L 191 - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 36: Spm., om vurdering af forholdet mellem sundheds- og ældreministerens ændringsforslag og det såkaldte identitetskrav, til Folketingets Lovsekretariat

Sundheds- og Ældreudvalget 2019-20
L 191
Offentligt

Notat til Sundheds- og Ældreudvalget

Om identitetskravet i grundlovens § 41, stk. 2, i forhold til to

ændringsforslag til lovforslag nr. L 191

1. Indledning

3. juni 2020

Sundheds- og Ældreudvalget har til brug for udvalgets behandling af lov-

forslag nr. L 191 anmodet om Lovsekretariatets vurdering af, hvorvidt æn-

dringsforslag nr. 1 og 6 til lovforslaget, jf. udvalgets udkast til betænkning

over lovforslaget offentliggjort den 2. juni 2020 (bilag 7), vil opfylde det så-

kaldte identitetskrav, dvs. kravet om, at et ændringsforslag til et stillet lov-

forslag ikke må have en sådan karakter, at en eventuel vedtagelse af forsla-

get vil stride mod kravet om, at lovforslaget skal gennemgå tre behandlinger i

Folketinget, jf. grundlovens § 41, stk. 2.

Der er efter Lovsekretariatets opfattelse væsentlige betænkeligheder ved, at

ændringsforslag nr. 6 ikke undergives tre behandlinger, men Lovsekretariatet

har ikke fundet belæg for med sikkerhed at mene, at en eventuel vedtagelse

heraf klart må anses som stridende mod kravet om tre behandlinger i Folke-

tinget, jf. grundlovens § 41, stk. 2.

2. Generelt om identitetskravet

Lovsekretariatet kan generelt om identitetskravet bl.a. henvise til sit notat af

28. januar 2015 til Retsudvalget, som blev udarbejdet som svar på et spørgs-

mål om forholdet mellem lovforslag nr. L 69 (folketingsåret 2014-15, 1. sam-

ling), der var under behandling i Retsudvalget, og et ændringsforslag fra

justitsministeren hertil. Generelt om identitetskravet anførte Lovsekretariatet

følgende i notatet:

”Det følger af grundlovens § 41, stk. 2, at et lovforslag ikke kan ved-

tages, forinden det tre gange har været behandlet i Folketinget.

Lovsekretariatet

J.nr.: 19-000795-14

Ændringsforslag nr. 1 vedrører alene en konsekvensændring af lovforslagets titel og omtales

derfor ikke nærmere i notatet.

Side 1 | 7

L 191 - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 36: Spm., om vurdering af forholdet mellem sundheds- og ældreministerens ændringsforslag og det såkaldte identitetskrav, til Folketingets Lovsekretariat

Identitetsproblematikken drejer sig om, hvor omfattende ændringer

der kan foretages i et lovforslag under dets behandling i Folketinget,

uden at den nævnte bestemmelse i grundlovens § 41, stk. 2, kan an-

ses for overtrådt. Man kan sige, at grundlovens § 41, stk. 2, sætter

grænser for, i hvilket omfang et lovforslags identitet kan ændres ved

ændringsforslag.

Grundlovens § 41, stk. 2, opstiller ikke klare grænser for, hvilke æn-

dringer der kan foretages. Besvarelsen af spørgsmålet må bero på

en konkret vurdering i det enkelte tilfælde. Ved denne vurdering må

der lægges vægt på, at alle spørgsmål, der gøres til genstand for lov-

givning, sikres en grundig behandling i Folketinget, og at offentlighe-

den (specielt de, der berøres af lovgivningen) bør have mulighed for

at påvirke lovgivningsprocessen.

Den afgørende retningslinje må på den baggrund være, at hovedsub-

stansen i en af Folketinget vedtagen lov faktisk er blevet undergivet

tre behandlinger. Således må ændringsforslag i hvert fald vedrøre

samme emne som lovforslaget eller sagt med andre ord, så må æn-

dringsforslaget have en indholdsmæssig sammenhæng med lov-

forslaget.

Hvis Folketingets formand anser et ændringsforslag for at være i strid

med grundloven, indstiller formanden til Tinget, at forslaget afvises, jf.

Folketingets forretningsorden § 16, stk. 3. Folketingets formand vil

forinden have forhandlet spørgsmålet med Udvalget for Forretnings-

ordenen, og proceduren forudsætter, at ændringsforslaget ganske

klart er i strid med grundloven.

Hvis et ændringsforslag ikke klart er i strid med grundloven, men

spørgsmålet alligevel rejses, har Udvalget for Forretningsordenen be-

sluttet, at det i første omgang overlades til fagudvalget at beslutte,

hvad der videre skal ske, eventuelt på baggrund af et notat fra Folke-

tingets administration. I fagudvalget må tvivlen om foreneligheden

med grundloven indgå i udvalgets politiske overvejelser om æn-

dringsforslaget.

