MOF, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 915: Spm. om den faglige sammenhæng mellem fosfor og kvælstof, herunder i relation til at sikre den fagligt korrekte vandmiljøindsats, til miljøministeren

Miljø- og Fødevareudvalget 2019-20
MOF Alm.del
Offentligt

Økonomi og Miljø

•

2017

Economy and Environment

•

2017

•

English Summary

Regulering af landbrugets

kvælstofudledning

Grønne afgifter og

effektiv miljøregulering

Ægte opsparing

Formandskabet

MOF, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 915: Spm. om den faglige sammenhæng mellem fosfor og kvælstof, herunder i relation til at sikre den fagligt korrekte vandmiljøindsats, til miljøministeren

Økonomi og Miljø 2017

Signaturforklaring:

•

Oplysning kan ikke foreligge/foreligger ikke

Som følge af afrundinger kan summen af tallene i tabellerne afvige fra totalen

Publikationen kan bestilles eller afhentes hos:

Rosendahls - København

Vandtårnsvej 83 A

2860 Søborg

Tlf.: 43 63 23 00

Fax: 43 63 23 29

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls.dk

Henvendelse om publikationen kan i øvrigt ske til:

De Økonomiske Råds Sekretariat

Amaliegade 44

1256 København K

Tlf.: 33 44 58 00

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.dors.dk

Tryk:

Pris:

Oplag:

ISBN:

ISSN:

Rosendahls

175 kr. inkl. moms

650

978-87-89027-87-6

1903-1823

Publikationen kan hentes elektronisk på De Økonomiske Råds hjemmeside:

www.dors.dk

INDHOLD

Resumé

Kapitel I

Regulering af landbrugets kvælstofudledning

I.1 Indledning

I.2 Kvælstof og vandrammedirektivet

I.3 Beskrivelse af reguleringsformer

I.4 Analyse af omkostninger ved forskellige

reguleringer

I.5 Implementering

I.6 Sammenfatning og anbefalinger

Litteratur

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering

II.1 Indledning

II.2 Grønne afgifter i Danmark

II.3 Teori og principper

II.4 Metode og modelgrundlag

II.5 Elafgift, provenu og fritagelse

II.6 Vandafgift, provenu og fritagelse

II.7 Effekter af regelregulering

II.8 Sammenfatning og anbefalinger

Litteratur

Ægte opsparing

III.1 Indledning

III.2 Bæredygtighed og ægte opsparing

III.3 Miljøgoder

III.4 Naturressourcer

III.5 Menneskeskabte formuegoder

III.6 Sammenfatning

Litteratur

Skriftlige indlæg fra Det Miljøøkonomiske

Rådsmedlemmer

English Summary

103

115

118

139

144

152

160

165

168

178

200

233

253

264

Kapitel II

Kapitel III

277

329

RESUME

Dette års rapport fra Det Miljøøkonomiske Råds formand-

skab indeholder tre kapitler:

•

Regulering af landbrugets kvælstofudledning

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering

Ægte opsparing

En reduktion af landbrugets udledning af kvælstof vil for-

bedre vandmiljøet og er nødvendig for, at Danmark kan leve

op til vandrammedirektivets mål om god økologisk tilstand i

de danske kystvande.

Det første kapitel

beskriver en model

for, hvordan reguleringen af landbrugets kvælstofudledning

kan udformes, så de samfundsøkonomiske omkostninger

ved at nå dette mål ikke bliver højere end nødvendigt.

Det andet kapitel

beskriver principper for, hvordan grønne

afgifter bør udformes. En række konkrete beregninger viser,

at der kan være store effektivitetsgevinster ved at ændre

udformningen af de nuværende grønne afgifter.

Endelig foretages der i

det tredje kapitel

i rapporten en op-

gørelse af den såkaldte ægte opsparing i Danmark for de

seneste 35 år. Den ægte opsparing er en vigtig indikator for,

hvorvidt udviklingen i Danmark er bæredygtig.

Rapporten er udarbejdet af Det Miljøøkonomiske Råds for-

mandskab til mødet i Det Miljøøkonomiske Råd den 28.

februar 2017. Vurderinger og anbefalinger er alene for-

mandskabets. I slutningen af rapporten er rådsmedlemmer-

nes skriftlige kommentarer optrykt.

I forhold til diskussi-

onsoplægget, som blev diskuteret på rådsmødet, er der

i det første kapitel om regulering af landbrugets kvæl-

stofudledning udført en yderligere følsomhedsanalyse.

Den nye følsomhedsanalyse er beskrevet i en ny boks

(boks I.5). Derudover er der kun foretaget korrekturret-

telser og mindre præciseringer af teksten.

Resumeet er færdigredigeret den 6. februar 2017.

Resume. Økonomi og Miljø 2017

Regulering af landbrugets kvælstofudledning

Kvælstof fra

landbrug

påvirker kyst-

vandes tilstand

Tilførsel af kvælstof i forbindelse med gødning bidrager til

en højere produktion i landbruget, og er derved med til at

øge landmændenes afkast. Brugen af gødning giver imid-

lertid anledning til en række negative miljøeffekter. En del

af det tilførte kvælstof udnyttes ikke af afgrøderne, men

udvaskes i stedet fra marken og ender i kystvandet, dvs.

fjorde og kystnære havområder. Her bidrager kvælstof til en

forringelse af den økologiske tilstand. Dette giver sig udslag

i uklart vand, iltsvind og forringede levevilkår for dyr og

planter.

EU’s vandrammedirektiv har opstillet et mål om “god øko-

logisk tilstand” i alle søer, vandløb og kystvande. For at nå

dette mål i de danske kystvande er det nødvendigt, at land-

bruget mindsker sin udledning af kvælstof. Der er opstillet

mål for, hvor meget udledningen af kvælstof skal reduceres

inden 2021, og udledningen skal yderligere reduceres frem

mod 2027. Reduktionsmålene er fordelt på 90 forskellige

områder af Danmark (såkaldte delvandoplande).

Fødevare- og landbrugspakken, der blev vedtaget i slutnin-

gen af 2015, lempede væsentlige dele af den hidtidige kvæl-

stofregulering. Samtidigt blev principperne for den fremti-

dige kvælstofregulering skitseret. Det er meningen, at den

fremtidige regulering, de såkaldte udvaskningsadgange, skal

være fuldt indfaset i år 2021. Det er dog endnu ikke fastlagt,

hvordan disse udvaskningsadgange skal udformes i praksis.

I kapitel I er der foretaget en analyse af de årlige samfunds-

økonomiske omkostninger ved forskellige typer af regule-

ring, som alle opfylder de givne reduktionsmål. Analyserne

er foretaget i samarbejde med forskere fra Institut for Føde-

vare- og Ressourceøkonomi ved Københavns Universitet og

Institut for Agroøkologi ved Aarhus Universitet.

Der er foretaget analyser af to potentielle udformninger af

udvaskningsadgange. Den ene udformning regulerer til-

førslen af kvælstof. Alle bedrifter i et delvandopland skal

her reducere deres tilførsel af kvælstof lige meget i forhold

til den driftsøkonomisk optimale tilførsel (en såkaldt norm-

Reduktionsmål

for at opnå god

økologisk tilstand

fordelt på 90

delvandoplande

Principper til

fremtidig

regulering

skitseret

Analyse af

omkostninger ved

regulering

Omkostninger

ved forskellige

reguleringer

undersøgt

Resume

reduktion). Denne regulering kaldes i kapitlet for

norm-

baserede udvaskningsadgange.

Den anden udformning re-

gulerer i stedet, hvor meget kvælstof der udvaskes, fordi det

ikke udnyttes af afgrøderne. Det antages, at hver bedrift i et

delvandopland får ret til at udvaske en bestemt mængde

kvælstof pr. ha. Beregningerne i kapitlet forudsætter, at

disse rettigheder kan handles mellem bedrifter indenfor de

enkelte delvandoplande, og kaldes derfor for

omsættelige

udvaskningsadgange.

Herudover analyseres omkostnin-

gerne ved en regulering med såkaldte

målrettede afgifter,

som bygger videre på tidligere anbefalinger fra De Økono-

miske Råds formandskab om en omkostningseffektiv kvæl-

stofregulering.

Målrettede

afgifter er billigst

Analyserne viser, at regulering med målrettede afgifter

medfører lavere samfundsøkonomiske omkostninger end

regulering med de undersøgte udformninger af udvask-

ningsadgange, jf. tabel A. Målrettede afgifter har samtidig

den fordel, at der set for den enkelte landmand er tale om en

simpel regulering. Dette skyldes, at målrettede afgifter for

den enkelte landmand i praksis er faste dyrkningsafgifter.

Det anbefales derfor at benytte målrettede afgifter til at

regulere landbrugets kvælstofudledninger.

Tabel A

Omkostninger ved kvælstofregulering

------ Mia. kr. ------

1,03

0,64

0,58

Normbaserede udvaskningsadgange

Omsættelige udvaskningsadgange

Målrettede afgifter

Anm.:

Kilde:

Tabellen angiver de årlige samfundsøkonomiske omkostninger

ved forskellige typer regulering. Omkostningerne er opgjort ud

fra et samlet reduktionsbehov på 6.000 ton. En del af dette re-

duktionsbehov opfyldes i beregningerne af de såkaldte kollekti-

ve virkemidler (f.eks. vådområder). Omkostningerne ved disse

indgår også.

Egne beregninger.

Resume. Økonomi og Miljø 2017

Landmandens

dyrkningsafgifter

varierer med

afgrødevalg

Landmandens dyrkningsafgift skal afhænge af det dyrkede

areal og af landmandens valg af afgrøder. Princippet bag

udformningen af dyrkningsafgifterne er, at afgiftssatsen er

høj, når dyrkning af en afgrøde leder til en stor miljø-

belastning, mens afgiftssatsen er lav, når dyrkning leder til

en lille miljøbelastning. Der skal desuden betales en afgift

pr. husdyrenhed svarende til den ekstra miljøbelastning,

som brug af husdyrgødning giver anledning til.

Dyrkningsafgifterne varierer fra landmand til landmand, så

afgiftssatsen er høj, når en landmands produktion leder til

en stor miljøbelastning, mens afgiften er lav, når produk-

tionen leder til en lille miljøbelastning. Således er der geo-

grafisk variation i dyrkningsafgifterne afhængig af lokale

naturgivne forskelle i, hvor meget af det udvaskede kvæl-

stof, der udledes til kystvandet (dvs. afhængig af den så-

kaldte retention). I dele af Danmark er der slet ikke behov

for at mindske udledningen af kvælstof, og her vil dyrk-

ningsafgiften være nul. Dyrkningsafgifterne giver et prove-

nu til statskassen. Det er et politisk valg, om man vil vælge

at føre provenuet tilbage til landbruget.

De målrettede afgifter giver en samfundsøkonomisk gevinst

i forhold til andre undersøgte reguleringer, fordi afgifterne i

høj grad er målrettet forskelle i miljøpåvirkning, og fordi de

giver et langsigtet incitament til at placere de bedrifter, der

udleder mest kvælstof der, hvor miljøbelastningen er

mindst.

Udvaskningsadgange, der er skitseret i Fødevare- og land-

brugspakken, tager kun højde for de overordnede forskelle i

behovet for kvælstofreduktion i de 90 forskellige delvand-

oplande. Udvaskningsadgange er dermed mindre målrettet,

fordi de ikke tager højde for de lokale naturgivne forskelle i

andelen af det udvaskede kvælstof, der ender i kystvandet.

Begrænsning af målretningen øger de samfundsøkonomiske

omkostninger i forhold til målrettede afgifter.

Analysen viser også, at den konkrete udformning af ud-

vaskningsadgange har stor betydning for de samfunds-

økonomiske omkostninger. Beregningerne viser, at der kan

spares omkring 400 mio. kr. årligt ved at regulere ved hjælp

Variation i

dyrkningsafgifter

mellem

landmænd

Gevinst skyldes

større grad af

målretning

Udvasknings-

adgange mindre

målrettede

Udformning af

udvasknings-

adgange har stor

betydning

Resume

af omsættelige udvaskningsadgange frem for normbaserede

udvaskningsadgange.

Gevinst ved

omsættelige

udvasknings-

adgange kan

være

overvurderet

Såfremt reguleringen skal baseres på udvaskningsadgange,

sådan som det er beskrevet i Fødevare- og landbrugspakken,

er omsættelige udvaskningsadgange derfor at foretrække

frem for en normbaseret udvaskningsadgang. De samfunds-

økonomiske omkostninger ved omsættelige udvasknings-

adgange kan dog være undervurderede. En regulering base-

ret på omsættelige udvaskningsadgange forudsætter, at der

etableres et kvotemarked for hvert delvandopland, hvor

landmændene kan handle kvoter for udvaskningsadgange. I

analysen er det forudsat, at disse kvotemarkeder fungerer

perfekt. Imidlertid bliver visse lokale kvotemarkeder små,

og vil derfor muligvis ikke fungere optimalt. De målrettede

afgifter vil med større sikkerhed mindske omkostningerne

ved at nå målsætningen.

Forskellen i årlige omkostninger mellem de to typer af ud-

vaskningsadgange skyldes, at normbaserede udvasknings-

adgange ikke giver de samme hensigtsmæssige incitamenter

til omlægning af afgrødevalg og husdyrhold som omsætteli-

ge udvaskningsadgange. Normbaserede udvaskningsadgan-

ge giver desuden landmændene adgang til færre værktøjer

til at reducere deres miljøpåvirkning end omsættelige ud-

vaskningsadgange. Dette bidrager til at øge de samfunds-

økonomiske omkostninger ved normbaserede udvasknings-

adgange.

En særlig problemstilling ved normbaserede udvasknings-

adgange er, at mange bedrifter ved en sådan regulering vil

have et økonomisk incitament til at deltage i ulovlig handel

med kvælstof. Incitamentet til ulovlig handel kan begrænses

med et kontrolsystem, hvilket dog vil være forbundet med

omkostninger. Analysen giver ikke belæg for at vurdere,

hvorvidt ulovlig handel rent faktisk vil finde sted. Hvis det

antages, at ulovlig handel finder sted, viser analysen imid-

lertid, at reguleringens effektivitet mindskes, og de sam-

fundsøkonomiske omkostninger ved at nå reduktionsmålene

øges betydeligt. Målrettede afgifter og omsættelige udvask-

ningsadgange giver ikke incitament til ulovlig handel. Risi-

ko for ulovlig handel kan således medføre, at den reelle

Normbaseret

regulering giver

uhensigtsmæssige

incitamenter …

… og giver risiko

for ulovlig handel

med kvælstof

Resume. Økonomi og Miljø 2017

besparelse ved at benytte omsættelige udvaskningsadgange

frem for normbaserede udvaskningsadgange er væsentlig

større end 400 mio. kr. årligt.

Målrettede

afgifter er billigst

for flest

landmænd

De undersøgte reguleringer adskiller sig også ved, at de

privatøkonomiske omkostninger for bedrifterne fordeles

forskelligt. Analysen viser, at målrettede afgifter er billigst

for langt de fleste landmænd, når afgiftsprovenuet fra denne

regulering føres tilbage til de berørte landmænd, jf. figur A.

Figur A

Geografisk fordeling af omkostninger for landbruget

Målrettede afgifter med tilbageførsel

Normbaserede udvaskningsadgange

Anm.:

Kilde:

Figuren viser bedrifternes gennemsnitlige privatøkonomiske omkostninger pr. ha i Danmarks

90 delvandoplande. Regulering med målrettede afgifter giver et afgiftsprovenu, der er ført af-

koblet tilbage til de berørte landmænd.

Egne beregninger.

Hvis provenu

tilbageføres skal

det ske afkoblet

fra produktion

Hvorvidt afgiftsprovenuet fra målrettede afgifter skal tilba-

geføres, er et politisk valg. Hvis provenuet tilbageføres, er

det vigtigt, at tilbageførslen foretages afkoblet fra efter-

følgende driftsbeslutninger, således at den ikke forvrider

den enkelte landmands produktionsvalg. I modsat fald kan

tilbageførslen øge reguleringens samfundsøkonomiske om-

kostninger.

Resume

Dyrkningsafgifter

øger ikke

administrativ

byrde for

landmænd

Målrettede afgifter, der for landmanden blot er dyrknings-

afgifter, øger ikke den administrative byrde i forhold til den

eksisterende regulering for landmændene. Dertil kommer, at

andre lokale krav til landbrugets kvælstofudledning, f.eks.

af hensyn til grundvandet, også kan håndteres af målrettede

afgifter uden en forøgelse af reguleringens kompleksitet for

den enkelte landmand. Dette er endnu en fordel ved mål-

rettede afgifter frem for begge de undersøgte varianter af

udvaskningsadgange.

Den samfundsøkonomiske gevinst ved at benytte målrettede

afgifter afhænger af, hvor meget landbrugets kvælstof-

udledninger skal reduceres. Yderligere reduktionskrav fra

2021-27 vil øge den samfundsøkonomiske gevinst ved at

regulere med målrettede afgifter.

Samfunds-

økonomisk

gevinst større i

fremtiden

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering

Grønne afgifter

udbredte i

Danmark

Der er negative miljøeffekter knyttet til mange produktions-

processer og til dele af vores forbrug. Grønne afgifter kan

bruges til at mindske disse miljøeffekter. Grønne afgifter er

udbredte i Danmark. Provenuet fra disse afgifter i forhold til

BNP er således højt i Danmark sammenlignet med vores

nabolande og gennemsnittet i OECD.

Grønne afgifter er generelt et omkostningseffektivt instru-

ment til regulering af miljøbelastningen. Det forudsætter

dog, at de grønne afgifter er sat svarende til miljø-

belastningen, og at alle udledere betaler afgiften. Det er

langt fra tilfældet for alle grønne afgifter i Danmark.

Nogle af de nuværende grønne afgifter har kun tvivlsomme

eller indirekte effekter på miljøet, mens afgiften i andre

tilfælde er sat højere, end miljøbelastningen tilsiger. Det

gælder f.eks. for afgiften på elektricitet og for afgiften på

vand i de dele af Danmark, hvor der er rigelig med grund-

vand.

Der er også en række eksempler på grønne afgifter, hvor

virksomheder helt eller delvis er fritaget for afgiften. Hvis

afgiften er miljømæssigt velbegrundet, vil afgiftsfritagelse

Grønne afgifter

er generelt et

godt instrument

Flere grønne

afgifter er for

høje

Virksomheder

fritaget for nogle

grønne afgifter

Resume. Økonomi og Miljø 2017

øge miljøbelastningen eller øge de samfundsøkonomiske

omkostninger ved at nå en given miljømålsætning.

Modelberegninger

af ændret afgift på

el og vand

I kapitlet præsenteres en række beregninger, der illustrerer

de samfundsøkonomiske gevinster ved at reducere for høje

grønne afgifter og ved at fjerne fritagelser for grønne afgif-

ter. Beregningerne vedrører afgifter på elektricitet og vand.

Beregningerne er udført med REFORM-modellen udviklet

af DREAM.

Det første sæt af beregninger vedrører elafgiften. Afgiften

på almindeligt elforbrug er i dag meget højere end beskat-

ningen af andre typer energi både set i forhold til udlednin-

gen af CO

og i forhold til energiindholdet. Afgiften på

almindeligt elforbrug er samtidig væsentligt højere end

afgiften på elektricitet anvendt til fremstilling (proces-

energi), jf. figur B og C.

Selvom produktionen af elektricitet i Danmark umiddelbart

giver anledning til udledning af CO

, vil ændringer i pro-

duktionen af elektricitet ikke påvirke den samlede euro-

pæiske udledning af CO

, da denne er begrænset af mæng-

den af CO

-kvoter i det europæiske kvotesystem. Afgiften

på elektricitet har, så længe antallet af kvoter er givet, ingen

egentlig betydning for udledningen af CO

indenfor kvote-

sektoren i EU. Den høje afgift på elektricitet kan endda

bidrage til at øge den samlede udledning af CO

, fordi den

kan modvirke omstillingen væk fra fossile brændsler i ikke-

kvotesektoren.

Afgiften på elektricitet giver et provenu til staten, men dette

provenu kan tilvejebringes med færre forvridninger gennem

en skat på indkomst. Modelberegninger viser, at der kan

opnås en årlig samfundsøkonomisk gevinst på 1,8 mia. kr.,

hvis afgiften på almindeligt elforbrug sænkes til samme

niveau som den generelle energiafgift på olie og gas. Denne

reduktion svarer til, at elafgiften reduceres fra 0,89 til 0,27

kr. pr. kWh, hvilket svarer til en reduktion i prisen på al-

mindeligt elforbrug på ca. 40-45 pct.

Her er taget udgangspunkt i en situation, hvor der ikke betales

PSO-afgift. Endvidere er der taget højde for, at reduktionen i el-

afgiften mindsker momsbetalingen.

Nuværende afgift

på almindeligt

elforbrug er høj

Elafgift mindsker

ikke udledning af

i EU

Gevinst på 1,8

mia. kr. ved at

sænke elafgift

Resume

Figur B

Energi- og CO

-afgift

pr. GJ

Figur C

Energi- og CO

-afgift

pr. ton CO

Anm.:

Kilde:

Omkostningerne ved brug af CO

-kvoter i elproduktionen er ikke indregnet, men disse er

beskedne i forhold til de øvrige afgifter. Der er også lavere energiafgift til proces for andre

typer energiforbrug end elektricitet. Disse er ikke vist i figuren.

Energinet (2016), Sekretariatet for afgifts- og tilskudsanalysen på energiområdet (2016) og

egne beregninger.

Energisparemål

ikke hensigts-

mæssigt – men et

vilkår

De høje afgifter på elektricitet og anden energi skal blandt

andet ses i lyset af ønsket om at mindske det samlede ener-

giforbrug. Det er relevant at mindske de negative miljø-

mæssige effekter af energiforbruget, hvilket kan ske gen-

nem afgifter på eksempelvis fossile brændsler, der forår-

sager udledning af CO

, eller andre brændsler, der forår-

sager udledning af partikler. Det er derimod vanskeligt at

argumentere for, at energiforbrug i sig selv skulle være ska-

deligt for miljøet eller klimaet – og energisparemål-

sætninger er derfor ikke velbegrundede, givet at miljø-

belastningen ved energiforbrug er reguleret på anden vis.

Der er imidlertid på EU-plan fastsat mål for energibesparel-

ser, og målet om energibesparelser kan derfor på kort sigt

betragtes som et vilkår.

Et lavere elforbrug opnås mest omkostningseffektivt ved at

have en afgift på elektricitet, som er ens for alle brugere af

elektricitet. Det er som nævnt ikke tilfældet i dag, hvor elek-

tricitet til proces i erhvervene i praksis er fritaget for afgift,

jf. figur B og C. Omlægges afgiften på elektricitet, så alle

betaler samme afgift, uden at det samlede elforbrug ændres,

Gevinst på 1,3

mia. kr. ved at

fjerne fritagelser

for elafgift

Resume. Økonomi og Miljø 2017

viser modelberegninger, at der kan opnås en samfunds-

økonomisk gevinst på 1,3 mia. kr. pr. år.

Yderligere

gevinst ved at

fjerne fritagelse

fra energiafgifter

Der er også meget lav beskatning af f.eks. olie, kul og gas,

som anvendes til procesenergi i fremstillingserhverv. Der

vil være en yderligere gevinst ved også at fjerne denne fri-

tagelse, så energiafgiften er ens på tværs af anvendelse og

energiforbrug. Det vil mindske de samlede omkostninger

ved at opnå en given målsætning for energiforbruget. En

ensartet energiafgift skal også omfatte biobrændsler.

Der kan også opnås samfundsøkonomiske gevinster ved at

ændre på vandafgiften. Der er i dag en ensartet afgift i hele

landet for husholdninger, mens momsregistrerede virksom-

heder i praksis er fritaget for afgiften. Der er imidlertid for-

skel på belastningen af grundvandsressourcen på tværs af

Danmark. Der burde derfor være en geografisk differentie-

ret afgift betalt af alle vandforbrugere. Afgiften skulle være

nul kr. i de dele af landet, hvor der er rigeligt med grund-

vand.

Beregningerne tyder på, at der vil være samfunds-

økonomiske gevinster på 0,1-0,2 mia. kr. pr. år ved en om-

lægning af vandafgiften. Gevinsterne er væsentlig lavere

end ved omlægning af afgiften på elektricitet, hvilket blandt

andet afspejler, at provenuet fra vandafgiften i udgangs-

punktet er væsentligt lavere end provenuet fra beskatning af

elektricitet.

I dansk miljøregulering anvendes regelregulering i form af

bl.a. teknologikrav ofte i stedet for grønne afgifter. Regel-

regulering er typisk karakteriseret ved, at man får lov til at

udlede mere, når produktionen stiger, så længe givne tekno-

logikrav mv. er overholdt. Regelreguleringen begrænser

udledningen, men der betales ikke en afgift, der svarer til

miljøbelastningen.

Regelregulering kan sidestilles med et subsidie til de foru-

renende virksomheder, som betyder, at de begunstiges i

forhold til virksomheder, der enten ikke forurener, eller som

betaler en afgift af deres forurening. Dette leder samlet set

til for meget forurening og en sektorsammensætning, hvor

Vandafgift bør

være geografisk

differentieret og

gælde alle

Gevinst ved

omlægning af

afgift på vand på

0,1-0,2 mia. kr.

Regelregulering

fritager for

afgiftsbetaling

For meget

forurenende

produktion ved

regelregulering

Resume

forurenende sektorer udgør en større andel af økonomien,

end hvis deres forurening var reguleret gennem afgifter.

Regelregulering

af ammoniak fra

landbruget

Et eksempel er udledningen af ammoniak fra landbruget,

hvor der på trods af omfattende regelregulering er udlednin-

ger, som medfører helbredsomkostninger på omkring 2,7

mia. kr. pr. år. Helbredsomkostningerne ved udledning af

ammoniak fra landbruget svarer til ca. 5 pct. af landbrugs-

produktionen.

Regelreguleringen indebærer, at beskæftigelsen i landbruget

og fødevareindustrien er højere sammenlignet med en situ-

ation med afgiftsregulering. Den højere beskæftigelse i

landbrug og fødevareindustri sker på bekostning af lavere

beskæftigelse i andre dele af økonomien. Modelberegninger

viser, at den højere landbrugsproduktion, som følger af re-

gelreguleringen fremfor afgiftsregulering, alt andet lige

medfører en forøget udledning af ammoniak, som medfører

en ekstra helbredsomkostning på 0,2 mia. kr. pr. år. Bereg-

ningen illustrerer, at regelregulering kan føre til en uhen-

sigtsmæssig sektorfordeling, hvor forurenende sektorer

udgør en for stor del af økonomien på bekostning af ikke-

forurenende sektorer.

