Indfødsretsudvalget 2019-20
L 83 Bilag 2
Offentligt
2123865_0001.png
Asiatisk Plads 2
DK-1448 København K
Telefon +45 33 92 00 00
Telefax +45 32 54 05 33
E-mail: [email protected]
http://um.dk
Bilag
Journalnummer
Kontor
1
2019-42206
Borgerservice, Bistand og
Beredskab
12. december 2019
Høringsnotat - forslag til lov om ændring af lov om
udenrigstjenesten (begrænsning af adgang til bistand fra
udenrigstjenesten)
Udenrigsministeriet har den 20. november 2019 sendt lovforslaget til lov
om ændring af lov om udenrigstjenesten i høring hos følgende
organisationer:
Advokatrådet (Advokatsamfundet), Amnesty International, Børnerådet,
Børne- og Kulturchefforeningen, Børns Vilkår, Danes Worldwide,
Danmarks Rederiforening, Danmarks Rejsebureau Forening, Dansk
Arbejdsgiverforening, Dansk Erhverv, Dansk Flygtningehjælp, Dansk
Industri,
DFUNK
–
Dansk Flygtningehjælp Ungdom, Dansk
Socialrådgiverforening,
Danske
Advokater,
Den
Danske
Dommerforening,
Den
Danske
Helsinki-Komité
for
Menneskerettigheder,
DIGNITY
–
Dansk Institut Mod Tortur,
Dokumentations- og Rådgivningscentret om Racediskrimination,
Domstolsstyrelsen, Foreningen af Udlændingeretsadvokater, Færøernes
Landsstyre, Naalakkersuisut (Grønlands Selvstyre), HK/Danmark,
Indvandrerrådgivningen, Institut for Menneskerettigheder, KL, Knud
Vilby (på vegne af Fredsfonden), Kvindernes Internationale Liga for Fred
og Frihed (Kvindefredsligaen), Landsforeningen Adoption & Samfund,
Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Landsorganisation af
kvindekrisecentre (LOKK), Mellemfolkeligt Samvirke, Plums Fond for
fred, økologi og bæredygtighed (Tidl. Fredsfonden), Præsidenten for
Vestre Landsret, Præsidenten for Østre Landsret, Red Barnet,
Rejsearrangører i Danmark, Retspolitisk Forening, Rigsadvokaten,
Rigspolitiet, Politiets Efterretningstjeneste, Røde Kors, Rådet for Etniske
Minoriteter, samtlige byretter, SOS Racisme, Ældresagen, Ægteskab uden
grænser og 3F.
Der henvises i øvrigt til
Udenrigsministeriets hjemmeside
www.um.dk
 L 83 - 2019-20 - Bilag 2: Høringssvar og høringsnotat, fra udenrigsministeren
2123865_0002.png
2
Udenrigsministeriet har modtaget høringssvar fra:
Advokatsamfundet, Amnesty International, Byretterne, Danes
Worldwide, Dansk Arbejdsgiverforening, Den Danske Helsinki Komité
for Menneskerettigheder, Foreningen af Udlændingeretsadvokater,
Institut for Menneskerettigheder, KL, Naalakkersuisut (Grønlands
Selvstyre), Retspolitisk Forening, Rigsadvokaten, SOS Racisme, Vestre
Landsret, Ældresagen og Østre Landsret.
FN’s Specialrapportør
for udenretlige, summariske eller vilkårlige
henrettelser har desuden sendt en henvendelse den 29. november
vedrørende danske tiltag overfor danske fremmedkrigere med frist for
besvarelse og offentliggørelse den 28. januar 2020.
De modtagne høringssvar vedlægges.
Følgende har afgivet høringssvar, men har ikke bemærkninger til
lovforslaget:
Danes Worldwide, KL, Naalakkersuisut
Rigsadvokaten og Ældresagen.
