SOU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 537: Spm. om en kommune er forpligtet til – og eventuelt indenfor hvilken tidsramme – at genoptage sagsbehandlingen i en sag, når den får kendskab til, at en afgørelse er i strid med bindende retskilde som f.eks. en principafgørelse, til social- og indenrigsministeren

Social- og Indenrigsudvalget 2019-20
SOU Alm.del
Offentligt

2016-33

Genoptagelse af stort antal sager af egen drift. Manglende

meddelelse af afgørelsen. Ugyldighed

4. juli 2016

En kommune havde i godt 100 sager om gensidig forsørgelsespligt ikke med-

delt afgørelsen til begge parter, men kun til kontanthjælpsmodtageren. Da

kommunen blev opmærksom på meddelelsesfejlen, gjorde den begge parter i

sagerne bekendt med afgørelsen, men ændrede ikke afgørelsens virknings-

tidspunkt. Kommunen mente ikke, at den skulle efterbetale kontanthjælp, fordi

borgerne havde modtaget ”den korrekte ydelse”.

På baggrund af enkelte konkrete afgørelser fra Ankestyrelsen vurderede om-

budsmanden, at kommunen ikke kunne ”reparere” meddelelsesfejlen ved ef-

terfølgende at gøre begge parter bekendt med afgørelsen eller ved at træffe

en ny afgørelse over for begge parter med tilbagevirkende kraft.

På den baggrund havde kommunen efter ombudsmandens opfattelse pligt til

at omgøre alle de oprindelige afgørelser og efterbetale ydelser på det tids-

punkt, hvor det på grundlag af konkrete afgørelser fra Ankestyrelsen måtte stå

klart for kommunen, at den ikke kunne reparere meddelelsesfejlen. Ombuds-

manden kritiserede, at det ikke var sket.

Efter ombudsmandens opfattelse havde kommunen derfor pligt til på ny af

egen drift at genoptage sagerne (hvor det ikke allerede var sket), omgøre af-

gørelserne og efterbetale de beløb, som kommunen havde modregnet i kon-

tant- eller uddannelseshjælpen, eventuelt indtil der blev truffet en afgørelse

over for begge parter/samleveren.

Ombudsmanden henstillede på denne baggrund til kommunen på ny at gen-

optage sagerne af egen drift og foretage en sådan efterbetaling.

(Sag nr. 15/04738)

Forvaltningsret

111.2 – 114.5 – 11.9 –

25.9

Herunder gengives ombudsmandens udtalelse i sagen efterfulgt af en sags-

fremstilling:

SOU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 537: Spm. om en kommune er forpligtet til – og eventuelt indenfor hvilken tidsramme – at genoptage sagsbehandlingen i en sag, når den får kendskab til, at en afgørelse er i strid med bindende retskilde som f.eks. en principafgørelse, til social- og indenrigsministeren

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

Ombudsmandens udtalelse

1. Indledning

Sagen vedrører afgørelser truffet efter regler om gensidig forsørgelsespligt

mellem samlevende, der blev indsat i lov om aktiv socialpolitik ved lov nr. 894

af 4. juli 2013 (gældende fra 1. januar 2014). Reglerne blev afskaffet igen pr.

1. januar 2016 (lov nr. 1522 af 27. december 2014 om ændring af bl.a. lov om

aktiv socialpolitik).

Ankestyrelsen har i principafgørelse 49-14 bl.a. udtalt, at en afgørelse om

gensidig forsørgelsespligt skal meddeles til både modtageren af kontant- eller

uddannelseshjælp og dennes samlever. I principafgørelse 37-15 har Ankesty-

relsen fastslået, at manglende meddelelse til begge parter af en afgørelse om

gensidig forsørgelsespligt betyder, at afgørelsen ikke har retsvirkning, før den

er meddelt begge parter.

Brønderslev Kommune har i sager, hvor kommunen ikke oprindeligt havde

givet meddelelse om afgørelsen om gensidig forsørgelsespligt til begge par-

ter, efterfølgende meddelt afgørelsen til begge parter, men kommunen har

ikke ændret afgørelsens virkningstidspunkt og har ikke efterbetalt ydelser frem

til tidspunktet for meddelelsen af afgørelsen til begge parter.

Min undersøgelse vedrører således spørgsmålet om, hvorvidt Brønderslev

Kommune har kunnet rette meddelelsesfejlen i de pågældende sager ved ef-

terfølgende at give meddelelse om afgørelsen til begge parter, men fastholde

den oprindelige afgørelses virkningstidspunkt (træffe en ny afgørelse over for

begge parter med tilbagevirkende kraft). Eller om kommunen havde pligt til af

egen drift at genoptage og omgøre afgørelserne med virkning fra det tids-

punkt, hvor afgørelsen efterfølgende blev meddelt begge parter.

2. Retsgrundlaget

2.1. Betydningen af den manglende meddelelse af afgørelser til begge

parter

Ankestyrelsen har i principafgørelse 37-15, der blev offentliggjort den 8. juli

2015, taget stilling til betydningen af manglende meddelelse til begge parter af

en afgørelse om gensidig forsørgelsespligt mellem samlevende. I principafgø-

relsens resumé er anført følgende:

2/25

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

”En afgørelse om at anse to personer for samlevende efter aktivlo-

vens § 2 b skal meddeles begge parter

Både den person, der ansøger om eller modtager hjælp, og dennes

sambo er part i sagen.

Kommunen skal meddele afgørelsen individuelt til begge parter.

Det er ikke tilstrækkeligt, at parten får underretning om afgørelsen på an-

den måde – f.eks. via sin sambo.

…

Afgørelsen har ikke virkning, før den er meddelt begge parter

Meddelelse af afgørelsen er en grundlæggende betingelse for, at afgø-

relsen kan få retsvirkning efter sit indhold.

Afgørelsen kan ikke håndhæves, før såvel ansøger som samlever har

fået afgørelsen meddelt. Det betyder, at kommunen ikke kan beregne

hjælpen til ansøgeren på grundlag af samleverens indtægter eller for-

mue, før afgørelsen er meddelt begge parter.

Kommunens afgørelse om samliv og gensidig forsørgelsespligt har ikke

retsvirkning, før den er meddelt begge parter.”

Ankestyrelsen har således vurderet, at der i tilfælde af manglende meddelelse

af afgørelsen om gensidig forsørgelsespligt til begge parter er tale om en fejl,

der medfører ugyldighed.

Dette er i overensstemmelse med den almindelige retsopfattelse. Det antages

således, at der gælder en almindelig retsgrundsætning (eller retssædvane)

om, at afgørelser skal meddeles til afgørelsens adressat og andre parter i sa-

gen for at få virkning efter deres indhold. Manglende meddelelse af en afgø-

relse er en væsentlig retlig mangel, og retsvirkningen heraf er, at afgørelsen

er ugyldig og ikke kan håndhæves.

Jeg henviser til Steen Rønsholdt, Forvaltningsret – Retssikkerhed. Proces.

Sagsbehandling, 4. udgave (2014), side 507 ff. og side 518, Karsten Revs-

bech m.fl., Forvaltningsret – Sagsbehandling, 7. udgave (2014), side 325 ff.

og side 373 ff., Karsten Loiborg og Jon Andersen m.fl., Forvaltningsret, 2. ud-

gave (2002), side 602 ff. og side 857, samt Niels Fenger, Forvaltningsloven

med kommentarer (2013), side 610.

3/25

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

Af forarbejderne til reglerne (se sagsfremstillingen nedenfor) fremgår det og-

så, at afgørelsen om gensidig forsørgelsespligt skulle meddeles til begge par-

ter, og at kommunens afgørelse indebar en vigtig ændring af retsstillingen

også for samleveren, bl.a. ved at kommunen efter omstændighederne hos

samleveren ville kunne opkræve beløb, der var udbetalt til ydelsesmodtage-

ren.

På baggrund af ovenstående kan Ankestyrelsens vurdering ikke give mig an-

ledning til bemærkninger.

Der vil således være tale om ugyldighed, uanset om afgørelsen indholds-

mæssigt er i overensstemmelse med reglerne på området, og uden at der

skal foretages en konkret vurdering af, om fejlen har haft væsentlig betydning

for afgørelsen.

Principafgørelser fra Ankestyrelsen er bindende og skal derfor følges, når

myndighederne træffer afgørelse i tilsvarende sager.

2.2. Konsekvenser af en underkendelse af en afgørelse eller en praksis

Hvis en afgørelse ændres af f.eks. en klagemyndighed, har myndigheden

(kommunen) pligt til at rette sig efter denne myndigheds afgørelse, medmin-

dre den lider af åbenbare eller grove mangler. Jeg henviser bl.a. til Hans B.

