TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 41: MFU spm. om myndighederne har foranlediget en juridisk vurdering af, om det er lovligt at opretholde arealreservationen til Ring 5 (transportkorridoren) i så lang tid, som det har været tilfældet, til transportministeren

Transportudvalget 2019-20
TRU Alm.del
Offentligt

NOTAT

Dato

J. nr.

29. januar 2020

2019-6354

Arealreservation set i lyset af Den Europæiske Menneskerettigheds-

domstols dom i Sporrong og Lönroth v. Sverige

Folketingets Transportudvalg har stillet følgende spørgsmål

til ministeren:

”Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol fastslog i dommen Spor-

rong og Lönnroth v. Sverige fra den 23. september 1982, at der er græn-

ser for, hvor længe myndighederne kan reservere muligheder for etable-

ring af infrastrukturanlæg, men arealreservationen til Ring 5 (transport-

korridoren) har eksisteret i 46 år, dvs. langt længere end i den nævnte

sag. Vil ministeren på den baggrund oplyse, om myndighederne har for-

anlediget en juridisk vurdering af, om det er lovligt at opretholde trans-

portkorridoren i så lang tid, som det har været tilfældet? I så fald bedes

den juridiske vurdering oversendt til Transportudvalget.”

På baggrund af spørgsmålet vurderes det i nærværende notat, om arealreserva-

tionerne til Ring 5 er i strid med ovennævnte dom fra Den Europæiske Menne-

skerettighedsdomstol.

1. Sporrong og Lönnroth v. Sverige

Nogle ejendomme i midten af Stockholm var af statslige myndigheder blevet

pålagt et forbud mod bebyggelse, og kommunen fik samtidig tilladelse til at ek-

spropriere ejendommene. Der var imidlertid ikke en pligt til at ekspropriere.

Tilladelserne kunne anvendes inden for et åremål, og fristerne forlængedes se-

nere, hvorved ejendommene var underlagt ekspropriationstilladelser og bygge-

forbud over en årrække.

For Sporrong betød det, at den første ekspropriationstilladelse blev givet i 1956

og herefter forlænget ad flere omgange indtil 1979. Sporrong skulle altså tåle

muligheden for at blive eksproprieret af kommunen i 23 år i alt. Forbuddet

mod byggeri gjaldt fra sommeren 1954 og frem til sommeren 1979 altså 25 år.

TRU alm. del spørgsmål 41 stillet den 24. oktober 2019 efter ønske af ikkemedlem Martin Lidegaard

(RV)

Sagsnummer 7151/75 og 7152/75

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 41: MFU spm. om myndighederne har foranlediget en juridisk vurdering af, om det er lovligt at opretholde arealreservationen til Ring 5 (transportkorridoren) i så lang tid, som det har været tilfældet, til transportministeren

For Lönnroth blev der givet en ekspropriationstilladelse i september 1971, som

gjaldt til maj 1979. Byggeforbuddet gjaldt fra februar 1968 til 1. juli 1980.

Domstolen vurderede (10-9 afgørelse), at der var sket en overtrædelse af artikel

1 i tillægsprotokol 1

, som siger:

”1. Enhver fysisk eller juridisk person er berettiget til uforstyrret nydelse

af sin ejendom. Ingen må berøves sin ejendom undtagen i samfundets in-

teresse og i overensstemmelse med de ved lov og folkerettens almindelige

principper fastsatte betingelser.

2. Foranstående bestemmelser skal imidlertid ikke på nogen måde gøre

indgreb i statens ret til at håndhæve sådanne love, som den anser for

nødvendige for at overvåge, at ejendomsretten udøves i overensstem-

melse med almenhedens interesse, eller for at sikre betaling af skatter,

andre afgifter og bøder.”

I dommen udtalte domstolen, om hvorvidt der var tale om et indgreb fra staten

bl.a., at:

”Although

the expropriation permits left intact in law the owners’ right

to use and dispose of their possessions, they nevertheless in practice sig-

nificantly reduced the possibility of its exercise. They also affected the

very substance of ownership in that they recognised before the event

that any expropriation would be lawful and authorised the City of

Stockholm to expropriate whenever it found it expedient to do so. The

applicants’ right of property thus became precarious and defeasible.

The prohibitions on construction, for their part, undoubtedly restricted

the applicants’ right to use their possessions.

The Court also considers that the permits and prohibitions should in

principle be examined together, except to the extent that analysis of the

case may require a distinction to be drawn between them. This is be-

cause, even though there was not necessarily a legal connection be-

tween the measures (see paragraph 35 above) and even though they

had different periods of validity, they were complementary and had the

single objective of facilitating the development of the city in accordance

with the successive plans prepared for this purpose.

There was therefore an interference with the applicants’ right of prop-

erty and, as the Commission rightly pointed out, the consequences of

that interference were undoubtedly rendered more serious by the com-

Side 2/6

Tillægsprotokol af 20. marts 1952 til konventionen

bined use, over a long period of time, of expropriation permits and pro-

hibitions on construction.