(Grønlands
Selvstyre),
Følgende har ikke ønsket at udtale sig om lovudkastet:
Byretterne, Dansk Arbejdsgiverforening, Vestre Landsret og Østre
Landsret
Nedenfor gennemgås de indkomne høringssvar opdelt efter emner. Under
hvert emneområde angives de enkelte organisationers hovedsynspunkter
samt Udenrigsministeriets kommentarer hertil. Udenrigsministeriets
kommentarer til høringssvarene er anført med fed skrift.
Høringssvarene
1. Generelle bemærkninger
Advokatsamfundet
bemærker, at danske statsborgere og andre, som kan
være berettiget til konsulær bistand, muligvis opholder sig i lejre og
fængsler, eksempelvis i det nordlige Syrien, hvor forholdene er særdeles
vanskelige, ligesom at det er almindeligt kendt, at der foregår alvorlige
menneskerettighedskrænkelser i disse områder. Samtidig bemærkes det, at
der kan være særligt sårbare grupper i den personkreds, som de foreslåede
regler finder anvendelse på, herunder (pga. situationen i området) kvinder
 L 83 - 2019-20 - Bilag 2: Høringssvar og høringsnotat, fra udenrigsministeren
3
og i visse tilfælde børn. Afskæring eller begrænsning af konsulær bistand
kan derfor have alvorlige konsekvenser.
Den Danske Helsinki Komité for Menneskerettigheder
finder, at
forslaget er i strid med grundlæggende danske retssikkerhedsprincipper og
anbefaler, at det ikke nyder fremme. Det fremhæves, at det er et vigtigt
element i statsborgerbegrebet, at danske statsborgere kan modtage bistand
fra danske repræsentationer under ophold i udlandet.
Foreningen af Udlændingeretsadvokater
finder, at lovforslaget ikke
bør fremsættes. Det bemærkes, at det er en stærk svækkelse af danske
statsborgeres rettigheder, hvis de fratages muligheden for konsulær
bistand fra udenrigstjenesten, såfremt vedkommende kommer i konflikt
med udenlandske myndigheder.
SOS Racisme
fremhæver, at Danmark bør opretholde sine forpligtelser
over for egne borgere og borgere fra lande, som Danmark har
samarbejdsaftaler med. Det fremhæves, at Danmark bør hjemtage egne
statsborgere, inkl. dem der for nyligt har fået frataget dansk
statsborgerskab samt deres børn og yde dem besøg i fængsler og fangelejre
mv.
Udenrigsministeriet bemærker, at formålet med lovforslaget er at
give udenrigstjenesten en lovbestemt mulighed for at afskære eller
begrænse adgangen til bistanden for fremmedkrigere. Det fremgår
af pkt. 1 i bemærkningerne, at regeringen finder, at de
fremmedkrigere, som har kæmpet imod danske værdier om
demokrati og frihed, er uønskede i Danmark. Da de forlod
Danmark, vendte de den danske stat ryggen, og kan nu ikke med
rimelighed forvente, at den danske udenrigstjeneste yder dem
bistand i udlandet.
2. Personkredsen omfattet af lovændringen
Den Danske Helsinki Komité for Menneskerettigheder
anfører, at
det er uklart afgrænset i forslaget, hvilken personkreds, udover
fremmedkrigere, der skal kunne afskæres fra bistand.
Foreningen af Udlændingeretsadvokater
anfører, at lovforslagets
rækkevide synes at række langt ud over de såkaldte Syrienskrigere og
omfatter personer, som forventes at foretage handlinger, der vil indebære
en fare eller forøge faren for den danske stats sikkerhed eller andre staters
sikkerhed.
 L 83 - 2019-20 - Bilag 2: Høringssvar og høringsnotat, fra udenrigsministeren
4
Institut for Menneskerettigheder
anbefaler, at rækkeviden af den
foreslåede bestemmelse præciseres yderligere i bemærkningerne til
lovforslaget især med fokus på personer, der ikke deltager aktivt i
kamphandlingerne og mindreårige. Instituttet anbefaler desuden, at
bemærkningerne i lovforslaget bør nuanceres for så vidt angår afskæring
eller begrænsning af børns adgang til konsulær bistand.