En omfattende gennemgang af kriterier, der kan indgå i afgørelsen

af, om identitetskravet er opfyldt, og en gennemgang af Folketingets

praksis er gengivet i et notat fra Lovsekretariatet af 31. marts 2000,

der er optrykt som bilag 4 til Udvalget for Forretningsordenens be-

tænkning over B 69 af 3. maj 2000 (Folketingstidende 1999-2000, til-

læg B, side 689 ff.)”

Side 2 | 7

I det omtalte notat af 31. marts 2000 er følgende kriterier ved vurderingen af,

om et ændringsforslag opfylder identitetskravet, anført:



Om ændringsforslaget har samme formål som lovforslaget. Hvis der

alene er tale om at løse det samme problem på en anden måde, kan

det tale for identitet.

Hvornår ændringsforslaget første gang omtales/behandles mere kon-

kret. Hvis det har været omtalt ved førstebehandlingen og stilles i ud-

valgsbetænkningen til 2. behandling, er det alt andet lige mindre be-

tænkeligt, end hvis det uden foromtale stilles som ændringsforslag

dagen før 3. behandling til omdeling under mødet. At muligheden for

et konkret ændringsforslag er omtalt under førstebehandlingen kan

på den baggrund tale for, at identitetskravet er opfyldt.

Om der er tale om at regulere den samme personkreds eller en ny

personkreds. Går ændringsforslaget ud på at regulere en helt ny per-

sonkreds, kan det tale imod identitet, fordi den pågældende gruppe i

givet fald ikke har haft mulighed for at forholde sig til forslaget.

Om der er tale om et ændringsforslag af nogenlunde samme økono-

miske omfang, som lovforslaget. Hvis der er tale om meget store

økonomiske ændringer, kan det tale for, at ændringsforslaget bør un-

dergives 3 egentlige behandlinger (og dermed tale imod identitet).

Om ændringsforslaget fastholder eller fraviger den basale struktur i

lovforslaget. Hvis den basale struktur i lovforslaget fraviges, kan det

tale imod identitet.

Om ændringsforslaget vil medføre ændringer i andre hovedlove end

den lov, der foreslås ændret ved lovforslaget. Ændringer i andre ho-

vedlove vil som udgangspunkt tale imod identitet.

Om ændringsforslaget vedrører samme del af loven, som lovforsla-

get vedrører (f.eks. kan man ikke ved et lovforslag om ændring af

retsplejelovens afsnit om appelbegrænsning lave ændringer om ad-

vokater). Hvis et ændringsforslag således angår en anden del af lo-

ven end lovforslaget, kan det tale imod identitet.

Om det er nødvendigt at ændre lovforslagets titel, eventuel undertitel.

Dette moment vil typisk kun spille en mindre rolle, men en nødvendig

ændring af titlen kan tale imod identitet.



Side 3 | 7



Om ændringsforslaget går ud på en helt ny affattelse af lovforslaget,

hvilket typisk kun spiller en mindre rolle, men det kan tale imod iden-

titet.

Om ændringsforslaget med stor sikkerhed ikke vil blive vedtaget.

Hvis det ikke forventes vedtaget, kan man argumentere for, at det er

mindre væsentligt, om det har været gennem tre egentlige behandlin-

ger.



3. Forslag nr. L 191

Af de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. L 191 fremgår bl.a. føl-

gende:

”I

»Aftale om plan for genåbning af Danmark« noterer partierne sig

bl.a., at genåbningen hviler på et element om isolation af personer,

der er smittet med Coronavirussygdom (covid-19). Et tilbud om isola-

tion uden for hjemmet er

–

sammen med en effektiv teststrategi og

omfattende smitteopsporing

–

et hovedelement i en forsvarlig og tryg

genåbning af samfundet.

Med dette lovforslag ønsker regeringen i den aktuelle situation at ind-

føre mulighed for, at borgere, der er smittet med covid-19, og som af

forskellige årsager risikerer at udsætte deres omgivelser, herunder

nære pårørende, for sundhedsmæssige risici ved fortsat at opholde

sig hjemme, kan lade sig isolere frivilligt på en facilitet, som kommu-

nen stiller til rådighed. Det gælder blandt andet borgere, som grundet

de fysiske rammer i hjemmet vil have vanskeligt ved at gennemføre

Sundhedsstyrelsens råd om velfungerende selvisolation. Der kan

også være et særligt hensyn at tage til sårbare familiemedlemmer,

der tilhører en særlig risikogruppe som for eksempel borgere med

kronisk sygdom.

