B 32 - 2019-20 - Bilag 4: Orientering om Justitsministeriets notits om beslutningsforslaget, fra børne- og undervisningsministeren

Børne- og Undervisningsudvalget 2019-20
B 32 Bilag 4
Offentligt

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

16. juni 2020

Stats- og Menneskerets-

kontoret

Nanna Therkelsen

2020-0092-2640

1519980

Notits

Beslutningsforslag nr. B 32 om at afskære statsstøtte til visse friskoler,

hvor over halvdelen af eleverne har udenlandsk baggrund

Alex Ahrendtsen (DF) og en række andre medlemmer af Folketinget for

Dansk Folkeparti fremsatte den 13. november 2019 forslag til folketingsbe-

slutning nr. B 32 om at afskære statsstøtte til visse friskoler, hvor over halv-

delen af eleverne har udenlandsk baggrund.

Forslaget pålægger regeringen – inden udgangen af folketingsåret 2019-

2020 – at iværksætte de nødvendige regelændringer, der medfører, at stat-

stilskud til fri- og privatskoler, hvor over halvdelen af eleverne har uden-

landsk baggrund, betinges af, at den pågældende skole kan dokumentere, at

den ikke modvirker de udenlandske elevers integration i det danske sam-

fund. Det fremgår af bemærkningerne til beslutningsforslaget, at der er tale

om en uændret genfremsættelse af beslutningsforslag nr. B 68 (Forslag til

folketingsbeslutning om at afskære statsstøtte til visse friskoler, hvor over

halvdelen af eleverne har udenlandsk baggrund) fra folketingsåret 2017-

2018.

Undervisningsministeriet oversendte den 28. marts 2018 i forbindelse med

behandlingen af beslutningsforslag nr. B 68 om at afskære statsstøtte til

visse friskoler, hvor over halvdelen af eleverne har udenlandsk baggrund, et

brev til Folketingets Undervisningsudvalg. Af brevet fremgår Justitsmini-

steriets vurdering af beslutningsforslag nr. B 68 i forhold til grundloven og

Danmarks internationale forpligtelser.

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

B 32 - 2019-20 - Bilag 4: Orientering om Justitsministeriets notits om beslutningsforslaget, fra børne- og undervisningsministeren

Af Justitsministeriets vurdering fremgår, at beslutningsforslag nr. B 68 fra

folketingsåret 2017-2018 efter Justitsministeriets umiddelbare vurdering

rejser væsentlige spørgsmål i forhold til grundlovens § 70. Det fremgår end-

videre, at forslaget på det foreliggende grundlag vil rejse væsentlige spørgs-

mål i forhold til Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK)

artikel 14 sammenholdt med artikel 2 i 1. tillægsprotokol til konventionen

om retten til uddannelse.

I forlængelse af førstebehandlingen af beslutningsforslag nr. B 32 den 20.

maj 2020 og den af Børne- og Undervisningsudvalget afgivne betænkning

over forslaget af 3. juni 2020 afgiver Justitsministeriet efter aftale med

Børne- og Undervisningsministeriet hermed en fornyet vurdering af forsla-

get om at afskære statsstøtte til visse friskoler, hvor over halvdelen af ele-

verne har udenlandsk baggrund, i forhold til Danmarks internationale for-

pligtelser mv.

Som det fremgår nedenfor, er det på det foreliggende grundlag fortsat Ju-

stitsministeriets vurdering, at forslaget om at afskære statsstøtte til visse

friskoler, hvor over halvdelen af eleverne har udenlandsk baggrund, vil rejse

væsentlige spørgsmål i forhold til EMRK artikel 14 sammenholdt med arti-

kel 2 i 1. tillægsprotokol, hvorimod Justitsministeriet vurderer, at forslaget

ikke rejser spørgsmål i forhold til grundlovens § 70.

Om Justitsministeriets vurdering kan nærmere oplyses følgende:

Ifølge bemærkningerne til B 32 forstås ved ”elever med udenlandsk bag-

grund” elever, som ikke er danske statsborgere, og elever, der er indvandrere

eller efterkommere af indvandrere.

