at bebyggelsen skal hæves eller skal kunne tåle vand til en bestemt

kote.

Krav om terrænregulering op til en bestemt kote.

Regnvandsbassiner til begrænsning af hydraulisk belastning.

Regnvand skal håndteres på egen grund, så der skal etableres forsinkelsesbas-

siner i friarealerne mellem rækkehusbebyggelserne.

Forsinkelsesbassinerne bør alle integreres med en landskabelig kvalitet.

Der må ikke ledes mere regnvand til regnvandskloakken, end den er dimensio-

neret til.

Mulighed for etablering af over- og underjordiske anlæg til håndtering af regn-

og overfladevand.

Lavninger og render til håndtering af ekstremregn.

Udstykningsforbud, byggelinjer, sikring af plads til passage langs fjorden trods

stigende vandstand og kystbeskyttelsesbehov.

Beskyttelse med fast mur for at sikre kælderetage.

Forhøjelse af dige.

Sikret plads til potentielt sikringsanlæg i grønt område.

Bede, beplantede grøfter, render o. lign. anlæg til håndtering af regn- og over-

fladevand og værn mod oversvømmelse.

Oversvømbare arealer som afværgeforanstaltning til sikring mod oversvømmel-

ser.

Friholdelse af arealer for bebyggelse.

Etablering af stormflodssikring.

Opfyldes formålet med reglerne?

Ud af de 52 kommuner, der har besvaret undersøgelsen, vurderer 15 kommuner, at

reglerne har den ønskede effekt, mens flertallet af kommunerne, svarende til 36, ikke

ved, om reglerne har den ønskede effekt. Se tabel 5.

Svar

I høj grad

I nogen grad

I mindre grad

Ubesvaret

Ved ikke

Antal

Andel

13%

69%

Tabel 5: Har reglerne om afværgeforanstaltninger i lokalplaner den ønskede effekt?

Kommunerne har i deres uddybende svar om, hvorvidt reglerne har den ønskede

effekt, peget på, at de nye og tydelige regler i planloven ansporer kommunerne til at

forholde sig til fremtidige oversvømmelser, og hvordan disse kan forebygges. Nybyg-

geri vil være sikret i forhold til det valgte trusselsbillede, og der kan tænkes i levetid

sammenholdt med truslen.

Det påpeges desuden, at kravet om afværgeforanstaltninger godt kan pålægges byg-

herre, ved mange af de nævnte afværgeforanstaltninger opremset ovenfor, men at

nogle afværgeforanstaltninger udgør kollektive indsatser for et større område, fx kyst-

beskyttelsesanlæg.

Fungerer reglerne efter hensigten?

Ud af de 52 kommuner i undersøgelsen vurderer 20 kommuner, at reglerne har med-

ført, at kommunen planlægger på en anden måde, end den ellers ville have gjort,

mens 19 kommuner vurderer, at reglerne ikke har medført ændringer. Se tabel 6.

Svar

Nej

Ved ikke

Ubesvaret

Antal

Andel

38%

37%

23%

Tabel 6: Har de nye regler for lokalplanlægningen medført, at kommunen planlægger på en anden måde,

end hvad kommunen ellers ville have gjort?

EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE

AF OVERSVØMMELSE OG EROSION

BOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 91: Orientering om evaluering af planloven m.v. 2021, fra indenrigs- og boligministeren

KAPITEL 3

En del af kommunerne peger på, at vandhåndtering er en af de styrende parametre

ved planlægning i de nye lokalplaner. Vandhåndtering skal belyses så tidligt som mu-

ligt i dag, hvor det førhen først skete senere i processen. Reglerne har medvirket til, at

vandhåndteringen er blevet sat i system.

Reglerne medvirker desuden til, at terrænet bliver styrende for planlægningen for ny

bebyggelse, vandets kredsløb behandles samlet, der er fokus på levetider af anlæg

og deres sårbarhed, og der er fokus på, hvordan overfladevand kan bruges som en

ressource i kommunens udvikling.