Thomsen, Pernille Christensen og Lise Brandi-Hansen, Lov om kommunernes

styrelse, 2. udgave (2010), side 413 f. og 445, og Jens Garde og Karsten

Revsbech, Kommunalret, 3. udgave (2011), side 115, samt Højesterets dom i

Ugeskrift for Retsvæsen 1990, side 892, kommenteret i Ugeskrift for Retsvæ-

sen 1991 B, side 147 ff.

Hvis myndighedens retsanvendelse eller praksis er blevet underkendt i den

konkrete afgørelse fra klagemyndigheden, er myndigheden desuden forpligtet

til at ændre sin praksis fremover.

Herudover antages det, at hvis en myndigheds retsanvendelse eller praksis er

blevet underkendt i en konkret sag, er myndigheden normalt forpligtet til at

genoptage ikke blot afgørelsen i den konkrete sag, men også allerede afgjorte

tilsvarende sager af egen drift, og eventuelt træffe en ny afgørelse i sagerne.

Det gælder også, når en myndighed på baggrund af en principafgørelse fra

Ankestyrelsen bliver opmærksom på, at myndighedens retsanvendelse eller

praksis er (eller ville blive) underkendt.

Baggrunden er dels, at det er mest nærliggende, når der er tale om en retlig

mangel, at det offentlige bærer ansvaret, og dels at det ud fra et lighedssyns-

punkt vil være den rimeligste løsning over for borgerne.

4/25

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

Pligten til genoptagelse gælder dog kun, hvis myndigheden samtidig vil være

forpligtet til at omgøre afgørelsen.

Ved vurderingen af, om en myndighed er forpligtet til at omgøre afgørelser

som følge af en ændring eller underkendelse af praksis (fra f.eks. klagein-

stansen), kan der ifølge Lis Sejr og Jens Vedsted-Hansen, Anke og genopta-

gelse i principielle sager (1990), side 166 ff., side 186 ff. og side 192 ff., bl.a.

lægges vægt på følgende: 1) spørgsmålets grundlæggende karakter, 2) grov-

heden af fejlen, 3) intensiteten af indgrebet og 4) administrative hensyn. Det

anføres, at kriteriet om fejlens grovhed må tillægges særlig vægt, og at der vil

bestå en ubetinget omgørelsespligt ved særligt grove (åbenbare) fejl.

Ifølge Karsten Loiborg m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), side 946, må

der ved besvarelsen af spørgsmålet om, hvornår forvaltningen er forpligtet til

af egen drift at omgøre en afgørelse, især lægges vægt på, om forvaltningens

tidligere retsanvendelse eller praksis har været udtryk for en mere eller mindre

klar ulovlighed (om der i den ene ende af skalaen er truffet ugyldige afgørelser

eller har været tale om en uforsvarlig – og efter omstændighederne erstat-

ningspådragende – forvaltning, eller der i den anden ende af skalaen har væ-

ret tale om en undskyldelig retsvildfarelse eller et valg mellem to for så vidt

lige gode retsopfattelser). Og for det andet om en genoptagelse af sagerne af

egen drift vil volde større eller mindre administrative vanskeligheder (om det i

den ene ende af skalaen vil være faktisk umuligt eller dog særdeles vanskeligt

og overordentligt ressourcekrævende at finde frem til de relevante sager, eller

det i den anden ende af skalaen vil være forholdsvis ukompliceret, på bag-

grund af de oplysninger og de registreringssystemer myndigheden har, at fin-

de frem til sagerne).

Hvis det volder større vanskeligheder, f.eks. fordi det er forholdsvis komplice-

ret at finde frem til de relevante sager, eller der er tale om et meget stort antal

sager, bør myndigheden i stedet generelt informere offentligheden om bor-

gernes mulighed for selv at rette henvendelse til myndigheden for at søge om

at få deres tidligere afgjorte sager genoptaget. Dette kan f.eks. ske gennem

medierne og ved opslag på myndighedens hjemmeside.

Jeg henviser til Jon Andersen og Karsten Loiborg m.fl., Forvaltningsret, 2.

udgave (2002), side 383 og side 946 ff., Sten Bønsing, Almindelig Forvalt-

ningsret, 3. udgave (2013), side 270 f., Niels Fenger, Forvaltningsloven med

kommentarer (2013), side 279 f., Karsten Revsbech m.fl., Forvaltningsret –

Sagsbehandling, 7. udgave (2014), side 126 ff., Lis Sejr og Jens Vedsted-

Hansen, Anke og genoptagelse i principielle sager (1990), side 189 og 199 ff.,

og Kaj Larsen, Juristen 1991, side 257 ff.

Jeg henviser også til Folketingets Ombudsmands beretning for 1981, side 245

ff., 1990, side 266 ff., 1997, side 183 ff., og 2003, side 357 ff.

5/25

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

3. Min vurdering

3.1. Brønderslev Kommunes opfattelse af betydningen af den manglen-

de meddelelse af afgørelser til begge parter

3.1.1.

Det fremgår af sagen (se sagsfremstillingen nedenfor), at Brønderslev

Kommune ikke meddelte den oprindelige afgørelse om gensidig forsørgelses-

pligt til begge parter i 109 sager.

Ifølge Ankestyrelsens retsopfattelse (jf. pkt. 2.1) har afgørelserne i de pågæl-

dende sager ingen retsvirkning, før afgørelserne efter genoptagelse eventuelt

meddeles begge parter/samleveren.

Brønderslev Kommune har ikke bestridt, at det var en fejl, at kommunen ikke

meddelte afgørelsen om gensidig forsørgelsespligt til begge parter i sagerne,

og kommunen har efterfølgende (i marts/april 2015) udsendt nye afgørelses-

breve til begge parter. I disse breve har kommunen fastholdt de oprindelige

afgørelser og deres virkningstidspunkt.

3.1.2.

Ifølge kommunens supplerende udtalelse af 29. januar 2016 til mig er

kommunen imidlertid ”ikke enig i, at afgørelserne ikke er gyldige”. Kommunen

vurderer heller ikke, at der er begået fejl i sagerne. Jeg må forstå, at kommu-

nen hermed mener, at der ikke er begået fejl, der har haft betydning for gyl-

digheden af afgørelserne.

Kommunen har begrundet sin opfattelse med, ”at borgerne har modtaget den

korrekte ydelse ud fra beregningen om gensidig forsørgelsespligt, og begge

parter har medvirket aktivt måned efter måned i beregningen af ydelsen”.

Kommunen har desuden anført, at ”begge parter har erklæret sig samlevende

og været vidende om betingelserne omkring beregningen af den udbetalte

kontanthjælp”.

I udtalelsen af 14. december 2015 henviste kommunen desuden til en konkret

afgørelse (af 6. november 2015) fra Ankestyrelsen, hvori Ankestyrelsen afvi-

ste at behandle en klage over en afgørelse af 18. marts 2014 fra kommunen

på grund af overskridelse af klagefristen. Da Ankestyrelsen ikke havde set

bort fra overskridelsen af klagefristen i denne sag, har Brønderslev Kommune

ifølge den supplerende udtalelse af 29. januar 2016 antaget, ”at Ankestyrel-

sen ikke vurderede, at der har været tale om sagsbehandlingsfejl”. Det frem-

går af denne udtalelse, at afgørelsen af 18. marts 2014 kun blev meddelt kon-

tanthjælpsmodtageren.

3.1.3.

Jeg forstår kommunens udtalelser sådan, at kommunen mener, at afgø-

relserne om gensidig forsørgelsespligt er gyldige, selv om de ikke er meddelt

begge parter,

fordi

de indholdsmæssigt er i overensstemmelse med reglerne

6/25

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

på området,

fordi

begge parter i samlivserklæringer selv har angivet sig som

samlevende, og

fordi

samleverne har medvirket (ved fremsendelse af lønsed-

ler mv.) og været vidende om afgørelserne.

Jeg forstår endvidere, at kommunen mener, at Ankestyrelsens afgørelse af 6.

november 2015 understøtter kommunens opfattelse af, at der ikke var begået

fejl i denne sag – og dermed heller ikke i de andre sager, hvor afgørelsen ikke

var meddelt begge parter.

3.2. Nærmere om Ankestyrelsens afgørelser på området

3.2.1.

I en afgørelse af 16. februar 2015 erklærede Ankestyrelsen kommu-

nens afgørelse om gensidig forsørgelsespligt for ugyldig på grund af mang-

lende partshøring og meddelelse af afgørelsen til begge parter og ophævede

kommunens afgørelse.