Om de gældende regler for friskoler og private grundskoler (frie grundsko-

ler) har Børne- og Undervisningsministeriet bl.a. oplyst, at frie grundskoler

er et alternativ til folkeskolen, hvor forældrene kan vælge, at børnenes un-

dervisningspligt skal opfyldes.

Ifølge friskolelovens § 1, stk. 1 og 2, kan frie grundskoler inden for ram-

merne af loven og lovgivningen i øvrigt give undervisning, der stemmer

med skolernes egen overbevisning, og tilrettelægge undervisningen i over-

ensstemmelse med denne overbevisning.

Frie grundskoler giver undervisning inden for børnehaveklasse og 1.-9.

klassetrin. Undervisningen skal efter friskolelovens § 1, stk. 2, 1. pkt., stå

B 32 - 2019-20 - Bilag 4: Orientering om Justitsministeriets notits om beslutningsforslaget, fra børne- og undervisningsministeren

mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen. Efter lovens § 1, stk.

2, 2. pkt., skal skolerne efter deres formål og i hele deres virke forberede

eleverne til at leve i et samfund som det danske med frihed og folkestyre

samt udvikle og styrke elevernes demokratiske dannelse og deres kendskab

til og respekt for grundlæggende friheds- og menneskerettigheder, herunder

ligestilling mellem kønnene. Skolerne kan tillige omfatte 1-årig undervis-

ning på 10. klassetrin.

Der ydes statslige tilskud til undervisningen i frie grundskoler på en række

nærmere angivne betingelser. Skolerne skal bl.a. indsende en række oplys-

ninger til Børne- og Undervisningsministeriet, betale et depositum og have

en vedtægt, hvis bestemmelser om bl.a. skolens styrelse er godkendt af

børne- og undervisningsministeren ved oprettelsen.

Styrelsen for Undervisning og Kvalitet påser, at anmeldelsen af en fri grund-

skole, der ønsker statstilskud, er ledsaget af de krævede oplysninger, og god-

kender vedtægtsbestemmelserne om bl.a. skolens styrelse.

Ifølge friskolelovens § 21 a kan børne- og undervisningsministeren træffe

beslutning om, at der ikke ydes tilskud til en ny skole, hvis der efter mini-

sterens skøn ikke er tilstrækkelig sikkerhed for, at skolen opfylder kravet i

lovens § 5, stk. 2, om uafhængighed og om forvaltning af skolens midler,

således at disse alene kommer skolens skole- og undervisningsvirksomhed

til gode.

Det følger af friskolelovens § 9 f, at børne- og undervisningsministeren fører

et almindeligt tilsyn med, at frie grundskoler overholder lovens § 1, stk. 2-

4, § 1 a og § 2, stk. 3, 1. pkt. Det almindelige tilsyn omfatter således bl.a.

kravet om, at undervisningen skal stå mål med, hvad der almindeligvis kræ-

ves i folkeskolen, og skolernes overholdelse af kravet om, at skolerne efter

deres formål og i hele deres virke skal forberede eleverne til at leve i et

samfund som det danske med frihed og folkestyre samt udvikle og styrke

elevernes demokratiske dannelse og kendskab til og respekt for grundlæg-

gende friheds- og menneskerettigheder.

Det almindelige tilsyn består af risikobaserede (databaserede) tilsyn med

undervisningskvalitet og overholdelse af frihed og folkestyre-kravet, tema-

tiske tilsyn med udvalgte skoler og enkeltsagstilsyn, hvor skolen bedes om

at redegøre for et eller flere nærmere angivne forhold. Tilsynet varetages af

Styrelsen for Undervisning og Kvalitet. Ved behandlingen af en tilsynssag

vil styrelsen bl.a. inddrage relevante oplysninger, som styrelsen har om sko-

B 32 - 2019-20 - Bilag 4: Orientering om Justitsministeriets notits om beslutningsforslaget, fra børne- og undervisningsministeren

len, herunder tidligere henvendelser om skolen, tilsynssager, tilsynserklæ-

ringer, evalueringer, skolens hjemmeside og andre tilgængelige oplysninger

om skolen og dens bestyrelse, ledelse og ansatte.