Undersøgelsen viser, at der blandt de kommuner, som har besvaret undersøgelsen,

er tilfredshed med reglerne på nuværende tidspunkt. Det er dog endnu for tidligt at

vurdere effekten af reglerne, idet mange kommuner ikke har implementeret reglerne

i deres planlægning. Reglerne stiller ikke specifikke krav, hvilket er hensigtsmæssigt,

idet der aktuelt opbygges viden om emnet i kommunerne. I de kommuner, hvor der

blev arbejdet med klimatilpasning, før reglerne blev indført, er praksis i princippet ikke

ændret.

Indspil fra KL og

kommuner om reglerne

I forbindelse med undersøgelsen er der spurgt, om kommunerne har forslag til juste-

ring af reglerne i planloven om forebyggelse af oversvømmelse og erosion både ift.

kommuneplanen og ift. lokalplanen.

De fleste kommuner finder, at reglerne fungerer, som de er, og at der ikke er behov

for ændringer. Der er en passende frihed til at formulere retningslinjer og bestemmel-

ser. Der peges i den sammenhæng også på, at det er et nyt emne i kommuneplanen,

som endnu ikke er implementeret i alle kommuner, og at der i de kommende år vil

blive høstet flere erfaringer med planlægning for klimatilpasning.

Nogle kommuner efterlyser en opdatering af den eksisterende vejledning, herunder

om hvordan de rigtige data og kilder til fx oversvømmelse vælges m.v. Der peges på,

at der fortsat er behov for udarbejdelse af analyser på overordnet plan (DMI, Kystdi-

rektoratet, m.v.), og at det kunne gøres mere tydeligt, hvilke kort man kan forvente at

få fra staten, og hvordan kortene skal bruges.

Nogle kommuner har peget på, at det kan være problematisk at planlægge i et områ-

de, hvor der i forvejen er bebyggelse, idet der efter planloven skal etableres afværge-

foranstaltninger for det nye byggeri, men ikke for det eksisterende byggeri. I den sam-

menhæng nævnes det, at det er en udfordring med allerede lokalplanlagte områder,

som ikke er fuldt udbyggede, og hvordan de kommende nye bygninger sikres, uden

at skulle igennem en omstændig proces med ny lokalplan eller tillæg til lokalplan.

KL m.fl. har i forbindelse med evalueringen af planloven peget på, at det kræver et

bredere samarbejde og bedre koordinering mellem kommuner, statslige myndighe-

der og private aktører at øge forebyggelsen mod skader og økonomisk tab forårsaget

af storm, skybrud, erosion og oversvømmelse.

KL peger desuden på, at der er behov for større sammenhæng mellem den lovgivning,

der beskriver og bestiller en løsning, og den lovgivning, der skal sikre udførelsen. Et

eksempel på dette er forholdet mellem den fysiske planlægning, der via lokalplanen fx

stiller krav om afværgeforanstaltninger til håndtering af regnvand og til udførelsen af

regnvandshåndteringen, som skal ske i overensstemmelse med spildevandsplanlæg-

ningen, som reguleres i spildevandslovgivningen.

En anden problemstilling fremhævet af KL vedrører muligheden for at stille krav om

afværgeforanstaltninger for oversvømmelse af et boligområde, hvor forebyggelsen

sker uden for det område, der planlægges for.

Mulighed for at etablere

kystbeskyttelsesanlæg uden lokalplan

Med ændringen af planloven i 2018 blev der indført mulighed for at fravige kravet

om at udarbejde lokalplan ved etablering af kystbeskyttelsesprojekter eller projekt

om ændring af et kystbeskyttelsesanlæg, der er omfattet af kystbeskyttelseslovens

kapitel 1 a, i tilfælde, hvor der er pligt til at udarbejde lokalplan. Denne mulighed kan

anvendes af kommunerne, hvis lokalplanen vil forsinke processen med etablering af

kystbeskyttelsesanlægget væsentligt, og hvis der foreligger særlige omstændigheder,

der gør, at forsinkelsen kan få en væsentlig negativ betydning.

