SAU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 780: Spm. om man har modtaget flere henvendelser fra statens IT-råd om implementering af boligskatteforliget siden august 2019, til skatteministeren

Skatteudvalget 2019-20
SAU Alm.del
Offentligt

Skattestyrelsen

Att.: Karin Bergen

Udviklings- og Forenklingsstyrelsen

Att.: Thomas Monefeldt

1. september 2020

Foreløbigt anbefalingsbrev til programmet

’Boligforlig

2017’

Tak for dialogmødet den 21. august 2020 i forbindelse med risikovurdering af Skat-

testyrelsens og Udviklings- og Forenklingsstyrelsens program

Boligforlig 2017.

It-rå-

det kvitterer for et sammenhængende og velskrevet materiale, og rådet har med

tilfredshed notereret sig, at programmet har indarbejdet en stor del af de råd It-

rådet gav i observationsnotatet af 27. august 2019.

It-rådet vurderer fortsat, at

Boligforlig 2017

har

høj risiko.

Uagtet at tidsfristen for

implementering af boligforliget 2017 er udskudt fra 2021 til 2024, er der fortsat

mange risici forbundet med at få etableret den samlede løsning. Selve lovgivningen

er kompleks og endnu ikke endeligt på plads og det nye it-landskab, der tegner sig

til administration af ejendomsvurderinger og -beskatning er ligeledes komplekst og

har en række indbyrdes afhængigheder samt integrationer til andre systemer. Stør-

relsen og kompleksiteten i dette program er en betydelig risikofaktor, idet det er

vanskeligt at få overblikket over de mange detaljer og de mange parallelle aktiviteter,

der skal gennemføres. Dette øger risikoen for at overse noget eller at opgaver

’falder

mellem to stole’.

Boligforlig 2017

skal sikre beregning og opkrævning af ejendomsværdiskat. Samtidig

overtager Staten opgaven med beregning og opkrævning af grundskyld og dæk-

ningsafgift fra kommunerne. Ud over disse to kerneopgaver introducerer boligfor-

liget også en række nye ordninger, herunder et forsigtighedsprincip, en skatterabat

til nuværende boligejere og ejere af erhvervsejendomme, en midlertidig indefrys-

ningsordning for grundskyld for ejerboliger samt en permanent indefrysningsord-

ning for de samlede ejendomsskatter for ejerboliger. Endelig introduceres også ad-

ministration af lån til pensionister til betaling af grundskyld.

Boligforlig 2017

indgår i et endnu mere komplekst større program, der skal tilveje-

bringe ejendomsbeskatning baseret på nye vurderinger. Delelementerne omfatter

ICE (beregning af nye ejendomsvurderinger), ICING (kobling mellem de nye ejen-

domsvurderinger og udstillingen og opkrævningen af ejendomsværdiskatten) og

ejendomsdataprogrammet, som skal sikre de datamæssige sammenhænge på ejen-

doms-området og som omfatter it løsningerne ESR, VUR, SVUR og Grunddata,

Tilbagebetalingsordningen, der skal håndtere tilbagebetaling af for meget tidligere

Digitaliseringsstyrelsen · Landgreven 4 · Postboks 2193 · 1017 København K · 3392 5200 · www.digst.dk

SAU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 780: Spm. om man har modtaget flere henvendelser fra statens IT-råd om implementering af boligskatteforliget siden august 2019, til skatteministeren

Side 2 af 8

opkrævet ejendomsværdiskat samt Mellemperioden, som skal håndtere boligbeskat-

ning i perioden, mens

Boligforlig 2017

implementeres. En stor del af alle delprojek-

ternes udviklingsaktiviteter pågår parallelt og har store indbyrdes afhængigheder.

Herudover skal

Boligforlig 2017

realiseres i en ny programorganisation, der endnu

ikke er fuldt etableret, og hvor der således ikke er en historik for at samarbejde,

endnu ikke er fuldt indarbejdede arbejdsprocesser eller et indgående kendskab til

kompetencerne hos de enkelte medarbejdere i organisationen. Endeligt skal

Bolig-

forlig 2017

implementeres i Skattestyrelsen, hvor organisationen til at håndtere op-

gaven er under reorganisering, og medarbejdere til denne nye organisation skal re-

krutteres og onboardes i løbet af

Boligforlig 2017’s

levetid.

