SOU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 321: MFU spm. om ministeren kan oplyse den isolerede effekt på kommuneniveau målt i udligning i alt og pr. indbygger af at omlægge landsudligningen til en særskilt udligning af udgiftsbehov, til social- og indenrigsministeren

Social- og Indenrigsudvalget 2019-20
SOU Alm.del
Offentligt

Detaljeret gennemgang af elementerne i udspillet til en udlig-

ningsreform.

Dato

11-02-2020

Sammenfatning

I dette notat gennemgås elementerne i regeringsudspillet til en udligningsreform.

Udspillet indeholder følgende ændringer i det kommunale tilskuds- og udligningssy-

stem:

Tilpasning af udgiftsbehovsopgørelsen og indarbejdelse af beskæftigelsestil-

skuddet i den generelle udligning.

2. Forenklingstiltag ift. udgiftsbehov og skattegrundlag samt afskaffelse af ho-

vedstadsudligningen

3. Udlændingeudligning

4. Nyt tilskud til udsatte ø- og yderkommuner.

Justering af hovedstadspuljen til et nyt tilskud til udsatte hovedstadskommu-

ner.

6. Loft over

”udligningsrabat” i overudligningsordningen.

Justering af selskabsskatteudligningen.

8. Særlig kompensationsordning for tab.

I tilknytning hertil lægges der uden for udligningssystemet op til:

9. Justering af den centrale refusionsordning for særligt dyre enkeltsager.

10. En reform af styreformen i de store bykommuner

11. Mulighed for skattestigninger for kommuner med tab på udligningsreformen.

De enkelte elementer i udspillet er nærmere beskrevet nedenfor.

1. Tilpasning af udgiftsbehovsopgørelsen og indarbejdelse af beskæftigelsestil-

skuddet i den generelle udligning

Regeringens udspil til udligningsreform bygger på en opgørelse af de enkelte kommu-

ners udgiftsbehov, som tager udgangspunkt i arbejdet i

Finansieringsudvalgets rap-

port fra 2018.

I den forbindelse omlægges beskæftigelsestilskuddet til at indgå i den

generelle udligning. Yderligere tilpasninger i udgiftsbehovet mv. beskrives nedenfor.



Den årlige forhøjelse af vægten på det socioøkonomiske udgiftsbehov stoppes

fra 2021.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 321: MFU spm. om ministeren kan oplyse den isolerede effekt på kommuneniveau målt i udligning i alt og pr. indbygger af at omlægge landsudligningen til en særskilt udligning af udgiftsbehov, til social- og indenrigsministeren



Kriteriet vedr. befolkningstilbagegang i landsudligningen flyttes til det demo-

grafiske udgiftsbehov, der lægges et loft over kriteriets ”enhedsbeløb”, og kri-

teriet opgøres som et gennemsnit over 3 år. Det imødegår den problemstilling,

at kriteriet kan medføre store udsving i tilskud og udligning for en kommune,

selvom kommunen har konstant befolkningstilbagegang. Det skyldes, at krite-

riets ”enhedsbeløb” i det nuværende system afhænger af befolkningstilbage-

gangen i alle kommuner. Se yderligere justeringer nedenfor.

Ændringer i boligkriterierne

”Familier i bestemte boligtyper” og ”Udlejede be-

boelseslejligheder”. Analyser har vist, at kriteriet ”Familier i bestemte boligty-

per” i en vis grad overkompenserer bykommuner og underkompenserer yder-

kommuner. Samtidig vurderes det, at der er sket en udvikling i den private ud-

lejning og befolkningssammensætningen heri. Der lægges derfor op til at ned-

lægge de to nuværende boligkriterier og erstatte dem med et kriterium vedr.

almene boliger og et kriterium vedr. billige privat udlejede boliger og familier i

visse boliger i yderkommunerne og beboede sommerhuse.

Ændret afgrænsning af kriterier vedr. uddannelse. Der har frem til 2017 ikke

været registreret oplysninger om medbragt uddannelse for personer, som er

indvandreret efter 2005, og disse personer blev automatisk registreret med

uoplyst uddannelse. I 2017 er foretaget en revision af oplysningerne på bag-

grund af primært en spørgeskemaundersøgelse af selvopfattet uddannelsesni-

veau og skønsmæssige oplysninger. Det vurderes ikke, at der er den nødven-

dige sikkerhed for fremtidige oplysninger og kvaliteten heraf. Personer med

uoplyst uddannelse tælles med som personer uden uddannelse i de to uddan-

nelseskriterier ”25-49 årige uden erhvervsuddannelse” og ”Børn i familier med

lav uddannelse”, som har udviklet en

skævhed over de seneste år. For frem-

over at gøre kriterierne uafhængige af denne problemstilling ændres opgørel-

sen, så indvandrede personer, der var over 20 år på indvandringstidspunktet,

frasorteres. Til gengæld øges vægten på kriteriet for udlændinge fra ikke-vest-

lige lande en smule.