Der er ingen af kommunerne i undersøgelsen, som har anvendt den nye undtagelses-

mulighed. Bolig- og Planstyrelsen har heller ikke i øvrigt kendskab til kommuner, som

har anvendt muligheden.

EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE

AF OVERSVØMMELSE OG EROSION

BOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 91: Orientering om evaluering af planloven m.v. 2021, fra indenrigs- og boligministeren

KAPITEL 4

Evaluering af planlovens

regler om forebyggelse

af oversvømmelse og

erosion

I det følgende vurderes planlovens regler om forebyggelse af skader ved oversvøm-

melse og erosion på baggrund af undersøgelsen og de indspil, der er modtaget om

reglerne i forbindelse med evaluering af planloven. Der foretages en vurdering af, om

reglerne opfylder formålet, og om de fungerer efter hensigten.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer på baggrund af kommunernes tilbagemeldinger i

undersøgelsen, jf. kap. 2 og 3, at reglerne om kommuneplanlægning mht. udpegning

af områder, der kan blive udsat for oversvømmelse eller erosion, og valg af afværge-

foranstaltninger i disse områder, generelt opfylder formålet og fungerer efter hensig-

ten. Reglerne har medført større opmærksomhed på områder, der kan blive udsat for

oversvømmelse eller erosion, og på planlægningen i disse områder. Reglerne er med

til at tydeliggøre, at der ikke bør planlægges i disse områder, eller at der stilles krav

om afværgeforanstaltninger.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer endvidere, at kommunernes udpegning af områder,

der kan udsættes for oversvømmelse og erosion, på længere sigt vil kunne styrke

grundlaget for en tværkommunal planlægning og derigennem fordre til brede sam-

arbejder på tværs af kommunegrænserne.

Bolig- og Planstyrelsen er enig i, at det i nogle tilfælde ikke vil være muligt allerede i

kommuneplanen at fastlægge den konkrete afværgeforanstaltning. Kommunerne kan

i disse tilfælde fastlægge generelle krav om afværgeforanstaltninger. Reglerne skal

sikre, at bygherre allerede i kommuneplanen bliver opmærksom på, at der skal ind-

tænkes afværgeforanstaltninger, hvis der skal opføres bebyggelse i området.

Der er peget på forskellige udfordringer med det foreliggende datagrundlag for kom-

munernes udpegninger og planlægning. KL har også peget på, at der er meget data

og på mange forskellige platforme, hvilket gør det svært at arbejde med for kommu-

nerne. Da Bolig- og Planstyrelsen ikke har ansvaret for datagrundlaget, behandles det

ikke nærmere her.

Data om klima

Der forefindes og udvikles løbende data om klima på forskellige platforme, lige-

som staten har forpligtet sig til at udarbejde og stille data til rådighed for kommu-

nernes klimatilpasningsaktiviteter.

DMI lancerede i oktober 2019 den digitale platform

www.klimaatlas.dk,

som inde-

holder data om forventede fremtidige ændringer i klimaet på kommuneniveau og

dækker hele Danmark. Klimaatlas indeholder data for temperatur, nedbør, vand-

stand og stormflod i det forventede fremtidige danske klima. Data omfatter bl.a.

et kvalificeret bud på, hvor meget temperaturen og vandstanden vil stige, samt

hvordan mængden af nedbør og størrelsen af stormfloder og skybrud ændres.

Kystdirektoratet lancerede i november 2020 den digitale platform

www.kystplan-

lægger.dk,

som er en landsdækkende kortlægning af risikoen i kystområderne

frem til 2120, suppleret af vejledende strategier og forslag til konkrete tiltag til at

håndtere oversvømmelses- og erosionsrisikoen.

I forbindelse med den Fællesoffentlige Digitaliseringsstrategi 2016-2020 har SDFE

lanceret det Hydrologiske Informations- og Prognosesystem (HIP). HIP udstiller

hydrologiske data, modelberegninger og prognoser for fremtiden, der understøt-

ter arbejdet med klimatilpasning, vandforvaltning og planlægning, og giver for

første gang en samlet adgang til data om terrænnære hydrologiske forhold. HIP

understøtter således klimatilpasning, vandforvaltning og anden planlægning, hvor

vand spiller en rolle. HIP tillader visning og download af modeldata til brug for

detaljeret lokal planlægning.