Aktuelt vil det betyde, at der vil blive fastsat regler om, at kommunal-

bestyrelserne skal tilbyde isolationsfaciliteter ved at indgå aftale med

private leverandører af hoteller, feriecentre og andre kommercielle

overnatningsfaciliteter, som skal etablere og drive frivillige isolations-

faciliteter i forbindelse med håndteringen af covid-19.

Det er dog regeringens opfattelse, at et sådant behov også kan opstå

i andre situationer end den aktuelle situation med håndtering af co-

vid-19. Det kunne f.eks. være i tilfælde af epidemier, større ulykker

og lignende, som håndteres af det regionale og kommunale sund-

hedsberedskab, hvor der opstår sundhedsmæssige risici eller hvor

Side 4 | 7

en borger på grund af en anden sygdom end covid-19 ikke kan op-

holde sig i eget hjem enten på grund af risiko for at smitte andre, der

opholder sig det pågældende sted, og hvor en hensigtsmæssig selv-

isolation af forskellige grunde ikke kan opretholdes eller fordi borge-

ren skal være i karantæne for observation for at udvikle sygdom.

I det lys finder regeringen det hensigtsmæssigt, at såvel kommunal-

bestyrelser som regionsråd generelt skal have pligt til at stille facilite-

ter til rådighed til indkvartering af borgere, der af hensyn til egen eller

andres sundhed, frivilligt vil lade sig isolere, således, at det i den kon-

krete situation kan vurderes, hvilken myndighed der mest hensigts-

mæssigt vil kunne varetage opgaven med at stille indkvarteringsfacili-

teter til rådighed for en nærmere defineret målgruppe.

Regeringen finder, at kommunalbestyrelser og regionsråd bør løse

opgaven og at kommunalbestyrelser og regionsråd, derfor skal have

ansvar for i sådanne særlige tilfælde at stille indkvarteringsfaciliteter

til rådighed for borgere enten ved, at kommunalbestyrelsen eller regi-

onsrådet selv eller i samarbejde med andre kommuner og regioner

stiller indkvarteringsfaciliteter til rådighed for borgere i målgruppen el-

ler ved, at kommunalbestyrelsen eller regionsrådet indgår aftale med

private leverandører om benyttelse af private faciliteter. Aktivering af

forpligtelsen vil således forudsætte en konkret udmøntning af reg-

lerne målrettet den pågældende situation.”

4. Ændringsforslag nr. 6 til forslag til L 191

Ændringsforslag nr. 6, som er stillet af sundheds- og ældreministe-

ren, går ud på, at der i lov om elektroniske kommunikationsnet og -

tjenester indsættes en hjemmel til, at Styrelsen for Patientsikkerhed

kan indhente nummeroplysninger i nummeroplysningsdatabasen

(”118-registret”).

Som nærmere beskrevet i bemærkningerne til ændringsforslaget, har

den foreslåede ændring konkret til formål, at en ny kontaktopspo-

ringsenhed, som skal ligge under Styrelsen for Patientsikkerhed, kan

hjælpe smittede personer med at kortlægge og opspore nære kon-

takter. For at sikre en optimal og proaktiv smitteopsporingsindsats er

det nødvendigt, at den nye kontaktopsporingsenhed får adgang til

kontaktoplysninger på personer, der er testet positiv med covid-19,

og nære kontakter til disse personer.

Ændringsforslaget skal ses i sammenhæng med »Aftale om plan for

genåbning af Danmark« af 8. maj 2020, hvori partierne bag aftalen

bl.a. noterer sig, at genåbningen hviler på fem elementer

–

heraf på

Side 5 | 7

en offensiv teststrategi med testning i både et sundhedsspor og et

samfundsspor, smitteopsporing og isolation af smittede.

5. Kriterier ved afgørelsen af spørgsmålet om identitet

Af de kriterier, der er opregnet i det under afsnit 2 nævnte notat, og som kan

anses for særligt relevante at inddrage i det konkrete tilfælde, kan nævnes,

at:

(Kriterier, der taler for identitet)



Ændringsforslaget synes at varetage samme overordnede formål

som lovforslaget, nemlig at styrke en offensiv teststrategi, smitteop-

sporing og isolation af smittede, der indgår som et blandt fem delele-

menter, som genåbning af Danmark ifølge

”Aftale om plan for genåb-

ning af Danmark” hviler på. Det bemærkes dog, at lovforslaget

mere

specifikt synes at vedrøre isolation af smittede og andre, mens æn-

dringsforslag mere specifikt synes at vedrøre smitteopsporing.