Rejsetidskriteriet forenkles fra at måle rejsetid via vejnettet til at måle af-

stande i fugleflugtslinje mellem befolkningen. Der er tale om en væsentlig for-

enkling. Det nuværende kriterium opdateres kun hvert tredje år. Opdatering

af vejnet er en komplikation, og der har i en række år ikke kunnet findes en

stabil kilde til opdatering af kriteriet. Det nye rejsetidskriterium muliggør, at

Danmarks Statistik overtager leverancen, og at kriteriet kan opdateres årligt

på samme måde som andre kriterier.

For at supplere med kriterier, der kan afspejle beskæftigelsessituationen i om-

råder med færre tilgængelige arbejdspladser indføres et nyt kriterium vedr.

gennemsnitlig afstand til nærmeste 500 arbejdspladser.

Med omlægningen af beskæftigelsestilskuddet tilføres et nyt udgiftsområde

(udgifter til dagpenge mv.) til det generelle system, som udgør ca. 3 pct. af de

samlede nettodriftsudgifter. Flere kriterier, som afspejler variationer i kom-

munernes udgifter på førtidspension- og kontanthjælpsområdet, vil også i et

omfang afspejle variationer i kommunernes udgifter til dagpenge. Udgiftsbe-

hovsopgørelsen suppleres samtidig med nye kriterier, som er mere målrettet

udgifter til dagpenge. Der lægges således op til at indføre to yderligere, nye

kriterier:



Kriteriet ”Regional ledighed for forsikrede ledige” skal afspejle for-

skelle i ledigheden på tværs af regioner.

Kriteriet ”45-64 årige med begrænset erhvervserfaring” skal afspejle

særlige risikofaktorer for offentlig forsørgelse på tværs af kommuner.

Kriteriet har dog særligt fundet sammenhæng med variationer i kom-

munernes udgifter til dagpenge.

Herudover er der for at imødegå udfordringer med optimering af registreringer foreta-

get justeringer med henblik på at sikre et mere robust og upåvirkeligt datagrundlag for

udligningen:



Befolkningstallet er ændret fra en opgørelse på betalingskommune til bopæls-

kommune.

Muligheden for at indgå i befolkningstilbagegangskriteriet på baggrund af ud-

viklingen over kun 2 år afskaffes.

I kriteriet for nedgang i befolkningen kan kommuner med særligt højt skatte-

grundlag ikke indgå.

Kriteriet for

Børn af enlige forsørgere

indgår med dæmpet vægt og opgjort

som et 3-årigt gennemsnit.

Endelig er der foretaget en række supplerende justeringer:



Vægten på det socioøkonomiske udgiftsbehov er øget i 2021 med 1 procentpo-

int fra 33,5 til 34,5 pct. og vægten på det demografiske udgiftsbehov sænket

tilsvarende i opgørelsen af det samlede udgiftsbehov.

Der er indført et kriterium for

Lav middellevetid

i det aldersbetingede udgifts-

behov med en vægt på 1,05 pct. og øvrige vægte i det aldersbetingede udgifts-

behov nedjusteres tilsvarende.

Au pairs er taget ud af kriteriet for udlændinge i den generelle udligning sam-

tidig med, at de er taget ud af den særlige udlændingeudligning.

Der er foretaget yderligere tilpasninger i vægtningen af de kriterier, som ind-

går i udgiftsbehovsopgørelsen med henblik på at tage højde for, at forskelle in-

den for hovedstadsområdet ikke længere håndteres i hovedstadsudligningen.



En detaljeret gennemgang af kriterierne og deres vægte findes i faktaarket

”Opgørelse

af udgiftsbehov

og vægte”.