Samlet set illustrerer beregningerne, at der kan være bety-

delige samfundsøkonomiske gevinster ved at ændre ud-

formningen af de nuværende grønne afgifter og erstatte

regelregulering med grønne afgifter, som er fastsat ud fra

miljøbelastningen.

For høj

landbrugs-

produktion i

kraft af

regelregulering

Omkostninger

ved at afvige fra

principper for

grønne afgifter

Ægte opsparing

en vigtig

indikator for

bæredygtighed

Den ægte opsparing opgør udviklingen i nationalformuen i

bred forstand inklusive værdien af miljøgoder, natur-

ressourcer og humankapital. En nationalformue, der ikke

bliver mindre over tid, indebærer, at udviklingen er bære-

dygtig. Ægte opsparing er dermed en vigtig indikator for

bæredygtighed.

I kapitel III opgøres bidraget til den ægte opsparing fra flere

formuegoder end i sammenlignelige opgørelser i den inter-

nationale litteratur. Det har imidlertid ikke været muligt at

Opgørelse er

partiel

Resume. Økonomi og Miljø 2017

inddrage alle formuegoder, der kan påvirke den ægte op-

sparing. Det gælder bl.a. for biodiversitet og social kapital.

Den præsenterede opgørelse er derfor partiel, og kan ikke

entydigt afgøre, om udviklingen har været bæredygtig i den

analyserede periode. Opgørelsen kan dog belyse, om bidra-

get fra de medtagne formuegoder har gjort udviklingen me-

re eller mindre bæredygtig.

Både miljø- og

menneskeskabt

kapital bidrager

til positiv trend

Udviklingen i Danmark siden 1980 viser, at bidraget til den

ægte opsparing fra de medtagne formuegoder var negativt

igennem det meste af 1980’erne, men siden da har været

positivt og stigende, jf. figur D. Den positive trend i den

ægte opsparing afspejler en stigende opsparing i såvel natur-

og miljøkapital som menneskeskabt kapital.

Figur D

Pct. af BNP

-5

-10

-15

-20

1980

Ægte opsparing 1980-2015

Samlet opsparing

Natur- og miljøkapital

Menneskeskabt kapital

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Anm.:

Kilde:

Natur- og miljøkapital omfatter klimaeffekter, olie og gas i

Nordsøen, luftforurening, grundvandsforurening, fiskebestande

og skov. Den menneskeskabte kapital omfatter fysisk og finan-

siel kapital samt videns- og humankapital. Udsvinget i natur-og

miljøkapital i 1997-98 skyldes primært en ændring i vurderin-

gen af fiskebestandenes størrelse.

Egne beregninger.

Natur- og

miljøkapital har

bidraget negativt

I gennemsnit over hele perioden udgjorde det samlede bi-

drag til den ægte opsparing 4�½ pct. af BNP. Ser man alene

på årene siden årtusindskiftet, har opsparingen gennem-

Resume

snitligt været på ca. 10 pct. årligt. Det vigtigste enkeltbidrag

til den ægte opsparing kommer fra de årlige investeringer i

humankapital (primært uddannelse), der i gennemsnit har

udgjort godt 8 pct. af BNP årligt, jf. tabel B. Bidraget fra

udviklingen i natur- og miljøkapital har omvendt været ne-

gativt i hele perioden, mens stigningen i det indenlandske

kapitalapparat og i finansielle tilgodehavender overfor ud-

landet har bidraget positivt til den ægte opsparing. Udvik-

lingen i fiskebestand, grundvandsforurening, skovarealer og

videnskapital har kun haft beskeden betydning i opgørelsen.

Tabel B

Bidrag til den ægte opsparing 1980-2015,

pct. af BNP

-3,2

-4,0

-0,0

-1,6

0,1

0,0

2,3

2,2

0,4

8,3

4,5

Klima

Luft

Grundvand

Nordsø

Fisk

Skov

Fysisk kapital

Finansiel kapital

Videnskapital

Humankapital

I alt

Kilde:

Grundet datamangel har det ikke været muligt at opgøre bidra-

get fra grundvand og fiskebestande i perioden 1980-1990. Op-

sparingen i disse år er antaget at være 0.

Egne beregninger.

Positiv udvikling

skyldes især

mindre

luftforurening og

større finansiel

opsparing

Den positive udvikling i den ægte opsparing i løbet af peri-

oden skyldes hovedsagelig to forhold. For det første er luft-

forureningen faldet i perioden, blandt andet som følge af en

øget international regulering på området. For det andet er

Danmarks finansielle opsparing i udlandet steget kraftigt. I

perioden er Danmark gået fra at have en betydelig udlands-

gæld til en netto-udlandsformue på omkring 50 pct. af BNP.

Den stigende opsparing skal blandt andet ses på baggrund af

Resume. Økonomi og Miljø 2017

udbredelsen af obligatoriske arbejdsmarkedspensioner og

gentagne reduktioner af rentefradraget.

Grænse-

overskridende

forurening

påvirker

opsparing

Både luftforurening og klimaforandringer har en grænse-

overskridende karakter. Danskernes økonomi og velfærd

påvirkes derfor af udledninger, der finder sted i udlandet.

For at opgøre effekten af luftforurening og drivhusgas-

udledninger på den danske ægte opsparing, tages der derfor

udgangspunkt i de samlede udledninger, der påvirker Dan-

mark, uanset hvor disse finder sted.

Det bør understreges, at der er betydelige usikkerheder i

opgørelsen af den ægte opsparing. Der er således usikker-

hed om værdien af forskellige typer kapital, og det har ikke

været muligt at medtage udviklingen i f.eks. biodiversitet og

social kapital i opgørelsen. Samtidig er den gennemsnitlige

levealder i perioden steget betydeligt, hvilket må formodes

at have givet en kraftig stigning i værdien af den samlede

“sundhedskapital”.

Et andet usikkerhedselement ved beregningen knytter sig til,

at der for nogle typer af natur- og miljøkapital kan være en

kritisk grænse. I nærheden af en sådan grænse kan selv en

lille ændring i mængden af godet medføre et stort og poten-

tielt irreversibelt tab i velfærden, hvorfor prisen på godet vil

stige kraftigt. Det vurderes, at dette især kan udgøre en risi-

ko for udledningen af drivhusgasser og biodiversitet.

Det Miljøøkonomiske Råds formandsskab præsenterede

også en opgørelse af den ægte opsparing i 2012. I forhold til

denne opgørelse er der foretaget forskellige beregnings-

mæssige ændringer, der samlet har medført et fald i den

ægte opsparing på ca. 2 pct. af BNP årligt for en sammen-

lignelig periode. Det skyldes hovedsagelig, at værdien af de

årlige humankapitalinvesteringer er nedjusteret. Samtidig

vurderes luftforureningen at have noget større negative kon-

sekvenser, mens det negative bidrag fra klimaudviklingen

omvendt vurderes lavere end sidst, blandt andet fordi der nu

foretages et fradrag for naturlig absorbering af drivhusgas-

ser.

Usikkerhed i

beregningen

Risiko ved

kritiske grænser

kan

undervurdere tab

Lidt lavere

vurdering af den

ægte opsparing

end sidst

Resume

Værdien af

statistisk liv bør

opdateres i

samfunds-

økonomiske

analyser

Den ændrede vurdering af betydningen af luftforurening

skyldes blandt andet, at der anvendes en opdateret og bety-

deligt højere værdi af statistisk liv (VSL) end tidligere, der

er i tråd med den nyeste viden på området. Et nøgletal som

VSL anvendes i mange samfundsøkonomiske sammen-

hænge, ikke mindst af offentlige institutioner. Det er vigtigt,

at der anvendes opdaterede tal for at understøtte samfunds-

økonomisk hensigtsmæssige prioriteringer.

Den vurderede skadesvirkning af udledning af et ton CO

atmosfæren (den såkaldte

social cost of carbon,

SCC) er et

tilsvarende vigtigt nøgletal. I kapitlet anvendes en pris på

386 kr. (i 2010-priser). Denne pris er væsentligt højere end

den, der blev anvendt i 2012. Forskellen afspejler nyere

vurderinger af omkostningerne ved drivhuseffekten. I inter-

nationale undersøgelser af den ægte opsparing fra eksem-

pelvis Verdensbanken anvendes betydeligt ældre og lavere

priser, hvilket bidrager til at undervurdere klimaproblemets

konsekvenser. I diskussioner af klimaproblemets betydning

er det vigtigt at være opmærksom på at anvende opdaterede

SCC-priser.

Skat i Nordsøen

Ligeledes vigtigt

at anvende

opdaterede skøn

for skaden ved

-udledninger

Nordsøskattens to

problemer: For

lav og ikke

neutral

Indvinding af olie og gas i Nordsøen bidrager til en redukti-

on af den ægte opsparing. Det er ikke ensbetydende med, at

der ikke bør indvindes olie og gas. Det er imidlertid vigtigt,

at incitamenterne til indvinding er udformet hensigts-

mæssigt. Der er i øjeblikket fornyet opmærksomhed om

skatteforholdene i Nordsøen i forbindelse med forhandlin-

ger om de fremtidige rammevilkår. Overordnet er beskat-

ningen i Nordsøen karakteriseret af to problemer. Dels vir-

ker den samlede beskatning til at være for lav, dels afviger

beskatningen fra principperne om en neutral beskatning af

ressourcerenten (den overnormale profit fra udvindingen),

dvs. den beskatning, der sikrer den mest hensigtsmæssige

udvinding.

I vurderingen af det samlede beskatningsniveau er det afgø-

rende, at det er den danske stat, og dermed hele den danske

befolkning, der har ejendomsretten til værdierne i under-

grunden, mens de private virksomheders opgave er at loka-

Ressourcerenten

bør tilfalde staten

Resume. Økonomi og Miljø 2017

lisere og udvinde ressourcerne. Et naturligt udgangspunkt

for en fordeling er derfor, at den del af ressourcens værdi,

der er tilbage, når udvindingsselskaberne har fået en rimelig

forrentning af deres investeringer, bør tilfalde staten. Det

svarer til, at den såkaldte ressourcerente bør tilfalde staten.

Beskatning bør

ikke være lavere

end i Norge

I praksis er det næppe hensigtsmæssigt at beskatte ressour-

cerenten med 100 pct., da det bl.a. vil fjerne virksom-

hedernes incitament til effektiv drift. Der lader dog til at

være et betydeligt spillerum for højere beskatning i forhold

til det nuværende niveau uden at ramme en urealistisk høj

skattesats. I Norge er det nuværende beskatningsniveau på

ca. 84 pct., hvilket også var den skattesats Kulbrinte-

skatteudvalget (2001) regnede med. Den nuværende skatte-

sats i Danmark er betydeligt lavere, idet den ligger på ca. 71

pct.

En anden problemstilling er, at de danske skatteregler afvi-

ger fra en neutral skat på flere måder, som hver især kan

medføre forvridninger og derfor skabe uhensigtsmæssige

investeringsforhold.

Eventuelle ændringer i beskatningen bør gå i retning af en

beskatning, der er tættere på et neutralt system. Samtidig er

der meget, som tyder på, at den effektive beskatning af res-

sourcerenten bør være højere. En samlet aftale, der sikrer

begge dele, vil derfor være et fremskridt. Derimod bør man

ikke generelt give udvindingsvirksomhederne mere favorab-

le vilkår, selvom dette kunne medføre større aktivitet i

Nordsøen. Det er ikke noget mål i sig selv at opretholde den

størst mulige produktion i Nordsøen. Tværtimod vil det

mindske samfundets samlede velstand, hvis man via subsi-

dier forsøger at stimulere udvindingsaktiviteter i Nordsøen,

der ikke er rentable i sig selv.

Uhensigtsmæssige

afvigelser fra

neutral skat

Ikke

hensigtsmæssigt

at tilskynde til

urentabelt stor

udvinding

KAPITEL I

REGULERING AF LANDBRUGETS

KVÆLSTOFUDLEDNING

I.1

Kystvandes

økosystemer

giver samfunds-

værdier

Indledning

Et velfungerende økosystem i danske kystvande genererer

en række værdier for samfundet. Det giver blandt andet

herlighedsværdier og mulighed for rekreative aktiviteter.

Det har også en erhvervsmæssig værdi for blandt andet

fiskeri og havbrug.

En øget tilførsel af næringsstoffer såsom kvælstof til de

danske kystvande kan udover tab af ovennævnte værdier

medføre tab af biodiversitet i det marine miljø, jf. Henriksen

(2012) og Jensen mfl. (2016b). Dette skyldes, at en for høj

næringsstoftilførsel kan give anledning til iltsvind og for-

øget forekomst af alger og planteplankton, som udkonkur-

rerer planter og dyr, der er vigtige for økosystemet.

Med EU’s vandrammedirektiv fra 2000 er der et mål om, at

alle kystvande skal opnå en såkaldt “god økologisk til-

stand”. Hvordan den gode økologiske tilstand skal realise-

res, bliver beskrevet i de danske vandområdeplaner. I vand-

områdeplanerne er der således sat mål for, hvor meget

kvælstofudledningen til forskellige kystvande skal reduce-

res med senest i 2021 og 2027, for at kunne opnå målet om

god økologisk tilstand, jf. Styrelsen for Vand- og Natur-

forvaltning (2016a).

Det fremgår også af vandområdeplanerne, hvor stor en an-

del af reduktionsmålene for 2021, som landbruget forventes

at stå for. Med den politiske aftale om Fødevare- og land-

brugspakken fra 2015 er det besluttet, at godt halvdelen af

denne reduktion skal opnås med en ny og mere målrettet

kvælstofregulering. Principperne bag den målrettede regule-

For mange

næringsstoffer

skader

økosystemer

Målsætninger for

reduktion af

kvælstof-

udledninger

Planer for

landbrugets

kvælstof-

reduktioner

Kapitlet er færdigredigeret den 6. februar 2017.

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

ring er skitseret i Fødevare- og landbrugspakken i form af

såkaldte udvaskningsadgange, men den endelige udform-

ning af disse er endnu ikke offentliggjort.

Formålet med

kapitlet

Formålet med kapitlet er at vurdere, hvordan reguleringen af

kvælstofudledningen kan indrettes samfundsøkonomisk mest

hensigtsmæssigt med henblik på at opnå de nationalt fastsat-

te mål for reduktionen i landbrugets kvælstofudledning.

I kapitlet analyseres de samfundsøkonomiske omkostninger

ved forskellige former for regulering, herunder den hid-

tidige regulering, forskellige tolkninger af den regulering,

der er skitseret i Fødevare- og landbrugspakken, samt en

mere målrettet regulering baseret på de principper, som blev

fremlagt i De Økonomiske Råds formandskab (2015).

Analyserne i kapitlet er foretaget i samarbejde med forskere

fra Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns

Universitet og Institut for Agroøkologi, Aarhus Universitet.

Der fokuseres i kapitlet på udledning af kvælstof fra land-

bruget. Landbruget står for hovedparten af de danske udled-

ninger af kvælstof til de danske kystvande, og det vil ikke

være muligt at nå reduktionsmålene for de danske udled-

ninger uden et væsentligt bidrag fra landbruget. Desuden

har den procentvise reduktion i udledningen fra andre kilder

såsom rensningsanlæg været væsentligt større end reduktio-

nerne fra landbruget siden 1990. Udledningen af nærings-

stoffet fosfor kan også være et problem for kystvande på

samme måde som kvælstof, men her foreligger der ikke

fastlagte mål for reduktioner i udledningerne.

Kvælstof fra

landbruget kan også forurene grundvandet. Dette indgår

ikke i kapitlets grundscenarier, men der foretages beregnin-

ger på alternative scenarier, som illustrerer, hvordan hensyn

til grundvand vil kunne indgå i reguleringen. Andre effekter

af at regulere landbrugets kvælstofanvendelse, såsom effek-

ter på klima og luftforurening, indgår ikke i beregningerne i

Forskellige

reguleringer

analyseres

Samarbejde med

eksterne

Afgrænsning

af kapitlet

Der ses i kapitlet ikke på målsætninger i EU’s vandrammedirek-

tiv om god økologisk tilstand i søer og åer, hvor de primære pro-

blemer er henholdsvis fosfor i søer og fysiske tilstande i vandløb

og i færre tilfælde kvælstof.

I.2 Kvælstof og vandrammedirektivet

kapitlet, men mulighederne for at inddrage disse effekter

ved udformningen af de forskellige reguleringer diskuteres.

Reduktionsmål

for 2021 tages for

givet i analyserne

Der tages i analyserne udgangspunkt i de opstillede mål for

reduktioner i kvælstofudledningen i vandområdeplanerne

for 2021. Hvorvidt det er de niveauer af reduktioner, der

reelt afspejler indsatsbehovet for at nå målet om god øko-

logisk tilstand i de enkelte kystvande, vurderes ikke i kapit-

let. Det forventes ikke, at et ændret indsatsbehov vil ændre

væsentligt på det relative forhold mellem de samfundsøko-

nomiske omkostninger ved de forskelle former for regule-

ringer. Reduktionsmål i forhold til indsatsbehovet i 2027 er

væsentligt større og mere differentieret. Den relative gevinst

ved at benytte en mere omkostningseffektiv regulering for-

ventes derfor at stige.

Afsnit I.2 beskriver kvælstoffets vej fra mark til kystvand

og målsætningerne i vandområdeplanerne. I afsnit I.3 gen-

nemgås de forskellige reguleringer, som analyseres i det

efterfølgende afsnit. I afsnit I.4 gennemføres en række ana-

lyser af reguleringerne, herunder de årlige samfundsøkono-

miske omkostninger ved hver type regulering. Forskellige

forhold vedrørende implementering af de forskellige typer

regulering diskuteres i afsnit I.5. Kapitlet afsluttes med en

opsummering og endelige konklusioner i afsnit I.6.

Indhold i kapitlet

I.2

Indhold i afsnittet

Kvælstof og vandrammedirektivet

Dette afsnit indledes med en gennemgang af kvælstoffets

vej fra mark til kystvand og af, hvordan udledningen til

kystvandet kan reduceres. Derefter beskrives de planlagte

indsatser for kvælstofreduktion, som er beskrevet i vand-

områdeplanerne. Formålet med indsatserne er primært at

opnå “god økologisk tilstand” i de danske kystvande, som

defineret og krævet i EU’s vandrammedirektiv fra 2000. Til

sidst i afsnittet er beskrevet en række andre miljøeffekter

knyttet til landbrugsproduktion, som er relevante for indret-

ningen af reguleringen af kvælstofudledningen.

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

Kvælstoffets vej til kystvandet

Der ses primært

på landbrugets

udledning

Det er primært landbruget, som står for udledningen af

kvælstof. Således kommer omkring 70 pct. af de danske

udledninger af kvælstof til kystvandene fra landbruget, jf.

Styrelsen for Vand- og Naturforvaltning (2016a-d).

Ca. 10

pct. kommer fra såkaldte punktkilder (rensningsanlæg,

dambrug mv.), mens de sidste 20 pct. kommer fra den na-

turlige udledning – baggrundsbelastningen. Kvælstofudled-

ningen fra punktkilder er reduceret med 73 pct. siden 1990,

mens udledningen fra diffuse kilder (primært landbrug men

også baggrundsbelastning og spredt bebyggelse) til sam-

menligning kun er reduceret med 36 pct. siden 1990, jf.

Jensen mfl. (2016b) og Thodsen mfl. (2016). Derfor anses

en reduktion af udledningen fra landbruget som helt nød-

vendig, hvis den samlede kvælstofbelastning skal reduceres.

Når jorden dyrkes, tilføres kvælstof i form af husdyr-

gødning og kunstgødning for at øge udbyttet af afgrøderne.

En del af dette kvælstof ender i kystvandene. Der er mange

faktorer, som påvirker, hvor stor en del af den anvendte

mængde kvælstof, der gør det. En betydelig del af det til-

førte kvælstof optages i afgrøderne og fjernes på den måde

igen, når afgrøderne høstes. Størstedelen af det kvælstof,

som ikke fjernes ved høst, trænger ned i jordens rodzone.

En del af kvælstoffet i rodzonen havner med tiden i kyst-

vandene. Retentionen betegner, hvor stor en del af kvælstof-

fet i rodzonen, der

ikke

når frem til kystvandet. En høj re-

tention betyder således, at kun en lille del af det kvælstof,

der tabes fra rodzonen, havner i kystvandet. Det kvælstof,

som havner i kystvandet, betegnes i dette kapitel som

udled-

ningen

af kvælstof. Boks I.1 uddyber de anvendte begreber.

En varierende

andel af tilført

kvælstof ender i

kystvandene

Til nogle kystvandområder kommer også kvælstofudledninger fra

andre lande. For at opnå god økologisk tilstand skal også udled-

ningerne herfra reduceres. De opsatte mål i vandområdeplanerne

gælder udelukkende den danske del af kvælstofudledningen.

I.2 Kvælstof og vandrammedirektivet

Boks I.1

Kvælstoffets vej fra mark til kystvand

Udvaskning fra rodzonen

En del af det kvælstof, som tildeles afgrøderne via gødning, fjernes igen, når af-

grøderne høstes, eller fordamper som ammoniak ved udbringning af gødningen,

jf. figur A. Størstedelen af det kvælstof, som er tilbage efter høst,

udvaskes

fra

rodzonen til grundvandet, hvor det i vidt omfang omdannes til luftformigt kvæl-

stof, der ikke er skadeligt. Andet omdannes i stedet til lattergas, som er en kraftig

drivhusgas. Noget af kvælstoffet omdannes ikke, men bliver i grundvandet som

nitrat og ender med tiden i vandløb, vådområder mv. En mindre del af kvælstoffet

i rodzonen

udvaskes

direkte til vandløb, vådområder mv. Af det kvælstof, som er

tilbage i rodzonen, kan noget bindes til organisk materiale i jorden og på den må-

de forblive i jorden, hvor en del af det kan udnyttes af næste års afgrøder. Kvæl-

stoffet kan også her i mindre omfang omdannes til luftformigt kvælstof eller til

lattergas.

Udledning af kvælstof

Undervejs i transporten ud til kystvandet gennem vandløb, vådområder og søer

kan kvælstoffet også blive omdannet til luftformigt kvælstof eller lattergas, jf. fi-

gur A. Jo længere tid kvælstoffet er om at komme ud til kystvandet, jo mere kvæl-

stof kan nå at blive omdannet. Særligt i søer og vådområder er opholdstiden for

kvælstoffet lang.

Udledningen

af kvælstof betegner den andel af det udvaskede

kvælstof, som når frem til kystvandet.

Retentionen

betegner den andel af det ud-

vaskede kvælstof, som omdannes og dermed

ikke

når frem til kystvandet.

Figur A

Retention af kvælstof i grundvand og overfladevand

Tilførsel:

- husdyrgødning

- kunstgødning

- atmosfæren

Fraførsel:

- høst

- fordampning

Drænvand /

overflade-

afstrømning

Retention/omdannelse i

vandmiljøet

Vådområde

Sø

Kystvand

Retention/omdannelse i grundvand

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

Boks I.1

Kvælstoffets vej fra mark til kystvand, fortsat

Retention

Figur B viser den geografiske variation i retentionen. De røde områder er områder

med lav retention, hvor det meste af det udvaskede kvælstof ender i kystvandet.

De mørkegrønne områder er til gengæld der, hvor størstedelen af det udvaskede

kvælstof fra rodzonen

ikke

når ud til kystvandet. Figuren viser også en inddeling i

90 delvandoplande, som hver især leder kvælstof til et bestemt kystvandområde.

Som det ses af figuren kan retentionen variere betydeligt inden for det samme

delvandopland.

Figur B

Retention fra rodzone til kystvand

Anm.:

Kilde:

Kortet viser retentionen fra rodzone til kystvand samt inddelingen i 90 delvandoplande,

som leder til hvert sit kystvandområde.

Højberg mfl. (2015).

I.2 Kvælstof og vandrammedirektivet

Reduktion af kvælstofudledningen

For at reducere udledningen af kvælstof til kystvandet kan

man anvende en række forskellige virkemidler, som sætter

ind forskellige steder i kvælstofkredsløbet.

Mindre og

ændret brug af

gødning påvirker

udvaskning

En mindre tilførsel af kvælstof til afgrøderne betyder, at

udvaskningen reduceres. Udvaskningen fra rodzonen kan

også reduceres ved at forbedre udnyttelsen af gødningen, så

en større del af gødningen optages i planterne. Udnyttelses-

graden kan f.eks. øges ved at ændre måden og tidspunktet

gødningen bliver tildelt afgrøderne eller ved at ændre på

foderet til husdyrene eller håndteringen af husdyrgød-

ningen. Tidspunkter for såning og pløjning kan på samme

måde have indvirkning på, hvor meget af kvælstoffet der

udnyttes eller beholdes i jorden til næste års afgrøder.

Planterne har sværere ved at udnytte kvælstoffet i husdyr-

gødning end i kunstgødning. Det betyder, at husdyrgødning

udvasker en større andel af kvælstoffet end kunstgødning.

Derfor vil en reduktion af andelen af gødning, der kommer

fra husdyr, også betyde mindre udvaskning. Mængden af

husdyrgødning kan nedbringes ved at reducere antallet af

dyr eller anvende gødningen i biogasanlæg.

En øget udnyttelsesgrad kan også bestå i at vælge afgrøder,

som udvasker mindre, enten fordi de tilføres mindre kvæl-

stof, eller fordi de er bedre til at udnytte gødningen. Der er

således stor forskel på udvaskningen pr. ha afhængig af

afgrødevalg, jf. tabel I.1. Det ses, at der også er forskel på

udvaskningen afhængig af jordtype. Man kan også mindske

udvaskningen ved f.eks. at plante efterafgrøder. Efterafgrø-

der bevirker, at en større del af det overskydende kvælstof

forbliver i jorden, så det kan anvendes af næste års afgrøder.

Husdyrgødning

udvasker mere

Afgrødevalg kan

være afgørende

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

Tabel I.1

Udvaskning fra forskellige afgrøder

Lerjord

Sandjord

--------- Kg kvælstof pr. ha ---------

-18

-39

Vårbyg

Hvede

Havre

Frøgræs

Brak

Efterafgrøder

Anm.:

Kilde:

Udvaskningen pr. ha for forskellige typer af afgrøder samt

effekten af efterafgrøder. Der er for de forskellige typer af af-

grøder taget udgangspunkt i driftsøkonomisk optimal brug af

kunstgødning. Bruges husdyrgødning er udvaskningen højere.