Af Ankestyrelsens afgørelse fremgår det ikke udtrykkeligt, at afgørelsen var

ugyldig allerede på grund af den manglende meddelelse af afgørelsen.

Men det var udtrykkeligt anført, at det forhold, at afgørelsen var ugyldig, be-

tød, at kommunen ikke kunne pålægge gensidig forsørgelsespligt. Af referat

af et møde i beskæftigelsesudvalget den 13. april 2015 fremgår det, at kom-

munen i bl.a. denne sag har efterbetalt modregnede ydelser.

3.2.2.

Den 8. juli 2015 offentliggjorde Ankestyrelsen principafgørelse 37-15,

hvoraf det tydeligt fremgår, at afgørelser, der ikke er meddelt begge parter, er

ugyldige, ligesom det fremgår, hvad retsvirkningen heraf er.

Ankestyrelsen traf efterfølgende flere afgørelser i konkrete sager fra Brøn-

derslev Kommune, hvori Ankestyrelsen anså kommunens afgørelser om gen-

sidig forsørgelsespligt for ugyldige – bl.a. den 29. juli, 18. august, 6. oktober

og 26. oktober 2015 (se sagsfremstillingen nedenfor).

3.2.3.

I alle de nævnte sager havde kommunen − efter den oprindelige afgø-

relse − sendt en ny afgørelse til begge parter/samleveren.

I de tre førstnævnte sager blev kommunens oprindelige afgørelser erklæret

ugyldige, ”indtil” afgørelserne blev meddelt begge parter, og Ankestyrelsen

ændrede kommunens afgørelser om beregning af hjælp til ydelsesmodtage-

ren på baggrund af samleverens indtægt/formue. I den sidstnævnte sag mod-

tog ydelsesmodtageren ikke længere hjælp efter aktivloven på det tidspunkt,

hvor afgørelsen blev meddelt begge parter, og Ankestyrelsen ophævede der-

for kommunens afgørelser.

7/25

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

Af alle Ankestyrelsens afgørelser fremgår det udtrykkeligt, at Ankestyrelsens

ændring (i sidstnævnte tilfælde ophævelse) af kommunens afgørelser betød,

at borgerne havde ret til fuld hjælp – i de tre førstnævnte afgørelser for perio-

den, indtil afgørelserne blev meddelt begge parter.

Af afgørelserne af 29. juli, 18. august og 6. oktober 2015 fremgik det også

udtrykkeligt, at Ankestyrelsen anså parterne for samlevende, og at de materi-

elle betingelser i aktivloven for at pålægge gensidig forsørgelsespligt derfor

var opfyldt, dvs. at Ankestyrelsen konstaterede ugyldighed, uanset at de ma-

terielle betingelser var opfyldt.

I afgørelsen af 29. juli 2015 skrev Ankestyrelsen bl.a., at det forhold, at sam-

leveren løbende havde indsendt lønsedler til beregning af kontanthjælpen,

ikke var udtryk for, at afgørelsen om samliv var meddelt samleveren. Under

henvisning til principafgørelse 37-15 skrev Ankestyrelsen også, at det ikke er

tilstrækkeligt, at parten får underretning om afgørelsen på anden vis, f.eks. fra

sin sambo.

I afgørelsen af 18. august 2015 skrev Ankestyrelsen bl.a., at den omstændig-

hed, at ydelsesmodtageren på sin ansøgning om hjælp til forsørgelse havde

angivet sig som samlevende med den anden part, og at begge parter havde

underskrevet erklæringen, ikke kunne føre til, at Ankestyrelsen anså kommu-

nens afgørelse om samliv for gyldig, før den blev meddelt begge parter. An-

kestyrelsen afviste endvidere kommunens anmodning om at få sagen be-

handlet som principiel eller generel og henviste til sine principafgørelser.

Til et anbringende fra parten om, at det var ulovligt at pålægge gensidig for-

sørgelsespligt med tilbagevirkende kraft, bemærkede Ankestyrelsen, at den

havde fundet afgørelsen ugyldig, indtil den var meddelt begge parter.

I sagen om Ankestyrelsens afgørelse af 6. oktober 2015 havde Brønderslev

Kommune den 3. januar 2014 truffet afgørelse om gensidig forsørgelsespligt

uden afgørelsesbrev til samleveren, og den 26. marts 2015 traf kommunen en

ny afgørelse om at anse de pågældende parter for samlevende i aktivlovens

forstand ”[m]ed virkning fra den 1. januar 2014”.

I afgørelsen af 26. oktober 2015 anså Ankestyrelsen afgørelser af 20. januar

2014 og 14. april 2015 fra Brønderslev Kommune for ugyldige. I forhold til af-

gørelsen af 14. april 2015 anførte Ankestyrelsen, at den var ”ugyldig, da den

alene angår perioden fra den 22. januar 2014 til den 30. september 2014, og

således er tillagt tilbagevirkende kraft”. Ankestyrelsen skrev også, at den om-

stændighed, at begge parter havde underskrevet en samlivserklæring, ikke

kunne føre til et andet resultat, da kommunens (oprindelige) afgørelse af 20.

januar 2014 ikke var meddelt samleveren.

8/25

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

3.2.4.

Ankestyrelsen har således i de konkrete afgørelser underkendt kom-

munens opfattelse, hvorefter afgørelserne var gyldige trods manglende med-

delelse af afgørelsen, fordi de indholdsmæssigt var i overensstemmelse med

reglerne i aktivloven, og borgeren derfor havde modtaget den ydelse, som

han eller hun var berettiget til efter reglerne.

Ankestyrelsen har også underkendt kommunens opfattelse, hvorefter afgørel-

serne var gyldige på grund af begge parters underskrift på ansøgning og sam-

livserklæring og på grund af samleverens medvirken under sagens behand-

ling ved fremsendelse af lønsedler mv. og kendskab til afgørelsen (og grund-

laget herfor).

Ankestyrelsens vurdering af kommunens anbringender kan ikke give mig an-

ledning til bemærkninger. Jeg henviser nærmere til pkt. 2.1 ovenfor.

3.2.5.

Hvad angår kommunens henvisning til Ankestyrelsens afgørelse af 6.

november 2015 bemærker jeg, at det ikke fremgår af de for mig foreliggende

oplysninger om denne sag, at Ankestyrelsen ved sin behandling af sagen var

gjort bekendt med eller opmærksom på, at den oprindelige afgørelse ikke var

sendt til begge parter. Efter min opfattelse kan kommunen derfor ikke tage

Ankestyrelsens afgørelse i denne – enkeltstående – sag til indtægt for, at

kommunens praksis for behandling af sager, hvor der ikke blev givet medde-

lelse om afgørelsen til begge parter, har været korrekt. Ankestyrelsen har da

også i afgørelserne af 29. juli og 6. oktober 2015 set bort fra overskridelse af

klagefristen, netop fordi afgørelsen ikke var meddelt begge parter.

Af sagen, hvori Ankestyrelsen traf afgørelse den 6. oktober 2015, fremgår det,

at kommunen (ligesom i sagen, hvor Ankestyrelsen traf afgørelse den 16. fe-

bruar 2016) efterbetalte ydelser for perioden, indtil afgørelsen blev meddelt

begge parter. Jeg går ud fra, at kommunen også i de andre konkrete sager,

som Ankestyrelsen har omgjort, har efterbetalt ydelser til parterne.

3.2.6.

På baggrund af kommunens efterbetaling af ydelser i de konkrete sager

må jeg lægge til grund, at kommunen har taget Ankestyrelsens konkrete afgø-

relser til efterretning.

På trods af Ankestyrelsens underkendelse af kommunens anbringender til

støtte for at anse afgørelserne for gyldige trods manglende meddelelse til

begge parter, og på trods af at kommunen har taget Ankestyrelsens retsopfat-

telse i de konkrete sager til efterretning, har kommunen ikke anset afgørelser-

ne i alle de øvrige sager om gensidig forsørgelsespligt for at være uden rets-

virkning og har ikke omgjort afgørelserne.

9/25

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

3.3. Var der pligt til at genoptage og omgøre afgørelserne i de øvrige sa-

ger af egen drift, eller kunne meddelelsesfejlen rettes ved at meddele

den oprindelige afgørelse til begge parter?

3.3.1.

En myndighed, der får underkendt en retsanvendelse eller praksis, an-

tages normalt at være forpligtet til af egen drift at genoptage tilsvarende alle-

rede afgjorte sager, hvis det ikke volder større administrative vanskeligheder

at identificere de relevante sager/finde dem frem og genoptage dem. Det

gælder dog kun, hvis myndigheden samtidig vil være forpligtet til at omgøre

afgørelsen, dvs. ophæve afgørelsen og eventuelt træffe en ny afgørelse (jf.

pkt. 2.2 ovenfor).

