L 10 - 2019-20 - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

Retsudvalget 2019-20
L 10 Bilag 1
Offentligt

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

27. februar 2019

Strafferetskontoret

Eva Katrine Barnholdt

2018-731-0037

1009621

KOMMENTERET OVERSIGT

over

høringssvar om forslag til lov om ændring af straffeloven (Begræns-

ning af brugen af samfundstjeneste i sager om vold)

I. Høring

Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 16. januar 2019 til den 13. fe-

bruar 2019 været sendt i høring hos følgende myndigheder og organisatio-

ner mv.:

Østre og Vestre Landsret, samtlige byretter, Domstolsstyrelsen, Rigsadvo-

katen, Rigspolitiet, Direktoratet for Kriminalforsorgen, Den Danske Dom-

merforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Foreningen af Offentlige An-

klagere, Politiforbundet, Advokatrådet, Danske Advokater, Landsforenin-

gen af Forsvarsadvokater, Dansk Socialrådgiverforening, Danske Regioner,

Det Kriminalpræventive Råd, Faggruppen af Socialrådgivere i Kriminal-

forsorgen, Foreningen af Socialchefer, Fængselsforbundet, HK-Landsklub-

ben for Kriminalforsorgen, Inspektørforeningen i Kriminalforsorgen, Insti-

tut for Menneskerettigheder, KL, Kriminalforsorgsforeningen, Landsfore-

ningen KRIM og Retspolitisk Forening.

Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra:

Vestre Landsret, Østre Landsret, Domstolsstyrelsen, Den Danske Dommer-

forening, Dommerfuldmægtigforeningen, Foreningen af Offentlige Ankla-

gere, Advokatrådet, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Det Kriminal-

præventive Råd, Fængselsforbundet, Institut for Menneskerettigheder, KL,

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

L 10 - 2019-20 - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

Landsforeningen Krim, Retspolitisk Forening og Den Rets- og Kriminalpo-

litiske Tænketank Forsete.

Justitsministeriets kommentarer til høringssvarene er anført i kursiv.

II. Høringssvarene

1. Generelt

Domstolsstyrelsen, Foreningen af Offentlige Anklagere

har ingen

bemærkninger til lovforslaget.

Advokatrådet

anfører, at der ikke er foretaget en egentlig evaluering af

lovændringen fra 2015, hvor anvendelsesområdet for samfundstjeneste blev

udvidet, og at man kunne overveje at lade Straffelovrådet udtale sig om de

påtænkte ændringer.

Forsete

Landsforeningen af Forsvarsadvokater

ser positivt på reg-

lerne om samfundstjeneste og finder ikke, at anvendelsesområdet for sam-

fundstjeneste skal begrænses igen.

Det Kriminalpræventive Råd

finder det betænkeligt at begrænse anven-

delsesområdet for samfundstjeneste.

Retspolitisk Forening

kan ikke støtte lovforslaget.

Fængselsforbundet

anfører, at det er fornuftigt at genoverveje brugen af

samfundstjeneste, særligt i forbindelse med gentagen voldskriminalitet.

2. Lovforslagets virkning i forhold til gældende retspraksis

Dommerforeningen

Dommerfuldmægtigforeningen

anfører, at ud-

gangspunktet allerede er ubetinget fængsel i sager om vold i gentagelsestil-

fælde, vold mod særligt værgeløse ofre og vold, der har påført forurettede

ikke ubetydelige skader, og at der derfor må have været helt særlige om-

stændigheder, der undtagelsesvist har begrundet en fravigelse fra udgangs-

punktet i eksempler, som gives i lovforslaget.

Dommerforeningen

anfører

endvidere, at oplysningsgrundlaget for eksemplerne på de sagstyper, der

ikke længere skal kunne give en betinget dom med vilkår om samfundstje-

neste, ikke fremgår af lovforslaget, og at der ikke ses at være indhentet en

redegørelse fra Rigsadvokaten.

L 10 - 2019-20 - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

Vestre Landsret

Østre Landsret

henviser til høringssvaret fra Den

Danske Dommerforening.

Landsforeningen af Forsvarsadvokater

mener, at Justitsministeriet har et

forkert indtryk af retspraksis, idet der ved valget af sanktion i dag klart læg-

ges vægt på, om der er tale om vold i gentagelsestilfælde, eller om offeret

er særligt værgeløst eller har lidt betydelig skade, ligesom udgangspunktet

for grov vold allerede er ubetinget fængsel.