(Kriterier, der taler imod identitet)



Uanset at både ændringsforslaget og lovforslaget vedrører spørgs-

mål om bekæmpelse af covid-19, er der ikke herudover nogen egent-

lig indholdsmæssig sammenhæng mellem ændringsforslaget og lov-

forslaget. Ændringsforslaget giver Styrelsen for Patientsikkerhed ad-

gang til nummeroplysninger fra 118-registeret til brug for smitteop-

sporingsindsatsen, mens lovforslaget vedrører tilbud om frivillig isola-

tion uden for hjemmet i forbindelse med den aktuelle situation med

håndtering af covid-19 og i andre situationer. Ændringsforslaget kan

således ikke siges at være et alternativ til eller udbygning af det op-

rindelige forslag, men derimod en ny ordning, der supplerer forslaget.



Ændringsforslaget indebærer en udvidelse af den personkreds, der

berøres af lovforslaget ved i et videre omfang end lovforslaget at be-

røre nære kontakter til personer, som er testet positiv for covid-19.

Dertil kommer, at personkredsen, der i forvejen berøres af lovforsla-

get, berøres på en anden måde med ændringsforslaget. Det bemær-

kes i den sammenhæng, at lovforslaget omhandler isolation på frivil-

lig basis, hvorimod ændringsforslaget omhandler en myndigheds ad-

gang til nummeroplysninger, herunder hemmelige telefonnumre.



Ændringsforslaget medfører ændring i en anden hovedlov (lov om

elektroniske kommunikationsnet og -tjenester, der hører under Klima-

, Energi- og Forsyningsministeriet) end den, der foreslås ændret ved

lovforslaget (sundhedsloven, der hører under Sundhed- og Ældremi-

nisteriet).



Lovforslagets undertitel, der på nuværende tidspunkt er angivet som

”Frivillige indkvarteringsfaciliteter”,

afspejler efter Lovsekretariatets

Side 6 | 7



opfattelse ikke indholdet af ændringsforslaget, hvilket er meddelt mi-

nisteriet.

Ændringsforslaget vedrører Styrelsen for Patientsikkerheds opgaver

og beføjelser, mens lovforslaget vedrører opgaver, der skal vareta-

ges af regionsråd og kommunalbestyrelser på foranledning af sund-

heds- og ældreministeren.

Indholdet af ændringsforslaget er hverken omtalt under 1. behandling

af lovforslaget eller i bemærkningerne til lovforslaget.

Som det ses, er de nævnte kriterier ikke entydige, ligesom det er vigtigt at

holde sig for øje, at ikke alle de nævnte kriterier indgår med samme vægt i

den samlede afvejning af, om identitetskravet er opfyldt. Den afgørende ret-

ningslinje må som nævnt ovenfor være, at hovedsubstansen i et af Folketin-

get vedtaget lovforslag faktisk er undergivet tre behandlinger.

6. Lovsekretariatets vurdering

Lovsekretariatet finder, at det giver anledning til tvivl, om ændringsforslaget

er i overensstemmelse med identitetskravet i grundlovens § 41, stk. 2.

På den ene side kan det hævdes, at der er identitet, da ændringsforslaget og

lovforslaget synes at varetage samme overordnede formål.

På den anden side kan det hævdes, at der ikke er identitet, navnlig på grund

af, at der

–

ikke udover det overordnede formål om bekæmpelse af covid-19

–

er en umiddelbar indholdsmæssig sammenhæng mellem ændringsforslaget

og lovforslaget, der henholdsvis vedrører frivillig isolation af smittede og an-

dre og adgang til nummeroplysninger som led i smitteopsporing, og at den

udvidede personkreds, der berøres af ændringsforslaget, dermed berøres på

en anden måde, end der er lagt op til med selve lovforslaget.

Folketinget har normalt en relativt lempelig praksis med hensyn til at stille

ændringsforslag, og det er kun ændringsforslag, der åbenbart mangler tilknyt-

ning til det fremsatte lovforslag, der afvises.

Der er efter Lovsekretariatets opfattelse væsentlige betænkeligheder ved, at

ændringsforslag nr. 6 ikke undergives tre behandlinger, men Lovsekretariatet

har ikke fundet belæg for med sikkerhed at mene, at en eventuel vedtagelse

heraf klart må anses som stridende mod kravet om tre behandlinger i Folke-

tinget, jf. grundlovens § 41, stk. 2.

Det bemærkes i tilknytning til spørgsmålet om identitet, at hovedformålet med

kravet om tre behandlinger er at understøtte en grundig behandling af lov-

forslag. I sammenhæng hermed bemærkes, at der generelt består en øget ri-

siko for en mindre grundig behandling af ændringsforslag, som ikke nødven-

digvis undergives samme former for høring som det stillede lovforslag. Øn-

sket om en god lovkvalitet taler således mere generelt for, at man bør være

tilbageholdende med at stille ændringsforslag, der savner en klar indholds-

mæssig sammenhæng med det pågældende lovforslag.

Side 7 | 7