Tilsvarende er en myndighed, der får tilsidesat en afgørelse som ugyldig på

grund af grundlæggende fejl som f.eks. manglende meddelelse af afgørelsen,

normalt forpligtet til af egen drift at genoptage og omgøre andre sager med

samme fejl.

3.3.2.

Under henvisning til det, som jeg har anført under pkt. 2.1 om fejlens

karakter, og de hensyn, der fremgår af pkt. 2.2, må Brønderslev Kommune

efter min opfattelse anses for forpligtet til af egen drift at genoptage og omgø-

re eventuelle afgørelser i andre tilsvarende sager, hvor den oprindelige afgø-

relse om gensidig forsørgelsespligt ikke er meddelt begge parter. Det gælder,

når sagerne er identificeret/kan findes frem, og det ikke er en for stor admini-

strativ byrde at gennemgå og genoptage sagerne (f.eks. på grund af antallet).

Ifølge referat af møde i beskæftigelsesudvalget den 2. marts 2015 blev det på

mødet besluttet, at Brønderslev Kommune skulle foretage en fornyet behand-

ling af sagerne. Der blev efterfølgende (efter partshøring) sendt nye afgørel-

ser ud til 67 par, der fortsat modtog ydelser, og kommunen ville partshøre 32

par, som ikke længere modtog ydelser (se sagsfremstillingen nedenfor).

På baggrund af referatet var jeg usikker på, om kommunen havde genoptaget

de pågældende sager og truffet nye afgørelser. Derfor bad jeg i min supple-

rende høring af 19. januar 2016 kommunen om at oplyse, om der var foreta-

get en fornyet gennemgang af alle sagerne, og om der var truffet nye afgørel-

ser, eventuelt med tilbagevirkende kraft.

Kommunen har i sin supplerende udtalelse af 29. januar 2016 oplyst, at der

ikke er truffet nye afgørelser (med tilbagevirkende kraft) i de sager, hvor afgø-

relsen ikke var meddelt begge parter, men at den oprindelige afgørelse, om at

parterne blev anset for samlevende, blev meddelt begge parter.

Jeg forstår umiddelbart kommunen således, at den i de pågældende sager

efterfølgende (i marts/april 2015) har ”meddelt” den oprindelige afgørelse til

samleveren.

10/25

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

Af de konkrete afgørelser fra Ankestyrelsen i sommeren/efteråret 2015, som

jeg har nævnt ovenfor, må jeg imidlertid forstå, at kommunen traf nye afgørel-

ser over for begge parter med samme virkningstidspunkt som den oprindelige

afgørelse til ydelsesmodtageren.

3.3.3.

Jeg lægger således til grund, at kommunen af egen drift har gennem-

gået og genoptaget sagerne og udsendt nye afgørelser til begge parter, men

kommunen har ikke omgjort sine oprindelige afgørelser og efterbetalt mod-

regnede ydelser.

Da samleveren i de pågældende sager først i marts/april 2015 har fået med-

delt en afgørelse om gensidig forsørgelsespligt, som var tillagt virkning fra

tidspunktet for den oprindelige afgørelse til ydelsesmodtageren, må der være

tale om, at der i forhold til samleveren er truffet en ny afgørelse med tilbage-

virkende kraft til tidspunktet for den oprindelige afgørelse.

Af skrivelse af 2. marts 2015 fra Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering

(STAR), der blev offentliggjort den 13. marts 2015, fremgik det tydeligt, hvad

konsekvensen er, hvis afgørelsen om gensidig forsørgelsespligt ikke er med-

delt begge parter (se sagsfremstillingen nedenfor).

Også af en redegørelse af 26. marts 2015 fra Kommunernes Landsforening

(KL) fremgår det udtrykkeligt, at parterne – hvis en afgørelse blev anset for

ugyldig – skulle ”stilles, som om afgørelsen ikke var truffet”. Det fremgår også,

at det som udgangspunkt kræver sikker hjemmel, hvis en myndighed skal

træffe bebyrdende afgørelser med tilbagevirkende kraft (se sagsfremstillingen

nedenfor).

I principafgørelse 37-15 fra Ankestyrelsen blev det slået fast, at manglende

meddelelse af afgørelsen til begge parter medfører ugyldighed.

I Ankestyrelsens afgørelser fra sommeren/efteråret 2015 i Brønderslev Kom-

munes sager blev det fastslået over for kommunen, at kommunen ikke kunne

træffe afgørelse om gensidig forsørgelsespligt med tilbagevirkende kraft, men

at afgørelsen først kunne få virkning fra det tidspunkt, hvor den var meddelt

begge parter (jf. pkt. 3.2.3).

3.3.4.

Det er således ikke muligt at ”reparere” en fejl i form af manglende

meddelelse af en afgørelse ved (blot) efterfølgende at give parten meddelelse

om afgørelsen (eller træffe en ny afgørelse med samme virkningstidspunkt,

dvs. med tilbagevirkende kraft).

Jeg henviser i den forbindelse også til Sten Bønsing, Almindelig Forvaltnings-

ret, 3. udgave (2013), side 291, og Højesterets dom gengivet i Ugeskrift for

Retsvæsen U 2016.140. I denne sag havde en kommune truffet en afgørelse

11/25

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

om ophør af sygedagpenge med tilbagevirkende kraft, efter at en tidligere af-

gørelse herom var blevet erklæret for ugyldig. Højesteret fandt, at der ikke

efter sygedagpengeloven eller almindelige forvaltningsretlige grundsætninger

var grundlag for at tillægge den nye afgørelse tilbagevirkende kraft. Den opfat-

telse, som den tidligere afgørelse kunne have bibragt parten om hendes rets-

stilling, kunne efter Højesterets opfattelse ikke føre til, at afgørelsen blev tillagt

tilbagevirkende kraft.

Efter min opfattelse burde det på det tidspunkt, hvor principafgørelse 37-15

blev offentliggjort, eller i hvert fald fra det tidspunkt, hvor kommunen modtog

den første afgørelse fra Ankestyrelsen (som jeg umiddelbart har forstået var

den 29. juli 2015), der erklærede kommunens afgørelse for ugyldig, have stå-

et kommunen klart, at den ikke kunne ”reparere” meddelelsesfejl ved blot at

gøre begge parter/samleveren bekendt med den oprindelige afgørelse til

ydelsesmodtageren eller ved at træffe en ny afgørelse med tilbagevirkende

kraft.

Det burde på denne baggrund også senest fra dette tidspunkt have stået

kommunen klart, at den havde pligt til at omgøre andre afgørelser med sam-

me meddelelsesfejl og efterbetale ydelser, indtil det tidspunkt hvor der even-

tuelt blev truffet en ny afgørelse over for begge parter. Jeg lægger herved

vægt på, at sagerne var identificeret, og at der ikke var tale om så mange sa-

ger, at det ville være en for stor administrativ byrde for kommunen.

3.3.5.

Kommunen havde derfor ikke kun pligt til på ny at genoptage og omgø-

re de afgørelser, der er blevet underkendt af Ankestyrelsen (og eventuelle

afgørelser, der er blevet klaget over), hvor afgørelsen ikke var meddelt begge

parter, men også alle andre afgørelser med samme meddelelsesfejl.

Hvis betingelserne for gensidig forsørgelsespligt fortsat var opfyldt, kunne

kommunen træffe nye afgørelser herom (som kommunen også gjorde i

marts/april 2015), men først med virkning fra meddelelsen af de nye afgørel-

ser til begge parter/samleveren. Hvis betingelserne ikke længere var opfyldt,

måtte kommunen ophæve de oprindelige afgørelser.

4. Opsamling

Efter min gennemgang af sagen er det min opfattelse, at kommunen navnlig

efter modtagelsen af afgørelsen af 16. februar 2015 fra Ankestyrelsen havde

pligt til at undersøge, om den manglende meddelelse af afgørelsen til begge

parter var en generel fejl, hvilket kommunen også gjorde.

Da kommunens praksis var blevet underkendt af Ankestyrelsen, var kommu-

nen desuden forpligtet til at ændre sin praksis fremover. Jeg lægger til grund,

12/25

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

at Brønderslev Kommune i overensstemmelse hermed ændrede sin sagsbe-

handling fremover, da kommunen blev opmærksom på den generelle medde-

lelsesfejl.