I forbindelse med udarbejdelsen af lovforslaget har Justitsministeriet fore-

taget en gennemgang af trykt retspraksis i Ugeskrift for Retsvæsen og Tids-

skrift for Kriminalret siden lovændringen i 2015 for så vidt angår domme,

hvor der er blevet idømt betinget dom med vilkår om samfundstjeneste for

overtrædelse af straffelovens § 244 (simpel vold) og straffelovens § 245

(grov vold), ligesom ministeriet har gennemgået Rigsadvokatens domsdata-

base.

Langt hovedparten af de gennemgåede domme er afsagt af landsretterne og

en række sager er afgjort ved Højesteret.

Justitsministeriet har i forbindelse med gennemgangen af dommene konsta-

teret, at der i en vis udstrækning anvendes betinget dom med vilkår om sam-

fundstjeneste i sager, hvor den tiltalte tidligere er straffet for vold, hvor vol-

den er begået over for et særligt værgeløse offer (i de konkrete sager over

for børn), og hvor volden har påført forurettede skader, der har en karak-

ter, som efter ministeriets opfattelse ikke kan betragtes som ubetydelige.

Justitsministeriet har endvidere forud for den offentlige høring over lovfor-

slaget drøftet indholdet af lovforslaget med Rigsadvokaten med henblik på

at fastlægge rammerne for anvendelse af betinget dom med vilkår om sam-

fundstjeneste, herunder hvilke situationer der fremover som det klare ud-

gangspunkt skal medføre en ubetinget fængselsstraf.

Det fremgår af forarbejderne til lovændringen fra 2015, jf. lov nr. 152 af

18. februar 2015, jf. Folketingstidende 2014-15 (1. samling), A, L 50, som

fremsat, side 3, at udvidelsen af brugen af samfundstjeneste på straffelovens

område navnlig vedrører førstegangsovertrædelser. Det fremgår endvidere,

at der skal udvises varsomhed med at anvende samfundstjeneste i sager om

vold mod særligt værgeløse ofre, ligesom der skal udvises varsomhed i sa-

ger, hvor forurettede er påført betydelige fysiske eller psykiske skader.

L 10 - 2019-20 - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

I lyset af den gennemgåede retspraksis siden lovændringen finder Justitsmi-

nisteriet, at der er grundlag for at skærpe de udgangspunkter, som gælder

for de tre typer af voldssager i dag.

Det foreslås med lovforslaget, at der fremover som det helt klare udgangs-

punkt ikke kan anvendes betinget dom med vilkår om samfundstjeneste i sa-

ger, hvor den tiltalte tidligere er straffet for vold eller anden personfarlig

kriminalitet, hvor volden er begået over for et særligt værgeløst offer, og

hvor forurettede er påført ikke ubetydelige fysiske eller psykiske skader.

For så vidt angår gentagelsestilfælde vil det således være en skærpelse i for-

hold til i dag, hvor betinget dom med vilkår om samfundstjeneste navnlig

anvendes ved førstegangsovertrædelser, men dog også i en række sager ses

anvendt i praksis i sager om vold i gentagelsestilfælde.

For så vidt angår sager om vold mod særligt værgeløse ofre er der også tale

om en skærpelse i forhold til i dag, hvor udgangspunktet er, at der alene

skal udvises tilbageholdenhed med anvendelse af samfundstjeneste i så-

danne sager.

I forhold til sager om vold, hvor forurettede er påført ikke ubetydelige ska-

der, bemærkes det, at begrebet ”ikke ubetydelige skader” forudsættes at

omfatte flere typer af skader end begrebet ”betydelige skader”, som anven-

des i forarbejderne til lovændringen fra 2015, jf. ovenfor. Dette er således

også en skærpelse i forhold til i dag.

3. Hensynene bag lovforslaget

Forsete

anfører, at der – i lyset af, at recidivet for samfundstjeneste ligger

væsentligt under recidivet for ubetinget fængsel – bør foretages en aktuel

undersøgelse af befolkningens retsfølelse i forhold til samfundstjeneste.

Forsete peger bl.a. på, at flere undersøgelser har vist, at befolkningen synes,

at samfundstjeneste er en fornuftig og rimelig sanktion generelt og også for

relativt alvorlige lovovertrædelser.

Det Kriminalpræventive Råd

anfører, at der skal sikres en god balance

mellem hensynet til den generelle retsfølelse, til ofrene og til kriminalitets-

niveauet. Rådet peger i den forbindelse på, at samfundstjeneste positivt på-

virker recidivniveauet.