”

(Transport- og Boligministeriets understreg-

ning)

I forhold til spørgsmålet om det var i overensstemmelse med menneskerettig-

hedskonventionen, udtalte domstolen bl.a., at:

”The

Court has not overlooked this concern on the part of the legisla-

ture. Moreover, it finds it natural that, in an area as complex and diffi-

cult as that of the development of large cities, the Contracting States

should enjoy a wide margin of appreciation in order to implement their

town-planning policy. Nevertheless, the Court cannot fail to exercise its

power of review and must determine whether the requisite balance was

maintained in a manner consonant with the applicants’ right to "the

peaceful enjoyment of [their] possessions", within the meaning of the

first sentence of Article 1 (P1-1).

”

(Transport- og Boligministeriets un-

derstregning)

Domstolen udtalte endvidere:

“A

feature of the law in force at the relevant time was its inflexibility.

With the exception of the total withdrawal of the expropriation permits,

which required the agreement of the municipality, the law provided no

means by which the situation of the property owners involved could be

modified at a later date. The Court notes in this connection that the per-

mits granted to the City of Stockholm were granted for five years in the

case of the Sporrong Estate - with an extension for three, then for five

and finally for ten years - and for ten years in the case of Mrs. Lö-

nnroth. In the events that happened, they remained in force for twenty-

three years and eight years respectively. During the whole of this pe-

riod, the applicants were left in complete uncertainty as to the fate of

their properties and were not entitled to have any difficulties which they

might have encountered taken into account by the Swedish Govern-

ment. The Commission’s report furnishes an example of such difficulties.

Mrs. Lönnroth had requested the Government to withdraw the expro-

priation permit. The City Council replied that the existing plans did not

authorise any derogation; the Government, for their part, refused the

request on the ground that they could not revoke the permit without the

Council’s express consent (see paragraph 21 above).

” (Transport-

Boligministeriets understregning)

Domstolen konkluderede:

Side 3/6

Dommens præmis 60

Dommens præmis 69 (ikke fuldt citeret)

Dommens præmis 70 (ikke fuldt citeret)

“73. Being combined in this way, the two series of measures created a

situation which upset the fair balance which should be struck between

the protection of the right of property and the requirements of the gen-

eral interest: the Sporrong Estate and Mrs. Lönnroth bore an individual

and excessive burden which could have been rendered legitimate only if

they had had the possibility of seeking a reduction of the time-limits or

of claiming compensation. Yet at the relevant time Swedish law ex-

cluded these possibilities and it still excludes the second of them.

In the Court’s view, it is not appropriate at this stage to determine

whether the applicants were in fact prejudiced (see, mutatis mutandis,

the above-mentioned Marckx judgment, Series A no. 31, p. 13, par. 27):

it was in their legal situation itself that the requisite balance was no

longer to be found.

74. The permits in question, whose consequences were aggravated by

the prohibitions on construction, therefore violated Article 1 (P1-1), as

regards both applicants.

”

(Transport- og Boligministeriets understreg-

ning)

Det skal bemærkes, at der var tale om et indgreb, da sagen inkluderede et gene-

relt byggeforbud samt tilladelse til ekspropriation, som gjaldt over mange år, jf.

præmis 73. Det er vigtigt at notere sig, at domstolen i den ovenfor citerede præ-

mis 69 gav medlemsstaterne en vid ramme at agere inden for i forbindelse med

byplanlægning.

Det kan udledes af dommen, at Sverige blev dømt, da svensk ret ikke balance-

rede tilstrækkeligt mellem statens ret til et indgreb contra borgernes ret til be-

skyttelse af sin ejendom. Borgerne havde ikke tilstrækkeligt med muligheder til

at beskytte sine interesser ved enten at få byggeforbuddet og ekspropriationstil-

ladelsen ophævet/forkortet eller ved at få en kompensation.

2. Transportkorridorer

Erhvervsministeren har oplyst:

”Transportkorridorer

har indgået i den bindende fysiske planlægning for ho-

vedstadsområdet siden 1982. Transportkorridorerne er en langsigtet arealre-

servation, som har til formål at sikre mulighed for fremføring af større trafikan-

læg og tekniske anlæg centralt i fingerbystrukturens storbyområde med de

mindst mulige samfundsmæssige omkostninger og miljøgener.

Side 4/6

Dommens præmis 73-74

Transportkorridorerne er fastlagt og reguleret i bekendtgørelse om hovedstads-

områdets planlægning

(Fingerplan 2019). Bekendtgørelsen er udstedt med

hjemmel i planlovens § 3, stk. 1, og § 5 j, stk. 4.

Det følger af bekendtgørelsens § 24, stk. 1, at:

”§ 24.

Den kommunale planlægning skal sikre:

1) At den langsigtede reservation af transportkorridorer til fremtidig

overordnet trafikal infrastruktur og tekniske anlæg fastholdes.