Miljøstyrelsen og Danmarks Miljøportal har udviklet screeningsværktøjet KAMP,

der er målrettet kommunernes indsats for forebyggende planlægning i kommu-

neplanerne mod oversvømmelse. Siden lanceringen af nye grundvandsdata via

HIP er der indarbejdet relevante datasæt i værktøjet, så kommunerne også kan

planlægge for faren for højtstående grundvand.

Det er op til kommunerne, hvilke data de vil anvende, ligesom det er op til kom-

munerne, hvilke oversvømmelseskilder (regnvand, grundvand, havvand, spilde-

vand m.v.) de vil medtage i deres planlægning.

EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE

AF OVERSVØMMELSE OG EROSION

BOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 91: Orientering om evaluering af planloven m.v. 2021, fra indenrigs- og boligministeren

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at reglerne om lokalplanlægning for områder, der er

udsat for oversvømmelse og erosion har medvirket til større opmærksomhed på de

områder, der kan blive udsat for oversvømmelse eller erosion, og på planlægningen

i disse områder. Reglerne har bl.a. medvirket til at sikre vandhåndtering tidligt i plan-

lægningsprocessen, og at der i højere grad tages udgangspunkt i det eksisterende

terræn.

Da mange kommuner svarer, at de endnu ikke ved, om afværgeforanstaltningerne

har en effekt, vurderes det, at det er for tidligt at vurdere, om formålet med reglerne

generelt set er opfyldt, og om de fungerer efter hensigten. Kommunerne, der har

deltaget i undersøgelsen, tilkendegiver samtidig, at de på nuværende tidspunkt over-

ordnet set er tilfredse med reglerne. Reglerne støtter derudover positivt op om det

arbejde med klimatilpasning, som var i gang i flere kommuner i forvejen.

Afværgeforanstaltninger kan være individuelle eller kollektive. Kystbeskyttelse vil ofte

være en kollektiv afværgeforanstaltning, hvorimod mange af kommunernes eksem-

pler på afværgeforanstaltninger i lokalplaner er individuelle anlæg, der kan stilles krav

til bygherre om at bekoste.

Kommunerne, der har deltaget i undersøgelsen, tilkendegiver, at de overordnet set er

tilfredse med reglerne og ikke har forslag til justeringer på nuværende tidspunkt. Da

reglerne på nuværende tidspunkt ikke er taget i anvendelse af alle kommuner, vurde-

rer Bolig- og Planstyrelsen, at reglerne skal have tid til at virke og finde anvendelse, og

at der ikke på nuværende tidspunkt er behov for justeringer.

Planlovens manglende mulighed for i en lokalplan at kunne sikre afværgeforanstalt-

ninger uden for lokalplanområdet er en relevant problemstilling. Bolig- og Planstyrel-

sen vurderer således, at der kan være situationer, hvor det vil være samfundsøkono-

misk mest rentabelt at forebygge for oversvømmelse uden for et lokalplanområde for

at kunne tage det pågældende lokalplanområde i anvendelse.

I situationer hvor fx et planlagt boligområde hovedsageligt kun kan undgå oversvøm-

melse, hvis der anlægges et regnvandsbassin udenfor det planlagte boligområde, kan

den nuværende regulering betyde, at kommunen fravælger at byudvikle arealet, fordi

der ikke kan findes finansiering til et regnvandsbassin. Det kan også betyde, at et

regnvandsbassin ikke bliver placeret det mest hensigtsmæssige sted, fordi det søges

placeret inden for et lokalplanlagt areal, som dækker et afgrænset område, eller at

kommunen ser sig nødsaget til at lade lokalplanen dække et større areal, end det i

øvrigt er nødvendigt, udelukkende for at få indlemmet det areal i lokalplanen, hvor

det vil være mest hensigtsmæssigt at placere regnvandsbassinet, både ift. størrelsen

af regnvandsbassinet og ift. afstanden til det vandløb eller den å eller sø, som vandet

skal udledes til. Det kan fx konkret være mest formålstjenligt og eventuelt også mest