Forhold som nedbør kan også have betydning for udvasknin-

gen. Effekten af efterafgrøder er et gennemsnit af vurderinger

af effekt med henholdsvis høj og lav husdyrtæthed – dvs. om

der bliver gødet meget eller lidt med husdyrgødning.

Eriksen mfl. (2014) og Jensen (2017).

Udtage jord til

andre kvælstof-

reducerende

tiltag

Mere vidtgående ændringer af dyrkningspraksis kan være

braklægning eller omlægning fra almindelig landbrugsdrift

til f.eks. skov, randzoner mv. Fordi der med disse omlæg-

ninger ikke gødes, eller gødes langt mindre, er udvaskning-

en fra arealerne også mindre. Det er også muligt f.eks. at

etablere nye vådområder, som bidrager til at forsinke vand-

ets vej til kystvandet yderligere. Dette øger omdannelsen af

kvælstof og reducerer dermed udledningen til kystvandet.

Dette betyder, at retentionen i området øges, jf. boks I.1.

Der kan desuden etableres såkaldte konstruerede minivåd-

områder, som reducerer drænvandets indhold af nærings-

stoffer, inden det udledes til vandmiljøet.

Der foreligger efterhånden en del forskning i forskellige

såkaldte marine virkemidler, som enten reducerer mængden

af kvælstof i selve kystvandet eller øger stabiliteten i kyst-

vandet, så det bedre kan håndtere mængden af kvælstof, jf.

Eriksen mfl. (2014). Etablering af stenrev og plantning af

ålegræs, er virkemidler som øger stabiliteten. Muslingeop-

dræt og tangdyrkning er eksempler på kvælstofreducerende

Der forskes også

i effekten af

marine

virkemidler

I.2 Kvælstof og vandrammedirektivet

virkemidler, som kan fjerne kvælstoffet fra vandet ved høst

af muslingerne eller tangen.

Stor variation i

omkostninger og

potentiale

Der er forskel på, hvor dyre de forskellige virkemidler er.

Der kan således være stor variation i omkostningerne ved

forskellige virkemidler afhængig af jordbundsforhold, reten-

tion, husdyrtæthed, og hvad der bliver dyrket. Det betyder,

at et virkemiddel kan være mest omkostningseffektivt et

sted, mens et andet virkemiddel er mest omkostningseffek-

tivt et andet sted.

Samtidig er der grænser for i hvor stor

udstrækning, de forskellige virkemidler kan anvendes. For

eksempel kan efterafgrøder kun anvendes i forbindelse med

dyrkning af bestemte afgrøder, mens vådområder kun kan

placeres på egnede steder, jf. Eriksen mfl. (2014).

Indsatser til opfyldelse af EU's vandrammedirektiv

Mål fra EU om

“god økologisk

tilstand”

Med EU's vandrammedirektiv fra 2000 har Danmark for-

pligtet sig til at opnå såkaldt “god økologisk status” i alle

kystvande, søer, vandløb og grundvandsforekomster. Dette

betyder, at tilstanden i de enkelte vandområder kun må af-

vige lidt fra, hvordan de ville have været i uberørt tilstand.

Man bedømmer den økologiske status i kystvande ud fra

tilstedeværelsen af bestemte planter, dyr og mængden af

alger. Udledning af kvælstof kan have en væsentlig ind-

flydelse på den økologiske tilstand i kystvandene, jf. Hen-

riksen (2012) og Thodsen mfl. (2016).

Modelberegninger viser, at den årlige udledning af kvælstof

i perioden 1990 til 2015 er reduceret fra omkring 100.000

ton pr. år til omkring 60.000 ton pr. år, jf. Thodsen mfl.

(2016). Udledningen er således reduceret væsentligt hen-

over de sidste 25 år, men forskere vurderer, at der stadig er

behov for at nedbringe udledningen en del steder, for at nå

målsætningerne for vandmiljøet jf. Jensen mfl. (2016b) og

Timmermann mfl. (2016).

Udledning af

kvælstof skal

fortsat reduceres

en del steder

Der kan være andre samfundsøkonomiske fordele forbundet med

de forskellige virkemidler, såsom reduceret udledning af drivhus-

gasser, rekreative værdier mv. som kan have betydning for, hvor

det er billigst at anvende et virkemiddel. Dette indgår ikke i ana-

lyserne i kapitlet.

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

Stor geografisk

variation i

indsatsbehov

Der er stor geografisk variation i, hvor meget kvælstof-

udledningen skal reduceres. Det afhænger blandt andet af,

hvor robust vandområdet er i forvejen, og hvor stor kvæl-

stofudledningen er i dag. Vandområdeplanerne angiver,

hvor meget den årlige kvælstofudledning skal reduceres

med (indsatsbehovet) for at nå målet i hvert af de 90 del-

vandoplande i Danmark. Indsatsbehovet er opgjort i forhold

til en forventet baselinebelastning i 2021, dvs. den belast-

ning man forventede ville indtræffe i 2021, hvis ikke ind-

satserne i vandområdeplanerne blev udført. Indsatsbehovet i

forskellige delvandoplande varierer fra negativt (dvs. ud-

ledningen må øges) til over 2.000 ton kvælstof pr. år. Sum-

men af de positive indsatsbehov er på i alt ca. 13.000 ton

kvælstof pr. år. Andre steder kan udledningerne øges med i

alt 1.000 ton. Ved opfyldelse af indsatsbehovene bringes de

samlede kvælstofudledninger på landsplan således ned på

omkring 45.000 ton pr. år (fra omkring 57.000 ton i dag).

Det planlægges, at den årlige udledning reduceres med knap

7.000 ton frem mod 2021, mens resten af de 13.000 ton

udskydes til perioden 2021-27, jf. Styrelsen for Vand- og

Naturforvaltning (2016a). De danske vandområdeplaner er

nærmere beskrevet i boks I.2.

Et indsatsbehov på ca. 6.000 ton udskydes til perioden

2021-27. Der er udskudt en relativt større andel af indsats-

behovet i delvandoplande med et stort indsatsbehov, jf. boks

I.2. Derved har man også udskudt en betydelig del af beho-

vet for at differentiere reguleringen til efter 2021.

Væsentlig del af

differentiering

udskudt

I.2 Kvælstof og vandrammedirektivet

Boks I.2

De danske vandområdeplaner

I EU's vandrammedirektiv er sat et mål om “god økologisk tilstand” i alle kyst-

vande, søer, vandløb samt “god grundvandstilstand” i alle EU-lande inden 2015.

Hvis dette ikke er opnået, kan man for de enkelte vandområder få udsættelse til

2021 eller til 2027, hvis det f.eks. vurderes at blive “uforholdsmæssigt dyrt” at nå

målet. I hvert land udarbejdes indsatsplaner – i Danmark kaldet vandområde-

planer – for perioden frem til 2021 henholdsvis 2027. Disse beskriver, hvordan

målet for hvert vandområde skal opnås.

Danmark er opdelt i 23 hovedvandoplande og 90 delvandoplande, som hver især

leder vand og kvælstof ud til forskellige dele af Danmarks kystvande. Vandom-

rådeplanerne indeholder mål for reduktion i udledningen af kvælstof for hver af

de 90 delvandoplande, jf. Styrelsen for Vand- og Naturforvaltning (2016a).

Indsatsbehovet, dvs. den krævede reduktion i årlige kvælstofudledninger, er be-

regnet for hvert delvandopland ud fra den forventede udledning i 2021 (baseline-

fremskrivning). Baselinefremskrivningen er baseret på eksisterende eller planlagte

reguleringer og tiltag, jf. Jensen mfl. (2016a).

Der er 16 delvandoplande med et

negativt indsatsbehov, dvs. hvor man kan udlede mere kvælstof (de blå søjler i

figur A). Den fulde højde af søjlerne i figur A viser indsatsbehovet i hvert del-

vandopland angivet i kg kvælstof pr. ha landbrugsjord. Den brune del af søjlerne

viser den del af indsatsbehovet, som antages opnået med en ny målrettet regule-

ring af landbrugets kvælstofudledning besluttet med Fødevare- og landbrugs-

pakken fra 2015. Denne målrettede regulering beskrives nærmere i afsnit I.3. Den

grønne del af søjlen illustrerer de øvrige planlagte indsatser i perioden frem til

2021. Størstedelen af disse er såkaldte “kollektive virkemidler”, dvs. etablering af

vådområder, minivådområder, skov og udtagning af lavbundsjorde. Dertil kom-

mer effekten af indsatser for punktkilder samt, at en del af EU’s arealstøtte er be-

tinget af, at bedriften udlægger 5 pct. af arealet til miljøfokusområder, dvs. brak,

randzoner mv. Efterafgrøder kan også benyttes til at opfylde dette krav. Der er 40

områder, hvor målet forventes at blive nået i 2021. Dermed udskydes målopfyl-

delsen i de resterende 50 områder til perioden 2021-27. Den røde del af søjlerne

illustrerer den del af indsatsen, som udskydes.

Baselinefremskrivningen indeholder blandt andet effekten af, at Fødevare- og landbrugspakken

fra 2015 udfaser den eksisterende normregulering af landbrugets kvælstofanvendelse.

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

Boks I.2

Figur A

De danske vandområdeplaner, fortsat

Indsatsbehov og indsatser for 89 delvandoplande

Kg kvælstof pr. ha

Negativt indsatsbehov

Ny målrettet regulering

Øvrige indsatser

Udskudt til 2021-27

-5

-10

Delvandoplande

Anm.:

Kilde:

Figuren viser indsatsbehovet i kg udledt kvælstof pr. ha landbrugsjord i 89 af de 90 del-

vandoplande. (Et enkelt lille delvandopland med et meget stort indsatsbehov pr. ha er ude-

ladt af figuren.) De blå søjler viser det negative indsatsbehov i 16 delvandoplande, mens

den fulde højde af de øvrige søjler viser det totale indsatsbehov i de delvandoplande, som

har et positivt indsatsbehov.

Styrelsen for Vand- og Naturforvaltning (2016a) og egne beregninger.

De væsentligste

indsatser i

vandområde-

planerne

De væsentligste indsatser for at opnå en reduktion i den

årlige udledning på de knap 7.000 ton kvælstof i 2021 be-

står af en ny målrettet kvælstofregulering i form af såkaldte

udvaskningsadgange,

som er planlagt at skulle stå for halv-

delen af reduktionen med ca. 3.500 ton, samt anvendelsen af

såkaldte “kollektive virkemidler”, som er planlagt at skulle

stå for en reduktion på ca. 2.500 ton, jf. tabel I.2. De “kol-

lektive virkemidler” er primært etablering af vådområder og

minivådområder, som kan etableres frivilligt af landmænd

mod et offentligt tilskud. De sidste 1.000 ton kvælstofreduk-

I.2 Kvælstof og vandrammedirektivet

tion består af miljøkrav bundet op på EU’s arealstøtte, samt

indsatser for punktkilder, jf. boks I.2.

Tabel I.2

Kvælstofindsats frem mod 2021

Reduktion i udledning

1.000 ton kvælstof pr. år

3,5

2,5

1,0

7,0

Ny målrettet regulering

Kollektive virkemidler

Sum af andre mindre indsatser

I alt

Anm.:

Kilde:

Tabellen viser effekten i 2021.

Styrelsen for Vand- og Naturforvaltning (2016a).

Udformning af

ny kvælstof-

regulering endnu

ikke vedtaget

Den nye målrettede kvælstofregulering med udvasknings-

adgange er skitseret i den politiske aftale om Fødevare- og

landbrugspakken fra december 2015. Hvordan disse ud-

vaskningsadgange kommer til at blive udformet, er dog

endnu ikke vedtaget. I afsnit I.3 diskuteres forskellige mo-

deller for regulering af kvælstofudledningen fra landbruget.

I den sammenhæng ses der nærmere på, hvordan den be-

skrevne regulering med udvaskningsadgange kan tolkes.

Med aftalen om Fødevare- og landbrugspakken blev det

besluttet at lempe en stor del af den eksisterende regulering,

og at en del af den i udgangspunktet planlagte regulering

ikke skal implementeres. Indsatsbehovet på en reduktion i

årlig udledning på 7.000 ton kvælstof frem mod 2021 be-

skrevet i vandområdeplanerne er beregnet efter Fødevare-

og landbrugspakken blev vedtaget og medtager således

effekten af den udfasede regulering. Lempelsen af den eksi-

sterende regulering sker allerede i løbet af 2016-17, mens

den målrettede regulering først træder i kraft i løbet af 2018-

19. Dette kan man se af tabel I.3, som viser de lempelser,

som Fødevare- og landbrugspakken medfører år for år samt

de indsatser, som skulle modsvare dette og opnå målene i

vandområdeplanerne frem mod 2021. Den øverste række

viser effekten af den lempede regulering, som indgår i base-

linefremskrivningen af udledningen i 2021. De to nederste

Reduceret indsats

på kort sigt

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

rækker viser de indsatser, som er implementeret med vand-

områdeplanerne. Bemærk dog, at indsatserne i 2021 sum-

mer til 7.600 ton kvælstof og ikke de 7.000 som angivet i de

endelige vandområdeplaner, jf. tabel I.2. Dette skyldes

blandt andet, at man efter aftalen om Fødevare- og land-

brugspakken genberegnede indsatsbehovets fordeling mel-

lem danske og udenlandske reduktioner.

Aftalen udskyder

målopfyldelse

nogen steder

Indgåelse af aftalen om Fødevare- og landbrugspakken be-

tyder, at de totale udledninger af kvælstof til kystvandene er

større for perioden 2016-19 end før aftalen blev indgået.

Totalt set udledes der mere henover perioden 2016-21 med

denne aftale end uden. Dette betyder, at tilstanden i nogle

kystvande kan blive forværret, eller det kan forsinke, hvor-

når god økologisk tilstand opnås. Hvis tilstanden forværres

kan det betyde, at fremtidige kvælstofudledninger skal re-

duceres yderligere for at nå målet om god økologisk til-

stand, da økosystemet får sværere ved at genetablere sig.

Dette fænomen, hysterese, er beskrevet nærmere i De Øko-

nomiske Råds formandskab (2015). Der kan således være

en samfundsøkonomisk omkostning forbundet med at nå

målet langsommere. Der er dog efterfølgende etableret en

midlertidig efterafgrødeordning, hvor yderligere efteraf-

grøder skal reducere udledningen i 2017 med 1.400 ton og i

2018 med 1.200 ton. Disse efterafgrøder skal placeres, hvor

effekten på kystvande eller grundvand forventes at være

størst. Ordningen skal forhindre direktivstridige merudled-

ninger til grundvand og kystvand.

I.2 Kvælstof og vandrammedirektivet

Tabel I.3

Effekter af aftalen om Fødevare- og landbrugspakken

2016

2017

2018

2019

2020

2021

---------- 1.000 ton kvælstof udledt ----------

3,5

5,0

5,3

5,5

5,8

5,9

-1,3

-2,5

-3,8

-1,6

-2,5

-3,0

-2,9

-3,5

-3,8

1,9

2,5

2,3

1,4

-0,3

-1,6

Lempet regulering mv.

Målrettet regulering

Andre indsatser

Samlet effekt af aftalen

Anm.:

Kilde:

Primært udfasning af reducerede normer og dertil andre mindre lempelser.

Tabellen viser effekten af aftalen om Fødevare- og landbrugspakken. Disse tal blev fremlagt i

februar 2016, før vandområdeplanerne var på plads, og de endelige tal i vandområdeplanerne

for 2021 afviger derfor fra denne tabel – f.eks. er den samlede effekt af den målrettede regu-

lering i 2021 kun 3.500 ifølge vandområdeplanerne og ikke 3.800 ton, som vist i denne tabel.

Den afskaffede regulering i første række indgår i baselinefremskrivningen for kvælstofudled-

ningen og udgør dermed en del af indsatsbehovet. De to næste rækker er de indsatser, som er

planlagt for at nå målet i vandområdeplanerne i 2021.

Miljø- og Fødevareministeriet (2016).

Indsats i Danmark versus andre lande

Større pres på

landbrug i

Danmark end

i nabolande

Vandrammedirektivet fastslår et fælles mål om god økolo-

gisk tilstand i alle EU-lande, uafhængig af de enkelte landes

udgangspunkt med hensyn til geografi, arealanvendelse og

hydrologi. En række særlige danske forhold medfører, at

danske landmænd skal reguleres hårdere end landmænd i

andre lande omkring os, for at nå dette fælles mål, jf. De

Økonomiske Råds formandskab (2015). Det skyldes blandt

andet, at Danmark har en stor andel af kystvande og kystlin-

je i forhold til det totale areal, og at der er relativt kort fra

mark til kystvand. Samtidig er Danmarks mange indre far-

vande særligt følsomme for tilførslen af kvælstof sammen-

lignet med mere åbne farvande, som de fleste andre lande vi

sammenligner os med har en større andel af. Dette gælder

f.eks. Holland, Storbritannien og store dele af Tyskland.

Danmark har derudover en af de største andele af intensivt

dyrket areal i EU. Alt i alt betyder det, at der skal gøres

relativt meget i Danmark for at nå målene i vandramme-

direktivet. Da landmændene tegner sig for hovedparten af

udledningerne, betyder det, at dansk landbrug skal reguleres

hårdere end landbruget i vores nabolande.

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

Høje omkost-

ninger muliggør

dispensation fra

EU-mål

Det særligt høje indsatsbehov i det danske landbrug tilsiger,

at det særligt for Danmark kan være relevant at vurdere, om

omkostningerne er uforholdsmæssigt store i forhold til ge-

vinsterne. Dette kan anvendes som grundlag for en dispen-

sation fra vandrammedirektivet til enten at udskyde eller

slække på målsætningen for enkelte delvandoplande. Ufor-

holdsmæssigt store omkostninger er anvendt som begrun-

delse for en stor del af de kvælstofmålsætninger, som er

udskudt til efter 2021. Hvordan disse omkostninger er op-

gjort, og om de er sammenholdt med gevinsterne, fremgår

dog ikke af vandområdeplanerne, jf. Styrelsen for Vand- og

Naturforvaltning (2016a).

I kapitlet tages indsatsbehovet for givet. Uanset om det ud

fra en samfundsøkonomisk vinkel er det rette indsatsbehov,

vil der være en samfundsøkonomisk gevinst ved at tilrette-

lægge den givne reduktionsindsats omkostningseffektivt.

Andre miljøeffekter

Relevant også at

se på andre

effekter

Kvælstofudledningen til de danske kystvande kommer, som

nævnt, primært fra landbrugets anvendelse af gødning. Det-

te er dog ikke den eneste miljøeffekt ved brug af gødning. I

forbindelse med regulering af kvælstofudvaskningen kan

det derfor også være nødvendigt at se på de øvrige miljø-

effekter, hvoraf nogle også er pålagt internationale forplig-

telser i form af blandt andet EU’s grundvandsdirektiv og

habitatdirektiv. Boks I.3 skitserer kort de væsentligste mil-

jøeffekter. I resten af kapitlet tages der primært udgangs-

punkt i miljøeffekten i kystvandene, men de øvrige miljø-

effekter diskuteres også. Der ses også i analyserne nærmere

på effekten i grundvandet.

Omkostnings-

effektivitet vigtig

I.2 Kvælstof og vandrammedirektivet

Boks I.3

Miljøeffekter forbundet med brug af gødning i landbruget

Når kvælstof udvaskes kan det ende i:

•

Grundvandet, hvor det kan give for højt indhold af nitrat, hvilket kan være

sundhedsskadeligt

•

Næringsfattige naturtyper, som ikke kan tåle den øgede tilførsel af kvælstof

•

Søer og kystvande, hvor for højt næringsstofindhold kan ødelægge det na-

turlige økosystem

Flere EU-direktiver sætter mål og rammer for begrænsningen af ovennævnte mil-

jøeffekter, herunder EU’s grundvands-, nitrat-, vandramme- og habitatdirektiver.

Næringsstoffet fosfor indeholdt i gødning, kan ligeledes være et problem for øko-

systemet i særligt søer og i nogle tilfælde også i fjorde.

Husdyrbrug og anvendelse af husdyrgødning betyder desuden, at kvælstofforbind-

elsen ammoniak spredes med luften. Det kan give anledning til:

•

Algevækst på f.eks. bygninger

•

Reduktion i biodiversiteten: For høje tilførsler af kvælstof til naturtyper så-

som højmoser, der naturligt indeholder meget lave niveauer af kvælstof, le-

der til udkonkurrering af arter og dermed færre arter

•

Helbredsomkostninger: ammoniak omdannes til partikler, som er sund-

hedsskadelige

Derudover kan anvendelsen af kvælstof give udledninger af lattergas samt andre

relaterede drivhusgasser.

Udvaskning af

kvælstof kan

belaste

grundvand

Når kvælstof udvaskes havner en del, som beskrevet i boks

I.1, i grundvandet. Her kan det give anledninger til for høje

koncentrationer af nitrat, som kan være sundhedsskadeligt,

så grundvandet ikke kan anvendes som drikkevand. Grund-

vandsdirektivet sætter grænseværdier for, hvor meget nitrat,

der må være i grundvandet. Grundvand leder også i nogle

tilfælde til vandløb og kvælstoffet kan ad den vej belaste

kystvandet. Grundvandet kan også lede kvælstof til våde

naturområder, som ikke kan tåle for høje kvælstoftilførsler.

Som følge af EU’s habitatdirektiv er Danmark forpligtet til

at beskytte en del af disse naturområder mod for høj kvæl-

stoftilførsel.

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

I.3

Regulering bør

målrettes tre

forskellige

forhold

Beskrivelse af reguleringsformer

Regulering af landbrugets kvælstofudledning bør være mål-

rettet både retention og indsatsbehov for at opnå de danske

mål for reduktioner i kvælstofudledningen omkostnings-

effektivt. Dette skyldes, at der er store forskelle i indsats-

behovet mellem de forskellige delvandoplande og i reten-

tionen indenfor de forskellige delvandoplande, jf. afsnit I.2.

Desuden kan der være stor forskel på bedrifters marginale

reduktionsomkostninger. Det er derfor også vigtigt, at der er

fleksibilitet i reguleringen, så reduktionerne kan ske der,

hvor det er billigst.

Tidligere analyser af omkostningerne ved at nå målene i

vandområdeplanerne viser generelt, at omkostningerne ved

en regulering, som ikke er målrettet forskelle i retentionen,

er højere, end hvis reguleringen målrettes retentionen, jf. De

Økonomiske Råds formandskab (2015) og Jacobsen (2012,

2014 og 2016).

I dette afsnit beskrives forskellige former for regulering af

landbrugets kvælstofudledning, som enten har været an-

vendt eller er foreslået anvendt. I afsnittet sammenlignes

fordele og ulemper ved de forskellige former for regulering

med en (hypotetisk) optimal regulering af kvælstofudled-

ninger, hvor regulatoren har fuld information om udledning-

en fra hver enkelt bedrift. Der ses på, hvor målrettede regu-

leringerne er i forhold til indsatsbehov og retention, og hvor

fleksible de er i forhold til at tage hensyn til forskelle i be-

drifters reduktionsomkostninger. I afsnit I.4 præsenteres

konkrete beregninger af de samfundsøkonomiske omkost-

ninger og fordelingsvirkningerne ved at mindske udlednin-

gen af kvælstof med de beskrevne former for regulering.

Målretning

reducerer

omkostninger

Sammenligning

af forskellige

reguleringstyper

med optimal

regulering

I.3 Beskrivelse af reguleringsformer

Optimal regulering

Korrekt

incitament

afspejler

eksternaliteter

Hvis der ikke er nogen regulering af kvælstofudledningen,

har landbruget ikke økonomisk incitament til at tage hensyn

til skaden i vandmiljøet, når der vælges husdyrhold, afgrø-

der og hvor meget gødning, der tilføres den enkelte afgrøde.

En optimal regulering bør korrigere incitamenterne, så land-

mænd indregner de samfundsøkonomiske omkostninger ved

udledningen af kvælstof til kystvandet. Dette vil kræve, at

reguleringen er målrettet følgende tre dimensioner:

•

Korrekt

incitament:

afgift på faktisk

udledning

Geografiske forskelle i behovet for at reducere

kvælstofudledningerne

Forskelle i retentionen, der medfører, at samme ind-

sats forskellige steder ikke har samme effekt

Forskelle mellem bedrifters omkostninger ved at re-

ducere udledningen af et kg kvælstof givet retention

I princippet ville en differentieret afgift på den enkelte be-

drifts

faktiske

udledning til kystvandet kunne give det rette

incitament til hvert enkelt landbrug, hvis en sådan differen-

tieret afgift var mulig at indføre. Da der er stor forskel på,

hvor meget kvælstof et vandområde kan tåle, skulle afgiften

være højere i delvandoplande med et højt indsatsbehov end

i områder med et lavt indsatsbehov.

En differentieret afgift på faktisk udledning ville give det

rette incitament til, at bedrifter vælger den samfundsøko-

nomiske mest optimale kombination af kvælstofreducerende

tiltag såsom at nedsætte tilførslen af kvælstof, reducere

husdyrhold og vælge afgrøder med lav udledning. Samtidig

vil en sådan regulering bevirke, at det er de bedrifter, der

har de laveste marginale reduktionsomkostninger, som gør

mest for at reducere udledningen. Den samlede udledning

bliver på den måde reduceret billigst muligt. Der kan også

ske mere strukturelle ændringer i landbrugets sammensæt-

ning og placering. Dette uddybes senere i afsnittet.

I praksis er det på nuværende tidspunkt ikke muligt at indfø-

re en målrettet differentieret afgift på hver enkelt bedrifts

faktiske

udledning, fordi de præcise udledninger fra den

enkelte bedrift til kystvandet ikke kan måles.

Omkostnings-

effektivt

regulering

Afgift på faktisk

udledning ikke

mulig i praksis

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

Andre former for

regulering

Der ses i det følgende derfor på en række andre former for

regulering:

•

Ensartede kvælstofnormer

Differentierede kvælstofnormer

Udvaskningsadgange: to tolkninger af den målrette-

de regulering beskrevet i Fødevare- og landbrugs-

pakken

Målrettede afgifter på

beregnet

udledning

•

Ensartede kvælstofnormer

Ens regulering af

alle

Regulering af landbrugets kvælstofudledning har i mange år

bestået af en ikke-målrettet regulering. Den primære regule-

ringsmekanisme har frem til fornylig været de såkaldte re-

ducerede kvælstofnormer. Disse ensartede kvælstofnormer

indebar, at alle bedrifter maksimalt måtte gøde samme

pct.andel under, hvad der var driftsøkonomisk optimalt,

givet valg af afgrøder.