Kommunen havde endvidere pligt til af egen drift at genoptage de sager med

tilsvarende fejl, som kommunen herefter identificerede, hvilket kommunen

også gjorde ved i marts/april 2015 at partshøre og udsende nye afgørelser til

begge parter i disse sager.

Det er imidlertid min opfattelse, at kommunen ikke har kunnet ”reparere” fejlen

i form af manglende meddelelse af afgørelsen til begge parter ved efterføl-

gende at gøre begge parter/samleveren bekendt med afgørelsen eller ved at

træffe en ny afgørelse over for begge parter med tilbagevirkende kraft.

Kommunen havde derimod pligt til at omgøre de oprindelige afgørelser i sa-

gerne og efterbetale modregnede ydelser på det tidspunkt, hvor det måtte stå

klart for kommunen, at den ikke kunne reparere meddelelsesfejlen ved blot at

gøre parterne bekendt med den oprindelige afgørelse (jf. pkt. 3.3.4 ovenfor)

Det er efter min opfattelse kritisabelt, at det ikke er sket.

Efter min opfattelse har kommunen derfor pligt til på ny af egen drift at genop-

tage de identificerede sager (hvor det ikke allerede er sket), omgøre afgørel-

serne og efterbetale de beløb, som kommunen i henhold til reglerne om gen-

sidig forsørgelsespligt har modregnet i kontant- eller uddannelseshjælpen,

eventuelt indtil der blev truffet en afgørelse over for begge parter/samleveren.

Modtagerne af kontant- eller uddannelseshjælp har således ret til fuld hjælp,

indtil kommunen meddelte afgørelsen til begge parter (hvis betingelserne for

hjælp efter aktivloven i øvrigt var opfyldt).

Jeg henstiller på baggrund af ovenstående til kommunen på ny at genoptage

sagerne af egen drift og foretage en sådan efterbetaling.

Jeg beder kommunen om inden tre måneder fra datoen på dette brev at un-

derrette mig om, hvad der sker i anledning af min henstilling.

----

I brev af 25. oktober 2016 oplyste kommunen, at byrådet på et møde den 12.

oktober 2016 godkendte økonomiudvalgets indstilling om, at kommunen fulgte

ombudsmandens henstilling om at genoptage sagerne om gensidig forsørgel-

sespligt, omgøre afgørelserne og efterbetale de beløb, der var modregnet i

kontant- eller uddannelseshjælp til de berørte borgere. Af referatet af mødet i

13/25

OMBUDSMANDENS UDTALELSE

byrådet på kommunens hjemmeside fremgår det, at det drejede sig om i alt

108 sager.

Kommunen oplyste desuden, at kommunen forventede, at der ville være sket

efterbetaling inden udgangen af uge 45.

I brev af 3. november 2016 tog ombudsmanden det oplyste til efterretning og

meddelte kommunen, at han herefter ikke foretog sig mere i sagen.

14/25

BILAG – SAGSFREMSTILLING

Sagsfremstilling

Ved lov nr. 894 af 4. juli 2013 om ændring af bl.a. aktivloven blev der indsat

regler om gensidig forsørgelsespligt for samlevende i §§ 2 a-2 c i loven (lov-

bekendtgørelse nr. 806 af 1. juli 2015). Formålet var at skabe større ensartet-

hed mellem gifte og papirløst samlevende i kontanthjælpssystemet.

Reglerne er afskaffet igen pr. 1. januar 2016 (lov nr. 1522 af 27. december

2014 om ændring af bl.a. lov om aktiv socialpolitik), men gjaldt for de sager,

som denne udtalelse vedrører.

Kort fortalt blev der med reglerne indført en forsørgelsespligt mellem ugifte

samlevende, når begge var fyldt 25 år, og når en eller begge ansøgte om eller

modtog kontant- eller uddannelseshjælp. Kommunen skulle undersøge, om

nærmere angivne grundbetingelser og kriterier var opfyldt (§ 2 b, stk. 1 og 2). I

øvrigt kunne kommunen anse to personer for samlevende, når de havde et

samliv af ægteskabslignende karakter (§ 2 b, stk. 3).

Hvis kommunen mente, at betingelserne for at anse to personer for samle-

vende var opfyldt, skulle der foretages partshøring over, at kommunen anså

de pågældende for samlevende og forventede at træffe afgørelse om gensidig

forsørgelsespligt. Når kommunen havde truffet en sådan afgørelse, blev der

foretaget en beregning af uddannelses- eller kontanthjælp svarende til den,

der foretages for ægtefæller (dog kun med halv virkning), dvs. på grundlag af

samleverens indtægt/formue.

Hvis samleveren ikke opfyldte sin forsørgelsespligt, kunne kommunen udbeta-

le kontant- eller uddannelseshjælp til den trængende samlever og opkræve

beløb, der var blevet udbetalt, hos den anden samlever (aktivlovens § 97 a).

Den procedure, som kommunerne skulle følge i sager om gensidig forsørgel-

sespligt, er nærmere bekrevet i forarbejderne til loven (lovforslag nr. L 224 af

28. maj 2013, bemærkningerne til § 1, nr. 4). Heri er bl.a. anført følgende:

”Hvis det er fastslået, at ansøgeren opfylder tildelingsbetingelserne, skal

kommunen efter forslaget dernæst tage stilling til, om ansøgeren er sam-

levende, og dermed om en anden end kommunen har forsørgelsesplig-

ten over for samleveren. Denne afgørelse har betydning for udmålingen

af hjælpen.

Hvis ansøgeren, jf. ovenfor, anses for samlevende, er ansøgers sambo

part i sagen, og kommunen skal skriftligt meddele ansøgerens sambo,

hvilke oplysninger kommunen agter at træffe afgørelse på grundlag af.

Samboen anmodes heri om at afgive en udtalelse, jf. forvaltningslovens

§ 19. Partshøringen bør indeholde oplysning om, hvad forsørgelsesplig-

15/25

BILAG – SAGSFREMSTILLING

ten indebærer, fx at hver af de samlevende får pligt til at overlade den

anden part tilstrækkeligt til, at denne kan få fyldestgjort sit behov i fornø-

dent omfang.

Bestrides oplysningerne om fælles barn eller om registrering i ATP, vil

kommunen skulle undersøge forholdene nærmere. En sådan undersø-

gelse kan dels resultere i, at afgørelsen fastholdes, dels resultere i at re-

gisteroplysningerne bliver bragt i overensstemmelse med de faktiske for-

hold.

For så vidt angår personer, der allerede modtager kontanthjælp ved lo-

vens ikrafttræden, vil kommunen forud herfor skulle gennemgå oplysnin-

gerne med henblik på at undersøge, om modtageren opfylder kriterierne

for, at der kan konstateres gensidig forsørgelsespligt. Herefter vil kom-

munen skulle rette henvendelse i form af en agterskrivelse til de to per-

soner, som en afgørelse om gensidig forsørgelsespligt retter sig imod

med henblik på at modtage en udtalelse, jf. forvaltningslovens § 19. Hen-

vendelsen bør tillige indeholde oplysning om, hvad forsørgelsespligten

indebærer, fx at hver af de samlevende får pligt til at overlade den anden

part tilstrækkeligt til, at denne kan få fyldestgjort sit behov i fornødent om-

fang. Hvis de oplysninger, der danner grundlag for afgørelsen om samliv,

ikke bestrides af de to, afgørelsen retter sig imod, træffer kommunen af-

gørelse om, at parret har forsørgelsespligt over for hinanden, og hjælpen

vil fra lovens ikrafttrædelsestidspunkt blive beregnet efter disse bestem-

melser. Afgørelsen meddeles de to parter og ledsages af en klagevejled-

ning.”

Reglerne indebar, at hvis kommunen traf afgørelse om gensidig forsørgelses-

pligt, skulle kommunen herefter til brug for beregningen af hjælpen indhente

oplysninger om samleverens økonomiske forhold. Efter § 11 a, stk. 2, i rets-

sikkerhedsloven (lovbekendtgørelse nr. 1052 af 8. september 2015 om rets-

sikkerhed og administration på det sociale område) kan det ske uden samtyk-

ke fra andre offentlige myndigheder og arbejdsløshedskasser.

Om Brønderslev Kommunes administration af reglerne i forbindelse med gen-

nemførelsen af loven fremgår det af et referat af et møde i beskæftigelsesud-

valget den 2. marts 2015 og af kommunens udtalelse af 14. december 2015 til

mig, at kommunen i hver sag foretog en vurdering af, om samboende opfyldte

kriterierne i loven for at være samlevende.

Det fremgår endvidere, at der blev sendt en ”Erklæring om gensidig forsør-

gerpligt” til disse par.