Hvis Styrelsen for Undervisning og Kvalitet på baggrund af det almindelige

tilsyn er i tvivl om, hvorvidt en skole overholder de to ovennævnte krav, kan

styrelsen føre et skærpet tilsyn med skolen, jf. friskolelovens § 9 g, stk. 1.

Styrelsen overtager i denne situation

de facto

den lokale tilsynsførendes

rolle med at vurdere skolens efterlevelse af kravene. Under et skærpet tilsyn

vil styrelsen som altovervejende hovedregel deltage som observatør i sko-

lens bestyrelsesmøder mv. og i den forbindelse undersøge, om alle bestyrel-

sesmedlemmer behersker dansk i skrift og tale, undersøge skole-hjem-sam-

arbejdet og gennemføre tilsynsbesøg, hvoraf mindst ét er uanmeldt. Styrel-

sen kan endvidere vælge f.eks. at afholde samtaler med elever på skolen

uden tilstedeværelse af skolens lærere eller andet personale. Et skærpet til-

synsforløb gennemføres normalt inden for en periode på tre måneder.

Ved tilsynets vurdering af, om skolen opfylder kravet om at forberede ele-

verne til at leve i et samfund med frihed og folkestyre mv., undersøges bl.a.

skolens grundholdning, skolens mål og intentioner, skolens undervisning og

læreproces, udbytte af undervisningen og skolens samlede virksomhed. Som

del af skolens hele virke anses bl.a. den betydning, skolen tillægger arbejdet

med elevernes medindflydelse på skolens dagligdag.

Et skærpet tilsyn kan afsluttes uden bemærkninger, med udstedelse af påbud

til skolen, jf. friskolelovens § 24 a, eller med økonomiske sanktioner, jf.

friskolelovens § 21, stk. 2. Endelig følger det af friskolelovens § 9 h, at

børne- og undervisningsministeren, hvis ministeren på baggrund af et skær-

pet tilsyn finder, at der ikke er tilstrækkelig sikkerhed for, at en skole opfyl-

der kravene i lovens § 1, stk. 2, 1. eller 2. pkt., kan træffe afgørelse om, at

skolen ikke længere omfattes af lovens regler om frie grundskoler, og at

skolen ikke kan modtage tilskud efter loven.

Efter

grundlovens § 70

kan ingen på grund af sin trosbekendelse eller

afstamning berøves adgang til den fulde nydelse af borgerlige og politiske

rettigheder eller unddrage sig opfyldelsen af nogen almindelig borgerpligt.

Bestemmelsen indebærer et forbud mod diskrimination med bl.a. afstam-

ning som kriterium for så vidt angår adgangen til nydelse af borgerlige eller

politiske rettigheder. Udtrykket rettigheder skal ikke forstås snævert, men

må betegne enhver fordelagtig retsposition.

B 32 - 2019-20 - Bilag 4: Orientering om Justitsministeriets notits om beslutningsforslaget, fra børne- og undervisningsministeren

Bestemmelsen beskytter mod direkte og indirekte forskelsbehandling. Be-

skyttelsen gælder således ikke kun, hvor der udtrykkeligt forskelsbehandles

på grund af afstamning (direkte diskrimination), men antages også at gælde,

selvom der formelt set ikke forskelsbehandles på grund af afstamning, men

dog på grund af forhold, der er så nøje forbundet hermed, at resultatet faktisk

bliver meget nær det samme (indirekte diskrimination).

I forbindelse med udlændinge- og integrationsministerens besvarelse af 15.

marts 2020 af spørgsmål nr. 158 (Alm. del) stillet af Udlændinge- og Inte-

grationsudvalget tilkendegav Justitsministeriet bl.a. følgende i relation til

grundlovens § 70:

”Rækkevidden af det i grundlovens § 70 indeholdte forbud mod for-

skelsbehandling på baggrund af afstamning er omdiskuteret i den

juridiske litteratur.

Jens Elo Rytter, Individets grundlæggende rettigheder, 3. udgave

(2019), side 444, anfører om spørgsmålet, at udtrykket omfatter en-

persons race, hudfarve og nationale eller etniske oprindelse (begre-

bet omfatter derimod ikke nationalitet, dvs. statsborgerskab).

Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med kommentarer (2015),

side 415-416, anfører imidlertid:

”Udtrykket »afstamning«, der blev indsat i 1953-grundloven

under indtryk af antisemitismen før og under anden ver-

denskrig, omfatter race, jf. bl.a. Julius Bomholts bemærknin-

ger under folketingsbehandlingen (Rigsdagstidende 1952-

53, Folketinget Forhandlingerne sp. 2665).”

Af Forfatningskommissionens betænkning af 1953, side 77, fremgår

det, at et mindretal i forbindelse med grundlovsrevisionen i 1953 fo-

reslog, at en bestemmelse om, at enhver har krav på at nyde de i

grundloven indeholdte rettigheder og friheder uden forskelsbehand-

ling af nogen art på grund af race, farve, køn, sprog, religion, politisk

eller anden anskuelse, national eller social oprindelse, formuefor-

hold, fødsel eller anden samfundsmæssig stilling, blev indført.

Flertallet foreslog derimod alene en beskyttelse mod forskelsbe-

handling på grund af trosbekendelse. Under udvalgsbehandlingen i

Folketinget blev beskyttelse mod forskelsbehandling på grund af af-

stamning tilføjet til bestemmelsen. Om baggrunden herfor henvises

til Jens Peter Christensen m.fl., a.st.”

Det er på baggrund af den opfattelse, Justitsministeriet gav udtryk for i den

nævnte besvarelse, Justitsministeriets vurdering, at beslutningsforslag nr. B

32 om at afskære statsstøtte til visse friskoler, hvor over halvdelen af ele-

B 32 - 2019-20 - Bilag 4: Orientering om Justitsministeriets notits om beslutningsforslaget, fra børne- og undervisningsministeren

verne har udenlandsk baggrund, ikke rejser spørgsmål i forhold til grund-

lovens § 70.

Efter Justitsministeriets opfattelse skal forslaget endvidere vurderes i for-

hold til EMRK artikel 14 i kombination med artikel 2 i 1. tillægsprotokol

om retten til uddannelse.

Det bemærkes, at forslaget endvidere vil kunne give anledning til overvej-

elser i forhold til EMRK artikel 14 i kombination med artikel 1 i 1. tillægs-

protokol om ejendomsretten, idet forslaget vil kunne indebære, at nogle

friskoler fratages deres statstilskud.

For så vidt angår vurderingen i forhold EMRK artikel 14 kan Justitsministe-

riet henholde sig til den vurdering, der fremgår af det brev, Undervisnings-

ministeriet oversendte til Folketingets Undervisningsudvalg den 28. marts

2018. Vurderingen gengives i det følgende:

”Artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

(EMRK) har følgende ordlyd:

”Nydelsen af de i denne konvention anerkendte rettigheder

og friheder skal sikres uden forskel på grund af køn, race,

farve, sprog, religion, politisk eller anden overbevisning, na-

tional eller social oprindelse, tilhørsforhold til et nationalt

mindretal, formueforhold, fødsel eller ethvert andet forhold.”

Bestemmelsen har ikke karakter af et generelt forbud mod diskrimi-

nation, men gælder alene inden for områder, der er omfattet af kon-

ventionens øvrige bestemmelser (eller protokoller). Artikel 14 er så-

ledes accessorisk til konventionens øvrige rettigheder, hvilket bety-

der, at den kun kan anvendes sammen med én eller flere af disse.

Heri ligger intet krav om, at en anden rettighed skal være krænket,

men alene et krav om, at den foreliggende situation skal ligge inden

for rettighedens virkeområde.

Bestemmelsen indeholder efter Den Europæiske Menneskerettig-

hedsdomstols (Domstolen) praksis et forbud mod usaglig forskels-

behandling, der indebærer, at personer i sammenlignelige situationer

som udgangspunkt skal behandles ens.

Det følger endvidere af Domstolens praksis, at en forskelsbehand-

ling er diskriminatorisk – og dermed i strid med artikel 14 – hvis den

ikke er objektivt og sagligt begrundet. Heri ligger omvendt, at for-

skelsbehandling er lovlig, hvis den varetager et anerkendelsesvær-

digt formål, og der er proportionalitet mellem det anvendte middel

og det formål, der søges realiseret.

