UVP, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 13.

Udvalget til Valgs Prøvelse 2019-20
UVP Alm.del
Offentligt

Folketinget

Udvalget til Valgs Prøvelse

Christiansborg

1240 København K

DK Danmark

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

3. september 2020

Stats- og Menneskerets-

kontoret

Søren Rams Rasmussen

2020-0032/28-0001

1580270

Hermed sendes besvarelse af spørgsmål nr. 1 (Alm. del), som Folketingets

Udvalg til Valgs Prøvelse har stillet til justitsministeren den 4. august 2020.

Spørgsmålet er stillet efter ønske fra Rosa Lund (EL).

Nick Hækkerup

Henrik Skovgaard-Petersen

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

UVP, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 13.

Spørgsmål nr. 1 (Alm. del) fra Folketingets Udvalg til Valgs Prøvelse:

”Er det regeringens opfattelse, at Den Europæiske Menneske-

rettighedsdomstols afgørelse af 10. juli 2020 i sagen Mugeman-

gango mod Belgien (Danmark var biintervenient) giver anled-

ning til at overveje en ændring af danske regler om godkendelse

af valgte politikeres mandater og behandling af klager over valg

med henblik på at bringe reglerne i overensstemmelse med Den

Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 13, jf. arti-

kel 3 i første tillægsprotokol?”

Svar:

I sagen

Mugemangango mod Belgien,

dom af 10. juli 2020, tog Den Eu-

ropæiske Menneskerettighedsdomstols Storkammer (Menneskerettigheds-

domstolen) stilling til, om Belgien havde krænket en opstillingsberettiget

kandidats rettigheder efter artikel 3 i 1. tillægsprotokol til Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention (EMRK) om retten til frie valg og efter

EMRK artikel 13 om retten til effektive retsmidler sammenholdt med artikel

3 i 1. tillægsprotokol i forbindelse med kandidatens klage over valgproces-

sen ved valget til det vallonske delstatsparlament den 25. maj 2014. Det be-

mærkes, at Danmark afgav tredjepartsindlæg i sagen.

Det følger af artikel 3 i 1. tillægsprotokol til EMRK, at medlemsstaterne er

forpligtede til at afholde frie, hemmelige valg med passende mellemrum un-

der forhold, som sikrer folkets frie meningstilkendegivelse ved valget af

medlemmer til den lovgivende forsamling. Endvidere følger det af konven-

tionens artikel 13, at enhver, hvis rettigheder efter konventionen krænkes,

skal have adgang til effektive retsmidler for en national myndighed.

Klager i sagen, en belgisk statsborger, var leder af den lokale afdeling af

Parti du travail de Belgique

(PTB) og stod som topkandidat på dette partis

liste i Charleroi-kredsen i den belgiske provins Hainaut. Ved valget opnåede

partiets liste i alt 16.554 stemmer og manglede derved alene 14 stemmer for

efter det vallonske valgsystem at blive tildelt et mandat. 21.385 stemmer

blev erklæret ugyldige mv. Dagen efter valget kontaktede klager valgmyn-

dighederne i den pågældende kreds og provins og krævede en fornyet vur-

dering af de stemmer, der var blevet erklæret ugyldige mv. Myndighederne

afviste klagen med henvisning til manglende jurisdiktion, hvorefter klager

klagede direkte til det vallonske delstatsparlament. Klagen skulle efter det

vallonske valgsystem først forelægges et udvalg sammensat ved lodtræk-

ning blandt medlemmerne af det nyligt valgte delstatsparlament, der skulle

afgive en ikke-bindende indstilling, som efterfølgende skulle forelægges

UVP, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 13.

hele det nyvalgte delstatsparlament til dettes endelige afgørelse af klagen.

Udvalget indstillede, at de stemmer, der var blevet erklæret ugyldige mv.,

skulle gennemgås på ny, og at samtlige stemmer i Charleroi-kredsen herefter

skulle omtælles. Udvalget indstillede dermed, at valget ikke skulle godken-

des, og lagde i den forbindelse vægt på, at en omtælling kunne medføre en

ændring i mandatfordelingen. Delstatsparlamentet valgte – på trods af ud-

valgets indstilling – at afvise klagen og godkende valget. Alle de nyvalgte

medlemmer af delstatsparlamentet deltog i afstemningen, herunder også de

medlemmer, der var valgt i den kreds, som klageren stillede op i.

For så vidt angår artikel 3 i 1. tillægsprotokol udtalte Menneskerettig-

hedsdomstolen bl.a., at der ikke af bestemmelsen kan udledes en forpligtelse

for medlemsstaterne til at have ét bestemt valgsystem, jf. præmis 68. End-

videre anerkendte Menneskerettighedsdomstolen, at der er mange måder at

indrette et valgsystem på, at den enkelte medlemsstats valgsystem må ses i

lyset af denne stats politiske udvikling, og at staternes skønsmargin derfor

er bred på området, jf. præmis 73. Princippet om parlamentarisk autonomi,

hvorefter parlamentet bl.a. selv kan fastsætte regler om sine interne forret-

ninger, falder inden for de kontraherende staters skønsmargin, jf. præmis

74. Menneskerettighedsdomstolen bemærkede dog samtidig de anførte ste-

der, at staternes skønsmargin begrænses af pligten til at respektere det

grundlæggende princip om folkets frie meningstilkendegivelse i valget af

den lovgivende forsamling, og at denne skønsmargin endvidere ikke er ube-

grænset, men skal være forenelig med et effektivt politisk demokrati og rets-

statsprincippet.

