Miljø- og Fødevareudvalget 2019-20
L 112 Bilag 3
Offentligt
2160099_0001.png
NOTAT
Forslag til rammer for produ-
centansvar for emballager i
Danmark
Formål
Det centrale formål med at indføre et producentansvar er, at fremme design af
produkter og produktkomponenter, der mindsker miljøpåvirkningerne og produkti-
onen af affald under fremstillingen og den efterfølgende brug af produkterne.
Samtidigt skal produkterne designes med henblik på mest muligt genbrug og
genanvendelse, når de bliver til affald.
Et middel, der skal skubbe på denne udvikling, er opstilling af målsætninger for
genanvendelsen af emballageaffald, som det er gjort i emballagedirektivet.
For at nå målsætninger om genanvendelse, er det afgørende, at man har et vel-
fungerende system for håndtering af emballageaffald.
I Danmark er der et velfungerende kommunalt system for håndtering af affald fra
husholdninger, som det er oplagt at tage udgangspunkt i, når producentansvaret
for emballager skal implementeres i Danmark.
Formålet med dette forslag er at sikre, at implementeringen af producentansva-
ret, for så vidt angår affaldshåndteringen, understøtter genanvendelsesmålene,
tager hensyn til borgerne, optimerer driften og sikrer en fortsat udvikling af syste-
met.
Håndteringen af emballageaffald bør derfor etableres med udgangspunkt i:
•
Borgerne i fokus.
Der skal være en ansvarlig aktør, som borgerne mø-
der og skal forholde sig til. Borgerne er afgørende for, at affaldet bliver
sorteret, så mest muligt kan genanvendes.
Byg videre på et velfungerende system.
Den eksisterende kommunale
infrastruktur for håndtering af emballager fra husholdninger fungerer og
kendes af borgerne, hvorfor den bør være udgangspunktet for den videre
udvikling.
Bedre emballager
–
mere og bedre genanvendelse.
Det samlet sy-
stem for producentansvaret udformes på en måde, der sikrer, at produ-
centerne har reelle incitamenter til, at emballager produceres og desig-
nes med henblik på at begrænse miljøpåvirkningen samt øge genbrug
og genanvendelse
12-11-2019
Side 1 af 8
J.nr. NIR 4.35.5-01
Dansk Affaldsforening
Vester Farimagsgade 1, 5.
1606 København V
Tlf.: 72 31 20 70
danskaffaldsforening.dk
•
•
Centrale udfordringer
Det er en vanskelig og kompleks opgave at implementere producentansvaret for
emballager. På den ene side handler det om at sikre, at der sker en udvikling af
produkterne med henblik på at mindske miljøpåvirkningen samt øge
 L 112 - 2019-20 - Bilag 3: Henvendelse af 10/3-20 fra Dansk Affaldsforening om ministerbemyndigelser og forslag til rammer for producentansvar for emballager i Danmark m.v.
2160099_0002.png
mulighederne for at genbrug produkterne og genanvende emballageaffaldet i nye
produkter, og på den anden side skal man opnå nogle genanvendelsesmål.
Særligt tre udfordringer skal håndteres, hvis målsætningerne skal opfyldes, sam-
tidig med at systemet understøtter udviklingen af den cirkulære økonomi.
Hvordan skabes der incitamenter til ECO-design?
Materialer og sammensætningen af materialer i emballagerne, er helt afgørende
for, hvorvidt de er mulige at genbruge/genanvende og med hvilken kvalitet. Em-
ballager er typisk ikke udformet med det primære formål at kunne genbru-
ges/genanvendes, hvorfor det kan være meget dyrt, teknisk meget vanskeligt og
i en række tilfælde reelt umuligt at genbruge/genanvende emballagerne.
Dernæst er det typisk for de emballager, der genanvendes, at der sker en ”down-
cykling” for hver ny tur de får i cirklen. Der sker en gradvis forringelse af kvalite-
ten af det emballagemateriale som genanvendes, hvilket betyder, at mulighe-
derne for en reel genanvendelse på et tidspunkt ophører.