Når kommunen havde modtaget denne erklæring, blev ydelsesmodtageren

partshørt, og der blev sendt en afgørelse med klagevejledning til ydelsesmod-

16/25

BILAG – SAGSFREMSTILLING

tageren, men samleveren blev ikke partshørt, og der blev ikke sendt en afgø-

relse til samleveren.

I udtalelsen af 14. december 2015 til mig er det uddybende oplyst, at begge

parter skulle skrive under på ansøgningen om kontanthjælp.

Den 5. august 2014 offentliggjorde Ankestyrelsen principafgørelse 49-14 om

gensidig forsørgelsespligt og manglende overholdelse af forvaltningslovens

regler om partshøring og begrundelse. Det fremgår heraf – i overensstemmel-

se med de ovennævnte lovbemærkninger – at kommunen skulle træffe afgø-

relse om samliv både over for ansøgeren og over for samboen.

Det fremgår af et referat af et møde i beskæftigelsesudvalget den 13. april

2015 (om partshøring ved gensidig forsørgelsespligt), at kommunen den 16.

februar 2015 modtog en afgørelse fra Ankestyrelsen, hvori Ankestyrelsen

havde erklæret kommunens afgørelse om gensidig forsørgelsespligt for ugyl-

dig på grund af manglende partshøring og afgørelsesbrev til samleveren.

Af afgørelsen, som jeg har indhentet fra kommunen, fremgik det dog ikke ud-

trykkeligt, at afgørelsen var ugyldig allerede på grund af den manglende med-

delelse af afgørelsen. Men det var udtrykkeligt anført, at det forhold, at afgø-

relsen var ugyldig, betød, at kommunen ikke kunne pålægge gensidig forsør-

gelsespligt.

Det var endvidere anført, at der – fordi der ikke længere blev ydet kontant-

hjælp – ikke var grundlag for, at kommunen skulle træffe en ny afgørelse, da

den først ville kunne få virkning fra det tidspunkt, hvor den var meddelt begge

parter. Af referatet af mødet i beskæftigelsesudvalget den 13. april 2015

fremgår det, at kommunen på det tidspunkt i denne sag (og i yderligere én

sag) havde efterbetalt ydelse med tilbagevirkende kraft.

På baggrund af Ankestyrelsens principafgørelse 49-14 blev Brønderslev

Kommunes behandling af sager herom taget op på mødet den 2. marts 2015 i

kommunens beskæftigelsesudvalg.

Af referatet af dette møde fremgår det, at forvaltningen foreslog, at man af-

ventede en orientering fra Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering

(STAR) om, hvorvidt der skulle træffes nye afgørelser i sagerne. Ifølge refera-

tet blev det imidlertid besluttet, at sagerne skulle tages op til fornyet behand-

ling.

STAR gennemgik i skrivelse nr. 9142 af 2. marts 2015 reglerne om gensidig

forsørgelsespligt og beskrev den sagsbehandling, der skulle finde sted, og

hvilken betydning forskellige sagsbehandlingsfejl har for afgørelsens gyldig-

17/25

BILAG – SAGSFREMSTILLING

hed. Af skrivelsen, der blev offentliggjort den 13. marts 2015, fremgår bl.a.

følgende:

”En afgørelse, om at et par skal anses for samlevende og derfor har gen-

sidig forsørgelsespligt efter lov om aktiv socialpolitik, skal for at have

virkning meddeles til dem, afgørelsen vedrører – dvs. til både ansøgeren

og samleveren. Afgørelsen har derfor ikke virkning førend den er meddelt

til begge parter, hvilket vil sige, at den ikke kan håndhæves, og at der i

kontanthjælpssystemet ikke kan beregnes uddannelses- eller kontant-

hjælp med gensidig forsørgelsespligt for samlevende, førend såvel an-

søger som samlever har fået afgørelsen meddelt.”

Kommunernes Landsforening (KL) udsendte den 26. marts 2015 en redegø-

relse om gensidig forsørgelsespligt. I redegørelsen er bl.a. det ovennævnte

afsnit fra STARs skrivelse citeret. Herudover har KL bl.a. skrevet således:

”I de tilfælde, hvor en sagsbehandlingsfejl konkret ikke har haft betydning

for afgørelsen, kan kommunen efter KL’s opfattelse lægge til grund, at

afgørelsen kan fastholdes som gyldig (forudsat,

at den er meddelt

begge parter)

[min fremhævelse]. (…)

…

I de tilfælde, hvor en afgørelse er behæftet med sagsbehandlingsfejl,

skal der foretages en konkret vurdering af, om fejlen er konkret væsentlig

med den virkning, at afgørelsen er ugyldig. I så fald skal parterne stilles,

som om afgørelsen ikke var truffet.

…

Konsekvensen er, at der ses bort fra den gensidige forsørgerpligt for ti-

den, indtil kommunen evt. træffer en ny, korrekt afgørelse om gensidig

forsørgerpligt.

…

Skal kommunen efterbetale kontanthjælp?

Da der ikke er hjemmel til at træffe afgørelse med tilbagevirkende kraft,

vil kommunerne i de sager, som er behæftet med konkret væsentlige

mangler, der medfører, at afgørelserne må betragtes som ugyldige, være

forpligtet til at efterbetale differencen mellem den reducerede kontant-

hjælp og den kontanthjælp, som ansøgeren ville have fået, såfremt der

ikke var truffet afgørelse om forsørgelsespligt for ansøgerens samlever.”

18/25

BILAG – SAGSFREMSTILLING

På mødet i beskæftigelsesudvalget den 13. april 2015 blev udvalget orienteret

om status i sagen.

Af referatet af mødet fremgår det, at Brønderslev Kommune havde modtaget

redegørelsen fra KL af 26. marts 2015. Det fremgår endvidere, at forvaltnin-

gen havde sendt partshøringsbreve og (nye) afgørelsesbreve ud til 67 par.

Seks af disse par havde klaget, hvorefter kommunen havde udbetalt ydelse

med tilbagevirkende kraft til ét par, og de øvrige fem klager var sendt til Anke-

styrelsen.

En afgørelse fra kommunen om gensidig forsørgelsespligt var herudover

kendt ugyldig af Ankestyrelsen den 16. februar 2015 (jf. omtalen af denne sag

ovenfor), hvorfor forvaltningen også havde udbetalt ydelse med tilbagevirken-

de kraft i denne sag. Endelig fremgår det, at forvaltningen ville sende partshø-

ringsbreve ud til 32 par, som ikke længere modtog ydelser. Udvalget tog ori-

enteringen til efterretning.

Ankestyrelsen offentliggjorde den 8. juli 2015 principafgørelse 37-15, hvoraf

det fremgår, at en afgørelse om gensidig forsørgelsespligt ikke har retsvirk-

ning, før den er meddelt begge parter. Ankestyrelsen har endvidere udtalt, at

det ikke er tilstrækkeligt, at parten (samleveren) får underretning om afgørel-

sen på anden måde end ved individuel meddelelse om afgørelsen – f.eks. via

sin samlever.

I bl.a. afgørelser af 29. juli, 18. august, 6. oktober og 26. oktober 2015, som

jeg dels har indhentet fra kommunen, dels har modtaget i forbindelse med

konkrete klager, anså Ankestyrelsen afgørelser fra Brønderslev Kommune om

gensidig forsørgelsespligt for ugyldige på grund af manglende meddelelse af

afgørelsen til samleveren. I alle fire sager havde kommunen efterfølgende

sendt en ny afgørelse til begge parter. I de tre førstnævnte afgørelser anså

Ankestyrelsen parterne for samlevende og afgørelserne for ugyldige, ”indtil”

de blev meddelt begge parter. I det sidste tilfælde blev der ikke ydet kontant-

hjælp længere, da kommunen sendte en ny afgørelse til begge parter, hvorfor

der ikke var tale om at udbetale ydelser helt frem til tidspunktet for den nye

afgørelse.

Ankestyrelsen ændrede i sagerne kommunens afgørelser, således at borger-

ne havde ret til fuld hjælp (i de tre første sager for perioden, indtil afgørelserne

blev meddelt begge parter).

I afgørelsen af 29. juli 2015 skrev Ankestyrelsen bl.a., at det forhold, at sam-

leveren løbende havde indsendt lønsedler til beregning af kontanthjælpen,

ikke var udtryk for, at afgørelsen om samliv var meddelt samleveren. Ankesty-

relsen henviste også til principafgørelse 37-15 og skrev, at det ikke er til-

19/25

BILAG – SAGSFREMSTILLING

strækkeligt, at parten får underretning om afgørelsen på anden vis, f.eks. fra

sin sambo.