Etablering af nye og mere retvisende ejendomsvurderinger, fastholdelse af grund-

skyld og overførsel af opkrævningen til Staten, samt ønsket om at sikre, at borgere

ikke skal betale højere ejendomsskatter, har ført til en række tiltag såsom forsigtig-

hedsprincip og indefrysningsordninger, og vil tilsammen medføre, at det samlede

nye systemkompleks for ejendomsvurdering og ejendomsbeskatning bliver et

endog meget omfattende it-program, og det kan fremover vise sig at blive dyrt at

drifte, vedligeholde, administrere og tilpasse systemet til ny lovgivning.

Oprindeligt var det planen, at

Boligforlig 2017

skulle risikovurderes i august 2019.

Det materiale, som It-rådet fik forelagt på det tidspunkt viste dog, at tidsplanen for

Boligforlig 2017

efter Rådets opfattelse ikke var mulig at overholde. Dette bemærke-

des i det omtalte observationsnotat af 27. august 2019.

Boligforlig 2017’s

tidsplan er

efterfølgende forlænget med tre år. I lyset af kompleksiteten i opgaven vurderer

Rådet, at også den nye tidsplan kan blive udfordret, og bifalder Skatteministerens

tidligere forslag om at foretage en trykprøvning af den samlede tidsplan i løbet af 1.

halvår 2021.

Det forgangne år er blevet brugt på at planlægge efter den nye deadline og foretage

yderligere analyser af delelementerne i

Boligforlig 2017

for at få et bedre overblik over

den samlede udfordring ved at få implementeret alle de it-programmer, der tilsam-

men skal sikre, at den nye boligbeskatning kan administreres. Disse analyser har

bl.a. identificeret en række præciseringer og ændringer til selve lovgivningen, der

kan begrænse kompleksiteten noget uden at gå på kompromis med lovens hensigt.

Herunder er et centralt element at dekoble opkrævningen af ejendomsværdiskat fra

forskuds- og slutopgørelser, så denne skat ikke opkræves sammen med indkomst-

skatten, men separat på samme måde som det sker for grundskylden i dag. Dette

ville bevirke at ejendomsskatteområdet ikke skal tilpasses til og integreres i legacy-

skattesystemer, med de risici det vil medføre for ikke blot

Boligforlig 2017,

men også

for senere udskiftning af legacysystemer. It-rådet bifalder forslaget om at dekoble

ejendomsskatteområdet fra legacysystemerne og dermed undgå et væsentligt risiko-

element.

Rådet finder, at der endnu udestår en del planlægnings- og analyseaktiviteter og

udeståender mht. bl.a. business case, gevinster og risici og løsningsmodel for op-

krævningsløsning som bemærkes i tilsendte

’Udeståender

i analysefasen i

Boligforlig

2017’.

Side 3 af 8

It-rådet vil derfor gerne møde

Boligforlig 2017

igen inden analysefasen endeligt af-

sluttes, hvor programgrundlag, business case mv. er færdige. Der vil i den forbin-

delse eventuelt blive givet supplerende anbefalinger ud over dem, der gives herun-

der.

It-rådet har på nuværende tidspunkt følgende anbefalinger, baseret på det forelig-

gende grundlag:

1. It-rådet anbefaler, at

Boligforlig 2017

tager stilling til, hvordan risikoen

for forsinkelser som følge af Covid-19 kan mitigeres og beredskabsplan-

lægges.

Boligforlig 2017

adresserer ikke det forhold, at programmet skal gennemføres i en

situation, hvor der fortsat er Covid-19 i samfundet, og hvor det må formodes at

fortsætte en rum tid endnu med risiko for tilbagerulning af genåbning. Andre

projekter og programmer har oplevet forsinkelser som følge af restriktioner og

nødvendigheden af at arbejde på distancen.

It-rådet anbefaler, at

Boligforlig 2017

håndterer denne problemstilling som en ri-

siko og tager stilling til, hvilke rammer for distancearbejde, der skal etableres,

hvilken onboarding, der er mulig, hvordan der skabes teamwork i et nyt team på

trods af distance og hjemmearbejde, samt hvilke beredskabsplaner, der bør ud-

arbejdes for at være rede til en situation, hvor en eller flere medarbejdere i pro-

grammet eller dets nære omgivelser bliver smittet med Covid-19.

