Social- og Indenrigsudvalget 2019-20
SOU Alm.del
Offentligt
2154534_0001.png
Detaljeret gennemgang af elementerne i udspillet til en udlig-
ningsreform.
Dato
11-02-2020
Sammenfatning
I dette notat gennemgås elementerne i regeringsudspillet til en udligningsreform.
Udspillet indeholder følgende ændringer i det kommunale tilskuds- og udligningssy-
stem:
1.
Tilpasning af udgiftsbehovsopgørelsen og indarbejdelse af beskæftigelsestil-
skuddet i den generelle udligning.
2. Forenklingstiltag ift. udgiftsbehov og skattegrundlag samt afskaffelse af ho-
vedstadsudligningen
3. Udlændingeudligning
4. Nyt tilskud til udsatte ø- og yderkommuner.
5.
Justering af hovedstadspuljen til et nyt tilskud til udsatte hovedstadskommu-
ner.
6. Loft over
”udligningsrabat” i overudligningsordningen.
7.
Justering af selskabsskatteudligningen.
8. Særlig kompensationsordning for tab.
I tilknytning hertil lægges der uden for udligningssystemet op til:
9. Justering af den centrale refusionsordning for særligt dyre enkeltsager.
10. En reform af styreformen i de store bykommuner
11. Mulighed for skattestigninger for kommuner med tab på udligningsreformen.
De enkelte elementer i udspillet er nærmere beskrevet nedenfor.
1. Tilpasning af udgiftsbehovsopgørelsen og indarbejdelse af beskæftigelsestil-
skuddet i den generelle udligning
Regeringens udspil til udligningsreform bygger på en opgørelse af de enkelte kommu-
ners udgiftsbehov, som tager udgangspunkt i arbejdet i
Finansieringsudvalgets rap-
port fra 2018.
I den forbindelse omlægges beskæftigelsestilskuddet til at indgå i den
generelle udligning. Yderligere tilpasninger i udgiftsbehovet mv. beskrives nedenfor.
Den årlige forhøjelse af vægten på det socioøkonomiske udgiftsbehov stoppes
fra 2021.
SOU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 321: MFU spm. om ministeren kan oplyse den isolerede effekt på kommuneniveau målt i udligning i alt og pr. indbygger af at omlægge landsudligningen til en særskilt udligning af udgiftsbehov, til social- og indenrigsministeren
2154534_0002.png
Kriteriet vedr. befolkningstilbagegang i landsudligningen flyttes til det demo-
grafiske udgiftsbehov, der lægges et loft over kriteriets ”enhedsbeløb”, og kri-
teriet opgøres som et gennemsnit over 3 år. Det imødegår den problemstilling,
at kriteriet kan medføre store udsving i tilskud og udligning for en kommune,
selvom kommunen har konstant befolkningstilbagegang. Det skyldes, at krite-
riets ”enhedsbeløb” i det nuværende system afhænger af befolkningstilbage-
gangen i alle kommuner. Se yderligere justeringer nedenfor.
Ændringer i boligkriterierne
”Familier i bestemte boligtyper” og ”Udlejede be-
boelseslejligheder”. Analyser har vist, at kriteriet ”Familier i bestemte boligty-
per” i en vis grad overkompenserer bykommuner og underkompenserer yder-
kommuner. Samtidig vurderes det, at der er sket en udvikling i den private ud-
lejning og befolkningssammensætningen heri. Der lægges derfor op til at ned-
lægge de to nuværende boligkriterier og erstatte dem med et kriterium vedr.
almene boliger og et kriterium vedr. billige privat udlejede boliger og familier i
visse boliger i yderkommunerne og beboede sommerhuse.
