SOU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 423: Spm. om ministeren kan redegøre for Social- og Indenrigsministeriets afgørelse om, at der ikke er lovhjemmel til det tværkommunale samarbejde om madudlevering til ældre, til social- og indenrigsministeren

Social- og Indenrigsudvalget 2019-20
SOU Alm.del
Offentligt

Enhed

Forvaltningsjura

Sagsbehandler

Hanna Kirstine

Ege

Koordineret med

Demokrati

Sagsnr.

2020 - 3763

Doknr.

232014

Dato

21-04-2020

Redegørelse for udtalelse af 31. oktober 2019 vedr.

kommunalt samarbejde om madproduktion

Social- og Indenrigsministeriet afgav den 31. oktober 2019 som øverste kommunale

tilsynsmyndighed en udtalelse vedrørende lovligheden af et kommunalt samarbejde

om madproduktion.

Jeg kan oplyse følgende om Social- og Indenrigsministeriets udtalelse om ministeriets

retsopfattelse i sagen:

Det omhandlede samarbejde indebar bl.a., at Randers Kommune producerede mad til

brug for løsning af madserviceopgaver efter servicelovens § 83 i Norddjurs Kommune

og Randers Kommune, samt at Norddjurs Kommune stod for den overordnede

organisering og styring af udbringningen af mad samt for indkøb af biler til brug for

levering af maden i begge kommuner.

Social- og Indenrigsministeriet udtalte, at spørgsmålet om, hvorvidt kommunerne

lovligt kunne indgå det omhandlede samarbejde, ikke var reguleret i den skrevne

lovgivning. Social- og Indenrigsministeriet fandt således, at serviceloven hverken

indeholdt hjemmel til eller var til hinder for samarbejdet. Endvidere udtalte

ministeriet, at værdien af opgaveudførelsen i samarbejdet oversteg tærskelværdien i

lov om kommuners og regioners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder

og kommuners og regioners deltagelse i selskaber. Denne lov viger imidlertid, hvis der

er hjemmel til opgavevaretagelsen i anden skreven eller uskreven lovgivning, herunder

kommunalfuldmagtsregler. Social- og Indenrigsministeriet lagde endvidere til grund,

at udbudsloven alene er en procedurelov og ikke en lov, der selvstændigt kan give

hjemmel til, f.eks. et kommunalt samarbejde. Det forhold, at Klagenævnet for Udbud

havde fundet, at der var tale om et samarbejde efter udbudslovens § 15 med den

konsekvens, at aftalen kunne indgås uden forudgående udbud, indebar derfor ikke, at

der var hjemmel i udbudsloven til samarbejdet.

Social- og Indenrigsministeriet udtalte endvidere, at det omhandlede samarbejde ikke

indebar, at de to kommuner afgav beføjelser med den konsekvens, at samarbejdet var

omfattet af § 60 i den kommunale styrelseslov. Ministeriet lagde herved navnlig vægt

på, at der ikke blev etableret noget ejerfællesskab mellem de to kommuner om fast

ejendom eller løsøre, at ingen af kommunalbestyrelserne havde afgivet beføjelser for

så vidt angår fastsættelse af krav til pris eller kvalitet af den leverede ydelse, at den

nedsatte styregruppe ikke var tillagt selvstændige beføjelser, herunder med hensyn til

økonomien i samarbejdet eller med hensyn til ansættelse og ledelse af kommunens

medarbejdere, og at sådanne beføjelser heller ikke var overdraget mellem

kommunerne, samt at samarbejdet kunne opsiges med 10 måneders varsel, således at

SOU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 423: Spm. om ministeren kan redegøre for Social- og Indenrigsministeriets afgørelse om, at der ikke er lovhjemmel til det tværkommunale samarbejde om madudlevering til ældre, til social- og indenrigsministeren

ingen af kommunerne var økonomisk bundet til den indgåede aftale ud over denne

periode.

Da spørgsmålet om samarbejdets lovlighed ikke var reguleret i den skrevne lovgivning,

skulle spørgsmålet vurderes ud fra almindelige kommunalretlige grundsætninger om

kommuners opgavevaretagelse

–

de såkaldte kommunalfuldmagtsregler.

