SAU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 38: Spm. om at oversende henvendelsen fra IT-rådet, hvor de konkluderer, at det ikke er realistisk at have systemet kørende ultimo 2020, til skatteministeren

Skatteudvalget 2019-20
SAU Alm.del
Offentligt

Skattestyrelsen

Att.: Karin Bergen

Udviklings- og Forenklingsstyrelsen

Att.: Thomas Monefeldt

27. august 2019

Notat vedr. Programmet for implementering af boligforliget 2017

Kære Karin Bergen og Thomas Monefeldt,

Dette observationsnotat er udarbejdet i forlængelse af mødet den 16. august 2019

mellem Statens It-råd og Programmet for implementering af boligforliget 2017,

der gennemføres i et samarbejde mellem Skattestyrelsen, der har styregruppefor-

mandsposten og Udviklings- og Forenklingsstyrelsen, der stiller med styregrup-

pens næstformand.

Mødet var tænkt som et dialogmøde i forbindelse med den planlagte risikovurde-

ring af programmet. Den foreslåede tidsplan for programmet forekommer dog

urealistisk. Samtidig er der mange risikorelaterede observationer, som skal indar-

bejdes i programdokumenterne, før materialet får en sådan færdiggørelsesgrad, at

It-rådet kan gennemføre en egentlig risikovurdering. Dette notat er således ikke et

anbefalingsbrev, men i stedet en samling af nogle foreløbige observationer, fra Rå-

det på baggrund af det fremsendte materiale og mødet den 16. august 2019 samt

et opfølgningsmøde med programledelsen den 23. august.

Programmet for implementering af boligforliget 2017 skal sikre beregning af

grundskyld og implementering heraf i forskudsskat og selvangivelser. Sammen

med en række andre programmer og projekter skal programmet muliggøre imple-

mentering af de ændrede ejendomsvurderinger og beskatning i forlængelse heraf,

der var indeholdt i de politiske aftaler på ejendomsområdet fra 2016 og 2017. Øv-

rige programmer på området omfatter ICE (beregning af nye ejendomsvurderin-

ger), ICING (kobling mellem de nye ejendomsvurderinger og udstillingen og op-

krævningen af ejendomsværdiskatten) og ejendomsdataprogrammet, der endnu

ikke er etableret, men som skal sikre de datamæssige sammenhænge på ejendoms-

området og som omfatter it løsningerne ESR, VUR, SVUR og Grunddata.

Dette program er derfor en delmængde af det samlede program vedrørende im-

plementering af nye ejendomsvurderinger og -beskatning. Der foreligger endnu

ikke en masterplan for de forskellige programmer og it-udviklingen på ejendoms-

området, hvilket ellers er yderst påkrævet i lyset af de store indbyrdes afhængighe-

der. ICE og ICING programmerne pågår stadig og Ejendomsdataprogrammet er

endnu ikke beskrevet.

Digitaliseringsstyrelsen · Landgreven 4 · Postboks 2193 · 1017 København K · 3392 5200 · www.digst.dk

SAU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 38: Spm. om at oversende henvendelsen fra IT-rådet, hvor de konkluderer, at det ikke er realistisk at have systemet kørende ultimo 2020, til skatteministeren

Side 2 af 8

Som følge af boligforliget 2017 skal Skatteministeriet med virkning fra 2021 over-

tage beregning og opkrævning af grundskyld og dækningsafgift fra kommunerne.

Herefter vil grundskylden for borgere blive opkrævet på samme måde som ind-

komstskatten og ejendomsværdiskatten, nemlig via forskuds- og årsopgørelsen.

Dermed får boligejerne det samlede overblik over deres ejendomsskattebetaling

på årsopgørelsen. For erhvervsejendomme vil grundskyld og dækningsafgift fort-

sat blive opkrævet uden for forskudsskattesystemet i to lige store rater.