Ændret afgrænsning af kriterier vedr. uddannelse. Der har frem til 2017 ikke
været registreret oplysninger om medbragt uddannelse for personer, som er
indvandreret efter 2005, og disse personer blev automatisk registreret med
uoplyst uddannelse. I 2017 er foretaget en revision af oplysningerne på bag-
grund af primært en spørgeskemaundersøgelse af selvopfattet uddannelsesni-
veau og skønsmæssige oplysninger. Det vurderes ikke, at der er den nødven-
dige sikkerhed for fremtidige oplysninger og kvaliteten heraf. Personer med
uoplyst uddannelse tælles med som personer uden uddannelse i de to uddan-
nelseskriterier ”25-49 årige uden erhvervsuddannelse” og ”Børn i familier med
lav uddannelse”, som har udviklet en
skævhed over de seneste år. For frem-
over at gøre kriterierne uafhængige af denne problemstilling ændres opgørel-
sen, så indvandrede personer, der var over 20 år på indvandringstidspunktet,
frasorteres. Til gengæld øges vægten på kriteriet for udlændinge fra ikke-vest-
lige lande en smule.
Rejsetidskriteriet forenkles fra at måle rejsetid via vejnettet til at måle af-
stande i fugleflugtslinje mellem befolkningen. Der er tale om en væsentlig for-
enkling. Det nuværende kriterium opdateres kun hvert tredje år. Opdatering
af vejnet er en komplikation, og der har i en række år ikke kunnet findes en
stabil kilde til opdatering af kriteriet. Det nye rejsetidskriterium muliggør, at
Danmarks Statistik overtager leverancen, og at kriteriet kan opdateres årligt
på samme måde som andre kriterier.
For at supplere med kriterier, der kan afspejle beskæftigelsessituationen i om-
råder med færre tilgængelige arbejdspladser indføres et nyt kriterium vedr.
gennemsnitlig afstand til nærmeste 500 arbejdspladser.
Med omlægningen af beskæftigelsestilskuddet tilføres et nyt udgiftsområde
(udgifter til dagpenge mv.) til det generelle system, som udgør ca. 3 pct. af de
samlede nettodriftsudgifter. Flere kriterier, som afspejler variationer i kom-
munernes udgifter på førtidspension- og kontanthjælpsområdet, vil også i et
omfang afspejle variationer i kommunernes udgifter til dagpenge. Udgiftsbe-
hovsopgørelsen suppleres samtidig med nye kriterier, som er mere målrettet
udgifter til dagpenge. Der lægges således op til at indføre to yderligere, nye
kriterier:
2
SOU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 321: MFU spm. om ministeren kan oplyse den isolerede effekt på kommuneniveau målt i udligning i alt og pr. indbygger af at omlægge landsudligningen til en særskilt udligning af udgiftsbehov, til social- og indenrigsministeren
2154534_0003.png
o
Kriteriet ”Regional ledighed for forsikrede ledige” skal afspejle for-
skelle i ledigheden på tværs af regioner.
Kriteriet ”45-64 årige med begrænset erhvervserfaring” skal afspejle
særlige risikofaktorer for offentlig forsørgelse på tværs af kommuner.
Kriteriet har dog særligt fundet sammenhæng med variationer i kom-
munernes udgifter til dagpenge.
o
Herudover er der for at imødegå udfordringer med optimering af registreringer foreta-
get justeringer med henblik på at sikre et mere robust og upåvirkeligt datagrundlag for
udligningen:
Befolkningstallet er ændret fra en opgørelse på betalingskommune til bopæls-
kommune.
Muligheden for at indgå i befolkningstilbagegangskriteriet på baggrund af ud-
viklingen over kun 2 år afskaffes.
I kriteriet for nedgang i befolkningen kan kommuner med særligt højt skatte-
grundlag ikke indgå.
Kriteriet for
Børn af enlige forsørgere
indgår med dæmpet vægt og opgjort
som et 3-årigt gennemsnit.
Endelig er der foretaget en række supplerende justeringer:
Vægten på det socioøkonomiske udgiftsbehov er øget i 2021 med 1 procentpo-
int fra 33,5 til 34,5 pct. og vægten på det demografiske udgiftsbehov sænket
tilsvarende i opgørelsen af det samlede udgiftsbehov.