SOS Racisme
er uenig i lovforslaget og finder det ikke rimeligt, at det
ikke er formuleret klart, hvilke grupper man vil nægte bistand.
Udenrigsministeriet bemærker, at det fremgår af lovforslagets
bemærkninger under pkt. 2.4.2.2, at lovforslaget i praksis vil blive
anvendt på de personer, der i almindelig tale betegnes som
fremmedkrigere. Det drejer sig bl.a. om personer, der er udrejst af
Danmark for at tilslutte sig en fjendtlig væbnet styrke i f.eks. Syrien
eller Irak.
Den foreslåede bestemmelses ordlyd er blevet præciseret med
henblik på at sikre, at lovforslaget kun finder anvendelse, når der er
grund til at antage, at en person har opholdt sig i et af de særlige
konfliktområder, som justitsministeren har udpeget i medfør af
straffelovens § 114 j eller har deltaget i aktiviteter i udlandet, der kan
indebære eller forøge en fare for statens eller andre staters
sikkerhed. Aktiviteter, der kan indebære eller forøge en væsentlig
trussel mod den offentlige
orden samt henvisningen til ”har til
hensigt at deltage
i”
udgår af lovforslagets bestemmelse. Der
henvises i øvrigt til pkt. 2.4.2.2 i lovforslagets bemærkninger.
For så vidt angår bemærkningen fra Institut for
Menneskerettigheder angående børn, fremgår det af pkt. 2.4.2.2 i
bemærkningerne, at børn, som er rejst med deres forældre til et
konfliktområde
–
eller født i et konfliktområde
–
fortsat vil kunne
modtage bistand i overensstemmelse med udenrigstjenestens
almindelige praksis. Bistanden ydes ud fra en konkret,
skønsmæssig vurdering af den pågældendes situation og de
praktiske muligheder, herunder sikkerhedssituationen.
Derimod kan udenrigstjenestens bistand til personer under 18 år
afskæres eller begrænses, hvis der er grund til at antage, at de har
deltaget i aktiviteter i udlandet, der kan indebære eller forøge en fare
for statens eller andre staters sikkerhed. Som udgangspunkt vil dette
 L 83 - 2019-20 - Bilag 2: Høringssvar og høringsnotat, fra udenrigsministeren
5
gøre sig gældende, hvis det må antages, at en person under 18 år har
modtaget våbentræning e.l.
3. Faktisk forvaltningsvirksomhed
Advokatsamfundet
finder, at en beslutning om at afskære eller begrænse
udenrigstjenestens bistand har en sådan karakter, at den reelt vil være en
afgørelse i forvaltningsretlig forstand eller i det mindste bør være ledsaget
af de samme retssikkerhedsgarantier.
Amnesty International
fremhæver, at afgørelsen af om den pågældende
skal ydes bistand fra udenrigstjenesten, eller om han eller hun skal afskæres
fra bistand, må anses for at være en egentlig forvaltningsretlig afgørelse.
Amnesty International anbefaler, at lovforslaget ændres, således at det
udtrykkeligt fremgår, at den person, som formodes at være
fremmedkriger/have opholdt sig i et konfliktområde, har partsbeføjelser,
herunder begrundelse, partshøring, kontradiktion mv., samt at en person
omfattet af bestemmelsen får mulighed for
–
inden for rammerne af den
almindelige strafferetspleje
–
at forsvare sig mod anklagerne.
Den Danske Helsinki Komité for Menneskerettigheder
anfører, at
Udenrigsministeriets
bistand
har
karakter
af
faktisk
forvaltningsvirksomhed med den konsekvens, at forvaltningslovens regler
om begrundelse og partshøring ikke finder anvendelse. Det forekommer
dog i strid med fundamentale retssikkerhedsmæssige principper at blive
afskåret fra myndighedernes bistand uden at kende begrundelsen herfor
og uden adgang til kontradiktion, rekurs eller evt. domstolsprøvelse.