I afgørelsen af 18. august 2015 skrev Ankestyrelsen bl.a., at den omstændig-

hed, at ydelsesmodtageren på sin ansøgning om hjælp til forsørgelse havde

angivet sig som samlevende med den anden part, og at begge parter havde

underskrevet erklæringen, ikke kunne føre til, at Ankestyrelsen anså kommu-

nens afgørelse om samliv for gyldig, før den blev meddelt begge parter. An-

kestyrelsen skrev desuden følgende:

”Vi er opmærksomme på, at kommunen, da den sendte sagen til os, be-

mærkede, at afgørelsen vedrører principielle spørgsmål.

Vi finder dog efter en konkret vurdering, at sagen ikke har principiel eller

generel betydning. (…) Vi henviser i den forbindelse til vores principafgø-

relser 49-14, 36-15 og 37-15, hvor Ankestyrelsen blandt andet har be-

handlet spørgsmålet om manglende partshøring og manglende medde-

lelse af afgørelsen.”

Til et anbringende fra parten i denne sag, om at det var ulovligt at pålægge

gensidig forsørgelsespligt med tilbagevirkende kraft, bemærkede Ankestyrel-

sen, at den havde fundet afgørelsen ugyldig, indtil den var meddelt begge

parter. Det fremgår af Ankestyrelsens afgørelse, at det skete den 26. marts

2015.

I sagen om Ankestyrelsens afgørelse af 6. oktober 2015 er jeg også (fra min

behandling af den konkrete sag) i besiddelse af Brønderslev Kommunes afgø-

relser. Kommunen traf i denne sag den 3. januar 2014 afgørelse om gensidig

forsørgelsespligt uden afgørelsesbrev til samleveren, og den 26. marts 2015

traf kommunen afgørelse om at anse de pågældende parter for samlevende i

aktivlovens forstand ”[m]ed virkning fra den 1. januar 2014”.

I afgørelsen af 26. oktober 2015 anså Ankestyrelsen afgørelser af 20. januar

2014 og 14. april 2015 fra Brønderslev Kommune for ugyldige. I forhold til af-

gørelsen af 14. april 2015 anførte Ankestyrelsen, at den var ”ugyldig, da den

alene angår perioden fra den 22. januar 2014 til den 30. september 2014, og

således er tillagt tilbagevirkende kraft”. Ankestyrelsen skrev også, at den om-

stændighed, at begge parter havde underskrevet en samlivserklæring, ikke

kunne føre til et andet resultat, da kommunens oprindelige afgørelse af 20.

januar 2014 ikke var meddelt samleveren.

En fagforening rettede den 2. november 2015 henvendelse til mig om Brøn-

derslev Kommunes behandling af sager om gensidig forsørgelsespligt. I hen-

vendelsen anførte fagforeningen, at henvendelsen omfattede ca. 100 sager,

20/25

BILAG – SAGSFREMSTILLING

hvori der ikke blev sendt en afgørelse til begge parter, og at kommunen i

marts 2015 havde truffet nye afgørelser med tilbagevirkende kraft.

På baggrund af henvendelsen bad jeg i brev af 12. november 2015 kommu-

nen om en udtalelse i sagen. Jeg henviste til § 17, stk. 1, i lov om Folketingets

Ombudsmand (lovbekendtgørelse nr. 349 af 22. marts 2013), hvorefter om-

budsmanden af egen drift kan tage sager op til undersøgelse.

Jeg anførte bl.a., at afgørelser, der ikke er meddelt begge parter, er ugyldige,

og at det som udgangspunkt kræver sikker hjemmel, hvis en myndighed skal

træffe bebyrdende afgørelser med tilbagevirkende kraft.

Jeg redegjorde desuden for, at en myndighed normalt må antages at være

forpligtet til at genoptage allerede afgjorte sager af egen drift, hvis myndighe-

dens retsanvendelse eller praksis er blevet underkendt. Jeg måtte på bag-

grund af det anførte i referatet af mødet i beskæftigelsesudvalget den 2. marts

2015 forstå, at det var i alle kommunens sager om gensidig forsørgelsespligt,

at kommunen ikke havde sendt afgørelsesbrev til samleveren.

Jeg omtalte desuden afgørelsen fra Ankestyrelsen af 6. oktober 2015 (jf. om-

talen heraf ovenfor).

I lyset af det, som jeg havde anført, og afgørelsen fra Ankestyrelsen af 6. ok-

tober 2015 bad jeg kommunen om at udtale sig om, hvorvidt kommunen måtte

anses for forpligtet til på ny at genoptage sagerne af egen drift (hvor det end-

nu ikke var sket) og efterbetale de beløb, som kommunen havde modregnet i

hjælpen, for perioden indtil der blev truffet en ny afgørelse, der blev meddelt

begge parter. I givet fald bad jeg kommunen om at oplyse, om kommunen

agtede at gøre dette.

Jeg modtog herefter en udtalelse af 14. december 2015 fra Brønderslev

Kommune. Kommunen anførte, at den ikke anså sig for forpligtet til at genop-

tage alle sager om gensidig forsørgelsespligt og efterbetale de beløb, som

kommunen havde modregnet i ydelsen.

Kommunen redegjorde desuden for kommunens administration af reglerne i

forbindelse med ikrafttrædelse af loven om gensidig forsørgelsespligt, jf. gen-

givelsen heraf ovenfor. Kommunen oplyste i den forbindelse, at kommunen i

de sager, hvor begge parter havde skrevet under på ansøgningen om kon-

tanthjælp, og hvor samleveren løbende sendte lønsedler til kommunen, har

vurderet, at samlever har ”medvirket og været vidende om, at der er sket

modregning i kontanthjælpen”.

Kommunen anførte desuden, at Ankestyrelsen i et tilfælde havde afvist at be-

handle en klage, med henvisning til at klagefristen var overskredet.

21/25

BILAG – SAGSFREMSTILLING

Endelig anførte kommunen, at alle borgere har fået ”den ydelse, de ville have

været berettiget til, såfremt Brønderslev Kommune havde partshørt og sendt

afgørelsesbreve til begge parter”.

Efter modtagelse af udtalelsen indhentede jeg en kopi af den afgørelse fra

Ankestyrelsen, som kommunen havde henvist til (hvor Ankestyrelsen havde

afvist sagen), og af klagen i denne sag. Der er tale om en afgørelse af 6. no-

vember 2015.

Herefter bad jeg i brev af 19. januar 2016 kommunen om en supplerende ud-

talelse om fire forskellige forhold.

Jeg bad bl.a. (under pkt. 1) kommunen om udtrykkeligt at oplyse, om den

havde foretaget en ny gennemgang af alle de sager, hvori der var truffet afgø-

relse om gensidig forsørgelsespligt. Jeg bad desuden kommunen om at oply-

se, om kommunen havde truffet nye afgørelser over for begge parter i de sa-

ger, hvor den oprindelige afgørelse ikke var meddelt til begge parter, men kun

til ansøgeren af kontanthjælp/uddannelseshjælp.

I bekræftende fald bad jeg kommunen om at oplyse, i hvor mange sager der

var truffet nye afgørelser, og i hvor mange af dem der var truffet afgørelse

med tilbagevirkende kraft, som det var sket i den sag, hvor Ankestyrelsen traf

afgørelse den 6. oktober 2015.

Jeg nævnte også (under pkt. 2), at jeg var bekendt med, at STAR den 16.

april 2015 bad alle kommuner om nærmere faktuelle oplysninger om behand-

lingen af sager om gensidig forsørgelsespligt, og med Brønderslev Kommu-

nes svar af 19. maj 2015 til STAR. Kommunen oplyste heri, at kommunen i

perioden fra den 1. januar 2014 til den 30. april 2015 havde truffet afgørelse i

132 sager om gensidig forsørgelsespligt, at kommunen kun havde genoptaget

afgørelserne i tre sager på grund af fejl, samt at to afgørelser var fastholdt, og

én afgørelse var ændret.

Når oplysningerne i kommunens mødereferater og i svaret til STAR blev

sammenholdt, tydede det umiddelbart på, at den gennemgang af sager, som

kommunen tilsyneladende foretog i marts/april 2015, og som jeg forstod bl.a.

medførte, at kommunen traf nye afgørelser,

ikke

var medtaget i opgørelsen til

STAR. Jeg bad derfor kommunen om at oplyse, om dette var korrekt, og om

baggrunden herfor.