Normreguleringen bidrog til at begrænse brugen af gødning,

men normerne gav ikke landmanden det rette incitament til

at vælge afgrøder med en lav udvaskning eller til at ændre

på husdyrproduktionen.

Reguleringen tog heller ikke højde

for, at det kunne være dyrere for nogle bedrifter at reducere

gødskningen end for andre, for forskelle i indsatsbehov

mellem delvandoplande eller for forskelle i retention inden-

for de enkelte delvandoplande.

En forudsætning for normerne er, at den enkelte landmand

skal føre et omfattende gødningsregnskab, hvor blandt andet

afgrødevalg, antal husdyr og håndtering af husdyrgødning

Reguleringen

manglede vigtige

incitamenter

Omfattende

administration

Reduktionen af normerne er ved at blive udfaset, så der fremover

ikke er en normreduktion men stadig et loft på gødningstildeling-

en på 100 pct. af det driftsøkonomiske optimale.

Tværtimod kunne normreguleringen give incitament til at vælge

afgrøder med et højt niveau af optimal kvælstofgødningstilførsel,

da landmanden på den måde ville få flere kg kvælstof at fordele

på sin bedrift. Tilsvarende modregnes husdyrgødning med dets

gødningsværdi, hvorved der ikke tages højde for den ekstra ud-

vaskning, husdyrgødning medfører.

I.3 Beskrivelse af reguleringsformer

indgår. Dette medfører administrative omkostninger for

såvel den enkelte landmand som for regulator.

Differentierede normer

Normer

differentieret

efter retention

og indsatsbehov

I forbindelse med udarbejdelsen af vandområdeplanerne for

2015-21 blev det diskuteret at erstatte de ensartede normer

med en form for differentierede kvælstofnormer. Disse dif-

ferentierede normer blev imidlertid aldrig vedtaget. De dif-

ferentierede normer skulle i princippet fungere som de

ovenfor beskrevne, men være målrettede indsatsbehovene i

delvandoplandene og retentionen på den enkelte bedrift, jf.

Miljøstyrelsen (2014).

Dette er mere målrettet end de ens-

artede normer, men giver stadig ikke bedrifterne det rette

incitament til at vælge afgrøder, som resulterer i en lavere

udledning, eller til at ændre på husdyrproduktionen.

Udvaskningsadgange

Ens grænse for

udvaskning

pr. ha i hvert

delvandopland

Den overordnede ide med kvælstofreguleringen beskrevet i

Fødevare- og landbrugspakken er, at hver bedrift tildeles en

ret, – en

udvaskningsadgang

– til at udvaske et bestemt

antal kg kvælstof pr. ha.

Denne udvaskningsadgang varie-

rer pr. delvandopland og er bestemt ud fra den gennemsnit-

lige retention i delvandoplandet og den nødvendige kvæl-

stofreduktion i delvandoplandet. Udvaskningsadgangen pr.

ha er dermed den samme for alle bedrifter i det samme

delvandopland.

Da den konkrete udformning af udvaskningsadgangene

endnu ikke er fastlagt, har det været nødvendigt at gøre

nogle antagelser om reguleringen for at kunne analysere

den. Der beskrives derfor i det følgende to forskellige tolk-

ninger af denne regulering. I den første tolkning er udvask-

For at udjævne indsatskravet mellem bedrifter var der i forslaget

lagt op til, at normerne var en kombination af ensartede og diffe-

rentierede normer, samt at der var et loft for, hvor høje normre-

duktionerne måtte være. I dette kapitel tages der dog udgangs-

punkt i fuldt differentierede normer uden disse begrænsninger.

Se evt. definition af

udvaskning

i boks I.1 i afsnit I.2. Udvaskning

er forskellig fra tildeling af kvælstof samt forskellig fra udledning

af kvælstof, som afhænger af retentionen.

To tolkninger af

udvasknings-

adgange

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

ningsadgangene baseret på en form for normregulering,

mens den anden tolkning indeholder flere omkostnings-

effektiviserende elementer. Blandt andet gøres udvask-

ningsadgangene omsættelige.

En tolkning: ens

normer pr.

delvandopland

I tolkningen med de normbaserede udvaskningsadgange

skal alle bedrifter inden for samme delvandopland reducere

tilførslen af gødning lige meget i forhold til deres nuværen-

de brug af kvælstof, svarende til en bestem pct.andel under

driftsøkonomisk optimal tildeling. Dette baseres på en an-

tagelse om, at alle bedrifter i det samme delvandopland i

udgangspunktet udvasker det samme pr. ha. I praksis svarer

det til en form for normregulering, hvor normerne er diffe-

rentieret efter indsatsbehovet i delvandoplandet.

Med denne tolkning af udvaskningsadgange er der de sam-

me ulemper som ved differentierede normer. Der er således

ikke det rette incitament til at vælge afgrøder, som udleder

mindre kvælstof, og til at reducere husdyrproduktionen.

Dertil kommer, at udvaskningsadgangene kun er differentie-

ret efter den gennemsnitlige retention i et delvandopland.

Den anden tolkning af udvaskningsadgangene er, at hver

bedrift inden for et givet delvandopland tildeles den samme

rettighed til at udvaske en bestemt mængde kvælstof pr. ha i

form af omsættelige udvaskningsadgange. Den afgørende

forskel på denne og den normbaserede tolkning er, at retten

defineres i forhold til beregnet udvaskning og ikke i forhold

til kvælstofnormer.

Reguleringen vil således påvirke af-

grødevalget, men ikke hvor meget gødning der tildeles hver

afgrøde. Denne tolkning vil betyde, at nogle bedrifter vil

skulle reducere deres udvaskning betydeligt, mens andre

måske kan øge deres udvaskning. Disse udvaskningskvoter

antages derfor at kunne handles inden for det enkelte del-

vandopland, hvilket vil bidrage til at udjævne omkostning-

erne for bedrifterne, og til at udvaskningerne reduceres der,

hvor det er billigst.

Det uddybes nærmere i underafsnittet om målrettede afgifter,

hvad der ligger i betegnelsen

beregnet.

Hvis der er delvandoplande med få bedrifter, vil der ikke være et

marked med fuld konkurrence. At tillade handel vil dog stadig

være bedre end ikke at gøre det, da det stadig i et vist omfang vil

Samme ulemper

som med fuldt

differentierede

normer og

mindre målrettet

Anden tolkning:

ens ret pr. ha

til beregnet

udvaskning pr.

delvandopland

I.3 Beskrivelse af reguleringsformer

Udvasknings-

kvoter mere

målrettet end

en normbaseret

tolkning

De omsættelige udvaskningsadgange er en mere omkost-

ningseffektiv tolkning af reguleringen med udvaskningsad-

gange end de normbaserede udvaskningsadgange, da denne

tolkning af reguleringen er mere målrettet den egentlige

eksternalitet og tillader fleksibilitet i bedrifternes tilpasning

gennem handel. Heller ikke denne tolkning er dog målrettet

forskelle i retentionen inden for et delvandopland.

Målrettede afgifter

Formandskabets

forslag: afgifter

på beregnet

udledning

Der ses i dette afsnit nærmere på en regulering med målret-

tede afgifter, baseret på principperne bag et forslag fra For-

mandskabet i 2015, jf. De Økonomiske Råds formandskab

(2015). De målrettede afgifter er en mekanisme til regule-

ring af kvælstofudledning bestående af to dele: en afgift på

beregnet

udledning og en afgift på kvælstofinput.

Afgiften

på

beregnet

udledning af kvælstof skal variere efter reduk-

tionsbehovet i hvert delvandopland. Den

beregnede

udled-

ning af kvælstof til kystvandet fra hver bedrift vil afhænge

af nogle fastlagte kriterier for, hvad afgrødevalg, jordtype,

retention mv. betyder for udledningen. I reguleringen antag-

es det, at der gødes driftsøkonomisk optimalt. Afgiften på

beregnet udledning omregnes til en fast afgift pr. dyrket ha,

som pålægges den enkelte landmand. Størrelsen på afgiften

afhænger af, hvilken afgrøde der dyrkes. Afgiften påvirker

således ikke, hvor meget gødning, der tildeles afgrøderne.

Den målrettede afgift på beregnet udledning kan kombine-

res med en ensartet afgift på kvælstofinput (i kunstgødning

og i foder). Den ensartede afgift på kvælstofinput skal give

den tilskyndelse til mindre brug af kvælstof, som “mangler”

ved afgiften på den

beregnede

udledning. Den ensartede

afgift på kvælstofinput betyder dog, at også delvandoplande

uden indsatsbehov reguleres, hvilket vil være en samfunds-

økonomisk omkostning, som modvirker gevinsten ved at

kunne reducere de samlede samfundsøkonomiske omkostninger

ved reguleringen.

10)

Det oprindelige forslag var

kvotemarkeder

for beregnet udledning

samt en afgift på kvælstofinput. Der var lagt op til 23 separate

kvotemarkeder – et for hvert hovedvandopland. Med 90 delvand-

oplande med hver sin målsætning anbefales

afgifter

på beregnet

udledning, da kvotemarkeder forventeligt vil blive for små.

Evt. kombineret

med afgift på

kvælstofinput

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

kombinere de to instrumenter.

Analysen i afsnit I.4 viser,

at det derfor ikke kan betale sig at indføre denne inputafgift

for at nå 2021-målene. Fremadrettet henviser betegnelsen

“målrettede afgifter” derfor kun til afgifter baseret på be-

regnet udledning under antagelse om driftsøkonomisk opti-

mal kvælstoftilførsel. Det kan dog ikke afvises, at inputaf-

giften kan blive relevant, når 2027-målene skal opnås.

Tiltag foretages,

hvor det er

billigst

De målrettede afgifter har den fordel i forhold til de øvrige

reguleringer, at der i større grad gives incitament til at redu-

cere udledningen af kvælstof fra de bedrifter i delvandop-

landet, hvor omkostningerne ved reduktionerne er lavest.

Denne effekt vil bidrage til, at de marginale reduktionsom-

kostninger i delvandoplandet bliver ensartede. Hver bedrift

vil således reducere sine beregnede udledninger, indtil de

marginale reduktionsomkostninger er lig afgiften på de

beregnede udledninger.

Langsigtede effekter

Private

omkostninger

bør afspejle

samfundets

omkostninger

Alle de analyserede reguleringer begrænser udledningen af

kvælstof fra de forskellige bedrifter mere eller mindre om-

kostningseffektivt. En vigtig forskel mellem reguleringerne

er, om bedrifterne belastes økonomisk svarende til den ud-

ledning, de ender med at forårsage under den pågældende

regulering. Hvis bedrifterne ikke belastes økonomisk, i for-

hold til den udledning de forårsager, kan det forvride inve-

steringer og lokaliseringsbeslutninger i landbrugssektoren,

jf. kapitel II.

Hvis de privatøkonomiske omkostninger ved udledning

afspejler de samfundsøkonomiske omkostninger, vil det

give anledning til fordelagtige strukturelle omlægninger.

Således gives et incitament til, at husdyrproduktionen i høj-

ere grad placeres, hvor skadesomkostningerne forbundet

ved den merudledning, som husdyrgødning giver anledning

til, er så lave som muligt. Det samme gælder for dyrkning af

de afgrøder, som udvasker mest pr. ha.

Dette giver også

gevinster fra

strukturel

tilpasning

11)

Der er delvandoplande, hvor kvælstofudledningen ikke behøver

at blive reduceret for at nå målet for 2021, jf. afsnit I.2.

I.3 Beskrivelse af reguleringsformer

Målrettede

afgifter giver

mest korrekte

langsigtede

incitamenter

De målrettede afgifter opnår den største andel af disse lang-

sigtede fordele blandt de undersøgte reguleringer. Dette

skyldes, at bedrifternes afgiftsbetalinger afspejler omkost-

ningerne ved de udledninger, de ender med at forårsage

under reguleringen under antagelse af, at der gødes drifts-

økonomisk optimalt. I modsætning hertil svarer regulering

ved hjælp af ensartede normer, differentierede normer samt

de normbaserede udvaskningsadgange til at uddele gratis

tilladelser til at tilføre kvælstof til bedriften. Mængden af

disse gratis tilladelser afhænger af størrelsen på produk-

tionen. Tildeling af de omsættelige udvaskningsadgange

svarer ligeledes til at uddele gratis tilladelser til at udvaske

kvælstof, medmindre det sikres, at tildelingen afkobles pro-

duktionsbeslutningerne på bedrifterne. Hvis udvasknings-

adgangene implementeres som omsættelige udvasknings-

adgange er det således vigtigt, at denne afkobling af tildel-

ingen sikres, for eksempel ved at udvaskningsadgangene

tildeles uafhængigt af, om der fortsat dyrkes på arealerne, jf.

senere analyse i afsnit I.4. I dette tilfælde vil det eneste, der

adskiller langsigtede effekter ved de omsættelige udvask-

ningsadgange fra målrettede afgifter, være, at de omsætteli-

ge udvaskningsadgange ikke er målrettet retentionen.

Sammenligning af reguleringerne

I det følgende sammenlignes fordele og ulemper ved de

forskellige former for regulering i tabel I.4.

Hypotetisk

optimal

regulering

Optimal regulering

ville være en differentieret afgift på

faktisk udledning, hvis en sådan afgift kunne gennemføres i

praksis. Det er dog ikke muligt i dag, og der er derfor tale

om en hypotetisk reguleringsform. En afgift på den faktiske

udledning ville give hver bedrift incitament til at mindske

tilførslen af kvælstof, vælge afgrøder med en lavere ud-

vaskning og ændre husdyrproduktionen, jf. tabel I.4. Afgif-

ten skulle i hvert delvandopland sættes, så kvælstof-

reduktionsmålet for delvandoplandet blev nået.

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

Tabel I.4

Fordele og ulemper ved de forskellige former for regulering

Optimal

regulering

(Hypotetisk)

Ensartede

normer

Differentierede Normbaserede

udvasknings-

normer

adgange

Omsættelige

udvasknings-

adgange

Målrettede

afgifter

Incitament til at:

mindske tilførsel af kvælstof givet

afgrøde

vælge afgrøder med lavere ud-

vaskning (inkl. brak)

ændre husdyrproduktionen

Målrettet i forhold til:

kvælstofreduktionsmål

retention, givet reduktionsmål

marginale reduktionsomkostninger

givet retention og mål

Ikke

incitament til ulovlig handel med

kvælstof mellem bedrifter

Langsigtede incitamenter til omkost-

ningseffektiv lokalisering og investering

Anm.:

(+)

En ændring i husdyrproduktionen kan bestå i at ændre sammensætningen eller antallet af dyr eller anvende produktionsmetoder, som giver

en øget udnyttelsesgrad af kvælstoffet i foderet.

De ensartede normer giver et vist, men dog begrænset, incitament til ulovlig handel med kvælstof; incitamentet til ulovlig handel vil dog

være mindre end ved differentierede normer eller normbaserede udvaskningsadgange.

Tabellen er nærmere forklaret i teksten. Ingen reguleringer kan i praksis målrettes fuldt ud, idet man ikke kan måle den faktiske udledning.

Reguleringer kan derfor kun være approksimativt målrettede. Derfor bruges betegnelsen “(+)”.

I.3 Beskrivelse af reguleringsformer

Ensartede

normer ikke

målrettede

Ensartede kvælstofnormer

pålægger hver bedrift at reducere

brugen af kvælstof, men normerne er ikke målrettet på nog-

en måde, jf. tabel I.4. Som nævnt tidligere, giver normregu-

lering heller ikke incitament til at vælge afgrøder, som

mindsker udledningen, ligesom der er uheldige incitamenter

i forhold til husdyrbruget.

Differentierede kvælstofnormer

ville målrette den reducere-

de brug af kvælstofgødning i forhold til forskelle i reduk-

tionsmål og retentionen på bedrifterne. Normerne fungerer

dog stadig således, at der ikke gives incitament til at vælge

afgrøder med en lavere udvaskningsgrad eller tilpasse hus-

dyrbruget. Af tabel I.4 ses det i øvrigt, at reguleringen ikke

vil udligne de marginale reduktionsomkostninger mellem

bedrifter.

normbaserede

udvaskningsadgange giver incitament til

at reducere brugen af kvælstof på nogenlunde samme måde,

som de differentierede normer og har de samme svagheder

med hensyn til incitament i forhold til afgrødevalg og hus-

dyr og ikke mindst ulovlig handel med kvælstof. Den største

forskel er, at reguleringen ikke målrettes forskelle i reten-

tionen indenfor hvert delvandopland. Det skyldes, at norm-

erne er ens for alle bedrifter i samme delvandopland.

Omsættelige udvaskningsadgange

giver flere af de ønskede

incitamenter til afgrødevalg og hensigtsmæssige ændringer i

husdyrproduktionen ligesom incitamenter til ulovlig handel

undgås. Reguleringen er dog lige så lidt målrettet retention-

en inden for det enkelte delvandopland som de normbasere-

de udvaskningsadgange, jf. tabel I.4. Muligheden for handel

med udvaskningsrettighederne gør, at reguleringen er mål-

rettet marginale reduktionsomkostninger, inden for hvert

delvandopland, således at de marginale reduktionsomkost-

ninger udlignes mellem bedrifter i samme delvandopland.

Bedrifter, der er pålagt

målrettede afgifter

på beregnet ud-

ledning, har både incitament til at ændre afgrødevalg og

ændre husdyrproduktionen målrettet, så bedrifter med det

højeste reduktionsmål, laveste retention samt de laveste

reduktionsomkostninger vil gøre mest. Dette er den af de

analyserede reguleringer, som kommer nærmest den opti-

Differentierede

normer målrettet

retention

Normbaserede

udvasknings-

adgange mindre

målrettet

Omsættelige

udvasknings-

adgange

medtager flere

incitamenter

Målrettede

afgifter tæt

på optimal

regulering

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

male regulering jf. tabel I.4. Målrettede afgifter er tillige

den regulering, som giver de mindst forvridende incitamen-

ter til langsigtet erhvervsstruktur og lokalisering.

Incitament til

ulovlig handel

kan være et

problem ved

normregulering

Et væsentligt problem ved både differentierede normer og

normbaserede udvaskningsadgange er, at værdien for den

enkelte bedrift af et kg kvælstofgødning vil variere meget

fra bedrift til bedrift. Hvis en landmand kun har lov til at

bruge lidt gødning på sin bedrift, vil værdien af et ekstra kg

gødning således være høj. Ved en tilstrækkelig stor forskel i

værdien af gødning mellem bedrifter, kan det give incita-

ment til at handle ulovligt med gødning uden om registre-

ringen. Om den ulovlige handel indtræffer, afhænger dog af

flere forhold, såsom risikoen for at blive opdaget, straffens

størrelse, såfremt den ulovlige handel opdages, transport-

omkostninger ved ulovlig handel samt personlige præferen-

cer for ikke at gøre noget ulovligt. Risikoen for omgåelse

kan betyde, at den reelle fordeling af gødning nærmer sig

fordelingen under de ensartede normer, hvorved målet for

kvælstofreduktionen ikke nås, og omkostningsreduktionen

ikke realiseres. For at nå målet skal normerne strammes,

hvorved omkostningerne ved reguleringen stiger.

Da de omsættelige udvaskningsadgange og de målrettede

afgifter ikke begrænser kvælstoftilførslen, opstår problem-

stillingen med ulovlig handel med kvælstof ikke. Disse

reguleringer baseres på afgifter eller kvoter i forhold til

afgrødevalget, som kan kontrolleres, og for afgifters ved-

kommende eventuelt en ensartet afgift på kvælstof, som

ikke fører til forskelle i kvælstoffets værdi mellem de enkel-

te bedrifter.

Øvrige virkemidler

Flere virkemidler

til kvælstof-

reduktion

I ovenstående gennemgang af de forskellige reguleringer er

der set på, om de påvirker tilførsel af kvælstof, afgrødevalg

og husdyrproduktion. Det er disse virkemidler til reduktion

af kvælstofudledning, som også indgår i de efterfølgende

analyser. Der eksisterer dog, som beskrevet i afsnit I.2, også

andre former for virkemidler til reduktion af kvælstofudled-

ningen, såsom våd- og minivådområder, efterafgrøder mv.

De væsentligste af disse er medtaget i analysen i afsnit I.4.

Øvrige

reguleringer

giver ikke dette

incitament

I.3 Beskrivelse af reguleringsformer

Jo flere

virkemidler

des bedre

Alle virkemidler kan i princippet indgå i alle de beskrevne

former for regulering, således at det er bedrifterne, som skal

bedømme, hvornår det er fordelagtigt at anvende forskellige

former for virkemidler. Ud fra et samfundsøkonomisk syns-

punkt bør dette tilstræbes. Det diskuteres i afsnit I.5, hvor-

dan dette kan gøres. Jo flere virkemidler der indgår i regule-

ringen, jo mere fleksibel kan reguleringen blive i forhold til

at reducere udledningen omkostningseffektivt. Det skyldes,

at omkostningsafvejningen mellem de enkelte virkemidler

så ligger hos den enkelte landmand, som (evt. i samarbejde

med en landbrugskonsulent) er den, der har de bedste in-

formationer til at foretage denne afvejning korrekt.

Der er i dag et generelt krav om efterafgrøder, som alle

bedrifter har pligt til at opfylde. I de senere år har en række

alternative virkemidler såsom tidlig såning og randzoner

kunnet anvendes til at opfylde efterafgrødekravet. I den

hidtidige regulering med ensartede normer kunne man end-

videre forøge sin kvote for kvælstoftildeling, dvs. sin indi-

viduelle norm, ved at anvende flere efterafgrøder, end der

var påkrævet. Incitamenter til skovrejsning, vådområder

mv. indgik derimod ikke direkte i kvælstofreguleringen.

Incitamenter til disse blev i stedet givet med (ensartede)

tilskud til etablering.

I aftalen om Fødevare- og landbrugspakken lægges der op

til, at denne opdeling af virkemidlerne fortsættes. Dyrk-

ningsrelaterede virkemidler såsom efterafgrøder og tidlig

såning kan således anvendes til at opfylde udvaskningsad-

gangene med. Dertil gives tilskud til frivillig anvendelse af

virkemidler såsom vådområder og skovrejsning, uden at det

ser ud til, at kunne indgå i bedrifternes opfyldelse af ud-

vaskningsadgangene. Disse virkemidler, der i Fødevare- og

landbrugspakken omtales som “frivillige kollektive virke-

midler”, skal ifølge aftalen udgøre halvdelen af indsatsen

for at nå målet om en reduktion i den årlige udledning af

kvælstof på 7.000 ton i 2021, jf. tabel I.2 i afsnit I.2.

Opdeling af

virkemidler

i hidtidig

regulering …

… og i den

planlagte

regulering

12)

Dette kræver dog, at der stilles tilstrækkelig med viden til rådig-

hed, til at kunne bedømme effekt og omkostninger ved forskellige

former for virkemidler. Betydningen for valg af virkemidler af

eventuelle andre uregulerede eksternaliteter diskuteres i afsnit I.5.

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

Alle virkemidler

inkluderet i de

målrettede

afgifter

I de målrettede afgifter vil anvendelsen af alle virkemidler

kunne indgå således, at etableringen af f.eks. et vådområde

vil give anledning til en reduktion i den afgift, som bedrif-

ten skal betale, svarende til den reduktion af kvælstofudled-

ningen, som det beregnes at vådområdet vil resultere i, jf.

De Økonomiske Råds formandskab (2015).

Inkluderingen af alle virkemidler i reguleringen er vigtig for

at sikre en omkostningseffektiv fordeling af indsatser mel-

lem de forskellige typer af indsatser. Opdelingen af indsat-

ser i “individuelle” og “kollektive” virkemidler risikerer at

medføre en uhensigtsmæssig fordeling og dermed forøge de

samfundsmæssige omkostninger ved at nå miljømålene.

Opdeling af

indsatser uheldig

I.4

Omkostninger

ved forskellige

reguleringer

analyseres

Analyse af omkostninger ved forskellige

reguleringer

I dette afsnit præsenteres en række analyser af de samfunds-

økonomiske omkostninger ved at benytte forskellige typer

af regulering til at reducere landbrugets udledninger af

kvælstof. De reguleringer, der analyseres, er beskrevet i

afsnit I.3. I afsnittet sammenlignes også de privatøko-

nomiske omkostninger for landbruget ved de forskellige

reguleringer. Derefter foretages en række følsomheds-

analyser. Betydningen af en eventuel ulovlig handel med

kvælstof samt effekten af usikkerhed på den opgjorte reten-

tion undersøges. Det undersøges også, hvad et geografisk

differentieret indsatsbehov af hensyn til grundvandets kvali-

tet betyder for omkostningerne ved de forskellige regule-

ringer. Endeligt belyses forskelle i incitamenter til at reali-

sere langsigtede strukturgevinster.

Metode

Model-

beregninger af

bedrifters

reaktioner

Analyserne er foretaget på baggrund af beregninger af om-

kostninger ved og effekter på kvælstofudvaskning af for-

skellige typer af regulering. Disse beregninger er foretaget

med den partielle ligevægtsmodel ESMERALDA. Bereg-

ningerne er kombineret med viden om fordeling af forskel-

lige bedriftstyper i de 90 delvandoplande samt lokale reten-

I.4 Analyse af omkostninger ved forskellige reguleringer

tionsforhold. Analyserne er lavet i samarbejde med forskere

fra Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Køben-

havns Universitet og Institut for Agroøkologi, Aarhus Uni-

versitet. Analyserne er nærmere beskrevet i boks I.4. Yder-

ligere detaljer er beskrevet i et dokumentationsnotat, som

findes på De Økonomiske Råds hjemmeside.

Der regnes på

mål for 2021 i 90

delvandoplande

Analyserne tager udgangspunkt i, at reguleringen skal opnå

de fastsatte mål for reduktion af landbrugets kvælstofudled-

ning i 90 delvandoplande. Målene fremgår af vandområde-

planerne for perioden 2015-21, jf. Styrelsen for Vand- og

Naturforvaltning (2016a). Der er foretaget beregninger af

omkostningerne ved at opnå en reduktion på i alt 3.500 ton,

som den fremtidige regulering ved hjælp af udvasknings-

adgange er sat til at skulle opnå i 2021, og på ca. 6.000 ton,

som udvaskningsadgange og de kollektive virkemidler til-

sammen er sat til at skulle opnå i 2021, jf. afsnit I.2. De

kollektive virkemidler inddrages kun i analysen af et ind-

satsbehov på 6.000 ton. Det samlede indsatsbehov er på

7.000 ton. Det resterende indsatsbehov på ca. 1.000 ton

forventes at blive opnået gennem andre typer af indsatser,

jf. afsnit I.2. Disse andre indsatser indgår ikke i den målret-

tede regulering eller i de kollektive virkemidler, og er derfor

ikke inddraget i beregningerne.