Institut for Menneskerettigheder
anbefaler, at Udenrigsministeriet
foretager de nødvendige tilpasninger af bemærkningerne i lovforslaget i
lyset af, at afskæring eller begrænsning af adgang til konsulær bistand må
anses for at være en afgørelse i forvaltningslovens forstand, herunder at
der i udgangspunktet skal ske partshøring.
Retspolitisk Forening
anbefaler primært, at lovforslaget trækkes tilbage,
subsidiært, at det i bemærkningerne klart understreges, at retten til at
henvende sig til en dansk diplomatisk repræsentation er uanfægtet, samt
at repræsentationens afgørelse om ydelse af bistand er at anse for
afgørelsesvirksomhed og dermed omfattet af forvaltningslovens regler om
aktindsigt og partshøring mv. Foreningen finder, at en afgørelse om
afvisning af konsulær bistand kræver en grundig sagsbehandling, hvorfor
denne afgørelse vil være omfattet af forvaltningslovens bestemmelser om
retten til aktindsigt mv.
 L 83 - 2019-20 - Bilag 2: Høringssvar og høringsnotat, fra udenrigsministeren
6
Det er Udenrigsministeriets vurdering, at udenrigstjenestens ydelse
af konsulær bistand og anden bistand har karakter af faktisk
forvaltningsvirksomhed. Det skyldes bl.a. at udenrigstjenestens
ydelse af bistand ofte vurderes og justeres løbende.
Udenrigstjenestens dispositioner vil i særlige tilfælde kunne udgøre
afgørelser i forvaltningslovens forstand. I så fald vil
forvaltningsloven finde anvendelse. Dette præciseres i lovforslagets
bemærkninger, jf. pkt. 2.4.2.3, ligesom det fremgår, at
udenrigstjenesten
–
under alle omstændigheder
–
i videst muligt
omfang vil søge at inddrage de personer, over for hvem
udenrigstjenesten overvejer at afskære eller begrænse bistanden i
medfør af den foreslåede bestemmelse. Udenrigstjenesten vil
således i videst muligt omfang gøre de pågældende personer
bekendte med de oplysninger som udenrigstjenesten inddrager i
sagsoplysningen, herunder for at give de pågældende personer
mulighed for at komme med eventuelle bemærkninger til
oplysningerne.
4. Mistankekravet
Institut for Menneskerettigheder
anbefaler, at mistankekravet skærpes,
således at der eksempelvis skal være konkrete grunde til at antage, at en
person vil deltage eller har deltaget i de nævnte aktiviteter.
Udenrigsministeriet har i lovbemærkningerne, jf. pkt. 2.4.2.2,
præciseret, at der foretages et skøn af, om der i de enkelte sager
foreligger tilstrækkeligt konkrete oplysninger til at opfylde
mistankekravet (”grund til at antage”). Det
præciseres i
lovbemærkningerne, at udenrigstjenestens skøn i praksis i vidt
omfang baserer sig på, om andre danske myndigheder har truffet
afgørelser, dispositioner mv. vedrørende konkrete personer, der som
altovervejende hovedregel vil betyde, at betingelserne i den
foreslåede bestemmelse vil kunne anses for opfyldt. Som eksempler
nævnes; afgørelser om inddragelse eller nægtelse af udstedelse af
pas efter paslovens § 2, stk. 1, nr. 4, domsfældelse eller
varetægtsfængsling
in absentia
for overtrædelse af en eller flere
bestemmelser i straffelovens kapitel 12 og 13, udenlandske
retsafgørelser eller oplysninger fra pålidelige udenlandske
myndigheder eller en vurdering fra PET.