Hvis den manglende medtagelse af oplysningerne i brevet til STAR skyldtes,

at der efter kommunens opfattelse ikke skete en egentlig genoptagelse af sa-

gerne – på trods af, at der blev truffet nye afgørelser i dem – bad jeg kommu-

nen om nærmere at redegøre herfor.

22/25

BILAG – SAGSFREMSTILLING

Jeg oplyste i øvrigt (under pkt. 3), at jeg havde indhentet den afgørelse fra

Ankestyrelsen af 6. november 2015 (og klagen i sagen), som Brønderslev

Kommune havde henvist til i sin udtalelse. I denne sag havde Ankestyrelsen

afvist en klage over en afgørelse fra kommunen på grund af overskridelse af

klagefristen. Af Ankestyrelsens afgørelse fremgik det, at kommunens afgørel-

se var truffet den 18. marts 2014, og at Ankestyrelsen ikke fandt, at der var

oplyst særlige forhold, der kunne begrunde, at Ankestyrelsen så bort fra over-

skridelse af klagefristen.

Umiddelbart forstod jeg kommunens henvisning til Ankestyrelsens afgørelse

således, at kommunen tog Ankestyrelsens afgørelse til indtægt for, at kom-

munens praksis for behandling af disse sager havde været korrekt, fordi An-

kestyrelsen ellers ville have set bort fra fristoverskridelsen. Jeg bad derfor

kommunen om at forholde sig til, om min forståelse var korrekt.

Jeg bad endvidere kommunen om bl.a. at oplyse, om afgørelsen af 18. marts

2014 i den konkrete sag blev meddelt begge parter.

På baggrund af det, som kommunen havde anført i sin udtalelse af 14. de-

cember 2015 (jf. ovenfor), bad jeg (under pkt. 4) kommunen om at oplyse, om

det skulle forstås sådan, at kommunen var uenig med Ankestyrelsen i,

det

er en betingelse for afgørelsens gyldighed, at den er meddelt begge parter, og

en efterfølgende afgørelse meddelt til begge parter ikke kan gives tilbage-

virkende kraft.

I den forbindelse oplyste jeg, at jeg fra en anden sag var bekendt med, at An-

kestyrelsen den 26. november 2015 havde svaret en borger på et generelt

spørgsmål om, hvilken betydning en samlivserklæring, der er underskrevet af

begge parter, har for gyldigheden af en afgørelse om gensidig forsørgelses-

pligt, der ikke er meddelt begge parter. I svaret har Ankestyrelsen bl.a. anført

følgende:

”Du henvises til principafgørelse 37-15 og det deri anførte.

Vi kan desuden henvise til, at det fremgår af lovforarbejderne, at papirlø-

se samlevende selv kan angive, at de har et samliv af ægteskabslignen-

de karakter med deres sambo (for eksempel i form af underskrevet er-

klæring om samliv).

Hvis ansøgeren eller modtageren af uddannelses- eller kontanthjælp an-

giver sig som samlevende, og samboen bekræfter dette ved kommunens

partshøring herom, kan kommunen umiddelbart betragte de to personer

som samlevende og derved

fastslå

gensidig forsørgelsespligt.

Fastslå

skal forstås sådan, at kommunen skal træffe afgørelse over for begge

parter om, at de anses for samlevende og har gensidig forsørgelsespligt.

23/25

BILAG – SAGSFREMSTILLING

I en sådan situation, kan kommunens begrundelse for afgørelsen om at

anse parterne for samlevende, være med henvisning til, at begge parter

har underskrevet en erklæring om, at de anser sig for at være samleven-

de i aktivlovens forstand. Der skal således altid træffes en selvstændig

afgørelse over for begge parter i en sag om samliv og gensidig forsørgel-

sespligt efter aktivlovens kapitel 1 a.”

Med henvisning hertil og til det, som jeg i øvrigt havde anført i min høring af

12. november 2015 og i min supplerende høring, bad jeg om at få oplyst, om

kommunen fastholdt sin opfattelse, hvorefter kommunen ikke var forpligtet til

at genoptage sager af egen drift, hvor afgørelsen om gensidig forsørgelses-

pligt ikke var meddelt begge parter, og derfor ikke ville efterbetale de beløb,

som kommunen havde modregnet i hjælpen, for perioden indtil der blev truffet

en ny afgørelse, der blev meddelt begge parter.

Den 11. februar 2016 modtog jeg en supplerende udtalelse af 29. januar 2016

med bilag fra kommunen. Kommunen fastholdt heri sin opfattelse af, at kom-

munen ”ikke er forpligtet til at efterbetale beløb, som kommunen i henhold til

reglerne om gensidig forsørgelsespligt (…) har modregnet korrekt i ydelser-

ne”.

Til de enkelte punkter i min supplerende høring af 19. januar 2016 anførte

kommunen bl.a. følgende:

”Ad 1:

(…) Det forholder sig således, at der ikke er truffet nye afgørelser,

men den oprindelige afgørelse om, at begge parter blev vurderet samle-

vende, er blevet meddelt begge parter.

I forhold til hvor mange borgere, der har modtaget afgørelser kan det op-

lyses, [at] der er sendt breve i 109 sager. [I d]e sidste 23 sager modtog

begge kontanthjælp.

…

Ad 2:

Ved henvendelse fra Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering

den 16. april 2015 har Brønderslev Kommune medtaget de sager, hvor

det blev vurderet, at der var fejl i sagsbehandlingen. Det blev meddelt

STAR i brev af 19. maj 2015, at Brønderslev Kommune havde ændret

afgørelsen i 1 sag, videresendt 7 til Ankestyrelsen og fået 1 sag omgjort i

Ankestyrelsen. Brønderslev Kommune har ikke ment, at der var grundlag

for genoptagelse af øvrige sager, idet der ikke vurderes at være sket fejl i

sagerne. Borgerne har modtaget den ydelse, de har været berettiget til i

henhold til reglerne om gensidig forsørgelsespligt.

24/25

BILAG – SAGSFREMSTILLING

Ad 3:

(…)

Ankestyrelsen har i forbindelse med anden klage [dvs. en anden sag;

min bemærkning] tilsidesat ankefristen, idet Ankestyrelsen havde vurde-

ret, at der var tale om sagsbehandlingsfejl. I denne sag er den over-

skredne ankefrist ikke tilsidesat, hvorfor Brønderslev Kommune antager,

at Ankestyrelsen ikke vurderede, at der har været tale om sagsbehand-

lingsfejl.

Afgørelsen om kontanthjælp blev kun meddelt kontanthjælpsansøger og

ikke begge parter. På tidspunktet for fremsendelse af de oprindelige af-

gørelser til begge parter, var parret ikke længere samlevende.

Ad 4:

Brønderslev Kommune er ikke enige i at afgørelserne ikke er gyl-

dige. Dette begrundes med, at borgerne har modtaget den korrekte ydel-

se ud fra beregningen om gensidig forsørgelsespligt, og begge parter har

medvirket aktivt måned efter måned i beregningen af ydelsen. Det vurde-

res ikke, at borgernes retssikkerhed er tilsidesat, idet begge parter har

erklæret sig samlevende og været vidende om betingelserne omkring be-

regningen af den udbetalte kontanthjælp. Brønderslev Kommune har ikke

på noget tidspunkt truffet afgørelse ud fra forhold, som borgeren ikke har

været vidende om. Der har løbende været tale om et samarbejde mellem

borgerne og sagsbehandlere ved Brønderslev Kommune i forhold til at få

tilvejebragt oplysninger om lønindtægt til beregningen af ydelsen. Der er

ikke tale om, at der er borgere, der ikke har modtaget den korrekt bereg-

nede ydelse. Der er udelukkende tale om, at der ikke er sendt et skriftligt

afgørelsesbrev til den part, som ikke modtager forsørgerydelse fra kom-

munen.

Brønderslev Kommune fastholder således sin opfattelse af, at kommu-

nen ikke er forpligtet til at efterbetale beløb, som kommunen i henhold til

reglerne om gensidig forsørgelsespligt (…) har modregnet korrekt i ydel-

serne”.

Jeg har efterfølgende bedt kommunen om at sende mig kopi af eventuelle

afgørelser, hvori Ankestyrelsen har erklæret afgørelser fra kommunen for

ugyldige på grund af manglende meddelelse af afgørelsen til begge parter.

Kommunen har herefter sendt mig ovennævnte afgørelser af 29. juli 2015,

18. august 2015 og 26. oktober 2015. Fra kommunen har jeg desuden ind-

hentet en kopi af de samlivserklæringer, som kommunen har benyttet (en til

erklæring om samliv og en til erklæring om ikke at være samlevende).

25/25