Udover at flytte beregning og opkrævning af grundskyld og dækningsafgift til

Skatteforvaltningen introducerer boligforliget 2017 en række nye ordninger, her-

under et forsigtighedsprincip, en skatterabat til eksisterende boligejere og er-

hvervsejendomme, en midlertidig indefrysningsordning for grundskyld for ejerbo-

liger fra 2018-2020 samt en permanent indefrysningsordning for de samlede ejen-

domsskatter for ejerboliger fra 2021. Dertil kommer, at staten skal overtage admi-

nistrationen af lån til pensionister til betaling af grundskyld.

Programmet for implementering af boligforliget 2017 omfatter a) overdragelse af

kontrakten vedr. systemet Ejendomsskat & Ejendomsbidrag (E&E) udviklet af

DXC for KOMBIT til brug i kommunalt regi, b) tilpasning af dette system til

statslig opkrævning af grundskyld, c) tilvejebringelse af ny beregningsfunktionalitet

til rabat- og indefrysningsordninger i boligforliget, d) etablering af lånesystem for

pensionistlån og indefrysninger, integration til Datafordeleren, der udvikles i regi

af Grunddataprogrammet, e) integration til Skatteforvaltningens øvrige systemer

Forskud, SLUT, Skattekontoen., KOBRA m.fl., f) integration til eksterne syste-

mer, g) etablering af ny organisation til administration af ejendomsskatter, Ejen-

domscenteret h) idriftsættelse, i) implementering og j) kommunikation.

Den samlede implementering af nye ejendomsvurderinger og ejendomsbeskatning

er som nævnt en overordentlig kompleks opgave med store, it-udviklingsmæssige,

it-integrationsmæssige og organisatoriske udfordringer. It-rådet har gentagne

gange efterlyst et komplet overblik over programmet til implementering af nye

ejendomsvurderinger frem for at få information om enkelte delelementer, men det

er først nu, at Rådet tilnærmelsesvis kan danne sig et indtryk af størrelsen og kom-

pleksiteten af den totale opgave.

Statens It-råd har på nuværende tidspunkt følgende overordnede bemærkning til

Programmet for implementering af boligforliget 2017:

Med det endnu manglende lov- og regelgrundlag, de mange afhængigheder og

krævede integrationer, en kompleks it-løsning, der skal videreudvikles, testes og

implementeres samt en helt ny organisation, der skal rekrutteres og, uddannes,

vurderer Rådet, at tidsplanen er helt urealistisk.

Den lovgivning, der skal danne grundlag for programmet er endnu ikke på plads

og vil tidligst blive vedtaget primo 2020.

Programmerne ICE og ICING har begge høje risikoprofiler. Programmet for im-

plementering af boligforliget 2017 har kritiske afhængigheder til disse program-

mer, der endnu er under udvikling, samt til Ejendomsdataprogrammet, som Rådet

endnu ikke har kendskab til.

Side 3 af 8

Derudover skal et revideret E&E integrere til Datafordeleren, som er en del af

Grunddataprogrammet samt en række af Skatteforvaltningens legacy systemer, der

har meget begrænsede vinduer for at foretage tilpasninger, og hvor der kan være

andre samtidige tilpasninger, der skal gennemføres.

Opkrævning og håndtering af grundskyld er et nyt forvaltningsområde for Skatte-

forvaltningen, og der skal etableres en helt ny organisation med enheder i Svend-

borg og Ribe. It-rådet vurderer, at der ligger en betydelig udfordring i etableringen

og uddannelsen af denne organisation.

It-rådet har som nævnt ikke set den samlede plan, som Programmet for imple-

mentering af boligforliget 2017arbejder efter eller den samlede masterplan på ejen-

domsområdet, som dette program indgår i. Derfor kan It-rådet ikke give detalje-

rede bemærkninger til planens validitet og realisme, men givet ovennævnte for-

hold finder Rådet det absolut ikke realistisk at have de første elementer i it-kom-

plekset kørende ultimo 2020 og at Skatteforvaltningen systemmæssigt og organisa-

torisk er klar til overtagelse af forvaltningsopgaven fra januar 2021.