L 10 - 2019-20 - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

Landsforeningen af Forsvarsadvokater

deler ikke opfattelsen af, at sam-

fundstjeneste som sanktion i disse sager krænker borgernes retsfølelse.

Landsforeningen Krim

peger på, at der ikke er foretaget en empirisk un-

dersøgelse af befolkningens retsfølelse, og at hensynet til offeret bedst va-

retages ved at nedbringe recidivet.

Retspolitisk Forening

anfører, at alternative strafformer – som f.eks. sam-

fundstjeneste – bør anvendes som udgangspunkt, idet der er et markant la-

vere recidiv for så vidt angår alternative strafformer.

Retspolitisk Forening

henviser endvidere til en undersøgelse fra Advokatsamfundet om befolknin-

gens retsfølelse, som bl.a. viser, at domstolene idømmer strengere straffe,

end den enkelte borger ville gøre. Foreningen anfører på den baggrund, at

regeringen bør udvise stor varsomhed med at begrunde et lovforslag med en

henvisning til befolkningens retsfølelse.

Justitsministeriet har noteret sig det anførte om befolkningens retsfølelse.

Justitsministeriet er opmærksom på de mulige gavnlige effekter af samfund-

stjeneste, herunder i forhold til recidiv. Justitsministeriet finder derfor også,

at samfundstjeneste kan være den rigtige sanktion i visse sager.

Ved valget af sanktion skal der foretages en afvejning af flere hensyn, her-

under hensyn til offeret bag forbrydelsen.

Det er Justitsministeriets opfattelse, at de typer af sager om vold, som lov-

forslaget vedrører, har en sådan karakter, at der bør fastsættes en ubetin-

get straf, så offeret i sagen f.eks. ikke risikerer at møde gerningspersonen

på gaden kort tid efter den begåede vold.

Dette hensyn gælder særligt i forhold til de sager, hvor volden er begået

over for et særligt værgeløst offer, eller hvor den forurettede er blevet på-

ført ikke ubetydelige skader som følge af volden.

For så vidt angår sager om vold i gentagelsestilfælde finder Justitsministe-

riet, at det bør komme til udtryk ved sanktionsvalget, at gerningspersonen

allerede er straffet for vold eller anden personfarlig kriminalitet.

4. Lovgivning i bemærkningerne

L 10 - 2019-20 - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

Advokatrådet

bemærker, at det egentlige formål med lovforslaget er at gen-

nemføre en praksisændring ved domstolene, og at lovforslaget ikke gør dette

ved et materiel ændring af lovteksten, men i bemærkningerne. Advokatrå-

det henviser i den forbindelse til, at lovgivning i bemærkningerne bør und-

gås.

Justitsministeriet er enig med Advokatrådet i, at selve lovteksten bør være

så dækkende så muligt.

Justitsministeriet bemærker samtidig, at det i visse tilfælde ikke er praktisk

muligt eller hensigtsmæssigt at udforme en lovbestemmelse, der på én gang

er præcis og samtidig dækkende i alle henseender. I disse tilfælde bør selve

lovbestemmelsen efter Justitsministeriets opfattelse udformes som en skøns-

regel, mens den nærmere angivelse af de hensyn, der skal lægges vægt på,

anføres i bemærkningerne.

Det er ministeriets vurdering, at straffelovens § 62 om betinget dom med

vilkår om samfundstjeneste er en sådan regel, og at beskrivelsen af de hen-

syn, der skal tillægges vægt ved vurderingen af sanktionsvalget, derfor bør

fremgå af bemærkningerne til bestemmelsen.

5. Valget mellem sanktionsformer

Dommerforeningen og Dommerfuldmægtigforeningen

bemærker, at

meget detaljerede anvisninger for valget mellem ubetinget og betinget straf

kan føre til utilsigtede resultater i praksis.

Dommerforeningen

anfører end-

videre i den forbindelse, at anvisningerne er uforenelige med straffelovens

§ 80 i det omfang, der ikke skal lægges vægt på den tiltaltes gode person-

lige forhold.

Vestre Landsret

Østre Landsret

henviser til høringssvaret fra Den

Danske Dommerforening og har herudover ingen bemærkninger til lovfor-

slaget.

Justitsministeriet bemærker, at det er op til lovgivningsmagten at fastsætte,

hvad der skal være strafbart, og hvilke rammer der skal gælde for en even-

tuel sanktionering af det strafbare forhold, mens domstolene har til opgave

at påkende konkrete straffesager og fastsætte en eventuel straf i det enkelte

tilfælde inden for de rammer, som lovgivningsmagten har fastsat.