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

Boks I.4

Beregning af samfundsøkonomiske omkostninger ved kvælstofmål

Opgørelsen af de samfundsøkonomiske omkostninger ved forskellige typer af re-

gulering er foretaget ved at kombinere analyser foretaget med ESMERALDA-

modellen, som er udviklet på Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi ved

Københavns Universitet, med geografisk information leveret af Institut for Agro-

økologi ved Aarhus Universitet.

ESMERALDA-modellen

ESMERALDA er en partiel ligevægtsmodel for den danske landbrugssektor.

ESMERALDA modellerer danske landbrugsbedrifters produktion (herunder af-

grødevalg, braklægning og størrelsen af husdyrhold) og anvendelse af produk-

tionsfaktorer (herunder gødningsanvendelse) for 15 bedriftstyper (f.eks. stor plan-

tebedrift med specialafgrøder på sandjord, lille svineproducent osv.). Modellens

parametre er fastlagt på baggrund af økonomisk og jordbrugsvidenskabelig forsk-

ning. Modellen er kalibreret på baggrund af landbrugets regnskaber. Kalibrering-

en er foretaget, så den daværende regulering med ensartede normer er ophævet.

Der er ved hjælp af ESMERALDA foretaget beregninger af, hvad forskellige ty-

per af regulering betyder for de 15 bedriftstyper. Disse beregninger er nærmere

dokumenteret i Jensen (2017). ESMERALDA modellerer blandt andet, hvordan

bedrifternes jordrente og kvælstofudvaskning ændrer sig, alt efter hvilken regule-

ring der pålægges.

ESMERALDA er en komparativ-statisk model, og beregningerne af de sam-

fundsøkonomiske omkostninger tager derfor ikke højde for engangsomkostninger

ved at tilpasse f.eks. afgrødevalg og størrelsen på husdyrhold til den ændrede re-

gulering. Dette trækker i retning af, at de samfundsøkonomiske omkostninger ved

at indføre ny regulering undervurderes. Det antages i ESMERALDA, at bedrifter

ikke skifter bedriftstype eller bortforpagter jord som reaktion på regulering. Det er

muligt, at det er mere profitabelt for bedrifterne at omlægge produktionen til en

anden bedriftstype, end at tilpasse produktionen inden for rammerne af den nuvæ-

rende bedriftstype. Udeladelsen af denne effekt trækker i retning af, at de sam-

fundsøkonomiske omkostninger overvurderes.

De samfundsøkonomiske omkostninger ved forskellige reguleringer afhænger og-

så af, hvor tilbøjelige bedrifterne er til at braklægge areal som reaktion på regule-

ring. Braklægningstilbøjeligheden er formentlig behæftet med større usikkerhed

end øvrige relationer i ESMERALDA-modellen. Der er derfor foretaget en føl-

somhedsanalyse af betydningen af en reduceret braklægningstilbøjelighed, jf.

boks I.5.

I.4 Analyse af omkostninger ved forskellige reguleringer

Boks I.4

Beregning af samfundsøkonomiske omkostninger ved kvælstofmål,

fortsat

Kombination af ESMERALDA’s beregninger og geografisk information

Et geografisk datasæt benyttes til at bestemme den geografiske fordeling af de 15

bedriftstyper i ESMERALDA i Danmarks 90 delvandoplande. Desuden indehold-

er datasættet information om, hvordan bedriftstyperne i hvert delvandopland for-

deler sig på jord med forskellig retention. Denne fordeling er baseret på den nye-

ste opgørelse af retentionen i Danmark, jf. Højberg mfl. (2015).

Ved at kombinere det geografiske datasæt med beregningerne på ESMERALDA

modelleres regulering, der tager højde for forskelle i bedriftstypernes reaktioner,

samt at bedriftssammensætningen og retentionen varierer mellem delvandoplande.

De samfundsøkonomiske konsekvenser og ændringer i udledningen af kvælstof,

der følger af de forskellige typer af regulering, kan således modelleres. Udled-

ningerne, som modelleret i ESMERALDA, og som opgjort i vandområdeplaner-

ne, er tæt korrelerede men ikke identiske. Analysen tager derfor udgangspunkt i

de procentuelle reduktioner beskrevet i vandområdeplanerne. Dette kan påvirke

niveauet af de beregnede samfundsøkonomiske omkostninger i mindre grad.

De samfundsøkonomiske omkostninger opgøres som ændringen i bedrifternes

jordrente fratrukket et eventuelt afgiftsprovenu. Jordrenten er opgjort i faktorpri-

ser. For at opgøre omkostningerne i forbrugerpriser ganges med en nettoafgifts-

faktorværdi på 1,325, hvilket er i overensstemmelse med tidligere studier (Jacob-

sen 2014, 2016) samt Finansministeriets anbefalede værdi. Jordrenten, og dermed

de samfundsøkonomiske omkostninger, er opgjort i 2011-priser.

En række virkemidler, hvoraf efterafgrøder, tidlig såning, våd- og minivådområ-

der er nogle af de mest omkostningseffektive, indgår ikke i ESMERALDA. Den-

ne udeladelse kan medføre, at omkostningerne ved at nå målsætningerne overvur-

deres. Brugen af disse virkemidler er derfor tilføjet i de præsenterede beregninger.

Visse virkemidler kan give gevinster fra øgede rekreative værdier, nedsat CO

udledning m.m., jf. Hasler mfl. (2016). Disse sideeffekter indgår ikke i de præsen-

terede beregninger. Medregningen af positive sideeffekter ville reducere omkost-

ningerne. Idet effekterne gælder for alle typer regulering, er det usandsynligt, at

det vil påvirke rangordningen af de samfundsøkonomiske omkostninger.

De foretagne beregninger er nærmere dokumenteret i et dokumentationsnotat,

som findes på De Økonomiske Råds hjemmeside.

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

Resultater

Målrettede

afgifter er mest

omkostnings-

effektive

De samfundsøkonomiske omkostninger ved de forskellige

reguleringsmekanismer er vist i tabel I.5. Det fremgår, at de

målrettede afgifter opnår reduktionsmålene billigst. Den

samfundsøkonomiske omkostning ved at opnå reduktions-

målsætningen på 6.000 ton på landsplan er årligt 0,58 mia.

kr., eller 97 kr. pr. kg reduceret kvælstof, mens den sam-

fundsøkonomiske omkostning ved et mål på 3.500 ton er på

0,30 mia. kr., svarende til 85 kr. pr. kg.

Tabel I.5

Omkostninger ved kvælstofregulering

Ton kvælstof pr. år

Reduktionsmål

Ensartet norm

Differentierede normer

Normbaserede udvaskningsadgange

Omsættelige udvaskningsadgange

Målrettede afgifter

Ensartet norm

Differentierede normer

Normbaserede udvaskningsadgange

Omsættelige udvaskningsadgange

Målrettede afgifter

Anm.:

3.500

3,23

0,52

0,59

0,34

0,30

920

149

169

6.000

4,78

0,91

1,03

0,64

0,58

802

153

172

107

------ Mia. kr. ------

Kr. pr. kg kvælstof

Kilde:

Tabellen viser de årlige samfundsøkonomiske omkostninger i

forbrugerpriser ved at indføre forskellige typer af regulering, jf.

afsnit I.3. De kollektive virkemidler er kun inddraget i analysen

af målsætningen på 6.000 ton. Tabellen angiver også prisen pr.

kg kvælstof, der indgår i reduktionsmålet. Den ensartede norm

reducerer udledningerne mere end reduktionsmålet, hvilket bi-

drager til en høj omkostning pr. kg. Faktorpriser er omregnet til

forbrugerpriser vha. en nettoafgiftsfaktor på 1,325, jf. boks I.4.

Egne beregninger.

I.4 Analyse af omkostninger ved forskellige reguleringer

Stigende

reduktionsmål

giver stigende

omkostninger

Omkostningerne er højere både totalt og pr. kg, når reduk-

tionsmålet er højere. Den eneste undtagelse er omkostnin-

gen pr. kg udledt kvælstof for de ensartede normer. Det

skyldes, at de kollektive virkemidler, der udelukkende ind-

drages i beregningen af omkostningerne ved et reduktions-

mål på 6.000 ton, er markant billigere end reduktion ved

hjælp af ensartede normer. Et højere indsatsbehov medfører

således højere marginale omkostninger for de andre regule-

ringer, selvom der benyttes flere forskellige virkemidler.

Det afspejles i de gennemsnitlige omkostninger pr. kg ud-

ledt kvælstof.

Udvaskningsadgange er en dyrere reguleringsform end mål-

rettede afgifter. Det gælder for begge varianter af udvask-

ningsadgange. Tolkes reguleringen med udvaskningsadgange

som en justering af den hidtidige regulering med normer,

bliver de samfundsøkonomiske omkostninger ved regule-

ringen omkring en halv mia. kr. højere, jf. tabel I.5.

Tolkes udvaskningsadgange i stedet som omsættelige ud-

vaskningsrettigheder, bliver omkostningerne væsentlig lave-

re. Dette skyldes, at omsættelige udvaskningsadgange også

giver bedrifterne incitament til at vælge afgrøder med lavere

udvaskning og til at anvende mindre husdyrgødning. Samti-

dig giver reguleringen ikke forskelle i de marginale reduk-

tionsomkostninger mellem bedrifter indenfor det samme

delvandopland, jf. afsnit I.3. Reguleringen med omsættelige

udvaskningsadgange er således mere målrettet den egentlige

eksternalitet end normbaserede udvaskningsadgange.

Differentierede normer er samfundsøkonomisk billigere end

normbaserede udvaskningsadgange. Differentierede normer

er dog stadig en dyrere måde at opnå kvælstofreduktioner

på, end hvis reguleringen foretages ved hjælp af omsætte-

lige udvaskningsadgange eller målrettede afgifter.

Ikke overraskende medfører en ensartet norm en meget

højere omkostning end de øvrige reguleringsformer. Den

primære årsag til dette er, at den ensartede norm overregule-

rer i 89 ud af 90 delvandoplande. For at nå målet om en

reduktion på i alt 6.000 ton fordelt på alle 90 delvandop-

Udvasknings-

adgange er

dyrere regulering

…

… men

omsættelige

udvasknings-

adgange billigst

Differentierede

normer tredje-

billigst

Ensartet norm

er dyrest

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

lande med en ensartet normreduktion, skal normreduktionen

være på 24 pct. under driftsøkonomisk optimum.

Brug af viden om

retention sænker

omkostningerne

De samfundsøkonomiske omkostninger ved målrettede

afgifter er lavere end ved omsættelige udvaskningsadgange,

fordi de målrettede afgifter målretter reguleringen efter

forskelle i retentionen indenfor de enkelte delvandoplande.

Dette er også årsagen til, at omkostningerne ved differentie-

rede normer er lavere end ved normbaserede udvasknings-

adgange. Der er altså en samfundsøkonomisk gevinst ved at

benytte den eksisterende detaljerede viden om retentions-

forhold i reguleringen.

Tidligere studier har ligeledes fundet gevinster ved at mål-

rette reguleringen til lokale forskelle i retentionen, jf. De

Økonomiske Råds formandskab (2015). Omkostningen ved

kvælstofreduktioner, opgjort i kr. pr. kg reduceret kvælstof,

er også sammenlignelige med tidligere resultater, jf. De

Økonomiske Råds formandskab (2015) og Jacobsen (2016).

De Økonomiske Råds formandskab (2015) finder en gen-

nemsnitlig omkostning på 70 kr. pr. kg reduceret kvælstof

for Limfjorden. Jacobsen (2016) finder en gennemsnitlig

omkostning på 88 kr. pr. kg reduceret kvælstof.

Til trods

for forskelle i de bagvedliggende beregninger, er disse esti-

mater af samme størrelsesorden som den beregnede omkost-

ningseffektivitet ved de målrettede afgifter i denne analyse.

Rangordningen af de forskellige reguleringsmekanismer er

styret af de bagvedliggende principper for reguleringerne,

jf. afsnit I.3. Rangordningen vil derfor være den samme,

uanset det benyttede indsatsbehov. Gevinsten ved at benytte

målrettede afgifter vil desuden være endnu større, såfremt

det yderligere indsatsbehov i næste planperiode fra 2021-27

medregnes, jf. afsnit I.2. I de følgende analyser tages der

udgangspunkt i indsatsbehovet på 6.000 ton.

Resultater er

sammenlignelige

med tidligere

analyser

Reguleringer

rangordnes

ens uanset

indsatsbehov

13)

De Økonomiske Råds formandskab (2015) og Jacobsen (2016)

angiver en gennemsnitlig omkostningseffektivitet udregnet som

ændring i dækningsbidrag i faktorpriser. Ved brug af en netto-

afgiftsfaktor på 1,325 er dette omregnet til forbrugerpriser. Tallene

er dog stadig ikke perfekt sammenlignelige med tallene i tabel I.5,

idet denne tabel er opgjort på baggrund af ændringer i jordrenten.

I.4 Analyse af omkostninger ved forskellige reguleringer

Gevinsten ved

målrettede

afgifter er

underkantsskøn

Der er muligt, at omkostningerne ved differentierede nor-

mer samt begge varianter af udvaskningsadgange er højere

end de omkostninger, der er præsenteret i tabel I.5. For dif-

ferentierede normer samt normbaserede udvaskningsadgan-

ge skyldes det en risiko for ulovlig kvælstofhandel, hvilket

analyseres senere i dette afsnit. For omsættelige udvask-

ningsadgange skyldes det, at det i analysen er antaget, at de

enkelte delvandoplandes kvotemarkeder fungerer perfekt.

Hvis dette ikke er tilfældet, vil kvotemarkederne ikke allo-

kere retten til at udvaske kvælstof til dem, der får den stør-

ste gevinst af at gøre det. Dertil kommer, at begge typer af

normer og begge typer af udvaskningsadgange giver mindre

korrekte langsigtede strukturelle incitamenter i forhold til

placering af bedrifter på tværs af delvandoplande og på jord

med forskellig retention. Denne effekt analyseres senere i

dette afsnit. Gevinsten ved at benytte målrettede afgifter

frem for de andre typer af regulering, der fremgår af tabel

I.5, er altså et underkantsskøn for den sande gevinst.

En potentiel effekt af reduceret gødningstilførsel er reduce-

ret proteinindhold i afgrøderne. I den udstrækning at dette

finder sted, reduceres kvaliteten af de producerede afgrøder.

Denne effekt ved reduceret kvælstoftilførsel indgår ikke i

analysens opgørelse af de samfundsøkonomiske omkost-

ninger. Effekten vil føre til en meromkostning for de regule-

ringsformer, der tager udgangspunkt i reduktioner i den

tilladte gødningstilførsel, dvs. ensartede og differentierede

normer samt normbaserede udvaskningsadgange. Ved om-

sættelige udvaskningsadgange samt målrettede afgifter tag-

es der imidlertid udgangspunkt i, at landmanden gøder

driftsøkonomisk optimalt, og der vil derfor ikke være en

meromkostning fra reduceret proteinindhold. Dette kan føre

til en undervurdering af gevinsten ved at regulere ved hjælp

af omsættelige udvaskningsadgange samt målrettede afgif-

ter i forhold til de normbaserede reguleringstyper.

De målrettede afgifter består i princippet af en kombination

af en differentieret afgift på beregnet udledning, der varierer

pr. delvandopland, samt en national afgift på tilførsel af

kvælstof. Resultaterne viser imidlertid, at det er samfunds-

økonomisk optimalt at sætte tilførselsafgiften til nul kr. Det

skyldes, at en tilførselsafgift pålægger alle bedrifter en om-

Proteineffekt

fordyrer

normbaseret

regulering

Tilførselsafgiften

i de målrettede

afgifter er nul kr.

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

kostning – inklusive bedrifter i delvandoplande, hvor der

ikke er et reduktionsmål. Reguleringen ved målrettede afgif-

ter finder således udelukkende sted via de differentierede

afgifter på beregnet udledning, og tilførslen af kvælstof er

derfor på det driftsøkonomisk optimale niveau.

Provenu kan

tilbageføres til

landbruget …

Målrettede afgifter opkræver, som den eneste af de under-

søgte reguleringer, en afgift fra bedrifterne. Det fører natur-

ligt til et spørgsmål om, hvordan provenuet fra denne afgift

skal benyttes. Brugen af provenuet har fordelingsmæssige

konsekvenser. En mulighed er at tilbageføre provenuet til

landbruget. Senere i afsnittet diskuteres, hvordan en sådan

tilbageførsel konkret kan udformes. Afgiftsprovenuet udgør

0,42 mia. kr., jf. tabel I.6. De samlede omkostninger for

landmændene, når provenuet tilbageføres, er 0,58 mia. kr.

Tabel I.6

Fordeling af samfundsøkonomiske omkostninger

Provenu

-------- Omkostninger ---------

I alt

Hushold- Bedrifter

ninger

4,78

0,91

1,03

0,64

0,58

0,00

-0,42

0,00

4,78

0,91

1,03

0,64

1,00

0,58

Ensartet norm

Differentierede normer

Normbaserede udvaskningsadgange

Omsættelige udvaskningsadgange

Målrettede afgifter

Målrettede afgifter, tilbageførsel

Anm:

0,00

0,42

Kilde:

Tabellen angiver fordelingen af de samfundsøkonomiske omkostninger i forbrugerpriser ved

forskellige typer af regulering. Der er taget udgangspunkt i et indsatsbehov på 6.000 ton. For

de målrettede afgifter præsenteres også en variant af beregningen, hvor afgiftsprovenuet føres

tilbage til landbrugssektoren. Faktorpriser er omregnet til forbrugerpriser vha. en nettoafgifts-

faktor på 1,325, jf. boks I.4. Bedrifternes omkostninger opgøres mest naturligt i faktorpriser,

men er i denne tabel omregnet til forbrugerpriser for at sikre konsistens i tabellen.

Egne beregninger.

… eller bruges til

at reducere andre

skatter eller

afgifter

En anden mulighed er, at provenuet benyttes til at reducere

skatter eller afgifter, der betales af husholdninger. Dette vil

have fordelingsmæssige konsekvenser, idet landbruget som

sektor – og de landmænd der ejer bedrifterne – vil have

I.4 Analyse af omkostninger ved forskellige reguleringer

øgede omkostninger ved reguleringen, mens husholdninger

stilles bedre.

Hvis provenuet ikke tilbageføres, er de sam-

lede omkostninger for landbruget 1 mia. kr., mens hushold-

ninger opnår en gevinst svarende til provenuets størrelse, og

en eventuel forvridningsgevinst afhænger af, hvordan pro-

venuet anvendes.

Privatøkonomiske konsekvenser af reguleringerne

Fordeling af

omkostninger

afhænger af

reguleringstypen

Fordelingen af omkostninger mellem forskellige typer af

landbrugsbedrifter afhænger af den valgte regulering. Disse

privatøkonomiske konsekvenser af reguleringerne under-

søges i dette afsnit. Eksempelvis bliver det billigere for

bedrifter på jord med høj retention, hvis reguleringen mål-

rettes retentionen. Et andet eksempel er, at udgangspunktet

for normbaserede udvaskningsadgange er, at alle bedrifter i

et delvandopland skal bidrage til kvælstofreduktionen. Ud-

gangspunktet for omsættelige udvaskningsadgange er imid-

lertid, at alle bedrifter får ret til at udvaske den samme

mængde kvælstof pr. ha. De bedrifter, der udvasker meget

kvælstof i udgangspunktet, får derfor højere omkostninger

ved omsættelige udvaskningsadgange, end de bedrifter der

udvasker mindre i udgangspunktet.

De privatøkonomiske konsekvenser af målrettede afgifter er

undersøgt på to måder. I den første variant erlægger bedrif-

terne afgiftsbetalinger til staten. I den anden variant foretag-

es en tilbageførsel af afgiftsprovenuet til landbrugssektoren.

Tilbageførslen er foretaget, så den udelukkende afhænger af

produktionsforholdene, inden reguleringen pålægges. En

sådan afkoblet tilbageføring medfører, at produktions-

beslutningen, efter reguleringen er pålagt, ikke forvrides af

tilbagebetalingen.

Omkostninger

med og uden

tilbageførsel af

afgiftsprovenu

14)

15)

Landmænd indgår naturligvis også i husholdninger, og en del af

en skatte- eller afgiftslettelse vil derfor også tilfalde dem.

Tilbageførslen er foretaget ved at udregne den potentielle afgifts-

betaling, som den enkelte bedrift skulle have betalt i året inden

reguleringen indføres. Dette giver et nøgletal for hver bedrift,

svarende til dens andel af det samlede potentielle afgiftsprovenu.

Efter reguleringen indføres, får hver bedrift en tilbageførsel, der

svarer til nøgletallets andel af det indkrævede provenu.

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

Målrettede

afgifter med til-

bageførsel billigst

for flest

Hvis provenuet fra de målrettede afgifter tilbageføres, er

denne regulering den billigste reguleringsform pr. ha for

størstedelen af Danmarks landbrugsareal, jf. figur I.1. For

ca. 80 pct. af bedrifterne er omkostningerne mindre end 180

kr. pr. ha (målt i faktorpriser). Dette svarer til 2,1 mio. ha ud

af et samlet landbrugsareal på ca. 2,6 mio. ha. Hvis prove-

nuet ikke tilbageføres, er målrettede afgifter ca. lige så dyre

for landmændene som normbaserede udvaskningsadgange,

der er den næstdyreste af de analyserede reguleringstyper.

De privatøkonomiske konsekvenser af udvaskningsad-

gangene afhænger af, hvilken tolkning der betragtes. Ved

omsættelige udvaskningsadgange er omkostningerne mindre

end 210 kr. pr. ha. for 80 pct. af arealet. Såfremt udvask-

ningsadgangene i stedet implementeres som normreduk-

tioner, der varierer efter indsatsbehovet i de enkelte del-

vandoplande, er omkostningerne mindre end 370 kr. pr. ha

for 80 pct. af arealet. De privatøkonomiske omkostninger er

således lavere for flere, hvis udvaskningsadgangene imple-

menteres som omsættelige udvaskningsadgange, i forhold

til hvis de implementeres som normbaserede.

Normbaserede

udvasknings-

adgange dyrere

end omsættelige

I.4 Analyse af omkostninger ved forskellige reguleringer

Figur I.1

Økonomiske konsekvenser for bedrifter

Kr. pr. hektar

1.000

Differentierede normer

Normbaserede udvaskningsadgange

Omsættelige udvaskningsadgange

800

Målrettede afgifter

Målrettede afgifter med afkoblet tilbageførsel

600

400

200

0,0

0,5

1,0

1,5

Mio. hektar

2,0

2,5

Anm.:

Kilde:

Der er taget udgangspunkt i et indsatsbehov på 6.000 ton. For

hver regulering er bedrifterne sorteret fra laveste til højeste om-

kostninger. Den enkelte bedrifts placering på x-aksen kan såle-

des variere mellem reguleringstyper. Omkostninger til kollekti-

ve virkemidler er ikke inkluderet i figuren. For at øge figurens

læsbarhed, vises de årlige privatøkonomiske omkostninger i

faktorpriser pr. ha for de 2,5 mio. ha, der har de laveste om-

kostninger ved de forskellige reguleringstyper, ud af et samlet

landbrugsareal på 2,6 mio. ha. De ensartede normer er desuden

udeladt af figuren.

Egne beregninger.

Geografisk

omkostnings-

fordeling styres af

indsatsbehov …

Omkostningerne for den enkelte bedrift afhænger af ind-

satsbehovet i delvandoplandet, hvor bedriften er placeret.

Figur I.2 illustrerer omkostningernes geografiske fordeling

for to af de undersøgte reguleringer, nemlig normbaserede

udvaskningsadgange og målrettede afgifter med afkoblet

tilbageførsel af afgiftsprovenuet. Bedrifter i delvandoplande,

hvor indsatsbehovet er stort og retentionen lav, får de største

omkostninger ved målrettet regulering. Dette gælder for alle

reguleringer, der målrettes indsatsbehovet i de enkelte del-

vandoplande.

16)

Dette er dog ikke tilfældet for ensartede normer, der ikke er

målrettet forskelle i delvandoplandes indsatsbehov.

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

… og påvirkes i

mindre grad af

reguleringstype

Målrettede afgifter giver de laveste samlede omkostninger

af de undersøgte reguleringer. Derfor er niveauet af om-

kostninger pr. ha også lavere ved denne type af regulering i

næsten alle delvandoplande, jf. figur I.2. Ser man bort fra

denne forskel i niveau, er det de samme delvandoplande,

der har de højeste omkostninger ved begge typer af regule-

ring. Dette skyldes, at reguleringerne tager udgangspunkt i

den samme geografiske fordeling af indsatsbehovet.

Figur I.2

Geografisk fordeling af omkostninger

Målrettede afgifter med tilbageførsel

Normbaserede udvaskningsadgange

Anm.:

Kilde:

Figuren viser de gennemsnitlige privatøkonomiske omkostninger pr. ha i Danmarks 90 del-

vandoplande opgjort i faktorpriser. Der er taget udgangspunkt i et indsatsbehov på 6.000 ton.

Omkostningerne til kollektive virkemidler er ikke medregnet i figuren. Fordelingen af om-

kostninger er ikke umiddelbar sammenlignelig med de delvandoplande, der ifølge Fødevare-

og landbrugspakken indgår i den målrettede regulering. Dette skyldes en række forhold, der

er beskrevet i et dokumentationsnotat, som findes på De Økonomiske Råds hjemmeside.

Egne beregninger.

I.4 Analyse af omkostninger ved forskellige reguleringer

Effekt af risiko for ulovlig handel med kvælstof

Regulering kan

give incitament til

ulovlig handel

med kvælstof

Visse typer af regulering giver anledning til forskelle i vær-

dien af at tilføre et ekstra kg kvælstof til bedriften, jf. afsnit

I.3. Det betyder, at bedrifterne har et incitament til at handle

ulovligt med kvælstof, således at de, der får en stor merind-

tjening ved at øge kvælstoftilførslen, køber kvælstof af dem,

der taber relativt mindre ved at sænke kvælstoftilførslen.