Der er indført et kriterium for
Lav middellevetid
i det aldersbetingede udgifts-
behov med en vægt på 1,05 pct. og øvrige vægte i det aldersbetingede udgifts-
behov nedjusteres tilsvarende.
Au pairs er taget ud af kriteriet for udlændinge i den generelle udligning sam-
tidig med, at de er taget ud af den særlige udlændingeudligning.
Der er foretaget yderligere tilpasninger i vægtningen af de kriterier, som ind-
går i udgiftsbehovsopgørelsen med henblik på at tage højde for, at forskelle in-
den for hovedstadsområdet ikke længere håndteres i hovedstadsudligningen.
En detaljeret gennemgang af kriterierne og deres vægte findes i faktaarket
”Opgørelse
af udgiftsbehov
og vægte”.
2. Forenklingstiltag ift. udgiftsbehov og skattegrundlag samt afskaffelse af ho-
vedstadsudligningen
Med regeringsudspillet omlægges udligningen grundlæggende. Udligningen deles op i
en separat udligning af henholdsvis udgiftsbehov og beskatningsgrundlag omkring
landsgennemsnittet:
a) Kommuner med et beregnet udgiftsbehov over landsgennemsnittet modtager
et tilskud på 95 pct. af forskellen mellem kommunens udgiftsbehov og lands-
gennemsnittet. Omvendt betaler kommuner med et beregnet udgiftsbehov un-
der landsgennemsnittet et bidrag på 95 pct. af forskellen mellem kommunens
udgiftsbehov og landsgennemsnittet.
3
SOU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 321: MFU spm. om ministeren kan oplyse den isolerede effekt på kommuneniveau målt i udligning i alt og pr. indbygger af at omlægge landsudligningen til en særskilt udligning af udgiftsbehov, til social- og indenrigsministeren
2154534_0004.png
b1) Kommuner med et beskatningsgrundlag under landsgennemsnittet modtager
et tilskud på 75 pct. af forskellen mellem kommunens beskatningsgrundlag og
landsgennemsnittet. Omvendt betaler kommuner med et beskatningsgrundlag
over landsgennemsnittet et bidrag på 75 pct. forskellen mellem kommunens
beskatningsgrundlag og landsgennemsnittet.
Dertil etableres en tillægsordning i udligningen af beskatningsgrundlag for kommuner
med særligt lavt og særligt højt beskatningsgrundlag:
b2) Tillæg gives til kommuner med et relativt lavt beskatningsgrundlag og udgør
20 pct. af forskellen mellem kommunens beskatningsgrundlag og 90 pct. af
landsgennemsnittet.
b3) Det finansieres ved, at kommuner med et relativt højt beskatningsgrundlag be-
taler et bidrag på 20 pct. af forskellen mellem kommunens beskatningsgrund-
lag og 125 pct. af landsgennemsnittet. Hvis tilskud og bidrag i tillægsordnin-
gen ikke modsvarer hinanden vil en eventuel afvigelse blive fordelt på kommu-
nerne efter indbyggertal.
c)
Hovedstadsudligningen og ordningen for kommuner uden for hovedstadsom-
rådet med højt strukturelt underskud afskaffes som konsekvens af den nye ud-
ligningsstruktur.
3. Udlændingeudligningen
Der indgår i udspillet en justering af udlændingeudligningen, som reducerer det sam-
lede tilskud i ordningen med i alt 0,9 mia. kr. Det indebærer, at voksne efterkommere
ikke indgår i basisbeløbet, og at forholdet mellem de aldersbetingede tilskud tilpasses
svarende til resultaterne af en undersøgelse fra VIVE. Justeringen sigter på at løse de
største problemer med bl.a. vækst i ordningen.
Tidligere analyser fra bl.a. Finansieringsudvalget har peget på, at ordningen bør redu-
ceres. Den konkrete størrelse af nedjusteringen er fastsat under hensyntagen til at
nogle kommuner har højere omkostninger som følge af afledte udgifter til indsatser til
forebyggelse af kriminalitet, bekæmpelse af parallelsamfund mv. samtidig med at disse
kommuner har en høj andel af udlændinge. Der kan også være tale om øgede udgifter
til efterkommere, som selv i 3. generation er dårligt integrerede, og som ikke indgår i
udlændingeudligningen.
