TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Transportudvalget 2019-20
TRU Alm.del
Offentligt

ANALYSE AF ORGANISE RINGS-

MODELLER FOR GENNEM-

FØRELSE AF AUTOMATISK

S-TOGSDRIFT I EN OPP-

KONSTRUKTION

Transport, Bygnings- og Boligministeriet

September 2018

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

INDHOLD

1. Indledning

..........................................................................................................................................3

1.1. Baggrund og formål med analysen

............................................................................................3

1.2. Rapportens opbygning

................................................................................................................4

2. Ledelsesresumé

................................................................................................................................6

3. Metode

..............................................................................................................................................11

3.1. Centrale begreber og antagelser

..............................................................................................11

3.2. Analysedesign, metodisk grundlag og datakilder

..................................................................13

4. Automatisering af S-banen

.............................................................................................................16

4.1. Projektets mål, kompleksitet og primære risici

......................................................................16

4.2. Hovedopgaver i transition og sluttilstand

...............................................................................20

4.2.1 Organisering i dag og automatiseringens afledte opgaver

...................................................20

4.2.2 Overordnet opgaveøkonomi på tværs af hovedopgaver

......................................................22

4.2.3 Logiske sammenhænge ml. hovedopgaver

.........................................................................23

4.2.4 Nødvendige kompetencer til at løfte opgaverne...................................................................24

4.3. Internationale erfaringer

............................................................................................................25

4.3.1 Introduktion til syv udvalgte referencecases

........................................................................25

4.3.2 Tværgående observationer ift. organisering: Niveauinddeling og kontrakter

.......................26

4.3.3 Beskrivelse af de enkelte referencecases

............................................................................27

4.3.4 Centrale læringer fra referencecases

...................................................................................30

4.4. Markedsinput

..............................................................................................................................32

4.4.1 Aktørernes erfaring med automatiseringsprojekter

..............................................................32

4.4.2 Aktørernes interesse i S-togsprojektet

.................................................................................33

4.4.3 Hovedkonklusioner og udbudsstrategiske konsekvenser

....................................................38

5. Tre potentielle organiseringsmodeller

..........................................................................................39

5.1. Udvælgelse af tre organiseringsmodeller

...............................................................................39

5.2. Tværgående principper for varetagelsen af opgaver, der ikke er modeldefinerende

.........41

5.3. Konsortiemodellen - detaljeret modelbeskrivelse

..................................................................43

5.4. Indkøbsmodellen - detaljeret modelbeskrivelse

.....................................................................47

5.5. Hybridmodellen - detaljeret modelbeskrivelse

.......................................................................50

6. Evaluering af de tre udvalgte modeller

.........................................................................................55

6.1. Evalueringskriterier og deres betydning for projektets målopfyldelse

................................55

6.2. Konsortiemodellens styrker og svagheder

.............................................................................57

6.3. Indkøbsmodellens styrker og svagheder

................................................................................60

6.4. Hybridmodellens styrker og svagheder...................................................................................63

6.5. Helhedsvurdering af modellernes styrker og svagheder.......................................................66

7. Opsummering og udestående spørgsmål

....................................................................................70

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

1.1.

Indledning

Baggrund og formål med analysen

Analysen udspringer af den politiske aftale "Fremtidens Togtrafik i Hovedstadsområdet", som blev indgået i decem-

ber 2017 mellem Regeringen (Venstre, Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti), Det Radikale Venstre og

Dansk Folkeparti (herefter benævnt Forligskredsen). I den politiske aftale er det besluttet, at driften på S-togsnettet

skal omlægges til automatiseret drift, og ansvaret for togdriften og infrastrukturen på S-banen skal overdrages til én

organisation. Nærværende analyse er en organisatorisk analyse hvis opdrag er givet i vedlagte projektkommissorium

(se bilag A). Foligskredsen har desuden efterfølgende præciseret, at DSB i alle tilfælde betinges som operatør af det

konventionelle, rullende materiel (dvs. det eksisterende materiel, som udfases i takt med konverteringen til automati-

seret drift). Således ændrer organiseringen ikke på DSBs konventionelle driftsansvar.

Parterne bag aftalen ønsker, at der i den organisatoriske analyse tages udgangspunkt i et Offentligt-Privat Partner-

skab (OPP) med DSB som offentlig part, men ønsker samtidig, at analysen belyser alternative organiseringsformer

inden for OPP-rammen. Det forudsættes, at konverteringen til automatiseret drift som udgangspunkt beror på offent-

lig finansiering ligesom offentligt ejerskab over infrastrukturaktiverne bibeholdes. Konverteringen er centreret omkring

tre forhold, der hver især indebærer en omfattende forandring ift. dagens driftssituation og organisering af sektoren:

Udskillelse af infrastruktur

fra Banedanmark til en ny OPP-konstruktion

Konvertering til automatiseret drift

gennem indkøb af nyt, automatiseret materiel og tilvejebringelse, tilpasning

og installation af automatiseret infrastruktur

Inddragelse af private kompetencer

i opgavevaretagelsen

Analysen har overordnet til formål at identificere 2-3 organiseringsmodeller, som udmønter hensigten i den politiske

aftale og kan udgøre et beslutningsgrundlag for Forligskredsens endelige udvælgelse af organiseringsmodel. Analy-

sens delformål kan opsummeres som følger:



At tilvejebringe en anbefaling på 2-3 mulige organiseringsmodeller for et fremtidigt OPP, som på bedst mulig vis

vil kunne understøtte gennemførelse af sammenlægning af ansvar for togdrift og infrastruktur og overgang til au-

tomatiseret S-tog samt efterfølgende drift



At levere en udbuds- og kontraktmodel samt transitionsplan for hver af de foreslåede organiseringsmodeller



At udgøre et beslutningsgrundlag for forligskredsen ift. udvælgelsen af en endelig organiseringsmodel

Konsulenthusene QVARTZ og Rambøll har sammen gennemført analysen i tæt samarbejde med Transport-, Byg-

nings- og Boligministeriet (herefter Transportministeriet), DSB og Banedanmark. Projektet har i vid udstrækning ind-

draget branchens parter i en involverende proces via interviews, spørgeskemaer og opfølgende dialoger, jf. kapitel 3.

Figur 1

–

Analysens formål og sammenhæng til den politiske aftale

Den politiske aftale

Analysens udgangspunkt

Analysens formål

Ansvaret for togdrift og for

infrastruktur på S-banen

skal lægges sammen i én

organisation i forbindelse med

omlægningen til automatiseret drift

En OPP-konstruktion med DSB

som den offentlige part, men med

belysning af alternative

organiseringsformer inden for

OPP-rammen

Identificering af 2-3

organiseringsmodeller, som

udmønter hensigten i den politiske

aftale baseret på en yderligere

detaljering af modellerne

Kilde: Fremtidens togtrafik i Hovedstadsområdet af december 2017; Kommissorium; QVARTZ og Rambøll analyse

Den politiske aftale udspringer af en række analyser af de samfundsmæssige gevinster ved at overgå til automatise-

ret S-togsdrift, herunder øget driftsfrekvens, forbedret punktlighed, større driftsstabilitet og lavere omkostninger. Nær-

Rambøll/Parsons (2017), "Reorganisation of the s-bane for driverless operation", Transportministeriet; Struensee & Co & McKin-

sey. (2017), "Analyse af økonomien i automatiseret S-bane", Transportministeriet

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

værende analyse udgør således et beslutningsgrundlag for, hvordan man kan organisere den fremtidige S-togsdrift

baseret på business casen som belyst i de tidligere, økonomiske analyser.

Business casen er positiv, da levetiden af S-togsflåden udløber i årene 2026-36. Der skal således alligevel indkøbes

nye S-tog, hvor den samlede investering i automatiserede S-tog estimeres til omkring 10 milliarder kr. (~75% af den

samlede investering) Til gengæld indebærer business casen nye investeringer i automatiseret infrastruktur, som

forventes at beløbe sig til omkring 3 milliarder kr. (~25% af den samlede investering), jf.

Figur 2.

Realiseringen af

business casen er generelt betinget af en hensigtsmæssig håndtering af den kompleksitet, som drift under blandede

kørselsformer (dvs. togkørsel med både konventionelt og automatiseret materiel på samme strækninger og banele-

geme) og automatisering på eksisterende infrastruktur medfører i transitionen, samt at den forudsatte passager-

vækst, som følge af højere frekvenser, realiseres. For yderligere uddybning af økonomien henvises til de to tidligere

rapporter.

Figur 2

–

Overordnet business case for automatiseringen af S-togene

Business case

Businesscasen for en automatiseret S-bane baseres på, at

S-flåden under alle omstændigheder snart skal udskiftes

•

Levetiden for den nuværende flåde af S-tog udløber i årene

2026-2036

–

der skal således under alle omstændigheder

købes nye S-tog

inden for de nærmeste år

•

Businesscasen bag automatisering af

S-banen skal ses relativt til et "basis"-scenarie, hvor der

købes nye, konventionelle S-tog

•

Ift. "basis"-scenariet er der tale

om positiv businesscase

på

trods af store investeringer

•

Den positive business-case

skyldes

bl.a.

lavere

driftsomkostninger

ved automatiseret drift samt en

forventning om

flere passagerer

gennem mere frekvent drift,

forbedret punktlighed og større driftsstabilitet

Investering (skøn)

Periode

Automatiseret

materiel

~10.000 mio.

DKK kr.

2022-2035

År

Der vil under alle omstæn-

digheder skulle indkøbes

nye S-tog, da da levetiden

for den nuværende flåde

udløber i 2026-36

Automatiseret

infrastruktur

~3.000 mio.

DKK kr.

2022-2035

År

Note: Investeringerne udgør overordnede skøn baseret på tidligere analyser. Tallene er selvsagt behæftet med usikkerhed givet tidshorisonten

Kilde: Rambøll/Parsons (2017), "Reorganisation of the S-bane for driverless operation", Transportministeriet; Struensee & Co & McKinsey. (2017),

"Analyse af økonomien i automatiseret S-bane", Transportministeriet; QVARTZ og Rambøll analyse

1.2.

Rapportens opbygning

Rapporten er opdelt i syv kapitler med en række underafsnit:



Kapitel 2

udgør et ledelsesresumé, der sammenfatter rapportens hovedkonklusioner

Kapitel 3

beskriver kort projektets overordnede metode og analysedesign, herunder de mest centrale data-

kilder og den metodiske tilgang i forhold til de forskellige analysespor

Kapitel 4

kortlægger i fire afsnit henholdsvis (1) Projektets formål, kompleksitet og primære risici, (2) Projek-

tets hovedopgaver, sammenhængene mellem disse og økonomien heri, (3) Internationale erfaringer med

lignende automatiseringsprojekter og (4) Markedsinteresse og -erfaring i S-togsprojektet

Kapitel 5

udvælger tre organiseringsmodeller baseret på fire idealtypiske hensyn, som organiseringsmodel-

lerne i videst muligt omfang bør opfylde. Dernæst detaljeres de tre organiseringsmodeller, således de med

det nuværende detaljeringsniveau fremstår så tydeligt som muligt på deres egne præmisser

–

herunder ift.

styring, kontrakter samt udbuds- og transitionsplan. For hver model beskrives desuden modellernes primæ-

re grænsefladeproblematikker



Der er regnet med 175 togsæt til en pris af 45,5 mio. kr. per togsæt med en investeringstakt hvor tog anskaffes løbende i årende

fra 2024 til 2030, hvad der har været antagelsen i tidligere rapporter fra Rambøll/Parsons og Struensee. Prisen er tilbagediskonteret

til 2017-priser, så udgiftsposternes relative størrelse er sammenlignelig. Hermed fremkommer estimatet på 10. mia. kr. Dette bl.a. i

overensstemmelse med Finansministeriets vejledninger for finansielle analyser.

S-bane-konverteringen til automatiseret drift beror på velafprøvet teknologi, men er uden direkte fortilfælde internationalt, hvorfor

de internationale eksempler i hvert tilfælde kun dækker delelementer af den danske S-togskonvertering.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren



Kapitel 6

evaluerer hver af de tre modeller iht. 10 evalueringskriterier, som på forskellig vis påvirker projek-

tets samlede målopfyldelse igennem transitionsperioden og i sluttilstanden

Kapitel 7

giver en kort opsummering af projektets konklusioner og redegør for udeståender i forlængelse af

Forligskredsens endelige udvælgelse af organiseringsmodel

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Ledelsesresumé

En række analyser for Transportministeriet har identificeret betydelige samfundsmæssige gevinster ved at konvertere

til automatiseret S-togstrafik. Business casen beror på, at automatiseringen igennem mere frekvent drift, forbedret

punktlighed, større driftsstabilitet og lavere samlede omkostninger øger S-togstrafikkens konkurrenceevne relativt til

andre transportformer, løfter passagergrundlaget og nedbringer de samlede, offentlige omkostninger til togtrafikken.

Regeringen (Venstre, Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti), Det Radikale Venstre og Dansk Folkeparti

(herefter benævnt Forligskredsen) indgik derfor i december 2017 en politisk aftale om at omlægge S-togsbanen til

automatiseret drift, og at ansvaret for togdriften og infrastrukturen på S-banen skal overdrages til én organisation. I

den forbindelse forudsættes det, at DSB i alle tilfælde betinges som operatør af det konventionelle, rullende materiel

(dvs. det rullende materiel, som udfases i takt med konverteringen til automatiseret drift). Således ændrer organise-

ringen ikke på DSBs konventionelle driftsansvar. Nærværende analyse haft til formål at identificere mulige 2-3 orga-

niseringsmodeller, som kan udgøre et beslutningsgrundlag for Forligskredsens udvælgelse af den bedst egnede

organiseringsmodel til at varetage opgaven.

Konverteringen til automatiseret drift forventes at forløbe over en periode på i alt 18 år fra 2018 til 2036. Konverterin-

gen kompliceres især af, at den skal ske på eksisterende infrastruktur og med blandede kørselsformer (dvs. blandet

automatiseret og konventionel drift for at undgå driftsstop) samt en række samtidige forhold ved S-banen, der gør

konverteringen særlig kompleks i en international kontekst (jf. afsnit 4.1 og 4.3).

Der findes således ikke internationale eksempler, der er direkte sammenlignelige med automatiseringen af S-banen,

men der kan dog drages erfaringer fra eksempler, der i så stort omfang som muligt minder om det danske

–

ift. hvilke

opgaver man andre steder har valgt at samle kontraktligt, og i hvilket omfang disse håndteres af private aktører.

Baseret på erfaringerne internationalt samt en kortlægning af de gensidige afhængigheder mellem hovedopgaver

identificerer analysen tre mulige modeller, som udgør tre distinkte alternativer til den fremtidige organisering, jf.

Figur

Figur 3

–

De tre udvalgte organiseringsmodeller

KONSORTIEMODEL

TRM

Konsortium

Tilvejebringelse af automatiseret infrastruktur

Drift og vedligehold af automatiseret materiel

HYBRIDMODEL

TRM

Enhed under

DSB/Metroselskabet**

Konsortium

INDKØBSMODEL

TRM

DSB

Konsortium

Tilvejebringelse af automatiseret infrastruktur

Drift og vedligehold af automatiseret materiel

Tilvejebringelse af automatiseret infrastruktur

Drift og vedligehold af automatiseret materiel

Tilvejebringelse af automatiseret materiel

Vedligehold af automatiseret infrastruktur

Almindeligt vedligehold af infrastruktur*

Drift og vedligehold af konv. materiel

Fornyelse af infrastruktur

Kommercielle aktiviteter

Minimeres

betragteligt

fra fase 4

Udgår

fra

fase 4

Minimeres

betragteligt

fra fase 4

Udgår

fra

fase 4

Minimeres

betragteligt

fra fase 4

Udgår

fra

fase 4

* DSB har ansvaret for almindeligt vedligehold i transitionen, men gradvist afgives ansvaret i takt med konverteringen til automatiseret drift

** Her refereres til en selvstændig offentlig enhed organiseret hos enten DSB eller Metroselskabet

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

Kommercielle aktiviteter

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Konsortiemodellen

lægges der så meget ansvar som muligt i én bruttokontrakt. Transportministeriet er offentlig

styringspart og bibeholder det kommercielle ansvar, ud fra en opfattelse af at konsortiet kun i meget begrænset om-

fang vil kunne påvirke dets kommercielle situation givet usikkerhed ift. fremtidens trafikmønstre og begrænset kom-

merciel fleksibilitet pga. bl.a. takstsamarbejdet. Til gengæld varetager privat part hele integrator- og koordineringsan-

svaret. I modellen vurderes nødvendigheden af forudgående infrastrukturbelysning at være større end i øvrige model-

ler, da modellen indebærer overdragelse af infrastrukturansvar til konsortiet. Infrastrukturbelysning vurderes dog i alle

modeller hensigtsmæssig ift. at skabe bedre indsigt i bl.a. livscyklusomkostninger til vedligehold. I

Indkøbsmodellen

bibeholder det offentlige det samlede koordinerings- og kontraktstyringsansvar og udbyder løbende udførende opga-

ver til det private marked. Dog udbydes ansvaret for design og tilvejebringelse af den samlede automatiserede løs-

ning (dvs. både automatiseret infrastruktur og rullende materiel) til et privat konsortium eller enkeltleverandør. DSB er

offentlig styringspart. I

Hybridmodellen

påtager det offentlige sig det samlede koordinerings- og kontraktstyringsan-

svar, men lægger ansvaret for design, tilvejebringelse og teknisk integration af den automatiserede løsning samt

efterfølgende drift i én konsortiekontrakt. Herved inddrager man private koordineringskompetencer ift. teknisk integra-

tion i en "design, build, operate and maintain"-kontrakt, men fjerner usikkerhed (og dermed risikopræmie) ved ikke i

kontrakten at inkludere konventionel drift eller fornyelse af infrastruktur (dvs. større vedligeholdelsesopgaver) i kon-

sortiekontrakten. De mest oplagte offentlige styringsparter vurderes at være en enhed under DSB eller Metroselska-

bet, der hver besidder en del af de påkrævede kompetencer. Uanset organisering vurderes det som centralt, at of-

fentlig styringspart organiseres, således der kan sikres entydig allokering af ansvar igennem fuld transparens i øko-

nomi og performance, fuldt dedikerede ressourcer til kerneopgaven, selvstændig styring og adgang til ekstern eksper-

tise. I tillæg bør organiseringen af hensyn til passagerer ikke mindske sammenhængen i Hovedstadens trafikudbud.

Det pointeres, at modellerne er opstillet som arketyper ift. valget af organiseringsmodel. Eksempelvis indeholder

transitionsplanen beslutningsporte, hvorigennem endelig udbudsform og udbudsstrategi skal fastlægges

–

herunder

med henblik på konkret fastlæggelse af fx exitklausuler, faseinddeling og kontraktlængder i dialog med det private

marked. Sekventialiteten og de affødte beslutningsporte i transitionsplanen giver i den forbindelse mulighed for at

tilrettelægge transitionen, så tilegnede erfaringer fra første del af transitionen kan bæres med ind i følgende dele af

transitionen.

Grundlæggende er de

tre modeller ens for så vidt gælder det politiske og det udførende niveau.

Det politiske

niveau beslutter de langsigtede prioriteringer inden for transport og infrastruktur og står for finansiering igennem

offentlige tilskud og subsidier - jf.

Figur 4.

Figur 4

–

Opsummering af modelvariation

Modelevalueringen giver ikke anledning til at fravælge en eller flere af modellerne. Modelvalget afhænger af, hvor meget ansvar

man ønsker, at det private skal tage for koordinering/integration, og hvor meget man vægter forskellige forandringsrisici

Ensartede modelkarakteristika

Modelvariation

–

Hvornår skal man vælge modellen?

•

Hvis man ønsker

minimal koordinering og styringsansvar på offentlige hænder

(ud over langsigtet koordinering af nyanlæg og kommercielle aktiviteter) for

dermed at

minimere

offentlig kompleksitet før, under og efter transitionen

•

Hvis man vurderer,

at det private mere effektivt kan løfte koordinerings-

opgaven, og man kan kravspecificere opgaverne tydeligt samt belyse

infrastrukturen økonomisk effektivt ift. at minimere evt. risikopræmier

•

Hvis man ønsker

at bibeholde overordnet koordinering på offentlige hænder,

men inddrage private "design, build, operate & maintain"-kompetencer

–

for

dermed at

mindske

forandringsrisici og behovet for infrastrukturbelysning

•

Hvis man vurderer,

at det offentlige kan løfte koordineringsopgaven effektivt,

og man kan kravspecificere opgaverne tydeligt givet, at det private overtager

det samlede automatiseringsansvar (design udvikling, vedligehold og drift)

•

Hvis man ønsker

at bibeholde fuld fleksibilitet, koordinering og styringsansvar

på offentlige hænder i alle aspekter af transition og efterfølgende sluttilstand

for dermed at

minimere

forandringsrisici og behovet for infrastrukturbelysning

•

Hvis man vurderer,

at det offentlige kan løfte koordineringsopgaven effektivt

og effektivt kan indtænke og samtænke optimeringspotentialer mellem

design/tilvejebringelse af den automatiserede løsning og driften af denne

Grundlæggende er de tre

modeller ens for så vidt

gælder henholdsvis:

•

Det politiske niveau,

der beslutter langsigtede

prioriteringer inden for

transport og infrastruktur

og står for finansiering

igennem subsidier

•

Det udførende niveau,

som står for den faktisk

udførende aktivitet (da

nuværende, udførende

aktiviteter forudsættes

udfaset eller udliciteret

uafhængigt af model)

KONSORTIE-

MODEL

HYBRID-

MODEL

INDKØBS-

MODEL

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Uanset modelvalg vil der være behov for at tilføre/indkøbe kompetencer hos den offentlige styringspart, da de mulige

aktørers kompetencer er komplementære, og ingen af dem besidder det fulde påkrævede kompetencesæt og ligele-

des mangler infrastrukturkompetencen ift. S-banesystemet (det er givet i den politiske aftale, at S-banens infrastruk-

tur skal udskilles fra Banedanmark, som i dag forvalter denne). Givet en begrænset mængde jernbanekompetence i

Danmark, herunder med viden om S-banesystemet, udgør dette i alle modeller særlig kompleksitet. I alle modellerne

forventes graden af privat involvering relativt til i dag desuden at stige markant, da de udførende opgaver i udgangs-

punktet udliciteres på tværs af alle modeller (dog med undtagelse af en række opgaver såsom det overordnede infra-

strukturforvalteransvar, myndighedsopgaver, ikke-kundenære kommercielle aktiviteter samt konventionel drift).

Modelevalueringen viser, at de tre modeller har visse ligheder og falder lige godt ud på flere af de i alt ti evaluerings-

kriterier, som modellerne er vurderet på

–

jf.

Figur 5, Figur 6

Figur 7.

Modellerne varierer således primært ift., hvor

stort et koordinerende ansvar man udbyder til private parter. Da der både er styrker og risici forbundet med at udlici-

tere det koordinerende ansvar, er det ikke muligt entydigt at fravælge en eller flere af modellerne. Modelvariationen

ift. ansvarsplaceringen af koordinerings- og integrationsopgaverne medfører således variation ift. entydigheden i den

samlede ansvarsdeling, offentlig kompleksitet, incitamentsstrukturer, offentlig fleksibilitet, risikoallokering og foran-

dringsomfang. Dette medfører visse fordele og ulemper i hver model, hvorfor valget vil afhænge af, hvilke styr-

ker/risici man vægter højest ift. i transitionen at sikre stabil drift, et minimum af driftsafbrydelser og overholdelse af

økonomi og projektplan samt i sluttilstanden at sikre mere frekvent drift, forbedret punktlighed, større driftsstabilitet og

lavere samlede omkostninger

–

jf.

Figur 4.

Konsortiemodellen

vil minimere den offentlige kompleksitet ved at placere ansvar for koordinering og integration i

konsortiet. Derudover mindskes den økonomiske risiko for offentlig part teoretisk set under transitionen og i sluttil-

stand, såfremt der er tale om private parter, som har økonomisk ballast til at absorbere disse risici. Modellen bør

vælges, hvis det vurderes, at det private marked mere effektivt kan løfte koordineringsopgaven, at det er muligt at

kravspecificere opgaverne tydeligt nok, og at infrastrukturtilstanden kan belyses tilstrækkeligt til at eventuelle risiko-

præmier kan minimeres. Modellen allokerer dog ikke projektets iboende risici efficient ligesom at modellen har bety-

delige risici for udbudsfejl, delvist relateret til risikooverdragelse af en gammel og aldrende infrastruktur, der i sidste

ende risikerer at falde tilbage til Staten. Samtidig må det accepteres, at modellen indebærer en større organisatorisk

forandring relativt til den nuværende organisering samt en større risiko for leverandør-"lock-in" end i de øvrige model-

ler givet konsortiekontraktens omfang og længde. Samtlige modeller indeholder dog et vist element af "lock-in" og

mitigerende handlinger som dokumentationskrav og krav om vidensdeling kan i et vist omfang reducere dette.

Figur 5

–

Opsummering af evaluering for Konsortiemodellen

EVALUERINGSKRITERIER

Entydigt ansvar

KVALITATIV EVALUERING

Modellen lever overordnet op til de fire hensyn:

Entydigt ansvar ift. blandet kørsel, design af løsning og design & drift.

Lever dog kun delvist op til entydigt ansvar for spærretider, da kommercielle hensyn varetages af offentlig styringspart.

Modellen har mange grænseflader,

da opgaverne er så specialiserede, at det vil kræve forskellige leverandører/aktører at

løfte dem. Ansvaret for grænsefladerne skubbes dog ned hos konsortiet frem for at være på offentlige hænder.

Modellen indeholder

lav grad af offentlig kompleksitet,

idet offentlig part primært skal håndtere én stor konsortiekontrakt.

Det vil sige, at risiko for økonomiske tab pga. kontraktudfordringer påføres konsortiet og ikke offentlig part

Der skabes i høj grad klare incitamenter for privat part,

da konsortiet har ansvaret for størstedelen af opgaverne over en

lang tidshorisont. Blandt offentlige parter har TRM som ejer stort incitament, mens DSB og Banedanmarks har incitament til

prioritering af S-banedrift qua ejerskabsrelation, men mindre incitament qua udskillelse af nuværende opgaver/aktiviteter

Fleksibiliteten er lav,

da konsortiekontrakten giver privat part mulighed for at akkumulere viden om alle opgaver over lang

tid, hvilket øger "lock-in"-risiko. Samtidig mister offentlig part kompetence til senere at genudbyde opgaven, ligesom

modellen fører til, at det offentlige får sværere ved at høste løbende effektiviseringer

Risici allokeres ikke efficient,

da konsortiet mangler viden om eksisterende infrastruktur og sandsynligvis vil tage en høj

risikopræmie. Derudover skal der tilføres/indkøbes relativt flere kompetencer til offentlig styringspart end i andre modeller,

om end den offentlige styringsparts opgaveansvar er mindre i konsortiemodellen end i øvrige modeller (særligt i transitionen)

Modellen indebærer stort forandringsomfang

ift. den nuværende organisering, som får behov for tilførsel af kompetencer.

Tilsvarende vil det være en større forandring at overflytte kompetencer til eksempelvis et konsortium end til fx DSB. Dog vil

medarbejderne i den konventionelle drift være ansat i DSB, hvilket mindsker risikoen for medarbejderafgang

Det

sektormæssige synergitab relateret til driften (inkl. støttefunktioner) vurderes småt,

men dog i transitionen større

end i øvrige modeller. Samlet set vurderes de sektormæssige synergier/dissynergier i Konsortiemodellen dog at være på et

niveau, som ikke bør påvirke modelvalget, givet at potentielle dissynergier ift. udskillelse af BDK-opgaver er modeluafhængige

Modellen er overordnet relevant for markedet.

Modellen opfylder stort set markedets ønsker inkl. lang kontraktlængde og

placering af integratoransvar. De mulige konsortiekonstruktioner indsnævrer dog feltet af aktører, om end markedsinput be-

kræfter interesse og muligheder for min. 3-5 konsortiekonstellationer (anses typisk for tilstrækkeligt for at sikre konkurrence)

Elementer af modellen har til dels været afprøvet, men aldrig i sin helhed.

Især offentlig styringspart er set før; mens

antal kontrakter og kontrakttyper samt ansvar for blandet kørsel er set i nogen grad (dog ingen referencecases på infrastruk-

turfornyelseansvar hos konsortium, ligesom der generelt opleves udfordringer med overddragelse af aldrene infrastruktur).

Grænseflader

Offentlig kompleksitet

Incitamentsstrukturer

Offentlig fleksibilitet

Allokering af risici

Forandringsomfang

Synergier

Markedsrelevans

Referencecases

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Hybridmodellen

mindsker risikoen for "lock-in" sammenlignet med Konsortiemodellen ved at fastholde offentlig

kompetence ift. koordinering af fornyelser og drift samtidig med, private parter gives relativt stort ansvar for at øge

private incitamenter. Endvidere reduceres behovet for infrastrukturbelysning, da en relativt stor del af infrastrukturop-

gaven (~40%) placeres uden for konsortiet og dermed fortsat på offentlige hænder. Dertil kommer, at transitionsrisici

minimeres ved at lægge ansvar for konventionel drift uden for konsortiet hos DSB samt ved at placere det overord-

nede driftsansvar i transitionen hos en enhed under DSB og dermed udnytte DSB's eksisterende viden om S-banen.

En inklusion af Metroselskabets kompetencer som offentlig styrings vil derudover give adgang til andre komplemen-

tære kompetencer inden for konsortiestyring og -design, om end en fuld placering ansvaret hos Metroselskabet vil

nødvendiggøre større organisatorisk forandring end placering hos en enhed under DSB. Hybridmodellen bør vælges,

hvis det vurderes, at det offentlige kan løfte koordineringsopgaven effektivt, og at det samlede automatiseringsansvar

er tilstrækkeligt til at skabe privat incitament for at lykkes. Ved at vælge modellen må der samtidig accepteres en

højere offentlig kompleksitet og risiko for tvister omkring ansvarsdeling. Disse risici følger af, at der skal varetages og

følges op på flere kontrakter ud over selve koordineringsopgaven på tværs af konventionel og automatiseret drift

samt infrastruktur (ift. spærretider), som vil være mere kompleks i Hybridmodellen end i øvrige modeller grundet den

mere tvetydige ansvarsdeling. Sidst indebærer Hybridmodellen stadig mindre offentlig fleksibilitet end Indkøbsmodel-

len.

Figur 6

–

Opsummering af evaluering for Hybridmodellen

EVALUERINGSKRITERIER

Entydigt ansvar

KVALITATIV EVALUERING

Lever op til 2-3 ud af 4 hensyn.

Der er kun delvist entydigt ansvar for blandede kørselsformer, på trods af at DSB leder

driftscentret, idet DSB og konsortium opererer på parallelle kontrakter. Der er modstridende ønsker til spærretider hos

konsortiet, DSB og kunder. Dermed mindre entydigt ansvar end i andre modeller

Modellen har mange grænseflader,

da opgaverne er så specialiserede, at det vil kræve forskellige leverandører/aktører at

løfte dem. Ansvaret for den automatiserede løsning (inkl. drift) lægges ned i konsortiet, mens det offentlige bibeholder

overordnet ansvar for koordinering af grænseflader over imod eksisterende infrastruktur / konventionel drift

Modellen udgør en

mellemvej for vidt gælder offentlig kompleksitet

relativt til de to øvrige modeller, da der vil skulle

indgås og styres flere kontrakter end i Konsortiemodellen (primært én stor konsortiekontrakt), men færre end i

Indkøbsmodellen (mange parallelle kontrakter)

Der er delvist klare incitamenter for privat part,

idet konsortiet har stort kontraktuelt ansvar over relativt lang tid (dog

lavere incitament til vedligehold af infrastruktur på lang sigt). For offentlig styringspart vil incitamentet som udgangspunkt

være højt, da aktøren har det fulde ansvar for opgavevaretagelsen og integrationen

Nogen grad af offentlig fleksibilitet.

På den ene side binder det offentlige sig til en stor/lang kontrakt til privat part, hvilket

vil styrke leverandørens position i fremtidige genudbud. På den anden side bibeholdes koordinering og integrationsansvar

hos offentlig part, hvilket til en vis grad sikrer offentlig kompetence ift. senere kravspecificering af genudbud.

Privat part pålægges mindre usikkerhed

ift. infrastruktur end i konsortiemodellen, men opdeling af fornyelse og vedlige-

hold skaber ny usikkerhed om ansvarsdeling.

Offentlig styringspart vil besidde en del af de nødvendige kompetencer,

men vil skulle tilføres kompetencer uanset, om den offentlige styringspart bliver en enhed under DSB eller Metroselskabet.

Modellen indebærer mellemstort forandringsomfang

da der oprettes en enhed under enten DSB eller Metroselskabet.

Medarbejderne i den konventionelle drift vil fortsat være ansat i DSB, hvilket mindsker risiko for medarbejderafgang i transi-

tionsfasen. Medarbejderne vil dog kunne opleve situationen forskelligt afhængigt af, om Metro eller DSB er off. styringspart

Det

sektormæssige synergitab relateret til driften (inkl. støttefunktioner) vurderes småt

og i transitionen en mellemvej

ift. øvrige modeller. Samlet set og uanset valg af offentlig styringspart vurderes de sektormæssige synergier/dissynergier dog

at være på et niveau, som ikke bør påvirke modelvalget, qua modeluafhængighed

potentielle dissynergier ift. BDK-udskillelse

Modellen er overordnet relevant for markedet.

Den opfylder delvist markedets ønsker udover adskillelse af fornyelse og

delt ansvar for blandet kørsel. De mulige konsortiekonstruktioner indsnævrer dog feltet af aktører, om end markedsinput be-

kræfter interesse og muligheder for min. 3-5 konsortiekonstellationer (anses typisk for tilstrækkeligt for at sikre konkurrence)

Elementer af modellen er velafprøvet i andre referencecases, men med varierende succes.

Lignende konsortieansvar

og kontrakttyper er set før, mens delt driftsansvar under blandede kørselsformer er nyt

Grænseflader

Offentlig kompleksitet

Incitamentsstrukturer

Offentlig fleksibilitet

Allokering af risici

Forandringsomfang

Synergier

Markedsrelevans

Referencecases

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

Indkøbsmodellen

vil sikre en høj grad af offentlig fleksibilitet, reducere "lock-in"-risiko og minimere forandringsrisici

ved at bibeholde den offentlige indflydelse på styring og koordinering i alle aspekter af konverteringen og den efter-

følgende sluttilstand. Dette giver mulighed for løbende budgetprioritering og justering af kontrakter, og modellen bør

således vælges, hvis det ikke er muligt at kravspecificere den samlede opgave til en privat part med tilstrækkelig

entydighed. Adskillelsen af infrastrukturopgaver på mindre og kortere kontrakter reducerer desuden behovet for en

grundig infrastrukturbelysning. Modellen bør vælges, hvis det vurderes, at det offentlige kan løfte koordineringsopga-

ven effektivt og er i stand til at samtænke optimeringspotentialer mellem design/tilvejebringelse af den automatisere-

de løsning og driften af denne. Hvis man vurderer, at det private marked er i stand til at foretage løbende effektivise-

ringer, der resulterer i økonomiske gevinster, vil disse også bedre kunne høstes af det offentlige ved hyppigere ud-

bud i en indkøbsmodel. En frakobling af udviklingen af automatiseret materiel og infrastruktur fra automatiseret drift

kan dog betyde, at løsningen ikke nødvendigvis designes med et driftsperspektiv for øje og dermed reducere den

private parts incitamenter til at sikre fremtidig driftssikkerhed. I tillæg hertil må man acceptere en høj offentlig kom-

pleksitet, som stiller store krav til kompetencerne og evnerne til at kravspecificere og koordinere på tværs af kontrak-

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

ter hos den offentlige styringspart, samt et lavere incitament til at tænke langsigtet og helhedsorienteret hos private

parter (jf. afsnit 6.1).

Figur 7

–

Opsummering af evaluering for Indkøbsmodellen

EVALUERINGSKRITERIER

Entydigt ansvar

KVALITATIV EVALUERING

Modellen lever overordnet op til de fire hensyn:

Der er dog ikke kontraktsligt sammenfaldende ansvar for hhv.

design/tilvejebringelse og drift af den automatiseret løsning

Modellen har mange grænseflader,

da opgaverne er så specialiserede, at det vil kræve forskellige leverandører/aktører at

løfte dem. Ansvaret for grænsefladerne er dog primært på offentlige hænder modsat de andre modeller

Modellen skaber høj grad af offentlig kompleksitet

end øvrige modeller, idet der er mange kontrakter mellem DSB,

konsortium og øvrige opgaver, som udbydes i separate udbudspakker (DSB varetager selv den konventionelle drift).

Der skabes ikke klare incitamenter for privat part,

idet konsortiet kun har ansvaret for tilvejebringelsen af automatiseret

materiel og infrastruktur, mens øvrige aktører kun har ansvar for enkelte opgaver.

Men offentlig part (DSB) har stort

incitament

Fleksibiliteten er høj

for offentlig part grundet små og korte kontrakter og bibeholdelse af kompetence på offentlige hænder.

Modellen sikrer mulighed for løbende genudbud og hjemtagning af opgaver, hvormed risiko for "lock-in" minimeres. Samtidig

kan det offentlige igennem genudbyd løbende realisere eventuelle effektiviseringer, som det private opnår i opgaveløsningen

Risici allokeres efficient,

da infrastrukturopgaver udbydes på kortere og separate kontrakter, hvilket mindsker risikoen for

de private aktører. Offentlig styringspart (DSB) har stor erfaring med S-banesystemet samt drift og driftskoordinering, men vil

skulle tilføres nye kompetencer ift. automatisering, konsortie-/programstyring og infrastrukturforvaltning/-håndtering

Modellen indebærer relativt lille forandring,

da den minder meget om den nuværende organisering (herunder i lyset af, at

overdragelsen af BDKs opgaver til DSB minder om situationen før 1997, hvor BDK blev udskilt fra DSB). DSB vil have ansvar

for konventionel drift uden for konsortium, hvorfor medarbejdersituation er uændret og risiko for medarbejderafgang er lav.

Det

sektormæssige synergitab relateret til driften (inkl. støttefunktioner) vurderes småt,

men dog i transitionen mindre

end i øvrige modeller. Samlet set vurderes de sektormæssige synergier/dissynergier i Indkøbsmodellen dog at være på et

niveau, som ikke bør påvirke modelvalget, givet at potentielle dissynergier ift. udskillelse af BDK-opgaver er modeluafhængige

Modellen er overordnet relevant for markedet.

Modellen svarer ikke til markedets ønsker, da opgaverne fordeles i mindre

kontrakter uden integratoransvar. Den vurderes dog alligevel at kunne tiltrække et tilstrækkeligt antal aktører til at sikre

konkurrence i lyset af den generelle interesse i projektet samt leverandørernes tidligere kontrakter i lignende projekter

Modellen er velafprøvet med delvis succes.

Alle parametre er set løst på lignende måde før, men ikke alle cases er

gennemførte.

Grænseflader

Offentlig kompleksitet

Incitamentsstrukturer

Offentlig fleksibilitet

Allokering af risici

Forandringsomfang

Synergier

Markedsrelevans

Referencecases

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Metode

Projektet tilsigter at tilvejebringe 2-3 mulige organiseringsmodeller til gennemførelse af automatiseret S-togsdrift med

udgangspunkt i et OPP. Analysens genstand er således de organisatoriske aspekter af den forestående transition,

særligt for så vidt gælder opgave- og ansvarsfordeling mellem privat og offentlig part. Tekniske og økonomiske forud-

sætninger samt vurderinger indgår som input til analysen, men er alene understøttende, da projektets genstand er

organisering.