Hvis der handles kvælstof fra et delvandopland uden et

reduktionsmål til et delvandopland med et reduktionsmål,

vil reduktionsmålet ikke nås. Det betyder, at reguleringen

må strammes indtil målet nås, og medfører øgede samfunds-

økonomiske såvel som privatøkonomiske omkostninger.

Der er foretaget beregningseksempler, der illustrerer mer-

omkostningerne, såfremt der opstår ulovlig handel med

kvælstof. De udførte beregninger tager udgangspunkt i et

indsatsbehov på 6.000 ton, jf. tabel I.5. En variant af denne

analyse tager udgangspunkt i en vis friktion i den ulovlige

handel, således at der kun opstår ulovlig handel, hvis der er

en væsentlig gevinst på knap 5 kr. pr. kg handlet kvælstof

ved ulovlig handel.

Minimumsgevinsten afspejler flere

forskellige forhold, herunder at transportomkostninger, og

deraf følgende geografiske restriktioner, kan gøre det uren-

tabelt at handle gødning over større afstande, hvis gevinsten

ikke er tilstrækkeligt stor. Det kan også have en værdi for

den enkelte ikke at overtræde gældende regler og love. Der-

til kommer en risiko for, at ulovlig handel afsløres og at

bedriften derfor pålægges en bøde. Gevinsten ved at handle

skal derfor være tilstrækkelig stor, før det opvejer risikoen

for at blive opdaget. Et øget kontrolniveau, hvilket øger

sandsynligheden for at blive opdaget, samt bødestraffens

størrelse er begge faktorer, der mindsker incitamentet til

ulovlig handel. Ovenstående forhold er ikke kvantificeret i

analysen. Det er derfor muligt, at friktionen i praksis vil

være større eller mindre end den i analysen antagne friktion.

Ulovlig handel

gør regulering

dyrere

Beregnings-

eksempler på

ulovlig handel

17)

Dette svarer til, at et ekstra kg kvælstof skal være ca. 60 pct. mere

værdifuldt end købt kvælstof, der i ESMERALDA har en værdi

på knap 7,70 kr. pr. kg.

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

Ulovlig handel

kan firdoble

omkostninger

Beregningerne viser, at de samfundsøkonomiske omkost-

ninger kan blive mere end fire gange så store, hvis der op-

står ulovlig kvælstofhandel som følge af regulering ved

hjælp af differentierede normer eller normbaserede udvask-

ningsadgange, jf. tabel I.7. Dette er også tilfældet, såfremt

der antages en vis friktion i den ulovlige handel. De sam-

fundsøkonomiske omkostninger ved differentierede normer

stiger således til 3,83 mia. kr. i dette beregningseksempel.

De samfundsøkonomiske omkostninger ved normbaserede

udvaskningsadgange stiger til 4,52 mia. kr.

Tabel I.7

Omkostninger ved ulovlig handel

------

3,85

3,83

4,52

0,64

0,58

Nej

------ Mia. kr.

Ensartet norm

4,78 5,69

Differentierede normer

0,91 4,66

Normbaserede udvaskningsadgange 1,03 4,66

Omsættelige udvaskningsadgange

0,64 0,64

Målrettede afgifter

0,58 0,58

Anm.:

Ulovlig handel

Friktion ved ulovlig handel

Kilde:

Tabellen viser de samfundsøkonomiske omkostninger i forbru-

gerpriser. Der er taget udgangspunkt i et indsatsbehov på 6.000

ton. Første kolonne gengiver resultaterne fra sidste kolonne i

tabel I.5. Faktorpriser er omregnet til forbrugerpriser vha. en

nettoafgiftsfaktor på 1,325, jf. boks I.4.

Egne beregninger.

Ikke alle typer

regulering giver

incitament til

ulovlig handel

Det er udelukkende de typer af regulering, der er baseret på

normreduktioner, der giver incitament til ulovlig handel, jf.

afsnit I.3. Dette skyldes, at disse reguleringer giver anled-

ning til forskelle mellem bedrifterne i den marginale værdi

18)

Et måske umiddelbart overraskende resultat i tabel I.7 er, at de

samfundsøkonomiske omkostninger ved ensartede normer falder,

såfremt der opstår ulovlig handel med en vis friktion. Det skyl-

des, at de ensartede normer giver anledning til en overreduktion i

89 af 90 delvandoplande i udgangspunktet, jf. afsnit I.3. Handel

med kvælstof mellem disse 89 delvandoplande giver derfor ikke

nødvendigvis anledning til at stramme reguleringen.

I.4 Analyse af omkostninger ved forskellige reguleringer

af at tilføre et ekstra kg kvælstof. De samfundsøkonomiske

omkostninger er således uændrede ved omsættelige udvask-

ningsadgange samt målrettede afgifter. Såfremt en version

af udvaskningsadgange skal implementeres, er det altså

muligt at undgå en risiko for betydeligt øgede omkostninger

som følge af ulovlig handel ved at basere reguleringen på

omsættelige udvaskningsadgange frem for normbaserede

udvaskningsadgange.

Incitament til

ulovlig handel

nødvendiggør

kontrol

De samfundsøkonomiske omkostninger ved ulovlig handel

er beregningseksempler. Det er således ikke sikkert, at ulov-

lig handel vil finde sted. Dog vil regulering, der giver inci-

tament til ulovlig handel, under alle omstændigheder nød-

vendiggøre indførelsen af et kontrolsystem, der har til for-

mål at undgå ulovlig handel. Et kontrolsystem vil i sig selv

medføre omkostninger. Disse omkostninger er ikke med-

regnet i denne analyse. Dog viser analysen, at selv når der

antages en betydelig friktion i den ulovlige handel, giver

ulovlig handel anledning til store meromkostninger. Udgif-

ter til transport af kvælstof ved ulovlig handel er heller ikke

medregnet i de præsenterede resultater. Disse omkostninger

vil i sig selv øge den samfundsøkonomiske omkostning ved

ulovlig handel.

Tilstedeværelsen af ulovlig handel kan gøre det svært at

forudse, hvordan en stramning af reguleringen påvirker

udledningerne, og der kan derfor gå lang tid før det nødven-

dige niveau af regulering opnås. Indtil dette sker, vil vand-

områdeplanernes mål ikke nås i visse delvandoplande. For-

sinket opnåelse af vandområdeplanernes mål udgør en eks-

tra omkostning, som de præsenterede beregninger ikke med-

regner. Samlet viser analysen, at der er en risiko for en væ-

sentlig stigning i de samfundsøkonomiske omkostninger

ved normbaseret regulering, hvilket skyldes ulovlig handel.

Usikkerhed om retention

Usikre retentions-

estimater kan

gøre målrettet

regulering dyrere

Retentionen for den enkelte bedrift er estimeret med en vis

usikkerhed. 95 pct. konfidensintervaller omkring retentions-

estimaterne varierer geografisk mellem ±6 pct.point og ±23

pct.point, jf. Højberg mfl. (2015). Usikkerheden på reten-

tionsestimaterne er potentielt i særlig grad en udfordring for

Ulovlig handel

kan forsinke

opfyldelse af

udledningsmål

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

de reguleringer, der differentierer reguleringen efter retenti-

onen, dvs. differentierede normer og målrettede afgifter.

Analyse belyser

meromkostninger

ved regulering

der er målrettet

retentionen

Der er foretaget en analyse, som belyser, i hvilken udstræk-

ning usikkerheden om den sande retention påvirker de sam-

fundsøkonomiske omkostninger ved forskellige typer af

regulering. Analysen tager udgangspunkt i, at der reguleres

på baggrund af det oprindelige retentionsestimat, men at

den faktiske retention kan adskille sig fra dette. Den regule-

rende myndighed observerer delvandoplandets samlede

udledning, men ikke den enkelte bedrifts udledning, og kan

nu stramme eller slække på reguleringen for delvandop-

landet som helhed for at nå udledningsmålet.

Analysen er foretaget ved at trække 500 simulerede forde-

linger af den faktiske, men ukendte, retention. Disse forde-

linger er trukket på baggrund af de geografisk differentiere-

de usikkerhedsestimater. For hver af disse simuleringer er

den nødvendige regulering og den resulterende samfunds-

økonomiske omkostning bestemt. Endeligt er de gennem-

snitlige samfundsøkonomiske omkostninger og 95 pct. kon-

fidensinterval beregnet. De ensartede normer er udeladt af

analysen, idet reguleringen ved denne reguleringsform ikke

kan strammes eller slækkes for et enkelt delvandopland.

Usikkerhed om retentionen medfører højere samfunds-

økonomiske omkostninger ved alle undersøgte typer af re-

gulering, jf. tabel I.8. Det skyldes, at de delvandoplande,

hvor reguleringen skal strammes for at opnå målet, giver

større meromkostninger, end der spares, i de delvandop-

lande hvor reguleringen kan slækkes. Dette skyldes stigende

marginale omkostninger ved regulering.

Som tidligere nævnt, kan der være en ekstra effekt for de

reguleringer, der er målrettet retentionen, dvs. differentiere-

de normer og målrettede afgifter. Denne effekt skyldes, at

målretningen i forhold til retention er foretaget på et usik-

kert grundlag. Der, hvor retentionen er overvurderet, bliver

bedrifterne reguleret for lidt, og der, hvor retentionen er

undervurderet, bliver bedrifterne reguleret for meget. Det

medfører, at gevinsten ved at målrette efter retentionen

mindskes, når retentionen er behæftet med usikkerhed. Der

Baseret på

simulationer af

faktisk retention

Usikkerhed giver

meromkostninger

ved regulering …

… men ikke i

særlig grad for

regulering mål-

rettet retentionen

I.4 Analyse af omkostninger ved forskellige reguleringer

er dog en modsatrettet effekt, idet regulering på baggrund af

et usikkert retentionsestimat stadig giver lavere omkostnin-

ger end slet ikke at regulere efter retentionen. Når regule-

ringen skal strammes yderligere på grund af usikkerhed om

retentionen, foretages disse stramninger derfor billigst med

de reguleringer, der er målrettet retentionen. Den foretagne

analyse viser, at omkostningerne ved de reguleringer, der er

målrettet retentionen, ikke stiger mere end de reguleringer,

der ikke er. De to effekter beskrevet i dette afsnit er altså

enten ikke vigtige i praksis, eller af omtrentligt samme stør-

relsesorden, således at de ophæver hinanden.

Tabel I.8

Omkostninger ved usikkerhed om retentionen

Nej

0,91

1,03

0,64

0,58

0,93

[0,85-1,01]

1,05

[0,95-1,14]

0,65

[0,60-0,70]

0,58

[0,54-0,61]

---- Mia. kr. ----

Usikkerhed om retentionen?

Differentierede normer

Normbaserede udvaskningsadgange

Omsættelige udvaskningsadgange

Målrettede afgifter

Anm.:

Kilde:

Tabellen angiver de gennemsnitlige årlige samfundsøkonomi-

ske omkostninger, såfremt der er usikkerhed på retentionen.

Stigningen i omkostningen ved usikkerhed om retentionen ved

målrettede afgifter kan ikke ses pga. afrunding. De kantede pa-

renteser angiver et 95 pct. konfidensinterval. Beregningerne ta-

ger udgangspunkt i 500 simulerede fordelinger af den sande re-

tention. Simulationerne er kalibreret, således at den gennem-

snitlige retention i hvert delvandopland er uændret.

Egne beregninger.

Målrettede

afgifter billigst

trods usikkerhed

Analysen viser, at målrettede afgifter fortsat er den billigste

reguleringsform, når der er usikkerhed om retentionen.

Usikkerheden giver anledning til en vis usikkerhed om de

samlede omkostninger. Eksempelvis overlapper konfidens-

intervallerne for de målrettede afgifter og de omsættelige

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

udvaskningsadgange. Dog er det de samme simulationer,

der giver høje og lave omkostninger på tværs af regulering-

er. I ingen af de 500 simulationer, som beregningerne byg-

ger på, giver omsættelige udvaskningsadgange lavere årlige

omkostninger end målrettede afgifter, og det er derfor højst

usandsynligt at usikkerheden om retentionen i praksis æn-

drer på, at de målrettede afgifter vil være den samfunds-

økonomisk billigste regulering.

Analyse stemmer

med tidligere

resultater

Resultaterne af denne analyse er i overensstemmelse med en

analyse af omkostningerne ved målrettet kvælstofregulering

i Limfjorden, som fandt at usikkerhed om retentionen kun

gav anledning til beskedne stigninger i omkostningerne ved

regulering, jf. De Økonomiske Råds formandskab (2015).

Andre eksternaliteter ved kvælstof

Indsatsbehov i

forhold til andre

hensyn end kyst-

vandet

Landbrugets udvaskning af kvælstof til rodzonen giver ikke

kun anledning til en miljøpåvirkning af kystvandet. En del

af den udvaskede kvælstof udledes til grundvandet, hvor det

omdannes til nitrat. Høje koncentrationer af nitrat i grund-

vandet kan udgøre en sundhedsrisiko, når grundvandet an-

vendes til drikkevand. Der kan også være lokale indsatsbe-

hov i forhold til kvælstofbelastningen af følsomme natur-

områder, såsom de såkaldte habitatområder, jf. afsnit I.2.

Afskaffelsen af den hidtidige normregulering har resulteret i

et indsatsbehov for ikke at forringe grundvandets tilstand, jf.

Troldborg mfl. (2016). En ny regulering af landbrugets

kvælstofudledning, der er målrettet opnåelse af god øko-

logisk tilstand i kystvandene, opnår muligvis ikke dette

indsatsbehov i forhold til grundvandet. Jo mere målrettet

reguleringen er i forhold til kystvandet, jo større er risikoen

for, at indsatsbehovet i forhold til grundvandet ikke opnås.

Ny, målrettet

regulering kan

forringe grund-

vandets tilstand

I.4 Analyse af omkostninger ved forskellige reguleringer

Beregnings-

eksempler på

grundvands-

indsats

Der er foretaget beregningseksempler, der illustrerer, hvad

det betyder for de samfundsøkonomiske omkostninger,

såfremt reguleringen i forhold til kystvandet også skal tage

højde for et indsatsbehov i forhold til grundvandet.

Der er

taget udgangspunkt i en opgørelse af indsatsbehovet i for-

hold til grundvandet, som følger af Fødevare- og landbrugs-

pakken og den resulterende ophævelse af de hidtidige ensar-

tede normer. Der er ikke foretaget analyser på det indsats-

behov, som der skal til for at opnå målet om god grund-

vandstilstand, jf. EU’s vandrammedirektiv.

Beregningerne er behæftet med en vis usikkerhed. Dette

skyldes, at indsatsbehovet til grundvandet er opgjort på

såkaldte ID15-områder, der er mindre end mange af de

delvandoplande, som indsatsbehovet i forhold til kystvandet

er opgjort på. Imidlertid har fordelingen af Danmarks be-

drifter i de foretagne modelberegninger kun været tilgænge-

lig på det mere aggregerede delvandoplandsniveau. Det har

derfor været nødvendigt at antage en fordeling af indsats-

behovet for grundvand indenfor de enkelte delvandoplande.

Beregningerne illustrerer således de meromkostninger, som

et lokalt differentieret indsatsbehov giver anledning til, men

giver ikke nødvendigvis et præcist estimat af meromkost-

ningerne. Usikkerheden om de præcise estimater påvirker

dog ikke rangordningen af reguleringer, da et andet indsats-

behov ikke påvirker principperne bag reguleringerne.

Den mest hensigtsmæssige måde at regulere for at opfylde

et separat indsatsbehov, såsom et indsatsbehov i forhold til

grundvandet, er at indrette separat regulering, der håndterer

dette indsatsbehov. Derved målrettes reguleringen i forhold

19)

I den foretagne beregning er indsatsbehovet opgjort i forhold til at

grundvandet ikke må forringes i forhold til en grænseværdi på 50

mg nitrat pr. liter i over 20 pct. af den enkelte grundvandsfore-

komst, jf. Troldborg mfl. (2016). Desuden er baseline-effekter fra

udtagning af landbrugsjord m.m. frem mod 2021 fratrukket ind-

satsbehovet. Dette er konsistent med, hvordan baseline-effekter er

indregnet i vandområdeplanernes indsatsbehov i forhold til kyst-

vandet.

Det bemærkes, at omkostningerne ved at opnå de fulde indsats-

behov for at leve op til målene i EU’s vandrammedirektiv kan

være væsentligt større.

Beregninger

illustrerer

meromkostninger

Regulering bør

målrettes alle

indsatsbehov …

20)

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

til de forskellige indsatsbehov, hvilket reducerer de samlede

omkostninger. Fordelene ved flere reguleringssystemer skal

dog vejes op mod den øgede kompleksitet, som flere separa-

te reguleringer medfører for den enkelte bedrift.

… hvilket er

naturligt ved

målrettede

afgifter

Med målrettede afgifter er det muligt at foretage hensigts-

mæssig regulering i forhold til flere forskellige indsatsbe-

hov, uden at kompleksiteten øges for den enkelte landmand.

Det skyldes, at flere sæt af målrettede afgifter kan kombine-

res til et enkelt sæt af dyrkningsafgifter. Selvom to sæt af

målrettede afgifter indrettes efter at nå hvert deres mål, skal

landmanden fortsat kun forholde sig til ét enkelt sæt af

dyrkningsafgifter. I modsætning hertil vil f.eks. to sæt af

normbaserede udvaskningsadgange øge kompleksiteten af

reguleringen for den enkelte landmand. Det er ligeledes

svært at se, hvordan et system med to sæt omsættelige ud-

vaskningsadgange, der målrettes hvert sit indsatsbehov, kan

indrettes uden en væsentlig kompleksitetsforøgelse.

I analysen er det forudsat, at det kombinerede indsatsbehov

skal opnås uden at reguleringens kompleksitet øges for

landmanden. Ved omsættelige udvaskningsadgange antages

det derfor, at det samlede niveau af kvoter i et delvand-

opland må reduceres for at opnå det kombinerede indsats-

behov. Ved de normbaserede reguleringer antages det til-

svarende, at reguleringen i hele delvandoplandet må stram-

mes. Reguleringens kompleksitet i forhold til den enkelte

landmand er således uændret. Men stramningen af regule-

ringen i hele delvandoplande giver anledning til overopfyld-

else af indsatsbehovet på den jord, hvor der ikke er et ind-

satsbehov i forhold til grundvandet. Dette øger regulering-

ens samlede omkostninger.

De samfundsøkonomiske omkostninger stiger ved alle for-

mer for regulering på nær de ensartede normer, som dog i

udgangspunktet er væsentligt dyrere end de andre typer af

regulering, jf. tabel I.9. For målrettede afgifter er stigningen

i de samfundsøkonomiske omkostninger på blot 4 mio. kr.,

og efter afrunding er der derfor ingen synlig forskel i om-

kostningerne i tabel I.9. Rangordningen af de forskellige

typer af regulering påvirkes ikke af introduktionen af et

yderligere geografisk differentieret indsatsbehov.

Analysen

forudsætter

uændret

kompleksitet

Målrettede

afgifter billigst

I.4 Analyse af omkostninger ved forskellige reguleringer

Tabel I.9

Omkostninger ved kombineret indsats ift.

kystvand og grundvand

Nej

4,78

0,91

1,03

0,64

0,58

4,78

0,96

1,07

0,67

0,58

------ Mia. kr. ------

Indsatsbehov på grundvand?

Ensartet norm

Differentierede normer

Normbaserede udvaskningsadgange

Omsættelige udvaskningsadgange

Målrettede afgifter

Anm.:

Kilde:

Differentierede normer kan målrettes grundvandets indsatsbe-

hov ned på ID15-områder uden øget kompleksitet. Dette er ikke

gjort i denne analyse. En sådan målretning vil dog ikke påvirke

rangordningen af reguleringerne, idet ingen regulering, der før

var billigere end differentierede normer, er dyrere end denne,

når der tages hensyn til grundvandets indsatsbehov.

De samfundsøkonomiske omkostninger ved målrettede afgifter

stiger med 4 mio. kr., hvilket ikke kan ses pga. afrunding.

Tabellen viser de samfundsøkonomiske omkostninger i forbru-

gerpriser. Der er taget udgangspunkt i et indsatsbehov på 6.000

ton. Faktorpriser er omregnet til forbrugerpriser vha. en netto-

afgiftsfaktor på 1,325, jf. boks I.4.

Egne beregninger.

Principper

dækker også

andre geografisk

differentierede

indsatsbehov

De foretagne beregninger illustrerer fordele og ulemper ved

forskellige reguleringsmekanismer med udgangspunkt i

dette indsatsbehov. Principperne bag beregningen gælder

dog også, såfremt reguleringen skal opnå et andet, geogra-

fisk differentieret indsatsbehov. Således gælder principper-

ne bag de foretagne beregninger også andre lokale indsats-

behov som eksempelvis mål i forhold til habitatområder

eller det resterende indsatsbehov i forhold til målsætningen

for grundvandets tilstand i EU’s vandrammedirektiv.

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

Følsomhedsanalyse af tilbøjeligheden til braklægning

Braklægning

benyttes til at

reducere

kvælstof-

udledningen

De samfundsøkonomiske omkostninger opstår grundlæg-

gende, fordi bedrifterne justerer og reducerer deres produk-

tion som reaktion på reguleringen. Disse justeringer af pro-

duktionen resulterer i en lavere kvælstofudledning, men

reducerer også bedrifternes overskud. En af de måder, som

bedrifterne kan reducere deres kvælstofudledning på, er ved

at braklægge en del af deres jord. Dette er særligt relevant i

de delvandoplande, hvor der skal foretages en betydelig

reduktion af udledningen. Her kan det blive så dyrt at dyrke

visse arealer, at bedriften vælger at braklægge disse i stedet.

I hvor høj grad bedrifterne vælger at braklægge som reak-

tion på regulering, kan derfor påvirke analysens resultater.

Denne braklægningstilbøjelighed er funderet på et mindre

solidt empirisk grundlag end andre dele af modelleringen af

bedrifternes adfærd, fordi der historisk set har været meget

lidt braklægning i Danmark.

Der er derfor foretaget en følsomhedsanalyse, hvor det an-

tages, at bedrifterne er mindre tilbøjelige til at braklægge

jord, jf. boks I.5. Denne alternative braklægningstilbøjelig-

hed ændrer ikke på rangordningen af de forskellige regule-

ringer. I følsomhedsanalysen er målrettede afgifter fortsat

den billigste regulering, og omsættelige udvaskningsadgan-

ge er fortsat billigere end normbaserede udvaskningsadgan-

ge. Dette indikerer, at omkostningsresultaterne fra hoved-

analysen er robuste overfor specifikationen af braklæg-

ningstilbøjeligheden. Omvendt viser følsomhedsanalysen, at

afgiftssatserne ved de målrettede afgifter skal være væsent-

ligt højere for at opnå en given reduktion i udledningen,

hvis braklægningstilbøjeligheden antages reduceret. Der-

med bliver den samlede afgiftsbetaling fra landbruget væ-

sentligt højere.

Braklægnings-

tilbøjelighed

kan påvirke

omkostninger …

… men følsom-

hedsanalyse

indikerer robust

rangordning

I.4 Analyse af omkostninger ved forskellige reguleringer

Boks I.5

Omkostninger ved alternativ braklægningstilbøjelighed

Beregningerne i dette kapitel er baseret på beregninger foretaget med den partielle

ligevægtsmodel for landbruget, ESMERALDA, jf. boks I.4. Bedrifterne i ESME-

RALDA kan reagere på regulering på flere måder, hvoraf én af dem er at brak-

lægge jord, idet dette reducerer kvælstofudledningerne til et minimalt niveau.

Hvor tilbøjelige bedrifterne er til at braklægge jord som reaktion på regulering,

kan derfor påvirke resultaterne af analysen. Braklægningstilbøjeligheden er ikke

mulig at basere på et ligeså solidt empirisk grundlag som resten af ESMERAL-

DA-modellen, fordi der historisk set har været meget lidt braklægning i Danmark.

Det gør det svært at benytte observationelle data til modelleringen af, hvor meget

braklægning en given regulering vil medføre.

For at undersøge hvorvidt resultaterne i kapitlet er følsomme overfor den benytte-

de antagelse om braklægningseffekter, er der foretaget en følsomhedsberegning.

Følsomhedsberegningen er foretaget med udgangspunkt i alternative beregninger

på ESMERALDA, hvor der er modelleret en lavere braklægningstilbøjelighed,

især ved lave afgiftssatser. En given regulering giver anledning til, at et mindre

jordareal bliver urentabelt at dyrke, og et mindre areal braklægges derfor. Det er

muligt, at braklægningstilbøjeligheden er særligt lav for lerjorde, hvilket er af-

spejlet i følsomhedsanalysen, idet braklægningstilbøjeligheden antages at være

særligt lav for lerjorde. Den lave braklægningstilbøjelighed gør jordrentetabet ved

braklægning større, når der braklægges et stort areal, men omvendt bliver jordren-

tetabet mindre ved lave niveauer af braklægning. Den samlede effekt på de sam-

fundsøkonomiske omkostninger kan derfor ikke bestemmes teoretisk.

Beregninger i ESMERALDA med de alternative modelleringsantagelser er af res-

sourcemæssige årsager kun gennemført for 5 af de 15 bedriftstyper, der indgår i

hovedanalysen. De fem bedriftstyper står for 43 pct. af udledningerne før der på-

lægges regulering i modellen, og er udvalgt, så de afspejler variationen i jordtyper

og produktionsretninger. De delvandoplandsspecifikke indsatsbehov er også ned-

justeret. Dette betyder, at niveauet af de samlede omkostninger i denne følsom-

hedsanalyse er lavere end omkostningerne i tabel I.5.

Idet følsomhedsanalysen er foretaget for et uddrag af de 15 bedriftstyper, kan ni-

veauet af omkostninger ikke sammenlignes direkte med resultaterne af hovedana-

lysen, der er gengivet i tabel A’s første kolonne. I stedet undersøges, hvorvidt

rangordningen af omkostningerne ved de forskellige reguleringer er ændret. Tabel

A’s anden kolonne sandsynliggør, at dette er en brugbar sammenligning, idet den

viser, at rangordningen ikke ændres når den oprindelige braklægningstilbøjelig-

hed benyttes på uddraget af bedriftstyper.

