L 39 - 2019-20 - Bilag 10: Svar på spørgsmål, som ordførere fra energiforligskredsen har stillet til klima- energi- og forsyningsministeren på et møde d. 9/12-19, der bl.a. omhandlede støtte til biogas

Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget 2019-20
L 39 Bilag 10
Offentligt

Opfølgning på møde i forligskredsen den 9. december 2019

svar på spørgsmål om L 39 om støtte til biogas

Center

Grøn Omstilling

Dato

11. december 2019

J nr.

2019-1653

/ JELOR

På mødet i forligskredsen den 9. december 2019 om lovforslag L 39 om støtte til

biogas, blev der rejst en række spørgsmål til skriftlig besvarelse.

Spørgsmål 1.

Er det muligt at ændre lovforslaget, så der tildeles en økonomisk kompensation til

de investorer, som alternativt vil blive omfattet af den fremsatte dispensationsord-

ning?

Svar:

Det vurderes som tvivlsomt, om det vil være i overensstemmelse med EU-retten,

herunder de statsstøtteretlige regler, at udbetale en kompensation af denne karak-

ter, og uden at virksomhederne leverer en modydelse.

Det vil herudover være ganske vanskeligt at vurdere, hvor stor en kompensation,

der i givet fald ville skulle være tale om. Med udgangspunkt i de ekspropriationsret-

lige regler, ville kompensationen som minimum skulle omfatte fuldstændig erstat-

ning for det lidte tab, som udover tabte investeringer bl.a. vil omfatte den forvente-

de indtjening i den berettigede støtteperiodes længde.

En sådan ændring vil endvidere kræve, at L39 trækkes tilbage, og at der udarbej-

des et revideret lovforslag, som vurderes at skulle i fornyet høring.

Et nyt lovforslag vil også betyde, at der ikke lukkes ned for nye støttemodtagere pr.

1. januar 2020. Det betyder, at der er en risiko for, at yderligere projekter kan nå at

komme med ind i de nuværende ordninger og dermed øge støtteomkostningerne.

En tilbagetrækning af L39 vurderes at bidrage til forøget usikkerhed for investorer-

ne, idet alt tyder på, at projektudviklere og støttemodtagerne har indstillet sig på de

besluttede kriterier og skæringsdatoer fra 8. februar og 4. april aftalerne.

Baggrund

I det følgende redegøres kort for baggrunden for fastsættelse af kriterier for dispen-

sation, hvor hensynet til at undgå ekspropriation har vejet tungt.

8. februar aftalen

Forligskredsen bag energiaftalen fra 2018 aftalte den 8. februar 2019 vilkår for luk-

ning for de fem eksisterende støtteordninger til anvendelse af biogas. To centrale

elementer i aftalen var stop for nye anlæg pr. 1. januar 2020 samt en dispensati-

Side 1/7

L 39 - 2019-20 - Bilag 10: Svar på spørgsmål, som ordførere fra energiforligskredsen har stillet til klima- energi- og forsyningsministeren på et møde d. 9/12-19, der bl.a. omhandlede støtte til biogas

onsordning for projekter, som er nået langt i etableringsfasen. Dispensationsmodel-

len er fastlagt ud fra et hensyn om at undgå ekspropriation.

I dispensationsordningen var fastsat to centrale kriterier, som skal opfyldes for at

opnå dispensation for kravet om idriftsættelse inden 1. januar 2020.

1. Det skal dokumenteres, at der senest 8. februar 2019 er foretaget en irre-

versibel investering i den fysiske etablering af et anlæg, der anvender bio-

gas efter en gældende støtteordning.

2. Senest 8. februar 2019 skal der være opnået myndighedsgodkendelser

(VVM-tilladelse og en miljøgodkendelse) i det omfang, at dette er påkrævet

for projektet.

4. april aftalen

Efter aftalen i forligskredsen 8. februar 2019 blev der fra branchen og på baggrund

af oplysninger om konkrete projekter gjort opmærksom på, at der var projekter som

kom i klemme pga. udmeldingen om stop for støtte.