2. It-rådet anbefaler, at

Boligforlig 2017

arbejder videre med sin risikoana-

lyse og risikohåndteringsplanlægning, både med hensyn til udefrakom-

mende påvirkninger, der ikke nødvendigvis kan mitigeres, men som kan

kræve en beredskabsplan (contingency plan), og risici, der kan mitigeres.

Boligforlig 2017

har identificeret en række risici og har udarbejdet mitigeringspla-

ner for en del af disse. En del af mitigeringsplanerne består i at bruge flere res-

sourcer og timer/omkostninger for at undgå forsinkelser Dette forekommer

urealistisk som eneste mitigeringstaktik, idet flere ressourcer ofte vil øge kom-

pleksiteten og kræve on-boarding af ressourcer i et tempo, der ikke er realistisk.

Rådet finder herudover, at der er en række potentielle risici, der ikke er adresseret

i det hidtidige risikoarbejde og har sendt en liste over mulige

’Supplerende

risi-

kodrivere til

Boligforlig 2017’

den 26. august 2020.

Der er flere risici, der kan indtræffe som følge af forsinkelser i ICE, i Vurde-

ringsstyrelsen eller i andre tilgrænsende programmer og projekter, hvor det er

uden for dette programs mulighed at mitigere. I det samlede risikobillede

Bolig-

forlig 2017

ser ind i, vil nogle risici bedst kunne håndteres på tværs af de mange

udviklingsinitiativer på boligområdet, mens andre er mere specifikke for netop

Boligforlig 2017

programmet. Dette stiller krav om en robust risikostyring på det

tværgående koordinerende niveau for alle de aktiviteter, der har betydning for

de samlede udviklingsaktiviteter på ejendomsområdet.

It-rådet anbefaler, at

Boligforlig 2017

arbejder videre med risikohåndteringen,

blandt andet med afsæt i de mulige risikodrivere It-rådet har fremsendt, og her-

under også skærper og fokuserer mitigeringstiltag og revurderer hvorvidt, og

Side 4 af 8

hvordan de enkelte risici kan have tidsmæssige konsekvenser og dermed poten-

tielt udfordre den faste deadline i 2024. Herudover anbefales det, at vurdere

hvilke risici der bedst håndteres på tværs af det samlede boligområde, og hvilke

internt i

Boligforlig 2017

programmet. Her kan der findes inspiration i det risiko-

styringssetup der er etableret på Toldområdet under EUTK programmet.

It-rådet anbefaler endvidere, at der løbende foretages en vurdering af, hvorvidt

forsinkende hændelser er indtruffet, så det kan vurderes, hvorvidt der er behov

for yderligere håndtering. Den løbende vurdering bør udbygges med en kvar-

talsvis, eller halvårlig dedikeret workshop på styregruppeniveau, der nøje gen-

nemgår det samlede risikobillede og reviderer mitigerings- og beredskabsplaner.

3. It-rådet anbefaler, at

Boligforlig 2017

og styrelserne søger at påvirke

rammesætningen for

Boligforlig 2017

, så der kan planlægges med flere,

forskudte idriftsættelser.

Det er It-rådets vurdering, at

Boligforlig 2017

har lavet en fornuftig nedbrydning

og afgrænsning i de otte hovedleverancer programmet har defineret. Og Rådet

bifalder bestræbelserne på at udskille den ene af disse hovedleverancer, en ny

opkrævningsløsning, i et eget projekt, dels for at tage denne kompleksitet ud af

programmet, dels for at opkrævningsløsningen også kan danne grundstamme i

forhold til andre opkrævningsbehov i Skatteforvaltningen. Det er imidlertid også

It-rådets vurdering, at der også herudover bør arbejdes på at nedbringe kom-

pleksiteten i dette meget store program. Som grundlaget for

Boligforlig 2017

ser

ud lige nu, bliver alle tekniske hovedleverancer nødt til at blive idriftsat samtidig

(big-bang) for at imødekomme indholdet i boligforliget fra 2017.