L 10 - 2019-20 - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

Lovforslagets formål er at begrænse brugen af samfundstjeneste i sager om

vold. Med lovforslaget fastsættes derfor de nærmere rammer for brugen af

betinget dom med vilkår om samfundstjeneste i visse sager om simpel og

grov vold.

For så vidt angår sager om simpel vold forudsættes det med lovforslaget, at

der fremover som det helt klare udgangspunkt ikke kan anvendes samfund-

stjeneste i sager, hvor den tiltalte tidligere er straffet for vold eller anden

personfarlig kriminalitet, hvor volden er begået over for et særligt værge-

løst offer, eller hvor forurettede er påført ikke ubetydelige fysiske eller psy-

kiske skader.

Som det fremgår af lovforslaget, vil udgangspunktet dog undtagelsesvist

kunne fraviges. Der er således overladt domstolene et skøn i forhold til at

fravige udgangspunktet, hvis der undtagelsesvist findes grundlag herfor.

Det bemærkes i den forbindelse, at de eksempler, som beskrives i lovforsla-

get, netop er eksempler, som illustrerer udgangspunktet.

Det er således Justitsministeriets vurdering, at der vil kunne foreligge an-

dre helt særlige omstændigheder, som efter domstolenes skøn kan give an-

ledning til, at udgangspunktet fraviges.

For så vidt angår det anførte om straffelovens § 80, bemærker Justitsmini-

steriet, at det fremgår af den nævnte bestemmelse, at der ved straffens fast-

sættelse under hensyntagen til ensartethed i retsanvendelsen skal lægges

vægt på lovovertrædelsens grovhed og på oplysninger om gerningsmanden.

Det er Justitsministeriets opfattelse, at der med de rammer for brugen af be-

tinget dom med vilkår om samfundstjeneste i sager om vold, som lovforsla-

get fastsætter, stadig overlades domstolene et betydeligt skøn i forhold til

straffastsættelsen, herunder i forhold til at inddrage tiltaltes personlige for-

hold, og at lovforslaget derfor hverken fraviger eller er uforeneligt med

straffelovens § 80.

6. Afgrænsning af lovforslaget

6.1. Særligt værgeløse ofre

Advokatrådet

peger på, at begreber som f.eks. ”børn” og ”ældre” er brede,

og at der eksempelvis kan rejses spørgsmål om, hvorvidt vold begået af en

L 10 - 2019-20 - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

16-årig mod en 16-årig skal anses som vold mod ”børn” i relation til sank-

tioneringen.

I lyset af bemærkningen fra Advokatrådet har Justitsministeriet fundet an-

ledning til at tilpasse bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 1, således at

det nu fremgår, at vold mod et særligt værgeløst offer i den forbindelse om-

fatter vold, som begås mod en person, der er underlegen i forhold til ger-

ningspersonen. Det betyder, at vold mellem f.eks. to 15-årige eller to perso-

ner med fysisk funktionsnedsættelse som udgangspunkt ikke anses for vold

begået over for et særligt værgeløst offer i lovforslagets forstand.

6.2. Tidligere begået kriminalitet

Forsete

er bekymret over, at der i forhold til sager om vold i gentagelsestil-

fælde ikke er gjort undtagelse for tilfælde, hvor den tidligere straf for ligear-

tet kriminalitet har været en bøde eller en rent betinget straf.

Forsete

peger

endvidere på, at det er uklart, hvorvidt der gælder en tidsmæssig grænse for,

hvor længe en tidligere begået dom for vold som altovervejende hovedregel

skal være til hinder for en betinget dom med vilkår om samfundstjeneste.

Institut for Menneskerettigheder

har anbefalet, at der tages stilling til,

hvorvidt udgangspunktet om ubetinget fængsel skal fraviges i tilfælde af, at

den tidligere eller aktuelt begåede vold er bagatelagtig, ligesom det bør

overvejes om udgangspunktet skal fraviges for unge og andre øvrige per-

songrupper.

Justitsministeriet bemærker, at det som anført ovenfor er ministeriets opfat-

telse, at det for så vidt angår sager om vold i gentagelsestilfælde bør komme

til udtryk ved sanktionsvalget, at personen allerede er straffet for vold eller

anden personfarlig kriminalitet. Justitsministeriet finder ikke i den forbin-

delse anledning til at fastsætte en bagatelgrænse, og udgangspunktet om

ubetinget fængselsstraf gælder derfor også, hvor det tidligere forhold f.eks.

har medført en rent betinget dom eller helt undtagelsesvis en bødestraf.