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

Boks I.5

Tabel A

Omkostninger ved alternativ braklægningstilbøjelighed, fortsat

Samfundsøkonomiske omkostninger ved kvælstofregulering

Nej

------------------ Mia. kr. ------------------

3,23

1,19

1,02

0,52

0,16

0,21

0,59

0,18

0,23

0,34

0,12

0,15

0,30

0,11

Reduceret braklægningstilbøjelighed

Uddrag af bedriftstyper

Generelle normer

Differentierede normer

Normbaserede udvaskningsadgange

Omsættelige udvaskningsadgange

Målrettede afgifter

Anm.:

Kilde:

Tabellen viser de årlige samfundsøkonomiske omkostninger i forbrugerpriser. Tabellen

tager udgangspunkt i et indsatsbehov på 3.500 ton pr. år, men er nedjusteret svarende til

uddraget af bedriftstyper og er yderligere nedjusteret i 17 delvandoplande, for at kunne nå

indsatsbehovet med de afgiftssatser, der er beregnet i ESMERALDA. Kollektive virke-

midler er ikke inkluderet. Tabellens første kolonne svarer til første kolonne i tabel I.5.

Egne beregninger.

Den reducerede braklægningstilbøjelighed medfører ikke væsentlige ændringer i

de samfundsøkonomiske omkostninger ved de forskellige reguleringer, jf. tabel

A’s tredje kolonne. Målrettede afgifter er fortsat billigst og omsættelige udvask-

ningsadgange er fortsat billigere end normbaserede udvaskningsadgange. Samlet

set understøtter følsomhedsanalysen altså de konklusioner, der drages i kapitlet på

baggrund af modelberegningerne i ESMERALDA.

De privatøkonomiske omkostninger for bedrifterne ved målrettede afgifter øges

væsentligt ved den lave braklægningstilbøjelighed, med mindre afgiftsprovenuet

tilbageføres til landbruget. Dette skyldes, at en given afgift giver anledning til en

lavere reduktion i kvælstofudledningen, idet bedrifterne braklægger mindre areal.

Af denne årsag er afgiftssatser og afgiftsbetaling højere i scenariet med en lav

braklægningstilbøjelighed.

Følsomhedsanalysen er beskrevet i flere detaljer i et dokumentationsnotat, som

findes på De Økonomiske Råds hjemmeside.

I.4 Analyse af omkostninger ved forskellige reguleringer

Langsigtede konsekvenser af regulering

Forurening bør

flytte hen hvor

miljøpåvirkning

er lav

Miljøpåvirkningen af kvælstofudledning er geografisk diffe-

rentieret. Indsatsbehovet varierer således mellem delvand-

oplande, fordi der er forskelle i kvælstofudledningernes

miljøpåvirkning fra delvandopland til delvandopland. Inden

for de enkelte delvandoplande er miljøpåvirkningen større i

de områder, hvor retentionen er lav. Det er derfor sam-

fundsøkonomisk hensigtsmæssigt, hvis den landbrugs-

produktion, der genererer relativt store kvælstofudvaskning-

er, på sigt flytter til jord med høj retention og til delvand-

oplande, hvor indsatsbehovet er lille eller ikke-eksisterende.

De forskellige typer af regulering giver incitament til en

sådan omlægning i varierende grad, jf. diskussionen i afsnit

I.3. De samfundsøkonomiske gevinster ved sådanne lang-

sigtede omlægninger er derfor forskellige fra regulering til

regulering. Eventuelle samfundsøkonomiske gevinster fra

sådanne omlægninger indgår ikke i beregningerne af de

samfundsøkonomiske omkostninger, jf. boks I.4. Dette af-

snit præsenterer en analyse af, i hvor høj grad de forskellige

reguleringer giver de rette incitamenter til sådanne struktu-

relle omlægninger.

Analysen foretages ved at betragte, hvordan incitamenterne,

som den enkelte landmand står overfor ved de forskellige

reguleringer, adskiller sig fra incitamenterne ved en optimal

regulering, der giver den enkelte landmand de korrekte inci-

tamenter til at foretage omlægninger af produktionen, der

passer bedre til de lokale indsatsbehov. Både incitamenter,

der er for lave, og incitamenter, der er for store i forhold til

den optimale regulering, er problematiske. Eksempelvis vil

en regulering, der ikke tager højde for retentionen, ikke give

anledning til, at produktionen på lavretentionsjorde omlæg-

ges til produktion, der udvasker mindre kvælstof. Og om-

vendt vil den samme regulering ikke give anledning til, at

produktion, der udvasker meget kvælstof, flytter til jorde

med høj retention. Incitamenterne er målt som de omkost-

ninger, reguleringerne påfører landmændene. Incitaments-

Reguleringer

giver incitament

til dette i

forskellig grad

Gennemsnitlig

incitaments-

forvridning

beregnes

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

forvridningen er derfor opgjort som den gennemsnitlige

absolutte afvigelse i jordrenten fra den optimale regulering.

Målrettede

afgifter giver

hensigtsmæssige

incitamenter

Målrettede afgifter giver den absolut mindste incitaments-

forvridning på 2 kr. pr. ha, jf. tabel I.10. Det skyldes, at

denne form for regulering er målrettet retentionen, og giver

derfor de rette incitamenter i forhold til at omlægge bedrif-

ter, der udvasker meget kvælstof til jord med høj retention.

Tabel I.10

Langsigtede konsekvenser af regulering

Samfunds- Incitaments-

økonomisk forvridning

omkostning

Mia. kr.

Kr. pr. ha

1.091

119

120

Ensartet norm

Differentierede normer

Normbaserede UA

Omsættelige UA

Omsættelige UA, ikke afkoblet

Målrettede afgifter

Anm.:

4,78

0,91

1,03

0,64

0,58

Kilde:

De samfundsøkonomiske omkostninger angiver omkostninger i

forbrugerpriser ekskl. gevinster fra strukturel omlægning af

landbruget. Incitamentsforvridning er den gennemsnitlige abso-

lutte afvigelse pr. ha i jordrenten ved forskellige regulerings-

mekanismer fra den optimale regulering. Incitamentsforvrid-

ningen er opgjort i faktorpriser. UA står for udvaskningsadgan-

ge. Der er taget udgangspunkt i et indsatsbehov på 6.000 ton.

Egne beregninger.

Omsættelige

udvasknings-

adgange bedre

end norm-

baserede …

Omsættelige udvaskningsadgange giver den næstmindste

incitamentsforvridning af de undersøgte reguleringer. Inci-

tamentsforvridningen er på 76 kr. pr. ha. Forvridningen ved

normbaserede udvaskningsadgange er endnu højere end

dette, nemlig 119 kr. pr. ha.

21)

For flere detaljer om den anvendte optimale afgift henvises til et

dokumentationsnotat, som findes på De Økonomiske Råds

hjemmeside.

I.4 Analyse af omkostninger ved forskellige reguleringer

… hvis tildelingen

af kvoter er

afkoblet

Hvis tildelingen af de omsættelige udvaskningsgange ikke

er afkoblet produktionen, giver det mindre hensigtsmæssige

incitamenter til at flytte produktionen på lang sigt. Incita-

mentsforvridningen ved en ikke-afkoblet tildeling af ud-

vaskningsadgange er 120 kr. pr. ha, og er således på niveau

med incitamentsforvridningen ved normbaserede udvask-

ningsadgange.

Sammenfatning

Gevinst ved

at benytte

målrettede

afgifter

Analysens hovedresultat er, at målrettede afgifter er den

reguleringsform, der giver de laveste samfundsøkonomiske

omkostninger. Det skyldes, at målrettede afgifter tager høj-

de for forskelle i forhold til kvælstofreduktionsmål, reten-

tionsforskelle samt marginale reduktionsomkostninger, jf.

afsnit I.3. Dertil kommer visse uhensigtsmæssige incitamen-

ter, såsom et uhensigtsmæssigt højt forbrug af husdyrgød-

ning, ved at benytte regulering baseret på normreduktioner.

Omkostningerne ved de såkaldte udvaskningsadgange af-

hænger af den specifikke implementering. En implemen-

tering, der er baseret på omsættelige udvaskningsadgange,

giver en årlig besparelse på ca. 400 mio. kr., sammenlignet

med den normbaserede implementering. Omsættelige ud-

vaskningsadgange har næsten ligeså lave årlige samfunds-

økonomiske omkostninger som målrettede afgifter.

Alle de undersøgte reguleringer giver højere omkostninger

for nogle bedrifter end andre. Dette er i høj grad drevet af

forskelle i indsatsbehov fra delvandopland til delvandop-

land. Valget af reguleringstype påvirker i højere grad ni-

veauet af omkostninger end fordelingen af omkostninger

mellem bedrifter. Såfremt provenuet fra de målrettede afgif-

ter tilbageføres, er målrettede afgifter den mindst økono-

misk belastende regulering for størstedelen af Danmarks

bedrifter. Omsættelige udvaskningsadgange er ligeledes

mindre økonomisk belastende end normbaserede udvask-

ningsadgange for de fleste bedrifter.

Udvasknings-

adganges

omkostninger

afhænger af

implementering

Effektivitet

påvirker ikke

omkostnings-

fordeling

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

Ulovlig handel

kan øge velfærds-

tabet ved visse

reguleringstyper

Analysen viser desuden, at hvis der opstår ulovlig handel

med kvælstof, som følge af regulering ved hjælp af norm-

baserede udvaskningsadgange eller differentierede normer,

kan det give anledning til en væsentlig forøgelse af de sam-

fundsøkonomiske omkostninger. Ulovlig handel kan også

medføre, at tidspunktet, for hvornår miljømålsætningen

opnås, bliver udskudt. Disse forhold gør normbaserede ud-

vaskningsadgange samt differentierede normer til usikre

reguleringsværktøjer. Omsættelige udvaskningsadgange

samt målrettede afgifter giver ikke incitament til ulovlig

handel, og denne risiko undgås derfor, hvis en af disse regu-

leringsmekanismer vælges.

Den bedst tilgængelige viden om retentionen er opgjort med

en vis usikkerhed. Det betyder, at analysen muligvis over-

vurderer omkostningseffektiviteten for de reguleringsfor-

mer, der er målrettet retentionen. En følsomhedsanalyse

viser dog, at målrettede afgifter stadig er den regulerings-

form, der giver de laveste samfundsøkonomiske omkost-

ninger på trods af usikkerheden forbundet med de benyttede

retentionstal, og rangordningen af reguleringstyper er i øv-

rigt ikke ændret.

Landbrugets gødskning giver anledning til andre eksternali-

teter end påvirkningen af kystvandet. Et vigtigt eksempel

herpå er en negativ påvirkning af grundvandets kvalitet.

Denne eksternalitet håndteres bedst ved at indføre et sæt af

målrettede afgifter, der målrettes grundvandsbehovet. Dette

fører til en omkostningseffektiv opnåelse af begge indsats-

behov uden at øge kompleksiteten af reguleringen for den

enkelte bedrift. Dette skyldes, at to sæt af målrettede afgif-

ter kan kombineres til ét sæt af dyrkningsafgifter, som be-

driften kan træffe sin produktionsbeslutning i forhold til.

Opgørelsen af de samfundsøkonomiske omkostninger i

denne analyse inkluderer ikke eventuelle gevinster, der kan

opnås på sigt ved at flytte den del af landbrugsproduktionen

der udvasker mest kvælstof til områder, hvor dette påvirker

miljøet mindst. Reguleringerne giver incitament til denne

type af omlægninger i forskellig grad. En følsomhedsanaly-

se viser, at de målrettede afgifter giver de mest hensigts-

mæssige incitamenter til sådanne omlægninger af de under-

Målrettede

afgifter er bedst

trods usikkerhed

om retention

Andre

indsatsbehov

håndteres bedst

af målrettede

afgifter

Målrettede

afgifter giver

bedst incitament

til strukturelle

omlægninger

I.5 Implementering

søgte reguleringer. De langsigtede gevinster forventes der-

for at være størst ved denne type af regulering.

I.5

Implementering

af de målrettede

afgifter

Implementering

Resultaterne fra afsnit I.4 viste, at de laveste omkostninger

ved at regulere landbrugets kvælstofudledning til kyst-

vandene vil være med målrettede afgifter. I det følgende

beskrives, hvorledes de målrettede afgifter kan tænkes im-

plementeret i praksis. Efterfølgende diskuteres, hvordan

udvaskningsadgangene bedst kan implementeres, hvis man

vælger denne regulering. Til sidst diskuteres andre mere

generelle forhold vedrørende målrettet regulering af land-

brugets kvælstofudledning, herunder forholdet til regulering

af andre eksternaliteter.

Implementering af målrettede afgifter

Hver landmand

oplyses om en

dyrkningsafgift

for hver afgrøde

I praksis implementeres målrettede afgifter ved, at regulator

fastsætter en afgift pr. udledt kg kvælstof differentieret efter

indsatsbehovet i hvert delvandopland, retention, jordtype

mv. for hver bedrift. Dette udmeldes som et sæt af dyrk-

ningsafgifter til den enkelte bedrift, så landmanden kan se,

hvad dyrkningsafgiften pr. ha bliver, afhængig af hvilken

afgrøde han vælger at dyrke. Husdyrhold giver ligeledes et

afgiftstillæg, idet brug af husdyrgødning resulterer i en stør-

re udledning end brug af kunstgødning.

Tabel I.11 giver eksempler på afgiften på beregnet udled-

ning og de dertil hørende dyrkningsafgifter på lerjord. Det

ses, at der er store variationer både mellem delvandoplande

og inden for det samme delvandopland. De knap 1.200 kr.

pr. ha i Karrebæk Fjord er blandt de højeste afgifter i bereg-

ningerne. Denne høje afgift afspejler både et højt indsats-

behov, en lav retention og valget af en afgrøde, med en

relativt høj udvaskning. De 0 kr. pr. ha i Guldborgsund af-

spejler, at der her ikke er noget indsatsbehov. I et opland

som Karrebæk Fjord vil der formentlig være områder, hvor

det ikke længere kan betale sig at have landbrugsdrift, da

dyrkningsafgifterne bliver for høje til, at landbrugsdrift er

rentabel. I modelberegningerne vil omkring en tredjedel af

Dyrkningsafgifter

kan variere meget

mellem

landmænd

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

arealet i dette opland med en retention under 40 pct. lægges

brak, som en konsekvens af de høje afgifter. I hele delvand-

oplandet vil braklægningen ifølge beregningerne stige fra 2

pct. til godt 20 pct. af landbrugsarealet. I modellen kan be-

drifterne ikke tage jorden helt ud af drift, men det vil nok i

praksis være tilfældet for en del af det areal, som lægges

brak i modellen.

Efterafgrøder

reducerer

dyrkningsafgift

efter værdi af

effekt

Udover at vælge afgrøder med en lavere dyrkningsafgift,

kan bedrifterne også vælge at nedbringe afgiften ved f.eks.

at anvende efterafgrøder. Dyrkningsafgiften reduceres med

værdien af den kvælstofreduktion, som efterafgrøderne

medfører. I tabel I.11 ses det, hvordan værdien af at an-

vende efterafgrøder, lige som dyrkningsafgifterne, varierer

med indsatsbehovet og retentionen. Det betyder, at incita-

mentet til at anvende efterafgrøder er langt større i oplandet

til Karrebæk Fjord end i oplandet til Køge Bugt.

Tabel I.11 viser eksempler for dyrkningsafgifter på lerjord i

fire delvandoplande. Dyrkningsafgifterne vil være ander-

ledes på sandjord og kan desuden gøres afhængige af, hvad

der blev dyrket året før. Dette giver ét sæt af dyrknings-

afgifter for den enkelte bedrift, som f.eks. kan formidles

som tabeller eller som et beregningsværktøj, hvor afgrøde-

valg og husdyrhold indtastes, før man kan se den eksakte

dyrkningsafgift pr. ha. Da gødning med husdyrgødning

giver en højere udvaskning, skal der desuden betales en

merafgift pr. dyreenhed, hvis bedriften har husdyr. Mer-

afgiften skal svare til den merudledning, som anvendelsen

af husdyrgødningen beregnes at ville medføre, og differen-

tieres efter indsatsbehovet.

For den enkelte landmand ud-

meldes én afgift pr. dyreenhed på bedriften.

Udformning af

afgifter

22)

Effekten af efterafgrøder og dermed størrelsen af afgiftsreduk-

tionen afhænger også af jordtypen, og hvad der gødes med, lige-

som for dyrkningsafgifterne.

Afgiften sættes ud fra standarder for, hvad jordtype, retention mv.

betyder for merudvaskningen.

23)

I.5 Implementering

Tabel I.11

Eksempler på dyrkningsafgifter på lerjord i fire delvandoplande

Guldborg-

Køge

Odense

Karrebæk

sund

Bugt

Fjord

--------------- Kr. pr. kg udledt kvælstof ---------------

Afgift på beregnet udledning

------------------------ Kr. pr. ha ------------------------

Retention = 35 pct.

Vårbyg

114

764

1.178

Havre

561

865

Frøgræs

270

417

Brak

Efterafgrøder

-34

-227

-350

Retention = 85 pct.

Vårbyg

176

272

Havre

129

200

Frøgræs

Brak

Efterafgrøder

-8

-52

-81

------------------ Kr. pr. dyreenhed --------------------

Merafgift ved husdyr

Retention = 35 pct.

130

195

Retention = 85 pct.

Brak er ikke det samme som at tage jorden helt ud af drift, idet arealet skal holdes i en stand,

så det nemt kan indgå i drift igen. Der vil derfor være en lidt højere udvaskning herfra end fra

et naturareal og dermed også en positiv afgift.

Tabellen viser eksempler på variationen i afgifternes størrelse pr. ha på lerjord afhængig af

afgrødevalg, retention og delvandopland (indsatsbehov), sådan som de er beregnet, jf. afsnit

I.4 i det scenarie, hvor der regnes på et totalt mål på 6.000 ton kvælstof. Der er taget ud-

gangspunkt i, at der gødes driftsøkonomisk optimalt med kunstgødning. Tabellen viser også

eksempler på værdien af at anvende efterafgrøder i de forskellige delvandoplande samt ek-

sempler på merafgiften pr. dyreenhed. En dyreenhed svarer til 100 kg kvælstof i husdyrgød-

ning og svarer f.eks. til 0,88 jersey malkeko, 39 slagtesvin på 32-107 kg eller godt 3.000 slag-

tekyllinger på op til 35 dage.

Eriksen mfl. (2014), Jensen (2017) og egne beregninger.

Anm.:

Kilde:

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

Alle virkemidler

indgår i

reguleringen

Alle kvælstofreducerende virkemidler kan indgå i regu-

leringen med afgiftsreduktioner, som svarer til værdien af

den reduktion i udledningen, som anvendelsen af virkemid-

let beregnes at medføre.

Investerer bedriften f.eks. i et

minivådområde, vil bedriften kunne få en reduktion i afgif-

ten, som svarer til værdien af minivådområdets effekt i det

pågældende delvandopland. Ved at integrere så mange vir-

kemidler som muligt i reguleringen kan landmanden frit

vælge, hvordan han bedst muligt tilpasser sig reguleringen.

Da landmanden må formodes at være den, der bedst ved,

hvad der kan betale sig på lige præcis hans bedrift, giver det

en mere omkostningseffektiv regulering. I nogle tilfælde

kan der være flere bedrifter, som går sammen om et større

projekt såsom et vådområde, og som dermed selv kan aftale,

hvordan de vil dele afgiftsreduktionen.

Nye virkemidler kan indgå i reguleringen, når der er viden

nok til at beregne deres effekt. Eksempler på virkemidler,

som der forskes i, er positionsbestemt tilførsel af gødning og

bredere konstruerede randzoner, jf. Eriksen mfl. (2014).

Nogle arealanvendelser såsom braklægning og vedvarende

græs har lavere udledning, jo flere år i træk det anvendes det

samme sted. Der vil således stadig være en udledning de

første år, som er højere end den naturlige udledning fra

arealet, og der vil dermed også være en tilsvarende (lav)

afgift på arealet. Denne afgift bør i princippet falde yderli-

gere i takt med, at den beregnede udledning fra området

falder. Det vil give et incitament til f.eks. at lægge den

samme mark brak flere år i træk.

Nye virkemidler

kan inddrages,

når der er viden

nok

Større effekt over

tid bør resultere i

lavere afgift over

tid

24)

Virkemidlernes effekter på andre eksternaliteter såsom nitrat i

grundvand, drivhusgasser mv. kan retfærdiggøre yderligere af-

giftsreduktioner eller subsidier udover værdien af kvælstofreduk-

tionen, jf. diskussion senere i afsnittet.

Virkemidler såsom muslingeopdræt, som fysisk ligger uden for

bedriften, bør tilsvarende gives støtte, der svarer til deres miljø-

gevinst. Således bør virksomheder og personer, som driver f.eks.

muslingefarme, modtage tilskud, som modsvarer afgiftsværdien

af de resulterende kvælstofreduktioner.

25)

I.5 Implementering

Regulator

beregner

bedriftens afgift

ud fra produktion

og virkemidler

Tabel I.12 beskriver henholdsvis bedrifternes og regulators

opgaver i denne regulering. Efter at regulator har oplyst de

enkelte bedrifter om deres mulige dyrkningsafgifter, mulig-

heder for afgiftsreduktioner mv. skal landmanden beslutte,

hvordan han bedst muligt optimerer sin produktion under

disse vilkår. Når landmanden på denne baggrund har beslut-

tet afgrødevalg, antal husdyr, om der skal etableres et mini-

vådområde osv., skal dette indberettes til regulator. Regula-

tor skal herefter beregne den samlede afgift, som bedriften

skal betale.

Tabel I.12

Skitse af processen i reguleringen med målrettede afgifter

Bedriftens opgaver

Regulators opgaver

1. Beregne udledningsafgifter (kr. pr.

udledt kg kvælstof) for hvert del-

vandopland

2. Beregne og formidle mulige dyrk-

ningsafgifter (kr. pr. ha afhængig af

afgrødevalg) og værdi af reduce-

rende tiltag til hver bedrift

3. Beslutte afgrødevalg, husdyrproduk-

tion, deltagelse i større projekter mv.

4. Indberette valg

5. Kontrollere indberettede oplys-

ninger

6. Beregne og opkræve total afgift fra

hver bedrift

26)

Der kan her i princippet godt blive tale om en negativ afgift, dvs.

at bedriften samlet modtager et subsidie, hvis de kvælstofreduce-

rende effekter af anvendte virkemidler er større end udledningen

fra produktionen.

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

Retention på

detaljeret niveau

Som det fremgår af beregningerne i afsnit I.4, er der en

gevinst ved at tage højde for geografiske forskelle i reten-

tionen fremfor at anvende et gennemsnit på delvandop-

landsniveau. Det anbefales således at benytte den detaljere-

de viden om retentionen, som allerede findes og med tiden

øge detaljeringsgraden, hvis man opnår viden på et mere

detaljeret niveau. Usikkerhed på retentionen, og faktiske

forskelle i retentionen inden for de områder retentionen er

opgjort på, kan betyde, at ikke alle får den afgift, som per-

fekt viden om retentionen ville give anledning til. Det er

også problematisk at regulere på baggrund af en gennem-

snitlig retention, da dette sandsynligvis vil medføre en stør-

re forskel mellem den afgift den typiske bedrift pålægges og

den afgift jordens faktiske retention ville medføre.

Der kan være et behov for at justere afgifterne efterhånden,

som ny viden bliver tilgængelig. Således kan afgiften juste-

res, hvis det ser ud til, at den samlede udledning til et kyst-

vandområde bliver reduceret mere eller mindre, end det er

nødvendigt, eller hvis der kommer ny viden om, hvad der

skal til for at nå målene om god økologisk tilstand i de en-

kelte delvandoplande. I beregningerne i dette kapitel tages

der udgangspunkt i målsætningerne for 2021, men afgifter-

ne vil formodentlig skulle hæves, for at nå målene for 2027.

I beregningerne af dyrkningsafgifterne antages det, at al

husdyrgødning, som produceres på en bedrift, også anvend-

es på bedriften, med mindre der foreligger dokumenteret

salg og transport af husdyrgødningen til en anden bedrift,

biogasanlæg el. lign. Merafgiften ved brug af husdyr følger

husdyrgødningen, og salg af husdyrgødning vil derfor føre

til en afgiftsreduktion, og køb af husdyrgødning vil føre til

en afgiftspålæggelse. Som regel vil sælger have interesse i

at dokumentere salget af hensyn til harmonikrav og den

forhøjede afgift ved brug af husdyrgødning. Producerer en

bedrift mere husdyrgødning, end hvad der skal bruges for at

gøde driftsøkonomisk optimalt (eller for at overholde har-

monikrav, nitratdirektivets ligevægtsprincip og andre re-

27)

Det har været fremme i den offentlige debat, at der kan være juridi-

ske udfordringer ved at regulere på baggrund af et usikkert reten-

tionsestimat. Disse eventuelle udfordringer er ikke belyst i kapitlet.

Afgifter kan

justeres med ny

viden og nye mål

Husdyrgødning

antages brugt på

bedriften

I.5 Implementering

striktioner), kan det være nødvendigt at kræve dokumenta-

tion af salg og transport af husdyrgødning.

Ikke problemer

med ulovlig

handel

Den målrettede afgift pålægges i forhold til afgrødevalg og

antal husdyr. Landmanden har lov at gøde driftsøkonomisk

optimalt, og det er ikke ulovligt at handle kvælstof mellem

bedrifter. Der opstår dermed ikke et problem med ulovlig

handel ved denne regulering. Der er derfor ikke et behov for

at kontrollere kvælstofforbruget på den enkelte bedrift eller

for at kontrollere handel med kvælstof mellem bedrifter.

Stikprøvekontrol af afgrødevalg og antal dyr er dog stadig

nødvendig, for at sikre korrekt beregning af dyrkningsafgif-

ten. I den udstrækning dyrkningsafgiften gøres afhængig af

andre forhold som landmanden kan påvirke, f.eks. valg af

staldsystem, skal disse også kontrolleres. Alle disse forhold

kontrolleres allerede i dag som følge af normreguleringen. I

princippet vil det ikke være nødvendigt for landmanden at

lave gødningsregnskaber eller for regulator at kontrollere

dem, hvorved de administrative omkostninger ved regule-

ringen er mindre end for normbaserede reguleringer.

I forhold til EU's nitratdirektiv er det imidlertid fortsat nød-

vendigt at indberette og kontrollere den totale mængde af

gødning på hver bedrift for at sikre overholdelsen af direk-

tivets ligevægtsprincip og harmonikrav. Ligevægtsprincip-

pet betyder, at der ikke må gødes mere, end planterne kan

udnytte, hvilket er implementeret som dyrkningsnormer.