Analysen tager sit udgangspunkt i resultaterne i de to seneste økonomiske afdækninger (henholdsvis Ram-

bøll/Parsons' rapport og Struensees rapport ), der dokumenterer en positiv business case ved automatisering af S-

banen. De tekniske og økonomiske vurderinger i nærværende rapport giver ikke anledning til at konkludere, at der vil

være signifikante forskelle i økonomien på tværs af modellerne. Med andre ord er det vurderingen, at de undersøgte

organiseringsmodeller alle vil opfylde de forudsætninger, som business casen bygger på, til trods for, at der ikke er

udarbejdet konkrete business cases for hver model.

3.1.

Centrale begreber og antagelser

Analysen forudsætter iht. den politiske aftaletekst, at den fremtidige organisering skal tage udgangspunkt i et OPP.

Der findes imidlertid ingen entydige definitioner af et OPP, hverken i teori eller praksis. Eksempelvis karakteriseres et

OPP i Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens standardmodel for et OPP ved, at anlæg, drift og vedligehold samles i én

kontrakt, der varetages af én privat aktør. Modellen kan indeholde privat finansiering, men dette er ikke en nødven-

dighed. Omvendt defineres et OPP typisk i en international kontekst netop ved inddragelsen af privat kapi-

tal/finansiering. Samtidig anvendes OPP-begrebet også ofte mere bredt om samarbejde mellem offentlige og private

aktører (herunder ift. Statsgaranti-modellen, koncessionsaftaler, mv.).

Givet projektets størrelse og kompleksitet (jf. afsnit 4.1) tager nærværende analyse udgangspunkt i en bred definition

af et OPP for dermed ikke at begrænse de mulige organiseringsmodeller unødvendigt, herunder i lyset af hvad man

f.eks. har haft succes med i en international kontekst (se afsnit 4.3). En organiseringsmodel karakteriseres derfor

som et OPP, når der etableres én samlet kontrakt med et konsortium af private parter eller én privat part (herefter

samlet behandlet/benævnt som "konsortium"), der som minimum dækker design og etablering af den samlede tekno-

logiske løsning (dvs. både design, anlæg af ny automatiseret infrastruktur og tilvejebringelse af automatiseret, rullen-

de materiel), jf.

Figur 8.

Tilføres der flere opgaver til privat part, vil dette ligeledes hører under OPP-fortolkningen, der

samtidig illustrerer, at ejerskab altid opfattes som offentlig i næverende analyse.

Figur 8

–

Projektets forudsatte OPP-definition

Varetages af offentlig aktør

SPÆND AF MULIGE OPP-MODELLER

Offentligt domineret

Ejerskab

Finansiering

Drift

Ejerskab

Finansiering

Drift

Ejerskab

Finansiering

Drift

Varetages af privat aktør

Privat domineret

Ejerskab

Finansiering

Drift

Vedligeholdelse

Anlæg og materiel

Design

Vedligeholdelse

Anlæg og materiel

Design

Vedligeholdelse

Anlæg og materiel

Design

Vedligeholdelse

Anlæg og materiel

Design

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

Rambøll/Parsons (2017), "Reorganisation of the s-bane for driverless operation", Transportministeriet

Struensee & Co & McKinsey. (2017), "Analyse af økonomien i automatiseret S-bane", Transportministeriet

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Alt afhængigt af størrelsen og omfanget af konsortiekontrakten vil det offentlige afgive ansvar for koordinering, kontrol

og integration under og efter transitionen mod automatiseret S-banedrift samt endvidere overføre flere projektspeci-

fikke risici til de private parter.

Beskrivelsen af de identificerede organiseringsmodeller dækker de samlede opgaver, som skal varetages under og

efter transitionen. Dermed er den fremtidige organisering ikke en statisk størrelse, men skal i stedet, jf.

Figur 9,

be-

skrives iht. de i alt fire faser, som projektet dækker (for detaljeret gennemgang af faserne se afsnit 4.1).

Figur 9

–

Relation mellem organiseringsmodeller og projektets faser

De to elementer i organiseringsmodellerne

De potentielle organiseringsmodeller skal hver især forholde sig til en transitions og en sluttilstand

Organiseringsmodel

Organiseringsmodel i sluttilstand

Organiseringsmodel under transitionsfaser

De fire transitionsfaser

Overgangen til automatiseret drift vil involvere fire faser, hvor S-togsnettet gradvist klargøres til den nye drift

Forberedelse til

automatiseret drift

Ringbanen som

pilotprojekt

(transition)

Udrulning på hele S-

banen

(transition)

Hele S-banen

automatiseret

(sluttilstand)

Økonomisk

bevilling på plads

Første

automatiserede drift

Automatiseret

drift på fuldt net

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

Som det fremgår af

Figur 10,

beskrives de identificerede organiseringsmodeller iht. til tre elementer; henholdsvis

organisationsstrukturen, rolleallokeringen i strukturen og den måde, hvorpå strukturen og rollerne udvikler sig i løbet

af transitionen og frem mod sluttilstanden.

Figur 10

–

Elementer i en organiseringsmodel

Organiseringsmodellerne beskriver en kombination af struktur, roller og transitionsplan

Struktur

ORGANISERINGSSTRUKTUR

BDK-opgave i dag

DSB-opgave i dag

Ny opgave

Roller

Konsortium

Hybrid

Indkøb

FORELØBIG

Transitionsplan

TRANSITIONSPLAN | Oversigt for anlægsudviklingsmæssige-,

organisatoriske- og udbudsstrategiske milepæle og hovedaktiviteter

FASE 1

Godkendelse og

forberedelse

Hovedaktiviteter

Organisatoriske

og beslutnings-

mæssige

hændelser og

milepæle

FASE 2

Anlægsudvikling, test og

drift af Ringbanen

FASE 3

Anlægsudvikling, test og

drift af hovednettet

Milepæl

OVERBLIK | Konsortium på bruttokontrakt (dvs. uden kommercielt ansvar)

med ansvar for den samlede konvertering og drift af S-banen

BESKRIVELSE

ILLUSTRATION AF OPGAVER

Niv. 1

Niv. 2A**

Niv. 2B**

TRM

KONSORTIUM*

TRM

Aktivitet

STYRINGSLOGIK OG PRIMÆRE SNITFLADER

Niveau 2B: TRM**

•

Selvstændig styring underlagt TRM

•

Styringsmål begrænset til langsigtet

infrastruktur

Niveau 3: Konsortiekontrakt

•

Klare styringsmål baseret på bod/bonus

•

Samlet kontraktlængde på 25-30 år med

exitoptioner ift. resultater og milepæle

•

Anskaffelsesbetaling i faste rater samt drifts-

bevilling på bruttovilkår

Kommercielle aktiviteter

KONSORTIEMODEL

TRM

Konsortium

HYBRIDMODEL

TRM

DSB datterselskab

eller

Metroselskabet

Konsortium

INDKØBSMODEL

TRM

DSB

OPP-konstruktion

•

TRM (givet opgavens begrænsede størrelse)

er offentlig part i et OPP med et privat

konsortium, der har overordnet ansvar for

konvertering og efterfølgende drift på

bruttokontrakt

Primære opgaveholder

•

Konsortiet har det overordnede ansvar for

alle koordinerende og udførende opgaver,

med undtagelse af ikke-kundenære kommer-

cielle aktiviteter (fx indtægtsdeling, mv.)

Integrator- og koordineringsansvar

FASE 4

Fuld automatiseret

drift

2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024

2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038

Konsortium

udpeget

Principbeslutning

organiseringsmodel

CBTC i SP-

stand fuldt

implementeret

Automatisk drift på

Ringbane fuldt

godkendt

Automatisk

drift på fuldt

net godkendt

Almindeligt vedligehold af infrastruktur

Tilvejebringelse af aut. infrastruktur

Drift og vedligehold af konv. materiel

Etabler

niveau

Delings-

analyse

BDK og

DSB

Tilvejebringelse af automatiseret infrastruktur

Drift og vedligehold af automatiseret materiel

Drift og vedligehold af aut. materiel

BDK

infrastrukturel

udskæring

DSB

operationel

udskæring

Udvikling,

signaler,

stationer

og spor

Test, prøve-

drift, fej- ret,

godkendelse

Udvikling; sta-

tioner/signaler/

spor, H.Taastrup-

Klamp.

Udvikling; stationer/

signaler/spor,

resterende

strækninger.

Test, prøvedrift, fejl ret,

godkendelse, resterende

strækninger.

Tilvejebringelse af automatiseret materiel

Vedligehold af automatiseret infrastruktur

Almindeligt vedligehold af infrastruktur*

Drift og vedligehold af konv. materiel

Vedligehold. af aut. infrastruktur

Tilvejebringelse af aut. materiel

Fornyelse af infrastruktur

Niv. 3

Fornyelse af infrastruktur

Kommercielle aktiviteter

•

Konsortiet har ansvar for operationel og

teknisk/system integration samt koordinering

af spærretider ift. vedligehold (ikke nyanlæg)

Ansvar i transitionen

•

Konsortiet har det samlede transitionsansvar,

men med DSB som underleverandør*

FORDELING AF HOVEDANSVAR

Niveau 2B: TRM**

•

Kontraktholder ift. konsortium og på øvrige

kontrakter (kundevendte aktiviteter, ny-anlæg)

•

Myndighedsopgaver, indtægtsdeling, billet-

produkt, mv. samt strategisk infrastruktur-

forvaltning (nyanlæg)

Niveau 3: Øvrige kontrakter

•

Klare styringsmål baseret på bod/bonus

•

Korte og mellemlange kontrakter

•

Løbende, drifts- og ratebetalinger

Anlægs-

og drifts-

mæssige

hændelser og

milepæle

Due

diligence

af konv.

infra.

Begrænses fra fase 4

Udgår fra fase 4

Niveau 3: Øvrige kontrakter

•

Kundevendte, kommercielle aktiviteter (billet-

kontrol/steward, kundeservice, hittegods og

automater), evt. på tillægskontrakt til konsortiet

Udbuds-

strategiske

hændelser og

milepæle

Rådgiver-

udbud og

kontrakt-

indgåelse

Udvikling og

levering af rullende

materiel

Konventionel

flåde udfases

gradvist på

Ringbane

Test, prøvedrift,

fejl-ret, godkend-

else, H.Taastrup

-Klamp.

Minimeres

betragteligt

fra fase 4

Udgår

fra

fase 4

Minimeres

betragteligt

fra fase 4

Udgår

fra

fase 4

Minimeres

betragteligt

fra fase 4

Udgår

fra

fase 4

Niveau 3: Konsortiekontrakt

•

Kontraktholder på underleverandørkontrakter

og koordinerende ansvar for integration

•

Udførende ansvar for design, tilvejebringelse,

drift og vedligehold af S-togsdriften

•

DSB underleverandør på konventionel drift

Konsortieudbud,

Udbuds-

materiale til udbudsproces

konsortie- og kontrakt-

udbud mv. indgåelse

* DSB vil have ansvaret for alm. vedligehold i transitionen, men gradvist afgive ansvaret i takt med konverteringen til automatiseret drift

** TRM i form af et PTA-kontor (PTA = Public Transport Authority) vurderes bedst egnet til at varetage niveau 2B, hvorfor TRM udgår på niveau 2A

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

•

Hvilke

organisationsstrukturer

er mest

hensigtsmæssige i lyset af

opgaver, inter-

nationale erfaringer

og markedsinput?

•

Hvilke

aktører

varetager hvilke

opgaver,

på hvilke

kontraktsvilkår,

og med hvilket

styringsregime?

•

Hvordan

udvikler organisationen sig

over tid,

og hvordan

etableres

organiseringsmodellen?

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

For så vidt gælder (A) Struktur og (B) Roller arbejder analysen med en tredeling af ansvarsniveauerne i kollektiv

trafikvaretagelse, jf.

Figur 11.

Niveau 1

har ansvaret for politiske og økonomiske aftaler, og her varetages opgaver vedr. politisk betjening i forbin-

delse med indgåelsen af nye aftaler for automatiseringen af S-tog såsom udarbejdelse af forligskredstekster, lovfor-

beredende arbejde knyttet til projektet, samt udarbejdelse af svar, notater mv. i forhold til udvælgelsen af den endeli-

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

ge organiseringsmodel. Opgaven er placeret i Transportministeriet, hvilket fortsat vil være tilfældet uanset organise-

ringsmodel.

På

niveau 2

varetages primært styringsopgaver, herunder forvaltning og udmøntning af indgåede aftaler samt ud-

buds- og kontraktstyring sammen med myndighedsopgaver og det overordnede ansvar for infrastrukturforvaltning,

der dog også kan ligge på niveau 3, når der er tale om ansvar for drift og udførende forvaltningsansvar, fx i forhold til

sikkerhedsgodkendelser, på det niveau. Transportministeriet vil altid have ansvaret som statens trafikindkøber og vil

derfor naturligt varetage niveau 2.

Figur 11

–

Ansvarsniveauer i kollektiv trafikvaretagelse

Afhængigt af den valgte opgavekonstellation på niveau 3

kan det dog også være nødvendigt, at niveau 2 varetager

integration og koordinering af udførende opgaver, dvs.

fastlægge ansvarsmæssige grænseflader mellem aktører

og sikre smidig koordinering herimellem. Med andre ord

påtager niveau 2 sig integratorrollen ift. kontraktstyring og

koordinering af flere, parallelle kontrakter med private

parter. Dette defineres i så fald som niveau 2B, hvor

niveau 2A (Transportministeriet) fortsat har det overord-

nede forvaltnings- og udmøntningsansvar. Niveau 2-

ansvaret (uanset om der både er et niveau 2A og 2B) vil

altid blive varetaget af en offentlig styringspart.

På

niveau 3

ligger alle udførende aktiviteter, der skal

udføres inden for kategorierne kundevendte opgaver,

materiel og togdrift samt infrastruktur. Dette indbefatter

bl.a. design og anskaffelse af automatiseret rullende

materiel, design og installering af automatiseret infrastruk-

tur, drift og vedligehold af konventionelt og automatiseret

materiel, infrastrukturvedligehold (alm. vedligehold og

fornyelse) og opførsel af ny infrastruktur (nyanlæg),

kommercielle aktiviteter, mv. Ansvar for sikkerhedsgod-

kendelser vil ligeledes placeres på niveau 3, hvis ansvar

for drift og vedligehold varetages her.

F.eks. politisk betjening

ifm. indgåelse af aftaler

og udarbejdelse af

forligskredstekster

Niveau 1

Ansvar for politiske og

økonomiske aftaler

F.eks. styringsansvar for

udbud og kontrakter,

infrastrukturforvaltning

og myndighedsopgaver

Niveau 2

Kontraktholder-, trafikkøber-

og evt. integratoransvar

F.eks. design og indkøb

af materiel, drift- og

vedligehold eller

kundevendte opgaver

Niveau 3

Ansvar for udførsel af anlægs-,

drift- og vedligeholdsaktiviteter

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

En OPP-konstruktion etableres med udgangspunkt i nærværende analyses definition af et OPP således i den kon-

traktuelle relation mellem niveau 2 og 3, hvor kontrakten som minimum skal indeholde design og etablering af den

samlede teknologiske løsning, jf.

Figur 8.

3.2.

Analysedesign, metodisk grundlag og datakilder

Der er i udgangspunktet et utal af mulige modeller for, hvordan man kan organisere automatiseringen af S-banen.

For at identificere de mest relevante organiseringsmodeller følger analysen derfor metodisk en "tragt”-tilgang, hvor

projektet i forskellige faser gradvist betragter forskellige mulige modeller med stadigt større detaljeringsniveau, såle-

des det er muligt at identificere de 2-3 mest relevante modeller (analysen har i sidste ende identificeret 3 relevante

modeller), jf.

Figur 12.

Først

gennemføres fire delanalyser (se kapitel 4), som på hver deres vis informerer det mulige udfaldsrum af forskel-

lige modeller. "Projektets mål, kompleksitet og primære risici" (afsnit 4.1) redegør for de forudsætninger, som de

mulige organiseringsmodeller er underlagt. "Hovedopgaver i transition og sluttilstand" (afsnit 4.2) informerer bredden

og størrelsen i opgavevaretagelsen samt de interne opgaveafhængigheder, som organiseringsmodellerne skal rum-

me. "Internationale erfaringer" (afsnit 4.3) viser, hvordan og på hvilke måder man har organiseret lignende transitio-

S-banekonverteringen til automatiseret drift er uden direkte fortilfælde internationalt givet en række samtidige forhold, som redegø-

res for i afsnit 4.1, hvorfor de internationale erfaringer hver især kun afspejler delelementer af det danske projekt.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

ner i andre lande med henblik på at drage erfaringer herfra i S-togsorganiseringen. Markedsinput (afsnit 4.4) under-

søger det relevante leverandørmarkeds interesse i og erfaringen med de opgaver, der skal løses.

Resultaterne fra de fire delanalyser anvendes til at indsnævre antallet af mulige organiseringsmodeller baseret på fire

idealtypiske hensyn, som bygger på særligt sammenhængene mellem hovedopgaverne og de internationale erfarin-

ger. De idealtypiske hensyn gør det muligt at udvælge tre mulige organiseringsmodeller, som hver især udgør poten-

tielle alternativer til den endelige organisering (afsnit 5.1). I forlængelse heraf detaljeres de tre organiseringsmodeller

(afsnit 5.2, 5.3, 0 og 5.5) ift. bl.a. styringsregime, overordnede kontraktvilkår, transitionsplan og udbudsform/strategi

samt mitigering af primære grænsefladeproblematikker.

Sidst

evalueres de tre modeller baseret på 10 evalueringskriterier, som hver især har betydning for projektets samle-

de målopfyldelse ved at påvirke kvalitet og/eller økonomi i henholdsvis transitionsperioden og/eller sluttilstanden.

Analysen er blevet gennemført i perioden maj 2018 til september 2018, hvor første halvdel af projektet har fokuseret

på udvælgelsen af de tre mest relevante organiseringsmodeller. De tre organiseringsmodeller blev godkendt i For-

ligskredsen medio juni 2018, hvorefter analysen har arbejdet videre med at detaljere og evaluere modellerne.

Figur 12

–

Projektets analysedesign

Fokus for den første halvdel af projektet

Automatisering af S-banen

5.1

4.1

Identificering af tre organiseringsmodeller

Projektets mål, kom-

pleksitet (inkl. transition)

og primære risici

Fokus for den anden halvdel af projektet

Rapportkapitel/-afsnit

Idealtypiske hensyn til organisering

4.2

Projektets nøgleopgaver

i transition og sluttilstand

4.3

5.2 5.3 5.4 5.5

Detaljering af de 3

udvalgte modeller

3 organiseringsmodeller

til

videre analyse baseret på

komparativ samstilling af

modellerne (herunder

overordnet screening)

Styring, kontrakttyper og

grænseflader

Transitionsplan og

udbudsform/strategi

Evaluering af de 3

udvalgte modeller

Vurdering af de tre

modeller på tværs af 10

evalueringskriterier

Erfaringer fra lignende,

internationale automati-

seringsprojekter

4.4

Markedsinput (interesse

og erfaring hos centrale

aktører)

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

Analysen er baseret på en bredt dækkende dataindsamling af både kvantitativ og kvalitativ karakter. Som det fremgår

Figur 13,

beror analysen således på seks primære datakilder, som i samspil er blevet anvendt til at sikre validitet

og reliabilitet i analysens konklusioner. I det følgende beskrives kort, hvordan datakilderne på forskellig vis har infor-

meret rapportens forskellige analyser og kapitler/afsnit.

Kapitel 4 beror i sin helhed på alle kilderne, da kapitel 4 informerer udvælgelsen af modellerne. Afsnit 4.1 beskriver

projektets mål, kompleksitet og primære risici og er baseret på desk research og eksisterende litteratur (f.eks. den

politiske aftaletekst og de foregående økonomiske analyser), ekspertinterviews (f.eks. eksperter med dyb erfaring ift.

offentlige selskaber, OPP-selskaber, jernbanesektoren i Norden, automatisering af jernbaner og/eller udbud på ba-

neområdet i Danmark) samt internationale erfaringsinterviews (offentlige og private leverandører samt myndigheder

involveret i lignende automatiseringsprojekter i og uden for Danmark).

Afsnit 4.2 beskriver projektets hovedopgaver, deres kompleksitet og overordnet skønnede økonomi og er særligt

baseret på interviews med Banedanmark og DSB samt økonomidata fra begge parter. Analysen er som tidligere

nævnt ikke en økonomisk analyse, hvorfor det pointeres, at økonomidata alene anvendes til at vise størrelsesorde-

Metodisk og processuelt identificerede analysen i første omgang seks mulige organiseringsmodeller baseret på de idealtypiske

hensyn, hvoraf tre blev fravalgt baseret på en komparativ samstilling af de seks alternative modeller.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

nen af opgaverne og ikke må anses for at være præcise opgørelser af økonomien heri. Dette skyldes bl.a. uigen-

nemsigtighed i S-banens andel af de samlede Banedanmark-omkostninger. Som baggrund for analysen ligger desu-

den en ekstensiv opgavekortlægning af samlet set 24 funktionelle opgaver, som vil skulle varetages i transitionen

eller på tværs af alle faser (se selvstændigt appendiks herfor).

Figur 13

–

Primære datakilder anvendt i analysen

Kvalitativ

Desk research og

supplerende analyser**

Interviews med Banedanmark

og DSB vedrørende

nøgleopgaver og eksisterende

organisation

Økonomidata fra

Banedanmark

Kvantitativ

Triangulering og helhedsvurderinger

Internationale erfarings-

interviews*, DI-roundtable* og

ekspertinterviews

Spørgeskema til

relevante markedsaktører

Økonomidata fra DSB

(Strækningsregnskab)

* Interviews med private og offentlige leverandører samt myndigheder samt involvering af disse i regi af en DI-konference

** Herunder økonomiforudsætninger for konverteringen fremlagt i rapporter af Rambøll-Parsons og Struensee

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

Afsnit 4.3 præsenterer en række internationale eksempler på andre konverteringsprojekter baseret på desk research,

internationale erfaringsinterviews (med involverede udbudsmyndigheder og offentlige og/eller private leverandører),

ekspertinterviews samt inddragelse af relevante brancheparter i Dansk Industris konference om Førerløse S-tog i

OPP.

Afsnit 4.4 præsenterer markedets interesse og erfaring ift. automatiseringen af S-banen baseret på et spørgeskema

rettet mod relevante markedsaktører (operatører, system- og materielleverandører samt infrastrukturentreprenører).

Spørgeskemaet er repræsentativt dækkende ift. relevante parter , hvis erfaring samlet set dækker 31 automatise-

ringsprojekter . Annoncering via TED har samtidig sikret, at hele markedet har haft muligheden for at besvare spør-

geskemaet. Udover at resultaterne i sammenhæng med de øvrige datainput bruges til at informere modeludvælgel-

sen, så anvendes markedsinteressen som et partielt evalueringskriterie i den endelige samstilling af modellerne, da

resultaterne selvsagt må fortolkes med visse forbehold givet branchens kommercielle interesser i opgaven.

Identificeringen og udvælgelsen af mest de relevante organiseringsmodeller (afsnit 5.1) bliver informeret af input fra

kapitel 4 som allerede beskrevet. Den efterfølgende detaljering (afsnit 5.2, 5.3, 0 og 5.5) samt evaluering (kapitel 6)

af modellerne bygger videre på samme datagrundlag suppleret med opfølgende ekspertinterviews, mindre kvantitati-

ve analyser af økonomidata (f.eks. risiko for synergitab som et af 10 evalueringskriterier i kapitel 6), mv.

5 operatører, 6 system- og materielleverandører samt 3 infrastrukturentreprenører. Dertil kommer 3 øvrige respondenter, der bl.a.

som rådgivere har beskæftiget sig med OPP'er generelt og design af OPP-konstruktioner

20 af projekterne er til en vis grad gennemført på eksisterende infrastruktur, hvoraf 13 involverede drift under blandede kørsels-

former

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Automatisering af S-banen

Som grundlag for at identificere mulige organiseringsmodeller præsenteres i det følgende fire afsnit, som på hver

deres vis informerer det mulige udfaldsrum af forskellige modeller, jf. afsnit 3.2.

4.1.

Projektets mål, kompleksitet og primære risici

I dette afsnit beskrives de overordnede projektmål ved automatisering af S-banen, projektets særlige kompleksitet og

de primære risici af både de tekniske og organisatoriske faktorer på tværs af transitionen samt i slutfasen med fuldau-

tomatiseret drift på hele S-banen. Med andre ord redegøres der for de forudsætninger, som de mulige organise-

ringsmodeller er underlagt.

De primære formål ved automatisering af S-banen er at øge kvaliteten af hovedstadens trafikudbud, herunder at

skabe øget mobilitet, samtidigt med at der holdes fokus på at opnå en øget økonomisk effektivitet i den kollektive

trafik. Dette vil betyde mulighed for at drive den samme S-bane for færre ressourcer eller mulighed for at udvide

driftsudbuddet til mere frekvent drift for de samme ressourcer. Ligeledes vil en øget kvalitet betyde øget kapacitet,

mere fleksible afgangstider med højere frekvens, øget rettidighed og sikkerhed samt et bedre match med kundernes

forventninger. Målene omkring øget kvalitet og økonomisk effektivitet skal ses i relation til både transitionen (perioden

hvor automatiseringen tilvejebringes og installeres) samt den efterfølgende sluttilstand med en fuldautomatiseret S-

bane som vist på

Figur 14.

Under transitionen er målet dels en sikker drift med et minimum af driftsforstyrrelser for

passagerne, samt at overholde budget og tidsramme for projektet. I sluttilstanden, der løber fra igangsættelse af

automatiserede S-tog på hele strækningen, er det langsigtede mål at sikre øget kvalitet samt mere fleksibilitet i de

trafikale udbud i hovedstadsområdet. Derudover er det langsigtede økonomiske mål at sikre en mere effektiv drift og

vedligehold af materiel og infrastruktur på S-banen.

Figur 14

–

Slut- og transitionsmål

Øget kvalitet i de trafikale udbud i sluttilstanden |

På længere sigt er målet

ved automatiserede S-tog, at øge kvaliteten af trafikudbuddet samt at skabe mere

fleksibilitet, herunder en mere holistisk og enkel kundeoplevelse for passagererne

Sluttilstand

Transition

Kvalitet og

leverance

Øget kvalitet

og mere

fleksibilitet i de

trafikale udbud

Sikker drift under

transition m.

minimum af

driftsforstyrrelser

Passagernytte under transitionen |

Under blandet kørsel i transitionen er

målet at skabe en sikker drift med et minimum af driftsforstyrrelser for at sikre

passagernytten og undgå potentielle passagertab

Mere effektiv

drift og vedl. af

materiel og

infrastruktur på

S-banen

Økonomisk

effektivitet

Overholdelse

af budget og

tidsramme i

transitionen

Øget effektivitet i sluttilstanden |

På længere sigt er målet ved projektet at

skabe en mere økonomisk effektiv drift og vedligehold af både materiel og

infrastruktur på S-banen

Økonomisk effektivitet under transitionen |

Under blandede kørselsformer i

transitionen er målet at overholde budget og tidsrammen for projektet under

omstillingen til automatiseret drift

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

Nærværende analyse forudsætter

–

baseret på analysens business case og rapporter fra både Rambøll og Par-

sons samt Struensee

–

at de konventionelle S-togs levetid vil udløbe i perioden 2026 frem mod 2036, hvor de vil

have været i drift i 30 år. Analysen forholder sig derfor ikke til eventuelle effekter af at levetidsforlænge togvognene,

men antager at konverteringen til automatiseret drift skal være gennemført i 2036.

Rambøll/Parsons (2017), "Reorganisation of the s-bane for driverless operation", Transportministeriet

Struensee & Co & McKinsey. (2017), "Analyse af økonomien i automatiseret S-bane", Transportministeriet

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Konverteringen af S-banen til automatiseret drift indebærer dels en opgradering af den nuværende infrastruktur,

herunder en softwareopgradering af signalsystemet, tilvejebringelse af ny sikkerhedsinfrastruktur (inkl. detekterings-

system, sikring af perroner (ombygning) og sikring langs banen), og dels indkøb af nyt automatiseret materiel. Der-

udover er der behov for at gennemføre løbende tests, prøvedrift og fejlretninger for at sikre en succesfuld konverte-

ring.

Samlet set forventes konverteringen at forløbe over en periode på i alt 18 år fra 2018 til 2036, som vist i

Figur 15.

Projektet deles op i fire faser, hvor

fase 1

løber fra 2018 til 2022 og inkluderer forberedelsen af projektet. I denne

fase skal den endelige organiseringsmodel fastlægges og automatiseret drift af S-banen politisk besluttes, herunder

sikres bevilling. I fasen skal det nye signalsystem desuden udrulles på hele S-banen, da signalsystemet er en forud-

sætning for, at S-banen kan automatiseres (automatisering vil dog kræve en softwareopgradering af signalsystemet,

som teknisk betegnes som et CBTC -system, samt en række øvrige forudsatte ændringer jf. tidligere rapporter).

Fase 2

i projektet dækker konverteringen af Ringbanen og indledes med kontraktindgåelse med konsortium. Ringba-

nen vil fungere som pilotprojekt pga. dens særlige karakteristik med et lukket trafiksystem, der giver mulighed for

både kommerciel og teknisk test af systemet inden det rulles ud på de øvrige S-banestrækninger. Samlet set vil 20-

25 (afhængigt af kørselsmønster og kapacitetsbehov) af de nye, automatiserede S-tog skulle leveres i fase 2. De

resterende 135-170 tog (afhængigt af kørselsmønster og kapacitetsbehov) vil blive leveret i fase 3, når Ringbanen er

succesfuldt testet og taget i brug iht. de fastlagte accept- og performancekriterier. I 2026 vil de første nuværende S-

tog nå deres planlagte levetid, lige efter at de første automatiserede S-tog leveres til prøvedrift på Ringbanen. I den

afsluttende del af fase 2 vil driften af Ringbanen begynde, hvorved der vil eksistere blandede kørselsformer på S-

banenettet med både konventionelt og automatiseret materiel.

Fase 3

af projektet løber fra 2029 til 2036. I denne periode vil det automatiserede system blive udrullet på de øvrige

S-banestrækninger. I perioden leveres og indsættes de resterende, nye automatiserede S-tog på de øvrige S-

banestrækninger i takt med, at de sidste nuværende S-tog når deres fulde planlagte levetid.

Fase 4

(slutfasen for

projektet) begynder i 2036, hvor hele S-banen vil være automatiseret og dækker driftsperioden efter fuld automatise-

ring.

Figur 15

–

Transitionsplan og primære hændelser

Fase

Fase 1:

Fase 2:

Fase 3:

Fase 4:

Forberedelse til

Ringbanen som pilotprojekt

Udrulning på hele S-banen

Hele S-banen

automatiseret drift

automatiseret

2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036

Nyt ignal tem

på Ringbanen

udrullet

Design for automati eret drift

fastlagt og nyt ignal tem

udrullet på hele S-banen

Infrastruktur til

automati eret drift

på Ringbanen

Infrastruktur til

resten af S-banen

påbegyndes

Infrastruktur til

automati eret drift på

hele S-banen

Infra-

struktur

Mate-

riel

Tog-de ign

fastlagt

Før te automati erede

S-tog leveret til prø edrift

Før te nu ærende S-tog

når deres planlagte levetid

Kommer iel og te tet

automati eret drift på

Ringbanen

Sid te nu ærende

S-tog når deres

planlagte levetid

Automati eret

drift overalt på

S-banen

Beslut-

ning

Organi ering

fastlagt

Endelig be lutning

ift. udbud og

finansiering

Infrastruktur og tog ontrakt

indgået

Le ering af nye tog til resten

af S-banen påbegyndes



I fase 2 (dog kun i afsluttende testfase) samt i fase 3 vil der eksistere blandede kørselsformer på S-banenettet (kon entionelt og

automatiseret materiel) for at kunne opretholde S-togsdriften, h ilket øger kompleksiteten i transitionen

Fase

Fase 4:

Fase 1:

Fase 2:

Fase 3:

Hele S-banen

Forberedelse til

Ringbanen som pilotprojekt

Udrulning på hele S-banen

automatiseret

automatiseret drift

2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036

Nyt signalsystem

på Ringbanen

udrullet

Design for automatiseret drift

fastlagt og nyt signalsystem

udrullet på hele S-banen

Infrastruktur til

automatiseret drift

på Ringbanen

Infrastruktur til

resten af S-banen

påbegyndes

Infrastruktur til

automatiseret drift på

hele S-banen

Infra-

struktur

Mate-

riel

Tog-design

fastlagt

Første automatiserede

S-tog leveret til prøvedrift

Første nuværende S-tog

når deres planlagte levetid

Kommerciel og testet

automatiseret drift på

Ringbanen

Sidste nuværende

S-tog når deres

planlagte levetid

Automatiseret

drift overalt på

S-banen

Beslut-

ning

Organisering

fastlagt

Endelig beslutning

ift. udbud og

finansiering

Infrastruktur og togkontrakt

indgået

Levering af nye tog til resten

af S-banen påbegyndes



I fase 2 (dog kun i afsluttende testfase) samt i fase 3 vil der eksistere blandede kørselsformer på S-banenettet (konventionelt og

automatiseret materiel) for at kunne opretholde S-togsdriften, hvilket øger kompleksiteten i transitionen

Kilde: Fremtidens togtrafik i Hovedstadsområdet; Kommissorium; QVARTZ og Rambøll analyse

CBTC: Communication-based train control

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Det pointeres, at transitionsplanen som illustreret, er en generisk oversigtsplan. En række beslutningsporte kan æn-

dre sekvensen af forskellige beslutninger og aktiviteter lige som at varianter vil indtræffe afhængig af præcis organi-

seringsmodel, jf. specifikke transitionsplaner i kapitel 5. Eksempelvis besluttes den endelige udbudsform og udbuds-

strategi først omkring 2020 (herunder baseret på selvstændigt indkøb af udbudsrådgivning), der i sig selv vil give

anledning til præcisering af beslutninger, f.eks. exitklausuler, faseinddeling og kontraktlængder i dialog med det priva-

te marked. Sekventialiteten og de affødte beslutningsporte i transitionsplanen giver i den forbindelse mulighed for at

tilrettelægge transitionen, således fase 2 fungerer som en testcase for den efterfølgende fase 3 baseret på de tileg-

nede erfaringer i fase 2. Transitionsfasens samlede længde som illustreret er fastlægt i forhold til, hvornår Signalpro-

grammet er fuldt udrullet, hvornår den planlagte levetid for nuværende rullende materiel indtræffer, samt et politisk

hensyn til at give processen nødvendig tid inden for disse rammer.

S-bane-konverteringen til automatiseret drift beror på velafprøvet og stabil teknologi, som er kompatibel med udrul-

ningen og implementeringen af det nye signalsystem (CBTC). Transitionen kompliceres dog af, at den skal ske på

eksisterende infrastruktur og med blandede kørselsformer (dvs. blandet automatiseret og konventionel drift for at

undgå driftsstop), hvor sidstnævnte vil være særligt udtalt i fase 3 efter udrulning på Ringbanen (fra 2029-36) samt til

dels i fase 2 på Ringbanen (i den afsluttende del af fasen, hvor udfasning af de konventionelle S-tog påbegyndes). I

tillæg gør fire samtidige forhold konverteringen særlig kompleks i en international kontekst, jf.

Figur 16.

Figur 16

–

Fire samtidige forhold øger kompleksiteten i S-banens konvertering til automatiseret drift

Teknologien er

velafprøvet…

… men 4 samtidige forhold ved S-banen

har aldrig været genstand for konvertering i kombination

•

Transformation til

automatiseret drift

baserer sig på

velafprøvet teknologi,

der har vist sin stabilitet i

praksis

Det nye

signalsystem

(udrulning i proces), er i

hardwaren

kompatibelt

med automatiseret

drift.

Dermed er første

skridt på vej mod

automatisering allerede

på plads

Netværkets form og struktur adskiller sig fra metro-lignende netværk

6 separate fingre, der mødes på den centrale strækning, hvor der køres med højfrekvent drift. Det stiller krav til

indfletning ligesom forsinkelser hurtigt kan spredes til hele netværket

Høj hastighed kombineret med traditionel bybane

S-banen har lange linjer og tilhørende tophastighed på 120 km/t uden automatiseret fortilfælde. Det stiller krav til

bremselængder, præcision i forhold til blokke, tolerancer for ophold mv.

•

Varierende længde af togstammer

Trafikmønster i KBH nødvendiggør rullende materiel koblet i moduler m. varierende toglængde. Det stiller krav til

automatisk til- og frakobling og præcis identifikation af togenes position

Kørsel over jorden stiller øgede krav

Størstedelen af S-banen kører over jorden, og en stor del udenfor byområder. Det giver øget vejrpåvirkning

(blade, frost, snefald mv.) og risiko for, at flere personer krydser spor ulovligt

Kilde: Interviews; QVARTZ og Rambøll analyse

For det første

adskiller netværkets form og struktur sig fra metrolignende netværk. S-banen består af seks separate

”fingre”,

der mødes på den centrale strækning mellem Dybbølsbro og Svanemøllen station. På denne strækning

kører togene med høj frekvens

–

i myldretiden svarende til 30 tog per time i hver retning, hvilket stiller store krav til

driften ift. indfletning, og sker der en enkelt driftsforstyrrelse, kan det have effekt på flere af de øvrige strækninger.

Herudover køres med forskellige hastigheder og stopmønstre på samme linjer.

For det

andet er hastigheden, der køres med på S-banen, særlig høj sammenlignet med andre lignende bybaner. På

banens lange linjer køres der med en hastighed på op mod 120 km/t. Den høje hastighed stiller bl.a. store krav til

togenes bremselængder og præcisionen i forhold til blokke. Ved automatisering vil S-banen blive det hurtigste fører-

løse system i verden målt i gennemsnitlig hastighed.

For det tredje

køres der på banenetværket med vognstammer af forskellige længder for at tilpasse udbuddet af

pladskapacitet til passagerefterspørgslen i hovedstadsområdet. Forskellige længder af vognstammer vil stille særlige

krav til det automatiserede materiel ift. til- og frakobling samt præcis identifikation af togenes position.

For det fjerde

ligger størstedelen af S-banenetværket over jorden, og flere steder køres der uden for byområder.

Dette giver øget risiko for vejrpåvirkning, såsom temperaturudsving, løvfald, sne og is, samt påkørsel af dyr mv. hvil-

ket har indflydelse på driften.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Som alle komplekse udviklings- og reorganiseringsprojekter vil aktiv styring og mitigering af risici udgøre et centralt

fokusområde, herunder bl.a. ift. tekniske risici, operationelle risici, kommercielle risici, medarbejderrisici, politiske

risici, mv. En række af de specifikke risici for konverteringen af S-togene er eksemplificeret i

Figur 17,

hvor de er

inddelt i risici relateret til projektets tekniske krav, risici relateret til organisatoriske forhold, samt øvrige risici forbundet

med bl.a. markedets interesse for at byde på projektet samt planlægning og projektering af projektet. Listen er ikke

udtømmende, men skal ses som en eksemplificering af nogle af de typiske risici i et projekt som dette.