Ovenstående skal ses i lyset af, at målsætningerne fremover er 65 % reel genan-
vendelse af al emballage (år 2025). Danmark er kommet langt ved at lade kom-
munerne have ansvaret for borgernes affald, og har opnået 65 % genanvendelse
for emballageaffald (med undtagelse af plast).
Men der kan ikke hviles på laurbærrene, når der ses frem mod nye målsætnin-
ger, hvor der skal udvikles og designes produkter, der kan genanvendes, uden at
kvaliteten af materialerne forringes. Derfor skal der fortsat ses på, hvordan hånd-
teringen af emballageaffaldet kan udvikles, så den understøtter målsætningerne.
Der er bred enighed om, at der skal sættes ind i design og produktionsfasen, hvis
det største potentiale for at mindske miljøpåvirkningen samt øge genbrug og
genanvendelse skal udløses. Desværre er det kun i meget begrænset omfang
lykkedes at skabe incitamenter og systemer, der fører til sådanne ændringer i
producenternes adfærd.
Der bør derfor sættes massivt ind på at udvikle metoder, der reelt giver incita-
menter til at udvikle miljøvenlige emballager. Det handler om direkte økonomiske
midler i form af fx afgifter, bonus for at bruge genanvendelige materialer, forbud,
krav om udfasning, krav om indhold af genanvendelige materialer, designkrav og
standardisering af de materialer der bruges i emballagerne.
Producenterne bør også have en pligt til at sikre, at forbrugerne får informationer
om, fx hvordan emballagerne skal sorteres og hvilken form for genanvendelse de
går til.
Hvordan sikres reelle miljøgevinster og gennemsigtighed?
Det er en kendsgerning, at affaldshåndtering samlet set er en omkostning. Det
gælder typisk også de fraktioner, der har en positiv økonomisk salgsværdi som fx
papir, pap, metal og nogle plasttyper.
Side 2 af 8
 L 112 - 2019-20 - Bilag 3: Henvendelse af 10/3-20 fra Dansk Affaldsforening om ministerbemyndigelser og forslag til rammer for producentansvar for emballager i Danmark m.v.
2160099_0003.png
Normalt får man penge for de varer, man producerer, og sker det ikke, stopper
man produktionen af de pågældende varer. Sådan fungerer det ikke på affalds-
området. Her koster det typisk penge at komme af med affaldet, og man kan ikke
uden videre stoppe sin affaldsproduktion, blot fordi man synes, affaldsomkostnin-
gerne er for høje. Det giver nogle helt særlig udfordringer, når det ”ikke kan be-
tale sig” at forfølge miljømål.
Hertil kommer, at affald ofte skal igennem mange led, mellemhandlere og krydse
landegrænser (også uden for EU) inden det når sin slutbehandling. Her er der til-
svarende en stor
–
og ressourcetung
–
udfordring, hvis man skal sikre sig, at af-
faldet helt ud til sidste led behandles korrekt.
For at komme disse udfordringer i møde, skal der sættes fokus på styring og
gennemsigtighed i opgaveløsningen i alle led i kæden. Erfaringerne er, at jo læn-
gere væk fra kilden og jo flere led affaldet bevæger sig igennem, des vanskeli-
gere er det at sikre og dokumentere genanvendelsen.
Tilsvarende er det nødvendigt med stor gennemsigtighed i det samlede system,
så der er indsigt i, hvad der rent faktisk sker med affaldet og hvilke omkostninger,
der knytter sig til.
Samarbejde i værdikæden
For at nå genanvendelsesmålene og sikre udviklingen i design- og produktleddet,
er der brug for, at alle i værdikæden får ansvar og roller i et formaliseret samar-
bejde. Det gælder designere, producenter, kommuner, detailhandlen, bor-
gere/forbrugere, kommuner, statslige myndigheder, affaldsbehandlere og forsk-
nings- og uddannelsesinstitutioner m.v.
Der skal i den sammenhæng nedsættes et eller flere formelle fora med det for-
mål, at sikre systemets samlet udvikling, herunder rådgive de statslige myndighe-
der når lovgivningen skal ændres og justeres.