økonomisk, at et regnvandsbassin i form af en kunstig lavvandet sø placeres forholds-

vis langt fra den bebyggelse, som den skal medvirke til at beskytte.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer, at muligheden for gennem planlægningen at kunne

stille krav eller indgå frivillige aftaler med bygherre om at etablere afværgeforanstalt-

ninger uden for et lokalplanområde, vil give kommuner og bygherrer mulighed for at

sikre, at de afværgeforanstaltninger, der etableres, kan indgå i en større helhedsori-

enteret sammenhæng og styrke kommunernes mulighed for at forebygge oversvøm-

melse og erosion i et område. Bygherre vil samtidig kunne få mulighed for at bygge

et sted, hvor det ellers ikke ville have være muligt at bygge.

At planlægge for forebyggelse mod skader ved oversvømmelse eller erosion er en

relativ ny opgave for mange kommuner, der både involverer mange fagligheder og

forskellig sektorlovgivning. Det kan således være en udfordring at koordinere og få

overblik over arbejdsdelingen på tværs af myndigheder og sektorer. Regeringen har

i efteråret 2020 igangsat et tværministerielt udrednings- og analysearbejde. Det skal

blandt andet se nærmere på lovgivning, og hvordan man sikrer den bedst mulige ko-

ordination af klimatilpasningsindsatsen og de bedste rammer for kommunerne til at

håndtere de forskellige oversvømmelseskilder. Regeringen forventer, at det tværmini-

sterielle analysearbejde vil være færdigt i slutningen af 2021 med henblik på politiske

forhandlinger om en samlet national klimatilpasningsplan i 2022.

EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE

AF OVERSVØMMELSE OG EROSION

BOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 91: Orientering om evaluering af planloven m.v. 2021, fra indenrigs- og boligministeren

KAPITEL 5

Sammenfattende

vurdering

Sammenfattende vurderer Bolig- og Planstyrelsen, at de nye regler i planloven om

oversvømmelse og erosion har medvirket til, at kommunerne på et tidligt tidspunkt i

planlægningen kan tage stilling til behovet for afværgeforanstaltninger for oversvøm-

melse og erosion, når der planlægges for nye byområder, fortætning af eksisterende

by, særlige tekniske anlæg eller ændret arealanvendelse. Kravet om afværgeforan-

staltninger har givet kommunerne mulighed for at stille præcise krav til en bygherre

eller ejendomsudvikler om dokumentation for, at der kan byudvikles på det pågæl-

dende sted og med de rette afværgeforanstaltninger.

Samlet set vurderer Bolig- og Planstyrelsen, at reglerne om oversvømmelse og ero-

sion fungerer efter hensigten, og at kommunernes foreløbige anvendelse af reglerne

indikerer, at formålet med reglerne er opfyldt. Nogle af de påpegede udfordringer,

herunder behovet for yderligere vejledning, forventes imødekommet som opfølgning

på det igangsatte tværministerielle analysearbejde og den kommende revision af vej-

ledning om planlægning for forebyggelse af skader ved oversvømmelse og erosion.

Bolig- og Planstyrelsen vurderer på baggrund af indspil fra evalueringen af planloven,

at kommunernes planlægning vil kunne styrkes yderligere, hvis der gives mulighed

for at etablere afværgeforanstaltninger uden for lokalplanområdet, og indgå frivillige

aftaler med bygherre om etablering af afværgeforanstaltninger – inden for eller uden

for lokalplanens område. Dette kan på den ene side fordyre udgifterne for bygherre,

men på den anden side giver det bygherre en mulighed for at opføre byggeri i et om-

råde, hvor det ellers ikke var muligt.

EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE

AF OVERSVØMMELSE OG EROSION

BOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 91: Orientering om evaluering af planloven m.v. 2021, fra indenrigs- og boligministeren

Oversigt over regler i

planloven

Kommuneplan

§ 11 a.