Det var ministeriets opfattelse, at de opgaver, som kommunerne udførte for hinanden

i samarbejdet, var erhvervsvirksomhed. Efter kommunalfuldmagtsregler gælder der et

grundlæggende forbud mod erhvervsvirksomhed. Dog antages modstående hensyn at

begrunde bl.a., at kommuner som modifikation til udgangspunktet kan producere til

eget brug. Som modifikation til udgangspunktet kan kommuner endvidere under

nærmere betingelser sælge tilfældigt opstået overkapacitet. Det var imidlertid Social-

og Indenrigsministeriets opfattelse, at adgangen til at producere til eget brug ikke

giver hjemmel til at varetage opgaver for andre kommuner, og at der heller ikke var

tale om salg af tilfældigt opstået overkapacitet.

Ministeriet undersøgte herefter, om der var hjemmel til den omhandlede

erhvervsvirksomhed i kommunalfuldmagtsregler om samarbejde. Ministeriet fandt, at

den ulovbestemte adgang til at indgå betjeningsoverenskomster er begrænset til

aftaler om benyttelse af institutionspladser, materiel og maskinkapacitet og ikke

omfatter en situation, hvor en kommune producerer produkter, f.eks. mad, til en

anden kommune(s borgere). Ministeriet fandt endvidere, at samarbejdet ikke havde

hjemmel i kommuners adgang til at varetage opgaver i privatretlige

organisationsformer, idet samarbejdet alene var baseret på en konkret aftale mellem

to kommuner. Det var endvidere Social- og Indenrigsministeriets opfattelse, at

samarbejdet ikke var omfattet af adgangen til at indgå i uformelle samarbejder, idet

denne adgang ikke omfatter konkret opgaveløsning.

Ministeriet overvejede herefter, om der var en interesse i det omhandlede samarbejde

af en sådan styrke og karakter, at det kunne begrunde et gennembrud af

kommunalfuldmagtsreglernes grundlæggende forbud mod erhvervsvirksomhed.

Ministeriet anførte, at kommunalt samarbejde således kan medvirke til en både mere

økonomisk og bæredygtig kommunal opgavevaretagelse, ligesom det kan indebære en

øget kvalitet i opgavevaretagelsen til gavne for borgerne.

Disse hensyn kunne imidlertid efter ministeriets opfattelse ikke gennembryde det

grundlæggende forbud i kommunalfuldmagtsreglerne mod at udøve

erhvervsvirksomhed. Ministeriet lagde i den forbindelse vægt på, at samarbejdet ikke

som betjeningsoverenskomster har karakter af en historisk og i lovgivningen

anerkendt adgang for kommuner til at løse opgaver for hinanden på et forholdsvis

begrænset område, at samarbejdet i den konkrete sag ikke som de i tilsynspraksis

anerkendte privatretlige organisationsformer fungerer efter regelsæt, der nærmere er

reguleret i lovgivningen, samt at en anerkendelse af, at kommuner kunne indgå i

samarbejder som det omhandlede ikke ville kunne danne grundlag for en klart

afgrænset undtagelse til forbuddet mod at udøve erhvervsvirksomhed.

Ministeriet fandt på den baggrund, at Randers og Norddjurs Kommuner ikke havde

hjemmel i lovgivningen til det i sagen omhandlede samarbejde. Ministeriet anførte

derfor i sin udtalelse, at Randers Kommune og Norddjurs Kommune enten inden for

fire måneder fra udtalelsen skulle opsige samarbejdsaftalen om madproduktion med

det aftalte opsigelsesvarsel på 10 måneder, således at samarbejdsaftalen er bragt til

ophør senest den 31. december 2020, eller inden for samme frist, dvs. senest den 31.

december 2020, skal lovliggøre samarbejdet, dvs. i stedet organisere samarbejdet i

form af et kommunalt fællesskab efter § 60 i den kommunale styrelseslov eller i en

privatretlig organisationsform, f.eks. et aktieselskab.