Producentansvaret for WEEE og batterier er i Danmark implementeret uden et
forpligtende samarbejde parterne imellem. Der er ikke reelt fokus på, at imple-
menteringen skal udvikle systemet og produkterne i en mere miljøvenlig retning.
Inden for rammerne af de to systemer har ingen af parterne reelt interesse i at
forfølge producentansvarets overordnede målsætninger (ECO-design, genbrug
og genanvendelse).
Resultatet har været, at producentansvaret primært opfattes som en økonomisk
opgave, hvor der har været en løbende kamp om at undgå og/eller begrænse
omkostninger parterne imellem.
Det er vigtigt, at de dårlige erfaringer tages med, når producentansvaret for em-
ballager skal implementeres. Med et velfungerende og forpligtigende samarbejde
sikres videndeling og det understøttes, at emballagerne ændres i en mere miljø-
venlig retning, der samtidigt gør emballageaffaldet nemmere at sortere og genan-
vende. Hermed kan der arbejdes henimod, at materialerne får en positiv værdi
såvel økonomisk som ressourcemæssigt, mens der samtidigt sikres høj kvalitet i
genanvendelsen.
Side 3 af 8
 L 112 - 2019-20 - Bilag 3: Henvendelse af 10/3-20 fra Dansk Affaldsforening om ministerbemyndigelser og forslag til rammer for producentansvar for emballager i Danmark m.v.
2160099_0004.png
Kommunerne og kommunale affaldsselskaber som nøgleaktør
Kommuner og kommunale affaldsselskaber (herefter blot kommuner) er et oplagt
udgangspunkt for den del af implementeringen af producentansvaret, der handler
om at operationalisere affaldshåndteringen. Systemet er veletableret, gennem-
prøvet og kendt af borgerne. Hertil kommer, at det kan justeres og tilpasses de
ændringer, der følger af, at producentansvaret skal implementeres.
Danmark lever i dag op til målsætningen om 65% genanvendelse af alle emballa-
ger i år 2025 - med undtagelse af plast. Denne solide kommunale platform er op-
lagt at tage udgangspunkt i, når producentansvaret skal implementeres og de
miljømæssige ambitioner øges.
Hvis kommunerne har opgaven, sikres gennemsigtighed i systemet. Kommuner
har pligt til at være åbne om alle relevante forhold, der handler om borgernes af-
fald. Den åbenhed sikrer, at der konstant kan sættes fokus på at optimere og vi-
dereudvikle affaldshåndteringen.
Kommunerne har viden om lokale forhold om fx borgerne, boligsammensætnin-
gen, virkemidler der kan motivere borgerne, fysiske forhold, lokalpolitiske ønsker
og det forventede serviceniveau. Det er alle faktorer, der medvirker til at sikre, at
affaldet kan hentes hos borgerne til størst mulig gavn for miljø og økonomi.
Der er ligeledes en fordel, at der ikke laves parallelle (indsamlings)systemer, der
alt andet lige vil gøre opgaven mere kompliceret for såvel borgere som kommu-
ner og producenter.
Hvis kommunerne skal kunne levere de ønskede resultater, er det en forudsæt-
ning, at de har den formelle pligt, ret og ansvar for at håndtere borgernes embal-
lageaffald.
Opgaven skal løses og videreudvikles i samarbejde med de øvrige aktører i vær-
dikæden, ligesom rammerne skal tilgodese, at producenterne får indflydelse, da
de skal betale en stor del af opgaveløsningen.
Kommunal indsamling og sortering
Kommunerne skal have det formelle ansvar for indsamlingen og den indledende
(grov)sortering af emballagerne. De konkrete rammer skal fastlægges i samar-
bejde med producenterne, de statslige myndigheder og andre relevante parter,
så de kommunale systemer sikrer, at Danmark opfylder genanvendelsesmålene.
Det handler om;
•
I hvilket omfang der er behov for harmonisering af den kommunale ind-
samling. Kommunerne er klar til at tilpasse sig de krav og ændringer,
der er nødvendige for at opnå den høje genanvendelse, herunder
hvor-
dan materialerne bedst sorteres og hvor tæt på borgerne det skal
ske.