De tekniske risici

i projektet opstår især, når automatiseringen skal udrulles på et allerede eksisterende system, sam-

tidigt med at driften af togene skal fortsætte under hele transitionen mod fuld automatisering. Disse risici inkluderer

bl.a. vanskeligheder ved kørsel med to forskellige typer materiel (her konventionelt og automatiseret) under transitio-

nen samt integration med det eksisterende signalsystem. Dette skal ske samtidig med at ansvaret for drift og vedli-

geholdelse af den eksisterende infrastruktur overdrages fra en organisation til en anden, som skal sikre at arbejdet

med prioriteres i nødvendigt omfang i transitionsperioden.

De organisatoriske risici

omhandler både den offentlige og

private part og inkluderer bl.a. medarbejderafgang hos offentlig part (dette omhandler især de ~500 lokoførere, der i

dag er ansat på S-banen) og manglende kompetencer hos privat part til kritiske opgaver såsom udarbejdelse af sik-

kerhedsgodkendelser.

De øvrige risici

omhandler hændelser såsom manglende opbakning fra politisk side, nedpriori-

tering af nødvendigt ressource- og kompetencebehov hos offentlig part samt begrænset interesse fra markedet.

En række af disse risici vil være gældende uanset, hvilken organiseringsmodel der vælges, og vil således ikke kunne

mitigeres igennem valg af organiseringsmodel. Disse risici gælder f.eks. teknologisk udvikling (om end denne sand-

synligvis vil være begrænset givet teknologiens nuværende modenhed), tekniske vanskeligheder ved blandet kørsel

og begrænset kapacitet i signalsystemet.

Figur 17

–

Eksempler på typiske risici forbundet med relevans for S-togsprojektet

Teknologisk udvikling

–

grundet projektets lange tidshorisont kan teknologisk udvikling betyde, at centrale teknologielement-

er forældes og evt. udgår, hvilket kan medføre prisstigning eller indkøb af nye elementer, resulterende i en dyrere løsning

Integration med signalsystemet

–

teknisk integration af signalsystemet med en automatiseret løsning (anden end Siemens)

kan vise sig at være særlig kompleks pga. grænseflader med Siemens

Begrænset kapacitet i signalsystemet

–

signalsystemet kan vise sig at have begrænset kapacitet til opgraderingen til det

automatiserede system, hvilket vil medføre overskridelser af tidsplan og budget

Upræcis tilstand af infrastrukturaktiver

–

uklarhed omkring tilstanden af infrastrukturaktiverne idag kan medføre dyrere

kontrakter med den private leverandør pga. tillagte risikopræmier i kontraktsummen i forbindelse med fornyelse og vedligehold

Gennemførelse af transitionen

–

for høje krav til succesfuld gennemførelse af transitionen kombineret med usikkerheder

pga. høj kompleksitet i opgaven kan skabe stridigheder mellem en eventuel privat leverandør og den offentlige part

Tekniske vanskeligheder ved blandede kørselsformer

–

uforudsete tekniske vanskeligheder ved blandede kørselsformer

kan medføre driftsafbrydelser i transitionsfasen, få indflydelse på rettidighed i driften og medføre eventuelt passagertab

Tekniske

Organisatoriske

Øvrige

Medarbejderafgang

–

udsigt til funktionsophør i forbindelse med automatiseringen kan medføre medarbejderafgang hos

lokoførerne og yderligere forstærkes i forbindelse med involvering af privat leverandør tidligt i transitionen

Utilstrækkelig integration af grænseflader

–

uklarhed i ansvarsfordelingen mellem operatører af eksisterende og nyt

driftssystem under transitionen kan have negativ indflydelse på den private leverandørs performance

Utilstrækkelige kompetencer til sikkerhedsgodkendelser

–

pga. manglende erfaring kan de private parter undervurdere

krav og kompetencebehov nødvendigt til gennemførelse af rettidige sikkerhedsgodkendelser

Kompetence- og produktivitetstab hos offentlig part

–

langvarig udlicitering kan betyde et videns- og kompetencetab,

imens den organisatoriske transition kan skabe modstand med produktivitetstab til følge

Manglende opbakning fra politisk side

–

manglende politisk støtte til projektet, nye betingelser til kontrakten over

kontraktperioden og negativ opfattelse fra befolkningen af privatisering kan skabe usikkerhed i opgaveløsningen

Nedprioritering af ressource- og kompetencebehov hos offentlig part

–

kontraktstyring af konsortium og løbende sam-

arbejde med privat leverandør kræver særlige kompetencer og ressourcer - nedprioritering af behov kan skabe udfordringer

Begrænset interesse fra markedet

–

manglende interesse fra markedet pga. involvering fra eksisterende aktører i driften,

omskifteligt politisk miljø, høj kompleksitet i opgaven mv. kan betyde en utilfredsstillende konkurrencesituation og tilbud

Utilstrækkelig fokus på daglig vedligehold

–

stor koncentration om anlægsudvikling og transition kan medfører, at der

mistes fokus i forhold til almindelig daglig vedligehold, bl.a. som resultat af, at den løbende tætte koordinering udvandes.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

Andre risici vil i varierende omfang kunne mitigeres i de tre udvalgte organiseringsmodeller, og indgår i så fald direkte

eller indirekte i den endelige evaluering af modellerne, der præsenteres i kapitel 6, og gælder f.eks. medarbejderaf-

gang, kompetence- og produktivitetstab hos offentlig part, begrænset interesse fra markedet samt manglende trans-

parens i infrastrukturaktiverne. Sidstnævnte indebærer udover den risikopræmie, som det private måtte forvente at

tage sig ved udlicitering af opgaven, desuden risiko for udbudsfejl i specifikationen af infrastrukturen med genfor-

handling og tvister til følge. Dette kan dog som de øvrige modelspecifikke risici mitigeres helt eller delvist, jf. kapitel 5.

4.2.

Hovedopgaver i transition og sluttilstand

I nærværende afsnit kortlægges hovedopgaverne i projektets transition og sluttilstand med henblik på at informere

bredden og størrelsen i opgavevaretagelsen samt de interne opgaveafhængigheder, som organiseringsmodellerne

skal rumme. Afsnittet danner dermed grundlag for en vurdering af, hvordan det er mest hensigtsmæssigt at gruppere

opgaverne. Bagvedliggende til analysen ligger en ekstensiv opgavekortlægning af samlet set 24 funktionelle opgaver,

som vil skulle varetages i transitionen eller på tværs af alle faser.

4.2.1

Organisering i dag og automatiseringens afledte opgaver

DSB og Banedanmark deler i dag ansvaret for opgavevaretagelsen på S-banesystemet, hvorfor analysen naturligt

tager udgangspunkt i deres nuværende opgaveportefølje, hvortil kommer de nye automatiseringsopgaver.

I den nuværende organisering varetager DSB opgaver relateret til det rullende materiel (herunder kravspecifikation

ved tilvejebringelse, drift og vedligehold) samt kommercielle aktiviteter, mens Banedanmark varetager alle opgaver

vedrørende vedligehold og fornyelse af infrastruktur (dog ikke stationsområdet, som DSB varetager), etablering af ny-

anlæg samt infrastrukturforvaltning og trafikstyring (trafikstyring dog i fællesskab med DSB). Den nødvendige koordi-

nering af drift og infrastrukturvedligehold foretages i et samarbejde mellem DSB og Banedanmark, men ikke i en

egentlig organisatorisk enhed. Koordineringen er reguleret via en adgangskontrakt, som bl.a. angiver de aftalte vars-

lingsregler og samarbejdsfora, og det er formelt set Banedanmark som har ansvaret for tildeling af adgang til infra-

strukturen. Ligeledes varetages trafikinformation i et samarbejde imellem DSB og Banedanmark, dog her i en fælles

enhed. DSB og Banedanmark ligger under henholdsvis Kontraktkontoret og Banekontoret i Transportministeriet, som

varetager styring og opfølgning på DSB-kontrakten samt tilsyn mv. med Banedanmark.

Figur 18

–

Hovedopgaver for automatiseret S-tog

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

NUVÆRENDE ORGANISERING AF OPGAVEVARETAGELSEN

BDK-opgave i dag

DSB-opgave i dag

Ny opgave

TRM

Koordineringen af bl.a. sporadgang (nat/dag)

foretages i samarbejde ml. DSB og

Banedanmark mhp. balancering af hensyn til

kommercielle aktiviteter, drift og vedligehold

DSB

Banedanmark (BDK)

Drift og vedligehold

af konv. materiel

Udgår fra fase 4

Tilvejebringelse af

rullende materiel

Udgår fra fase 1

Kommercielle

aktiviteter

Almindeligt

vedligehold af

infrastruktur

Fornyelse af

infrastruktur

Dertil kommer ansvar

for f.eks. ny-anlæg

som overordnet

infrastrukturforvalter

samt myndigheds-

opgaver

TILFØRSEL AF OPGAVER I FORBINDELSE MED AUTOMATISERING

Tilvejebringelse af automatiseret

materiel

Tilvejebringelse af automatiseret

infrastruktur

Drift og vedligehold af

automatiseret materiel

Vedligehold af automatiseret

infrastruktur

Minimeres betragteligt fra fase 4

Kilde: DSB; Banedanmark; Interviews; QVARTZ og Rambøll analyse

Med automatisering af S-banen følger en række nye hovedopgaver relateret til tilvejebringelsen af både det automa-

tiserede materiel og den automatiserede infrastruktur samt efterfølgende drift og vedligehold. Som det fremgår af

Figur 18,

er der overordnet otte hovedopgaver, som skal varetages ifm. transition og efterfølgende drift (sluttilstan-

den):

1) Tilvejebringelse af automatiseret materiel

2) Tilvejebringelse af automatiseret infrastruktur

3) Drift og vedligehold af automatiseret materiel

5) Vedligehold af automatiseret infrastruktur

6) Almindeligt vedligehold af infrastruktur

7) Fornyelse af infrastruktur

Boks 1: Definition af infrastrukturopgaver og typer

Analysen opdeler infrastruktur i to typer:

Eksisterende infrastruktur

defineres som den nuværende

infrastruktur på S-banen, som den ser ud i dag under Ba-

nedanmark

Automatiseret infrastruktur

defineres som den infrastruktur,

der skal tilføjes den eksisterende i forbindelse med konver-

tering til automatiseret drift (f.eks. opgradering af signalsy-

stemet, ny sikkerhedsinfrastruktur, mv).

Dernæst opdeles infrastrukturopgaverne i fire typer:

Almindeligt vedligehold af infrastruktur

omhandler alle typer

af løbende vedligehold og klargøring af den eksisterende

infrastruktur

Vedligehold af automatiseret infrastruktur

omhandler alle

typer af løbende vedligehold af den nye automatiserede

infrastruktur (f.eks. sikkerhedsinfrastruktur)

Fornyelse

dækker over fornyelse af eksisterende anlæg

Nyanlæg

indeholder alle fremtidige nyetablerede anlæg,

ekskl. allerede planlagt nyanlæg

4) Drift og vedligehold af konventionelt materiel

8) Kommercielle aktiviteter

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Infrastruktur dækker blandt andet over spor, signalsystem, bygninger, perroner, strøm, broer samt sikkerhedssyste-

mer til den automatiserede drift mv. Den fremtidige infrastrukturopgave kan opdeles i fire aktiviteter; nyanlæg, forny-

elser (reinvesteringer på eksisterende infrastruktur), almindeligt vedligehold af eksisterende infrastruktur samt vedli-

gehold af automatiseret infrastruktur (se boks 1 for uddybende definition). Nyanlæg inkluderes ikke som en af de otte

hovedopgaver, da opgaven altid uanset organiseringsmodel vil blive varetaget af offentlig part.

Opgaverne vedrørende drift og vedligehold af rullende

materiel er tæt sammenknyttede, da vedligehold (herunder service mv.) af togene er en forudsætning for klargøring

og effektiv drift, og driften (herunder driftsproblemer) samtidig er det centrale input til vedligeholdsopgaven. Derfor er

drift og vedligehold af materiel placeret under samme hovedopgave jf.

Figur 18

for hhv. konventionel og automatise-

ret kørsel. Opgaven vedrørende drift og vedligehold af konventionelt materiel pågår under hele transitionsfasen, men

udgår i sluttilstanden, når al drift er automatiseret, hvorefter syv hovedopgaver fortsætter. Organiseringsmodellerne

vil som beskrevet i afsnit 3.1 dække opgavevaretagelsen i både transitionsfasen og sluttilstand, og derfor tage ud-

gangspunkt i alle otte hovedopgaver.

4.2.2

Overordnet opgaveøkonomi på tværs af hovedopgaver

Som allerede påpeget er nærværende analyse en organiseringsanalyse og ikke en økonomisk analyse. Imidlertid er

det vigtigt for den samlede forståelse af styrker og svagheder ved de forskellige organiseringsmodeller at have et blik

for de overordnede økonomiske størrelser. Dermed gives et indtryk af størrelsen på de opgaver, det offentlige hhv.

afgiver eller bibeholder, ligesom det giver indblik i f.eks. markedsattraktivitet og størrelsesordenen af private aktørers

risikopræmie forbundet med usikkerhed i opgavevaretagelsen.

For at skabe et indtryk af hovedopgavernes størrelse estimerer analysen, alt afhængig af opgaven, henholdsvis

drifts- og kapitalomkostninger på baggrund af økonomidata fra DSB og Banedanmark, mens økonomien i automati-

sering er baseret på Struensee- og Rambøll/Parsonsrapporterne . Dertil kommer input fra Banedanmark vedr. bud-

getterede fornyelser, som dog vil kunne variere alt afhængigt af Banedanmarks fremtidige finanslovsbevilling. Da

kilderne er forskellige og fra forskellige årstal er økonomitallene estimeret baseret på nødvendige fremskrivninger og

justeringer ift. at sikre sammenlignelighed.

De årlige omkostninger til drift og vedligehold af rullende materiel forventes at falde fra ~960 mio. kr. til ~650 mio. kr.

(svarende til et fald på 32%) ved omlægning til automatiseret drift jf.

Figur 19.

Reduktionen i omkostninger kan pri-

mært tilskrives kørende personel (lokomotivførere), som udfases i takt med konverteringen til automatiseret drift.

Derudover falder omkostninger til køremænd , mens omkostninger til togrevisorer ("stewards") stiger som følge af

bl.a. nye sikkerhedsopgaver relateret til den automatiserede drift. De årlige omkostninger til kommercielle aktiviteter

antages at være uændrede under automatiseret drift og udgør ~270 mio. kr.

Omkostninger til almindeligt vedligehold af eksisterende infrastruktur antages at være uændrede på ~300 mio. kr.

årligt , men suppleres af yderligere driftsomkostninger til vedligehold af den automatiserede infrastruktur og bringer

Figur 19

–

Hovedopgavernes størrelse og økonomi

de samlede omkostninger for infrastrukturvedligehold op på ~355 mio. kr. årligt jf.

Figur 19.

Dertil kommer planlagte

fornyelser af infrastrukturen på ~450 mio. kr. årligt fra 2021 til 2030.

Struensee & Co & McKinsey. (2017), "Analyse af økonomien i automatiseret S-bane", Transportministeriet; Rambøll/Parsons

(2017), "Reorganisation of the S-bane for driverless operation", Transportministeriet

Varetager rangering (kørsel) med rullende materiel mhp. at flytte dette ud og ind af værksted samt til og fra ankomst/afgangsspor.

Dækker Banedanmarks vedligeholdsomkostninger på ~200

mio. kr. samt DSB’s omkostninger

til S-togs stationer på ~100 mio. kr.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Forudsætninger

•

Økonomien for de

driftsmæssige

hovedopgaver

(driftsomkostninger) er

fundet ved at sammenlægge

relevante regnskabsposter

("nedefra-op-tilgang")

•

Omkostningerne for de

driftsmæssige

hovedopgaver er antaget at

være uændret under

automatiseret drift, på nær

fsva. omkostninger til

automatiseret drift og

vedligehold af materiel

•

Omkostninger til drift og

vedligehold vil falde primært

fordi omkostningerne til

kørende personel

(lokoførere) udgår og

køremænd reduceres. Til

gengæld stiger omkostning-

er til togrevisorer, som

omskoles til "stewards"

–

derfor kan personale-

omkostninger ikke helt

fraregnes

Hovedopgave

Tilvejebringelse af

automatiseret materiel

Tilvejebringelse af

automatiseret infrastruktur

Drift og vedligehold af

automatiseret materiel

Vedligehold af automatiseret

infrastruktur

Drift og vedligehold af

konventionelt materiel

Opgavens indhold

Detaljeret kravspec. og indkøb

af automatiseret materiel pba.

spec. af offentligt part

Design af løsning som

foreståelse af tilvejebringelse

af automatiseret infrastruktur

Planlægning (og info),

stewarder, vedligehold, drifts-

ledelse, energi mv. af aut. mat.

Løbende vedligehold af

infrastruktur som alene knytter

sig til aut. drift

Planlægning (og info.), tog-

fremførsel, vedligehold, drifts-

ledelse, energi mv. af kon. mat.

Salgskanaler, rejsekort,

marketing og kundeservice

–

eksl. indtægtsdeling og takst.

Planlagt og frekvensbaseret

vedligehold og klargøring,

herunder DSB infrastruktur.

Omk.type

Kapital-

omkostning

Kapital-

omkostning

Drifts-

omkostning

Drifts-

omkostning

Drifts-

omkostning

Drifts-

omkostning

Drifts-

omkostning

Omkostning

~10.000 mio.

DKK over hele

perioden

~ 3.000 mio.

DKK over hele

perioden

~650 mio.

DKK årligt

~55 mio.

DKK årligt

Periode

Fra 2022-2035

Indfases fra

2022 (Ring.) og

2030 (fuld.)

Indfases fra

2022 (Ring.) og

2030 (fuld.)

Udfases fra

2022 (Ring.) og

2030 (fuld.)

Fra i dag og

frem

Fra i dag og

frem

~960 mio.

DKK årligt

~270 mio.

DKK årligt

~300 mio.

DKK årligt

~4.500 mio.

DKK over hele

perioden

Kommercielle aktiviteter

Almindeligt vedligehold

af infrastruktur

Fornyelse af infrastruktur

BDK-opgave i dag

DSB-opgave i dag

Ny opgave

Planlagt (budgetteret)

Kapital-

fornyelse af eksisterende

omkostning

anlæg.

Årligt udgør fornyelser ~450 mio.

DKK. Dertil kommer planlagte

nyanlæg på ~80 mio. kroner årligt

Fra 2021-2030

Note: Omkostninger er ekskl. overhead samt af- og nedskrivninger, der for DSB beløber sig til hhv. ~200 mio. kr. og ~520 mio. kr. årligt

Kilde: DSB strækningsregnskab; Banedanmark; Rambøll/Parsons (2017), "Reorganisation of the S-bane for driverless operation", Transportministeri-

et; Struensee & Co & McKinsey. (2017), "Analyse af økonomien i automatiseret S-bane", Transportministeriet; QVARTZ og Rambøll analyse

Den totale investering i automatiseret materiel og infrastruktur er estimeret til ~13.000 mio. kr. jf.

Figur 19.

Investerin-

gen til rullende materiel udgør af den samlede sum ~10.000 mio. kr. (~75%), imens investeringen til infrastruktur

udgør ~3.000 mio. kr. (~25%). På baggrund af projektets tidligere stadie er der i investeringssummen til det rullende

materiel regnet med 50% uforudsete omkostninger jf. Ny Anlægsbudgettering (NAB). Investeringssummen svarer til

indkøb af ca. 180 nye automatiserede togenheder.

4.2.3

Logiske sammenhænge ml. hovedopgaver

Figur 20

–

Sammenhænge i opgavevaretagelsen

Konventionel drift

Automatiseret drift

Drift og vedl. af

automatiseret materiel

Opgavekortlægningen har blotlagt, at en række opgaver

hænger logisk sammen, og derfor med fordel kan lægges

under samme ansvar, som illustreret i

Figur 20.

Disse

logiske sammenhænge danner grundlag for en vurdering

af, hvordan opgaverne kan grupperes og organiseres

mest hensigtsmæssigt i den fremtidige organisering af S-

togsdriften.

For det første vil den

konventionelle og automatiserede

drift

være tæt sammenhængende i transitionsfasen, idet

de to driftsformer vil køre på samme spor, bl.a. på det

centrale afsnit mellem Dybbølsbro og Svanemøllen, som

alle S-tog, udover Ringbanen, passerer. Det betyder, at

den ene kørsels performance og eventuelle driftsforstyr-

relser vil afhænge af og påvirke den anden. For at undgå

snitfladeproblematikker i forhold til placering af ansvar for

forsinkelser og lav performance samt minimere forsinkel-

ser som følge af en kompleks ansvarsdeling, bør én ope-

ratør som udgangspunkt have det samlede ansvar for de

to kørselsformer.

For det andet vil den automatiserede kørsels rullende

Drift og vedl. af

konventionel materiel

Design og anskaffelse

–

mat.

Design og anskaffelse

–

infra.

Tilvejebringelse af

automatiseret materiel

Tilvejebringelse af

automatiseret infrastruktur

Design og anskaffelse

Tilvejebringelse af

automatiseret materiel

Tilvejebringelse af

automatiseret infrastruktur

Vedligehold af infra.

Automatiseret drift

Drift og vedl. af

automatiseret materiel

Drift af rullende mat.

Vedl. af automatiseret

infrastruktur

Almindeligt vedl. af

infrastruktur

Drift og vedl. af

automatiseret materiel

Drift og vedl. af

konventionel materiel

Kilde: Opgavekortlægning; QVARTZ og Rambøll analyse

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

materiel og infrastruktur være tæt sammenhængende, da princippet bag den automatiserede teknologi er, at materiel

og infrastruktur er teknisk kompatible. Det betyder, at

tilvejebringelse af automatiseret materiel og automatiseret

infrastruktur

bør samles under ét ansvar for at sikre optimal integration af den tekniske løsning.

Ydermere vil man drage nytte af at

samle drift og/eller vedligehold af automatiseret materiel med design og

frembringelse af automatiseret materiel og automatiseret infrastruktur.

Derved får togproducenten et mere

langsigtet incitament til allerede i den tidlige designfase at samtænke togleverancen med det efterfølgende togvedli-

gehold og energiforbrug (da det minimerer de samlede livscyklusomkostninger til materiellet). Erfaringer fra den kun-

devendte drift kan desuden være med til at optimere det tekniske design af løsningen, hvorfor den ansvarlige part for

driften af det automatiserede materiel også bør være ansvarlig for det overordnede design af den automatiserede

teknologi.

Sidst men ikke mindst kan

almindeligt vedligehold af infrastruktur og drift af materiel

også med fordel lægges

under samme ansvar, da almindeligt vedligehold af infrastrukturen er en forudsætning for driften. Det er især gæl-

dende, når det kommer til automatiseret kørsel, hvor den automatiserede infrastruktur og det rullende materiel som

beskrevet er tæt sammenhængende. En samling af almindeligt infrastrukturvedligehold og drift kan desuden skabe

de rette incitamenter til at sikre en hensigtsmæssig prioritering af spærretider og opfyldelse af driftsmål, når én part er

ansvarlig for begge.

4.2.4

Nødvendige kompetencer til at løfte opgaverne

Uanset hvordan automatiseringen og den efterfølgende drift organiseres, så er der behov for flere, relativt forskellig-

artede kompetencer til at løfte opgaverne i transitionen og den efterfølgende drift af S-banen. I tillæg til rent udføren-

de kompetencer er der især behov for en række, overordnede kompetencer relateret til følgende:



Viden om S-bane-systemet (inkl. Siemens' CBTC-system),

både relevant ift. kravspecificering af det nye system,

men også ift. efterfølgende integration ift. konventionelt system samt drift og vedligehold af systemet



Viden om automatisering,

både relevant ift. kravspecificering af det nye system, men også ift. efterfølgende inte-

gration af automatiseret løsning samt drift og vedligehold af systemet



Design af konsortiekontrakt,

relevant ift. at sikre gnidningsfri udbudsproces samt kontraktlig håndtering af incita-

menter, KPI'er og grænseflader (især hvis privat part får tildelt det samlede koordinerings- og integratoransvar)



Konsortie- og programstyring,

relevant ift. effektiv styring af store og komplekse kontrakter/anlægsprocesser,

herunder givet projektets tekniske og operationelle grænseflader



Teknisk anlægskompetence,

relevant ift. håndteringen af de tekniske grænseflader og integrationen heraf på

tværs af store indkøbs-/og anlægsprojekter



Kontraktstyring,

relevant ift. opfølgning på målopfyldelse, optimering iht. kontraktkrav, bod/bonus-håndtering, mv.



Infrastrukturforvaltning,

relevant ift. tilsyn med infrastrukturaktiver, sikkerhed, planlægning af nyanlæg, mv. og

indeholder bl.a. det tekniske systemansvar som sikrer, at infrastrukturen lever op til gældende regler.



Koordinering: Drift/Spærretider,

relevant ift. koordinering af infrastrukturarbejde (vedligehold og nyanlæg) ift. den

løbende drift (både konventionel og automatiseret) under og efter transitionen



Viden om S-banedrift,

relevant ift. løbende planlægning og driftsoptimering iht. passagerønsker og -mønstre på

et system, der visse steder er fra 1930'erne

Kompetencerne er bredt dækkende og vil være nødvendige i større eller mindre omfang hos både private aktører og

den offentlige styringspart uanset organiseringsmodel, om end organiseringsmodellen har betydning for, hvor kompe-

tencerne er mest centrale

–

jf. kapitel 5 og 6.

Eksempelvis vil der være behov for en forståelse af det nuværende S-banesystem og automatiserede løsninger, når

offentlige styringspart skal designe og kravspecificere kontrakten på design og levering af det automatiserede sy-

stem. Disse kompetencer vil imidlertid også være nødvendige hos privat part, da disse kompetencer netop informe-

rer, hvilke løsninger der mht. konverteringen af S-banen er mulige. På samme vis informerer viden om den automati-

serede løsning og det eksisterende system muligheden for at optimere den efterfølgende drift og vedligehold af sy-

stemet. Dertil kommer, at jo mere koordinerings-og integratoransvar det offentlige lægger på private hænder, desto

større krav stiller det til den offentlige styringsparts evne til at design en konsortiekontrakt og efterfølgende kontrakt-

og programstyre denne.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

4.3.

Internationale erfaringer

I nærværende afsnit undersøges det, hvordan og på hvilke måder man har organiseret lignende transitioner i andre

lande, herunder hvilke opgaver man har valgt at samle kontraktligt, og i hvilket omfang disse håndteres af private

aktører. Undersøgelsen bygger på desk research, interviews samt Dansk Industris konference om Førerløse S-tog i

OPP.

4.3.1

Introduktion til syv udvalgte referencecases

Der er allerede mange eksempler på automatiserede metrolinjer med det højeste automatiseringsniveau GoA 4 (se

boks 2 nedenfor for uddybning) rundt om i verden. De fleste af disse adskiller sig dog grundlæggende fra det danske

S-togsprojekt for så vidt, at de fleste er nyopført og altså ikke etableret på eksisterende infrastruktur og lignende

vilkår som er gældende for S-banen beskrevet ovenfor.

Nærværende analyse har derfor primært taget udgangspunkt i konverteringsprojekter, hvor automatiseringen er etab-

leret på eksisterende infrastruktur. Her er følgende fem referencecases særligt fundet relevante, jf.

Figur 21:

Nürn-

berg, Paris, Sydney, Wien og Helsinki. I tillæg hertil har analysen inkluderet to yderligere referencecases: Etablerin-

gen af Københavns Metro som et eksempel på et stort, gennemført anlægsprojekt i en dansk kontekst, samt opgra-

deringen af London Underground i starten af 2000'erne som et eksempel på et termineret OPP-projekt i en europæ-

isk kontekst.

Det er vigtigt at pointere, at ingen af de syv referencecases er direkte sammenlignelige med S-togsautomatiseringen,

jf. afsnit 4.1 ligesom analysen ikke forholder sig til, om de syv referencecases i sig selv har været en succes. Nürn-

berg og Paris er de eneste eksempler ud af de syv referencecases, som er fuldt gennemførte automatiseringsprojek-

ter ved rapportens udgivelse (Sydney Metro Northwest forventes dog færdiggjort i 2019). Endvidere er der ikke evi-

dens for, hvorvidt automatiseret drift har været vækstskabende i hverken Nürnberg eller Paris, da effekten af automa-

tiseret drift ikke kan isoleres fra andre eksogene effekter (demografi mv.).

Figur 21

–

Oversigt over internationale referencecases ift. automatiseringsgrad, eksisterende infrastruktur og OPP

Eksempel

Gennemført?

Automatisering?

Eksisterende infrastruktur?

Konvertering af U2 på

eksisterende infrastruktur,

mens U3 var nyanlæg

Konvertering af Linje 1 på

eksisterende infrastruktur

13 km eksisterende spor

(5 stationer), men der-

udover ny (23 km/8 stat.)

Opgraderinger af London

Underground på

eksisterende infrastruktur

U5-automatisering på fire

eksisterende stationer (U2-

overlap) og én ny station

OPP iht. projektdefinition?

Nürnberg

Første vellykkede forsøg med

U-Bahn

konvertering til automatiserede tog

Den ældste og mest befærdede Linje

1 i Paris blev fuldt automatiseret

uden mærkbare driftsforstyrrelser

Nyt OPP opsat for udvikling, drift og

vedligehold af Sydney Metro

Northwest

Vedligehold og opgradering af

London Underground i OPP-

konstellation

U3: 2008

U2: 2010

U3/U2 automa-

tiseret til GoA 4

Siemens leverede tog og

signalsystem

Siemens, Alstom og

Gilgen var primære

leverandører

Northwest Rapid Transit

har næsten alle opgaver

Tre OPP'er (fra 2003)

kollapsede i hhv. 2007

og 2010

Individuelle opgaver

udbydes løbende

Paris

Metro

Sydney

Metro

London

Under-

ground

Wien

U-Bahn

Helsinki

Metro

Køben-

havn

Metro

2004-12

Linje 1 automa-

tiseret til GoA 4

2019

Automatisering til

GoA 4

GoA 4 var ikke

mulig pga. politisk

modstand og

sikkerhedshensyn

U5 automatiseres

til GoA 4

Termineret

i 2007/2010

Planlagt udvidelse og konvertering af

eksisterende metrolinjer i Wien

Automatisering af metrolinje blev

udskudt grundet uoverens-

stemmelser om projektomkostninger

2024

Termineret

i 2015

Planlagt GoA 4

Konvertering på en eksi-

sterende linje og potentielt

nyanlæg af ny linje

M1 og M2 baseret på ny

infrastruktur og nye

systemer

Siemens skulle levere

signalsystem, platforms-

døre etc.

Metroselskabet I/S har

kontrakt med Ansaldo

STS (Metro Service A/S)

Automatiserede tog eksisterer

allerede i Københavns Metro

2002

M1/M2 automa-

tisereret til GoA 4

Kilde: Ekspertinterviews; Markedsinterviews; Desk research; QVARTZ og Rambøll analyse

S-banekonverteringen til automatiseret drift er uden direkte fortilfælde internationalt givet en række samtidige forhold, som rede-

gøres for i afsnit 4.1, hvorfor de internationale erfaringer hver især kun afspejler delelementer af det danske projekt.

Urban Rail Transit (2016) 2(3–4):114–127

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

I alle syv referencecases, på nær London, har det været intentionen, at de pågældende linjer skulle automatiseres til

GoA 4, som er det højeste automatiseringsniveau for togsystemer (se boks 2 for forklaring af automatiseringsniveau-

er). Londonprojektet omhandlede modernisering af rullende materiel og infrastruktur, men grundet sikkerhedsmæssi-

ge årsager er automatisering til GoA 4 ikke mulig. I Helsinki blev projektet nedjusteret fra målet om GoA 4 til automa-

tiseringsniveau med manuel dørlukning m.m., inden projektet senere blev termineret.

Boks 2: Automatiseringsniveauer (Eng: Grade of Automation, GoA)

Automatisering af togsystemer niveauinddeles fra GoA 0 (ingen automatisering) til GoA 4 (fuld førerløs drift), jf. følgende:



GoA 0:

Lokofører uden ATP: Alle funktioner styres af lokofører (dvs. ingen automatisering)

GoA 1:

Lokofører med ATP: Lokofører er ansvarlig for togets igangsættelse, standsning, dørlukning og drift under

uforudsete forstyrrelser, mens hastighedsoverholdelse håndhæves af det automatiserede ATP-system

GoA 2:

Lokofører med ATP og ATO: Togets igangsættelse og standsning styres automatisk ved hjælp af ATP og ATO,

mens lokofører er ansvarlig for dørlukning og drift i tilfælde af forstyrrelse

GoA 3:

DTO: Togets igangsættelse og standsning styres automatisk, mens togpersonale er ansvarlig for dørlukning

og drift i tilfælde af forstyrrelse

GoA 4:

UTO: Det højeste automatiseringsniveau, hvor både togets startende og stoppende bevægelse styres af sy-

stemet selv, ligesom dørlukning og drift under uforudsete forstyrrelser også styres af systemet. Intet togper- so-

nale er nødvendigt

ATP: automatic train protection-systemet sørger for, at togets hastighed er kompatibelt med den tilladte hastighed og brem-

ser automatisk toget hvis nødvendigt. ATO: automatic train operation-systemet sørger for at styre togets acceleration og

standsning. DTO: driverless train operation. UTO: unattended train operation.

I forlængelse heraf varierer projekternes størrelse og

grad af konvertering på eksisterende anlæg/systemer rela-

tivt til nyopførsel.

I Nürnberg blev én U-Bahn-linje (U2) konverteret fra konventionel til automatiseret drift, mens en

anden linje med automatiseret drift (U3) blev opført fra ny. I Paris blev Linje 1 konverteret, mens der i Sydney og

Wien konverteres dele af en linje. I Helsinki var intentionen at automatisere den eksisterende linje.

I henhold til projektets

OPP-definition

(se afsnit 3.1) kan alle referencecases bortset fra Wien og delvist Paris beteg-

nes som OPP. Wien betegnes ikke som OPP, fordi der tiltænkes mange små indkøbskontrakter, som udbydes lø-

bende. Paris har delt kontrakterne på tilvejebringelsen af det automatiserede system op, således Alstom leverede

tog, mens Siemens leverede signalsystem, og Gilgen leverede platformsdøre. Dermed lagde man ikke hele "design-

and build"-kompetencen for den samlede løsning i en kontrakt. Der indgår kun privat finansiering i London og Syd-

ney, mens de resterende referencecases er finansieret af offentlige midler.

4.3.2

Tværgående observationer ift. organisering: Niveauinddeling og kontrakter

Det kontraktstyrende niveau (niveau 2, jf. de i afsnit 3.2 beskrevne ansvarsniveauer i kollektiv trafik) har på tværs af

referencecasene enten bestået af den eksisterende offentlige operatør, et PTA-kontor eller et nyt offentligt selskab,

som er blevet etableret til formålet.

I både London, Helsinki, Paris og Wien har aktøren på det kontraktstyrende niveau været den eksisterende offentlige

operatør, jf.

Figur 22.

Linje 1 i Paris blev konverteret i et DBFOM -projekt af RATP , hvor et projektteam i RATP var

overordnet integrator og ansvarlig for design, tilvejebringelse mv. igennem udbud og kontraktstyring til enkeltleveran-

dører. I Wien ligger integrationsansvaret primært hos Wiener Linien, der udbyder opgaverne relateret til konvertering

løbende og baseret på successive kravspecifikationer for at mitigere integrationsrisici. Fælles for især Paris og Wien

er også, at det udførende niveau 3 består af flere aktører, der har relativt små kontrakter. I London udbød operatøren

London Underground Limited vedligeholdskontrakterne til to konsortier, Metronet og Tube Lines, mens operatøren

HKL i Helsinki udbød en enkelt kontrakt.

http://metroautomation.org/automation-essentials/, UITP, Observatory of Automated Metros

PTA: Public Transport Authority

DBFOM: Design-Build-Finance-Operate-Maintain

RATP = Régie Autonome des Transports Parisiens (statsejet offentlig operatør)

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Figur 22

–

Oversigt over niveauinddeling og privat ansvar i internationale referencecases

Niveau 2

Referencecase

Nürnberg

U-Bahn

Aktør

Niveau 3

Primære kontrakter og omfang

Tog og signalsystem blev udbudt i

én pakke

Delvist OPP: Tog blev leveret af

Alstom, signalsystem af Siemens

og platformsdøre af Gilgen

Én samlet kontrakt (ekskl.

anlægsarbejde) til togmateriel,

signalsystem, drift, vedligehold etc.

Tre OPP-kontrakter ift. linjernes

placering. Ansvar for fornyelse og

vedligehold af infrastruktur og tog

Ikke et OPP. Der udbydes løbende

opgaver til private. Det endelige

antal er endnu ikke kendt

Udbuds-

omfang

Overblik over niveauer

Private parter

Niveau 1

Offentlig institution

Paris

Metro

Niveau 2

Offentligt selskab

eller myndighed

Sydney

Metro

London

Under-

ground

London

Underground

Limited

Niveau 3

Antal kontrakter

Mange

Wien

U-Bahn

Helsinki

Metro

Platformsdøre og signalsystem

blev udbudt i én pakke

Én kontrakt med Ansaldo STS, der

har kontrakt med Metro Service

A/S

Lille

Stort

Køben-

havn

Metro

Metro-

selskabet I/S

Metro Service

Få

* Northwest Rapid Transit consortium: MTR Corporation, John Holland, CPB Contractors, UGL Rail og Plenary Group

Kilde: Ekspertinterviews; Markedsinterviews; Desk research; QVARTZ og Rambøll analyse

I Nürnberg var organiseringen en smule anderledes, da den egentlige leveringskontrakt blev indgået mellem et of-

fentligt kontor, U-Bahnbauamt og leverandøren, mens et dedikeret projektteam internt ved den offentlige operatør,

VAG Nürnberg, havde det samlede integratoransvar, jf.

Figur 22.

I Sydney er den regionale myndighed Transport for NSW overordnet kontraktansvarlig over for et konsortium, mens

kontraktholder i København er det offentlige selskab Metroselskabet (ejet af Staten, Københavns Kommune og Fre-

deriksberg Kommune), der har kontrakt til en privat leverandør, jf.

Figur 22.

Metroselskabet er således modsat

Transport for NSW et selvstændigt selskab, der er oprettet til formålet.

4.3.3

Beskrivelse af de enkelte referencecases

Nürnberg: Konvertering af U2 og nyopførsel af U3

Linjen U3 i Nürnbergs U-Bahn blev nyopført (og altså ikke anlagt på eksisterende infrastruktur) og åbnede i 2008,

mens U2 var et konverteringsprojekt og åbnede i 2010. Projektet er det første vellykkede forsøg på konvertering af en

eksisterende linje til automatiseret drift

–

herunder med blandede kørselsformer (dvs. samtidig drift af konventionel og

automatiseret materiel), som ellers anses for at indebære stor risiko for bl.a. driftsafbrydelser.