Ændret beskatning af boliger vil ramme stort set alle danskere, enten direkte som

ejere eller erhvervsdrivende, eller indirekte som lejere. Programmet vil uanset

hvad få meget stor offentlig bevågenhed og sikkert møde megen kritik. En mere

realistisk planlægning af programmets gennemførelse vil nedbringe sandsynlighe-

den for at programmet allerede i udgangspunktet er på en umulig opgave.

Det er meget vigtigt, at programmet også i en alternativ tidsplan ikke taber mo-

mentum. Dermed skal programmet fortsat arbejde med krævende deadlines, og

det bør sikres,

at der indbygges tilstrækkeligt ”slack” i planen

til, at der er tid til at

foretage rettelser og tilpasninger og gentestning af disse. Programmet bør desuden

sikre, at der tilvejebringes et mere robust styringsgrundlag så hurtigt som et vedta-

get lovgrundlag tillader det.

Derudover har Statens It-råd på nuværende tidspunkt følgende kommentarer om

risici og input til risikominimering:

1. Programmet har identificeret mere end 20 kritiske risici. Programmet

bør arbejde mere dybdegående med disse risici og sikre en mere proak-

tiv, koordineret risikostyring til imødegåelse af de mange kritiske risici

med vidtgående konsekvenser for programmet.

På dette stadie af programmets analysefase er risikoanalyser og tiltag til imøde-

gåelse af risici ikke tilstrækkeligt velunderbyggede. Der bør arbejdes videre

med estimering af risikokonsekvenser, konkrete, handlingsrettede mitigerings-

overvejelser, vurdering af risikoværdier efter mitigeringsindsats samt bered-

skabsplanlægning.

Ud over de risici, der allerede er identificeret, synes der at være yderligere risici

som programmet bør analysere nærmere, herunder:



Kan der være juridiske eller andre risici ved at starte op med gammel lov-

givning og med gamle vurderinger?

Side 4 af 8



Kan proces for risikovurdering i Statens It-råd og de krav til dokumenta-

tion, der stilles i den forbindelse, samt den efterfølgende godkendelse af

aktstykke i FiU udfordre tidsplanen yderligere?

Er der en risiko forbundet med en eventuel forsinkelse af vedtagelse af

lovgrundlaget?

Det nye system for ejendomsbeskatning synes at basere sig op en anta-

gelse om at ejendomspriser kun kan gå op. Er det en risiko, at program-

met nu eller senere bliver bedt om at systemunderbygge en situation hvor

ejendomspriserne falder som følge af en konjunkturmæssige eller demo-

grafiske udvikling, og hvor skyldig ejendomsskat indefrosset i ejendom-

men ikke er dækket af en friværdi?

Har ledende roller en tilstrækkelig erfaringsbase

–

og hvis ikke, kan dette

blive en risiko?

Er der projektinitiativer, der skal afvente endelig aftale om overtagelse af

E&E? Hvis ja, kan forsinkelse i overtagelsen så udgøre en risiko?

Er der risici forbundet med udfasning af ESR?

Risikostyring og risikoledelse vil blive helt afgørende i dette program. Derfor

vil det kræves, at der skabes en kultur for at forudse risici og mitigere løbende

samt at følge op. At skabe en sådan kultur er en central ledelsesopgave i pro-

grammet. Til at assistere programledelsen bør programmet overveje at udpege

en dedikeret risk-manager. Ministeriernes kontor for it-styring (MKI) bistår

gerne med råd og vejledning om opbygning af programmets risikostyring.

Programmet bør afsøge muligheder for at påvirke en proces der sikrer,

at den endelige af lovgivningen bliver udmøntet med en høj grad af di-

gitaliserbarhed.