Det fremgår af lovbemærkningerne, jf. pkt. 2.4.2.2, at
udenrigstjenesten som udgangspunkt vil yde den sædvanlige
bistand i overensstemmelse med tjenestens praksis, hvis der ikke
 L 83 - 2019-20 - Bilag 2: Høringssvar og høringsnotat, fra udenrigsministeren
2123865_0007.png
7
foreligger et af de nævnte objektive grundlag eller en vurdering fra
PET eller andre relevante myndigheder, der giver grund til at
antage, at en person har deltaget i aktiviteter, hvor dette kan
indebære eller forøge en fare for statens eller andre staters
sikkerhed.
5. EU-retten
Institut for Menneskerettigheder
anbefaler, at Udenrigsministeriet
præciserer i bemærkningerne, at andre EU-lande ligesom Danmark er
underlagt et princip om ikke-diskrimination med den virkning, at danske
statsborgere efter omstændighederne kan få en bedre behandling ved at
henvende sig til andre EU-landes repræsentationer
–
også i såkaldte ikke-
hastende tilfælde.
SOS Racisme
anfører, at de er usikre på, om lovændringen overholder
EU-retten.
Der henvises til pkt. 8 i lovbemærkningerne, hvor det fremgår, at det
følger af artikel 2, stk. 1, i Rådets direktiv 2015/637/EU, jf. artikel
20, stk. 2, litra c, i Traktaten om Den Europæiske Unions
Funktionsmåde, samt artikel 46 i Den Europæiske Unions charter
om grundlæggende rettigheder, at Danmark skal yde konsulær
bistand til ikkerepræsenterede unionsborgere i tredjelande på
samme vilkår som til danske statsborgere. Kravet om ikke-
diskrimination gælder alle EU lande.
Det bemærkes, at en dansk statsborger kun kan søge om konsulær
bistand hos et andet EU-land, såfremt Danmark ikke er
repræsenteret i det pågældende land ved en ambassade, et konsulat
eller en honorær konsul, som kan yde konkret konsulær beskyttelse
i en given sag.
Lovforslaget vurderes at være i overensstemmelse med EU-retten.
Ændringer i lovforslaget
De modtagne høringssvar har givet anledning til enkelte præciseringer i
lovforslagets bestemmelse samt de almindelige bemærkninger. Den
lovtekniske gennemgang hos Justitsministeriet har medført enkelte
redaktionelle og lovtekniske justeringer.
Lovudkastet er blevet justeret som følger:
 L 83 - 2019-20 - Bilag 2: Høringssvar og høringsnotat, fra udenrigsministeren
8
-
§ 1, stk. 4: personkredsen omfattet af bestemmelsen er blevet
præciseret, idet bl.a. aktiviteter, der indebærer en alvorlig trussel
mod den offentlige orden er blevet fjernet. Bestemmelsen har nu
følgende ordlyd:
”Udenrigstjenestens
bistand til en person kan afskæres eller begrænses, når der
er grund til at antage, at den pågældende uden tilladelse er indrejst eller har
opholdt sig i et område som nævnt i straffelovens § 114 j, stk. 3, eller har
deltaget i aktiviteter i udlandet, der kan indebære eller forøge en fare for statens
eller andre staters sikkerhed.”
Afsnittet om faktisk forvaltningsvirksomhed i lovforslagets
almindelige bemærkninger, jf. pkt. 2.4.2.3 er blevet uddybet med
henblik på at imødekomme en række høringssvar.
Af bemærkningerne fremgår således nu,
”at
det ikke kan udelukkes,
at udenrigstjenestens dispositioner i særlige tilfælde vil kunne udgøre afgørelser
i forvaltningslovens forstand. Udenrigstjenesten vil under alle omstændigheder i
videst muligt omfang søge at inddrage de personer, over for hvilke
udenrigstjenesten overvejer at afskære eller begrænse bistanden i medfør af den
foreslåede bestemmelse. Udenrigstjenesten vil således i videst muligt omfang gøre
de pågældende personer bekendte med de oplysninger som udenrigstjenesten
inddrager i sagsoplysningen, herunder for at give de pågældende personer
mulighed for at komme med eventuelle bemærkninger til oplysningerne.”
-