På den baggrund besluttede forligskredsen den 4. april 2019 at forlænge og udvide

dispensationsordningen, så kravet om myndighedsgodkendelse (VVM-tilladelse og

miljøgodkendelse) blev udskudt til 1. juli 2019. Kravet om irreversible investeringer

pr. 8. februar blev fastholdt. Projekter, som blev omfattet af de eksisterende støtte-

ordninger som følge af udskydelsen, finansieredes ved at nedskrive puljen på 240

mio. kr. årligt til VE-gasser, som var blevet afsat med energiaftalen fra 2018.

Derudover blev der indsat en ny dispensationsadgang, så projekter med en aftale

om tilslutning til gasnettet inden udgangen af 2019 kan blive omfattet, selvom pro-

jektet skulle blive forsinket af forhold, som projektejeren ikke har indflydelse på.

Energistyrelsen har udarbejdet offentlige udmeldinger til projektudviklerne og til de

eksisterende støttemodtagere ad to omgange baseret på forligskredsens aftaler.

Dette har haft til hensigt, at oplyse projektudviklerne om risikoen ved at fortsætte

udviklingen af biogasprojekter, som ikke kan nå at komme med på de eksisterende

biogasstøtteordninger. Investorerne har på den baggrund indrettet sig efter disse

udmeldinger, som har til hensigt at varsle investorerne og at undgå tab i form af

strandede investeringer.

Vurderinger af et ændret lovforslag med kompensationsmodel

Hvis dispensationsordningerne, som nævnt på forligskredsmødet den 9. december

2019, suppleres med en kompensationsmodel, vil det med henblik på det sidste

være nødvendigt at tage udgangspunkt i en hypotetisk vurdering af, om der ville

have været tale om ekspropriation og dermed krav om fuld erstatning for det tab,

der ville være lidt, hvis der ikke havde været en dispensationsadgang, og som følge

af de udmeldinger, der er kommet i forlængelse af de tidligere aftaler i forligskred-

sen. Justitsministeriet har tidligere vurderet, at dette ikke kunne udelukkes, hvilket

er baggrunden for, at dispensationsmuligheden er foreslået indsat i loven. Såfremt

en kompensationsmodel i stedet vælges, må udgangspunktet være, at denne som

minimum skulle dække de beløb, der må forventes ved erstatning som følge af

Side 2/7

ekspropriation. En erstatning eller kompensation ville ikke alene skulle dække

egentlige udgifter til investeringer i projektet, men også tabt fremtidig indtjening,

dvs. indtjening i hele den forventede støtteperiode.

Det er yderst vanskeligt at vurdere de samlede beløbsstørrelser heraf, da det vil

bero på en hypotetisk vurdering af, hvilke dokumenterede tab, de enkelte virksom-

heder konkret ville kunne fremvise, havde der været tale om en ekspropriationssag.

Hvis kompensationsmodellen anvendes, må udgifterne til kompensation dog for-

ventes at være betydelige, bl.a. fordi det formentlig vil være nødvendigt at indlægge

en sikkerhedsmargin, der sikrer, at alle får det, de potentielt ville have ret til, hvis

retssager om ekspropriation skal undgås.

Det vurderes at være tvivlsomt, om det vil være i overensstemmelse med EU-

retten, herunder de statsstøtteretlige regler, at udbetale en kompensation af denne

karakter, og uden at virksomhederne leverer en modydelse.

Det skal endvidere fremhæves, at VE- og klimaeffekten ved øget anvendelse af

biogas vil være tabt med kompensationsmodellen.

Spørgsmål 2.

Hvordan ser de samlede forventede støtteomkostninger ud til biogas, samt udgifter

til de anlæg, som får dispensation efter 4. april-aftalen (pga. udskudt skæringsdato

for myndighedsgodkendelser til 1. juli 2019)?

Svar:

Rationalet bag energiaftalen fra 2018 er at stoppe for tilgangen af nye anlæg på de

eksisterende støtteordninger til biogas med henblik på at begrænse statens støtte-

omkostninger og skabe budgetmæssig sikkerhed. Dette sammenholdt med at ud-

bygningen med biogas langt overstiger forventningerne fra 2012.

Udviklingen i vurderingen af støtteomkostninger til biogas

Grundlaget for energiaftalen var en fremskrivning baseret på Basisfremskrivningen

2018 fra april 2018, hvoraf det fremgik, at den samlede produktion af biogas ville

vokse til ca. 22 PJ i 2023. De forventede udgifter i 2023 blev på daværende tids-

punkt estimeret til at udgøre ca. 2,2 mia. kr. årligt (prisniveau 2018), jf. PSO-

fremskrivning fra maj 2018 .