Mange kommunerne
anvender allerede det fælles piktogramsystem
og tager udgangspunkt i de fælles sorteringskriterier,
og denne ud-
vikling fortsætter rundt om i landet.
Side 4 af 8
•
 L 112 - 2019-20 - Bilag 3: Henvendelse af 10/3-20 fra Dansk Affaldsforening om ministerbemyndigelser og forslag til rammer for producentansvar for emballager i Danmark m.v.
2160099_0005.png
•
•
•
Hvilke krav der skal gælde i de forskellige
demografiske og geografi-
ske områder?
–
herunder i relation til forskellige boligtyper.
Kommunernes mulighed for selv at finansiere dele af indsamlings-
systemet.
Dette kan f.eks. være et lokalt ønske om øget service eller at
få den tunge trafik ud af byerne.
Et samarbejde mellem kommuner og producenter omkring kommu-
nikationen,
vil utvivlsomt være til gavn for genbrug og genanvendelse
af emballager. Det er vigtigt, der skabes en sammenhæng i kommunika-
tionen omkring de produkter og emballager, borgerne køber, og der se-
nere bliver til emballageaffald, som de skal sortere korrekt. Det betyder,
at producenterne skal sætte yderligere fokus på, hvordan produktet og
emballagen sorteres og genanvendes bedst muligt
–
direkte på emballa-
gen og via deres kommunikation til forbrugerne. De kunne, som kommu-
nerne, arbejde for at ensrette deres kommunikation.
Side 5 af 8
Uanset hvordan ovenstående indsamling organiseres, vil der være behov for en
grovsortering af det indsamlede emballageaffald, inden det kan sendes til yderli-
gere finsortering eller genanvendelse. Behovet for (efter)sortering afhænger af
den konkrete emballage og de sorteringskrav, der stilles ude hos borgerne. Fx
kræver glas typisk ikke megen eftersortering, mens plast ofte skal igennem flere
sorteringsled.
En afgørende opgave i forbindelse med implementeringen af producentansvaret
er at fastlægge krav om hvilke fraktioner og kvaliteter emballageaffaldet skal
være sorteret i, når kommunerne sender emballageaffaldet til videre finsortering
og genanvendelse.
De krav, der stilles til den kommunale sortering, skal hænge sammen med, hvil-
ken behandling der er teknologisk samt økonomisk mulig og realistisk. De skal
ligeledes hænge sammen med, hvilken sortering der i praksis kan forventes af
borgerne, herunder hvilken efterfølgende sorteringsteknologi der er til rådighed.
Det må forventes, at der også skal tages stilling til, hvordan balancen skal være
mellem prisen og miljøgevinsten ved at genanvende emballager kontra den po-
tentielle pris og miljøgevinsten ved at sende en del af emballageaffaldet/materia-
lerne til energiudnyttelse.
I dag skal borgerne typisk sortere affaldet efter materialerne, men al plast er ikke
emballageplast og al pap er ikke emballagepap. Derfor lægges emballager og
ikke emballager af samme materialer typisk i den samme spand. Det giver nem-
lig kun sjældent mening at sorterer efter materialers funktioner, hvorfor sådanne
sorteringskrav skal implementeres med omtanke.
For at bevare borgernes tillid er det afgørende, at det system, der udvikles, er re-
alistisk og troværdigt. Det kræver et åbent, tillidsfuldt og forpligtigende samar-
bejde parterne i mellem.
Udgangspunktet er, at kommunerne har ansvaret for indsamlingen af emballage-
affaldet og frem til det punkt, hvor sorteringen opfylder de fastlagte krav til
 L 112 - 2019-20 - Bilag 3: Henvendelse af 10/3-20 fra Dansk Affaldsforening om ministerbemyndigelser og forslag til rammer for producentansvar for emballager i Danmark m.v.
2160099_0006.png
kommunerne. Dette indebærer, at kommunerne selv kan vælge at løse indsam-
lings- og sorteringsopgaven, eller udbyde hele eller dele af opgaven.