I lyset af høringssvarene fra Forsete og Institut for Menneskerettigheder har

Justitsministeriet præciseret i bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 1, at

der eksempelvis undtagelsesvist vil kunne idømmes betinget fængselsstraf

med vilkår om samfundstjeneste, hvis den ligeartede kriminalitet er begået

mere end fem år, før det nye forhold blev begået. Dette vil dog forudsætte,

at den tiltalte var under 18, da han eller hun begik den ligeartede krimina-

litet, og i dag har meget gode personlige forhold.

L 10 - 2019-20 - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

6.3. Øvrige afgrænsninger

Landsforeningen Krim

bemærker, at det er uklart, hvad begreberne ”ung”

og ”meget ung” samt ”gode personlige forhold” og ”særdeles gode person-

lige forhold” betyder, og hvad forskellen er.

Landsforeningen Krim

anfø-

rer endvidere, at der i forhold til psykiske skader samt tandskader bør fore-

tages en præcisering af, hvad der anses for ikke ubetydelige skader.

Justitsministeriet har i lyset af høringssvaret fra Landsforeningen Krim ju-

steret bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 1, således at definitionen

”under 18 år” i stedet anvendes i beskrivelsen af de situationer, der undta-

gelsesvist vil kunne give anledning til at fravige udgangspunktet om ubetin-

get fængsel i sager om simpel vold i gentagelsestilfælde og i sager om grov

vold.

Justitsministeriet har ikke fundet anledning til nærmere at præcisere, hvad

”gode personlige forhold” og ”særdeles gode personlige forhold” dækker

over. Det er således ministeriets vurdering, at denne afgrænsning vil bero

på domstolenes skøn i den konkrete sag.

Som det fremgår af bemærkninger til lovforslagets § 1, nr. 1, skal begrebet

ikke ubetydelig skade forstås sådan, at den skade, som forurettede er påført

som følge af volden, har nødvendiggjort lægelig behandling af et vist om-

fang, eller har medført længere tids gener, sygeleje eller uarbejdsdygtighed.

For så vidt angår psykiske skader og tandskader har Justitsministeriet i ly-

set af høringssvaret fra Landsforeningen Krim præciseret i bemærknin-

gerne, at lægelig behandling i et vist omfang også omfatter nødvendig be-

handling ved f.eks. en psykolog som følge af psykiske skader, ligesom det

omfatter nødvendig behandling ved en tandlæge som følge af tandskader.

Ved vurderingen af, om en skade nødvendiggør lægelig behandling af et vist

omfang, er det afgørende, om skaden har sådan en karakter, at den i almin-

delighed nødvendiggør behandling. Det er i den forbindelse ikke afgørende,

om den forurettede faktisk har modtaget behandling.

6.4. Økonomiske konsekvenser

Fængselsforbundet

bemærker, at lovforslaget vil medføre en øget straf-

masse, og at rekruttering af fængselsbetjente skal indtænkes i den økonomi-

ske ramme.

L 10 - 2019-20 - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

Justitsministeriet kan oplyse, at der er afsat 7 mio. kr. i 2019 og 11 mio. kr.

årligt fra 2020 til Kriminalforsorgen i forbindelse med de merudgifter, som

lovforslaget medfører.

Justitsministeriet bemærker hertil, at der i forbindelse med den økonomiske

beregning er taget højde for ekstra lønudgifter.

Det bemærkes i øvrigt, at det i forligskredsen bag aftalen om kriminalforsor-

gens økonomi for 2018-2021 er besluttet, at der skal igangsættes flere tiltag

for at fastholde det nuværende personale og for at rekruttere nye fængsels-

betjente.

II. Lovforslaget i forhold til lovudkastet

Der er i det fremsatte lovforslag foretaget en enkelt lovteknisk justering af

lovforslagets ikrafttrædelsesbestemmelse, så det fremgår, at loven gælder

for lovovertrædelser, der er begået efter lovens ikrafttræden. Der er endvi-

dere foretaget enkelte præciseringer i lovforslagets bemærkninger, jf. pkt. 6

ovenfor, i forhold til det udkast, som har været sendt i høring. Der er herun-

der foretaget visse ændringer af sproglig og lovteknisk karakter.