2. Forenklingstiltag ift. udgiftsbehov og skattegrundlag samt afskaffelse af ho-

vedstadsudligningen

Med regeringsudspillet omlægges udligningen grundlæggende. Udligningen deles op i

en separat udligning af henholdsvis udgiftsbehov og beskatningsgrundlag omkring

landsgennemsnittet:

a) Kommuner med et beregnet udgiftsbehov over landsgennemsnittet modtager

et tilskud på 95 pct. af forskellen mellem kommunens udgiftsbehov og lands-

gennemsnittet. Omvendt betaler kommuner med et beregnet udgiftsbehov un-

der landsgennemsnittet et bidrag på 95 pct. af forskellen mellem kommunens

udgiftsbehov og landsgennemsnittet.

b1) Kommuner med et beskatningsgrundlag under landsgennemsnittet modtager

et tilskud på 75 pct. af forskellen mellem kommunens beskatningsgrundlag og

landsgennemsnittet. Omvendt betaler kommuner med et beskatningsgrundlag

over landsgennemsnittet et bidrag på 75 pct. forskellen mellem kommunens

beskatningsgrundlag og landsgennemsnittet.

Dertil etableres en tillægsordning i udligningen af beskatningsgrundlag for kommuner

med særligt lavt og særligt højt beskatningsgrundlag:

b2) Tillæg gives til kommuner med et relativt lavt beskatningsgrundlag og udgør

20 pct. af forskellen mellem kommunens beskatningsgrundlag og 90 pct. af

landsgennemsnittet.

b3) Det finansieres ved, at kommuner med et relativt højt beskatningsgrundlag be-

taler et bidrag på 20 pct. af forskellen mellem kommunens beskatningsgrund-

lag og 125 pct. af landsgennemsnittet. Hvis tilskud og bidrag i tillægsordnin-

gen ikke modsvarer hinanden vil en eventuel afvigelse blive fordelt på kommu-

nerne efter indbyggertal.

Hovedstadsudligningen og ordningen for kommuner uden for hovedstadsom-

rådet med højt strukturelt underskud afskaffes som konsekvens af den nye ud-

ligningsstruktur.

3. Udlændingeudligningen

Der indgår i udspillet en justering af udlændingeudligningen, som reducerer det sam-

lede tilskud i ordningen med i alt 0,9 mia. kr. Det indebærer, at voksne efterkommere

ikke indgår i basisbeløbet, og at forholdet mellem de aldersbetingede tilskud tilpasses

svarende til resultaterne af en undersøgelse fra VIVE. Justeringen sigter på at løse de

største problemer med bl.a. vækst i ordningen.

Tidligere analyser fra bl.a. Finansieringsudvalget har peget på, at ordningen bør redu-

ceres. Den konkrete størrelse af nedjusteringen er fastsat under hensyntagen til at

nogle kommuner har højere omkostninger som følge af afledte udgifter til indsatser til

forebyggelse af kriminalitet, bekæmpelse af parallelsamfund mv. samtidig med at disse

kommuner har en høj andel af udlændinge. Der kan også være tale om øgede udgifter

til efterkommere, som selv i 3. generation er dårligt integrerede, og som ikke indgår i

udlændingeudligningen.

Au pairs er samtidig taget ud af opgørelserne af tilskud i udlændingeudligningen.

4. Nyt tilskud til udsatte yderkommuner

Det nye udligningssystem er ledsaget af et nyt tilskud, hvor tilskud gives efter faste og

objektive kriterier, som er målrettet de mest udsatte yderkommuner. Fordelingen mel-

lem kommuner i ordningen opdateres med udviklingen i befolkningsandelen.

Det er en forudsætning for tilskud, at kommunens beskatningsgrundlag er mindre end

190.000 kr. pr. indbygger.

Herudover skal kommunen opfylde mindst 4 af følgende kriterier:



Andel af 70+ årige over 15,5 pct.



Landdistriktsgrad over 60 pct.

Antal arbejdspladser pr. 100 17-64 årige under 77 pct.

Ø-kommune og selvstændig kommune med beskatningsgrundlag under

190.000 kr. pr. indbygger.

Beskatningsgrundlag under 178.000 kr. pr. indbygger

Andel af ”gamle” førtidspensionister pr. indbygger over 0,7 pct.

En særlig høj andel af ”gamle” førtidspensionister pr. indbygger over 0,8 pct.

Tilskuddets størrelse afhænger af, hvor mange kriterier kommunen opfylder.

Det samlede tilskud er sat til 1,0 mia. kr., hvoraf halvdelen finansieres af kommunerne

selv efter indbyggertal.

Tilskuddet beregnes en gang for alle ud fra de opstillede kriterier og opdateres herefter

alene med befolkningsudviklingen.

5. Justering af hovedstadspuljen til nyt tilskud til udsatte hovedstadskommuner

I tilknytning til afskaffelsen af hovedstadsudligningen lægges der op til en omlægning

af særtilskudspuljen efter

udligningslovens § 19

(hovedstadspuljen).