Man kan få det indtryk, at der er indgået et komplicerede politisk forlig baseret

på forskellige politiske hensyn, der skal tilgodeses, fremfor at anvende en

”udefra og ind” tankegang hvor borgerens oplevelse af de ændrede opkræv-

ninger og hensynet til regelforenkling er sat i højsædet. Hvis ikke den udmøn-

tende lovgivning i høj grad er digitaliseringsklargjort, kan det betyde en bety-

delig fordyrelse af den samlede opgave, udfordre programmets tidsplan yderli-

gere, samt øge risikoen for, at en større del af den samlede varetagelse må un-

derstøttes af manuel sagsbehandling. Programmet opfordres derfor til gennem

aktiv interessenthåndtering, at påvirke lovgivningsprocessen i retning af størst

muligt digitaliseringsparathed.

3. Programmets økonomiopstilling synes endnu at være baseret på løse

overslag uden robuste estimeringsforudsætninger. Desuden indeholder

økonomiopstillingen uacceptable buffere og puljer.

Med omkostninger i det omfang som programmet har skønnet, skal der arbej-

des med langt dybere estimeringsforudsætninger, der så vidt muligt er under-

bygget med omkostninger fra andre sammenlignelige opgaver eller andre esti-

meringsmetoder, der kan evalueres og trykprøves.

Den business case, som programmet arbejder på bør opbygges således, at der

knyttes omkostninger til de enkelte hovedaktiviteter og leverancer, så økonomi

Side 5 af 8

og fremdrift løbende kan sammenholdes med mulighed for estimere restøko-

nomi op mod udestående leverancer og tidsplaner i aktiv økonomistyring

(Estimate at Completion/Estimate to Complete). Ministeriernes kontor for it-

styring (MKI) bistår gerne med råd og vejledning.

Som programmet allerede har noteret sig, skal risikopuljen og de buffere der

nu er opført, samles og opbygges med udgangspunkt i omkostninger til helt

konkrete nødplaner, der må iværksættes, hvis givne risici indtræffer.

It-rådet har forstået at programmet er blevet bedt om at tage udgangspunkt i,

at overdragelse af kontrakten vedr. udvikling af E&E fra KOMBIT falder på

plads, og at forhandlingerne heraf gennemføres uden for programmet. It-rådet

kan se fornuften heri, men forslår at omkostningen for at overdrage kontrak-

ten, tages ind i programmets business case, da den omkostning er en nødven-

dig og integreret del af den samlede systemløsning. Det vil give et mere retvi-

sende billede af programmets samlede omkostninger.

4. Flere af de opstillede gevinster er ikke reelt styrende for programmet,

mens andre styrende gevinster savnes.

Gevinst 1 og 2 er rene omkostninger, der ikke bidrager til styring af program-

met og derfor blot bør opføres som omkostninger i business casen. Gevinst 5

er heller ikke en styrende gevinst og er alene medtaget for at flage et af målene

med de politiske aftaler på boligbeskatningsområdet.

Gevinst 3 bør opdeles i nogle internt rettede økonomiske gevinster om ned-

bringelse af antal inddrivelsessager pga. en mere effektiv opkrævning af grund-

skyld, samt en borgervendt, der omhandler den udjævnede betaling (hvis det

anses som en gevinst). Endelig savnes der en samfundsmæssig økonomisk ge-

vinst i form af sparede omkostninger ved at centralisere den kommunale op-

gave på dette område til en centraliseret håndtering i Skatteforvaltningen.

Målet om reelt at bruge de styrende gevinster til at styre efter, kan underbygges

med målbare forretningsmæssige succeskriterier. Ministeriernes kontor for it-

styring bistår gerne med råd og vejledning om opbygning af programmets ge-

vinststyring.

5. Der er planlagt en programorganisering med op mod 30 fora. Det er en

kompleks organisering med fare for, at opgaver eller ansvar falder mel-

lem stolene.