Dette grundlag blev også anvendt i forbindelse med besvarelsen af spørgsmål 276,

alm. del stillet d. 16. maj 2018 af Søren Egge Rasmussen (EL). Det fremgår heraf,

at de samlede forventede støtteomkostninger til biogas for perioden 2024-2030

blev opgjort til i alt ca. 11 mia. kr. for perioden 2024-2030.

https://ens.dk/sites/ens.dk/files/Analyser/20180501_notat_til_offentliggoerelse_-pso-

fremskrivning_pba_bf2018_med_ve-andele.pdf

s.2

Side 3/7

Støtteordningerne til elproduktion og opgradering er udformet, så der ikke skal sø-

ges om tilsagn på forhånd. Kendskabet til kommende projekter er dermed baseret

på oplysninger, der er indhentet fra branchen. Der er derfor stor usikkerhed om-

kring de forventede støtteomkostninger, da disse afhænger af en række faktorer,

herunder hvorvidt projekterne faktisk bliver realiseret eller ej, mængden af faktisk

produceret biogas, samt el- og gasprisens udvikling, der har betydning for støtte-

satserne. Udviklingen i udbygningen med biogasanlæg blev fulgt i efteråret 2018,

og der blev på det grundlag udarbejdet et beslutningsgrundlag (jf. tabel 1), der blev

præsenteret for forligskredsen d. 8. februar 2019.

Tabel 1. Forventning til støttemængder - effekt af stopmodel

Forventet biogasproduktion, PJ

Forventet uden tiltag, seneste prog-

nose,

Stopmodel, seneste prognose,

Stopmodel, forventet v. energiaftale

2018

2019

16,8

2020

21,5

20,9

20,7

0,7

2021

25,5

23,8

21,8

1,7

2022

28,4

23,8

21,8

4,6

2023

28,4

23,8

21,8

4,6

2024

28,4

23,8

21,8

4,6

2025

28,4

23,8

21,8

4,6

Effekt af stopmodel, seneste progno- -

Forventet støtteudgift, mio. kr.

Forventet uden tiltag, seneste prog-

nose

Stopmodel, forventet seneste prog-

nose

Stopmodel, forventet v. energiaftale

2018

Effekt af stopmodel v. ny prognose

1.449

1.667

1.868

1.806

1.795

-62

2.488

2.306

2.088

-182

2.725

2.242

2.031

-483

2.622

2.155

1.952

-467

2.531

2.080

1.883

-452

2.444

2.006

1.816

-437

Anm: For sammenlignelighed er udgifterne forudsat ved energiaftalen genberegnet med ny forventning til gaspris

Kilde: EFKM

Ovenstående opgørelse er baseret på, at projekterne ville blive realiseret, og under

forudsætning af, at der forelå irreversible investeringer og de fornødne VVM-

tilladelser.

I august 2019 har Energistyrelsen udarbejdet en ny basisfremskrivning (BF 2019),

som indeholder en vurdering af udbygningen, der svarer til de forventninger, der lå

til grund for 4. april aftalen.

Stigningen i støtteomkostningerne fra ovenstående oversigt fra februar 2019 til den

nye basisfremskrivning skyldes dels en stigning i de forventede mængder samt

ændringer i primært gasprisen.

Den tilhørende PSO-fremskrivning med de senest opdaterede støttesatser som

reflekterer udviklingen i el- og gaspriser, blev offentliggjort d. 7. november 2019.

Disse tal svarer således til den seneste udgiftsfremskrivning, som blev præsenteret

for forligskredsen den 9. december 2019.

Side 4/7

Biogasstøtte frem til 2023

3500

3000

2500

Mio. kr.

2000

1500

1000

500

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Figur 1. Udgifter til anvendelse af biogas, PSO-fremskrivning november 2019, mio. kr.