Au pairs er samtidig taget ud af opgørelserne af tilskud i udlændingeudligningen.
4. Nyt tilskud til udsatte yderkommuner
Det nye udligningssystem er ledsaget af et nyt tilskud, hvor tilskud gives efter faste og
objektive kriterier, som er målrettet de mest udsatte yderkommuner. Fordelingen mel-
lem kommuner i ordningen opdateres med udviklingen i befolkningsandelen.
Det er en forudsætning for tilskud, at kommunens beskatningsgrundlag er mindre end
190.000 kr. pr. indbygger.
Herudover skal kommunen opfylde mindst 4 af følgende kriterier:
Andel af 70+ årige over 15,5 pct.
4
SOU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 321: MFU spm. om ministeren kan oplyse den isolerede effekt på kommuneniveau målt i udligning i alt og pr. indbygger af at omlægge landsudligningen til en særskilt udligning af udgiftsbehov, til social- og indenrigsministeren
2154534_0005.png
Landdistriktsgrad over 60 pct.
1
Antal arbejdspladser pr. 100 17-64 årige under 77 pct.
Ø-kommune og selvstændig kommune med beskatningsgrundlag under
190.000 kr. pr. indbygger.
Beskatningsgrundlag under 178.000 kr. pr. indbygger
Andel af ”gamle” førtidspensionister pr. indbygger over 0,7 pct.
2
En særlig høj andel af ”gamle” førtidspensionister pr. indbygger over 0,8 pct.
Tilskuddets størrelse afhænger af, hvor mange kriterier kommunen opfylder.
Det samlede tilskud er sat til 1,0 mia. kr., hvoraf halvdelen finansieres af kommunerne
selv efter indbyggertal.
Tilskuddet beregnes en gang for alle ud fra de opstillede kriterier og opdateres herefter
alene med befolkningsudviklingen.
5. Justering af hovedstadspuljen til nyt tilskud til udsatte hovedstadskommuner
I tilknytning til afskaffelsen af hovedstadsudligningen lægges der op til en omlægning
af særtilskudspuljen efter
udligningslovens § 19
(hovedstadspuljen).
Tilskud gives fremadrettet efter faste og objektive kriterier, som er målrettet de mest
vanskeligt stillede hovedstadskommuner. Fordelingen mellem kommuner i ordningen
opdateres med udviklingen i befolkningsandelen.
Det er en forudsætning for tilskud, at kommunens beskatningsgrundlag er mindre end
200.000 kr. pr. indbygger, og at provenu fra selskabsskat pr. indbygger er under en
grænse på 3.000 kr. pr. indbygger.
Herudover skal kommunen opfylde mindst et af følgende kriterier:
Andel af udlændinge pr. indbygger over 2 pct.
Andel af almene boliger pr. indbygger over 12 pct.
Tabte leveår i forhold til middellevetid for 65+ årig i forhold til indbyggertallet
over 47 pct.
Tabte leveår i forhold til middellevetid for 65+ årig i forhold til indbyggertallet
over 90 pct.
Tilskuddets størrelse afhænger af, hvor mange kriterier kommunen opfylder.
Puljen er i dag finansieret af hovedstadskommunerne med 0,05 pct. af beskatnings-
grundlaget, og tilskud gives efter ansøgning.
Det generelle bidrag fra hovedstadskommunerne fastsættes til 0,04 pct.
Landdistriktsgraden måles som antal indbyggere, der bor i landdistrikter eller i by med op til 1.000 indbyg-
gere, i forhold til alle indbyggere i kommunen.
2
Antal førtidspensionister, som har fået tildelt førtidspension før 2010 og som på tilkendelsestidspunktet
var over 40 år.