Infrastrukturen ejes af U-Bahnbauamt, mens det rullende materiel ejes af VAG Nürnberg, der er en 100% ejet offent-

lig operatør. VAG Nürnberg står for 80%-90% af vedligeholdsarbejdet, men de har en vedligeholdskontrakt med

Siemens, som leverer vedligehold i de tilfælde, hvor VAG Nürnberg ikke har kompetencerne. Særlig kompleksitet er

oplevet ift. tre forhold:



Projektet blev forsinket omkring to år. Forsinkelsen tilskrives en ambitiøs tidsplan samt en række problemer med

teknisk integration mellem det rullende materiel og signalsystemet



Valget af én leverandør til at designe og levere det samlede system har til en vis grad ført til kontraktuel "lock-in"

over for Siemens, som har en konkurrencemæssig fordel relativt til konkurrerende leverandører



Ydermere gjorde usikkerhed blandt personalet, at VAG Nürnberg indgik aftaler med fagforeninger og institutioner

om, at intet personale skulle afskediges

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Retrospektivt vil hverken operatøren VAG Nürnberg eller den offentlige institution U-Bahnbauamt have ændret på

organiseringen omkring automatiseringen eller måden, hvorpå man udbød opgaven. Dog nævnes det, at hvis auto-

matiseringsprojektet skulle finde sted i dag, så ville VAG Nürnberg se en økonomisk fordel i at inkludere vedlige-

holdsopgaven i den oprindelige "turn-key"-kontrakt på levering af det automatiserede system.

Paris: Konvertering af Linje 1

Projektet er blandt de første vellykkede forsøg på konvertering af en eksisterende linje til automatiseret drift. Den

offentlige operatør RATP havde før projektet erfaring med både konventionel og automatiseret kørsel, hvilket RATP

tilskriver som en vigtig faktor for succesfuld gennemførelse. Projektet varede fra 2004 til 2012 og inkluderede natligt

arbejde på skinnerne, så driften kunne foregå normalt om dagen, samt omkring 14 måneder med blandede kørsels-

former, mens de nye tog gradvist blev indfaset.

Særlig kompleksitet blev oplevet ift. integrationen over imod øvrige linjer i Paris' Metro, som RATP også er ansvarlig

for. For at mitigere risiciene valgte RATP at bevare integratorrollen internt. Endelig ansås den sociale dimension også

som yderst vigtig ift. projektets succes, og kommunikation til fagforeninger og personale blev prioriteret højt.

Sydney: Nyopførsel og konvertering af Sydney Metro Northwest

Projektet omhandler både etablering af et nyt førerløst system såvel som en mindre konvertering af en allerede eksi-

sterende strækning til førerløs drift. Konverteringsfasen mod fuldautomatiseret drift forventes gennemført i 2019. På

trods af tvetydige erfaringer med andre OPP'er i Australien og selvom projektet endnu ikke er afsluttet, så mener den

offentlige part, Transport for NSW, at projektet er en succes.

Det skal dog nævnes, at baggrunden for valget af OPP for Sydney Metro Northwest delvist skyldes finansierings-

mæssige overvejelser, herunder muligheden for at holde finansieringen heraf

”off-balance sheet”. Denne mulighed er

imidlertid fjernet ved senere reformer af de offentlige bogføringsprincipper i Australien, hvilket også er tilfældet i

Danmark.

Projektet leveres baseret på en bruttokontrakt mellem offentlig part og et konsortium, Northwest Rapid Transit (NRT),

med en samlet kontraktlængde på ca. 20 år. Konverteringsfasen udgør heraf ca. 5 år (2014-2019), mens den efter-

følgende driftsfase udgør 15 år. Konsortiet varetager design og tilvejebringelse af automatiseret materiel og infra-

struktur samt drift og vedligeholdsarbejdet i flere kontraktuelle forhold (og joint ventures imellem de involverede par-

ter). Konsortiet er operatørledet og består af MTR Corporation, John Holland, CPB Contractors, UGL Rail og Plenary

Group. Valget af et operatørledet konsortium var en bevidst handling for Transport for NSW for at sikre prioritering af

kundefokus.

Togdriften lukkes ned i syv måneder startende fra september 2018, fordi nedlukning er simplere end blandede kør-

selsformer, og omkostningerne til sikkerhedsgodkendelse er lavere. Efter endt konvertering vil der være en del af

systemet, hvor både Sydney Trains og konsortiet vil have togdrift (dog på separate spor og således ikke i integreret

drift). Spørgsmålet omkring ansvar for sikkerhed og perroner løses kontraktuelt mellem parterne. Konsortiet har an-

svaret for al vedligehold bortset fra nyanlæg og fornyelser, som ikke forventes i løbet af kontraktperioden, idet der

fortrinsvist er tale om nyetableret infrastruktur. Den kontraktuelle snitflade varierer i kontrakten ved, at der er etableret

forskellig risikoallokering imellem parterne for de dele af netværket, der er nyetablerede, og den del der allerede er

eksisterende. Hvis fornyelse er nødvendigt, så vil ansvaret for dette ligge hos Transport for NSW.

Transport for NSW har oplevet særlig kompleksitet ift. grænseflader mellem forskellige kontraktholdere i automatise-

ringsperioden, hvor anlægsarbejdet ikke er en del af konsortiekontrakten, men i stedet er udbudt i separate kontrak-

ter. Konsortiets tidsplan er blevet forsinket som følge af forsinkelser i anlægsarbejdet, hvilket Transport for NSW i

sidste ende har måtte kompensere konsortiet for.

I tillæg til referencecasen Sydney Metro Northwest har man i Sydney også erfaringer med andre jernbaneetablerin-

ger/-konverteringer. Dette gælder fx Sydney City and South East Light Rail, som er organiseret som et OPP med en

kontrakt indeholdende design, anlæg, drift og vedligehold samt fremskaffelse af togmateriel. Dette projekt har dog

oplevet store forsinkelser

–

bl.a. pga. tvister mellem en underleverandør til konsortiet og den offentlige part ift. gen-

nemsigtigheden i tilstanden i den infrastruktur, som underleverandøren skulle levere under. Generelt er erfaringerne

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

fra Sydney, at det er svært at overdrage aldrende infrastruktur med manglende transparens i aktivernes tilstand til

private parter. Dette kan bl.a. henføres til risiko for, at der opstår tvister omkring infrastrukturansvaret, som ikke er

tilstrækkeligt klart beskrevet i udbudsspecifikationerne, eller for, at den offentlige part må tage den fulde omkostning,

såfremt den private part går konkurs og ikke kan levere opgaven.

London: Fornyelse og vedligehold af London Underground

Projektet er et eksempel på et offentligt-privat partnerskab, som ikke har været succesfuldt. Projektet blev etableret i

tre OPP'er, som hver især skulle varetage fornyelse og vedligehold af infrastruktur og rullende materiel i London

Underground, således at operatøren, London Underground Limited, kunne fokusere på drift, sikkerhed, kommercielle

aktiviteter m.m.

Særlig kompleksitet opstod som følge af geografisk overlap mellem OPP'ernes ansvarsområder (konkret overlappe-

de vedligeholdelsesansvaret på linjerne), hvilket udmøntede sig i grænsefladeproblematikker relateret til forskellige

signalsystemer og usikkerhed ift. placeringen af infrastrukturansvaret de steder, hvor der var overlap. På trods af

kontraktlængder på 30 år resulterede manglende finansiering og politisk opbakning i, at OPP'erne kollapsede før tid, i

2007 (Metronet) og 2010 (Tube Lines).

Wien: Delvis konvertering af U2 til nyopførsel af U5

Den nye linje U5 vil blive fuldt automatiseret, og den vil komme til at inkludere dele af den eksisterende linje U2. Med

projektstart i 2018 er det svært at vurdere, om projektet vil blive en succes. Man har imidlertid fjernet en del komplek-

sitet og transitionsrisici ved at vælge at lukke linjen i 2 år, hvor passagerer i stedet omdirigeres til sporvogne. Som en

del af organiseringen har man valgt at udbyde kontrakter successivt for dermed løbende at kunne kravspecificere

relativt til tidligere leverancer. Integrationsansvaret er dog delt på flere offentlige parter med forskellige ansvarsområ-

der (infrastrukturafdelingen i Wiener Linien nævnes dog som primær ansvarlig), hvorfor konverteringen forventes at

indebære en stor grad af integrationskompleksitet.

Wiener Liniens netop indgåede kontrakt med Siemens inkluderer levering af rullende materiel samt vedligehold af

dette under betingelse af, at Siemens skal benytte Wiener Liniens personale til vedligehold. Wiener Linien ejer både

infrastruktur og rullende materiel, som er finansieret af byen og staten.

Helsinki: Konvertering af metro

Projektet er et eksempel på en ikke-gennemført konvertering, som ellers skulle have automatiseret Helsinkis Metro i

perioden 2008-2013. Arbejdet skulle udføres uden driftsforstyrrelser og uden at erstatte de eksisterende tog. Sie-

mens blev valgt som leverandør af signalsystem, kontrolcenter, platformsdøre m.m.

I 2012 blev projektet nedskaleret fra fuldautomatiseret, og i 2015 blev projektet aflyst. Projektet blev dog aflyst inden

det offentlige pådrog sig de fulde omkostninger af projektet. Projektets manglende succes skyldtes forsinkelser i

tidsplanen og skred i kontraktøkonomien grundet tekniske integrationsudfordringer relateret til tilpasningen af auto-

matiseret infrastruktur over imod det eksisterende rullende materiel. VAG Nürnberg var initialt en del af projektet, men

trak sig, da de ikke oplevede, at deres erfaringer og rådgivning blev efterlevet.

København: Nyopførsel af Københavns Metro M1 & M2

Projektet er et gennemført anlægsprojekt, der ikke indebar konvertering af eksisterende infrastruktur og dermed hel-

ler ikke blandede kørselsformer. Projektet blev organiseret igennem Metroselskabet, som offentlig part og med Ans-

aldo STS som privat part. Metroselskabet ejer metroen samt de tilhørende bygninger, mens Ansaldo STS har været

overordnet ansvarlig for både anlægs- og driftsfasen

–

herunder med et samlet ansvar for tilvejebringelsen af auto-

matiseret infrastruktur og materiel samt den efterfølgende drift af systemet. I modsætning til casen i Sydney er der

derfor tale om et materiel- og systemleverandørledet konsortium.

Metroselskabet har en bruttokontrakt med Ansaldo STS, som udfører arbejdet gennem Metro Service (joint venture-

selskab mellem italiensk ATM og Ansaldo STS) med fastlagte KPI'er relateret til driftspålidelighed, kundetilfredshed,

og vedligehold.

Til trods for de relativt korte driftskontrakter på 5-8 år, som typisk sikrer fleksibilitet, opleves kompleksitet ift. at undgå

leverandør-"lock-in", eftersom Ansaldo STS har været ansvarlig i både anlægs- og driftsfasen. Således har Ansaldo

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

STS en konkurrencemæssig fordel relativt til konkurrerende leverandører som følge af selskabets kendskab til metro-

systemet. Det observeres i den forbindelse, at Ansaldo STS/Metro Service har genvundet driftskontrakten både i

2010 og 2019, omend dette selvsagt ikke uden yderligere analyse kan tilskrives "lock-in". Metroselskabet forsøger

generelt at imødekomme "lock-in"-risikoen ved at udlevere detaljeret dokumentation i udbudsfasen.

4.3.4

Centrale læringer fra referencecases

Der er stor forskel på, hvordan og på hvilke måder man har organiseret lignende transitioner i andre lande, herunder

hvilke opgaver man har valgt at samle kontraktligt, og i hvilket omfang disse håndteres af private aktører. I Paris

(gennemført) og Wien (først påbegyndt i 2018) har man bibeholdt den samlede integratorrolle og designkompetencen

på offentlige hænder. I Nürnberg (gennemført) og Helsinki (termineret) har man samlet design og tilvejebringelse i en

kontrakt, men overordnet bibeholdt integratorrollen på offentlige hænder. I København (gennemført) og Sydney (for-

ventes driftsklar i 2019) har man samlet både design, tilvejebringelse, vedligehold og drift i én kontrakt (dog ikke

fornyelse af infrastruktur).

Referencecasene er dermed i sig selv ikke diskvalificerende for nogle af de modeller, der præsenteres i kapitel 5.

Samtidig er det vanskeligt at sige præcist hvilke karakteristika, der adskiller et gennemført automatiseringsprojekt fra

et termineret projekt, da størrelsen og kompleksiteten af systemerne varierer, og en del af konverteringsprojekterne

stadig er undervejs. Med disse forbehold in mente, kan der dog med udgangspunkt i de forskellige referencecases

udledes visse centrale læringer, der som helhed kan karakteriseres som succesfaktorer.



For at sikre målopfyldelse bør integratorrollen placeres entydigt hos én part,

både i forhold til den tekniske

integration af systemerne, men også ift. koordineringen under blandede kørselsformer og den efterfølgende drift

og vedligehold af togsystemet. Samtidig bør det sikres, at den pågældende part har eller får tilført kompetencer-

ne til at påtage sig integratorrollen. I Paris havde RATP et stort ansvar med at sikre integrationen mellem de for-

skellige leverandører, mens denne ansvarsrolle ikke var klart defineret i Helsinki, hvor kontrakten jf. ovenstående

endte med at blive termineret. I både København og Sydney varetages integratorrollen af den private aktør,

mens den i Nürnberg varetages af den offentlige operatør VAG

Grænsefladeproblematikker minimeres ved klar opgaveinddeling og transparens i afhængigheder,

både

ift. hvilke opgaver, der bør varetages sammen, og hvordan de hensigtsmæssigt adskilles fra andre opgaver for at

undgå komplekse grænseflader. I Nürnberg blev rullende materiel, signalsystem og sikkerhedsforanstaltninger

udbudt i én kontrakt, mens VAG Nürnberg var ansvarlig for integrationen af det nye system til eksisterende infra-

struktur og driften med de blandede kørselsformer. I London opstod grænsefladeproblematikker omkring hvilket

konsortium, der var ansvarlig på de overlappende linjestykker i London Underground, og i Sydney var offentlig

part (Transport for NSW) kontraktuelt betinget til at betale omkostningerne relateret til de forsinkelser af anlægs-

projektet, der havde indvirkning på konsortiets arbejde

Det er svært at overdrage aldrende infrastruktur med manglende transparens i aktivernes tilstand til

private parter.

Dette skyldes, at infrastrukturforholdene skal være meget tydeligt belyst i udbudsmaterialet for at

undgå efterfølgende tvister om det kontraktuelle grundlag samt at alternativet hertil vil være indregning af betyde-

lige risikopræmier fra den private parts side. Samtidig vil der altid være en risiko for, at den offentlige part må ta-

ge den fulde omkostning, såfremt den private part går konkurs og ikke kan levere opgaven

Tidlig inddragelse af operationel og teknisk viden om både det konventionelle og automatiserede system

minimerer transitions- og integrationsrisici.

Den eksisterende operatør bør inddrages tidligt i processen vedr.

designet af den automatiserede løsning for at sikre gnidningsfri integration. På samme vis vil tidlig involvering af

operationel og teknisk viden om automatiserede systemer sikre, at risici bedre kan forudsiges og mitigeres. I

Helsinki opstod der uforudsete komplikationer relateret til tilpasning af nye og eksisterende systemer pga. mang-

lende forståelse for kompleksiteten af den tekniske integration. Ligeledes fremhæver RATP i Paris, at deres erfa-

ring med automatiseret drift fra bl.a. Linje 14 var vigtigt for projektets succes, og VAG Nürnberg nævner, at de

besøgte Lyon for at forøge deres viden om automatiseret drift (Lyon Metro Linje D er fuldt automatiseret)

Vidensdeling, dokumentation og transparens mellem offentlig og privat part er vigtig for den offentlige

part for at undgå "lock-in"-effekter og tab af kompetence ift. at genudbyde opgaver.

Både i Nürnberg, hvor



TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

man alene har udbudt en "turn-key"-kontrakt på den tekniske løsning, og i Københavns Metro, hvor man har ud-

budt en stor og bred anlægs- og driftskontrakt, har man oplevet betydelig risiko for leverandør-"lock-in". Risikoen

opstår naturligt i forlængelse af, at én leverandør får et indgående kendskab til det system, som de udbudte op-

gaver relaterer sig til. Risikoen mitigeres ved, at der i kravspecificeringen af alle kontrakter og allerede fra den

første kontrakt i projektet indtænkes, hvad den private part løbende skal dokumentere, og hvordan den offentlige

part kan følge op dette. Dokumentation er nødvendig for, at der kan etableres lige konkurrencevilkår ift. system-

kendskabet ved genudbud.



Relationen og kommunikationen med eksisterende personale og fagforeninger er essentielt

for at kunne

sikre personale til transitionsfasen og undgå politisk såvel som befolkningens modstand mod projektet. Både i

Nürnberg og Paris blev denne kommunikation set som yderst vigtig for et succesfuldt projekt, og aftaler med fag-

lige organisationer blev indgået inden transitionens begyndelse eller kort herefter, mens OPP'erne i London

mødte modstand fra politikere og organisationer, der mente, at delvis privatisering ville medføre en mindre sikker

og mindre efficient Underground

Udbud bør baseres på funktionskrav snarere end detaljerede specifikationer af opgavevaretagelsen for

at skabe de bedste rammer for privat innovation.

Transport for NSW i Sydney pointerer, at de brugte for me-

get tid på design og kravspecifikation og for lidt tid på integrationsrisici; Metroselskabet i København foretrækker

også funktionsudbud. I Wien, hvor der skal sikres successiv integration mellem flere leverandører, har det dog

været nødvendigt at lave udbud med detaljerede specifikationer. Funktionskrav øger dog behovet for vidensde-

ling, dokumentation og transparens imellem parterne for at undgå ”lock-in”-effekter.



TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

4.4.

Markedsinput

I nærværende afsnit introduceres en kortlægning af det potentielle leverandørmarkeds interesse i og erfaring med de

opgaver, der skal løses. Afsnittet tager udgangspunkt i en spørgeskemaundersøgelse med 17 respondenter totalt:

fem operatører, seks system- og materielleverandører, tre infrastrukturentreprenører og hvor relevant tre aktører med

investerings- eller rådgivererfaring på jernbaneområdet. Spørgeskemaundersøgelsen underbygges desuden af input

fra en lang række markedsinterviews. Udover at resultaterne i sammenhæng med de øvrige datainput bruges til at

informere modeludvælgelsen, så anvendes markedsinteressen alene som et partielt evalueringskriterie i den endeli-

ge samstilling af modellerne, da resultaterne selvsagt må fortolkes med visse forbehold givet branchens kommerciel-

le interesser i opgaven. Samtidig har de forskellige typer af private aktører (operatører, system- og materielleveran-

dører samt infrastrukturentreprenører) i varierende omfang forskellige interesser alt afhængigt af de enkelte spørgs-

mål, ligesom der også er forskel inden for aktørtyperne. Dermed er det alene på nogle spørgsmål, at man kan snakke

om det brede marked som en homogen størrelse, hvorfor forskellene er beskrevet når relevant i nedenstående.

4.4.1

Aktørernes erfaring med automatiseringsprojekter

Størstedelen af spørgeskemarespondenterne (75%) har angivet erfaring med automatiseringsprojekter (heraf alle

operatører og fem ud af seks systemleverandører), og 56% af respondenterne har udført mindst tre automatiserings-

projekter . Respondenterne har i alt beskrevet 31 projekter, som geografisk set er spredt over det meste af verden

–

dog med størstedelen centreret i Europa, se

Figur 23.

19 af de 31 beskrevne projekter er endnu ikke fuldt gennem-

førte, hvorved der ikke kan drages endelige konklusioner, om i hvilken grad løsningerne er succesfulde.

Figur 23

–

Oversigt over spørgeskemarespondenternes erfaring med automatiseringsprojekter

Geografisk spænder projekterfaringen ud over hele verden med fokus på Europa. Over halvdelen af projekterne er bygget på eksisterende

systemer, og de fleste projekter (84%) har højeste automatiseringsniveau, GoA 4. Respondenterne har optrådt i en række forskellige roller.

Respondenternes projekterfaring

Ud af 31 projekter (hvoraf 19 projekter stadig er i gang)

Nyopførsel

Eksisterende

anlæg

Projektrolle

Ud af 31 projekter

Operatør

System & Materiel

Infrastruktur

Andre

Spørgsmål: Hvad var respondentens rolle på projektet?

Konsortieledelse

5 (16%)

Vi var medlem af konsortiet,

ansvarlig for drift samt

tog & systemer

Operatør

Vi var ansvarlige for tog-

materiel, signalsystem (CBTC),

energiforsyning og vedligehold

af togmateriel

System

Konsortiemedlem

Leverandør

Øvrige*

9 (29%)

12 (39%)

5 (16%)

Automatiseringsgrad

Ud af 31 projekter

Projekterne kan være

store og små.

Det kan

være implementering af

nyt tog-materiel og

infrastruktur, eller det kan

være projekter, hvor kun

signalsystemet skal

opgraderes eller nye tog

skal leveres

Spørgsmål: Hvad var det endelige automatiseringsniveau?

GoA 1

GoA 2

GoA 3

GoA 4

2 (6%)

1 (3%)

2 (6%)

26 (84%)

Opgradering af signalsystem:

GoA

4-system installeres ved et dag/nat-

system, hvor den almindelige drift,

kontrolleret af eksisterende systemer,

fortsætter om dagen, mens test af det

nye system foretages om natten

System og Andre

* Øvrige dækker over projektejer og fuldt Design-Build-Finance-Operate-Maintain scope

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

Ud af de 16 respondenter har 50% (hovedsageligt operatører og system- og materielleverandører) deltaget i et kon-

sortium i et eller flere projekter. Generelt har projektrollen dog varieret på tværs af de 31 projekter, jf.

Figur 23:



I 45% af projekterne (svarende til 14 projekter) har respondenterne deltaget i et konsortium, enten som konsor-

tiemedlem (9 projekter) eller som leder af konsortiet (5 projekter)



I 39% af projekterne (svarende til 12 projekter) har respondenterne fungeret som almindelige leverandører, hvil-

ket særligt er gældende for system- og materielleverandører (om end de også har deltaget i konsortier)

Projekterne er i visse tilfælde overlappende på tværs af respondenter

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren



I 16% af projekterne (svarende til 5 projekter) har respondenterne ikke vurderet, at deres rolle kunne betegnes

som leder eller del af et konsortium eller leverandør. I de tilfælde har respondenterne mere specifikt angivet de-

res rolle som projektejer eller ansvarlig for et projekt med fuldt "Design-Build-Finance-Operate-Maintain-scope"

Respondenternes projekterfaring vidner om, at der er interesse i både løsninger med stort privat ansvar placeret ét

sted og løsninger med flere parter ansvarlige for individuelle leveringer, idet der kan ses en næsten ens fordeling af

erfaring i konsortie- og leverandørløsninger.

84% (svarende til 26 projekter) af projekterne har GoA 4 som endelig automatiseringsgrad jf.

Figur 23,

hvilket bety-

der, at både operatører og system- og materielleverandører i markedet har erfaring med levering, drift og vedligehold

af GoA 4-løsninger, som også efterspørges i relation til automatiseringen af S-banen. For så vidt angår projekternes

øvrige tekniske karakteristika er 65% (svarende til 20 projekter) i et vist omfang gennemført på eksisterende materiel

eller infrastruktur, hvor togskinner og stationer typisk er de eksisterende elementer. 13 af disse projekter involverede

blandede kørselsformer, enten med samtidig konventionel og automatiseret drift eller med en ændring mellem dag

(konventionel drift) og nat (test af det nye system). Med andre ord har de relevante markedsaktører erfaring med

kompleksiteten i blandede kørselsformer.

4.4.2

Aktørernes interesse i S-togsprojektet

Markedets aktører har i spørgeskemaet angivet deres kompetencer og interesse i opgaver inden for levering og drift

af automatiserede løsninger; det drejer sig om i alt 11 opgaver, der er listet i

Figur 24.

Generelt har alle aktører (operatører, system- og materielleverandører samt infrastrukturentreprenører) interesse i de

områder, hvor de har kompetence. Dog er interessen ikke helt entydigt, når det kommer til system- og materielleve-

randører, som ikke nødvendigvis er interesserede i en opgave, blot fordi de har erfaring hermed. Dette skyldes især

to forhold:



at særligt drift og kundeservice ikke er deres spidskompetencer

–

dette kan dog løses gennem et partnerskab



at de kun har interesse i opgaverne, hvis de bliver udbudt som en del af en større pakke

Figur 24

–

Markedsaktørernes interesse i automatiseringsopgaver udbudt enkeltvis og samlet til f.eks. konsortium

Der er stor interesse i alle opgaver, særligt blandt

operatører og infrastrukturentreprenører

Interesse for opgaver inden for angivne kompetenceområder

Andel af respondenter med relevant kompetence som er interesserede

a. Design & definition af krav

b. Konstruktion af infrastruktur

3 (100%)

1 (100%)

1 (20%)

4 (80%)

3 (60%)

93% af respondenterne er interesserede i opgaverne uan-

set, om de udbydes i konsortium; 36% har øget interesse

Ændring i interesse hvis opgaverne udbydes til et konsortium

# (% af total). N = 14

Operatør

Slet ikke interesseret

Mindre interesseret

1 (100%)

Ingen kompetence

3 (100%)

System & Materiel

Infrastruktur

c. Installation af aut. infra.

d. Køb af togmateriel

e. Drift og trafikkontrol

f. Fornyelse af infra.

g. Store reparationer af infra.

h. Vedligehold & små

reparationer af infra.

i. Vedligehold af aut. infra.

j. Vedligehold af togmateriel

k. Kundeservice

3 (100%)

2 (100%)

5 (100%)

3 (100%)

2 (100%)

5 (100%)

4 (80%)

5 (100%)

(7%)

6 (100%)

Ingen kompetence

2 (50%)

Ingen kompetence

Lige så interesseret

Mere interesseret

(57%)

4 (80%)

3 (60%)

5 (83%)

3 (100%)

1 (100%)

Ingen kompetence

Meget mere interesseret

(36%)

Den foretrukne løsning vil være udbud af én enkelt kontrakt med alle

opgaver inkl. konventionel drift og vedligehold af tog og infrastruktur i en

1-2-årig periode før konvertering

Operatør

5 (100%) 0 (0%)

System & Materiel udtaler især, at de ikke er interesserede i

vedligehold af eksisterende materiel og kun ønsker at

varetage kundeservice og drift gennem et partnerskab

Det er vigtigt at samle

alle kerneopgaver, og vi

er komfortable med at

danne konsortier

Operatør

For et projekt som dette vil vi

anbefale et DBOM*-udbud, hvor vi

ville indgå i et konsortium. Hvis ej

muligt, så vil vi fokusere på

togmateriel

System

* DBOM: Design-Build-Operate-Maintain

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Dette betyder, at den lavere interesse blandt system- og materielleverandører ikke skal ses som manglende interes-

se, snarere en interesse der afhænger af betingelserne, hvorpå opgaverne bliver udbudt. I forlængelse heraf viser

spørgeskemaet, at 93% af respondenterne er lige så interesserede, mere interesserede eller meget mere interesse-

rede, hvis opgaverne, som de er interesserede i, udbydes sammen med andre opgaver til et konsortium jf.

Figur 24.

Kun én respondent (svarende til 7%) bliver mindre interesseret.

Spørger man respondenterne om, hvor mange kontrakter opgaverne skal udbydes i, så hælder det brede marked

(svarende til 57% af aktørerne) mod en gruppering af de 11 opgaver i tre til fem kontrakter, se

Figur 25.

Dog mener

50% af system- og materielleverandørerne samt 40% af operatørerne, at de 11 opgaver skal grupperes i én kontrakt.

Ønskerne om relativt få kontrakter begrundes med, at

antallet af grænseflader skal minimeres for at opnå et

succesfuldt automatiseringsprojekt. Der er desuden bred

enighed blandt respondenterne (81% af de adspurgte)

om, at integratorrollen bedst placeres hos den private

part. Det begrundes med, at privat part dels har eksperti-

se og viden omkring de leverede systemer og dels kan

udnytte synergier (hvis ansvarlig for større dele af auto-

matiseringsprojekt) resulterende i lavere omkostninger for

det offentlige.

Der er dog variation på tværs af henholdsvis operatører,

system- og materielleverandører samt infrastrukturentre-

prenører, når det kommer til, hvordan opgaverne gruppe-

res mest hensigtsmæssigt:



Operatørerne

ønsker overordnet, at størstedelen af

opgaverne samles, og at særligt fire opgaver skal

grupperes sammen: drift og trafikkontrol, kundeser-

vice, vedligehold af rullende materiel samt vedlige-

hold og små reparationer af infrastruktur. Fire ud af

fem operatører mener også, at design og definition af

krav samt øvrige opgaver relateret til vedligehold af

eksisterende infrastruktur skal grupperes sammen

med ovenstående opgaver

Figur 25

–

Det ideelle antal kontrakter for 11 de automa-

tiseringsopgaver

Antal kontrakter som opgaverne skal grupperes i

# (% af total). N = 16

Operatør

System & Materiel

Infrastruktur

Andre

1 kont.

2 kont.

3 kont.

4 kont.

5 kont.

6 kont.

7 kont.

8 kont.

9 kont.

1 (6%)

5 (31%)

81%

2 (13%)

5 (31%)

Baseret på vores

erfaring anbefaler vi

så

få kontrakter med så

få grænseflader

som

muligt. Dette vil øge

ansvaret for private

operatører […]

Operatør

2 (13%)

Der bliver nogle komplekse

grænseflader mellem almindelig

infrastruktur, rullende materiel

samt signalsystemerne. Efter

vores erfaring skal tilveje-

bringelse af signalsystem

samles med rullende materiel

Infrastruktur

1 (6%)

10 kont.

11 kont.

Én kontrakt hvis OPP, men flere kontrakter

hvis turn-key el. lignende

System

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse



System- og materielleverandørerne

deler sig i to forskellige grupper: 50% ønsker én kontrakt til alle opgaver,

mens den anden halvdel ønsker et opgavesplit. De system- og materielleverandører, som ønsker flere kontrak-

ter, foretrækker drift og trafikkontrol adskilt fra øvrige opgaver, mens der er bred enighed om at samle alle opga-

ver relateret til konventionel og automatiseret infrastruktur

Alle infrastrukturentreprenørerne

ønsker at samle opgaver vedrørende eksisterende infrastruktur, og samtidig

holde disse adskilt fra køb og vedligehold af rullende materiel



Med andre ord kan det konkluderes, at operatørerne typisk hælder mod at samle drift og vedligehold af rullende ma-

teriel og infrastruktur, mens både system- og materielleverandørerne og infrastrukturentreprenørerne helst ser drift

adskilt fra infrastrukturrelaterede opgaver.

I forlængelse heraf viser respondenterne stor interesse i at påtage sig infrastrukturopgaver, herunder ansvar for for-

nyelse af infrastruktur, som respondenterne mener hører naturligt sammen med øvrige infrastrukturopgaver (se

Figur

26).

Flere respondenter nævner dog også, at det er nødvendigt at foretage en grundig due diligence af infrastrukturen, da

de ældste elementer i S-banens infrastruktur er fra 1930'erne, hvorfor der er relativ stor usikkerhed forbundet med at

påtage sig ansvaret for infrastrukturen.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Baseret på ekspertinput vurderes det overordnet, at der rent teknisk kan skabes tilstrækkelig transparens i infrastruk-

turen til, at det ikke bør medføre en substantiel risikopræmie, hvis det private påtager sig fornyelsesansvaret for infra-

strukturen. Det er imidlertid ikke klart, hvorvidt omkostningen forbundet med en sådan tilstandsvurdering (skønnet til

en samlet investering på ~250 mio. kr. over 2-3 år) er mindre end gevinsterne herved (i form af en lavere risikopræ-

mie, hvis private påtager sig ansvaret herfor, eller færre fremtidige omkostninger som følge af uforudsete hændelser,

hvis det offentlige påtager sig ansvaret for fornyelse).

Figur 26

–

Oversigt over interesse og risikoområder ved den eksisterende infrastruktur på S-banen

Der er stor interesse for alle infrastrukturopgaver inkl. fornyelse af infrastruktur,

dog ønskes klarhed over tilstanden af den eksisterende infrastruktur

Ikke int.

(9%)

91%

med kompetence

interesserede

i fornyelse

infrastruktur

Vi er

interesserede i at tage ejerskab

af infrastrukturen for at forsøge

kundetilfredshed og mindske

omkostninger

Operatør

Infrastruktur kan udbydes

til en

privat byder

uden

risikopræmie

udgør en substantiel risiko, så længe

der laves en

tilstandsvurdering

inden.

Metoderne til dette er tilgængelige i

dag, og indbefatter bl.a. arbejde med

georadarer, prøveboringer i ballast-

og skærvelag, stikprøvekontrol,

vurdering af drænrør, osv.

Vurdering skønnes at kunne

gennemføres inden for en ramme på

ca. 250 mio. kr.* og skønnes at tage

2-3 år grundet spærringer, der ikke

må være for restriktive.

Større gennemsigtighed i tilstanden

vil muliggøre en økonomisk mere

effektiv overlevering af ansvar for

infrastrukturen til privat part.

Fuld transparens om infrastrukturens

tilstand vil også give anledning til

andre effektiviseringer (f.eks. life-

cycle costs).

(91%)

Interesseret

Der er

risiko

forbundet med at

håndtere eksisterende infrastruktur

pga. den ukendte tilstand

[…].

Foretag

grundig undersøgelse

inden

og udlevér detaljeret data-pakke i

udbudsprocessen

Andre

5 ud af 6

system & materielleverandører vil

gruppere

alle opgaver vedr. infrastruktur

(eksisterende & automatiseret)

3 ud af 3

infrastrukturentreprenører ønsker at

samle

opgaver vedr. eksisterende infrastruktur

(konstruktion, stort og småt vedligehold

samt fornyelse)

For at minimere risikoen ved at

overtage ansvaret for den eksisterende

infrastruktur, er der

behov for klarhed

og ad hoc definition af performance

krav

Andre

–

Ekspertudtalelse

* 1 mio. kr. pr. kilometer plus NAB tillæg

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

Markedets ønsker til forskellige kontrakttyper

Kontraktstørrelsen og kontraktlængden er vigtig for mar-

kedet, der, som det fremgår af

Figur 27,

generelt er inte-

resseret i bruttokontrakter (se boks 3 for forklaring af brut-

tokontrakter og nettokontrakter).

Boks 3: Brutto- og nettokontrakter

Bruttokontrakt:

Billetindtægter går til trafikkøber, og typisk

indgår bod- eller bonusstruktur for at give operatør incita-

ment til optimering af drift og kundeoplevelse

Nettokontrakt:

Billetindtægter går til operatør, hvorved

operatør har direkte incitament til optimering af drift og

kundeoplevelse

Ifølge 55% af respondenterne bør kontraktlængden på drift

og vedligehold af rullende materiel være på mindst 10 år

og helst 25-35 år. Den ideelle kontraktlængde på vedligehold af infrastruktur viser stort set samme mønster, om end

infrastrukturentreprenørerne foretrækker kortere kontraktlængde (under 25 år) relativt til andre respondenttyper.

Årsagen kan skyldes, at de historisk set har været vant til kortere kontrakter (typisk 2-10 år).

Omvendt viser data fra respondenternes tidligere projekter, at markedets aktører er villige til at indgå kontrakter af

markant kortere varighed. F.eks. viser spørgeskemaundersøgelsen, at kontraktlængden på drift- og vedligehold af

rullende materiel kun i 7% af de angivne projekter har haft en kontraktlængde på 25-35 år. I størstedelen af projek-

terne (52%) var kontraktlængden 0-10 år. Det samme gør sig gældende med kontraktlængden på vedligehold af

infrastruktur, hvor 54% af projekternes kontraktlængde var 0-10 år.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Forskellen mellem ideel og historisk kontraktlængde kan dog potentielt skyldes, at respondenterne i deres besvarelse

tager hensyn til S-togsprojektets karakter, hvor transitionsfasen er betinget til at tage 14 år. Respondenternes tidlige-

Figur 27

–

Markedets foretrukne kontraktlængde og kontrakttype

Den ideelle kontraktlængde er 25-35 år for både drift og

vedligehold; historisk har kontraktlængder været kortere

Ideel kontraktlængde på drift &/el. vedligehold af togmateriel

# (% af total). N = 11

83% af respondenterne ønsker en bruttokontrakt, der

inkluderer incitamenter som bod og især bonus

Attraktivitet ift. forskellige kontrakttyper

# (% af total). N = 12

(83%)

Operatør

System & Materiel

Infrastruktur

Historisk:

52% af

respondenternes

projekter* var med

kontraktlængde på

0-10 år. Operatører-

ne har generelt haft

længere kontrakter.

0-5 år

5-10 år

(55%)

(18%)

(9%)

25-35 år

> 35 år

(17%)

Brutto

Netto

10-15 år

15-25 år

Ideel kontraktlængde på vedligehold af infrastruktur

# (% af total). N = 13

93%

af respondenterne ønsker, at

bonusmekanismer

inkluderes i kontrakten

79%

af respondenterne ønsker, at

bodsmekanismer

inkluderes i kontrakten

(8%)

Kundetilfredshed, tilgængelighed af rullende materiel &

infrastruktur og frekvens/pålidelighed af services

nævnes

som de 3 væsentligste KPI'er

Historisk:

Kun i 4% af projekterne*

har der været en kontraktlængde

på 25-35 år. 36% af kontrakterne

har været 0-5 år.

(23%)

(8%)

0-5 år

5-10 år

10-15 år

(46%)

(15%)

15-25 år

25-35 år

> 35 år

* Historiske kontraktlængder baseret på hhv. 27 projekter (drift og vedligehold af rullende materiel) og 28 projekter (vedligehold af infrastruktur)

Note: Den ideelle kontraktlængde vil dog alt andet lige altid afhænge af genstrandsfeltet for kontrakten. Nogle vil naturligt være længere, mens andre

vil være kortere

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

re projekter har typisk ikke haft en transitionsfase af dette omfang.

83% af respondenterne foretrækker en bruttokontrakt, og langt størstedelen ønsker en form for incitamentsstruktur

inkluderet i kontrakten i form af bod- og bonusmekanismer. En kompliceret bod- og bonusstruktur bør dog undgås,

ligesom markedet hovedsageligt ønsker, at der lægges vægt på bonusmekanisme frem for bodsmekanismer.

Størstedelen af respondenterne lægger vægt på, at kontrakternes KPI'er (Key Performance Indicators) bør incentive-

re høj kvalitet i kundeoplevelsen målt på kundernes tilfredshed samt frekvens og pålidelighed i driften. Dertil kommer

KPI'er relateret til tilgængelighed af rullende materiel og infrastruktur. Disse nævnes som særligt relevante, hvis

driftsansvaret er adskilt fra vedligeholdsansvaret

–

både ift. det rullende materiel og/eller infrastruktur.

Samtidig hælder markedet generelt mod en kombination af offentlig og privat finansiering og begrunder dette med, at

privat finansiering øger innovation og konkurrence, mens offentlig støtte sikrer langvarig stabilitet af projektet samt er

en billig finansieringsmetode.

Særlige opmærksomhedspunkter ifølge markedet

Respondenterne udtrykker i spørgeskemaet i varierende omfang bekymring ift. samlet set tre forhold:

1) DSB's rolle i transitionen

2) Siemens' kontrakt på levering af signalsystem (CBTC)

3) Risiko for politisk indblanding

DSB's rolle i transitionen

som konventionel operatør påvirker operatørernes interesse i S-togsprojektet negativt, jf.

Figur 28.

Således indikerer 60% af operatørerne, at de er mindre interesserede i opgaverne, når DSB er betinget

som konventionel operatør. Den reducerede interesse skyldes, at operatørerne ser visse udfordringer ift. koordinering

og ansvar med to operatører

–

de ønsker fuld kontrol og ansvar for den samlede automatiseringsproces. Operatører-

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

ne mener desuden, at det er muligt at opnå nok viden om S-banen til at kunne foretage en succesfuld automatisering

uden deltagelse af DSB, hvis den konventionelle drift overtages 1-2 år før konvertering.