Menneskerettighedsdomstolen udtalte endvidere, at artikel 3 i 1. tillægspro-

tokol pålægger medlemsstaterne en række positive forpligtelser af proces-

suel karakter, herunder særligt eksistensen af et system for effektiv behand-

ling af individuelle klager over valgprocessen. Et sådant system er ifølge

Menneskerettighedsdomstolen en af de vigtigste garantier for frie valg, og

den positive forpligtelse til at afholde frie og retfærdige valg såvel som de

individuelle rettigheder, som bestemmelsen garanterer, ville uden et sådant

system blive illusoriske, jf. præmis 69.

For at prøvelsen af klager over valg kan anses for effektiv, kræves ifølge

Menneskerettighedsdomstolen, at der er regler, der sikrer egnede og til-

strækkelige garantier mod vilkårlighed. Sådanne regler skal sikre beslut-

ningsorganets upartiskhed, at de regler, hvorefter klagen vurderes, er til-

strækkelig klare og præcise, således at et for vidtgående skøn for det kom-

petente organ undgås, og at klageprocessen garanterer en retfærdig, objektiv

UVP, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 13.

og tilstrækkelig begrundet afgørelse, jf. præmis 70. Menneskerettigheds-

domstolen anerkendte i den forbindelse, at fejl eller uregelmæssigheder i

valgprocessen ikke i sig selv er udtryk for en krænkelse af artikel 3 i 1. til-

lægsprotokol, hvis de generelle principper om lighed, transparens, upartisk-

hed og uafhængighed i organiseringen og afviklingen af valget respekteres,

og udtalte, at frie valg alene ville blive bragt i fare, hvis der er bevis for

processuelle overtrædelser, der kan forhindre folkets frie meningstilkende-

givelse, og hvor klager om sådanne overtrædelser ikke modtager en effektiv

behandling, jf. præmis 72.

Ved vurderingen af, hvorvidt klagen i den konkrete sag levede op til de

nævnte krav og blev undergivet en effektiv behandling, udtalte Menneske-

rettighedsdomstolen, at der var tale om en sag, der angik godkendelse af

selve valget (en ”post-election dispute”), hvorfor sagen afveg fra sager, der

opstår, efter parlamentsmedlemmerne har fået godkendt deres mandat. I

denne sag måtte det tillægges vægt, at både udvalget og delstatsparlamentets

plenum, der behandlede klagen, var sammensat af personer, der var valgt

ved det valg, som klageren udfordrede gyldigheden af, jf. præmis 91. Men-

neskerettighedsdomstolen inddelte herefter sin vurdering i tre punkter, her-

under om belgisk lovgivning sikrede tilstrækkelige garantier for beslut-

ningsorganets upartiskhed, om retsgrundlaget var tilstrækkelig klart og præ-

cist, således at delstatsparlamentet ikke var tildelt et for vidtgående skøn, og

om belgisk lovgivning sikrede tilstrækkelige garantier for en retfærdig, ob-

jektiv og begrundet afgørelse.

Menneskerettighedsdomstolen fandt, at der ikke i belgisk lovgivning

var til-

strækkelige garantier for beslutningsorganets upartiskhed.

Menneskerettig-

hedsdomstolen udtalte, at det – i et system som det belgiske, hvor del-

statsparlamentet alene godkender valget af sine medlemmer uden mulighed

for judiciel prøvelse – er af særlig vigtighed, at der er tilstrækkelige garantier

for upartiskhed. Formålet hermed er navnlig at sikre, at afgørelserne alene

bliver truffet på baggrund af faktuelle og juridiske – og ikke politiske – ar-

gumenter, jf. præmis 97ff. Menneskerettighedsdomstolen lagde i den for-

bindelse vægt på, at der ikke var fastsat regler, der forhindrede valgte kan-

didater fra samme opstillingskreds som klager at deltage i behandlingen af

klagen, jf. pr. 104ff. Der var dermed ikke tilstrækkelige garantier for, at

alene faktuelle og juridiske argumenter havde været afgørende for klagens

behandling, idet klagerens politiske modstandere, hvis interesser var i di-

rekte modstrid med klagerens, havde deltaget i afstemningen. Endvidere til-

lagde Menneskerettighedsdomstolen det vægt, at stemmereglerne, hvorefter

klagen blev afgjort ved simpelt flertal, tillod flertallet at tvinge sin holdning

UVP, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 13.

igennem på trods af et betydeligt mindretal. Stemmereglerne ydede dermed

ikke tilstrækkelige garantier mod en politisk begrundet afgørelse og ud-

gjorde en potentiel hindring for dannelsen af fremtidig opposition, jf. præ-

mis 106ff.