1
5
SOU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 321: MFU spm. om ministeren kan oplyse den isolerede effekt på kommuneniveau målt i udligning i alt og pr. indbygger af at omlægge landsudligningen til en særskilt udligning af udgiftsbehov, til social- og indenrigsministeren
2154534_0006.png
Der indføres et ekstra bidrag for kommuner med et beskatningsgrundlag på over 120
pct. af hovedstadsgennemsnittet. Det ekstra bidrag udgør 1,25 pct. af den del af be-
skatningsgrundlaget, som overstiger 120 pct. af hovedstadsgennemsnittet.
Det nye tilskud udgør ca. 400 mi0. kr. Tilskud beregnes en gang for alle ud fra de op-
stillede kriterier og opdateres herefter alene med befolkningsudviklingen.
6. Loft over
”udligningsrabat”
i overudligningsordningen
I forbindelse med etableringen af et nyt system, hvor udligningen er på 95 pct. af de
højeste og laveste beskatningsgrundlag, sættes grænsen for overudligning på 95 pct.
Det betyder isoleret set, at en kommune kan beholde 5 pct. af en fremgang i ind-
komstskatteprovenuet opgjort med kommunens egen udskrivningsprocent.
Der er i udspillet indarbejdet et loft for, hvor meget en kommune kan øge rabatten fra
overudligningsordningen ved at sænke udskrivningsprocenten. Loftet sættes konkret,
så der højst kan udløses en rabat svarende til en udskrivningsprocent ned til 23,5 pct.
7. Justering af selskabsskatteudligningen
Det kommunale provenu af selskabsskat udlignes i en særskilt udligning af selskabs-
skat. Med ordningen udlignes 50 pct. af forskellen mellem en kommunes provenu af
selskabsskat pr. indbygger og landsgennemsnittet, således at kommuner med et pro-
venu over landsgennemsnittet afleverer til kommuner med et provenu under lands-
gennemsnittet.
Der er i regeringens udspil indarbejdet en nedsættelse af udligningen af kommunernes
selskabsskatteprovenu op til et vist provenu.
Udligningsprocenten nedsættes fra 50 til 45 pct. for den del af kommunernes provenu
der ligger under en grænse på 50 pct. over landsgennemsnittet, således at der er et
”knæk” i udligningsprocenten i ordningen.
Ordningen vil pga. knækket ikke længere
balancere. Differencen fordeles mellem alle kommuner efter indbyggertal.
Desuden afskaffes den særlige overgangsordning fra indførelsen af selskabsskatteud-
ligningen med virkning fra 2007. Ordningen indebærer, at nogle kommuner med højt
selskabsskatteprovenu får et nedslag i udligningsbeløbet.
8. Særlig kompensationsordning for tab
Der er indregnet en særlig kompensationsordning til nogle kommuner med tab. Ord-
ningen finansieres af de øvrige kommuner efter indbyggertal.
Ordningen kompenserer kommuner med tab på:
Over 0,4 pct. af beskatningsgrundlaget, hvis kommunen har et beskatnings-
grundlag under 220.000 kr. pr. indbygger.
Over 0,15 pct. af beskatningsgrundlaget, hvis kommunen har et beskatnings-
grundlag under 180.000 kr. pr. indbygger.
Den særlige kompensationsordning beregnes før tillæg af nye tilskud.
Kompensationen beregnes en gang for alle og tildeles med et fast beløb årligt indtil
næste gang der gennemføres ændringer i udligningen.
6
SOU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 321: MFU spm. om ministeren kan oplyse den isolerede effekt på kommuneniveau målt i udligning i alt og pr. indbygger af at omlægge landsudligningen til en særskilt udligning af udgiftsbehov, til social- og indenrigsministeren
2154534_0007.png
9. En refusionsomlægning på socialområdet
Der lægges op til følgende ændringer i den centrale refusionsordning for særligt dyre
enkeltsager på det specialiserede socialområde:
Nedsættelse af beløbsgrænserne for hhv. 25 og 50 pct. refusion på voksenom-
rådet, så de følger grænserne på børneområdet.