Ir-rådet anbefaler derfor, at programmet og styrelserne, blandt andet gennem

deltagelse i det videre lovgivningsarbejde, arbejder for, at ikke alle bestemmelser

i boligforliget skal idriftsættes og implementeres samtidig. Det vil kunne ned-

bringe kompleksiteten og dermed risikobilledet i it-udviklingen, test og organi-

satorisk implementering betydeligt.

4. It-rådet anbefaler, at

Boligforlig 2017

definerer kriterier for Minimum

Viable Product (MVP) for løsningerne og overvejer, hvordan der kan etab-

leres de rette incitaments- og motivationsstrukturer for at realisere Pro-

grammet med så få udgifter og ressourcer som muligt og så tæt på et MVP

som muligt.

I programgrundlaget fremgår det, at it-løsningerne vil blive udviklet efter et MVP

målbillede, men de kriterier, retningslinjer, eller principper MVP målbillederne

vil blive bygget på, er ikke klart definerede.

Det vil være Udviklings- og Forenklingsstyrelsen, der bærer budgetansvaret for

den samlede løsning, men det er Skattestyrelsen som stiller de forretningsmæs-

sige krav. Det kan friste Skattestyrelsen til at stille krav til løsningen, der går ud

over MVP og som kan øge omkostninger, kompleksitet eller udviklingstid for

etablering af løsningen. Samtidig forventes det, at løsningen skal etableres med

Side 5 af 8

over 60% eksterne konsulenter, der som en del af deres forretningsmodel er

motiverede for at sælge så mange timer som muligt.

I et program af denne størrelse, med mange interessenter, der ikke nødvendigvis

har sammenfaldende interesser, er der en betydelig risiko for at de MVP’er og

det scope, der måtte blive defineret, ikke kan holdes.

It-rådet anbefaler, at

Boligforlig 2017

fastlægger de kriterier, der ønskes lagt til

grund for definition af MVP’er samt

vurderer, hvordan der kan skabes styrings-

håndtag, målepunkter og incitamenter til at finde de enkleste og billigste måder

at løse opgaverne på.

5. It-rådet anbefaler, at styrelserne finder en mere gennemsigtig og hen-

sigtsmæssig måde at estimere og håndtere reserver på, eventuelt med bi-

stand fra Finansministeriet.

Rådet har set et estimat for de samlede udgifter for

Boligforlig 2017,

men har

endnu ikke fået forelagt de forudsætninger, der ligger til grund for estimaterne,

så rådet har ikke mulighed for at forholdes sig til disse. Det er oplyst, at der

opereres med 1/6 reserver i timeestimaterne, og der er udlagt en stor risikopulje

(i størrelsesordenen 32%) samt en stor pulje til uforudsete udgifter (34%). Argu-

mentationen for denne sidste pulje er, at der er international empiri for og kon-

kret erfaring i Skatteforvaltningen for overskridelser i denne størrelsesorden for

denne type initiativer.

It-rådet anerkender, at udgifter i store it-projekter ofte overskrider de indledende

estimater, men i en stor it-udviklingsorganisation som Udviklings- og Forenk-

lingsstyrelsen bør man over tid have opbygget en erfaringsbase over ikke bare

eventuelle budgetoverskridelser, men også konkrete baggrunde for dem samt

tiltag, der kan bidrage til bedre estimeringer og tiltag for at undgå sådanne for-

dyrelser. Når der samtidig er udlagt en buffer i timeestimaterne, der er budget-

teret i de enkelte aktiviteter og opereres med en stor risikopulje, er det et spørgs-

mål, hvor meget der også med rimelighed kan sættes af til uforudsete udgifter.

En øremærkning og reservation af midler til uforudsete udgifter til hvert enkelt

udviklingsinitiativ er ikke i overensstemmelse med Budgetvejledningen og virker

umiddelbart som en uhensigtsmæssig binding af midler, men det er et spørgsmål,

der bør afklares i samarbejde med Finansministeriet.

It-rådet anbefaler derfor, at der findes en mere gennemsigtig og hensigtsmæssig

måde at estimere og håndtere reserver på, eventuelt med bistand fra Finansmi-

nisteriet.

6. It-rådet anbefaler, at

Boligforlig 2017

indleder et tæt samarbejde med

det projekt i Styrelsen for Dataforsyning og Effektivisering, der står for

genudbud af Datafordeleren.