2) At transportkorridorernes landzonearealer friholdes for yderligere

permanent bebyggelse og anlæg, bortset fra bebyggelse og anlæg, som er

nødvendig for driften af landbrugsejendomme.

3) At udnyttelse af byzonearealer i transportkorridorerne ikke intensive-

res eller sker i strid med konkrete infrastrukturformål, jf. § 25, § 26 og §

29.”

Idet der er tale om en arealreservation til fremtidig overordnet trafikal infra-

struktur og tekniske anlæg, er der ikke taget stilling til, om reservation skal an-

vendes, og hvad den i givet fald skal anvendes til, ligesom der ikke er taget stil-

ling til den konkrete beliggenhed af eventuel infrastruktur eller tekniske an-

læg.”

3. Vurdering

Den omtalte dom fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol omhand-

lede et egentligt byggeforbud samt ekspropriationstilladelse, dvs. et byggefor-

bud, som borgeren skulle overholde, og en ekspropriationstilladelse, som po-

tentielt kunne benyttes til at overtage selvsamme borgers ejendom.

Som beskrevet blev Sverige dømt, da svensk ret på det pågældende tidspunkt

hverken indeholdte mulighed for, at borgeren kunne få forkortet byggefor-

bud/ekspropriationstilladelse eller få en kompensation.

Planlægning efter planloven er som altovervejende hovedregel erstatningsfri

regulering. Det gælder også for transportkorridorerne, der som anført ovenfor

er fastlagt i Fingerplanen, som er udstedt med hjemmel i planloven.

Fingerplanens udpegning af transportkorridorer griber ikke direkte ind i bor-

gernes ejendomsret, men kan have betydning for, hvilke muligheder ejeren har

for at udnytte en ejendom i transportkorridoren.

Fingerplanens transportkorri-

dor er kun en overordnet arealreservation til fremtidig overordnet trafik infrastruk-

tur og tekniske anlæg. Hvis der på et tidspunkt er et ønske om at udnytte dele af

Side 5/6

Bekendtgørelse nr. 312 af 28. marts 2019

arealreservationen til eksempelvis en ny motorvej forudsætter det, at der eksempel-

vis udarbejdes en anlægslov, som vil udgøre grundlaget for en efterfølgende ekspro-

priation.

Side 6/6

Transport- og Boligministeriet skal i øvrigt generelt hertil bemærke, at det ikke

er ukendt i dansk lovgivning, at der findes bestemmelser, der kan have betyd-

ning for, hvilke muligheder ejeren har for at udnytte en ejendom. Der kan ek-

sempelvis henvises til diverse bestemmelser i naturbeskyttelsesloven

om be-

skyttelseslinjer, herunder strandbeskyttelseslinjer i naturbeskyttelseslovens §

15 og skovbyggelinjer i naturbeskyttelseslovens § 17.

For at sikre, at transportkorridorer ikke begrænser ejendomsretten unødven-

digt, er arealreservationerne til transportkorridoren med jævne mellemrum

blevet vurderet ift. den fortsatte relevans og afgrænsning.

Konkret er Fingerplanen siden staten ifm. strukturreformen overtog ansvaret

for Fingerplanen blevet revideret fire gange i hhv. 2007, 2013, 2017 og 2019.

Det har medført en række konkrete ændringer af transportkorridoren. Det var

navnlig tilfældet ifm. 2013-revisionen af Fingerplanen, som indarbejdede de ju-

steringer af transportkorridorernes afgrænsninger, som Transportkorridorud-

valget anbefalede i udvalgets rapport fra 2011. Udvalget vurderede dengang, at

der generelt var behov for at opretholde transportkorridoren.

Transportministeren har for nyligt igangsat en planlægningsundersøgelse for

den nord-sydgående transportkorridor for at undersøge linjeføringer for en

eventuel fremtidig motorvej i den sydlige del af Ring 5, og for at forbedre be-

slutningsgrundlaget for en eventuel indsnævring af korridorens bredde i nord.

Samlet set er det vurderingen, at arealreservationerne til transportkorridorer

ikke er i strid med den retsopfattelse, som kom til udtryk ved den tidligere om-

talte dom fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.

Hensynet til at undgå en unødvendig begrænsning af ejendomsretten og de

hensyn, der ligger bag proportionalitetsprincippet og artikel 1 i Den Europæi-

ske Menneskerettighedskonventions Tillægsprotokol 1, art. 1, vurderes imidler-

tid at tale for, at Fingerplanens arealreservationer til transportkorridorer med

jævne mellemrum tages op til fornyet overvejelse. Det er sket ifm. De seneste

revisioner af Fingerplanen og vil ske i forbindelse med den nyligt igangsatte

planlægningsundersøgelse for den nord-sydgående transportkorridor.

Lovbekendtgørelse nr. 240 af 13. marts 2019