Kommuneplanen skal indeholde retningslinjer for

Lokalplan

...

18) udpegning af områder, der kan blive udsat for oversvømmelse eller erosion, og

for etablering af afværgeforanstaltninger til sikring mod oversvømmelse eller erosion

ved planlægning af byudvikling, særlige tekniske anlæg, ændret arealanvendelse m.v.

i de udpegede områder,

§ 11 b.

Rammer for indholdet af lokalplaner fastsættes for de enkelte dele af kommu-

nen med hensyn til

§ 15.

En lokalplan skal indeholde oplysninger om planens formål og retsvirkninger.

Formålet skal fastlægge den planlægningsmæssige begrundelse, eksempelvis vareta-

gelse af klimatilpasning eller forebyggelse af forurening.

Stk. 2.

I en lokalplan kan der optages bestemmelser om:

...

19) etablering af afværgeforanstaltninger til sikring mod oversvømmelse eller erosion

i områder, der kan blive udsat for oversvømmelse eller erosion, som betingelse for

ibrugtagning af det, som skal sikres mod oversvømmelse,

...

Stk. 10.

I et udpeget område, som kan blive udsat for oversvømmelse eller erosion, jf.

§ 11 a, stk. 1, nr. 18, og hvor der planlægges for byudvikling, særlige tekniske anlæg,

ændret arealanvendelse m.v., skal der optages bestemmelser om sikring af afværge-

foranstaltninger. Der skal desuden optages bestemmelser om, hvorvidt afværgeforan-

staltninger skal etableres før ibrugtagning af det, som skal sikres mod oversvømmelse.

....

14) etablering af afværgeforanstaltninger til sikring mod oversvømmelse eller erosion

ved planlægning af byudvikling, særlige tekniske anlæg, ændret arealanvendelse m.v.

i de udpegede områder, der kan blive udsat for oversvømmelse eller erosion, jf. § 11

a, stk. 1, nr. 18,

§ 11 e.

Kommuneplanen skal ledsages af en redegørelse for planens forudsætninger,

herunder om

Undtagelse fra lokalplan

§ 13, stk. 8.

Ved etablering af et kystbeskyttelsesprojekt eller projekt om ændring af

et kystbeskyttelsesanlæg, jf. kapitel 1 a i lov om kystbeskyttelse, gælder kommunal-

bestyrelsens pligt til at tilvejebringe en lokalplan efter stk. 2 eller § 19, stk. 2, ikke, hvis

tilvejebringelsen af en lokalplan vil forsinke processen med etablering af kystbeskyt-

telsesanlægget væsentligt, og hvis der foreligger særlige omstændigheder, der gør,

at forsinkelsen kan få en væsentlig negativ betydning.

...

12) grundlaget for udpegning af områder, der kan blive udsat for oversvømmelse eller

erosion, jf. § 11 a, stk. 1, nr. 18,

13) etablering af afværgeforanstaltninger til sikring mod oversvømmelse eller erosion

ved planlægning af byudvikling, særlige tekniske anlæg, ændret arealanvendelse m.v.

i de udpegede områder, der kan blive udsat for oversvømmelse eller erosion, jf. nr. 12,

14) kommuneplanens sammenhæng med kommuneplanlægningen i andre kommu-

ner, for så vidt angår afværgeforanstaltninger til sikring mod oversvømmelse eller

erosion ved planlægning af byudvikling, særlige tekniske anlæg, ændret arealanven-

delse m.v. i de udpegede områder, der kan blive udsat for oversvømmelse eller erosi-

on, jf. nr. 12 og 13,

...

Stk. 9.

Kommunalbestyrelsen offentliggør beslutning om, at der ikke tilvejebringes

lokalplan ved etablering af eller ændring af et kystbeskyttelsesanlæg, jf. stk. 8.

EVALUERING AF PLANLOVENS REGLER OM FOREBYGGELSE

AF OVERSVØMMELSE OG EROSION

BOU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 91: Orientering om evaluering af planloven m.v. 2021, fra indenrigs- og boligministeren