Tilskud gives fremadrettet efter faste og objektive kriterier, som er målrettet de mest

vanskeligt stillede hovedstadskommuner. Fordelingen mellem kommuner i ordningen

opdateres med udviklingen i befolkningsandelen.

Det er en forudsætning for tilskud, at kommunens beskatningsgrundlag er mindre end

200.000 kr. pr. indbygger, og at provenu fra selskabsskat pr. indbygger er under en

grænse på 3.000 kr. pr. indbygger.

Herudover skal kommunen opfylde mindst et af følgende kriterier:



Andel af udlændinge pr. indbygger over 2 pct.

Andel af almene boliger pr. indbygger over 12 pct.

Tabte leveår i forhold til middellevetid for 65+ årig i forhold til indbyggertallet

over 47 pct.

Tabte leveår i forhold til middellevetid for 65+ årig i forhold til indbyggertallet

over 90 pct.

Tilskuddets størrelse afhænger af, hvor mange kriterier kommunen opfylder.

Puljen er i dag finansieret af hovedstadskommunerne med 0,05 pct. af beskatnings-

grundlaget, og tilskud gives efter ansøgning.

Det generelle bidrag fra hovedstadskommunerne fastsættes til 0,04 pct.

Landdistriktsgraden måles som antal indbyggere, der bor i landdistrikter eller i by med op til 1.000 indbyg-

gere, i forhold til alle indbyggere i kommunen.

Antal førtidspensionister, som har fået tildelt førtidspension før 2010 og som på tilkendelsestidspunktet

var over 40 år.

Der indføres et ekstra bidrag for kommuner med et beskatningsgrundlag på over 120

pct. af hovedstadsgennemsnittet. Det ekstra bidrag udgør 1,25 pct. af den del af be-

skatningsgrundlaget, som overstiger 120 pct. af hovedstadsgennemsnittet.

Det nye tilskud udgør ca. 400 mi0. kr. Tilskud beregnes en gang for alle ud fra de op-

stillede kriterier og opdateres herefter alene med befolkningsudviklingen.

6. Loft over

”udligningsrabat”

i overudligningsordningen

I forbindelse med etableringen af et nyt system, hvor udligningen er på 95 pct. af de

højeste og laveste beskatningsgrundlag, sættes grænsen for overudligning på 95 pct.

Det betyder isoleret set, at en kommune kan beholde 5 pct. af en fremgang i ind-

komstskatteprovenuet opgjort med kommunens egen udskrivningsprocent.

Der er i udspillet indarbejdet et loft for, hvor meget en kommune kan øge rabatten fra

overudligningsordningen ved at sænke udskrivningsprocenten. Loftet sættes konkret,

så der højst kan udløses en rabat svarende til en udskrivningsprocent ned til 23,5 pct.

7. Justering af selskabsskatteudligningen

Det kommunale provenu af selskabsskat udlignes i en særskilt udligning af selskabs-

skat. Med ordningen udlignes 50 pct. af forskellen mellem en kommunes provenu af

selskabsskat pr. indbygger og landsgennemsnittet, således at kommuner med et pro-

venu over landsgennemsnittet afleverer til kommuner med et provenu under lands-

gennemsnittet.

Der er i regeringens udspil indarbejdet en nedsættelse af udligningen af kommunernes

selskabsskatteprovenu op til et vist provenu.

Udligningsprocenten nedsættes fra 50 til 45 pct. for den del af kommunernes provenu

der ligger under en grænse på 50 pct. over landsgennemsnittet, således at der er et

”knæk” i udligningsprocenten i ordningen.

Ordningen vil pga. knækket ikke længere

balancere. Differencen fordeles mellem alle kommuner efter indbyggertal.

Desuden afskaffes den særlige overgangsordning fra indførelsen af selskabsskatteud-

ligningen med virkning fra 2007. Ordningen indebærer, at nogle kommuner med højt

selskabsskatteprovenu får et nedslag i udligningsbeløbet.

8. Særlig kompensationsordning for tab

Der er indregnet en særlig kompensationsordning til nogle kommuner med tab. Ord-

ningen finansieres af de øvrige kommuner efter indbyggertal.

Ordningen kompenserer kommuner med tab på:



Over 0,4 pct. af beskatningsgrundlaget, hvis kommunen har et beskatnings-

grundlag under 220.000 kr. pr. indbygger.