Omvendt er system- og materielleverandørerne enten lige så interesserede eller mere interesserede i opgaverne,

hvis DSB er ansvarlig for konventionel drift i transitionen. Dette tilskrives, at DSB har viden om det eksisterende sy-

stem samt har det nødvendige personale til at sikre en transition uden for mange driftsforstyrrelser. Alle infrastruktur-

entreprenørerne er omvendt indifferente, sandsynligvis da det i mindre omfang påvirker deres opgavevaretagelse.

Figur 28

–

Markedets overordnede bekymringer relateret til den fremtidige automatisering af S-banen

Operatører er generelt bekymrede for et delt ansvar med

DSB under transitionen, mens andre aktører er indifferente

Ændring i interesse hvis DSB står for konv. drift i transitionsfasen,

N = 14

Hvis vi ikke har fuld kontrol over drift og

vedligehold af det konventionelle

system, så

vil vi ikke tage ansvar for

automatisering og integration

Operatør

Flere respondenter ser en risiko ifm. teknisk integration af

det nye signalsystem grundet Siemens rettigheder…

Der er risici forbundet med at gå fra signalsystemet, der i øjeblikket

implementeres, til en opgradering. Det inkluderer

grænseflader med

Siemens og IP-rettigheder.

Operatør

Integrationsrisici til Siemens' signalsystem. […] Disse risici kan bedst

mitigeres ved at hyre

Siemens til at udføre integrationsopgaven

efter

at have udpeget leverandøren af rullende materiel.

Operatør

(60%)

(40%)

System

(67%)

(17%) (17%)

Det er en

signifikant risiko

at have to operatører

(én

ansvarlig for automatiseret

og en ansvarlig for konv.

drift) i samme system

Operatør

System

…og udtrykker bekymring for politisk indblanding og

manglende opbakning pga. omskifteligt politisk miljø

Der er

politiske risici relaterede til en langvarig kontrakt:

ændringer i

linjerne, nye krav og forhold, etc.

Infrastruktur

(100%)

DSB's viden og erfaring

kan hjælpe med at minimere

driftsforstyrrelser i

transitionsfasen

System

Operatør

Slet ikke Mindre Lige så Mere Meget

interes. interes. interes. interes. mere

interes.

Politiske risici og interessentrisici (f.eks. myndigheder, fagforeninger,

medier, passagerer […]) skal overvejes både før og under udførslen af

projektet for at sikre mitigering af disse risici, og at målene opnås

System

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

Siemens' kontrakt på levering af signalsystem (CBTC)

anses af flere respondenter som problematisk ift. udbudspro-

cessen, den signaltekniske opgradering og den tekniske integration af rullende materiel. Respondenterne har ikke

indblik i de konkrete vilkår for Siemens' nuværende kontrakt, hvorfor de ikke føler klarhed over hvilke opgaver, Sie-

mens kontraktuelt har option på. Ydermere hersker der tvivl om, hvor stort et indblik respondenterne kan få i det IP-

beskyttede signalsystem ifm. en eventuel udbudsproces af øvrigt materiel, der skal integreres med signalsystemet.

Boks 4 redegør for de primære risici og forhold vedrørende opgraderingen af signalsystemet og Siemens' anpart heri.

Boks 4: Mulige problematikker relateret til opgradering af signalsystemet

Opgaven med opgradering af Signalprogrammets teknologi til fuldautomatiseret drift kan opdeles i tre overordnede elemen-

ter: 1) signalteknisk opgradering, 2) teknisk integration af rullende materiel og infrastruktur og 3) sikkerhedsgodkendelse.

Samlet kan gennemførelsen foregå uden væsentlige risici og inden for en kontrolleret økonomisk ramme.

Signalteknisk opgradering:

Forskellige softwaremæssige tilpasninger skal foretages, for at signalteknologien er klar til au-

tomatiseret drift. Hensigtsmæssig løsning kan kun gennemføres af Siemens, men opgaven er specificeret og rammesat fi-

nansielt i option som del af Signalprogrammets indgåede kontrakt.

Teknisk integration af rullende materiel og infrastruktur:

Design og integration af rullende materiel kan løses på bag-

grund af dokumentation fra Siemens, hvilket betyder, at der er reel åben konkurrence for potentielle leverandører af rullende

materiel. Herudover skal der foretages yderligere investeringer i infrastruktur såsom kamera, perronafskærmning og infor-

mationssystem.

Sikkerhedsgodkendelse:

Der skal foretages en sikkerhedsmæssig godkendelse af opgraderingen, der kan betragtes som

en substantiel ændring i forhold til vurdering af jernbanens sikkerhedsmæssige stand. Vurderingen kan forventes kombine-

ret med implementering af andre dele af løsningen. Den sikkerhedsmæssige godkendelse har erfaringsmæssigt haft ind-

byggede risici i forhold til bl.a. tid.

Kilde: Siemens, QVARTZ og Rambøll analyse

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Risiko for politisk indblanding

nævnes ligeledes som en risiko, der i en langvarig kontrakt kan få stor betydning: For

eksempel ændring af krav og regler for S-banen, eller blot manglende opbakning fra politisk eller befolkningens side.

Der bør før, under og efter transitionen kommunikeres klart med myndigheder, fagforeninger, medier etc. for at sikre

bred opbakning fra befolkningen og politikerne. Endelig bør der være tilpas afstand mellem det styrende niveau i

automatiseringsprojektet og det politiske system, så projektets kontinuitet ikke er betinget af det politiske landskab.

4.4.3

Hovedkonklusioner og udbudsstrategiske konsekvenser

Figur 29

opsummerer hovedkonklusionerne fra spørgeskemaundersøgelsen og relaterer disse til de udbudsstrategi-

ske konsekvenser ved at implementere markedets ønsker og præferencer 1:1 i den fremtidige organisering. Spørge-

skemaundersøgelsen viser, at der generelt er stor og tilstrækkelig interesse i S-togsprojektet, og at markedet har

erfaring med at levere på de opgaver, som konverteringen af S-togene vil indebære. Generelt ønsker det brede mar-

ked, at opgaverne fordeles på 3-5 længerevarende kontrakter, om end en række operatører og materielleverandører

alene ønsker én kontrakt. Samtidig mener markedet, at integratoransvaret bedst placeres hos private parter. Spørge-

skemaundersøgelsen viser dog også, at de enkelte aktører i andre automatiseringsprojekter f.eks. har været villige til

at påtage sig markant kortere kontrakter, end de ideelt ville ønske.

Ovenstående betyder, at spørgeskemaundersøgelsen i sig selv ikke er diskvalificerende for nogle af de modeller, der

præsenteres i kapitel 5, men at markedet selvfølgelig vil have større præferencer for nogle modeller end andre. Dette

gælder fx modeller, hvor det private i større omfang involveres i det samlede integratoransvar, hvor kontrakterne er

lange, samt hvor opgaver udbydes i forholdsvist få kontrakter. Der er dog forskel på tværs af aktørtyperne ift., hvilke

opgaver der bør samles, såfremt opgaverne udbydes i flere kontrakter, ligesom særligt infrastrukturaktørerne generelt

ønsker, at den samlede opgave udbydes i flere kontrakter.

Figur 29

–

Primære hovedkonklusioner fra spørgeskemaundersøgelsen og udbudsstrategiske konsekvenser

Respondenter og forbehold

Primære markedsinput

•

Spørgeskemaet er

repræsentativt dækkende ift.

relevante parter

•

Fem operatører, seks system-

og materielleverandører samt

tre infrastrukturleverandører*

Respondenternes erfaring

dækker samlet 31 auto-

matiseringsprojekter

65% af projekterne er til en

vis grad af gennemført på

eksisterende infrastruktur,

hvoraf 65% involverede drift

under blandede kørselsformer

Annoncering via TED sikrer,

at hele markedet har haft

muligheden for at besvare

Stor interesse i S-togs-

projektet ændres ikke af, om

opgaverne udbydes som del

af en konsortiekontrakt

•

Der er stor interesse i alle opgaver,

helst på (meget) lange kontrakter

93%

interesserede i opgaverne

uanset, om de udbydes i

konsortium;

36% har øget

interesse

~60%

ønsker

3-5 kontrakter

40% af operatører og 50% af

system-/materielleverandører

ønsker

én kontrakt

81%

mener, at

integratorrollen

bør

placeres

hos den private part

50%

mener, at ideel finansiering

opnås ved et

mix af offentlig og

privat finansiering

Operatører

er generelt

bekymrede

for et

delt ansvar med DSB,

mens

andre aktører er indifferente

Flere respondenter ser en risiko ifm.

teknisk integration

af det nye

signalsystem pga.

Siemens'

position

Der er stor interesse for infrastruk-

turopgaver (inkl. fornyelse), dog

ønskes

transparens i tilstanden

Udbudsstrategiske konsekvenser

•

En konsortiekontrakt

afskrækker ikke markedet

Markedets ønske om lange

kontrakter skaber dog "lock-in"

med begrænset fleksibilitet

•

Det brede marked hælder mod

3-5 kontrakter, dog med

variation på tværs af

aktørtyper

Det brede marked ønsker, at

privat part har integratorrolle,

mens finansieringen bør være

en kombination af offentlig og

privat

•

Desto færre kontrakter, jo

mindre integratoransvar

(og dermed risici) påtager det

offentlige sig

Omvendt giver det større

mulighed for offentlig styring

Privat finansiering kan overvejes

for at øge privat incitament, men

vil føre til mindre offentligt afkast

•

Markedet udtrykker i varie-

rende omfang bekymring over

for eksisterende aktører og

deres rolle, herunder DSB og

Siemens

•

Spørgeskemabesvarelserne

flugter med markedsinput fra

interviews

•

Resultater må fortolkes med

visse forbehold, da de i

sagens natur er drevet af

kommercielle interesser

•

DSB er iht. forligskredsen

betinget som leverandør af

konventionel drift i transitionen

Behov for klare beskrivelser af

eksisterende aktørers mandat

•

Markedet er som udgangs-

punkt villig til at påtage sig

infrastrukturansvar

•

Der er behov for belysning af

infrastrukturtilstanden, og særligt

ved stort privat ansvar

* Herudover tre respondenter af typen "andre", som typisk er rådgivere

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Tre potentielle organiseringsmodeller

Nærværende kapitel beskriver tre potentielle organiseringsmodeller, som detaljeres ift. opgaveallokering, struktur og

roller. De tre organiseringsmodeller adskiller sig især ift. hvor stort et koordineringsansvar, der lægges i én konsortie-

kontrakt, herunder hvilke opgaver der samles i kontrakten. Afsnit 5.1 beskriver udvælgelsen af de tre organiserings-

modeller, mens afsnit 5.2 redegør for de opgaver, som varetages ens uafhængigt af modellerne (men ikke

nødven-

digvis

af samme aktør). De tre modeller beskrives sekventielt i afsnit 5.3, 0 og 5.5 med fokus på deres særlige karak-

teristika ift. styring og opgavevaretagelse, transitions- og udbudsplan samt potentielle grænsefladeproblematikker.

5.1.

Udvælgelse af tre organiseringsmodeller

Baseret på særligt kortlægningen af hovedopgaver (se afsnit 4.2) og de internationale erfaringer (se afsnit 4.3) kan

der udledes en række idealtypiske hensyn, som organiseringsmodeller for automatisering af jernbaner under blande-

de kørselsformer i videst muligt omfang bør opfylde, jf.

Figur 30.

Figur 30

–

Idealtypiske hensyn som grundlag for identificering af organiseringsmodeller

Idealtypiske hensyn

Entydigt driftsansvar under

blandede automatiserede og

konventionelle kørselsformer

Entydigt ansvar for udvikling og

design af førerløs teknologi (rullende

materiel og infrastruktur)

Entydigt ansvar for koordinering

af sporadgang og tildeling af

spærringer

Entydigt og sammenfaldende ansvar

for design, tilvejebringelse og drift af

automatiseret løsning

Rationale

•

Nødvendigt for at sikre punktlighed og minimere driftsforstyrrelser

•

Nødvendigt for at undgå snitfladeproblematik ift. placering af ansvar for

forsinkelser og general performance

•

Princippet bag førerløs teknologi er, at design og udvikling af rullende materiel og

infrastruktur er sammenfaldende

•

Nødvendigt for at sikre teknisk kompatibilitet imellem rullende materiel og

infrastruktur

•

Adgang til spor til anlægsudvikling, vedligehold og fornyelse er en knap ressource

•

Nødvendigt for at spærretider kan prioriteres i forhold til forskellige behov og i

forhold til planlagte driftsafbrydelser

•

Nødvendigt for at sikre, at erfaringer fra den kundevendte drift indtænkes som

input til det tekniske design af den automatiserede løsning

•

Forventes at påvirke attraktiviteten i driftsopgaven positivt, da operatøren kan

påvirke vilkårene for den efterfølgende drift

Kilde: Kortlægning af opgaver; internationale erfaringer; ekspertinterviews; QVARTZ og Rambøll analyse

Idealtypisk er det således

for det første

nødvendigt, at der er entydigt driftsansvar under blandede kørselsformer,

således ansvaret for driftsforstyrrelser entydigt kan placeres i transitionsfasen, hvor henholdsvis den automatiserede

drift vil påvirke den konventionelle drift og omvendt.

For det andet

bør design- og udviklingskompetencen for den samlede løsning lægges samme sted, således tekniske

integrationsrisici mindskes mest muligt, og det bliver muligt for offentlig part at indkøbe en færdig og operationelt

velfungerende løsning.

For det tredje

bør ansvaret for koordinering af sporadgang og tildeling af spærringer entydigt kunne placeres ét sted,

da adgang til spor er en knap ressource, og forskellige opgavevaretagere vil have forskellige præferencer for plan-

lægningen heraf. F.eks. vil vedligehold i dagtimerne være en billigere løsning end vedligehold om natten til trods for,

at dagspærringer vil påvirke frekvens, punktlighed, kommercielle indtægter og ikke mindst kundetilfredshed negativt.

For det fjerde

bør leverandøren af den automatiserede løsning holdes ansvarlig for det automatiserede system- og

togmateriels performance i den efterfølgende driftsfase for at indtænke kundeperspektivet og langsigtet effektiv drift

allerede fra designfasen.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

De fire hensyn er idealtypiske for så vidt, at de ikke nødvendigvis alle fire altid vil kunne opfyldes, men at det som

udgangspunkt bør tilstræbes. Med disse har det i kombination med kortlægningen af hovedopgaver været muligt at

identificere tre organiseringsmodeller, der på et kontinuum varierer ift., hvor de forskellige ansvar beskrevet i

Figur 30

placeres. For at sikre entydighed placeres de enten primært på private hænder, eller også bibeholdes de primært på

offentlige hænder. Alternativt fraviges de fire idealtypiske hensyn i et vidst omfang i en "hybridmodel" for at imøde-

komme bl.a. forandringsrisici, men samtidig sikre stor inddragelse af private aktører i den samlede løsning. De tre

modeller:

Konsortiemodellen, Indkøbsmodellen

Hybridmodellen

er med udgangspunkt i opgavekortlægningen

illustreret i

Figur 31

for så vidt gælder de otte hovedopgaver. Som det fremgår af figuren varierer modellerne ift., hvor

meget ansvar der lægges i én konsortiekontrakt, som forvaltes på private hænder.

Det bemærkes, at DSB i alle modellerne vil være ansvarlig for den konventionelle drift indtil forventet overgang til

automatiseret drift i 2036. Endvidere bemærkes, at udbudsomfanget er stort set identisk på tværs af de tre modeller i

modellernes sluttilstand dvs. på den anden side af 2036.

Figur 31

–

De tre udvalgte organiseringsmodeller

KONSORTIEMODEL

TRM

Konsortium

Tilvejebringelse af automatiseret infrastruktur

Drift og vedligehold af automatiseret materiel

HYBRIDMODEL

TRM

Enhed under

DSB/Metroselskabet**

Konsortium

INDKØBSMODEL

TRM

DSB

Konsortium

Tilvejebringelse af automatiseret infrastruktur

Drift og vedligehold af automatiseret materiel

Tilvejebringelse af automatiseret infrastruktur

Drift og vedligehold af automatiseret materiel

Tilvejebringelse af automatiseret materiel

Vedligehold af automatiseret infrastruktur

Almindeligt vedligehold af infrastruktur*

Drift og vedligehold af konv. materiel

Fornyelse af infrastruktur

Kommercielle aktiviteter

Minimeres

betragteligt

fra fase 4

Udgår

fra

fase 4

Minimeres

betragteligt

fra fase 4

Udgår

fra

fase 4

Minimeres

betragteligt

fra fase 4

Udgår

fra

fase 4

Note:

Kilde:

DSB har ansvaret for alm. vedligehold i transitionen, men gradvist afgives ansvaret i takt med konverteringen til automatiseret drift

Her refereres til en selvstændig offentlig enhed organiseret hos enten DSB eller Metroselskabet

I Konsortiemodellen er konsortiet leder af driftscentret, men DSB leder driftscentret i Hybrid- og Indkøbsmodellen

QVARTZ og Rambøll analyse

Konsortiemodellen

lægges der så meget ansvar som muligt i én bruttokontrakt. Det offentlige bibeholder det kom-

mercielle ansvar ud fra en opfattelse af, at konsortiet kun i meget begrænset omfang vil kunne påvirke dets kommer-

cielle situation givet usikkerhed ift. fremtidens trafikmønstre og begrænset kommerciel fleksibilitet som følge af bl.a.

takstsamarbejdet. Ligeledes kan det fremføres, at de private aktører selv har givet udtryk for et ønske om ikke at

påtage sig passageromsætningsrisici ved at angive præference for bruttokontrakter i markedsundersøgelsen. Her er

stort set alle de idealtypiske hensyn overordnet opfyldt, om end koordinering af spærretider (jf. hensyn nr. tre) kun

delvist opfyldes, da et kommercielt hensyn vil tilsige natspærringer for ikke at influere passagertallet, men et omkost-

ningshensyn vil tilsige dagspærringer, da dagspærringer per definition er mindre omkostningstunge.

Indkøbsmodellen

bibeholder det offentlige det samlede koordinerings- og kontraktstyringsansvar og udbyder løben-

de udførende opgaver i det private marked. Dog lægges ansvaret for design og tilvejebringelse af den samlede au-

tomatiserede løsning (dvs. både automatiseret infrastruktur og automatiseret, rullende materiel) i et privat konsortium.

Kommercielle aktiviteter

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Her er stort set alle idealtypiske hensyn opfyldte med undtagelse af hensyn nr. fire, da den ansvarlige part for auto-

matiseret drift først inddrages midt i fase 2 og dermed ikke i udviklingen af den teknologiske løsning.

Hybridmodellen

påtager det offentlige sig det samlede koordinerings- og kontraktstyringsansvar, men lægger ansva-

ret for design, tilvejebringelse og teknisk integration af den automatiserede løsning samt efterfølgende automatisk

drift og vedligehold i én konsortiekontrakt. Således fjerner man usikkerhed (og dermed risikopræmie) fra konsortie-

kontrakten ved ikke i kontrakten at inkludere konventionel drift eller fornyelse af infrastruktur (dvs. større vedligehol-

delsesarbejder)

–

fx aldrende skinner, signaler og stationer. Mens man dermed relativt til Konsortiemodellen øger

offentlig fleksibilitet og relativt til Indkøbsmodellen øger det private incitament for at lykkes med samlede løsning, så

udfordrer Hybridmodellen omvendt de fire idealtypiske hensyn til en vis grad. Således er driftsansvaret delvist adskilt

fra infrastrukturvedligeholdet gennemfornyelsesansvaret (ref. hensyn nr. 3 vedr. koordinering af spærretider) samtidig

med, at driftsansvaret er mindre entydigt placeret (ref. hensyn 1 vedr. blandede kørselsformer). De præcise grænser

for, hvad der bør forstås ved

større vedligeholdelsesarbejde,

og dermed den ansvarsmæssige snitflade mellem det

offentlige og konsortiet, vil i øvrigt være et naturligt afklaringspunkt i forbindelse med udbudsforhandlingerne. Dermed

vil de gensidigt afhængige hensyn til drift og vedligehold kunne optimeres.

Modellerne varierer med andre ord særligt ift., hvor meget de involverer private aktører i ansvaret for koordinering,

kontrol og integration under og efter transitionen, samt hvor mange opgaver der samles i én konsortiekontrakt imod

den offentlige part. Til gengæld forventes graden af privat involvering i de udførende opgaver ikke at variere substan-

tielt på tværs af modellerne, ligesom der heller ikke forventes en stor variation i det nødvendige antal af private aktø-

rer på det udførende niveau, da der i alle modeller vil være behov for spredning i udførende kompetencer.

Det er således uanset fremtidig organisering forventningen, at størstedelen af Banedanmarks og

DSB’s

opgaver

relateret til S-tog udliciteres eller udfases i forbindelse med og i forlængelse af transitionen. Eksempelvis forventes

det med Banedanmarks nuværende strategi, at omkring 80% af alle opgaver udliciteres (med undtagelse af ikke

udførende opgaver såsom koordinering/kontraktstyring samt inspektion og sikkerhed). Omvendt udfases en stor del

DSB’s

opgaver, da den konventionelle drift udfases i takt med konverteringen til automatiseret drift. Både den

automatiserede driftsopgave og koordineringen heraf (herunder trafikplanlægning) forventes uanset modelvalg udlici-

teret til en ny operatør. En lille andel af opgaver relateret til koordinerings- og kontraktstyringsopgaver vil alt af-

hængigt af model blive udliciteret. Omvendt forventes en lille andel opgaver relateret til ikke-kundevendte, kommerci-

elle aktiviteter, sikkerhed, mv. ikke at blive udliciteret, men vil alt afhængigt af modelvalg potentielt set skulle udskilles

fra DSB. Samlet set forventes op imod 95% af

DSB’s

S-togsopgaver at blive udliciteret uafhængigt af model.

5.2.

Tværgående principper for varetagelsen af opgaver, der ikke er modeldefinerende

Organiseringsmodellerne er defineret ud fra, hvordan de otte hovedopgaver (kommercielle

aktiviteter, drift af konven-

tionelt materiel, drift af automatiseret materiel, vedligehold af eksisterende infrastruktur, vedligehold af automatiseret

infrastruktur, tilvejebringelse af automatiseret materiel, tilvejebringelse af automatiseret infrastruktur og fornyelser)

modellen varetages og af hvem. Ud over hovedopgaverne er der fem øvrige kategorier af opgaver, der håndteres

ens på tværs af modellerne (men ikke

nødvendigvis af samme aktør i alle modeller).

Kategorierne dækker infrastruk-

turforvalteropgaver, myndighedsopgaver, kommercielle opgaver, trafikplanlægning og stewardopgaver, jf.

Figur 32.

Infrastrukturforvalteropgaven

indeholder både den strategiske, taktiske og operationelle infrastrukturforvaltning, og

håndteres i dag af Banedanmark. Strategisk infrastrukturforvaltning indebærer det overordnede ansvar for infrastruk-

turen herunder den langsigtede planlægning af nyanlæg, bevarelse og vedligehold, herunder ejertilsyn med infra-

strukturtilstanden. F.eks. er der i dag truffet politisk beslutning omkring to nye anlægsprojekter (hastighedsopgrade-

ring på S-banen samt ny station Favrholm), imens der er to planlagte, men endnu ikke politisk besluttede projekter

(nyt vendespor ved Carlsberg Station samt opgradering af Herlev Station). I det omfang, at nyanlægget er kendt og

politisk vedtaget kan det evt. inkluderes i konsortiekontrakten, men selve ansvaret for strategisk infrastrukturforvalt-

ning håndteres i udgangspunktet af den offentlige styringspart på niveau 2 (se afsnit 3.1 for uddybende om de tre

Skøn for S-banen på baggrund af interview med Banedanmark ang. Banedanmarks udliciteringsstrategi for S-banen

Skøn baseret på gennemgang af DSB's strækningsregnskab

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

niveauer i kollektiv trafikvaretagelse) i de tre organiseringsmodeller. Ansvaret kan dog også til dels lægges på niveau

3, når der er tale om ansvar for drift og udførende forvaltningsansvar, fx i forhold til sikkerhedsgodkendelser.

Figur 32

–

Opgaver der varetages ens i alle organiseringsmodeller

OPGAVE

OPGAVEVARETAGELSE PÅ TVÆRS AF MODELLER

BDK-opgave i dag

DSB-opgave i dag

Ny opgave

Infrastrukturforvalteropgaver

Strategisk infrastrukturforvaltning

involverer nyanlæg samt det overordnede ansvar og tilsyn m.

infrastrukturen og varetages i udgangspunktet på niveau 2B, som ejer aktiverne

Taktisk infrastruk-

turforvaltning

involverer planlægning og udførsel af fornyelse af infrastrukturen.

Den operatio-

nelle infrastrukturforvaltning

vedrører alle typer af løbende vedligehold og klargøring af den

eksisterende infrastruktur og ligger altid hos den aktør, der har ansvaret for almindelig vedligehold

Myndighedsopgaver som ikke kan delegeres til privat part

(nabohenvendelser mv.) varetages

(ansvar samt faktisk udførsel) på niveau 2B, omend den initiale kontakt kan håndteres af privat part.

Sikkerhedsmyndighedsopgaver

(udstedelse af sikkerhedsgodkendelser, kontrol mv.) varetages af

TBST som i dag, hvorimod den koordinerende opgave vedr. den praktiske overholdelse af

sikkerhedskrav varetages på niveau 2B

Myndighedsopgaver

Kommercielle opgaver

Indtægtsdeling, billetprodukt

(herunder ikke prisfastlagte produkter),

takstsamarbejde, salg

samt

markedsføring

varetages på niveau 2B gennem DOT-samarbejdet.

Øvrige kommercielle

opgaver,

herunder billetkontrol (a la metroen i København ift. deling af indtægter), kundeservice,

hittegods, håndtering af automater udbydes. Kan potentielt varetages sammen med f.eks. lignende

opgaver for Metro samt bus i København

Trafikplanlægning består af

strategisk planlægning, taktisk planlægning

korttids-

planlægning

(korrektioner). Disse opgaver ligger altid sammen med den primære driftsaktør. Hvor

forskellige driftsaktører er i spil (hybridmodellem) varetages planlægningen i transitionsfasen i DSB.

Desuden ligger

trafikinformation og trafikstyring

altid sammen med driftsopgaven

Trafikplanlægning

Stewardopgaver

vil under automatiseret drift inkludere billetkontrol og udføres af det personale,

som alligevel er nødvendigt at have tilstede af sikkerhedsmæssige hensyn (adskiller sig derved fra

revisorer i S-tog i dag)

Det forventes, at

Banedanmark fortsat vil håndtere vedligehold af broer og tunneller

(pga. overlap til øvrig transportinfrastruktur)

samt

forsyningselementer vedr. kørestrøm og stærkstrøm

(pga. signifikante overlap til Fjernbanen)

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

Taktisk infrastrukturforvaltning indeholder planlægning af vedligehold og varetages af den ansvarlige for fornyelser,

hvor den operationelle del af opgaven følger den aktør, som varetager det almindelige vedligehold. Dele af den eksi-

sterende infrastruktur har dog signifikante overlap til fjernbanenettet, hvorfor disse dele af infrastrukturen forventes

fortsat at skulle håndteres af Banedanmark i fremtiden. Disse dele af infrastrukturen gælder dele af kørestrømmen

(f.eks. forsyningselementer), stationer hvor der både forekommer S-togstrafik og fjern-og regionaltrafik, stærkstrøm,

samt broer og tunneller.

Myndighedsopgaver

varetages i dag både i DSB og Banedanmark, og indeholder opgaver, som relaterer sig til for-

valtning af drift (DSB) og infrastruktur (Banedanmark). Mere konkret dækker opgaverne bl.a. kontakt med borgere

(f.eks. i forbindelse med naboklager) og myndigheder samt indhentning af godkendelser eller certificeringer og opret-

holdensen af disse

–

herunder eksempelvis ift. sikkerhed og miljø. Som følge af myndighedsopgavernes karakteristi-

ka og berøring med den danske lovgivning kan de ikke overføres til en privat leverandør, og vil derfor blive håndteret

af den offentlige styringspart på niveau 2, dog kan den initiale kontakt med borgere evt. håndteres af privat part.

Sikkerhedsmyndighedsopgaven er ved lov tildelt Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen og involverer forvaltning og admi-

nistration af regler vedrørende jernbanesikkerhed. Opgaven dækker over udstedelser af sikkerhedsgodkendelser og

certifikater til infrastrukturforvaltere og jernbaneselskaber samt tilsyn og kontrol af disse. Denne opgave vil forblive

ved Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen, mens den koordinerende opgave vedrørende praktisk overholdelse af sikker-

hedskrav mv. varetages hos den offentlige styringspart på niveau 2.

Kommercielle opgaver

håndteres i dag i DSB og inkluderer opgaver som indtægtsdeling, billetprodukter, takstsamar-

bejde, salg og markedsføring samt kundeservice. Opgaven vil håndteres på niveau 2 i alle tre organiseringsmodeller

gennem DOT-samarbejdet. De udførende dele af den kommercielle opgave såsom billetkontrol, hittegods og kunde-

service forventes som udgangspunkt udliciteret, enten som en tillægsaftale til konsortiet eller til anden privat part.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Trafikplanlægning

på S-banen udføres i dag i et samarbejde mellem DSB og Banedanmark. I Banedanmark indehol-

der opgaven trafikstyring, herunder korrektioner samt strategisk planlægning, hvor den i DSB indeholder bl.a. trafikin-

formation og strategisk, taktisk samt korttidsplanlægning (korrektioner) i forhold til materiellet. Ændringer af køre-

planskoncepter gennemføres i dag i fællesskab mellem parterne. Trafikplanlægning vil i udgangspunktet følge den

primære driftsoperatør i de tre organiseringsmodeller.

Stewardopgaven

er delvist en ny opgave og delvist en opgave, der i dag håndteres i DSB. Hos DSB indeholder op-

gaven togrevisoropgaver, herunder billetkontrol, forebyggelse af hærværk, udøvelse af generel service til passagerer

og sikkerhedsopgaver. Opgaven vil i fremtidige organiseringsmodeller ligeledes inkludere billetkontrol og service (jf.

ovenstående) samt sikkerhedsopgaver. Opgaven vil i udgangspunktet følge driftsoperatøren.

5.3.

Konsortiemodellen - detaljeret modelbeskrivelse

Konsortiemodellen er den af de tre potentielle organiseringsmodeller, hvor flest opgaver samles og udbydes på én

samlet bruttokontrakt til et privat konsortium.

For Konsortiemodellen gælder, at Transportministeriet vurderes bedst egnet som den offentlige styringspart, da:



Modellen skal begrænse antallet af styringsled fra Transportministeriet til konsortiet, da ønsket netop er at lægge

så meget ansvar i konsortiekontrakten som muligt (inkl. koordinerings- og integratoransvar)

Sekundært skal modellen af hensyn til sammenhæng i hovedstadens trafikudbud ikke fragmentere antallet aktø-

rer yderligere

Transportministeriet vil således minimere antal styringsled og har allerede erfaring/kompetence som trafikkøber og

med kontraktstyring på jernbaneområdet generelt. I forlængelse heraf er det dog en nødvendighed, at Transportmini-

steriet kan indkøbe manglende kompetencer til både udførende og koordinerende opgaver, herunder særligt ift. krav-

specificere og programstyre en stor og lang konsortiekontrakt. Dette vil kræve tilførsel eller indkøb af kompetencer

relateret til automatisering, teknisk viden omkring S-banen og konsortie-/programstyring i tillæg til kompetencer rela-

teret til strategisk infrastrukturforvaltning (inkluderer ansvaret for nyanlæg og ejertilsyn med infrastrukturtilstanden,

hvorimod infrastrukturforvalteransvar relateret til drift og udførende forvaltningsansvar, fx i forhold til sikkerhedsgod-

kendelser, vil ligge hos konsortiet), koordinering af sikkerhedskrav/-godkendelser samt salg og marketing. Disse

kompetencer kan eksempelvis tilføres/indkøbes fra eksisterende offentlige institutioner og samarbejder

–

herunder

bl.a. DSB, Banedanmark, Metroselskabet og DOT. Ved valg af konsortiemodellen vil det konkrete kompetence og

ressourcekrav efterfølgende skulle afklares

–

herunder relateret til bodelingsanalysen af Banedanmark og DSB.

Transportministeriets kompetence vurderes bedst organiseret i et såkaldt PTA-kontor , om end det særligt i anlægs-

fasen kan overvejes at håndtere selve programstyringen i transitionen og indkøbet af den automatiserede løsning i et

midlertidigt SPV .

Konsortiet har i organiseringsmodellen det overordnede ansvar for alle koordinerende samt udførende opgaver vedr.

S-banen, på nær de ikke-kundenære, kommercielle opgaver relateret til f.eks. indtægtsdeling, marketing og salg,

samt myndighedsopgaver og strategisk infrastrukturforvaltning (jf. afsnit 5.2). Det koordinerende ansvar inkluderer

ansvar for den operationelle og tekniske systemintegration samt ansvar for koordinering af spærretider ift. fornyelse

og almindeligt vedligehold af infrastruktur jf.

Figur 33.

Konsortiet har ansvar for almindeligt vedligehold af infrastrukturen og fornyelser af infrastrukturen. Det private konsor-

tium har således ikke ansvar for nyanlæg, der vil blive håndteret på niveau 2 (niveau ansvarlig for integration og

koordinering af opgaver, se afsnit 3.1), hvor anlægsopgaven vil blive udbudt på særskilte kontrakter ift. de konkrete

nyanlægprojekter. Konsortiemodellen adskiller sig fra de øvrige organiseringsmodeller ved også at inkludere ansvaret

for fornyelser og dermed det største ansvar for infrastrukturen i konsortiekontrakten

–

et samlet ansvar der anslås til

at modsvare årlige forventede omkostninger til vedligehold på ca. 800 millioner kroner.

PTA: Public Transport Authority

SPV: Special Purpose Vehicle

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Figur 33

–

Overblik over Konsortiemodellen

BESKRIVELSE

OPP-konstruktion

•

TRM (givet opgavens begrænsede størrelse)

er offentlig part i et OPP med et privat

konsortium, der har overordnet ansvar for

konvertering og efterfølgende drift på

bruttokontrakt

Primære opgaveholder

Almindeligt vedligehold af infrastruktur

Tilvejebringelse af aut. infrastruktur

Drift og vedligehold af konv. materiel

Drift og vedligehold af aut. materiel

ILLUSTRATION AF OPGAVER

Niv. 1

TRM

STYRINGSLOGIK OG PRIMÆRE SNITFLADER

Niveau 2: TRM**

•

Selvstændig styring underlagt TRM

(alternativt oprettes et SPV)

Styringsmål begrænset til langsigtet

infrastruktur

Niv. 2

TRM

KONSORTIUM*

•

Niveau 3: Konsortiekontrakt

•

Klare styringsmål baseret på bod/bonus

Samlet kontraktlængde på 25-30 år med

exitoptioner ift. resultater og milepæle

Vedligehold. af aut. infrastruktur

Tilvejebringelse af aut. materiel

•

Konsortiet har det overordnede ansvar for

alle koordinerende og udførende opgaver,

med undtagelse af ikke-kundenære kommer-

cielle aktiviteter (f.eks. indtægtsdeling, mv.)

Integrator- og koordineringsansvar

•

Konsortiet har ansvar for operationel og

teknisk/system integration samt koordinering

af spærretider ift. vedligehold (ikke nyanlæg)

Niv. 3

•

Kommercielle aktiviteter

Fornyelse af infrastruktur

Anskaffelsesbetaling i faste rater samt drifts-

bevilling på bruttovilkår

Niveau 3: Øvrige kontrakter

•

Klare styringsmål baseret på bod/bonus

Korte og mellemlange kontrakter

Ansvar i transitionen

•

Konsortiet har det samlede transitionsansvar,

men med DSB som underleverandør*

FORDELING AF HOVEDANSVAR

Niveau 2B: TRM**

•

Kontraktholder ift. konsortium og på øvrige

kontrakter (kundevendte aktiviteter, ny-anlæg)

•

Myndighedsopgaver, indtægtsdeling, billet-

produkt, mv. samt strategisk infrastruktur-

forvaltning (nyanlæg)

•

Løbende, drifts- og ratebetalinger

Begrænses fra fase 4

Udgår fra fase 4

Niveau 3: Øvrige kontrakter

•

Kundevendte, kommercielle aktiviteter (billet-

kontrol/steward, kundeservice, hittegods og

automater), evt. på tillægskontrakt til konsortiet

Niveau 3: Konsortiekontrakt

•

Kontraktholder på underleverandørkontrakter

og koordinerende ansvar for integration

•

Udførende ansvar for design, tilvejebringelse,

drift og vedligehold af S-togsdriften

•

DSB underleverandør på konventionel drift

DSB vil have ansvaret for konventionel drift på betinget underleverandørkontrakt samt alm. vedligehold i transitionen, men gradvist afgive

ansvaret i takt med konverteringen til automatiseret drift

** Givet kontraktkonstellationen på niveau 3 (udførende) vurderes det, at Transportministeriet kan håndtere kontrakten uden et ekstra niveau 2B

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

De udførende opgaver under konsortiet inkluderer derudover tilvejebringelse af automatiseret materiel og infrastruk-

tur, herunder design af løsningen og udarbejdelse af detaljerede kravspecifikationer. Derudover inkluderer den drift af

det automatiserede materiel sammen med ansvaret for driften af det konventionelle materiel.

Under transitionen bærer det private konsortium det fulde ansvar for koordinering af indkøring af det automatiserede

materiel med den konventionelle drift, herunder det overordnede ansvar for opretholdelse af stabil drift. Den konven-

tionelle drift vil fortsat blive håndteret af DSB på en underkontrakt til konsortiet. Denne opgave er endeligt afsluttet,

når S-banen er fuldautomatiseret i sluttilstanden. Det bemærkes, at Konsortiemodellen indebærer, at DSB ingen rolle

har i S-togsdriften efter endt transition dvs. fra 2036.

Transitionsplanen for Konsortiemodellen fremgår af

Figur 34.

Efter beslutning omkring organiseringsmodel vil et valg

af Konsortiemodellen først medføre etablering af det styrende niveau 2 i Transportministeriet, og derefter et behov for

udarbejdelse af en delingsanalyse af Banedanmark og DSB ift. udskillelse af opgaverne relateret til S-banen. Dette er

især nødvendigt givet infrastrukturens afhængigheder til det øvrige jernbanenet (fx ift. broer, tunneller og stærkstrøm

samt de BD/DSB-delte S-togsstationer, som visse steder er overlappende med bl.a. Metro-, Fjern- og Regionaltog).