Boligforlig 2017

har store afhængigheder til Datafordeleren i Grunddataprogram-

met, og E&E er udviklet op mod den eksisterende udgave af Datafordeleren.

Datafordeleren er imidlertid ved at blive genudbudt. Det er kritisk, at der er en

Side 6 af 8

tæt kobling mellem projektet for udvikling af en revideret version af Dataforde-

leren og dette program.

It-rådet anbefaler derfor, at

Boligforlig 2017

indleder et tæt samarbejde med

SDFE, så de justeringsbehov

Boligforlig 2017

kunne have til Datafordeleren bliver

overbragt, og at de ændringer, SDFE eller Grunddataprogrammet måtte plan-

lægge, kommer til

Boligforlig 2017’s

kendskab så tidligt som overhovedet muligt.

7. It-rådet anbefaler, at

Boligforlig 2017

arbejder videre med at tydeliggøre

og operationalisere styrende mål og gevinster.

Da opkrævning af grundskyld og de opgaver, der følger af boligforliget fra 2017,

er nye opgaver i Skatteforvaltningen, er der ikke udarbejdet et 0-scenarie (AS-IS)

for

Boligforlig 2017.

Det bør dog være muligt at identificere og anføre en række

’falde-bort

omkostninger’ i kommunerne, da de ikke længere skal administrere

grundskylden, og da forventede driftsomkostninger i kommunerne bortfalder.

Tilsvarende forventes driftsbesparelser i Skatteforvaltningen for de systemer, der

i dag varetager beregning og opkrævning af ejendomsskatter. Omfanget og po-

tentialet i disse gevinster er ikke estimeret.

It-rådet anbefaler derfor, at

Boligforlig 2017

arbejder videre med at tydeliggøre og

operationalisere styrende mål og gevinster.

8. It-rådet anbefaler, at styrelserne nedbringer kompleksiteten i gover-

nance set-up’et.

Boligforlig 2017

synes at have en kompleks ledelsesstruktur med mange styringsled

og mange separat definerede fora og deraf følgende lange eskaleringsveje og

mange koordineringsbehov. It-rådet forstår baggrunden for de enkelte styrings-

fora, men det er risikodrivende, at der er så mange beslutningsfora og at styre-

grupper mere kommer til at have karakter af informationsfora. Dette indebærer

risiko for at

’opgaver

falder mellem to stole’. Desuden er det

grupper,

der har

ansvar for en opgave frem for tydelig ansvarsplacering på

enkeltpersoner.

It-rådet har noteret, at der udestår en beskrivelse af governance set-up’et.

I en så stor og kompleks organisation som

Boligforlig 2017

kan det være værdifuldt

at tage en time-out med jævne mellemrum og revurdere om styringen og orga-

niseringen er effektiv. It-rådet anbefaler derfor, at programmet genovervejer an-

tal styringsfora og afkorter eskaleringsvejene, samt sætter tid af til at revurdere

organiseringen med regelmæssige mellemrum for at kunne justere undervejs.

9. It-rådet anbefaler, at

Boligforlig 2017

udarbejder planer og aftaler for

systemintegrationerne til relevante systemer.

Der skal etableres mere end 20 interne og eksterne integrationer, og da integra-

tionsbehovet endnu ikke er analyseret i bund, vil flere komme til. På nuværende

Side 7 af 8

tidspunkt er det konkrete integrationsbehov kun anført for en enkelt af hoved-

leverancerne. Det er ikke tydeligt, hvordan integrationerne indgår i planen for

udviklingsarbejdet, eller hvordan projektet involverer systemejere.

It-rådet anbefaler, at

Boligforlig 2017

hurtigst muligt færdiggør sine integrations-

analyser og udarbejder konkrete planer for integrationen af systemerne, og at

projektet udarbejder aftaler med relevante systemejere og andre aktører, samt

sikrer, at der også er afsat de fornødne ressourcer til, at systemændringerne kan

være klar til tiden.

10. It-rådet anbefaler, at

Boligforlig 2017

vurderer, hvordan der kan sikres

størst mulig kontinuitet i bemanding og organisering under hele udvik-

lingsperioden.