Energistyrelsen følger fortsat udbygningen og status for de projekter, der er kend-

skab til. Den endelige opgørelse af hvor mange anlæg, der når at opfylde dispensa-

tionskriterierne, og som dermed kan blive omfattet af de nuværende støtteordnin-

ger, vil først foreligge, når de respektive anlægsejere efter lovens vedtagelse har

ansøgt og fået tildelt et endeligt tilsagn om støtte

Støtteomkostninger til anlæg med dispensation som følge af udskydelsen af dato

for VVM godkendelse til 1. juli 2019

Med beslutningen d. 4. april blev der aftalt dispensation til projekter, hvor der er

foretaget irreversible investeringer inden 8. februar 2019 og hvor VVM godkendelse

foreligger efter 8. februar og inden 1. juli 2019. Det blev samtidig aftalt, at disse

projekter skulle finansieres ved nedskrivning af puljen til nye grønne gasser på 240

mio. kr. årligt.

Den foreløbige vurdering af finansieringsomfanget tyder på, at der ikke vil være

midler tilbage i puljen, hvilket blev oplyst på møde i energiforligskredsen d. 29. ok-

tober 2019.

Spørgsmål 3.

Hvilken CO2-effekt er der i 2030 ved at støtte biogas i det omfang, som der nu må

forventes.

Svar:

Side 5/7

Hvis biogassen fortrænger naturgas, og effekten af mindsket metanudledning fra

opbevaring og lagring af gylle medregnes, skønnes den samlede CO2-effekt i 2030

at være på ca. 1,7 mio. ton CO2-ækvivalenter.

Det skal bemærkes, at effekten af den forventede øgede anvendelse af biogas

indgår i Basisfremskrivningen 2019.

Spørgsmål 4.

Hvilken rolle kan biogasfyrede kraftvarmeanlæg spille for elforsyningssikkerheden,

og hvilken rolle spiller støtten i den sammenhæng?

Svar:

Opgraderet biogas som tilføres gasnettet kan i fremtiden spille en vigtig rolle i for-

hold til at omstille anvendelsen af ledningsgas til vedvarende energi. Dermed vil

den nuværende støtte til biogas og andre grønne gasser på sigt også kunne bidra-

ge til at sikre et grundlag for at opretholde elforsyningssikkerheden, hvis prissigna-

lerne i elmarkedet understøtter fastholdelsen af en termisk elkapacitet baseret på

gas.

Spørgsmål 5.

Hvilke investeringer vil være irreversible investeringer i forbindelse med dispensati-

onsordningen.

Svar:

Da projektplanlægning samt etablering af biogasanlæg og anlæg til anvendelse af

biogas kan være en længerevarende proces, er der en risiko for, at nogle projekter,

hvori der er foretaget irreversible investeringer i tiltro til de gældende støttevilkår,

ikke når at være etablerede og komme i drift inden skæringsdatoen den 1. januar

2020.

Derfor er der etableret en dispensationsordning, som sikrer støtte til de projekter,

hvor der inden den 8. februar 2019 er foretaget irreversible investeringer i et projekt

til anvendelse af biogas, og der inden 1. juli 2019 var leverance af biogas fra et

eksisterende biogasanlæg, eller fra et VVM- og miljøgodkendt projekt til etablering

af et nyt biogasanlæg.

En irreversibel investering skal kunne dokumenteres og henføres til etablering af

det støtteberettigede anlæg. Investeringen skal vedrøre den fysiske etablering af

anlægget, og kan således f.eks. bestå i køb af fx et opgraderingsanlæg. Alternativt

kan det være en aftale om opførelse af et elproduktionsanlæg eller opgraderings-

anlæg i form af en kontrakt med en hovedentreprenør eller aftaler med andre par-

ter, der skal realisere byggeriet eller de væsentlige dele heraf. Indgåelse af binden-

de aftale om tilslutning med et naturgasdistributionsselskab vil også betragtes som

en irreversibel investering.

Side 6/7

Det er således ikke tilstrækkeligt, at der er foretaget en irreversibel investering i

andre anlæg m.v. end det støtteberettigede anlæg, selv om disse har sammen-

hæng med et planlagt projekt. De indgåede aftaler skal være bindende, for at inve-

steringen kan anses for at være irreversibel, hvilket indebærer, at aftaleparterne

kun kan frigøre sig af kontrakten ved at hæve den ud fra de almindelige obligations-

retlige regler og principper.

Side 7/7