Efter delingsanalysen vil der være behov for udarbejdelse af en større teknisk due diligence for at vurdere tilstan-

den af den eksisterende infrastruktur. Denne vurdering vil være nødvendig for at mitigere risici forbundet med ugen-

nemsigtighed i infrastrukturens tilstand (jf. afsnit 4.1), som i sidste ende vil resultere i risikotillæg (en risikopræmie) til

konsortiets tilbudte kontraktsum for vedligeholdsopgaven (herunder særligt fornyelsesopgaven). Yderligere vil en

teknisk due diligence forbedre mulighederne for introduktion af incitamentsfremme i form af performanceafhængige

Metoderne til dette er tilgængelige i dag, og indbefatter bl.a. arbejde med georadarer, prøveboringer i ballast- og skærvelag,

stikprøvekontrol, vurdering af drænrør, osv. Vurdering skønnes meget overordnet af eksperter at kunne gennemføres inden for en

ramme på ~250 mio. kr. og skønnes at tage 2-3 år grundet spærringer, der ikke må være for restriktive.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

aflønningsmål til konsortiet, og vil samtidig forfine mulighederne for optimering af "life cycle cost" og vil derigennem

Figur 34

–

Transitionsplan for Konsortiemodellen

Milepæl

Aktivitet

FASE 1

Godkendelse og

forberedelse

FASE 2

Anlægsudvikling, test og

drift af Ringbanen

FASE 3

Anlægsudvikling, test og

drift af hovednettet

FASE 4

Fuld automatiseret

drift

Hovedaktiviteter

Organisatoriske

og beslutnings-

mæssige

hændelser og

milepæle

2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024

2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038

Konsortium

udpeget

Principbeslutning

organiseringsmodel

CBTC i SP-

stand fuldt

implementeret

Automatiseret drift på

Ringbane fuldt

godkendt

Automatiseret

drift på fuldt

net godkendt

Etabler

niveau

Delings-

analyse

BDK og

DSB

BDK

infrastrukturel

udskæring

DSB

operationel

udskæring

Udvikling,

signaler,

stationer

og spor

Test, prøve-

drift, fej- ret,

godkendelse

Udvikling; sta-

tioner/signaler/

spor, H.Taastrup-

Klamp.

Udvikling; stationer/

signaler/spor,

resterende

strækninger.

Test, prøvedrift, fejl ret,

godkendelse, resterende

strækninger.

Anlægs-

og drifts-

mæssige

hændelser og

milepæle

Due

diligence

af konv.

infra.

Udvikling og

levering af rullende

materiel

Konventionel

flåde udfases

gradvist på

Ringbane

Test, prøvedrift,

fejl-ret, godkend-

else, H.Taastrup

-Klamp.

Udbuds-

strategiske

hændelser og

milepæle

Rådgiver-

udbud og

kontrakt-

indgåelse

Udbuds-

materiale til

konsortie-

udbud mv.

Konsortieudbud,

udbudsproces

og kontrakt-

indgåelse

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

bidrage til optimering af den fremtidige vedligeholdsopgave.

Valg af Konsortiemodellen vil dernæst kræve en samlet udbudsperiode, der forventes at vare 4-5 år inkl. valg af tek-

nisk, finansiel og juridisk rådgiver til gennemførelsen af udbuddet. Efter valg af udbudsrådgivere vil der skulle udar-

bejdes udbudsmateriale til konsortiet, hvorefter der gennemføres en prækvalifikationsrunde, hvor der udvælges 3-5

potentielle konsortier. Udbuddet af opgaven vil foregå på baggrund af en dialogbaseret udbudsform (f.eks. konkur-

rencepræget dialog), hvor er der afholdes løbende dialogmøder med de potentielle bydere, før endeligt tilbud afleve-

res og konsortiet vælges. Udskæringen af de opgaver, der vedrører S-banen, og som i dag varetages af DSB og

Banedanmark, vil foregå løbende med konsortieudbuddet og forventes færdigt i 2025. Forberedelsen af udskæringen

vil dog skulle påbegyndes tidligere

–

herunder ift. at sikre klar og koordineret kommunikation over for påvirkede med-

arbejdere i henholdsvis DSB og Banedanmark, og således holde fokus på medarbejderfastholdelse i transitionen.

Den endelige udskilning af infrastrukturen fra Banedanmark vil dog først kunne ske, når signalprogrammet er fuldt ud

implementeret og testet, og der er indgået kontrakt med et konsortium. Efter valg af konsortium påbegyndes tilveje-

bringelsen af infrastruktur og materiel samt test af disse inden driften igangsættes på Ringbanen i 2029.

Den samlede længde på konsortiekontrakten forventes at være ~25-30 år, hvor længden af anlægsfa-

sen/tilvejebringelsen modsvarer længden på transitionsperioden (~14 år) samt en overlappende drifts- og vedlige-

holdsperiode på op til aktivernes forventede levetid (~15-20 år). Den præcise kontraktlængde vil afhænge af længden

på driftskontrakten i fase 4 (altså efter implementering af den automatiserede løsning). En kortere kontraktlængde

end aktivernes forventede levetid vil sandsynligvis betyde flere transaktionsomkostninger ved nye udbud, hvorimod

en længere kontrakt vil give mindre mulighed for løbende at realisere markedets potentielle effektiviseringer gennem

genudbud.

Figur 35

beskrives fire centrale grænsefladeproblematikker, der opstår i Konsortiemodellen, og hvordan de hver

især kan mitigeres. De fire problematikker vedrører særligt følgende fire forhold:

1. DSB varetager konventionel drift som underleverandør til konsortiet

2. Interne grænseflader i konsortiet

3. DSB er betinget underleverandør, og konsortiet har dermed begrænset forhandlingskraft over for DSB

4. Ejerskab og ansvar for vedligehold af infrastruktur og fornyelser er adskilt

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Figur 35

–

Grænsefladeproblematikker i Konsortiemodellen

Grænsefladeproblematik

Koordinerende ansvar for drift

under blandede kørselsformer

varetages af konsortiet med

DSB som underleverandør

Beskrivelse

•

Konsortiet har ansvar for drift under blandede

kørselsformer, mens DSB er underleverandør

•

Da DSB ikke har andel i fremtidig løsning, har

DSB ikke incitament til at prioritere S-banedrift

Mitigering i modellen

•

Langsigtede styringsmål i

underleverandørkontrakten med DSB,

hvor performance afhænger af en

vellykket transition/blandet kørsel

•

Stærke bod/bonus-incitamenter

Interne grænseflader i

konsortiet, da der ikke findes én

leverandør som kan løse alle

opgaverne

•

Konsortiet vil bestå af flere forskellige leveran-

dører med forskellige kompetencer og behov

•

Potentiel risiko for tvister ift., hvem der afholder

/får ekstraordinære omkostninger/indtægter

•

Detaljerede krav om dokumentation i

tilbudsmaterialet ift…:

Deling af omkostninger/indtægter

Metode og tilgang til løsning af

grænsefladeproblematikker

•

TRM skal som overordnet trafikkøber

på niveau 2 sikre en fair balancering af

performancemål i konsortiekontrakten

samt sikre fair økonomi igennem

specificering af betaling fra konsortium

til DSB for opgavevaretagelse

•

Syn og skøn ved start og slut i

kontraktperioden

•

Indarbejdning af løbende evaluering

af infrastrukturtilstanden i kontrakten

•

Evt. koncession på ny infrastruktur

Konsortiet vil have begrænset

forhandlingskraft overfor DSB,

da de er betinget

underleverandør

•

Konsortiet har begrænset forhandlingskraft ift.

DSB, da DSB er betinget underleverandør

•

Potentiel risiko for ubalancerede krav til både

økonomi samt konsortiets målopfyldelse, hvis

konsortiet ikke kan stille fair krav i

underleverandørkontrakten

•

Konsortiet bruger og vedligeholder (fornyelser

og alm. vedligehold) infrastrukturen, men ejer

ikke infrastrukturaktiverne

•

Begrænset incitament til at opretholde aktivtil-

standen udover det driftsnødvendige til trods

for længere sigte (givet ansvar for fornyelser)

Adskillelse mellem ejerskab og

ansvar for vedligehold og

fornyelse af infrastruktur

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

Den første

grænsefladeproblematik opstår som følge af, at det koordinerende ansvar for driften under blandede kør-

selsformer i transitionen varetages af konsortiet med DSB som underleverandør. DSB vil som underleverandør ikke

have andel i den fremtidige varetagelse af driften på S-banen, og vil således

–

alt andet lige - ikke have incitament til

at prioritere S-banen i transitionen. Denne adfærd kan mitigeres i kontrakten mellem konsortiet og DSB ved at inklu-

dere performancemål, der inkluderer gennemførelse af en succesfuld transition samt bod/bonus incitamenter. Trans-

portministeriet vil som udbudsmyndighed skulle sikre den rette balance for bod/bonus allerede på udbudstidspunktet,

således at konsortiet

–

såvel som DSB

–

har klarhed over dette inden kontraktindgåelse og -forhandling, hvorved

tilbud/ydelser kan prissættes. Bod/bonusmekanismerne skal kunne gælde igennem hele transitionsperioden.

Den anden

grænsefladeproblematik opstår i forbindelse med interne grænseflader i konsortiet, som består af flere

forskellige leverandører (f.eks. en operatør, en infrastrukturforvaltning mv.) til de forskellige hovedopgaver. Der kan

opstå uoverensstemmelser i konsortiet ift. hvem der skal afholde omkostninger i forbindelse med uforudsete hændel-

ser..

Den tredje

grænsefladeproblematik opstår mellem konsortiet og DSB, da DSB er betinget underleverandør. Dette

giver en potentiel risiko for ubalancerede krav til konsortiets og DSB's målopfyldelse, hvis ikke konsortiet og/eller

DSB har mulighed for at stille krav til hinandens performance. Problematikken mitigeres ved inkludering af en fair

balancering af performancemål i konsortiekontrakten samt en eskalationsmekanisme til at håndtere evt. twister.

Den fjerde

grænsefladeproblematik opstår pga. adskillelse mellem ejerskab til infrastrukturen og ansvar for fornyelser

og vedligehold af infrastrukturen. Dette kan begrænse konsortiets incitament til at opretholde aktivernes tilstand ud-

over det driftsnødvendige. Problematikken mitigeres ved syn og skøn af infrastrukturen (start, slut og løbende tilsyn).

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

5.4.

Indkøbsmodellen - detaljeret modelbeskrivelse

Indkøbsmodellen er den af de tre organiseringsmodeller, der minder mest om organisationen omkring S-banen i dag.

I Indkøbsmodellen vurderes DSB bedst egnet som offentlig styringspart, da:



Modellen skal fortsætte så meget lig situationen i dag som muligt (uanset hvad vil situationen ikke være lig i dag,

da fx infrastrukturen udskilles uanset hvad), idet ønsket netop er at minimere forandringsrisici ved at lægge op-

gaven, hvor der eksisterer (drifts-)kompetencer i dag (herunder særligt i lyset af en kompleks transition)

Sekundært skal modellen af hensyn til sammenhæng i hovedstadens trafikudbud ikke fragmentere antallet af

aktører yderligere



DSB vil således minimere forandringsomfang ift. organiseringen i dag, da DSB allerede i dag varetager og koordine-

rer indkøb af tog (dog konventionelt, rullende materiel), kommercielle aktiviteter samt alle drifts- og vedligeholdsop-

gaver relateret til togdrift på S-banen, jf. afsnit 4.2.1. DSB har dog ikke alle nødvendige kompetencer, hvorfor der i

forlængelse heraf vil være behov for, at DSB tilfører eller indkøber manglende kompetence ift. især automatisering og

konsortie-/programstyring i tillæg til kompetencer relateret til infrastrukturforvaltning (f.eks. ejertilsyn med infrastruk-

turtilstanden samt planlægning af fornyelser) samt koordinering af sikkerhedskrav/-godkendelser ift. infrastruktur.

Disse kompetencer kan bl.a. tilføres/indkøbes fra eksisterende offentlige institutioner og samarbejder

–

herunder bl.a.

Banedanmark og Metroselskabet. Da modellen er lig situationen i dag, vil det være naturligt at organisere den offent-

lige styringsorganisation i DSB's nuværende organisation, hvor styringen er underlagt den nuværende bestyrelse

baseret på et tillæg til DSB-kontrakten. Alternativt kan der i DSB-regi oprettes en mere selvstændig organisering med

egen økonomi, bestyrelse, osv. for at skabe mere entydig styring.

DSB har i organiseringsmodellen det overordnede ansvar for alle koordinerende opgaver samt for udbud af de udfø-

rende opgaver - herunder udbud af en konsortiekontrakt til en privat leverandør, der inkluderer tilvejebringelse af

automatiseret materiel og infrastruktur. Dette kan enten være i form af en kontrakt til én enkel leverandør, der har

kompetencer til at løse hele opgaven vedr. tilvejebringelse af automatiseret materiel og infrastruktur, eller til et kon-

sortium med flere leverandører

–

jf.

Figur 36.

Figur 36

–

Overblik over Indkøbsmodellen

BESKRIVELSE

ILLUSTRATION AF OPGAVER

STYRINGSLOGIK OG PRIMÆRE SNITFLADER

OPP-konstruktion

•

Enhed i DSB er offentlig part i et OPP med et

privat konsortium eller en enkeltleverandør,

der har ansvar for tilvejebringelse af den

automatiserede løsning

Primære opgaveholder

Niv. 1

Niv. 2A

Niv. 2B

KONS.

TRM

DSB

Niveau 2B: Enhed i DSB

•

Enhed i DSB med selvstændig bestyrelse

Styringsmål som tillæg til DSB-kontrakten

Niveau 3: Konsortiekontrakt

•

Almindeligt vedligehold af infrastruktur

Klare styringsmål ift. tidsplan og kvalitet

Samlet kontraktlængde på ~14 år (lig længde

af transitionsperiode) med exitoptioner

Anskaffelsesbetaling i faste rater i

overensstemmelse med fastlagte milepæle

Tilvejebringelse af aut. infrastruktur

Drift og vedligehold af aut. materiel

Vedligehold. af aut. infrastruktur

Tilvejebringelse af aut. materiel

•

Enhed i DSB har det overordnede ansvar for

alle udførende opgaver med undtagelse af

design og tilvejebringelse af automatiseret

løsning. Disse opgaver forventes i høj grad

udliciteret på separate kontrakter til private

Integrator- og koordineringsansvar

•

Enhed i DSB har ansvar for koordinering,

kontrol og integration under transitionen

Ansvar i transitionen

•

Enhed i DSB har overordnet ansvar for en

gnidningsfri transition, inklusiv i forbindelse

med blandende kørselsformer i fase 3/4

FORDELING AF HOVEDANSVAR

Niveau 2B: Enhed i DSB

•

Niv. 3

•

Niveau 3: Øvrige kontrakter

Fornyelse af infrastruktur

Kommercielle aktiviteter

•

Klare styringsmål baseret på bod/bonus

Korte og mellemlange kontrakter

Løbende, drifts- og ratebetalinger

Niveau 3: Konsortiekontrakt

•

Niveau 3: Øvrige kontrakter

•

Drift/vedligehold af automatiseret materiel

Konventionel drift på forhandlet DSB-kontrakt

Infrastrukturfornyelse og alm. vedligehold

Kundevendte aktiviteter (billetkontrol/steward,

kundeservice, hittegods og automater)

Kontraktholder ift. konsortium (tilvejebringelse

af automatiseret materiel og infrastruktur) og

på øvrige kontrakter (alle øvrige opgaver)

Myndighedsopgaver, indtægtsdeling, billet-

produkt, mv. samt infrastrukturforvaltning

Kontraktholder på underleverandørkontrakter

og ansvar for teknisk systemintegration

Design og tilvejebringelse af automatiseret

system (materiel og infrastruktur)

Note: DSB har i udgangspunktet ledelsesansvar for driftscentret indtil fuld automatisering

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Øvrige opgaver vedrørende S-banen vil udbydes separat på kontrakter af varierende længde og omfang (dette gæl-

der almindeligt vedligehold af infrastruktur, drift og vedligehold af konventionel og automatiseret materiel, fornyelser

samt ikke-kundenære kommercielle aktiviteter). DSB vil således få integrator- og koordinatoransvar både under og

efter transitionen jf.

Figur 36.

Den offentlige integrator- og koordineringsopgave vil i Indkøbsmodellen være større og dermed kræve flere ressour-

cer, end i de to øvrige organiseringsmodeller, bl.a. pga. kontraktstyringsopgaven relateret til mange parallelle kon-

trakter med forskellige private leverandører på forskellige typer af kontrakter. Dette skyldes, at en stor del af denne

rolle i de to øvrige modeller er udliciteret til private aktører.

Transportministeriets mulighed for overordnet styring og opfølgning på S-baneområdet vil omvendt være uændret

relativt til i dag, da DSB vil varetage rollen som offentlig styringspart inden for den nuværende DSB-organisering.

Transitionsplanen for Indkøbsmodellen er illustreret i

Figur 37.

Efter beslutning af organiseringsmodel vil et valg af

Indkøbsmodellen først medføre etablering niveau 2B i DSB's nuværende organisation, og derefter et behov for udar-

bejdelse af en delingsanalyse af Banedanmark ift. udskillelse af opgaverne relateret til S-banen. Dette er særligt

nødvendigt givet infrastrukturens afhængigheder til det øvrige jernbanenet (fx ift. broer, tunneller og stærkstrøm samt

de BD/DSB-delte S-togsstationer, som visse steder er overlappende med bl.a. Metro-, Fjern- og Regionaltog).

Figur 37

–

Transitionsplan for Indkøbsmodellen

Milepæl

Aktivitet

FASE 1

Godkendelse og

forberedelse

FASE 2

Anlægsudvikling, test og

drift af Ringbanen

FASE 3

Anlægsudvikling, test og

drift af hovednettet

FASE 4

Fuld automatiseret

drift

Hovedaktiviteter

Organisatoriske

og beslutnings-

mæssige

hændelser og

milepæle

2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024

2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038

Konsortium

udpeget

Principbeslutning

organiseringsmodel

CBTC i SP-

stand fuldt

implementeret

Automatiseret drift på

Ringbane fuldt

godkendt

Automatiseret

drift på fuldt

net godkendt

Etabler

niveau

Delings-

analyse

BDK og

DSB

BDK

infrastrukturel

udskæring

Anlægs-

og drifts-

mæssige

hændelser og

milepæle

Udvikling,

signaler,

stationer

og spor

Test, prøve-

drift, fej- ret,

godkendelse

Udvikling; sta-

tioner/signaler/

spor, H.Taastrup-

Klamp.

Udvikling; stationer/

signaler/spor,

resterende

strækninger.

Test, prøvedrift, fejl ret,

godkendelse, resterende

strækninger.

Udvikling og

levering af rullende

materiel

Konventionel

flåde udfases

gradvist på

Ringbane

Test, prøvedrift,

fejl-ret, godkend-

else, H.Taastrup

-Klamp.

Udbuds-

strategiske

hændelser og

milepæle

Rådgiver-

udbud og

kontrakt-

indgåelse

Konsortieudbud,

udbudsproces

og kontrakt-

indgåelse

Udbuds-

materiale

konsortie-

udbud

Note: Aktivitet 3 og 8 går ud i Indkøbsmodellen, da der ikke foretages vurdering af infrastruktur eller sker en udskæring af DSB

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

Valg af Indkøbsmodellen vi dernæst kræve en samlet udbudsperiode der forventes at vare 3-4 år (omkring 1 år korte-

re end i Konsortie- og Hybridmodellen) inkl. valg af teknisk, finansiel og juridisk rådgiver til gennemførelsen af udbud-

det. Efter valg af udbudsrådgivere vil der skulle udarbejdes udbudsmateriale til konsortiet, hvorefter der gennemføres

en prækvalifikationsrunde, hvor der udvælges 3-5 potentielle konsortier til tilvejebringelse af det automatiserede ma-

teriel og infrastruktur. Udbuddet af opgaven vil foregå på baggrund af en dialogbaseret udbudsform, hvor er der af-

holdes løbende dialogmøder med de potentielle bydere, før endeligt tilbud afleveres og konsortiet vælges.

Udskæringen af de opgaver, der vedrører S-banen, og som i dag varetages af Banedanmark, vil foregå løbende med

konsortieudbuddet og forventes færdigt i 2025. Forberedelsen af udskæringen vil dog skulle påbegyndes tidligere

–

herunder ift. at sikre klar og koordineret kommunikation over for påvirkede medarbejdere i Banedanmark, således

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

risici for bl.a. medarbejderafgang i transitionen undgås. Den endelige udskilning af infrastrukturen fra Banedanmark

vil dog først kunne ske, når signalprogrammet er fuldt ud implementeret og testet, og der er indgået kontrakt med et

konsortium. Efter valg af konsortium påbegynder tilvejebringelsen af infrastruktur og materiel samt test af disse inden

driften igangsættes på Ringbanen i 2029.

Den samlede længde på konsortiekontrakten i Indkøbsmodellen forventes at være ~14 år, da kontrakten alene ved-

rører design og tilvejebringelse af den automatiserede løsning, og derfor naturligt modsvarer transitionsperioden (~14

år). Konsortiekontrakten i Indkøbsmodellen forventes med andre ord at være signifikant kortere end i Konsortie- og

Hybridmodellen, men indeholder til gengæld ikke vedligehold og drift, som vil skulle udbydes på separate, parallelle

kontrakter. Konsortiekontrakten kan indeholde exit-muligheder,

hvis konsortiet ikke leverer som aftalt ift. KPI’er og

kontraktkrav.

Ligesom de to andre modeller har modellen en række iboende grænsefladeproblematikker, jf.

Figur 38.

De fire pro-

blematikker vedrører særligt følgende fire forhold:

1. Delt ansvar for driften under blandet kørsel i transitionen

2. Stor risiko pålægges det offentlige i forbindelse med kontraktstyring og koordinering af opgaver

3. DSB håndterer mange forskellige kontrakter til private leverandører

Figur 38

–

Grænsefladeproblematikker i Indkøbsmodellen

Grænsefladeproblematik

Delt ansvar mellem DSB og ny

operatør for konventionel og

automatiseret drift under

blandede kørselsformer

Beskrivelse

•

Konventionel drift varetages i transitions-

perioden af DSB, imens indfasningen af den

automatiserede drift varetages af en ny operatør

•

Ansvaret for koordinering samt udbud og

kontraktstyring ligger hos DSB

•

Den offentlige part påtager sig en større risiko

for opgavevaretagelsen ved indkøbsmodellen,

end ved konsortie- og hybridmodellen

•

DSB påtager sig en større opgave ved udbud,

kontraktstyring samt koordinering af opgaverne

•

DSB vil være ansvarlig for styring af mange

forskellige leverandører med forskellige

kompetencer og behov

•

Potentielt risiko for tvister ift., hvem der afholder

/får ekstraordinære omkostninger/indtægter

Mitigering i modellen

•

Langsigtede styringsmål for DSB

samt ny operatør, hvor performance

afhænger af en vellykket

transition/blandet kørsel (stærke

bod/bonus-incitamenter)

•

At det offentlige påtager sig større

risiko er en præmis for modellen

•

Dog bør der sikres tilstrækkelige

ressourcer og nye kompetencer til

planlægning af udbud, kontraktstyring

og koordinering i DSB

•

Prioritering af faste og

længerevarende ressourcer til

kontraktstyring og koordinering

•

Klare retningslinjer i udbudsmateriale

og vurdering af uafhængig tredjepart

ift. håndtering af eventuelle tvister

Det offentlige påtager sig stor

risiko for opgavevaretagelsen

og stor opgave ved kontrakt-

styring og koordinering

Mange grænseflader mellem

DSB og private leverandører,

da én leverandør ikke kan løse

alle opgaverne

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

Den første

grænsefladeproblematik opstår på grund af delt ansvar mellem DSB, der står for den konventionelle drift,

og ny operatør, der står for den automatiserede drift, da det tages for givet, at DSB i Indkøbsmodellen vil udlicitere

driftsopgaven. DSB har samtidigt det overordnede ansvar for koordinering af driften samt udbud og kontraktstyring af

den nye operatør. Dette kan skabe uhensigtsmæssige incitamenter ift. gennemførelse af en succesfuld transition, og

kan mitigeres ved at inkorporere langsigtede styringsmål for DSB og den nye operatør, hvor begges performance

afhænger af en succesfuld transition.

Den anden

grænsefladeproblematik opstår ved, at det offentlige påtager sig en stor risiko for opgavevaretagelsen og

en stor opgave i forbindelse med kontraktstyring og koordinering. Problematikken kan mitigeres ved at sikre, at der

tilføres tilstrækkelige ressourcer og kompetencer til gennemførelse af niveau 2B-opgaverne i DSB.

Den tredje

grænsefladeproblematik opstår ved de mange grænseflader mellem DSB og private underleverandører,

da der ikke findes én leverandør, der kan håndteres de mange forskelligartede opgaver. Dette kan skabe tvister i

forhold til hvem, der afholder og modtager ekstraordinære omkostninger og indtægter. Problematikken kan mitigeres

ved at prioritere faste og længerevarende ressourcer til kontraktstyring og koordinering samt med klare retningslinjer i

udbudsmaterialet og brug af uafhængig tredjepart i håndtering af eventuelle tvister.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

5.5.

Hybridmodellen - detaljeret modelbeskrivelse

I Hybridmodellen samles alle opgaver vedrørende automatisering i én bruttokontrakt, der udbydes til et privat konsor-

tium, mens det offentlige bibeholder det overordnede koordineringsansvar. De mest oplagte kandidater til den offent-

lige styringspart vurderes at være DSB eller Metroselskabet med udgangspunkt i en entydigt identificeret enhed un-

der enten DSB eller Metroselskabet, da:



Modellen skal sikre, at de nødvendige kompetencer allerede eksisterer i størst muligt omfang hos offentlig part,

således at forandringsrisici minimeres i lyset af opgavens størrelse og kompleksitet

Modellen skal sikre, at Transportministeriet kan placere et entydigt ansvar hos den offentlige styringspart

Endelig skal modellen af hensyn til sammenhæng i hovedstadens trafikudbud ikke fragmentere antallet af aktø-

rer yderligere

En enhed under enten DSB eller Metroselskabet vil sikre, at Transportministeriet entydigt kan placere ansvaret ét

sted samtidig med, at opgaven placeres, hvor der i størst muligt omfang allerede eksisterer de nødvendige kompe-

tencer. DSB's og Metroselskabets kompetencer er imidlertid forskellige og komplementære, så uanset valg af offent-

lig styringspart vil der således være behov for at tilføre eller indkøbe kompetencer.

Vælges det at lade DSB fortsætte som offentlig part på S-toget, vil der være behov for at tilføre kompetencer relateret

til især konsortie-/programstyring samt viden om fuldt automatiserede systemer, mens der især vil være behov for at

tilføre kompetencer relateret til den tekniske viden om S-banesystemet, S-banedrift og koordinering (drift/spærretider)

på S-banen, såfremt Metroselskabet vælges som offentlig part fremadrettet. For begge aktører gælder det desuden,

at der vil skulle tilføres kompetencer fra Banedanmark relateret til infrastrukturforvaltning (f.eks. ejertilsyn med infra-

strukturtilstanden samt planlægning af nyanlæg og fornyelser af infrastrukturen) samt koordinering af sikkerheds-

krav/-godkendelser. Metroselskabet har i dag visse infrastrukturkompetencer, som i et vist omfang vil kunne overfø-

res på S-togsnettet, mens dette ikke er tilfældet for DSB, der derimod har kendskabet til det stationsmiljø som den

automatiske infrastruktur delvist skal implementeres i. Der vil for Metroselskabets tilfælde derudover være behov for

en større virksomhedsoverdragelse af (dele af) den nuværende S-togsforretning fra DSB.

Det har ikke været genstand for nærværende analyse at dybdeanalysere styrken eller bredden i eksisterende kompe-

tencer i de to selskaber. Hvis der ønskes en dybere forståelse for muligheder og risici i en mere fundamental omlæg-

ning af ansvarsforholdene omkring S-tog, bør der derfor foretages en dybdegående og komparativ kompetencekort-

lægning af hhv. Metroselskabet og DSB, før der træffes beslutning omkring det fremtidige ansvarsforhold.

En selvstændig enhed under et af de to selskaber kan organiseres på flere måder, herunder f.eks. som datterselskab

til en eksisterende organisation (DSB eller Metroselskabet), som et projektselskab, som en selvstændig afdeling i en

eksisterende organisation, mv. Det centrale er, at organiseringen kan sikre tilstedeværelsen af de nødvendige kom-

petencer, stringent opfølgning på projektet og entydigt allokering af ansvar, hvilket kræver opfyldelsen af fem kriterier:

Fuld transparens ift. økonomi og performance, uafhængigt af andre forretningsområder

100% dedikerede ressourcer til kerneopgaven

Adgang til ekstern ekspertise og læring på strategisk niveau

Selvstændig styring

Bør af hensyn til passagererne ikke mindske sammenhængen i hovedstadens samlede trafikudbud

Konsortiet har i modellen det samlede ansvar for tilvejebringelse af automatiseret materiel og automatiseret infra-

struktur, vedligehold af både eksisterende og automatiseret infrastruktur (ekskl. fornyelser), samt drift af S-banen

med det automatiserede materiel. Opgaverne uden for konsortiet, der håndteres på niveau 2B og på det udførende

niveau i separate kontrakter, vedrører fornyelser, kommercielle aktiviteter samt drift af det konventionelle materiel jf.

Figur 39.

Den offentlige styringspart (Enhed under DSB eller Metroselskabet) har i organiseringsmodellen det overordnede

ansvar for de koordinerende opgaver (dog har konsortiet ansvar for den tekniske integration af den automatiserede

løsning på tværs af infrastruktur og rullende materiel) samt for udbud af de udførende opgaver - herunder kontraktsty-

ring af konsortiet samt kontraktstyring af øvrige leverandørkontrakter i forbindelse med fornyelser og nyanlæg, kun-

devendte kommercielle opgaver samt konventionel drift af materiel. Ud over kontraktstyring, håndteres også myndig-

hedsopgaver, indtægtsdeling, salg og marketing mv. samt infrastrukturforvalteropgaver.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Det primære driftsansvar i transitionen (dvs. ansvaret for sikkerhed og ledelse af driftscentret) håndteres af DSB.

Driften af hhv. det konventionelle og det automatiserede materiel sker på to parallelle kontrakter, hvor konsortiet

drifter det automatiserede materiel, mens DSB drifter det konventionelle materiel på en underleverandørkontrakt til

den offentlige styringspart. Dermed bærer den offentlige part det overordnede ansvar for koordinering af de blandede

kørselsformer i transitionen (modsat i Konsortiemodellen).

Figur 39

–

Overblik over Hybridmodellen

BESKRIVELSE

OPP-konstruktion

•

Enhed under DSB / Metroselskabet er

offentlig part i et OPP med et privat

konsortium, der har ansvar for

tilvejebringelse, drift og vedligehold af den

automatiserede løsning

Primære opgaveholder

•

Klar og entydig ansvarsfordeling ift. auto-

matisering gennem konsortiet, mens Enhed

under DSB / Metroselskabet har øvrigt ansvar

Tilvejebringelse af aut. materiel

ILLUSTRATION AF OPGAVER

Niv. 1

Niv. 2A

Niv. 2B

TRM

STYRINGSLOGIK OG PRIMÆRE SNITFLADER

Niv. 2B: Enhed under DSB/Metroselskabet

•

Fuld transparens ift. økonomi og performance,

uafhængigt af andre forretningsområder

100% dedikerede ressourcer til kerneopgaven

Enhed under DSB /

DSB datterselskab

Metroselskabet**

eller

Metroselskabet

KONSORTIUM*

•

Adgang til ekstern ekspertise og læring på

strategisk niveau

Selvstændig styring

Almindeligt vedligehold af infrastruktur

Tilvejebringelse af aut. infrastruktur

Drift og vedligehold af konv. materiel

Niveau 3: Konsortiekontrakt

•

Klare styringsmål baseret på bod/bonus

Vedligehold. af aut. infrastruktur

Drift og vedligehold af aut. materiel

Integrator- og koordineringsansvar

•

Niveau 2B har driftsmæssigt (i transition) og

kommercielt integratoransvar, mens

konsortiet har systemintegratoransvar

Ansvar i transitionen

•

Delt ansvar i transitionen, hvor konsortiet

tilvejebringer og drifter den automatiserede

løsning, mens niveau 2B varetager alle

øvrige opgaver*

FORDELING AF HOVEDANSVAR

Niveau 2B: Enhed under DSB/Metroselskabet

•

Kontraktholder ift. konsortium og på øvrige

kontrakter (kundevendte aktiviteter, ny-anlæg,

infrastrukturfornyelse samt konventionel drift)

•

Myndighedsopgaver, indtægtsdeling, billet-

produkt, mv. samt infrastrukturforvaltning

Niv. 3

•

Kommercielle aktiviteter

Fornyelse af infrastruktur

Samlet kontraktlængde på 25-30 år med

exitoptioner ift. resultater og milepæle

Anskaffelsesbetaling i faste rater samt

driftsbevilling på bruttovilkår

•

Niveau 3: Øvrige kontrakter

•

Klare styringsmål baseret på bod/bonus

Korte og mellemlange kontrakter

Løbende, drifts- og ratebetalinger

Begrænses fra fase 4

Udgår fra fase 4

Niveau 3: Øvrige kontrakter

•

Konventionel drift på forhandlet DSB-kontrakt

•

Kundevendte, kommercielle aktiviteter (billet-

kontrol/steward, kundeservice, hittegods og

automater), evt. på tillægskontrakt til konsortiet

•

Infrastrukturfornyelse og alm. vedligehold*

Niveau 3: Konsortiekontrakt

•

Kontraktholder på underleverandørkontrakter

og koordinerende ansvar for systemintegration

•

Udførende ansvar for design, tilvejebringelse,

drift og vedligehold af automatiseret system

(materiel og infrastruktur)

* DSB vil have ansvaret for alm. vedligehold i transitionen, men gradvist afgive ansvaret i takt med konverteringen til automatiseret drift

** Her refereres til en selvstændig offentlig enhed organiseret hos enten DSB eller Metroselskabet

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

Transitionsplanen for Hybridmodellen fremgår af

Figur 40.

Et valg af Hybridmodellen vil først medføre etablering af

det styrende niveau 2B, og derefter et behov for udarbejdelse af en delingsanalyse af Banedanmark og DSB ift. ud-

skillelse af opgaverne relateret til S-banen, på samme vis som et valg af Konsortiemodellen vil. Dette er særligt nød-

vendigt givet infrastrukturens afhængigheder til det øvrige jernbanenet (fx ift. broer, tunneller og stærkstrøm samt de

BD/DSB-delte S-togsstationer, som visse steder er overlappende med bl.a. Metro-, Fjern- og Regionaltog).

Inden konsortiekontrakten sættes i udbud er der ligeledes behov for at udarbejde en overordnet tilstandsvurdering af

den eksisterende infrastruktur for at skabe gennemsigtighed ift. tilstanden, inden den overdrages. Denne tilstands-

vurdering forventes mindre grundig i teknisk forstand, fordi ansvaret for fornyelse af infrastruktur fastholdes hos den

offentlige part. Derudover vil DSB have ansvaret for almindeligt vedligehold i størstedelen af transitionen, men grad-

vist afgive ansvaret i takt med konverteringen til automatiseret drift indtil systemet er fuldt automatiseret i 2036. På

det tidspunkt antages infrastrukturen at være tilnærmelsesvist fuldt analyseret og dokumenteret gennem løbende

vedligeholdsprojekter, der giver gradvis mere indsigt i tilstanden, hjulpet af stadig mere avancerede teknologier til

vurderingsanalyser.

Valg af Hybridmodellen vil dernæst kræve en samlet udbudsperiode, der forventes at vare 4-5 år inkl. valg af teknisk,

finansiel og juridisk rådgiver til gennemførelsen af udbuddet. Efter valg af udbudsrådgivere, vil der skulle udarbejdes

udbudsmateriale til konsortiet, hvorefter der gennemføres en prækvalifikationsrunde, hvor der udvælges 3-5 potenti-

elle konsortier. Udbuddet af opgaven vil foregå på baggrund af en dialogbaseret udbudsform (f.eks. konkurrence-

præget dialog), hvor er der afholdes løbende dialogmøder med de potentielle bydere, før endeligt tilbud afleveres og

konsortiet vælges.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Figur 40

–

Transitionsplan for Hybridmodellen

Milepæl

Aktivitet

FASE 1

Godkendelse og

forberedelse

2018 2019 2020

FASE 2

Anlægsudvikling, test og

drift af Ringbanen

FASE 3

Anlægsudvikling, test og

drift af hovednettet

FASE 4

Fuld automatiseret

drift

2036

2037 2038

Automatisk

drift på fuldt

net godkendt

Hovedaktiviteter

2021 2022 2023 2024

2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035

Organisatoriske

og beslutnings-

mæssige

hændelser og

milepæle

Principbeslutning

organiseringsmodel

CBTC i SP-

Konsortium

stand fuldt

udpeget

implementeret

BDK

infrastrukturel

udskæring

Automatisk drift på

Ringbane fuldt

godkendt

Etabler

niveau

Delings-

analyse

BDK og

DSB

operationel

udskæring

Anlægs-

og drifts-

mæssige

hændelser og

milepæle

Tilstands-

vurdering

af konv.

infra.

Udvikling,

signaler,

stationer

og spor

Test, prøve-

drift, fej- ret,

godkendelse

Udvikling; sta-

tioner/signaler/

spor, H.Taastrup-

Klamp.

Udvikling; stationer/

signaler/spor,

resterende

strækninger.

Test, prøvedrift, fejl ret,

godkendelse, resterende

strækninger.

Udvikling og

levering af rullende

materiel

Konventionel

flåde udfases

gradvist på

Ringbane

Test, prøvedrift,

fejl-ret, godkend-

else, H.Taastrup

-Klamp.

Udbuds-

strategiske

hændelser og

milepæle

Rådgiver-

udbud og

kontrakt-

indgåelse

Udbuds-

materiale til

konsortie-

udbud mv.

Konsortieudbud,

udbudsproces

og kontrakt-

indgåelse

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

Udskæringen af de opgaver der vedrører S-banen, og som i dag varetages af hhv. Banedanmark vil foregå løbende

med konsortieudbuddet og forventes færdigt i 2025. Forberedelsen af udskæringen vil dog skulle påbegyndes tidlige-

–

herunder ift. at sikre klar og koordineret kommunikation over for påvirkede medarbejdere i Banedanmark, såle-

des risici

for bl.a. medarbejderafgang i transitionen undgås. På samme vis vil udskillelsen af DSB’s operationelle

driftskompetence skulle forberedes allerede fra fase 2, således der kan sikres kontraktuel transparens over for kon-

sortiet ift. overdragelsen af driftscentret ved endt transition og evt. forandringsrisici ift. medarbejderfastholdelse kan

mitigeres. Den endelige udskilning af infrastrukturen fra Banedanmark vil først kunne ske, når signalprogrammet er

fuldt ud implementeret og testet, og der er indgået kontrakt med et konsortium. Efter valg af konsortium påbegyndes

tilvejebringelsen af infrastruktur og materiel samt test af disse, inden driften igangsættes på Ringbanen i 2029.

Den samlede længde på konsortiekontrakten i Hybridmodellen forventes at være ~25-30 år, hvor længden af anlægs-

fasen/tilvejebringelsen modsvarer længden på transitionsperioden (~14 år) samt en overlappende drifts- og vedlige-

holdsperiode på op til aktivernes forventede levetid (~15-20 år). Således er konsortiekontrakten som i Konsortiemo-

dellen en "Design, Build, Operate and Maintain"-kontrakt, om end dens genstandsfelt i modsætning til Konsortiemo-

dellen er begrænset til automatisering (i Konsortiemodellen inkluderes også fornyelse af eksisterende infrastruktur og

konventionel drift i konsortiekontrakten). Den præcise kontraktlængde vil afhænge af længden på driftskontrakten i

fase 4 (altså efter implementering af den automatiserede løsning). En kortere kontraktlængde end aktivernes forven-

tede levetid vil sandsynligvis betyde flere transaktionsomkostninger ved nye udbud, hvorimod en længere kontrakt vil

give mindre mulighed for løbende at realisere markedets potentielle effektiviseringer gennem genudbud.

