Finansudvalget 2019-20
L 3 Bilag 5
Offentligt
2106951_0001.png
Finansministeriet
Christiansborg Slotsplads 1
1218 København K
d. 30.10.2019
Høring om udgiftslofter for 2020 til 2023
Indledning
Formandsskabet for De Økonomiske Råd fremlagde den seneste vurdering af de
offentlige finanser i
Dansk Økonomi,
efterår 2019. Som følge af folketingsvalget i juni
og den efterfølgende regeringsdannelse udarbejdede regeringen ikke et
finanslovsforslag i august, ligesom udgiftslofterne for 2020 til 2023 ved færdiggørelsen
af Dansk Økonomi, efterår 2019 ikke afspejlede regeringens prioriteringer. Vurderingen
af finanspolitikken og de offentlige finanser var derfor baseret på et såkaldt teknisk
finanslovsforslag for 2020.
Regeringen fremlagde et forslag til finanslov for 2020 d. 2. oktober 2019 efter
færdiggørelsen af Dansk Økonomi, efterår 2019. I forbindelse med forslaget til
finansloven for 2020 fremlagde regeringen også lovforslag med højere udgiftslofter for
2020 til 2023, som afspejler regeringens prioriteringer.
Finansministeren har konkret sendt to lovforslag i høring hos formandsskabet for De
Økonomiske Råd. Et lovforslag vedrører justeringer af de vedtagne udgiftslofter for
2020 til 2022. Et andet lovforslag vedrører fastsættelsen af udgiftslofter for 2023.
Derudover påvirkes udgiftslofterne niveau også af de såkaldte administrative
korrektioner af udgiftslofter på FFL20, som er offentliggjort på Finansministeriets
hjemmeside d. 3. oktober.
Nedenfor gennemgås først, hvordan justeringerne af driftslofterne i de to lovforslag og
de administrative korrektioner påvirker formandskabets vurdering af de offentlige
finanser. Dernæst beskrives en række mere tekniske aspekter ved lovforslagene.
De foreslåede udgiftslofter og den strukturelle saldo 2020 til 2025
Regeringen foreslår at hæve det samlede niveau for driftslofterne
1
med 4,7 mia. kr. i
2020 og knap 6 mia. kr. i 2023 set i forhold til de tekniske lovforslag i august, jf. tabel.
Samlet set har regeringen forslag til finansiering for 3 mia. kr. i 2020 stigende til 3�½
1
Med driftslofterne forstås summen af udgiftslofterne under det statslige delloft for driftsudgifter, det kommunale
udgiftsloft og de to regionale udgiftslofter.
Høring om udgiftslofter.docx
 L 3 - 2019-20 - Bilag 5: Høringsnotat og høringssvar, fra finansministeren
2106951_0002.png
mia. kr. i 2023, som afspejler en forlængelse af den såkaldte arbejdsgiverperiode i
sygedagpengeloven med ti kalenderdage fra den nuværende periode på 30
kalenderdage til 40 kalenderdage, en række skattestigninger samt en lille nedjustering i
investeringsrammen, jf. også bilaget. Dermed svækker forslagene den strukturelle
saldo med ca. 2 mia. kr. i 2020 til 2022 og 2�½ mia. kr. i 2023 svarende til ca. 0,1 pct. af
BNP, hvis der tages udgangspunkt i regeringens skøn.
Tabel Regeringens forslag til højere driftslofter og finansiering, mia. kr.
2020
2021
2022
2023
Højere lofter på FFL20
Finansiering på FFL20
Sygedagpenge
Skattestigninger
Lavere offentligt investeringsramme
Svækkelse af strukturel saldo
4,7
2,9
0,2
2,1
0,5
1,8
5,3
3,4
0,5
2,4
0,5
1,9
5,3
3,5
0,5
2,6
0,5
1,8
5,9
3,5
0,5
2,6
0,5
2,4
Kilde: Administrative korrektioner af udgiftslofter på FFL20, korrektioner af gældende udgiftslofter for 2020 til 2022 og
lov om fastsættelse af udgiftslofter for stat, kommuner og regioner for finansåret 2023.
Anm: Der er taget udgangspunkt i regeringens skøn for de enkelte initiativer. I korrektioner af gældende udgiftslofter
svækkes den strukturelle saldo med ca. 0,1 mia. kr. årligt i 2020 til 2022 som følge af merdisponeringer udenfor
udgiftslofterne. Dette antages ikke at påvirke DØRs vurdering af den strukturelle saldo. Dertil kommer, at den tekniske
håndtering af periodebaserede vejafgifter indebærer, at DØRs skøn for skattestigningerne (netto) bliver 0,3 mia. kr.
højere end regeringens.