Afsætning
Kommuner vil have ansvaret for at afsætte (eller aflevere) emballageaffaldet til
videre behandling, når det opfylder de fastlagte sorterings- og kvalitetskrav. Em-
ballagerne vil enten blive afsat til videre sortering eller direkte til genanvendelse.
Opgaven med at garantere at alt affald går til den behandling, der kræves, kan
være vanskelig. Hvor krævende opgaven er, afhænger af emballagernes materi-
alesammensætning, mængder, økonomiske værdi (positiv eller negativ), sorte-
ringsgrad, mulige behandlingsformer m.v.
Der skal derfor etableres nogle systemer, der garanterer, at emballageaffaldet
sendes til den rigtige affaldsbehandling, opfylder de til enhver tid gældende kvali-
tetskrav samt krav om reel genanvendelse.
Det skal også overvejes, om systemerne skal indrettes,
så det er muligt at ”pulje”
emballageaffaldet i større ensartede mængder uden at komme i konflikt med fx
udbudsbestemmelser. Tilsvarende bør man se på mulighederne for at etablere
sorterings- og behandlingsanlæggene inden for en rimelig afstand af indsam-
lingsstederne, da det gør det nemmere at sikre korrekt håndtering.
Side 6 af 8
Øvrige emner
Der er en række emner, der også er relevante at tage stilling til i relation til af-
faldshåndteringen, men som bedst drøftes selvstændigt.
Sporbarhed og styring
En stor fælles opgave er at sikre, at emballageaffaldet behandles som ønsket, fra
det tidspunkt det indsamles hos borgerne, til det ender i et nyt produkt. Det kræ-
ver, at affaldet kan styres og spores.
Erfaringerne viser, at det er en vanskelig opgave, selv når der ydes en stor ind-
sats for at sikre dokumentation for den faktiske behandling af affaldet. Jo flere led
i form af fx efter- og finsorteringerne, mellemhandlere og lande såvel indenfor
som udenfor EU, affaldet skal passere, des vanskeligere er opgaven.
En række udenlandske erfaringer peger i retning af, at jo tættere vi har affaldet
på os, des nemmere er det at sikre korrekt behandling uden at opstille store kom-
plicerede og dyre dokumentations-, tilsyns- eller kontrolsystemer.
Dette taler for, at kommunerne har ansvaret for den indledende sortering af em-
ballagerne. Det taler ligeledes for, at vi styrker mulighederne for at bygge sorte-
rings- og behandlingsanlæg i Danmark og omegn. Kommunerne er desuden ga-
rant for, at der er gennemsigtighed i håndteringen hvad angår resultater og øko-
nomi.
 L 112 - 2019-20 - Bilag 3: Henvendelse af 10/3-20 fra Dansk Affaldsforening om ministerbemyndigelser og forslag til rammer for producentansvar for emballager i Danmark m.v.
2160099_0007.png
Markedsproblemer
Da markedet for behandling af affald på flere punkter adskiller sig fra andre mar-
keder, kan der forudses en række potentielle problemstillinger, der bør tages
højde for.
Side 7 af 8
Mange lande har fokus på at øge genanvendelsen af emballager (og andre frakti-
oner). Der kan derfor opstå kapacitetsproblemer, så man ikke kan komme af med
sit affald til den rette affaldsbehandling. Dette opleves allerede i dag for fx teksti-
ler og plast.
Sikringen af, at der er behandlingskapacitet til emballageaffaldet, er, at der er
nogle, der vil investere i sortering- og/eller behandlingsanlæg. Skal man kaste
mange millioner efter et anlæg, vil man gerne have en rimelig sikkerhed for, at
der kommer affald til anlægget. Dette gælder også, hvis der skal udvikles nye og
bedre sorterings- og behandlingsteknologier.
Det kan ikke forventes, at der er behandlingskapacitet til rådighed, blot fordi der
stilles behandlingskrav. Det må forventes, at der også skal etableres rammer, der
sikrer behandlingskapaciteten og udviklingen af teknologier.