B 32 - 2019-20 - Bilag 4: Orientering om Justitsministeriets notits om beslutningsforslaget, fra børne- og undervisningsministeren

Domstolen har desuden udtalt, at det kræver tungtvejende grunde

(”very weighty reasons”), hvis Domstolen skal kunne anse en for-

skelsbehandling baseret alene på nationalitet som forenelig med kon-

ventionen, jf. bl.a. dom af 21. juni 2011 i sagen Ponomaryovi mod

Bulgarien, præmis 52. Domstolen har endvidere i dom af 24. maj

2016 i sagen Biao mod Danmark udtalt, at indirekte forskelsbehand-

ling på baggrund af etnicitet alene er lovlig, hvis den er begrundet i

tvingende og meget vægtige hensyn, der ikke relaterer sig til etnici-

tet, jf. præmis 94 og 114.

Med beslutningsforslaget lægges der op til, at alene friskoler med en

andel af elever med udenlandsk baggrund på mere end 50 pct. skal

underlægges en yderligere tilskudsbetingelse, hvorefter skolen skal

kunne dokumentere, at den ikke modvirker de udenlandske elevers

integration i det danske samfund. En sådan betingelse vil indebære

forskelsbehandling på grundlag af national oprindelse.

Som anført ovenfor er en sådan forskelsbehandling kun berettiget,

hvis den forfølger et anerkendelsesværdigt formål, og der er propor-

tionalitet mellem det anvendte middel og det formål, der forfølges.

I bemærkningerne til beslutningsforslaget er anført, at forslaget har

til formål at sikre, at elevernes integration i det danske samfund ikke

modvirkes.

Efter Justitsministeriets vurdering må det imidlertid bl.a. anses for

tvivlsomt, om indførelse af en særlig tilskudsbetingelse alene be-

grundet i andelen af elever med udenlandsk baggrund på den enkelte

friskole vil udgøre et egnet og proportionalt middel til at opnå det

nævnte integrationsmæssige formål.

Efter Justitsministeriets vurdering vil der kunne peges på andre, min-

dre indgribende og mere egnede måder at forfølge formålet på, ek-

sempelvis gennem det eksisterende tilsyn med skolernes overhol-

delse af krav om undervisning i demokrati og grundlæggende fri-

heds- og menneskerettigheder mv. Der kan i den forbindelse henvi-

ses til det under pkt. 1 [pkt. 2 i denne vurdering] oplyste om de gæl-

dende krav i friskoleloven og tilsynet med overholdelsen heraf.

Det må således ved vurderingen forudsættes, at forslaget alene retter

sig mod friskoler, der lever op til disse krav, idet de i modsat fald

allerede efter gældende ret vil kunne fratages deres tilskud. Det be-

mærkes endvidere, at der ifølge Undervisningsministeriets oplysnin-

ger i tilfælde af et skærpet tilsyn bl.a. foretages en undersøgelse af

skolens grundholdning, mål og intentioner, undervisning og lærepro-

ces, udbyttet af undervisningen og skolens samlede virksomhed. En

række af de momenter, som forslagsstillerne peger på som integra-

tionsfremmende, herunder at give eleverne forståelse for danske

værdier om ligestilling, demokrati og religionens placering i det dan-

ske samfund ifølge grundloven, indgår således i den gældende gene-

B 32 - 2019-20 - Bilag 4: Orientering om Justitsministeriets notits om beslutningsforslaget, fra børne- og undervisningsministeren

relle tilsynsordning med alle tilskudsberettigede friskoler i tilfælde,

hvor der vurderes grundlag for at iværksætte skærpet tilsyn.

Det er derfor på det foreliggende grundlag Justitsministeriets vurde-

ring, at det vil rejse væsentlige spørgsmål i forhold til EMRK artikel

14 sammenholdt med artikel 2 i 1. tillægsprotokol at indføre en til-

skudsbetingelse om, at friskoler, der har mere end 50 pct. elever med

udenlandsk baggrund, skal betinges af, at den pågældende friskole

kan dokumentere, at den ikke modvirker de udenlandske elevers in-

tegration i det danske samfund.”