Indførelse af nyt knæk med refusion på 75 pct. ved 2.050.000 kr. på både
børne- og voksenområdet. Refusionsgrænserne på børne- og voksenområdet
bliver herefter:
o
o
o
25 pct. refusion for udgifter mellem 830.000 kr. og 1.629.999 kr.
50 pct. refusion for udgifter mellem 1.630.000 kr. og 2.049.999 kr.
75 pct. refusion for udgifter over 2.050.000 kr.
Fjernelse af aldersgrænsen på 67 år for borgere, der inden det fyldte 67. år er
omfattet af refusionsordningen.
Kravet om, at der skal være mindst fire anbragte søskende, førend udgifterne
til anbringelse kan summeres til én refusionssag, fjernes.
Udgifter til søskende kan summeres til én refusionssag, uanset om de er an-
bragte eller modtager forebyggende foranstaltninger i hjemmet.
10. En reform af styreformen i de store bykommuner
Udspillet indeholder:
Styreformen i København, Aarhus, Odense og Aalborg Kommuner ændres, så
den daglige administrative ledelse af forvaltningen samles i en fælles admini-
strativ ledelse af borgmester og fagborgmestre eller rådmænd.
Den nye styreform baseres på mellemformstyre, hvor udvalgsformændene
vælges ved forholdstalsvalg og skal være medlemmer af økonomiudvalget.
Herved fastholdes de gældende regler om valg af fagborgmestre/rådmænd i de
fire kommuner.
Styreformen indebærer, at den umiddelbare forvaltning af kommunens sager
varetages af udvalgene.
Udvalgsformændene fuldtidsvederlægges og beholder deres titler som råd-
mænd og fagborgmestre.
Regeringen vil lade København, Aarhus, Odense og Aalborg beholde den administra-
tive besparelse
som vurderes at ligge på den gode side af en kvart milliard. Jo mere
kommunen formår at spare på fællesforvaltning, jo flere penge vil den have til andre
formål.
11. Mulighed for skattestigninger for kommuner med lav skat og tab
Der lægges op til, at:
Kommuner med tab får mulighed for at øge indkomstskatten.
Når resultatet af kommunernes skattefastsættelse kendes forudsættes den
statslige bundskat nedsat tilsvarende.
7
SOU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 321: MFU spm. om ministeren kan oplyse den isolerede effekt på kommuneniveau målt i udligning i alt og pr. indbygger af at omlægge landsudligningen til en særskilt udligning af udgiftsbehov, til social- og indenrigsministeren
2154534_0008.png
12. Øvrige forhold
De byrdefordelingsmæssige virkninger af udspillet er beregnet i forhold til tilskud og
udligning til kommunerne for 2020, dog skal det bemærkes, at:
1.
Kriteriet for befolkningstilbagegang indgår som et gennemsnit over de sidste
tre år, for at tage højde for de kraftige udsving i kriteriet over de senere år.
2. Vægten mellem det socioøkonomiske og det demografiske udgiftsbehov ind-
går i udgangspunktet med en vægt på 33,5 pct. hhv. 66,5, svarende til hvad
den efter gældende regler vil være i 2021.
3. Tilskuddet til Furesø Kommune som følge af aftale af 19. maj 2005 til og med
2021 forudsættes i 2021 fortsat finansieret af hovedstadskommunerne efter
beskatningsgrundlag for 2021.
4. Tilskud fra hovedstadspuljen, som i dag tildeles efter ansøgning, er i udgangs-
punktet beregnet som gennemsnittet over årene 2018, 2019 og 2020, hvor til-
skuddene er opgjort i 2020-niveau.
5. De to overgangsordninger i 2019 og 2020 for tab som følge af henholdsvis re-
vision af Uddannelsesstatistik og justering af det aldersbetingede udgiftsbe-
hov udløber og indgår ikke i konsekvensberegningerne.
6. Særtilskud efter
udligningslovens §§ 16
(almindeligt særtilskud som vil blive
fordelt efter ansøgning ligesom i dag) og
17
(særtilskud efter objektive krite-
rier, som udmeldes sammen med tilskudsudmeldingen) videreføres og indgår
ikke i konsekvensberegningerne.
8