Figur 41

beskrives fire grænsefladeproblematikker, der opstår i Hybridmodellen og hvordan de hver især kan mitige-

res. Disse grænseflader er:

1. DSB håndterer koordinering af konventionel og automatiseret drift i transitionsfasen, imens deres opgave

som udførende part er under afvikling

2. Adskillelse af ansvar for kort- og langsigtet vedligehold af infrastruktur

3. Konsortiet har ikke ansvar for kommercielle aktiviteter, hvilket kan have indflydelse på deres incitament til

optimering af spærretider

4. Ejerskab, brug og vedligehold af infrastrukturen er adskilt

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Figur 41

–

Grænsefladeproblematikker i Hybridmodellen

Grænsefladeproblematik

Koordinerende ansvar for drift

under blandede kørselsformer

varetages hos operatør af

materiel under afvikling

Beskrivelse

•

Konventionel drift varetages i transitions-

perioden af DSB, imens indfasningen af den

automatiserede drift varetages af konsortiet

•

Ansvaret for koordinering ligger hos DSB

Mitigering i modellen

•

Langsigtede styringsmål for DSB,

hvor performance afhænger af en

vellykket transition/blandet kørsel

(stærke bod/bonus-incitamenter)

Ansvar for kort- og langsigtet

vedligehold af infrastruktur

adskilt

•

Ansvar for infrastrukturfornyelse og almindeligt

infrastrukturvedligehold er adskilt

•

Potentielle tvister om, hvem der skal afholde

omkostninger alt afhængigt af kategoriseringen

•

Uafhængig tredjepart til vurdering af

placering af vedligeholdsansvar

•

Syn og skøn samt løbende evaluering

af aktivtilstanden ift. fornyelsesbehov

Konsortiet uden ansvar for

kommercielle aktiviteter og

dermed uden incitament til

optimering af spærretider

•

Ansvar for kommercielle aktiviteter og ansvar

for spærretid ift. almindeligt vedligehold adskilt

•

Konsortiet har ikke incitament til at undgå

dagspærringer, da de ikke måles på omsætning

•

Bod/bonus ift. antal dagspærringer

•

"Bløde" styringsmål ift. passagertal og

passagertilfredshed (jf. KBH's Metro)

Adskillelse af ejerskab, brug og

vedligeholdsansvar ift.

infrastruktur

•

Konsortiet bruger og udfører alm. vedligehold

på infrastrukturen, men ejer ikke aktiverne

•

Konsortiet har ikke incitament til at opretholde

aktivtilstanden udover det driftsnødvendige

•

Syn og skøn ved start og slut i

kontraktperioden

•

Indarbejdning af løbende evaluering

af infrastrukturtilstanden i kontrakten

•

Evt. koncession på ny infrastruktur

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

Den første

grænsefladeproblematik opstår på grund af, at det koordinerende ansvar for drift under blandede kørsels-

former håndteres af DSB, som er operatør af materiel under afvikling. Dette kan skabe udfordringer ift. DSB’s incita-

ment til at prioritere opgaven. Udfordringen mitigeres ved at inkludere langsigtede styringsmål for DSB, hvor deres

performance afhænger af en vellykket transitionsperiode.

Den anden

grænsefladeproblematik opstår igennem adskillelsen af ansvaret for fornyelse (langsigtet) og almindeligt

vedligehold (kortsigtet), det lange- og langsigtede ansvar for vedligehold af infrastrukturen, hvilket kan skabe tvister

ift., hvem der skal afholde omkostninger alt afhængig af kategoriseringen. Udfordringen mitigeres ved kontraktlig

transparens i grænseflader mellem almindeligt vedligehold og fornyelser, tilknytning af en uafhængig tredjepart til

vurdering af ansvar ved tvister samt syn og skøn af infrastrukturtilstanden ved kontraktindgåelse, under kontraktperi-

oden og ved kontraktophør. Alternativt kan man lægge ansvaret for alm. vedligehold uden for konsortiet, men dette

vil bryde med princippet om, at operatøren i udgangspunktet skal varetage almindeligt vedligehold, da operatørens

performance er afhængig heraf. Problematikken mitigeres dog helt naturligt ved, at DSB vil have ansvaret for alm.

vedligehold i transitionen og kun gradvist afgive ansvaret i takt med konverteringen til automatiseret drift.

Den tredje

grænsefladeproblematik opstår ved, at konsortiet ikke har ansvar for kommercielle opgaver, hvilket kan

være en udfordring ift. optimal koordinering af spærretider for at undgå driftsforstyrrelser. Problematikken kan mitige-

res ved at indføre bod/bonus-mekanismer i forhold til minimering af dagsspærringer på S-banen og evt. yderligere

mål for passagerantal og passagertilfredshed. Ydermere kan koordinering af spærretider faciliteres af den offentlige

styringspart.

Den fjerde

grænsefladeproblematik opstår ved, at ejerskabet til infrastrukturen, brugen af den og vedligeholdsansvar

for den er adskilt. Konsortiet benytter og vedligeholder infrastrukturen, men har ikke ejerskabet (der vil være offent-

ligt). Dette kan medføre, at konsortiet ikke har incitament til at opretholde aktivtilstanden udover det mest driftsnød-

vendige. Problematikken mitigeres ved syn og skøn af infrastrukturen ved start og slut i kontraktperioden samt løben-

de tilsyn.

I lyset af at tre ud af fem operatører (jf. afsnit 4.4.2) finder det mindre attraktivt, at DSB er ansvarlig for den konventi-

onelle drift, og kompleksiteten ift. blandede kørselsformer er større i Hybridmodellen end de øvrige modeller (drifts-

kontrakterne på henholdsvis konventionelt materiel og automatiseret materiel er parallelle), så kan det perspektive-

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

rende overvejes, om den konventionelle drift skal inkluderes i konsortiekontrakten (fortsat med DSB som underleve-

randør). I dette tilfælde vil konsortiet overtage det koordinerende ansvar ift. blandede kørselsformer og ledelsen af

driftscenter. Det medfører dog omvendt en række nye grænsefladeproblematikker, idet man adskiller konventionel

drift fra fornyelse af den eksisterende infrastruktur, ligesom konsortiet vil have begrænset forhandlingskraft ift. DSB,

da DSB uanset hvad er betinget underleverandør i modellen.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Evaluering af de tre udvalgte modeller

De tre modeller har forskellige styrker og svagheder, der i varierende grad påvirker opfyldelsen af de politiske mål-

sætninger og de enkelte slut- og transitionsmål (beskrevet i afsnit 4.1). I dette afsnit præsenteres først 10 evalue-

ringskriterier og deres effekt på målopfyldelsen, som dernæst anvendes til at vurdere modellernes styrker og svaghe-

der samt ligheder og forskelligheder. Det er vores vurdering, at disse 10 kriterier i høj grad bør styre valget af model

(og tilhørende aktører).

I tillæg hertil afhænger model- og aktørvalget af en række forhold som fx den samlede vision og strategi for kollektiv

trafik i hovedstadsområdet, den langsigtede strategi for konkurrenceudsættelse af jernbanestrækningerne i Danmark

samt den langsigtede strategi omkring ejerskabet af DSB.

Endelig står nogle af de primære spørgsmål tilbage som ikke-analytiske, herunder hvilken grad af offentlig kontrol og

koordinering, der ønskes (eller er behov for) med S-tog fremadrettet, hvilken grad af offentlig kompleksitet, der øn-

skes at bibeholdes, og hvilken grad af transparens i fremtidige transportbehov, der er tilgængelig med henblik på at

kunne kravspecificere den fremtidige driftsopgave. Disse spørgsmål er kun i begrænset omfang besvaret, idet de ikke

er af primært analytisk karakter.

De detaljerede konsekvenser for eksisterende organisationer kan være omfattende, men er ikke belyst i denne ana-

lyse. De bør afdækkes efter valg af model og aktører med henblik på fastlæggelsen af en transitionsplan for den

enkelte (modtagende eller afgivende) organisation.

6.1.

Evalueringskriterier og deres betydning for projektets målopfyldelse

Figur 42

illustrerer de 10 evalueringskriterier, som modellernes styrker og svagheder måles på. Hvert evalueringskri-

terie og tilhørende spørgsmål er operationaliseret i en konkret analyse med håndgribelige parametre, der typisk vur-

deres som Høj/Mellem/Lav eller Ja/Nej/Delvist. Eksempelvis måles modellernes grad af offentlig fleksibilitet på to

parametre, der vurderes som høj, mellem eller lav grad:

Hvorvidt modellen indeholder korte og små kontrakter samt

Hvorvidt modellen bibeholder offentlig kompetence ift. koordinering, integration og kontrol

Modellerne vil som nævnt påvirke de enkelte slut- og transitionsmål for projektet forskelligt, og denne påvirkning kan

henføres til de enkelte evalueringskriterier:

Figur 42

–

Evalueringskriterier

Entydigt ansvar

- Hvorvidt lever modellen op til de fire identificerede

hensyn?

Grænseflader

- Hvorvidt minimerer modellen omfanget af primære

grænseflader på alle niveauer?

Offentlig kompleksitet

- Hvorvidt minimerer modellen niveauet af

kompleksitet for offentlig part?

Incitamentsstrukturer

- Hvorvidt skaber modellen klare incitamenter

for privat og offentlig part?

Offentlig fleksibilitet

Hvor fleksibel er modellen ift. at undgå "lock-

in" for offentlig part og sikre konkurrence på markedet?

Allokering af risici

- Hvorvidt er risici allokeret efficient i modellen i

forhold til opgavevaretagelse og kompetencer?

Forandringsomfang

- Hvorvidt er modellen designet i

overensstemmelse med nuværende model?

Synergier

- Hvorvidt kan det potentielle samfundsmæssige

synergitab forventes at være signifikant?

Markedsrelevans

- Hvorvidt er modellen relevant for et tilstrækkeligt

antal aktører i markedet?

Referencecases

- Hvorvidt har elementer af modellen været

afprøvet med succes andre steder?

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

Entydigt ansvar

vurderer modellernes overensstemmelse med de fire idealtypiske hensyn, jf. afsnit 5.1, hvilket vil

påvirke både økonomien i transitionen samt kvaliteten af løsningen i både transition og sluttilstand. F.eks. kan mang-

lende integration på grund af kompleks ansvarsdeling føre til budget- og projektplansoverskridelser eller driftsforstyr-

relser og dermed dårligere økonomisk effektivitet og kvalitet i transitionen. Ligeledes kan delt ansvar i forbindelse

med især udvikling og design af teknologien føre til lavere kvalitet af den endelige løsning.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Grænseflader

omhandler modellernes evne til at minimere omfanget af grænsefladeproblematikker mellem involve-

rede parter. Dette afhænger af, hvor mange leverandører og aktører, der skal involveres til at løfte opgavevaretagel-

sen som et resultat af, hvorvidt infrastruktur- og driftsopgaver varetages af forskellige aktører samt i hvor høj grad

modellen indeholder varierende kontraktlængder, der medfører flere grænseflader mellem kontrakter. Antallet af

grænseflader påvirker både kvalitet og økonomi i transition og sluttilstand, da målopfølgning og ansvarsdeling bliver

mere kompliceret, når involverede aktører har for mange overlappende ansvarsområder eller koordineringspunkter.

Offentlig kompleksitet

omhandler bredden i den styrings- og koordineringsopgave, som offentlig styringspart på

niveau 2 skal varetage og måles konkret som antallet af kontrakter ned mod det udførende niveau 3. Høj offentlig

kompleksitet medfører således alt andet lige en øget risiko for, at det offentlige skal påtage sig eventuelle økonomi-

ske tab i transition og sluttilstand, som følger af integrationsudfordringer. Dette skyldes bl.a., at det kan svært at pla-

cere et entydigt ansvar for manglende performance blandt mange separate, parallelle kontrakter. Dette stiller derfor

store krav til, at den offentlige styringspart i kravspecificeringen af de enkelte, parallelle kontrakter har gennemtænkt

håndteringen af kontrakternes grænseflader. Det er dog ikke ensbetydende med dårlig målopfyldelse, da risikoen kan

mitigeres ved at have de rette kompetencer på niveau 2B til at håndtere den mere komplekse integrationsopgave.

Evaluering af

incitamentsstrukturer

omhandler både de private og offentlige parters interesse i at levere den bedste

og billigste løsning. De private og offentlige parters incitament for at lykkes med den samlede løsning vil nødvendig-

vis påvirke kvalitet og økonomi i både transition og sluttilstand. For privat part vil et større kontraktligt ansvar skabe

større incitament til at vedligeholde materiel og infrastruktur, da begge dele er nødvendige for optimal drift. Derudover

kan betalingsmekanismer såsom ratebetaling og bonus/bod øge incitamentet til at overholde tidsfrister og performan-

cemål. Niveau 2B-aktøren vil som udgangspunkt have højt incitament uanset model, da staten enten er på niveau 2B

eller er (delvis) ejer af aktøren. Dog kan DSB's og Banedanmarks incitament i transitionen variere alt efter, hvor stor

en andel de har i den fremtidige løsning. Gode incitamentsstrukturer er med til at sikre opnåelse af kvalitetsmål og

overholdelse af budget og kontraktlige krav

–

herunder til projektets tidsplan.

Offentlig fleksibilitet

vedrører modellens evne til at undgå leverandør-"lock-in" for offentlig part og måles bl.a. på

længden og størrelsen af kontrakter. Ved lange og store kontrakter taber offentlig part således kompetence ift. sene-

re udbud, mens den eksisterende leverandør akkumulerer systemviden, hvorigennem leverandøren opnår en konkur-

rencemæssig fordel ved eventuelle genudbud. Derfor indebærer lav grad af offentlig fleksibilitet en risiko for "lock-in"

og afhængighed til én leverandør og én type løsning, samtidig med at muligheden for at hjemtage gevinster fra lø-

bende private effektiviseringer begrænses. Dette kan påvirke kvalitet og økonomi i transition og især sluttilstand på

grund af manglende konkurrence ved genudbud, der forringer offentlig parts forhandlingskraft. Der vil dog altid være

et element af risiko for leverandør-"lock-in", når der overdrages stort ansvar til private parter over længere perioder.

Dette gør sig også gældende i "Design & Build"-kontrakten i Indkøbsmodellen, om end de større og længere kontrak-

ter i Hybrid- og Konsortiemodellen i udgangspunktet altid vil have større risiko for leverandør-"lock-in". Således kræ-

ver mitigering af "lock-in"-risici, at det allerede fra kravspecificeringen af kontrakten gennemtænkes, hvilke data som

vil være nødvendige ved genudbud mange år senere, ligesom det kræver kompetent opfølgning i kontraktperioden.

Efficient

allokering af risici

beror på en forventning om, at det private marked vil tage en risikopræmie for de usik-

kerheder, som det offentlige ikke selv ønsker at påtage sig, samt at en inefficient opgaveallokering relativt til kompe-

tencer risikerer at føre til et større behov for tilførsel af kompetencer udefra. Private parters risikopræmie eller kom-

pensation for tilførsel af nye kompetencer vil alt andet lige være dyrere, end hvis det offentlige selv påtager sig opga-

ven, men hvis offentlig part ikke selv har kompetencer, må dette tilføres med øgede omkostninger til følge. Af den

årsag vurderes det, i hvor høj grad modellen pålægger de private parter stor usikkerhed eller kræver tilførsel af kom-

petencer hos private eller offentlige parter, da dette vil påvirke økonomien i både transition og sluttilstand.

Forandringsomfang

vurderer, hvor stor organisatorisk ændring modellen medfører relativt til den nuværende orga-

nisering. Stor forandring indebærer risici såsom medarbejderafgang, ukendt kompleksitet og rekrutteringsudfordringer

ift. tilførsel af de nødvendige kompetencer hos offentlig styringspart samt i konsortiet, hvilket alt andet lige vil indebæ-

re usikkerhed i forhold til driftsafbrydelser og økonomi i transition og sluttilstand. Uanset modelvalg vil der dog være

behov for at tilføre/indkøbe kompetencer hos den offentlige styringspart, da de mulige aktørers kompetencer er kom-

plementære, og ingen af dem besidder det fulde påkrævede kompetencesæt og ligeledes mangler infrastrukturkom-

petencen ift. S-banesystemet (det er givet i den politiske aftale, at S-banens infrastruktur skal udskilles fra Banedan-

mark, som i dag forvalter denne). Givet den begrænsede mængde jernbanekompetence i Danmark, herunder med

viden om S-banesystemet, udgør dette i alle modeller særlig kompleksitet, om end større i nogle modeller end andre.

Forandring fører dog ikke nødvendigvis til dårlig målopfyldelse, men øger risikoen herfor.

Synergier.

Det er klart, at en omlægning til UTO-drift på S-banen vil medføre substantielle ændringer økonomien i

såvel DSB som BaneDanmark. Denne problemstilling er dog kun delvist relevant for nærværende organiseringsana-

lyses synergibetragtning.

For det første

ligger der allerede økonomiske analyser af business casen til grund for ana-

lysen, hvorfor organiseringsanalysen i udgangspunktet kun fokuserer på modelafhængige forhold, hvilket vil sige

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

forhold, som vil variere på tværs af de opstillede tre arketypiske organiseringsmodeller.

For det andet

tager analysen

udgangspunkt i S-banetrafikkens sektorsynergier, hvilet vil sige, at der ikke er regnet på konsekvenser for de enkelte

aktører i sektoren, men på konsekvenser for sektoren samlet set.

For det tredje

anses udskillelsen af opgaver og

aktiviteter fra Banedanmark som en eksogent givet faktor, idet udskillelsen allerede er politisk besluttet. Sektormæs-

sige dissynergier ved udskillelse af opgaver fra Banedanmark er således ikke genstand for analysen.

For det fjerde

anses de driftsmæssige konsekvenser for DSB ved omlægningen til UTO-drift også som eksogene faktorer, der ikke

er regnet på, da disse ligeledes er besluttet og DSB i øvrigt bibeholder opgaven som konventionel operatør indtil den

konventionelle drift er udfaset.

For det femte

forudsættes passagerindtægterne og den administrative og koordine-

rende håndtering af kommercielle aktiviteter modeluafhængige ud fra et sektorperspektiv, da indtægterne stadig vil

tilfalde det offentlige og de kommercielle aktiviteter stadig vil blive koordineret på niveau 2B.

For det sjette

antages

det som tidligere beskrevet, at de udførende aktiviteter i samtlige modeller på sigt skal varetages af private aktører

efter konkurrenceudsættelse (med undtagelse af den konventionelle drift og ikke-kundenære, kommercielle aktivite-

ter).Genstanden for nærværende organiseringsanalyses synergibetragtning er derfor alene risikoen for et sek-

tormæssigt tab af støttefunktionssynergier relateret til automatiseret drift og infrastruktur, da S-togsdriften i al overve-

jende grad udgør en selvstændig operaton med særskilt netværk og organisation . Da disse støttefunktioner på sigt i

alle modeller vil blive udliciteret til privat part vil et potentielt, sektormæssigt synergitab ikke variere i sluttilstanden.

Overordnet forventes der på tværs af modellerne

(dvs. uafhængigt af model)

en mindre sektormæssig dissynergi

relateret til driften (inkl. støttefunktioner), da private parter (særligt udenlandske) sandsynligvis vil have behov for at

tilføre kompetence ift. HR, IT, mv. (fx dansksproget kompetence). Derfor forventes private parter ikke fuldt ud at kun-

ne realisere de skalafordele på støttefunktioner, som vil kunne realiseres i eksisterende operationelle eller kommerci-

elle enheder som fx DSB eller Metroselskabet. Dertil kommer en engangsomkostning forbundet med virksomheds-

overdragelse i transitionen. Det vurderes ikke, at nettotabet på sektorplan vil overstige 10 mio. kr. årligt (10% af rele-

vant overhead), hvorfor sektorens synergitab relateret til driften i alle modeller vurderes at være mindre end 1% af de

samlede driftsomkostninger i sluttilstanden. Synergitabet vil dog variere i transitionen alt afhængigt af, hvornår de

koordinerende opgaver relateret til udførslen heraf udliciteres. Således vil det i transitionen være mindre i Indkøbs-

modellen og størst i Konsortiemodellen. Samlet set det dog vurderingen, at det sektormæssige synergitab er på et

niveau, som ikke bør påvirke modelvalget

–

herunder givet, at potentielle dissynergier relateret til udskillelsen af op-

gaver i Banedanmark er modeluafhængige.

Markedsrelevans

og niveauet af leverandørinteresse er afgørende for at skabe konkurrence i udbudsprocessen og

sikre den højeste kvalitet til den billigste pris, da ambitionen på sigt er at udbyde stort set alle udførende opgaver (jf.

afsnit 5.1). Derfor har markedsrelevansen betydning for at opnå alle transitions- og slutmål.

Referencecases

tjener til at evaluere, i hvor høj grad S-togsprojektet kan tage læring med sig fra lignende projekter

og dermed øge sandsynligheden for god økonomi og kvalitet i både transition og sluttilstand. Overensstemmelse med

(dele af) referencecases er dog ikke ensbetydende med succes for S-togsprojektet, da projektet internationalt set er

uden fortilfælde. I tillæg hertil validerer referencecasene også flere af ovenstående kriteriers relevans og betydning,

herunder f.eks. de idealtypiske hensyn (evalueringskriterie 1) samt tilstedeværelsen af risiko for leverandør-"lock-in"

(evalueringskriterie 5), som dog kan mitigeres gennem dokumentation og vidensdeling mellem offentlig og privat part.

I de efterfølgende afsnit evalueres hver model på de 10 kriterier mhp. at afdække primære styrker og svagheder.

6.2.

Konsortiemodellens styrker og svagheder

Konsortiemodellens primære styrker og svagheder:

Modellen minimerer den offentlige kompleksitet ved at place-

re ansvar for koordinering/integration i én stor konsortiekontrakt, skaber klare private incitamenter ift. sikre succes i

den samlede løsning, og sikrer entydig ansvarsallokering ift. bl.a. drift under blandede kørselsformer. Til gengæld

indebærer modellen meget lille offentlig fleksibilitet, da man binder sig til en lang og meget omfangsrig kontrakt. Dertil

kommer stor forandring relativt til i dag og en inefficient allokering af infrastrukturfornyelsesopgaven (jf.

Figur 43).

Et entydigt ansvar

følger af, at modellen stort set lever op til alle fire idealtypiske hensyn. Konsortiet har enty-

digt driftsansvar i transitionsfasen med DSB som underleverandør og klart hierarki mellem de to driftskontrakter

(hhv. fra Transportministeriet ned mod konsortiet og konsortiet ned mod DSB). Derudover designer og tilveje-

bringer konsortiet rullende materiel og automatiseret infrastruktur, og besidder det samlede ansvar for drift og

udvikling af den automatiserede løsning, hvilket sikrer, at kundeperspektivet indtænkes i løsningen allerede fra

designfasen. Der vil være en risiko for, at de mest hensigtsmæssige spærretider for konsortiet er modstridende

med de kommercielle hensyn, men selvom vedligehold i dagtimerne vil være en billigere løsning end vedlige-

hold om natten, vil konsortiet have en interesse i at optimere spærretider ift. fastlagte driftsmål i kontrakten. Det

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

entydige ansvar har en positiv påvirkning på økonomien (reducerer risiko for budget- og tidsplansoverskridelser)

og kvaliteten (reducerer risiko for driftsafbrydelser) i transitionen jf. afsnit 6.1.

Figur 43

–

Opsummering af evaluering for Konsortiemodellen

EVALUERINGSKRITERIER

Entydigt ansvar

KVALITATIV EVALUERING

Modellen lever overordnet op til de fire hensyn:

Entydigt ansvar ift. blandet kørsel, design af løsning og design & drift.

Lever dog kun delvist op til entydigt ansvar for spærretider, da kommercielle hensyn varetages af offentlig styringspart.

Modellen har mange grænseflader,

da opgaverne er så specialiserede, at det vil kræve forskellige leverandører/aktører at

løfte dem. Ansvaret for grænsefladerne skubbes dog ned hos konsortiet frem for at være på offentlige hænder.

Modellen indeholder

lav grad af offentlig kompleksitet,

idet offentlig part primært skal håndtere én stor konsortiekontrakt.

Det vil sige, at risiko for økonomiske tab pga. kontraktudfordringer påføres konsortiet og ikke offentlig part

Der skabes i høj grad klare incitamenter for privat part,

da konsortiet har ansvaret for størstedelen af opgaverne over en

lang tidshorisont. Blandt offentlige parter har TRM som ejer stort incitament, mens DSB og Banedanmarks har incitament til

prioritering af S-banedrift qua ejerskabsrelation, men mindre incitament qua udskillelse af nuværende opgaver/aktiviteter

Fleksibiliteten er lav,

da konsortiekontrakten giver privat part mulighed for at akkumulere viden om alle opgaver over lang

tid, hvilket øger "lock-in"-risiko. Samtidig mister offentlig part kompetence til senere at genudbyde opgaven, ligesom

modellen fører til, at det offentlige får sværere ved at høste løbende effektiviseringer

Risici allokeres ikke efficient,

da konsortiet mangler viden om eksisterende infrastruktur og sandsynligvis vil tage en høj

risikopræmie. Derudover skal der tilføres/indkøbes relativt flere kompetencer til offentlig styringspart end i andre modeller,

om end den offentlige styringsparts opgaveansvar er mindre i konsortiemodellen end i øvrige modeller (særligt i transitionen)

Modellen indebærer stort forandringsomfang

ift. den nuværende organisering, som får behov for tilførsel af kompetencer.

Tilsvarende vil det være en større forandring at overflytte kompetencer til eksempelvis et konsortium end til fx DSB. Dog vil

medarbejderne i den konventionelle drift være ansat i DSB, hvilket mindsker risikoen for medarbejderafgang

Det

sektormæssige synergitab relateret til driften (inkl. støttefunktioner) vurderes småt,

men dog i transitionen større

end i øvrige modeller. Samlet set vurderes de sektormæssige synergier/dissynergier i Konsortiemodellen dog at være på et

niveau, som ikke bør påvirke modelvalget, givet at potentielle dissynergier ift. udskillelse af BDK-opgaver er modeluafhængige

Modellen er overordnet relevant for markedet.

Modellen opfylder stort set markedets ønsker inkl. lang kontraktlængde og

placering af integratoransvar. De mulige konsortiekonstruktioner indsnævrer dog feltet af aktører, om end markedsinput be-

kræfter interesse og muligheder for min. 3-5 konsortiekonstellationer (anses typisk for tilstrækkeligt for at sikre konkurrence)

Elementer af modellen har til dels været afprøvet, men aldrig i sin helhed.

Især offentlig styringspart er set før; mens

antal kontrakter og kontrakttyper samt ansvar for blandet kørsel er set i nogen grad (dog ingen referencecases på infrastruk-

turfornyelseansvar hos konsortium, ligesom der generelt opleves udfordringer med overddragelse af aldrene infrastruktur).

Grænseflader

Offentlig kompleksitet

Incitamentsstrukturer

Offentlig fleksibilitet

Allokering af risici

Forandringsomfang

Synergier

Markedsrelevans

Referencecases

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

Ikke desto mindre vil modellen indeholde

mange grænseflader,

da de enkelte opgaver er specialiserede og

derfor vil kræve forskellige leverandører/aktører for at løfte dem, uanset hvor det samlede ansvar for opgaverne

er placeret. Antallet af grænseflader må dog alt andet lige forventes at være tilsvarende i øvrige modeller, idet

der ikke er forskel på antallet af opgaver, som skal løses. I denne model skubbes ansvaret for håndtering af

grænsefladerne blot ned hos konsortiet frem for at være på offentlige hænder.

Eftersom ansvaret for de mange grænseflader mellem underleverandører placeres i konsortiet, indeholder mo-

dellen en

lav grad af offentlig kompleksitet,

da der blot eksisterer en enkelt kontrakt mellem offentlig part

(Transportministeriet) og konsortiet. Dette vil alt andet lige fjerne risikoen for koordineringsudfordringer i transiti-

onen fra offentlige hænder og placere ansvaret for en succesfuld integration hos den private part, som tilsva-

rende vil påtage sig risikoen for økonomiske tab i tilfælde af kontraktudfordringer med underleverandører.

Modellen skaber

klare incitamentsstrukturer for privat part ift. at tage ansvar for den samlede løsning.

Således pålægges konsortiet ansvaret for størstedelen af opgaverne over en lang tidshorisont, ligesom model-

len vil inkludere betalingsmekanismer såsom ratebetaling i forbindelse med tilvejebringelse af løsning og bo-

nusser i relation til styringsmål. Begge forhold er med til at øge den private parts incitament til at have fokus på

langsigtede mål i driftsoptimering og vedligehold samt at overholde tidsfrister o.l. i transitionsfasen. Større inci-

tament fører overordnet til bedre og billigere løsninger.

For offentlige parter

må det forventes, at Transportmi-

nisteriet naturligvis har et klart incitament til at lykkes med opgaven, da de har det overordnede kontraktansvar.

Både DSB og Banedanmark har også i kraft af deres almindelige ejerskabsrelation incitament til at lykkes med

opgaven, men eftersom DSB ikke har en andel i den fremtidige løsning, og Banedanmark vil have mere fokus

på andre opgaver pga. opgaveudskillelsen, er de offentlige incitamenter mindre end i øvrige modeller.

Konsortiemodellens

lave grad af offentlig fleksibilitet

kan derimod have en negativ indvirkning på kvalitet og

økonomi, da risikoen for leverandør-"lock-in" er højere end i de andre modeller, og den eksisterende leverandør

i så fald vil have en konkurrencemæssig fordel ved genudbud - jf. afsnit 6.1. Qua omfanget af opgaver vil kon-

trakten typisk løbe over en periode på ~25-30 år, jf. afsnit 5.3, hvilket betyder, at offentlig part er bundet til kon-

trakten i længere tid. Modellen giver dermed én leverandør mulighed for at akkumulere meget viden over tid og

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

opnå en fordel over andre leverandører. Samtidig betyder udliciteringen af alle opgaver på én lang kontrakt, at

den offentlige part risikerer at miste den tekniske viden, som vil være nødvendig for senere hen at kunne hjem-

tage og kompetent genudbyde opgaver. Dertil kommer, at det med lange kontrakter er sværere løbende at ju-

stere iht. eventuelle uhensigtsmæssigheder, præcisere kontraktens mål og krav ift. nyerhvervet viden/innovation

eller høste private effektiviseringsgevinster. Såfremt dette ønskes, vil det oftest indebære ressourcekrævende

forhandling af tillægskontrakter, hvis ikke der er kontraktuel mulighed for exit. Hvis dette ikke er tilfældet, vil for-

handlingen alt andet lige ofte resultere i en samlet dyrere kontrakt givet den ulige forhandlingssituation.

Overordnet er

risici ift. særligt infrastruktur,

men også offentlige kompetencer,

inefficient allokeret:



Den lange vedligeholdskontrakt på infrastruktur vil med stor sandsynlighed medføre en

højere risiko-

præmie

fra privat part, da der er relativ stor usikkerhed forbundet med at overtage opgaven på grund af

manglende viden om infrastrukturens tilstand (som præsenteret i afsnit 4.1 ifm. projektets primære risici). I

Konsortiemodellen samles alle infrastrukturopgaver, herunder også fornyelse af infrastruktur, og de sam-

lede årlige omkostninger estimeres til ~800 mio. kr. jf. afsnit 4.2.2. Denne usikkerhed kan dog mitigeres

gennem en tilstandsvurdering, der vil kunne reducere præmien betydeligt men også kræver tid og investe-

ring for at blive tilstrækkeligt belyst . Infrastrukturbelysning vil således være særligt relevant i konsortie-

modellen jf. ovenstående og dermed mere nødvendig i konsortiemodellen end i øvrige modeller. Flere

spørgeskemarespondenter nævner, at de er villige til at påtage sig infrastrukturansvaret, men tilstanden

bør undersøges inden udbudsprocessen igangsættes jf. afsnit 4.4.2.



I forhold til hvorvidt opgaver er allokeret efficient, viser spørgeskemaundersøgelsen, at private parter har

kompetence til at løse både integrations- og styringsopgaven samt de udførende aktiviteter .. Der vil dog

skulle

tilføres en del ressourcer til Transportministeriet,

som primært har erfaring med trafikkøberrollen

og kontraktstyring på jernbaneområdet, men mangler nødvendig viden om S-banesystemet og automatise-

ringsprojekter samt kompetencer inden for konsortie- og programstyring, infrastrukturforvaltning og salg og

marketing. Disse kompetencer kan indhentes fra andre eksisterende aktører, herunder DSB, Metroselska-

bet og Banedanmark.Da der er behov for flere, relativt forskellige kompetencer til at forberede og imple-

mentere S-togsprojektet, er der ingen offentlige aktører, som besidder alle nødvendige kompetencer. Of-

fentlig styringspart vil altså uafhængigt af model have behov for at tilføre eller indkøbe kompetence. Den

offentlige styringsparts opgaveansvar er dog mindre i konsortiemodellen end i øvrige modeller (særligt i

transitionen), da integratoransvaret er lagt i konsortiet.

Udover lav fleksibilitet og højere risikopræmie medfører modellen også en

højere grad af forandring

i forhold

til den nuværende organisering. Organisatorisk lægges styringsopgaven på niveau 2 hos Transportministeriet,

og alle opgaver på niveau 3 (ekskl. de kommercielle) overdrages til konsortiet, hvilket indbefatter stor forandring

sammenlignet med i dag. Tilsvarende vil det være en større forandring at overflytte kompetencer fra Banedan-

mark til eksempelvis et konsortium, end det vil være at overflytte dem til DSB. Det mindsker imidlertid risikoen

for generel medarbejderafgang (blandt særligt lokoførerne) i den kritiske transitionsfase, at DSB er betinget va-

retager af den konventionelle drift. Medarbejderne vil dog opleve en ændring relativt til i dag, da den konventio-

nelle drift styringsmæssigt lægges under konsortiet, om end de kontraktslige vilkår for medarbejderne forventes

at være de samme som i øvrige modeller. Samlet set vil større forandringer som denne dog alt andet lige altid

indebære usikkerhed i forhold til driftsafbrydelser og økonomi i transition og sluttilstand, om end de ikke nød-

vendigvis har en direkte negativ påvirkning herpå.

Det

sektormæssige synergitab relateret til driften (inkl. støttefunktioner) vurderes småt

og varierer i slut-

tilstanden ikke på tværs af de tre modeller, da det er de samme opgaver, der udliciteres uanset om DSB eller et

konsortium har det overordnede ansvar, som tidligere beskrevet i afsnit 6.1. I transitionen vil synergitabet dog i

Konsortiemodellen være større end i de øvrige modeller, da stort set alle udførende opgaver udbydes på en

gang. Det pointeres, at synergianalysen ikke undersøger de isolerede synergitab for DSB, men alene undersø-

ger disse ud fra et sektorperspektiv og alene med fokus på støttefunktioner relateret til automatiseret drift. Der

henvises til afsnit 6.1 for uddybende beskrivelse af, hvad der er inkluderet i beregningen, og hvad der ikke er.

Sensitivitetsberegninger på den sektormæssige dissynergi relateret til driften i sluttilstanden viser, at tabet for-

Tilstandsvurderingen skønnes meget overordnet af eksperter at kunne gennemføres inden for en ramme på ~250 mio. kr. og

skønnes at tage 2-3 år grundet spærringer, der ikke må være for restriktive, jf. afsnit 5.3.

45% af respondenterne har deltaget i konsortium tidligere inden for automatiseringsprojekter (GoA4), og der er bred erfaring

inden for opgavetyperne jf. afsnit 4.4.1.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

ventes at udgøre under 1% af de samlede, årlige driftsomkostninger.

For så vidt angår synergier forbundet med

etableringen af niveau 2B er disse i sagens natur svære at kvantificere, men forventes dog at være størst, hvis

opgaven placeres i eksisterende operationelle eller kommercielle enheder. Dermed forventes synergier på ni-

veau 2B at være mindre i Konsortiemodellen end i øvrige modeller.

Samtidig vil der være en engangsomkost-

ning i transitionen ved at overdrage styring til Transportministeriet.

Samlet set er det dog vurderingen, at de sek-

tormæssige synergier/dissynergier i Konsortiemodellen er på et niveau, som ikke bør påvirke modelvalget.

Overordnet vurderes modellen relevant for markedet.

Når det således kommer til markedsrelevans, vurde-

res det, at markedet både har stor erfaring og interesse i modellen. Modelkonstruktionen opfylder stort set mar-

kedets ønsker, og både markedsinterview og spørgeskema bekræfter, at aktører med konsortieerfaring som

udgangspunkt vil være interesserede i at byde på opgaven . Udfordringen kan blive, at der er begrænsede

kompetente konsortiekonstellationer i markedet, hvilket indsnævrer feltet af aktører, der kan byde, hvis først de

store og mest relevante aktører går i konsortium sammen ligesom at infrastrukturentreprenørerne kan være

mindre interesserede i opgaven. Baseret på markedsinput forventes ikke desto mindre minimum tre til fem muli-

ge konsortiekonstellationer , hvilket typisk anses for tilstrækkeligt til at skabe konkurrence i udbudsprocessen.

10)

Modellen kan inddrage

læring fra især to referencecases:

Sydney og København. I begge cases pålægges

privat part et stort samlet opgaveansvar på mellemlange til lange bruttokontrakter, dog med opgaven vedr. for-

nyelse af infrastruktur uden for konsortiekontrakten, som beskrevet i afsnit 4.3.3 vedr. internationale erfaringer.

Sydney har desuden en lignende offentlig styringspart på niveau 2B i Transport for NSW, som forestår udbud af

kollektiv trafik i hele regionen, jf. afsnit 4.3.2. Det er her også relevant at henvise til de udfordringer med over-

dragelse af aldrende infrastruktur, som man har oplevet i andre referencecases i Sydney

–

fx Sydney City and

South East Light Rail- jf. afsnit 4.3.3. I København blev der etableret ny infrastruktur i stedet for konvertering af

allerede eksisterende og gammel infrastruktur, hvorved referencecasen ikke er fuldt sammenlignelig med S-tog

Ligeledes er den entydige placering af det overordnede ansvar for blandede kørselsformer set før i både Nürn-

berg og Paris

–

imidlertid med eksisterende operatør som ansvarshavende og ikke en privat aktør (jf. afsnit

4.3.3). Samlet set kan der altså hentes læring fra forskellige cases, herunder især Sydney og København, på

trods af at ingen af de udvalgte referencecases ligner modellen én-til-én.

6.3.

Indkøbsmodellens styrker og svagheder

Indkøbsmodellens primære styrker og svagheder:

Modellen vil sikre en høj grad af offentlig fleksibilitet, reducere

"lock-in"-risiko og minimere forandringsrisici ved at bibeholde den offentlige kontrol over styring, integration og koor-

dinering i alle aspekter af konverteringen og den efterfølgende sluttilstand. Til gengæld medfører modellen høj offent-

lig kompleksitet ift. kontraktstyring og integration på tværs af mange separate, parallelle kontrakter, ligesom modellen

ved at adskille design/udvikling af automatiseret løsning fra automatiseret drift kan betyde, at løsningen ikke nødven-

digvis designes med et driftsperspektiv for øje (jf.

Figur 44).

Modellen lever overordnet op til de

idealtypiske hensyn ift. at skabe entydigt ansvar.