It-rådet har noteret sig, at programmet vurderer at tilsvarende organiseringer

fungerer godt i andre programmer i Skatteforvaltningen. Det er dog Rådets er-

faring, at man ved etablering af mange fora og alt for præcise og afgrænsede

roller i en organisation risikerer, at

opgaver og problemstillinger ”falder mel-

lem to stole”, fordi det ikke er muligt at forudse alle de opgaver og udfordrin-

ger, der skal løses undervejs. Desuden er det væsentligt at have en simpel

governance struktur, der muliggør, at de personer, der har den relevante viden,

kan træffe de nødvendige beslutninger undervejs, og så en tung beslutnings-

gang ikke skaber unødig forsinkelse.

Side 6 af 8

Der opereres med to sideordnede programansvarlige, en for selve it-udviklin-

gen og en for implementeringen. Normalt er det væsentligt at have en over-

ordnet ansvarlig frem for flere, men Rådet forstår baggrunden for den valgte

deling. Det er dog Rådets erfaring, at der skal gøres noget for at sikre, at alle

deltagere er føler sig ansvarlige for det samlede program, der først er afsluttet,

når implementeringen er gennemført. Det skal sikres, at programmet ikke lø-

ber ind i de problemer man ofte oplevede, når it-organisationer

”afleverede”

projekter til forretningen, der så skulle tage sig af implementeringen. Der er i

Staten i de sidste år og via Rådets arbejde gjort meget for at sætte fokus på, at

it og forretning samarbejder om it-projekter, og at det er forretningens behov,

der er styrende for it-arbejdet.

Desuden efterlyser Rådet mere information om programledernes baggrund og

erfaringsbase.

6. Der må imødeses et flerleverandørmiljø, der skal løse en opgave under

stort tidspres og med forskellige ansvarsmodeller for den samlede løs-

ning.

Ved komplekse opgaver under stort tidspres er det ikke usædvanligt, at hver

part inklusive leverandørernes fokus er på at risikominimere for sin egen del,

og det kan være på bekostning af risici for andre parter. Man kan i den forbin-

delse overveje incitamentsstrukturer, hvor konstruktivt og løsningssøgende

samarbejde mod fælles mål honoreres, ligesom man i udbud og kontraktindgå-

else kan anmode leverandører om at beskrive, hvordan de vil håndtere samar-

bejdet og imødegå konflikter.

Der bør etableres fornødne aftaler med enheder, herunder kommu-

nerne, der skal foretage systemændringer i forbindelse med integratio-

ner og udvekslingssnitflader, testforløb mv.

Programmet skal etablere en række integrationer til andre systemer, overve-

jende internt i Skatteforvaltningen. En del af disse nye integrationer kræver

ændringer i de pågældende systemer. Erfaringsmæssigt betyder krav om æn-

dringer i tilgrænsende systemer en høj grad af koordinering og det er It-rådets

erfaring, at der ofte opstår betydelige udfordringer, særligt hvis der ikke er sik-

ret bindende finansiering på forhånd eller lavet faste aftaler og tidsplaner. It-

rådet foreslår derfor, at der indgås skriftlige aftaler og lægges præcise tidspla-

ner med parter, der under den stramme tidsplan, skal gennemføre integrati-

onsopgaverne i det/de tilgrænsende systemer. Integrationerne er yderligere ud-

fordret af at der kun er meget få personer, der er i stand til at foretage ændrin-

ger i Skatteforvaltningens legacy systemer.

8. Programmet bør arbejde videre med en plan for den organisatoriske op-

bygning og implementering, herunder det kommunikationsberedskab,

der vil blive helt afgørende, når løsningerne

”rammer” de mange bor-

gere og virksomheder, der bliver berørt.