Det er vigtigt at sikre entydige ansvar for delopgaverne forankret hos enkeltper-

soner gennem hele programmets levetid. Skattestyrelsen er under forandring og

reorganisering, og det vil være risikodrivende for programmet, hvis de medar-

bejdere, der skal modtage de nye systemer og være ansvarlige for administratio-

nen skiftes ud undervejs i perioden. Udviklings- og Forenklingsstyrelsen kører

mange komplicerede projekter og programmer, der alle konkurrerer om nøgle-

ressourcer, hvilket kan udfordre muligheden for at sikre kontinuitet i det hold,

der er involveret i løbet af projektet.

It-rådet anbefaler derfor, at

Boligforlig 2017

gør nogle meget konkrete overvejel-

ser, om der er tiltag, der kan sikre størst mulig kontinuitet i bemanding i hele

programmets levetid.

11. It-rådet anbefaler, at

Boligforlig 2017

i sin interessenthåndtering vur-

derer og tester eventuelle negative konsekvenser, når ejendomsværdiskat

og grundskyld håndteres samlet i én opkrævningsløsning.

Programmet har lavet et godt arbejde med at kortlægge samtlige interessenter,

både eksterne og interne, og har redegjort for, hvordan der er regelmæssig kon-

takt til interesseorganisationer og politiske fora.

Hvis ejendomsværdiskat og grundskyld opkræves samlet via en periodevis op-

krævning, vil det blive mere tydeligt for borgerne, hvor meget der skal betales i

boligskat. Denne større synlighed kan give utilfredshed med boligskatterne ge-

nerelt, men også friste til ikke at prioritere betaling af denne ret store post. Det

kan alt i alt betyde øget behov for inddrivelse af ikke-betalte boligskatter. Der

foreligger formentlig erfaringer fra kommunerne mht. inddrivelsesbehov for

grundskyld. Blot bliver problemet fremover større, fordi det er større poster, der

nu skal betales.

It-rådet anbefaler, at det med afsæt i kommunernes erfaring nøje vurderes og

testes, hvilke reaktioner, der forventes at komme på en sådan løsning og i for-

længelse heraf overvejer, hvilke tiltag, der kan modvirke et øget inddrivelsesbe-

hov.

Side 8 af 8

Senest den 15. oktober 2020 skal Skattestyrelsen og Udviklings- og Forenklingssty-

relsen indsende et notat til Ministeriernes kontor for it-styring om, hvordan projek-

tet vil inddrage It-rådets anbefalinger i det videre arbejde, og hvilke eventuelle til-

pasninger, det betyder for projektet.

Inden projektets faseskift til gennemførelsesfasen skal

Boligforlig 2017

indsende et

opdateret business case grundlag og den underliggende business case model samt

notat fra projektets styregruppeformand om ændringer i

Boligforlig 2017

siden risi-

kovurderingen. Inden da vil It-rådet som nævnt i indledningen gerne have et møde

med

Boligforlig 2017

om resultatet af de udeståender analyseaktiviteter og de konklu-

sioner og eventuelle yderligere risici, som de afstedkommer.

Boligforlig 2017

bedes

komme med forslag til tidspunkt for et sådant møde, som passer med at

Boligforlig

2017

har færdiggjort de pågældende materialer.

Business case grundlaget og business casen vil danne baseline for

Boligforlig 2017

være udgangspunkt for programmets statusrapportering til It-rådet.

Boligforlig 2017

sluttes formelt ved statusrapportering til It-rådet og ved fremsendelse af et opdate-

ret programgrundlag, som indeholder projektevaluering. Efter programafslutning

skal Skattestyrelsen og Udviklings- og Forenklingsstyrelsen rapportere yderligere to

gange i forhold til fremdrift i realisering af programmets gevinster.

Ved spørgsmål til anbefalingerne kan I kontakte undertegnede eller Ole Krarup,

[email protected]

eller telefon 2978 7446. Dette brev er også sendt til konstitueret

styrelsesdirektør Niels Gotfredsen i Udviklings- og Forenklingsstyrelsen og afde-

lingschef Mads Diness Jensen i Skatteministeriets departement.

Med venlig hilsen

Birgit Nørgaard

Næstformand for It-rådet