Dette kan fx understøttes ved, at der stilles krav om, at emballageproducenterne
skal bruge en vis mængder emballageaffald i deres nye produkter og/eller en vis
mængde skal genbruges. Kort sagt skal der
skabes et ”markedstræk” efter em-
ballageaffald.
Tilsvarende vil krav om, at en andel af emballageaffaldet ikke må downcycles,
kunne skabe incitamenter til at etablere behandlingskapacitet og ændre på em-
ballagernes design.
Prisen for, hvad det koster at komme af med affaldet, kan variere kraftigt over så-
vel tid som sted. Udfordringen består i at fastholde den korrekte håndtering af
emballagerne, selvom omkostningerne stiger og/eller varierer kraftigt. Det kræver
et robust system, som alle stoler på.
En kollektiv ordning
Det er naturligt, at emballageproducenterne organiserer sig, for i fællesskab at
løfte deres opgaver. Det er sket i alle de lande, der har producentansvar
–
om
end i lidt forskellige former.
På baggrund af de udenlandske erfaringer synes det at fungere bedst, hvis der
kun er en kollektiv ordning, hvor alle producenter er organiseret. Da de er ”not for
profit”, kan de holde fokus på at løfte den faktiske opgave med at løfte produ-
centansvaret og de (miljømæssige) mål, det skal forfølge.
Der skal naturligvis stilles krav, som den kollektive ordning skal leve op til. Krav
som med jævne mellemrum skal justeres, hvorved andre aktører også kan få
mulighed for at byde på opgaven som kollektiv ordning.
En afgørende fordel ved en kollektiv ordning er, at den kan fungere som bindeled
mellem de forskellige aktører i værdikæden. Den kan være udgangspunkt for de
 L 112 - 2019-20 - Bilag 3: Henvendelse af 10/3-20 fra Dansk Affaldsforening om ministerbemyndigelser og forslag til rammer for producentansvar for emballager i Danmark m.v.
2160099_0008.png
forpligtigende fora, hvor de forskellige parter mødes, for at sikre at systemerne
fungerer bedst muligt og samtidigt arbejder med at videreudvikle systemerne, så
der er fremgang på alle miljøparametre.
Her bør ligeledes etableres fora, der kan forhandle om relevante emner i relation
til fx økonomi, mængder, målsætninger, serviceniveau og kvalitet samt fora der
kan rådgive de statslige myndigheder, når rammebetingelserne/lovgivningen skal
justeres eller ændres.
Her vil også kunne skabes rum til at iværksætte forsøg og pilotprojekter på tværs
af værdikæden, der kan medvirke til at videreudvikle systemet. I øjeblikket er de
kommunale parter i dialog med Arla om håndteringen af Tetra Pak, et kommunalt
selskab i Nordjylland samarbejder med lokale virksomheder om lokal behandling
af plastemballager og plastindustrien har inddraget Københavns Kommune og
ARC i arbejdet med en designguide for cirkulære plastemballager. Sådanne mu-
lighederne er centrale, hvis ambitionerne om at opnå reel cirkulær økonomi skal
opfyldes.
Værdien af et tillidsfuldt samarbejde på tværs af værdikæden kan ikke overvur-
deres.
Statslig myndighed
Systemet bliver forhåbentlig indrettet således, at de involverede parter kan løse
de fleste opgaver gennem (formelt) samarbejde og dialog inden for de rammer
lovgivningen fastsætter. Det må dog forventes at der opstår situationer, hvor det
ikke kan lade sig gøre. I de situationerne skal de statslige myndigheder kunne
træde til, og trækker de nødvendige streger i sandet.
Genbrug
Producentansvaret skal som tidligere nævnt også fremme genbrug af emballa-
ger. Producenter og andre aktører skal have mulighed for at etablere tilbagetag-
ningsordninger for genbrugelige emballager. Sådanne tiltag bør også koordine-
res med kommunerne og ske i et samarbejde, så de bedst mulige resultater op-
nås. Det kan fx gøres gennem fælles kommunikation, og ved at kommunerne stil-
ler plads til rådighed på genbrugspladserne, som det kendes det fra fx mælke-
kasser og brødkasser.
Side 8 af 8