Både det overordnede

driftsansvar og koordinering af opgaver samles under DSB med privat part som underleverandør på den samle-

de automatiserede løsning og et klart hierarki mellem de to driftskontrakter (hhv. inden for DSB selv og fra DSB

ned mod privat part). Modellen adskiller dog ansvaret for design/anskaffelse af den automatiserede løsning fra

automatiseret drift. Denne adskillelse kan påvirke kvaliteten i sluttilstand negativt (jf. afsnit 6.1), men kan om-

vendt mitigeres

ed at udbyde design- og udviklingsopgaven med en tilknyttet vedligeholdskontrakt bundet op

på systemets driftsperformance.

Som i Konsortiemodellen vil Indkøbsmodellen også indeholde

mange grænseflader,

da opgaverne er speciali-

serede og typisk varetages af forskellige aktører. Modsat Konsortiemodellen, vil ansvaret for grænsefladerne

Interviewede markedsaktører har alle udtrykt interesse for S-togsprojektet (givet den nuværende viden om projektet) og tidligere

indgået i konsortier. Ligeledes viser spørgeskemaet en generel stor interesse for opgaverne relateret til S-togsprojektet, hvoraf 8 ud

af 16 respondenter har erfaring med indgåelse af konsortium i et eller flere af deres tidligere projekter.

Blandt de 16 spørgeskemarespondenter har 8 erfaring med konsortiedannelse og udvist interesse for opgaverne

–

og tidligere

projekter afslører ~5 mulige kombinationer. Derudover har en interviewperson peget på tre sandsynlige konsortiekonstruktioner.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

primært ligge på offentlige hænder, men de mange grænseflader betyder, at målopfølgning og ansvarsdeling

bliver mere kompliceret jf. afsnit 6.1, og tjener til at øge den offentlige kompleksitet.

Figur 44

–

Opsummering af evaluering for Indkøbsmodellen

EVALUERINGSKRITERIER

Entydigt ansvar

KVALITATIV EVALUERING

Modellen lever overordnet op til de fire hensyn:

Der er dog ikke kontraktsligt sammenfaldende ansvar for hhv.

design/tilvejebringelse og drift af den automatiseret løsning

Modellen har mange grænseflader,

da opgaverne er så specialiserede, at det vil kræve forskellige leverandører/aktører at

løfte dem. Ansvaret for grænsefladerne er dog primært på offentlige hænder modsat de andre modeller

Modellen skaber høj grad af offentlig kompleksitet

end øvrige modeller, idet der er mange kontrakter mellem DSB,

konsortium og øvrige opgaver, som udbydes i separate udbudspakker (DSB varetager selv den konventionelle drift).

Der skabes ikke klare incitamenter for privat part,

idet konsortiet kun har ansvaret for tilvejebringelsen af automatiseret

materiel og infrastruktur, mens øvrige aktører kun har ansvar for enkelte opgaver.

Men offentlig part (DSB) har stort

incitament

Fleksibiliteten er høj

for offentlig part grundet små og korte kontrakter og bibeholdelse af kompetence på offentlige hænder.

Modellen sikrer mulighed for løbende genudbud og hjemtagning af opgaver, hvormed risiko for "lock-in" minimeres. Samtidig

kan det offentlige igennem genudbyd løbende realisere eventuelle effektiviseringer, som det private opnår i opgaveløsningen

Risici allokeres efficient,

da infrastrukturopgaver udbydes på kortere og separate kontrakter, hvilket mindsker risikoen for

de private aktører. Offentlig styringspart (DSB) har stor erfaring med S-banesystemet samt drift og driftskoordinering, men vil

skulle tilføres nye kompetencer ift. automatisering, konsortie-/programstyring og infrastrukturforvaltning/-håndtering

Modellen indebærer relativt lille forandring,

da den minder meget om den nuværende organisering (herunder i lyset af, at

overdragelsen af BDKs opgaver til DSB minder om situationen før 1997, hvor BDK blev udskilt fra DSB). DSB vil have ansvar

for konventionel drift uden for konsortium, hvorfor medarbejdersituation er uændret og risiko for medarbejderafgang er lav.

Det

sektormæssige synergitab relateret til driften (inkl. støttefunktioner) vurderes småt,

men dog i transitionen mindre

end i øvrige modeller. Samlet set vurderes de sektormæssige synergier/dissynergier i Indkøbsmodellen dog at være på et

niveau, som ikke bør påvirke modelvalget, givet at potentielle dissynergier ift. udskillelse af BDK-opgaver er modeluafhængige

Modellen er overordnet relevant for markedet.

Modellen svarer ikke til markedets ønsker, da opgaverne fordeles i mindre

kontrakter uden integratoransvar. Den vurderes dog alligevel at kunne tiltrække et tilstrækkeligt antal aktører til at sikre

konkurrence i lyset af den generelle interesse i projektet samt leverandørernes tidligere kontrakter i lignende projekter

Modellen er velafprøvet med delvis succes.

Alle parametre er set løst på lignende måde før, men ikke alle cases er

gennemførte.

Grænseflader

Offentlig kompleksitet

Incitamentsstrukturer

Offentlig fleksibilitet

Allokering af risici

Forandringsomfang

Synergier

Markedsrelevans

Referencecases

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

Grundet de mange kontrakter fra offentlig part på niveau 2B til udførende parter på niveau 3 relativt til de andre

modeller indeholder modellen en

højere grad af kompleksitet for det offentlige,

der påtager sig et større sty-

ringsmæssigt ansvar. Flere kontrakter øger risikoen for koordinerings- og integrationsudfordringer i transitionen

og betyder, at risikoen for, at det offentlige må påtage sig økonomiske tab forøges jf. afsnit 6.1. Ligeledes kan

håndtering af mange kontrakter påvirke omkostningerne og ressourceforbruget forbundet med udarbejdelse af

tillægskontrakter i tilfælde af fejlagtig kravspecifikation i indledende faser, da justering til én kontrakt sandsynlig-

vis vil påvirke andre kontrakter, og der dermed kræves tillægskontrakter til forskellige leverandører.

Der skabes

ikke klare incitamenter for privat part

. Private aktører vil have ansvar for mindre opgaver

over kortere tid, herunder vil konsortiet kun have ansvaret for tilvejebringelsen af automatiseret materiel og

infrastruktur. Der kan gøres brug af samme betalingsmekanismer som i Konsortiemodellen (ratebetaling og

bod/bonus) for at øge incitamentet, men det begrænsede kontraktlige ansvar kan betyde et større fokus på

kortsigtede mål og mindre incitament til at lykkes med den samlede løsning og efterfølgende drift, hvilket vil

have en negativ effekt på modellens evne til at skaffe bedre og billigere løsninger.

For offentlig part for-

ventes incitamentet til at opnå gode løsninger og optimere driften derimod at være højt,

eftersom

DSB på niveau 2B bl.a. er afhængig af, at DSB selv præsterer på konventionel drift, og dermed har højt inci-

tament på både niveau 2B og 3. Men da de fleste øvrige opgaver forventes udbudt til private parter, er det

mere væsentligt, at modellen ikke skaber klare incitamenter for private parter.

Indkøbsmodellen medfører en

høj grad af fleksibilitet

for offentlig part, idet der udbydes mange mindre kon-

trakter med en kortere løbetid. Den største kontrakt, der gælder hele transitionsfasen (14 år), vil være design og

tilvejebringelse af automatiseret materiel og infrastruktur, som bliver betydeligt mindre efter transitionsfasen. De

øvrige korte kontrakter sikrer en høj grad af genudbud af opgaver, hvilket øger konkurrencen i markedet. Endvi-

dere bibeholder modellen koordinering og integration samt kravspecifikation af løsning på offentlige hænder, da

DSB vil håndtere dette sammen med den samlede kontrol med den automatiserede opgaveløsning. Det bety-

der, at det offentlige bevarer teknisk viden og kompetence inden for systemet og driften, som øger muligheden

for hjemtagning af opgaver senere hen. Grundet den høje fleksibilitet er modellen med til at minimere risiko for

"lock-in" og leverandørafhængighed, hvilket højner konkurrencen i markedet og kan medvirke til en højere kvali-

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

tet i driften inden for det givne budget. Der vil dog altid være et element af risiko for leverandør-"lock-in", når der

overdrages stort ansvar til private parter over længere perioder. Dette gør sig således også gældende i "Design

& Build"-kontrakten i Indkøbsmodellen, om end risikoen er mindre end i de øvrige modeller. De kortere kontrak-

ter muliggør samtidig, at det offentlige kan hjemtage økonomiske gevinster ved private effektiviseringer, når

kontrakten skal i genudbud. Dette vil være mere fastlåst i langvarige aftaler, hvor det private marked selv høster

fordelene af effektiviseringer.

Indkøbsmodellen

allokerer risici efficient,

idet der må forventes en lavere risikopræmie fra privat part ift. infra-

strukturopgaven og mindre ekstraomkostninger til kompetencetilførsel relativt til de øvrige modeller.



Modsat Konsortiemodellen pålægges de private parter i Indkøbsmodellen mindre usikkerhed forbundet

med infrastrukturopgaven og er derfor mindre tilbøjelige til at tage en høj risikopræmie. Adskillelsen af ved-

ligehold og fornyelse af infrastruktur i separate og kortere kontrakter vil mindske risikoen forbundet med

den enkelte kontrakt for de private aktører. Det vil dog kræve en strammere specificering af ansvarsområ-

der for den enkelte kontrakt for at undgå problematikker i forhold til definitionen af, hvad der falder ind un-

der hhv. almindeligt vedligehold og fornyelse.



Ens for alle modeller er, at de private parter har kompetence til at løse de relevante opgaver, som tidligere

nævnt. Derudover har aktøren på niveau 2B (DSB) allerede driftserfaring med S-banesystemet

–

om end

der skal tilføres kompetencer ift. projektering og styring af stort automatiseringsprojekt på konsortiekontrakt

i tillæg til kompetencer ift. strategisk og taktisk infrastrukturforvaltning. DSB besidder således i dag ikke

kompetence ift. at håndtere infrastruktur og anlæg, som i stedet vil skulle tilkøbes/tilføres.

Sammenlignet med den nuværende organisering medfører modellen en

lav grad af forandring

relativt til de

øvrige to modeller om end forandringsbehovet også i denne model er stort. Forandringen består i, at design og

tilvejebringelse af automatiseret materiel og infrastruktur udliciteres til et konsortium/privat part, samt at Ba-

nedanmarks opgaver og kompetencer vedr. S-banen overdrages til DSB, hvilket således minder om situationen

før 1997, hvor Banedanmark (dengang Banestyrelsen) blev udskilt fra DSB. Styrings- og integrationsopgaven vil

fortsat være placeret hos DSB, som udliciterer en stor del af de udførende opgaver på niveau 3 præcis som i

dag. Eftersom DSB fortsat vil have hovedansvaret for den konventionelle drift uden for et konsortium, vil medar-

bejdersituation være uændret, hvilket mindsker risikoen for medarbejderafgang. Den lave grad af forandring er

særlig relevant ift. at nå transitionsmålene, da usikkerhed minimeres og mindsker risiko for driftsafbrydelser i

transitionsfasen.

Det

sektormæssige synergitab relateret til driften (inkl. støttefunktioner) vurderes småt

og varierer i slut-

tilstanden ikke på tværs af modeller, da det er de samme opgaver, der udliciteres uanset om DSB eller et kon-

sortium har det overordnede ansvar, som tidligere beskrevet i afsnit 6.1. Synergitabet i Indkøbsmodellen vil dog

være tæt på nul i begyndelsen af transitionen, da udliciteringen sker gradvist og vil i transitionen generelt være

mindre end i øvrige modeller. Det pointeres, at synergianalysen ikke undersøger de isolerede synergitab for

DSB, men alene undersøger disse ud fra et sektorperspektiv og alene med fokus på støttefunktioner relateret til

automatiseret drift. Der henvises til afsnit 6.1 for uddybende beskrivelse af, hvad der er inkluderet i beregnin-

gen, og hvad der ikke er. Sensitivitetsberegninger på den sektormæssige dissynergi relateret til driften i sluttil-

standen viser, at tabet forventes at udgøre under 1% af de samlede, årlige driftsomkostninger. For så vidt angår

synergier forbundet med etableringen af niveau 2B er disse i sagens natur svære at kvantificere, men forventes

dog at være størst, hvis opgaven placeres i eksisterende operationelle eller kommercielle enheder. Dermed for-

ventes synergier på niveau 2B at være større i Indkøbsmodellen end i øvrige modeller. Samlet set er det dog

stadig vurderingen, at de sektormæssige synergier/dissynergier i Indkøbsmodellen er på et niveau, som ikke

bør påvirke modelvalget.

Overordnet vurderes modellen relevant for markedet.

Selvom modellen ikke svarer til markedets ønsker ift.

størrelsen af kontrakterne, kontraktlængde eller ansvarsdeling, (beskrevet i afsnit 4.4.2), forventes den stadig at

kunne

tiltrække et tilstrækkeligt antal relevante aktører.

De indsamlede markedsinput afslører generelt en

stor opgaveinteresse på tværs af aktører. Samtidig har de private aktører historisk vist sig parate til at byde på

kortere kontrakter, hvorfor der forventes tilstrækkelig konkurrence i udbudsprocessen. Særligt infrastrukturen-

treprenører samt system- og materielleverandører vil være interesserede i modellen, hvorimod operatører vil

være mere tilbageholdende grundet det begrænsede ansvar og DSB's rolle i transitionen (jf. afsnit 4.4.1 og

4.4.2).

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

10)

Modellen er velafprøvet, om end den både har ført til gennemførte og terminerede projekter. Modellen kan der-

for inddrage

læring fra flere referencecases,

hvor en lignende løsning er set gennemført med mere eller min-

dre succes. Mange referencecases har gjort brug af en offentlig styringspart, der minder om DSB, herunder Pa-

ris, Nürnberg, Wien, London og Helsinki (jf.

Figur 22

i afsnit 4.3.2). Paris og Nürnberg er bredt anerkendt som to

vellykkede cases, mens London og Helsinki er eksempler på projekter, der blev terminerede før tid. I både

Nürnberg og Helsinki har den offentlige part haft et samlet ansvar for "Design & Build" på "turn-key"-kontrakt,

som i Indkøbsmodellen, hvorimod man i Paris og Wien har lagt designkompetencen hos det offentlige og "build"

på forskellige leverandørkontrakter. Placeringen af det overordnede ansvar for blandede kørselsformer er desu-

den også set før i både Nürnberg og Paris med en eksisterende offentlig operatør som ansvarshavende, men i

Paris havde den ansvarlige part som nævnt i afsnit 4.3.3 erfaring med automatiseret drift, hvilket ikke var tilfæl-

det i Nürnberg eller er tilfældet for DSB i Indkøbsmodellen. Det vil sige, at der kan hentes læring fra andre cases

inden for alle elementer i Indkøbsmodellen, men ikke alle cases har været succesfulde, hvilket tolkes som ud-

tryk for, at en korrekt ansvarsdeling og kompetent offentlig styringspart er altafgørende for succes.

6.4.

Hybridmodellens styrker og svagheder

Hybridmodellens primære styrker og svagheder:

Hybridmodellen udgør i sin natur en mellemting mellem Konsor-

tie- og Indkøbsmodellen, hvor der bibeholdes offentlig kompetence til at koordinere og understøtte transitionen

–

herunder til en vis grad offentlig fleksibilitet

–

mens private kompetencer omvendt involveres i design, udvikling, vedli-

gehold og drift af den automatiserede løsning. Til gengæld er ansvarsfordelingen i hybridmodellen mindre entydig

end i øvrige modeller, ligesom man i udgangspunktet binder sig til en lang og omfangsrig konsortiekontrakt (jf.

Figur

45).

Figur 45

–

Opsummering af evaluering for Hybridmodellen

EVALUERINGSKRITERIER

Entydigt ansvar

KVALITATIV EVALUERING

Lever op til 2-3 ud af 4 hensyn.

Der er kun delvist entydigt ansvar for blandede kørselsformer, på trods af at DSB leder

driftscentret, idet DSB og konsortium opererer på parallelle kontrakter. Der er modstridende ønsker til spærretider hos

konsortiet, DSB og kunder. Dermed mindre entydigt ansvar end i andre modeller

Modellen har mange grænseflader,

da opgaverne er så specialiserede, at det vil kræve forskellige leverandører/aktører at

løfte dem. Ansvaret for den automatiserede løsning (inkl. drift) lægges ned i konsortiet, mens det offentlige bibeholder

overordnet ansvar for koordinering af grænseflader over imod eksisterende infrastruktur / konventionel drift

Modellen udgør en

mellemvej for vidt gælder offentlig kompleksitet

relativt til de to øvrige modeller, da der vil skulle

indgås og styres flere kontrakter end i Konsortiemodellen (primært én stor konsortiekontrakt), men færre end i

Indkøbsmodellen (mange parallelle kontrakter)

Der er delvist klare incitamenter for privat part,

idet konsortiet har stort kontraktuelt ansvar over relativt lang tid (dog

lavere incitament til vedligehold af infrastruktur på lang sigt). For offentlig styringspart vil incitamentet som udgangspunkt

være højt, da aktøren har det fulde ansvar for opgavevaretagelsen og integrationen

Nogen grad af offentlig fleksibilitet.

På den ene side binder det offentlige sig til en stor/lang kontrakt til privat part, hvilket

vil styrke leverandørens position i fremtidige genudbud. På den anden side bibeholdes koordinering og integrationsansvar

hos offentlig part, hvilket til en vis grad sikrer offentlig kompetence ift. senere kravspecificering af genudbud.

Privat part pålægges mindre usikkerhed

ift. infrastruktur end i konsortiemodellen, men opdeling af fornyelse og vedlige-

hold skaber ny usikkerhed om ansvarsdeling.

Offentlig styringspart vil besidde en del af de nødvendige kompetencer,

men vil skulle tilføres kompetencer uanset, om den offentlige styringspart bliver en enhed under DSB eller Metroselskabet.

Modellen indebærer mellemstort forandringsomfang,

da der oprettes en enhed under enten DSB eller Metroselskabet.

Medarbejderne i den konventionelle drift vil fortsat være ansat i DSB, hvilket mindsker risiko for medarbejderafgang i transi-

tionsfasen. Medarbejderne vil dog kunne opleve situationen forskelligt afhængigt af, om Metro eller DSB er off. styringspart

Det

sektormæssige synergitab relateret til driften (inkl. støttefunktioner) vurderes småt

og i transitionen en mellemvej

ift. øvrige modeller. Samlet set og uanset valg af offentlig styringspart vurderes de sektormæssige synergier/dissynergier dog

at være på et niveau, som ikke bør påvirke modelvalget, qua modeluafhængighed

potentielle dissynergier ift. BDK-udskillelse

Modellen er overordnet relevant for markedet.

Den opfylder delvist markedets ønsker udover adskillelse af fornyelse og

delt ansvar for blandet kørsel. De mulige konsortiekonstruktioner indsnævrer dog feltet af aktører, om end markedsinput be-

kræfter interesse og muligheder for min. 3-5 konsortiekonstellationer (anses typisk for tilstrækkeligt for at sikre konkurrence)

Elementer af modellen er velafprøvet i andre referencecases, men med varierende succes.

Lignende konsortieansvar

og kontrakttyper er set før, mens delt driftsansvar under blandede kørselsformer er nyt

Grænseflader

Offentlig kompleksitet

Incitamentsstrukturer

Offentlig fleksibilitet

Allokering af risici

Forandringsomfang

Synergier

Markedsrelevans

Referencecases

Kilde: QVARTZ og Rambøll analyse

Modellen

udfordrer

delvist de idealtypiske hensyn ift.

entydig ansvarsdeling,

eftersom den ikke fuldt ud opfyl-

der to af de fire idealtypiske hensyn (jf. afsnit 5.1). For det første deles ansvaret for automatiseret og konventio-

nel drift mellem to operatører, hvilket dog delvist mitigeres af, at DSB er overordnet driftsansvarlig i transitionen.

Alligevel vil de separate og parallelle kontrakter, som eksisterer mellem niveau 2B og konsortium samt niveau

2B og DSB som konventionel operatør, alt andet lige gøre ansvarsdelingen mere kompleks og eksempelvis po-

tentielt resultere i flere tvister omkring, hvem der er ansvarlig for forstyrrelser i performance. For det andet med-

fører opdeling af almindeligt infrastrukturansvar og driftsansvar på hhv. private og offentlige hænder modsatret-

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

tede holdninger til hensigtsmæssige spærretider. De overlappende ansvarsområder mellem konsortiet og især

DSB kan føre til driftsforstyrrelser i transitionen og dermed dårligere kundeoplevelse (jf. afsnit 6.1).

Som i de to øvrige modeller vil Hybridmodellen også indeholde

mange grænseflader

på grund af behovet for at

udlicitere opgaverne til forskellige aktører. Men i Hybridmodellen vil ansvaret for grænsefladerne være delt mel-

lem private og offentlige parter. Ansvaret for den automatiserede løsning

–

herunder grænseflader mellem de-

sign/anskaffelse og automatiseret drift

–

skubbes ned i konsortiet, mens det offentlige bibeholder overordnet

ansvar for koordinering af grænseflader over imod eksisterende infrastruktur og konventionel drift. Det delte an-

svar for grænseflader er med til at reducere den offentlige kompleksitet, eftersom offentlig part kun påtager sig

dele af grænsefladeproblematikkerne, men understreger samtidig den overordnede kompleksitet i ansvarsdelin-

gen.

Når det kommer til

offentlig kompleksitet udgør Hybridmodellen en mellemvej

blandt de tre modeller. I til-

læg til konsortiekontrakten skal offentlig part således håndtere en kontrakt vedrørende fornyelse af infrastruktur

og DBS's varetagelse af den konventionelle drift (kommercielle aktiviteter ekskluderet da håndteringen er mo-

deluafhængig). Dette betyder, at modellen påfører offentlig part et større styringsmæssigt ansvar end Konsor-

tiemodellen (primært én stor kontrakt), men mindre end Indkøbsmodellen (mange parallelle kontrakter).

For både offentlige og private parter indeholder modellen

delvist klare incitamentsstrukturer.

De private par-

ter pålægges det samlede automatiseringsansvar, hvilket styrker incitamentet til at optimere driften og oprethol-

de almindeligt vedligehold af infrastrukturen, idet konsortiet er ansvarlig for driftsperformance over længere tid

og dermed er afhængig af infrastrukturen. Dog kan adskillelsen af ansvaret for infrastrukturfornyelse og almin-

deligt infrastrukturvedligehold resultere i tvister om, hvem der skal afholde omkostninger alt afhængigt af kate-

goriseringen af infrastrukturskaden. Denne ansvarsdeling kan medvirke til at reducere konsortiets incitament til

at opretholde aktivtilstanden udover det driftsnødvendige og incitamentet til at udføre langsigtet vedligehold. For

de offentlige parter vil incitamentet for aktøren på niveau 2B som udgangspunkt være højt, da aktøren har det

fulde ansvar for opgavevaretagelsen og integrationen. Hvis Enhed under DSB indtager pladsen på niveau 2B,

vil DSB have stort incitament til at varetage den konventionelle drift, da de herved har en andel i den fremtidige

løsning og ikke blot varetager en opgave under afvikling. Derimod anfører DSB selv, at DSB's incitament vil fal-

de med Enhed under Metroselskabet på niveau 2B og bør styrkes gennem langsigtede styringsmål, hvor per-

formance afhænger af en vellykket transition.

Det omfattende konsortieansvar og den lange kontraktperiode i Hybridmodellen (samling af tilvejebringelse, drift

og vedligehold af automatiseret materiel og infrastruktur over en ~25-30-årig periode jf. afsnit 5.5) vil give kon-

sortiet en konkurrencemæssig fordel i markedet grundet akkumuleret viden, hvorved den offentlige fleksibilitet

begrænses. Derimod vil modellen ikke udlicitere den samlede koordinerings- og integrationsopgave, der bibe-

holdes på offentlige hænder i en enhed organiseret hos DSB eller Metroselskabet sammen med driften af kon-

ventionelt materiel. Det betyder, at offentlig kompetence og viden om systemerne bevares og muliggør en frem-

tidig hjemtagning af opgaver. Det vurderes derfor, at modellen indeholder

nogen grad af offentlig fleksibilitet,

hvor hjemtagning af opgaver muliggøres, men genudbud af den samlede automatiserede løsning udfordreres af

risiko for "lock-in". Som nævnt i evalueringen af Konsortiemodellen (afsnit 6.2), vil den lange konsortiekontrakt

også her øge behovet for tillægskontrakter, som medfører et øget ressourcebehov og potentielt set en højere

privat margin i forbindelse med genforhandlinger. Risici forbundet med den lange kontraktlængde kan dog til

dels mitigeres, såfremt man fx udbyder den automatiserede drift af to omgange; først i en konsortiekontrakt

gældende for transitionen (fase 2 og 3) og dernæst for driften i sluttilstanden (fase 4). Dette vil dog omvendt

medføre en række ulemper, som de lange kontrakter løser. Fx vil opsplitning af driftskontrakten dels føre til

mindre grad af privat incitament til i transitionen at levere et automatiseret system, der fungerer uden "børne-

sygdomme" fra fase 4 og dels føre til mindre incitament til at opretholde aktivværdien i transitionen. Den mest

hensigtsmæssige kontraktudformning afklares i forbindelse med, at der omkring 2020 (fase 1) træffes beslut-

ning om den endelige udbudsform og udbudsstrategi

–

herunder igennem dialog med markedet.

Overordnet vurderes det, at Hybridmodellen medfører en

mere efficient risikoallokering end Konsortiemo-

dellen.



Modellen fjerner fornyelsesopgaven fra private hænder for at

reducere risikopræmien

relateret til den

manglende transparens i infrastrukturtilstanden. Udskillelsen af fornyelsesopgaven reducerer konsortiets

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren



estimerede, årlige omkostninger til infrastruktur med ~55% ned til ~355 mio. kr. (jf.

Figur 19

i afsnit 4.2.2),

hvilket ligeledes forventes at reducere den private risikopræmie. Ligeledes overdrages ansvaret for almin-

deligt vedligehold gradvist over transitionsperioden, hvilket betyder, at de fulde omkostninger først rammer

konsortiet ved endt transition. Til gengæld skaber opdelingen af fornyelsesopgaven og almindeligt vedli-

gehold en ny usikkerhed om ansvarsdeling, som beskrevet ovenfor.

I forhold til kompetenceniveauet besidder private parter som tidligere nævnt de nødvendige kompetencer

jf. spørgeskemaundersøgelsen, men der vil skulle

tilføres/indkøbes kompetencer på niveau 2B

(Enhed

under DSB / Metroselskabet) uanset styringspart. Som allerede nævnt, har ingen aktør i den danske jern-

banesektor de fulde kompetencer til rådighed, heller ikke DSB eller Metroselskabet. DSB og Metroselska-

bet har komplementære kompetencer, hvorfor en enhed under et af selskaberne begge kan være egnede

som offentlig styringspart. Uanset hvad vil den offentlige styringspart dog skulle tilføres nye kompetencer

sammenlignet med i dag. DSB besidder viden om S-banesystemet, S-banedriften og har erfaring med al-

mindelig kontraktstyring samt koordinering mellem drift og spærretider. Derimod skal tilføres kompetence

inden for automatisering, håndtering af infrastruktur og anlæg (om end DSB har viden om systemet igen-

nem samarbejde med Banedanmark), design af konsortiekontrakt samt konsortie- og programstyring (DSB

har dog opbygget en indkøbsorganisation til brug for indkøb af tog). Mens Metroselskabet besidder disse

kompetencer, vil en enhed under Metroselskabet omvendt skulle tilføres viden om S-banesystemet samt

kompetence ift. koordinering af drift og spærretider. Metroselskabet har således visse infrastrukturerfarin-

ger fra ejerskabet (men ikke driften) af et større integreret transportsystem.

Til sammenligning med den nuværende organisering medfører modellen en

vis grad af forandring,

da den

kræver en ny organisering under DSB eller Metroselskabet for at varetage styringsopgaven på niveau 2B. Væl-

ges DSB vil der være behov for at tilføre kompetencer relateret til især konsortie-/programstyring samt viden om

automatiserede systemer, mens der især vil være behov for at tilføre kompetencer relateret til den tekniske vi-

den om S-banesystemet, S-banedrift og koordinering (drift/spærretider) på S-banen, såfremt Metroselskabet

vælges. For begge aktører gælder det desuden, at der vil skulle tilføres kompetencer relateret til infrastruktur-

forvaltning (f.eks. ejertilsyn med infrastrukturtilstanden samt planlægning af fornyelser) samt koordinering af sik-

kerhedskrav/-godkendelser. Dette skal ses i lyset af, at der i Danmark er begrænset med jernbanekompetencer

–

herunder særligt med viden om S-banesystemet. DSB- og Banedanmarkmedarbejderne vil ligeledes opleve

situationen forskelligt afhængigt af aktøren på niveau 2B. Overordnet set vil medarbejderne i den konventionelle

drift fortsat være ansat i DSB, hvilket i sig selv mindsker risikoen for medarbejderafgang i den kritiske transiti-

onsfase. Medarbejderne vil dog kunne opleve en mindre ændring relativt til i dag i det omfang, at den konventi-

onelle drift styringsmæssigt lægges under en enhed under Metroselskabet, om end de kontraktslige vilkår for

medarbejderne forventes at være de samme som i øvrige modeller.

Det

sektormæssige synergitab relateret til driften (inkl. støttefunktioner) vurderes småt

og varierer i slut-

tilstanden ikke på tværs af modeller, da det er de samme opgaver, der udliciteres uanset om DSB eller et kon-

sortium har det overordnede ansvar, som tidligere beskrevet i afsnit 6.1. I transitionen vil synergitabet dog i Hy-

bridmodellen være større end i Indkøbsmodellen men mindre end i Konsortiemodellen, da støttefunktioner rela-

teret til driften først udskilles endeligt efter transitionen og støttefunktioner relateret til alm. vedligehold af auto-

matiseret infrastruktur udskilles løbende. Det pointeres, at synergianalysen ikke undersøger de isolerede syner-

gitab for DSB, men alene undersøger disse ud fra et sektorperspektiv og alene med fokus på støttefunktioner

relateret til automatiseret drift. Der henvises til afsnit 6.1 for uddybende beskrivelse af, hvad der er inkluderet i

beregningen, og hvad der ikke er. Sensitivitetsberegninger på den sektormæssige dissynergi relateret til driften i

sluttilstanden viser, at tabet forventes at udgøre under 1% af de samlede, årlige driftsomkostninger. For så vidt

angår synergier forbundet med etableringen af niveau 2B er disse i sagens natur svære at kvantificere, men for-

ventes dog at være størst, hvis opgaven placeres i eksisterende operationelle eller kommercielle enheder. Der-

med forventes synergier på niveau 2B at være større i Hybridmodellen end i Konsortiemodellen (især ved valg

af DSB og i nogen grad ved valg af Metroselskabet). I tillæg vil der være en engangsomkostning i transitionen

ved at overdrage styring til en ny enhed under DSB eller Metroselskabet som offentlig styringspart (som dog

forventes størst ved overdragelse til Metroselskabet). Samlet set og uanset valg af niveau 2B-aktør er det dog

alt andet lige stadig vurderingen, at de sektormæssige synergier/dissynergier i Hybridmodellen er på et niveau,

som ikke bør påvirke modelvalget.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

Overordnet vurderes modellen relevant for markedet.

De indsamlede markedsinput viser, at det brede mar-

ked ønsker tre til fem kontrakter med en mellemlang til lang tidshorisont, privat integrationsansvar og samling af

infrastrukturopgaver samt konventionel og automatiseret drift (jf. afsnit 4.4.2). Ligeledes fremfører infrastruktur-

leverandører at de helst undgår at indgå som en del af et konsortie. Heraf opfylder modellen primært ønskerne

vedrørende antal kontrakter, kontraktlængde, og delvist integrationsansvar for den tekniske løsning. Modellens

delvise opfyldelse af markedets ønsker

forventes at tiltrække et tilstrækkeligt antal relevante aktører,

sam-

tidig med at modellen muliggør mere konkurrence i markedet ved at udbyde mere end én kontrakt, f.eks. på in-

frastrukturfornyelse. Som ved Konsortiemodellen kan udfordringen blive, at der er begrænsede mulige konsor-

tiekonstruktioner i markedet, og feltet af aktører herved indsnævres. Det vurderes dog ikke at få den konse-

kvens, at der ikke vil være tilstrækkelig konkurrence i udbudsprocessen, som allerede nævnt i vurderingen af

Konsortiemodellen .

10)

Hybridmodellen kan tilsvarende til Konsortiemodellen primært inddrage

læring fra to referencecases:

Sydney

og København. Som tidligere nævnt pålægges privat part i begge cases et lignende opgaveansvar på mellem-

lange til lange bruttokontrakter, hvor opgaven vedr. fornyelse af infrastruktur håndteres uden for konsortiekon-

trakten. Den offentlige styringspart i Sydney, Transport for NSW, minder delvist om Hybridmodellens aktør på

niveau 2B, idet Transport for NSW har oprettet en selvstændig enhed med det formål at drive automatiseringen,

som beskrevet i afsnit 4.3.3. Blandet kørsel med to operatører er imidlertid ikke set i nogen af de udvalgte refe-

rencecases, hvorfor Hybridmodellen især adskiller sig på dette punkt.

6.5.

Helhedsvurdering af modellernes styrker og svagheder

Grundlæggende er de

tre modeller ens for så vidt gælder det politiske og det udførende niveau.

Det politiske

niveau, som udgør niveau 1 og 2A i de tre modeller, beslutter de langsigtede prioriteringer inden for transport og

infrastruktur og står for finansiering igennem offentlige tilskud og subsidier. Det udførende niveau står for den faktisk

udførende aktivitet af de enkelte opgaver, som må forventes at varetages stort set ens på tværs af modeller, da op-

gaverne er så specialiserede, at det vil kræve forskellige leverandører/aktører at løfte dem. Derfor forudsættes udfø-

rende aktiviteter udliciteret til flere leverandører, uafhængigt af model. Med Banedanmarks nuværende strategi skal

omkring 80% af alle opgaver udliciteres til privat varetagelse (med undtagelse af ikke udførende opgaver så som

inspektion og koordinering/kontraktstyring), mens DSB's konventionelle driftsopgaver udfases med konverteringen,

og drifts- og planlægsopgaver ligeledes forventes at overgå til en privat operatør af automatiseret drift.

Evalueringen viser yderligere, at de tre modeller har visse ligheder og falder lige godt ud på flere af de ti evaluerings-

kriterier, hvor det ikke er muligt at vurdere en model mere positivt end de andre på trods af mindre variationer i be-

grundelsen for evalueringen. Alle tre modeller forventes:



at medføre lignende og begrænsede sektormæssige dissynergier, om end de i transitionen vil variere i modeller-

ne (i sluttilstanden forventes de dog at være ens, da alle driftsmæssige opgaver her forudsættes udliciteret)



uundgåeligt at indeholde mange grænseflader på tværs af opgaver med variation i, hvor koordineringsansvaret

for grænsefladerne placeres



at generere tilstrækkelig markedsrelevans, da markedsaktører både vil være i stand til og interesseret i at levere

til alle modeller

Både Konsortiemodellen og Hybridmodellen kan have den udfordring i forbindelse med konsortiedannelsen, at der vil

være begrænsede kompetente kombinationer i markedet, hvis først de store og mest relevante aktører går i konsorti-

um sammen, og dermed få konsortier som kommer igennem prækvalifikationen. Denne ulempe mitigeres i Indkøbs-

modellen, der kan sikre større konkurrence, men som medfører andre ulemper i forhold til privat incitament og kom-

pleksitet (jf.

Figur 44).

Sidst men ikke mindst, kan der hentes tilstrækkelig læring fra forskellige referencecases uan-

set modelvalget, omend Indkøbsmodellen er mest anvendt

–

dog med varierende succes.

Modelvariationen i de resterende seks evalueringskriterier;

entydig ansvarsdeling, offentlig kompleksitet, incita-

mentsstrukturer, offentlig fleksibilitet, risikoallokering og forandringsomfang, drives primært af ansvarsplaceringen af

Blandt de 16 spørgeskemarespondenter har 8 erfaring med konsortiedannelse og udvist interesse for opgaverne

–

og tidligere

projekter afslører ~5 mulige kombinationer. Derudover har en interviewperson peget på tre sandsynlige konsortiekonstruktioner

TRU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 333: Spm. om ministeren vil oversende en kopi af Quartz-rapporten om fremtidens S-togsdrift, til transportministeren

koordinerings- og integrationsopgaverne, driftsopgaven og infrastrukturopgaverne, der medfører visse fordele og

ulemper i hver model. Derfor giver modelevalueringen ikke anledning til at kunne fravælge en eller flere af modeller-

ne, da de hver især har både styrker og svagheder, og valget vil afhænge af, hvorledes de enkelte styrker og svag-

heder vægtes. Det følgende beskriver nogle af de afvejninger, som man skal gøre sig ift. vægtningen af de enkelte

kritierier.

Jo mere koordinerings- og integrationsansvar, der placeres i konsortiet og dermed jo mindre koordineringsansvar, der

er på offentlige hænder, des mere reduceres den offentlige kompleksitet. Omvendt vil den offentlige fleksibilitet blive

mindre i takt med at koordinerings-, integrations- og samlet driftsansvar overdrages til konsortiet, og behovet for en

grundig infrastrukturbelysning vil øges jo flere infrastrukturopgaver, der placeres i konsortiet på en lang kontrakt.

Denne belysning skal principielt finde sted både ved udbud og ved kontraktafslutning med henblik på at sikre, at

infrastrukturen tilbageoverdrages i kontraktmæssig stand. Dette er særligt vigtigt i Konsortiemodellen, men i et vist

omfang også gældende for Hybridmodellen, se nedenfor.

Valget af Konsortiemodellen vil stille større krav til den offentlige kontraktparts evne til at kravspecificere den stillede

opgave tydeligt og entydigt med henblik på at minimere behovet for fremtidige tillægskontrakter. Derudover afhænger

forandringsomfanget af, hvor meget ansvar der bibeholdes på offentlige hænder, og dermed hvor stor/lille styrings-

opgaven er for offentlig part, samt hvorvidt driftsansvaret placeres hos DSB eller konsortiet. Forandringsomfanget er

således størst i Konsortiemodellen og mindst i Indkøbsmodellen. Uanset valg af model vil forandringsomfanget imid-

lertid være betydeligt, da det er givet at udliciteringsgraden på det udførende niveau vil øges markant på tværs af de

enkelte modeller.

Konsortiemodellens lange og samlede kontraktregime vil indeholde en risiko for efterfølgende behov forudarbejdelse

af tillægskontrakter, enten p.g.a. uhensigtsmæssigheder i det oprindelige udbudsmateriale, som burde kunne have

været undgået, eller pga. forhold, som skyldes at udviklingen i samfundet har ændret på de trafikale behov.

Indkøbsmodellens højere fleksibilitet vil mindske denne risiko, idet de flere og kortere kontrakter vil være mere flek-

sible i forhold til justeringer om end justeringer i en kontrakt kan afstedkomme behov for simultane justeringer i andre

kontrakter og dermed også i Indkøbsmodellen resultere i en vis kompleksitet og mangel på fleksibilitet.

Modelvalget afhænger i høj grad af, hvor meget ansvar man ønsker, at det private skal tage for koordinering og inte-

gration og dermed reducere den offentlige kompleksitet målt op imod hensynet til fremtidig kontraktuel fleksibilitet hos

den offentlige part og det politiske niveau. Derudover spiller det ind i, hvilken grad man vil være i stand til at belyse

infrastrukturens tilstand. Se en opsummering af modelvariationen i

Figur 46.