Endvidere fandt Menneskerettighedsdomstolen, at

retsgrundlaget for afgø-

relsen ikke var tilstrækkelig klart og præcist,

hvorved delstatsparlamentet

var tildelt et for vidtgående skøn. Menneskerettighedsdomstolen udtalte, at

det skøn, som beslutningsorganet er tillagt, må være underlagt grænser, som

er tilstrækkelig klart beskrevet i retsgrundlaget. Retsstatsprincippet er i den

forstand en fast bestanddel af konventionssystemet, som forpligter medlem-

sstaterne til at have en lovmæssig ramme til opfyldelse af deres forpligtelser

efter konventionen, jf. præmis 109. Menneskerettighedsdomstolen tillagde

det i den forbindelse vægt, at de relevante kriterier, for om klagen skulle

imødekommes eller ej, og retsvirkningen heraf, herunder under hvilke om-

stændigheder en omtælling skulle finde sted eller et nyvalg afholdes, og

virkningen af en beslutning om at imødekomme en klage, ikke fremgik til-

strækkelig klart af det relevante regelsæt, jf. præmis 110ff.

Endelig fandt Menneskerettighedsdomstolen, at belgisk lovgivning

ikke

ydede tilstrækkelige garantier for en retfærdig, objektiv og begrundet afgø-

relse.

Menneskerettighedsdomstolen udtalte, at klagere må sikres mulighe-

den for at fremføre deres sag enten skriftligt eller mundligt ved en offentlig

høring, og at det klart må fremgå af den offentlige begrundelse for afgørel-

sen, at klagerens argumenter er indgået i afgørelsen, jf. præmis 116. Men-

neskerettighedsdomstolen tillagde det i den forbindelse vægt, at der i det

relevante retsgrundlag ikke var fastsat regler, der tildelte klager retten til at

fremføre sin sag, eller sikrede, at den offentligt tilgængelige afgørelse for-

holdt sig til klagers argumenter i den forbindelse. At der i den konkrete sag

var blevet indrømmet klager en del af disse rettigheder på

ad hoc

basis æn-

drede ikke på, at den lovmæssige ramme hverken var tilgængelig eller for-

udsigelig, jf. præmis 117ff.

For så vidt angår EMRK artikel 13 sammenholdt med artikel 3 i 1. til-

lægsprotokol, fandt Menneskerettighedsdomstolen med henvisning til den

statuerede krænkelse af artikel 3 i 1. tillægsprotokol en krænkelse. Manglen

på processuelle garantier medførte tillige, at retsmidlet ikke kunne anses for

effektivt. Menneskerettighedsdomstolen udtalte, at artikel 13 ikke stiller

krav om, at beslutningsorganet nødvendigvis skal være af juridisk karakter,

f.eks. en domstol eller lignende, men at det er tilstrækkeligt, at der er de

fornødne garantier for organets upartiskhed, at organets skøn er underlagt

UVP, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 13.

tilstrækkelig klare grænser, og at processen sikrer en retfærdig, objektiv og

tilstrækkelig begrundet afgørelse. Den nærmere indretning af organet, der

er tæt forbundet med den enkelte medlemsstats magtfordeling, falder i øvrigt

inden for medlemsstaternes brede skønsmargin på området, jf. navnlig præ-

mis 137f. Domstolen bemærkede i den forbindelse, at et judicielt eller dom-

stolslignende organ, enten som første instans eller som prøvelsesorgan for

et ikke-judicielt organs afgørelse, i princippet opfylder kravene i artikel 3 i

1. tillægsprotokol til EMRK, jf. præmis 139.

Det er Justitsministeriets umiddelbare vurdering, at dommen i sagen, her-

under den netop gengivne præmis, skal forstås således, at artikel 3 i 1. til-

lægsprotokol til EMRK alene og sammenholdt med konventionens artikel

13 ikke er til hinder for en ordning, hvor parlamentet godkender valget af

sine medlemmer, forudsat at ordningen er indrettet i overensstemmelse med

en række processuelle garantier, jf. nærmere herom ovenfor under pkt. 2-4.

Justitsministeriet bemærker endvidere, at ministeriet er i færd med at over-

veje dommens konsekvenser for Danmark. Det er i den forbindelse Justits-

ministeriets opfattelse, at den nærmere vurdering af, hvorvidt reglerne i fol-

ketingsvalgloven og Folketingets forretningsorden om prøvelse af valgs gyl-

dighed rejser spørgsmål i forhold til artikel 3 i 1. tillægsprotokol til EMRK

og EMRK artikel 13 sammenholdt med artikel 3 i 1. tillægsprotokol til kon-

ventionen, som disse bestemmelser er fortolket i sagen

Mugemangango mod

Belgien,

og hvorledes reglerne i givet fald bør ændres, bør foretages i sam-

arbejde med Social- og Indenrigsministeriet og Folketinget.

Justitsministeriet har på den baggrund rettet henvendelse til Folketingets

formand og Social- og Indenrigsministeriet med henblik på at tage initiativ

til, at en sådan nærmere vurdering foretages.