Over 0,15 pct. af beskatningsgrundlaget, hvis kommunen har et beskatnings-

grundlag under 180.000 kr. pr. indbygger.

Den særlige kompensationsordning beregnes før tillæg af nye tilskud.

Kompensationen beregnes en gang for alle og tildeles med et fast beløb årligt indtil

næste gang der gennemføres ændringer i udligningen.

9. En refusionsomlægning på socialområdet

Der lægges op til følgende ændringer i den centrale refusionsordning for særligt dyre

enkeltsager på det specialiserede socialområde:



Nedsættelse af beløbsgrænserne for hhv. 25 og 50 pct. refusion på voksenom-

rådet, så de følger grænserne på børneområdet.

Indførelse af nyt knæk med refusion på 75 pct. ved 2.050.000 kr. på både

børne- og voksenområdet. Refusionsgrænserne på børne- og voksenområdet

bliver herefter:



25 pct. refusion for udgifter mellem 830.000 kr. og 1.629.999 kr.

50 pct. refusion for udgifter mellem 1.630.000 kr. og 2.049.999 kr.

75 pct. refusion for udgifter over 2.050.000 kr.

Fjernelse af aldersgrænsen på 67 år for borgere, der inden det fyldte 67. år er

omfattet af refusionsordningen.

Kravet om, at der skal være mindst fire anbragte søskende, førend udgifterne

til anbringelse kan summeres til én refusionssag, fjernes.

Udgifter til søskende kan summeres til én refusionssag, uanset om de er an-

bragte eller modtager forebyggende foranstaltninger i hjemmet.

10. En reform af styreformen i de store bykommuner

Udspillet indeholder:



Styreformen i København, Aarhus, Odense og Aalborg Kommuner ændres, så

den daglige administrative ledelse af forvaltningen samles i en fælles admini-

strativ ledelse af borgmester og fagborgmestre eller rådmænd.

Den nye styreform baseres på mellemformstyre, hvor udvalgsformændene

vælges ved forholdstalsvalg og skal være medlemmer af økonomiudvalget.

Herved fastholdes de gældende regler om valg af fagborgmestre/rådmænd i de

fire kommuner.

Styreformen indebærer, at den umiddelbare forvaltning af kommunens sager

varetages af udvalgene.

Udvalgsformændene fuldtidsvederlægges og beholder deres titler som råd-

mænd og fagborgmestre.



Regeringen vil lade København, Aarhus, Odense og Aalborg beholde den administra-

tive besparelse

–

som vurderes at ligge på den gode side af en kvart milliard. Jo mere

kommunen formår at spare på fællesforvaltning, jo flere penge vil den have til andre

formål.

11. Mulighed for skattestigninger for kommuner med lav skat og tab

Der lægges op til, at:



Kommuner med tab får mulighed for at øge indkomstskatten.

Når resultatet af kommunernes skattefastsættelse kendes forudsættes den

statslige bundskat nedsat tilsvarende.

12. Øvrige forhold

De byrdefordelingsmæssige virkninger af udspillet er beregnet i forhold til tilskud og

udligning til kommunerne for 2020, dog skal det bemærkes, at:

Kriteriet for befolkningstilbagegang indgår som et gennemsnit over de sidste

tre år, for at tage højde for de kraftige udsving i kriteriet over de senere år.

2. Vægten mellem det socioøkonomiske og det demografiske udgiftsbehov ind-

går i udgangspunktet med en vægt på 33,5 pct. hhv. 66,5, svarende til hvad

den efter gældende regler vil være i 2021.

3. Tilskuddet til Furesø Kommune som følge af aftale af 19. maj 2005 til og med

2021 forudsættes i 2021 fortsat finansieret af hovedstadskommunerne efter

beskatningsgrundlag for 2021.

4. Tilskud fra hovedstadspuljen, som i dag tildeles efter ansøgning, er i udgangs-

punktet beregnet som gennemsnittet over årene 2018, 2019 og 2020, hvor til-

skuddene er opgjort i 2020-niveau.

5. De to overgangsordninger i 2019 og 2020 for tab som følge af henholdsvis re-

vision af Uddannelsesstatistik og justering af det aldersbetingede udgiftsbe-

hov udløber og indgår ikke i konsekvensberegningerne.

6. Særtilskud efter

udligningslovens §§ 16

(almindeligt særtilskud som vil blive

fordelt efter ansøgning ligesom i dag) og

(særtilskud efter objektive krite-

rier, som udmeldes sammen med tilskudsudmeldingen) videreføres og indgår

ikke i konsekvensberegningerne.