De Økonomiske Råds Sekretariat (DØRs) har ikke haft mulighed for at gennemgå de
enkelte initiativer, hvorfor tabellen nedenfor tager udgangspunkt i regeringens
vurderinger. Det bemærkes, at de offentlige investeringer er opjusteret med 0,5 mia. kr.
i
Opdateret 2025-forløb: Grundlag for udgiftslofter 2023,
og det er uklart for DØRs,
hvordan justeringen af den offentlige investeringsramme skal forstås, jf. bilag.
De højere udgiftslofter frem mod 2023 indebærer, at det offentlige forbrugsniveau i
2023 er øget. Dette påvirker den offentlige forbrugsvækst og dermed den strukturelle
saldo forskelligt i 2024 og 2025 i DØRs og regeringens fremskrivning.
Den strukturelle saldo svækkes ikke i 2025 i regeringens fremskrivning. Det skyldes, at
regeringens fremskrivningsprincipper indebærer, at vækstraten i det offentlige forbrug
sænkes i 2024 og 2025, så målet om balance på de offentlige finanser i 2025
overholdes.
DØRs har et andet fremskrivningsprincip, hvor væksten i det offentlige forbrug følger et
demografi- og velstandskorrigeret forløb i årene, hvor der ikke er vedtaget udgiftslofter.
Derfor er der ingen ændringer i den offentlige forbrugsvækst i 2024 og 2025 i De
-2-
 L 3 - 2019-20 - Bilag 5: Høringsnotat og høringssvar, fra finansministeren
2106951_0003.png
Økonomiske Råds Sekretariats fremskrivning, hvor den strukturelle saldo også
svækkes med 0,1 pct. af BNP i disse år.
Figur 1 Strukturel saldo med og uden de nye udgiftslofter
Anm.: Den stiplede linje angiver grænsen i budgetloven.
I Dansk Økonomi, efterår 2019 vurderede formandsskabet, at de offentlige finanser er
sunde, og der er udsigt til omtrent balance på den strukturelle saldo frem mod 2025,
ligesom den langsigtede finanspolitiske holdbarhedsindikator med en værdi på 1,8 pct.
af BNP signalerer en klart holdbar udvikling i de offentlige finanser. De foreslåede
udgiftslofter vurderes ikke at ændre nævneværdigt på denne konklusion, selvom
underskuddene frem mod 2025 øges med 0,1 pct. af BNP.
Regler for justeringer af udgiftslofter
Lovforslaget har til formål at ændre de konkrete niveauer for udgiftslofterne i 2020,
2021 og 2022. Der henvises i lovforslaget til, at budgetlovens §6, stk. 2 fastsætter, at
finansministeren i særlige tilfælde kan fremsætte et forslag til lov om ændring det
samlede niveau for udgiftslofterne.
Det fremgår af bemærkningerne til §6, stk. 2, at bestemmelsen kan finde anvendelse
efter et folketingsvalg, eller når der på baggrund af større politisk besluttede reformer
er udarbejdet en ny makroøkonomisk fremskrivning, der giver grundlag for en ændret
loftsfastsættelse. Endvidere kan bestemmelsen fx finde anvendelse ved væsentlige
diskretionære ændringer af statens indtægter.
Det er aldrig defineret, hvad der forstås ved en større politisk besluttet reform eller en
væsentlig diskretionær ændring af statens indtægter. Dertil kommer, at det ikke er
defineret, hvad der forstås ved efter et folketingsvalg.
-3-
 L 3 - 2019-20 - Bilag 5: Høringsnotat og høringssvar, fra finansministeren
Der indgås ofte politiske aftaler, hvor det besluttes, at udgiftslofternes niveau enten
sænkes eller hæves, og hvor der henvises til §6, stk. 2. Det er derfor spørgsmålet,
hvordan bestemmelsen skal forstås, og hvad det betyder, når det fremgår, at
udgiftslofterne kun kan ændres i særlige tilfælde.
Typisk er justeringerne en konsekvens af, at der i politiske aftaler foretages fuldt
finansierede omprioriteringer mellem udgifter indenfor udgiftslofter og udgifter udenfor
udgiftslofter. Det særlige ved den foreslående justering er, at det indebærer en
underskudsfinansieret stigning i udgiftslofterne. Dette kan eventuelt begrundes med at
udgiftslofterne hæves i den første finanslov efter et folketingsvalg. Der blev imidlertid
også foreslået en underskudsfinansieret stigning i udgiftslofterne i forbindelse med
finanslovsforslaget for 2018 i september 2017 to år efter afholdelse af det seneste
folketingsvalg.