De nuværende overvejelser om den nødvendige indsats i den organisatoriske

implementering bør underbygges med en egentlig plan, der viser hvornår hvad

Side 7 af 8

skal ske, hvilke aftaler, der skal være på plads hvornår, hvilke ressourcer, der

skal være rekrutteret hvornår, hvornår processer og retningslinjer skal være på

plads, med hvilke kritiske afhængigheder osv. Planen kan være en selvstændig

plan for organisatorisk implementering, eller den kan være en del af program-

mets samlede plan, herved kan også afhængigheder til andre programopgaver

indgå. Opbygning og modning af den nye organisation er en kritisk faktor i

programmet, og der er betydelige risici forbundet hermed, som bør håndteres

som sådan i programmets samlede risikohåndtering. Dertil kommer, at organi-

sationen skal kunne skalere op og ned hurtigt i forbindelse med engangsopga-

ven tilbagebetaling af for meget opkrævet ejendomsskat. Der skal desuden

skabes en koordinering med Vurderingsstyrelsen i forbindelse med behandling

af klagesager. I den forbindelse kunne man søge ekstern sparring fra organisa-

tioner der har været igennem en hurtig opskalering, fx Udbetaling Danmark og

også gerne med organisationer med sæde uden for København der har været

igennem en opskalering.

Programmet har allerede udpeget nogle kritiske punkter, hvor der imødeses

mange borgerhenvendelser. Det er imidlertid Rådets vurdering, at dette pro-

gram vil møde en konstant og måske endda stigende medieinteresse og bevå-

genhed fra borgere og virksomheder, der kræver et omfattende kommunikati-

onsberedskab i hele programmets levetid. Det foreslås, at den evaluering af de

50.000 pilotvurderinger, der er planlagt udsendt, også kommer til at omfatte

en systematisk evaluering og analyse af brugermodtagelse af budskaber og

”pædagogikken” i kommunikationen.

9. Kan lånehåndtering varetages af andre end Skatteforvaltningen?

Kunne det være en mulighed at nedbringe programmets opgaveportefølje og

kompleksitet ved at outsource låneadministrationen til finanssektoren, der har

systemer og kvalifikationer til sådanne opgaver?

10. Privacy Impact Assessment-analyser (PIA) bør gennemføres i analyse-

fasen

Det ser ud som programmet først vil gennemføre PIA-analyser umiddelbart

før idriftsættelse af systemerne. Disse bør imidlertid gennemføres allerede i

analysefasen, så de kan give input til udformning af løsningen.

11. Der foreslås udarbejdet en end-to-end testplan med en afstemning af de

mange integrationspunkter dette program forudsætter.

I en meget presset tidsplan kan det blive nødvendigt at foretage parallelle test

op mod flere integrationspunkter samtidig. Det er imidlertid forbundet med

store risici, fordi fejludbedring i én integration, kan afstedkomme følgefejl i an-

dre. Et kontrolleret testforløb med sekventiel test af de mest kritiske integrati-

oner og tid til gentest, vil nedbringe denne risiko betydeligt.

It-rådet ser frem til programmets bemærkninger til de ovenfor anførte foreløbige

observationer.

Side 8 af 8

Som led i denne tilbagemelding ses også gerne forslag til, hvornår en egentlig risi-

kovurdering kan gennemføres, baseret på en vurdering af hvornår programmets

samlede styringsgrundlag har en færdiggørelsesgrad, der gør en risikovurdering

mulig. Programmaterialernes omfang og mere præcise færdiggørelsesgrad og tid-

punkt for risikovurdering bedes aftalt med Ministeriernes kontor for it-styring.

Ved spørgsmål til dette observationsnotat kan I kontakte undertegnede eller Ole

Krarup, [email protected] eller telefon 2978 7446. Dette notat er også sendt til afde-

lingschef Mads Diness samt til styrelsesdirektørerne Merete Agergaard og Andreas

Berggreen.

Med venlig hilsen

Birgit Nørgaard

Næstformand for Statens It-råd