Overordnet set er det vanskeligt at gennemskue, hvilke bindinger budgetloven lægger
på justeringer af de vedtagne udgiftslofter. I Dansk Økonomi, efterår 2019 blev det
anbefalet, ”at
reglerne for justeringer af udgiftslofter på mange områder er åbent for
fortolkning, og de bør blive mere klart definerede i forbindelse med en ny budgetlov”.
Forsigtighedsprincippet og udgiftslofterne
I lov om Det Økonomiske Råd og Det Miljøøkonomiske Råd fremgår, at
formandsskabet skal vurdere om de vedtagne udgiftslofter er afstemt med de
finanspolitiske målsætninger for de offentlige finanser givet de reformer og
finansieringsinitiativer m.v., som er besluttet af et flertal i Folketinget.
Dette princip indebærer blandt andet, at der skal være flertal for den konkrete
finansiering i Folketinget. Som udgangspunkt er finansiering besluttet, når der er et
politisk flertal for at fremsætte og vedtage et lovforslag, som tilvejebringer
finansieringen. Kravet om at finansieringen skal være konkret afspejler blandt andet, at
de mellemfristede planer i 2000’erne var formuleret som krav forløb, hvor den planlagte
vækst i det offentlige forbrug kun var finansieret, hvis de forudsatte finansieringsbidrag
fra ikke konkretiserede reformer blev gennemført.
Flertal for konkret finansiering betyder dog ikke, at lovforslaget skal være vedtaget,
men der skal være flertal for at fremsætte og vedtage en lov. Der vil altid være en
tidsmæssig forskel mellem, hvornår en politisk aftale bliver indgået, og hvornår
lovforslaget bliver vedtaget. Den tidsmæssige forskel kan være relativ stor. Et ekstremt
tilfælde er velfærdsaftalen fra 2006, hvor et bredt politisk flertal besluttede at hæve
tilbagetrækningsalderen. Stigningerne skal vedtages ved lovgivning løbende.
Eksempelvis skal der i 2020 fremsættes et lovforslag, der indebærer at
folkepensionsalderen hæves i 2035.
-4-
 L 3 - 2019-20 - Bilag 5: Høringsnotat og høringssvar, fra finansministeren
På skatte- og afgiftsområdet har der tidligere været utilsigtet stor forskel mellem, at nye
skatter og afgifter besluttes, og lovgivningen vedtages, jf. Dansk Økonomi, forår 2015.
Et aktuelt eksempel er diskretionære stigninger i registreringsafgiften som følge af
aftalen om
”omlægning af bilafgifterne”
fra september 2017.
Der fremgår blandt andet af aftalen, at ”Parterne
er enige om at gøre
registreringsafgiften mere robust overfor den teknologiske udvikling. Det skal ske ved
at regulere kilometergrænserne for tillæg og fradrag for god brændstoføkonomi i
forhold til udviklingen i brændstofforbruget for nye biler. Det vil samtidig fastholde
incitamentet til brændstofeffektivisering over tid. Den konkrete reguleringsmetode
besluttes senere med udgangspunkt i et oplæg fra regeringen.”
I aftalen er der ingen nærmere beskrivelse af den konkrete afgiftsstigning, herunder
hvornår afgifterne skal hæves, og hvor meget afgiftsstigningen skal styrke de offentlige
finanser med. Det fremgår dog af et notat på Finansministeriets hjemmeside fra 2019,
at den forudsatte afgiftsstigning styrker den strukturelle saldo med 0,03 pct. af BNP i
2020 stigende til 0,1 pct. af BNP i 2023. Aftalen blev indgået mellem Venstre, Liberal
Alliance, Det Konservative Folkeparti og Dansk Folkeparti. Der blev ikke fremlagt et
oplæg fra den daværende regering og partierne.
Den politiske aftale blev indgået mellem partier, som ikke har flertal i folketinget i dag.
Der er heller ikke anvist en konkret model for afgiftsstigningerne. De Økonomiske Råds
Sekretariat vurderer derfor, at afgiftsstigningen hverken er besluttet eller konkret,
hvorfor DØRs ikke medregner konsekvenserne af afgiftsstigningen i vurderingen af de
offentlige finanser.
Regeringen indregner konsekvenserne af den forudsatte forbedring af de offentlige
finanser som følge af afgiftsstigningen i registreringsafgiften. Regeringen og DØRs har
derfor to forskellige fortolkninger af forsigtighedsprincippet i dette konkrete tilfælde.
Formandsskabet har tidligere anbefalet, at fortolkningen af forsigtighedsprincippet med
fordel kunne klargøres,
jf. Dansk Økonomi, efterår 2019.
-5-
 L 3 - 2019-20 - Bilag 5: Høringsnotat og høringssvar, fra finansministeren
2106951_0006.png
Bilag Justeringer i driftslofterne og de enkelte finansieringsinitiativer
Formandsskabets vurdering af de offentlige finanser i
Dansk Økonomi,
efterår 2019 var
som nævnt baseret på de tekniske lovforslag, som blev sendt i høring i august, hvor
det samlede niveau for driftslofterne udgjorde 584,5 mia. kr. i 2020 stigende til 603,6
mia. kr. i 2023, jf. nedenstående tabel.
Der er i september 2019 indgået ”Aftale
om et nyt midlertidigt børnetilskud”
Aftalen
indebærer, at der i perioden 2020 til 2021 ydes et børnetilskud til forældre, som er
berørt af kontanthjælpsloftet eller modtager integrationsydelse mv. Dette tilskud er
finansieret ved en nedsættelse af udgiftslofterne på 0,3 mia. kr. i 2020 og 0,2 mia. kr. i
2021.
Tabel Udgiftslofter for 2020 til 2023, mia. kr. (2020 prisniveau)
2020
2021
2022
Driftslofter med teknisk FFL20
584,5
587,8
594,7
Finansiering af børnetilskud
-0,3
-0,2
-
Højere lofter på FFL20
4,7
5,3
5,3
Nye driftslofter
588,9
593,0
600,1
2023
603,6
-
5,9
609,5
Kilde: Administrative korrektioner af udgiftslofter på FFL20, korrektioner og gældende udgiftslofter for 2020 til 2022 samt
lov om fastsættelse af udgiftslofter for stat, kommuner og regioner for finansåret 2023 og egne beregninger.
Anm: Driftslofterne er det samlede niveau for det statslige delloft for driftsudgifter, det kommunale udgiftsloft, og de to
regionale dellofter
Dertil kommer, at regeringen foreslår, at opjustere driftslofterne med 4,7 mia. kr. i 2020
og 5,3 mia. kr. i 2021 og 2022. Derudover er regeringens forslag til driftslofterne for
2023 knap 6 mia. kr. højere end det tekniske lovforslag fra august.
De højere udgiftslofter foreslås delvist finansieret ved at forlænge den såkaldte
arbejdsgiverperiode i sygedagpengeloven med ti kalenderdage fra den nuværende
periode på 30 kalenderdage til 40 kalenderdage, jf. nedenstående tabel.
Tabel Finansiering af højere udgiftslofter for 2020 til 2023, mia. kr.
2020
2021
2022
Højere lofter på FFL20
4,7
5,3
5,3
Sygedagpenge
Skattestigninger
Offentlig investeringsramme
Finansiering i alt
Svækkelse af strukturel saldo
0,2
2,1
0,5
2,9
1,8
0,5
2,4
0,5
3,4
1,9
0,5
2,6
0,5
3,5
1,8
2023
5,9
0,5
2,6
0,5
3,5
2,4
Kilde: Administrative korrektioner af udgiftslofter på FFL20, korrektioner af gældende udgiftslofter for 2020 til 2022 og
lov om fastsættelse af udgiftslofter for stat, kommuner og regioner for finansåret 2023.
-6-
 L 3 - 2019-20 - Bilag 5: Høringsnotat og høringssvar, fra finansministeren
2106951_0007.png
Anm: Der er taget udgangspunkt i regeringens skøn for de enkelte initiativer. I korrektioner af gældende udgiftslofter
svækkes den strukturelle saldo med ca. 0,1 mia. kr. årligt i 2020 til 2022 som følge af merdisponeringer udenfor
udgiftslofterne. Dette antages ikke at påvirke DØRs vurdering af den strukturelle saldo.
Derudover foreslår regeringen, at skatterne hæves. Regeringen skønner, at
skattestigninger samlet set forbedrer den strukturelle offentlige saldo med 2,1 mia. kr. i
2020, 2,4 mia. kr. i 2021 og 2,6 mia. kr. i de efterfølgende år, når der er taget højde for
afledte effekter på adfærd og tilbage, jf. nedenstående tabel. Det er en forudsætning
for finansieringen af de højere udgiftslofter, at de nedenstående skattestigninger
vedtages, eller der anvises alternativ finansiering.
Tabel Regeringens forslag til skattestigninger 2020 til 2023, mio. kr.
2020
2021
2022
Bo- og gaveafgift
1.000
1.000
1.000
Skattefritagelse for fri telefon
560
590
630
Loft i aktiesparekontoen
60
100
140
Afgift på plastik
195
190
185
Tobaksafgift
350
600
600
El biler
-30
-50
-
Samlet (ekskl. vejafgifter)
2.135
2.430
2.555
Vejafgifter
-320
-320
-320
Samlet (inkl. vejafgifter)
1.816
2.111
2.236
Kilde: Korrektioner af gældende udgiftslofter 2020 til 2022 og oplysninger fra Finansministeriet.
Anm: Konsekvenserne af skattestigningerne er opgjort efter tilbageløb og adfærd
2023
1.000
660
140
180
575
-
2.555
-320
2.236
Det bemærkes, at DØRs vurdering af skattestigningerne (netto) er 0,3 mia. kr. højere
end regeringens. Det skyldes, at der er en forskel i den konkrete håndtering af
periodebaserede vejafgifter. I ”Aftale
om omlægning af bilafgifterne”
fra september
2017 blev det besluttet at indføre periodebaserede vejafgifter i Danmark for person- og
varebiler. Det var forudsat, at dette initiativ skulle forbedre den strukturelle saldo med
0,3 mia. kr., og dette har indtil finanslovsforslaget for 2020 været indregnet i
Finansministeriets vurderinger af den offentlige saldo. De Økonomiske Råds
Sekretariat har ikke tidligere medregnet indtægterne fra vejafgifterne, da der ikke er
besluttet en konkret model.
Et mere teknisk forhold er forståelsen af den offentlige investeringsramme, og den
konkrete finansieringsbidrag på 0,5 mia. kr. fra en lavere offentlig investeringsramme.
Der er anvist et finansieringsbidrag på 0,5 mia. kr. til højere udgiftslofter ved en
reduktion i den offentlige investeringsramme på 0,5 mia. kr. Denne omprioritering
kunne fortolkes sådan, at regeringen foreslår at hæve udgifterne under udgiftslofterne,
og samtidig reducere de offentlige investeringer tilsvarende.
Dette er dog ikke tilfældet, da regeringen samlet set har opjusteret de offentlige
investeringer med ca. 0,5 mia. kr. fra 2020 til 2025 i forhold til det tekniske
-7-
 L 3 - 2019-20 - Bilag 5: Høringsnotat og høringssvar, fra finansministeren
finanslovsforslag i august. Dette skyldes angiveligt, at der er udgifter, som både indgår
under udgiftslofterne og den offentlige investeringsramme. Det gælder udgifter, som
ifølge budgetloven er omfattet af udgiftslofterne, men som ifølge nationalregnskabets
principper henføres til de offentlige investeringer. Stigninger i disse udgifter tæller
således med to gange i Finansministeriets regnestykker, da de både fortrænger andre
udgifter under udgiftslofterne og under den offentlige investeringsramme.
I en vurdering af de offentlige finanser er det således ikke tilstrækkeligt at fokusere på
de samlede niveauer for udgiftslofterne og investeringsrammerne. Der skal også tages
stilling til størrelsen af de konkrete udgifter, som tæller med under begge rammer. I
dette konkrete tilfælde er opjusteringen af investeringsrammen begrundet med højere
investeringer i skattevæsenet, jf.
Opdateret 2025-forløb: Grundlag for udgiftslofter
2023.
Det fremgår dog ikke af dokumentationen, hvad der er størrelsen af de konkrete
udgifter til IT-projekter i SKAT, samt øvrige udgifter som tæller med under begge
rammer frem mod 2023.
Der skal være defineret et grundforløb, hvis DØRs skal have mulighed for at vurdere,
hvorvidt en reduktion i en udgift er udtryk for diskretionær finansiering. Et veldefineret
grundforløb understøtter, at det står klart, fra hvilket startniveau til hvilket slutniveau de
offentlige udgifter skal reduceres, og der regnes ensartet fra gang til gang. I dette
tilfælde er der ikke defineret et grundforløb, og DØRs har derfor ikke mulighed for at
forholde sig til det konkrete finansieringsbidrag fra lavere offentlige investeringer.
Det bemærkes, at det flere steder i dokumentationen er et problem, at der introduceres
størrelser, som ikke defineres nærmere. Det omtales for eksempel, at de beregnede
udgifter under udgiftsloftet frem mod 2022 er lavere end de gældende udgiftslofter, og
dette skal ses i sammenhæng med en korrektion i forlængelse af medieaftalen. Det er
dog ikke defineret, hvad der forstås ved beregnede udgifter under udgiftslofterne, og
hvorvidt dette har betydning for vurderingen af de offentlige finanser.
-8-