Endvidere bør detaljeringsgraden i afgifternes differentie-

ring afvejes i forhold til forøgelsen i den administrative

byrde for den enkelte landmand. Der bør kun differentieres,

hvor dette giver en mærkbar effekt. Omvendt kan der uden

administrative omkostninger for den enkelte landmand dif-

ferentieres mellem landmænd.

Hvis landbruget skal kompenseres for den pålagte regule-

ring, er det vigtigt, at kompensationen er afkoblet bedrifter-

nes produktionsbeslutninger. Hvis ikke kompensationen er

afkoblet produktionen, kan kompensationen medføre lang-

sigtede sektorforvridninger som diskuteret i afsnit I.3 og

kapitel II. Hvis kompensation er koblet til tilstedeværelsen

Kontrolniveau i

princippet

mindre end i dag

EU kræver

samme kontrol

Detaljeringsgrad

skal overvejes

Eventuel

kompensation

bør fordeles

uafhængig af

fremtidige valg

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

af landbrugsdrift, vil det medføre, at landbrugsproduktionen

fortsat finder sted på jorder, hvor det er samfunds-

økonomisk uhensigtsmæssigt. Det er i afsnit I.4 skitseret,

hvordan kompensationen kan udføres, så den er afkoblet

produktionen.

Kompensation

bør aftrappes

over tid

Det er dog i praksis ikke helt uproblematisk at kompensere

bedrifterne afkoblet produktionen. Med tiden kan det også

synes ejendommeligt, hvis et areal stadig er tilknyttet en

kompensation for en produktion, som skete for mange år

siden. Det bør derfor overvejes, om en eventuel kompen-

sation bør aftrappes henover en årrække eller evt. gives som

engangskompensation.

Afskaffelse af eksisterende generel regulering

Generelle

efterafgrødekrav

bør ophæves

Der er i øjeblikket et generelt efterafgrødekrav på 10-14 pct.

af hver bedrifts areal, hvilket dækker omkring 240.000 ha

landbrugsjord i alt. Dette krav bør i princippet indgå i den

målrettede regulering. Således bør det generelle krav om

efterafgrøder fjernes og målet for kvælstofreduktion i de

enkelte delvandoplande justeres herfor.

Der gives i dag subsidier til etablering af vådområder, skov

mv. Disse subsidier bør afskaffes, da der i reguleringen med

målrettede afgifter indgår subsidier i form af afgiftsreduk-

tioner til anvendelsen af disse virkemidler målrettet værdien

af kvælstofreduktionen. Andre positive eksternaliteter kan

dog retfærdiggøre yderligere subsidier eller afgiftsreduk-

tioner, jf. diskussion senere i afsnittet.

EU’s nitratdirektiv sætter krav om, at der ikke må gødes

mere, end planterne kan udnytte (ligevægtsprincippet).

Normreguleringen er indført for at overholde dette. Dertil er

der i nitratdirektivet angivet, hvor mange kg kvælstof i form

af husdyrgødning man må udbringe pr. ha, alt efter typen af

gødning. Begge disse reguleringer er generelle reguleringer

af kvælstoftilførslen, som ikke tager højde for, at der er

geografiske forskelle på, hvor meget udbringningen af

kvælstoffet belaster miljøet. Denne regulering er det derfor

ikke hensigtsmæssigt at opretholde samtidig med den mål-

rettede kvælstofregulering.

Nuværende

tilskud bør

afskaffes eller

justeres

Nitratdirektivets

grænser for

tildeling

I.5 Implementering

Udvaskningsadgange

Vælges

udvasknings-

adgange bør

de omsættelige

anvendes

Resultaterne i afsnit I.4 viser, at de målrettede afgifter vil

være den samfundsøkonomiske billigste reguleringsform til

opnåelse af kvælstofmålsætningerne. Ønsker man alligevel

at implementere udvaskningsadgangene beskrevet i Føde-

vare- og landbrugspakken, bør man lægge implementering-

en så tæt op ad tolkning med omsættelige udvasknings-

adgange som muligt. Dette vil medføre en klart lavere om-

kostning i forhold til at lægge sig op ad tolkningen med

normbaserede udvaskningsadgange, jf. analyserne i afsnit

I.4. Dertil kommer, at de normbaserede udvasknings-

adgange medfører et incitament til ulovlig handel, som kan

øge de samfundsøkonomiske omkostninger væsentligt.

I praksis kan de omsættelige udvaskningsadgange imple-

menteres på samme måde som de målrettede afgifter. Efter

at være blevet tildelt sine udvaskningsadgange, skal hver

bedrift herefter indberette, hvad der dyrkes hvor, antal hus-

dyr, efterafgrøder osv. På denne baggrund kan regulator

beregne udvaskningen fra bedriften.

Med denne regulering kan der opstå store forskelle mellem

bedrifternes omkostninger ved reguleringen, og det bør

således være tilladt at handle med udvaskningsadgangene

inden for hvert delvandopland for at udligne disse forskelle.

Denne handel skal således indgå i bedrifternes indberetning

og regulators beregning af, om udvaskningsretten på bedrif-

ten er overholdt.

Sådan som reguleringen med udvaskningsadgange er frem-

lagt i Fødevare- og landbrugspakken og efterfølgende i

vandområdeplanerne, ser det ud til, at de såkaldte kollektive

virkemidler (vådområder, minivådområder mv.) ikke indgår

som en integreret del af den målrettede kvælstofregule-

ring.

Der gives således tilskud til kollektive virkemidler,

som ikke er målrettet gevinsten ved reduktionen, og an-

28)

I beregningerne i afsnit I.4 indgår de kollektive virkemidler kun i

den udstrækning, det er økonomisk optimalt frem for med den

fulde effekt angivet i vandområdeplanerne, jf. Styrelsen for

Vand- og Naturforvaltning (2016a). Dette er gjort for at kunne

sammenligne de forskellige former for regulering bedst muligt.

Indberetning på

samme måde som

for målrettede

afgifter

Mulighed for

handel

Kollektive

virkemidler er

ikke integreret

i reguleringen …

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

vendelsen af kollektive virkemidler ser ikke ud til at påvirke

reguleringen med udvaskningsadgange på bedriftsniveau.

Det indskrænker bedrifternes muligheder for at tilpasse sig

og øger omkostningerne ved reguleringen. Bedrifternes

reduktionsomkostninger betyder således ikke noget for,

hvor de kollektive virkemidler bliver placeret. Når tilskud-

denes størrelse ikke er målrettet gevinsten, kan det desuden

bevirke, at der i nogle delvandoplande bliver brugt for man-

ge af de kollektive virkemidler og for få i andre delvandop-

lande i forhold til, hvad der er samfundsøkonomisk hen-

sigtsmæssigt.

… men det bør

de være

Det ville således reducere de samfundsøkonomiske omkost-

ninger at inkludere anvendelsen af de kollektive virkemidler

i reguleringen med udvaskningsadgange. Ved regulering

med omsættelige udvaskningsadgange ville det give bedrif-

ten ekstra udvaskningsadgange, som enten kan indgå i be-

driftens eget regnskab for overholdelsen af reguleringen

eller de kan sælges til andre bedrifter inden for det samme

delvandopland.

Det fremgår af Fødevare- og landbrugspakken, at de land-

mænd, som har omkostninger ved at leve op til reguleringen

med udvaskningsadgangene skal kompenseres. Dette kan

som vist i afsnit I.4 give anledning til nogle samfundsøko-

nomiske omkostninger, hvis kompensationens størrelse

afhænger af den enkelte landmands produktionsbeslutning.

Er der et politisk ønske om kompensation, anbefales det, at

kompensationen er afkoblet den fremtidige produktion og

aftrappes henover en årrække, jf. diskussionen tidligere i

afsnittet og afsnit I.4. Derved kan det undgås, at kompensa-

tionen forvrider incitamenterne og øger reguleringens sam-

fundsøkonomiske omkostninger.

Omsættelige udvaskningsrettigheder bør tildeles efter sam-

me principper omkring afkobling som den før skitserede

afgiftstilbageførsel. Tildelingen af udvaskningsrettigheder

bør således ikke variere med den fremtidige produktion og

dermed heller ikke påvirke denne. Tildeles rettighederne i

forhold til det dyrkede areal, vil der være et forhøjet incita-

ment til at beholde jorden som dyrkningsjord frem for at

Kompensation

kan lede til

samfundsmæssige

omkostninger

Tildeling af

rettigheder

bør afkobles

produktionen

I.5 Implementering

tage den ud af drift til andre formål. Rettighederne bør såle-

des ikke være betinget af, at jorden dyrkes.

Kombination med anden regulering

Landbrugsdrift og særligt anvendelse og produktion af hus-

dyrgødning medfører en lang række eksternaliteter udover

kvælstofudledningen til de danske kystvande, jf. afsnit I.2.

Kombination af

regulering

behøver ikke øge

kompleksiteten

Afsnit I.4 belyste, hvordan målrettede afgifter relativt sim-

pelt kan tage højde for flere forskellige lokale indsatsbehov,

som følger af forskellige målsætninger for kystvande,

grundvand og evt. habitatområder. Fordelen ved målrettede

afgifter er særligt, at kompleksiteten for den enkelte land-

mand ikke forøges ved denne kombination af reguleringer.

Indsatsbehovet for kvælstofreduktioner i forhold til grund-

vand er dog begrænset til mindre geografiske områder end

indsatsbehovet i forhold til kystvandene. Hvis de admini-

strative enheder bliver meget små, så der f.eks. kun skal

reguleres på dele af en bedrift, kan det overvejes, om det i

stedet er mere hensigtsmæssigt at regulere med mere speci-

fikke tiltag målrettet det enkelte område.

Regulering af landbrugets kvælstofudledning kan også både

positivt og negativt påvirke andre eksternaliteter, der ofte

opstår i forbindelse med landbrugsdrift. Reguleringen kan

f.eks. påvirke landbrugets fosfor- og drivhusgasudledninger

samt landbrugets afledte effekter på biodiversitet og rekrea-

tive værdier. Hensynet til disse eksternaliteter kan have

indflydelse på, hvilke virkemidler det er mest omkostnings-

effektivt at anvende, og hvor det bedst kan betale sig at

anvende dem, set ud fra et samfundsøkonomisk perspektiv.

I princippet kan man regulere hver eksternalitet for sig,

f.eks. med målrettede afgifter på fosforudledninger og driv-

husgasudledninger, tilskud til rekreative tiltag og biodiversi-

tetsfremmende tiltag osv. Hvis alle eksternaliteter reguleres

med sådanne afgifter og tilskud, har hver bedrift mulighed

for at optimere sin produktion givet disse reguleringer så-

ledes, at de samlede samfundsøkonomiske omkostninger

minimeres. Værdien af de forskellige eksternaliteter ved

Detaljeringsgrad

har betydning for

hensigtsmæssig

reguleringsform

Andre

eksternaliteter

påvirker værdi af

tiltag

Målrettet

regulering af alle

eksternaliteter

samlet …

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

hver type af tiltag kan ydermere samles af regulator til en

bedriftsspecifik tilskudsværdi, som gør det let for land-

manden at forholde sig til i sin produktionsbeslutning.

Landmanden kan på den måde f.eks. let se, hvad det samle-

de tilskud til en ha skov er på hans bedrift. Igen skal man

dog være opmærksom på, at der kan være behov for mere

detaljeret regulering af nogle eksternaliteter.

… kan give en

gevinst for

samfundet

Hvis reguleringen af de mange eksternaliteter fra landbruget

udformes på denne måde og målrettes, vil det medføre en

samfundsøkonomisk gevinst. Da nogle virkemidler såsom

skov og lavbundsprojekter kan have store effekter på både

kvælstof, klima, biodiversitet og rekreativitet, vil den sam-

lede indsats for at opnå alle mål være mindre end summen

af de indsatser, der skal til for at nå et givent mål for hver

eksternalitet isoleret set. Det betyder, at man formodentlig

kan nedjustere de afgifter, subsidier eller kvoter man bereg-

ner, der skal til for at nå den enkelte målsætning for hver

eksternalitet. Hvor meget vil være vanskeligt at beregne på

forhånd og vil derfor sandsynligvis ske som en gradvis ju-

stering efterhånden, som man ser, hvor stor effekt regule-

ringen af hver eksternalitet har på øvrige eksternaliteter.

I.6

Analyse af

omkostninger

ved kvælstof-

regulering

Sammenfatning og anbefalinger

Der er i dette kapitel foretaget en undersøgelse af de sam-

fundsøkonomiske omkostninger ved forskellige typer af

regulering af landbrugets kvælstofudledninger. Regulering-

erne opnår alle det indsatsbehov for landbrugets kvælstof-

udledning til kystvandene, som er beskrevet i vandområde-

planerne, og som skal opnås inden 2021. Dette indsatsbehov

er et skridt på vejen til at opfylde målet om god økologisk

tilstand i de danske kystvande, som det defineres i EU’s

vandrammedirektiv.

Såfremt indsatsbehovet skal opnås med lavest mulige sam-

fundsøkonomiske omkostninger, er det vigtigt, at regule-

ringen foretages

målrettet.

Reguleringen bør målrettes i

flere dimensioner. Det er vigtigt, at reguleringen tager højde

for forskellen i indsatsbehovet imellem de forskellige del-

vandoplande. Hvis dette ikke gøres, bliver bedrifter i del-

Regulering bør

være målrettet

I.6 Sammenfatning og anbefalinger

vandoplande uden eller med et lille indsatsbehov underlagt

unødigt stram regulering. Det er desuden vigtigt, at regule-

ringen målrettes retentionen indenfor de enkelte delvandop-

lande, dvs. hvor stor en del af det kvælstof, som bedriften

udvasker til rodzonen, der ikke udledes til kystvandet. Hvis

bedrifter, der ligger på jord med lav retention, gør mest for

at reducere kvælstofudvaskningen, reducerer det de samlede

samfundsøkonomiske omkostninger ved at nå målsætningen.

Aftale om ny

regulering af

kvælstof-

udledningen

Fødevare- og landbrugspakken fra december 2015 lempede

den hidtidige regulering af landbrugets kvælstofudledning.

Lempelsen bestod primært i en afskaffelse af ikke-mål-

rettede reduktioner i den tilladte mængde gødning under det

driftsøkonomisk optimale niveau – såkaldte ensartede nor-

mer. Fødevare- og landbrugspakken opstillede også prin-

cipper for den fremtidige regulering af landbrugets udled-

ninger, de såkaldte udvaskningsadgange. Denne regulering

forventes fuldt indfaset i 2021. Udover kvælstofregulering-

en med udvaskningsadgange er der også planlagt indsatser

med såkaldte kollektive virkemidler, såsom etablering af

minivådområder og vådområder. Tilsammen forventes ud-

vaskningsadgangene og de kollektive virkemidler at reduce-

re den årlige kvælstofudledning med 6.000 ton i 2021.

Sammen med visse andre indsatser forventes målene for

reduceret kvælstofudledning fra landbruget i 2021 at blive

nået på denne måde.

Idet Fødevare- og landbrugspakken lempede den eksiste-

rende regulering, og den nye kvælstofregulering først ventes

at være fuldt indfaset i 2021, vil kvælstofreduktionen i peri-

oden 2016-21 være mindre end forventet før aftalen om

Fødevare- og landbrugspakken blev indgået. Ved at udsky-

de indfasningen af den nye regulering har man udskudt

landbrugets omkostninger ved kvælstofregulering i en år-

række. Imidlertid har man også udskudt de miljøgevinster,

som opnås ved at reducere udledningen af kvælstof.

Den midlertidige lempelse kan medføre, at fremtidige kvæl-

stofudledninger skal reduceres mere for at opnå god økolo-

gisk tilstand. Dette skyldes såkaldte hysterese-effekter. Om-

kostningerne ved at opnå miljømålene set over et længere

tidsperspektiv kan derfor være blevet forøget som konse-

Aftale medfører

merudledning i

perioden 2016-

2021 …

… og kan øge

omkostninger for

landbruget på

sigt

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

kvens af Fødevare- og landbrugspakken. Såfremt der er et

ønske om at støtte landbruget økonomisk i en årrække, kan

dette gøres mere effektivt og uden negative konsekvenser

for miljøet ved brug af andre instrumenter end at lempe

miljøreguleringen.

Analysen tager

indsatsbehov

for givet

Den foretagne analyse har ikke indregnet mulige samfunds-

økonomiske omkostninger af de ovenfor beskrevne effekter.

I analysen undersøges de årlige samfundsøkonomiske om-

kostninger ved at opnå indsatsbehovet for 2021. Disse ind-

satsbehov er taget for givet i analysen.

Der er foretaget analyser af de samfundsøkonomiske om-

kostninger ved at nå målet om en reduktion i kvælstof-

udledningerne på 6.000 ton med følgende typer af regule-

ring, hvor også kollektive virkemidler indgår:

•

Målrettede afgifter, der er en videreudvikling af De

Økonomiske Råds formandsskabs anbefaling til ind-

retningen af kvælstofregulering fra 2015, jf. De

Økonomiske Råds formandsskab (2015). Målrettede

afgifter er målrettet både indsatsbehov og retention.

Udvaskningsadgange, der er målrettet indsatsbehov,

men ikke retention. Der er foretaget analyser på to

varianter af udvaskningsadgange. Den første variant

tager udgangspunkt i normer. Den anden variant ta-

ger udgangspunkt i omsættelige udvaskningskvoter.

Differentierede normer, der er regulering ved norm-

er, som er målrettet indsatsbehov og retention.

Ensartede normer, der ikke er målrettede.

Forskellige

reguleringer

undersøgt

•

Målrettede

afgifter er billigst

Analysen viser, at målrettede afgifter er den samfundsmæs-

sige mest omkostningseffektive måde at nå indsatsbehovet

på. Omkostningen ved at opnå en årlig reduktion af kvæl-

stofudledningerne på 6.000 ton er 0,58 mia. kr. årligt. Mål-

rettede afgifter giver desuden landbruget de bedste incita-

menter til på længere sigt at flytte den produktion, der ud-

vasker mest kvælstof til områder, hvor miljøpåvirkningen er

mindst. Det anbefales derfor at regulere landbrugets kvæl-

stofudledninger ved hjælp af målrettede afgifter.

I.6 Sammenfatning og anbefalinger

Stor variation i

omkostninger ved

udvasknings-

adgange

Omkostningerne ved udvaskningsadgange afhænger af,

hvordan Fødevare- og landbrugspakkens principper imple-

menteres. Omkostningerne ved at benytte normbaserede

udvaskningsadgange frem for omsættelige udvasknings-

adgange medfører en meromkostning på ca. 400 mio. kr. om

året. Omsættelige udvaskningsadgange opnår indsatsbeho-

vet med en årlig omkostning på 0,64 mia. kr. Omsættelige

udvaskningsgange er således kun ca. 10 pct. dyrere end

målrettede afgifter, og er derfor også en relativt attraktiv

reguleringsmodel. Såfremt det ønskes at basere reguleringen

på principperne beskrevet i Fødevare- og landbrugspakken,

anbefales det derfor at benytte omsættelige udvasknings-

adgange fremfor normbaserede udvaskningsadgange.

Det er muligt, at gevinsten ved at vælge målrettede afgifter

frem for omsættelige udvaskningsadgange er større end

forskellen i de beregnede samfundsøkonomiske omkost-

ninger, der er nævnt ovenfor. Dette skyldes en risiko for, at

de lokale kvotemarkeder er for små til at udvaskningsad-

gangene er tilstrækkeligt omsættelige. Dette vil trække i

retning af, at omkostningerne ved omsættelige udvask-

ningsadgange er undervurderede. Desuden vil opnåelsen af

målet om yderligere og mere differentierede reduktioner i

kvælstofudledningen i perioden 2021-27 øge gevinsten ved

at benytte målrettede afgifter.

Regulering ved hjælp af normer, herunder normbaserede

udvaskningsadgange, giver incitament til ulovlig handel

med kvælstof mellem bedrifter. Beregninger viser, at det

kan føre til væsentlige forøgelser af de samfundsøkonomi-

ske omkostninger samt udskyde tidspunktet for, hvornår de

fastsatte miljømål nås, hvis der reguleres ved hjælp af diffe-

rentierede normer eller normbaserede udvaskningsadgange.

Målrettede afgifter samt omsættelige udvaskningsadgange

giver som de eneste typer af regulering ikke disse uhen-

sigtsmæssige incitamenter til ulovlig handel. Risikoen for

forøgede samfundsøkonomiske omkostninger på grund af

ulovlig handel undgås derfor ved at vælge en af disse regu-

leringer. Dette er et yderligere argument for at benytte en af

disse to typer af regulering.

Gevinst ved

målrettede

afgifter under-

vurderet

Risiko for ulovlig

handel kan øge

omkostninger ved

normbaseret

regulering

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

Ensartede og

differentierede

normer dyrere

end målrettede

afgifter

Regulering ved hjælp af ensartede normer eller differen-

tierede normer giver væsentligt højere samfundsøkonomi-

ske omkostninger end målrettede afgifter og omsættelige

udvaskningsadgange. Dette, kombineret med risikoen for

meromkostninger på grund af ulovlig handel, bevirker, at

ensartede og differentierede normer ikke anbefales som

grundlag for den fremtidige regulering.

Fordelingen af de samfundsøkonomiske omkostninger mel-

lem bedrifter varierer mellem de undersøgte reguleringer.

De målrettede afgifter opkræver som den eneste af de un-

dersøgte reguleringer et afgiftsprovenu. Dette øger de pri-

vatøkonomiske omkostninger for de enkelte landmænd,

selvom denne regulering har de laveste samfundsøkono-

miske omkostninger. Dog kan man vælge at tilbageføre

provenuet til landbruget. I så fald er målrettede afgifter bil-

ligst for flest bedrifter. Der er således ingen modsætning

mellem at vælge en efficient regulering, der giver lave sam-

fundsøkonomiske omkostninger, og vælge den regulering,

der er billigst for flest landmænd.

Hvis man vælger at tilbageføre afgiftsprovenuet fra de mål-

rettede afgifter, bør tilbageførslens værdi ikke kunne påvir-

kes af den enkelte landmands produktionsbeslutning. En

sådan afkoblet tilbageførsel giver de bedste incitamenter til

at placere produktion, der udvasker meget kvælstof i de

områder, hvor kvælstoffets miljøpåvirkning er lavest. Så-

danne flytninger er ikke en del af den foretagne analyse,

men vil på sigt kunne reducere de årlige samfundsøkono-

miske omkostninger ved målrettede afgifter yderligere. Der

er i kapitlet skitseret en model for en afkoblet tilbageførsel,

hvor den enkelte bedrifts tilbageførsel afhænger af produk-

tionen

inden

den nye regulering bliver indført, men ikke kan

påvirkes af produktionsbeslutninger, der tages

efter

den nye

regulering er indført.

Regulering ved hjælp af målrettede afgifter har potentialet

til at sænke den administrative byrde for den enkelte land-

mand. Således er kravet om gødningsregnskaber ikke nød-

vendige for regulering ved hjælp af målrettede afgifter. Det

er dog usikkert, i hvor stort omfang den administrative byr-

Mest efficient

regulering også

billigst for flest

Tilbageførsel af

afgiftsprovenu

skal afkobles

Målrettede

afgifter øger ikke

administrativ

byrde …

I.6 Sammenfatning og anbefalinger

de vil kunne lettes, idet gældende EU-lovgivning kan nød-

vendiggøre en fortsat kontrol af gødningstilførslen.

… og er for

landmanden en

hektarafgift pr.

afgrøde

For den enkelte landmand er målrettede afgifter blot én fast

hektarafgift pr. afgrøde. Den enkelte landmand kan således

selv påvirke den samlede afgifts størrelse ved sit valg af

afgrøder samt ved at justere størrelsen af sit husdyrhold.

Hektarafgifterne varierer mellem bedrifter. Fastlæggelsen af

hektarafgifterne pr. afgrøde for den enkelte bedrift fastlæg-

ges ud fra bedriftens retention og reduktionsbehovet i del-

vandoplandet. Effekten på bedriftens økonomi af sådanne

dyrkningsafgifter er mindre kompliceret at beregne for den

enkelte landmand end normbaseret regulering, der kom-

pliceres af samspillet mellem gødningstilførsel, proteinind-

hold og udbytte.

Landbrugets kvælstofudledninger påvirker ikke kun kyst-

vandets miljøtilstand. Også grundvand samt følsomme na-

turområder belastes af landbrugets kvælstofudledninger.

Afskaffelsen af den hidtidige regulering og indførelsen af en

ny regulering, der er målrettet kystvandets miljøtilstand, kan

føre til lokale forringelser af f.eks. grundvandets kvalitet.

Dette vil medføre lokale indsatsbehov for ikke at forringe

grundvandets kvalitet. Lokale indsatsbehov kan reguleres

efter samme principper som målrettede afgifter. Der er ud-

ført illustrative beregninger af dette. Beregningseksempler-

ne illustrerer, at regulering ved hjælp af målrettede afgifter

er den samfundsmæssigt set mindst omkostningsfulde måde

at regulere efter flere indsatsbehov på, uden at reguleringens

kompleksitet øges for den enkelte landmand. Dette skyldes,

at to eller flere sæt af målrettede afgifter kan kombineres til

et enkelt sæt af dyrkningsafgifter.

Den enkelte landmand kan forventes at have den bedste

information om, hvilke midler til kvælstofreduktion der kan

betale sig på netop hans eller hendes bedrift. Dette taler for,

at alle virkemidler, som en bedrift har til rådighed for at

reducere kvælstofudledningen, indgår i det målrettede regu-

leringssystem. Det eksisterende generelle krav om efteraf-

grøder bør derfor ophæves, og al udlægning af efterafgrøder

bør indgå i den målrettede regulering. Brugen af de såkaldte

kollektive virkemidler, der inkluderer vådområder, mini-

Målrettede

afgifter kan kom-

binere indsats-

behov uden øget

kompleksitet

Alle virkemidler

bør indgå i den

målrettede

regulering

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

vådområder, skovrejsning m.m. bør også integreres i den

målrettede regulering. Der er i Fødevare- og landbrugspak-

ken ikke lagt op til en ophævelse af det generelle efteraf-

grødekrav. Ligeledes er der ikke lagt op til, at de kollektive

virkemidler integreres i den målrettede kvælstofregulering.

I Litteratur

Litteratur

De Økonomiske Råds formandskab (2015):

Økonomi og

Miljø 2015.

Eriksen, J., P.N. Jensen og B.H. Jacobsen (2014):

Virkemid-

ler til realisering af 2. generations vandplaner og målrettet

arealregulering.

DCA rapport nr. 052. DCA – Nationalt

Center for Fødevarer og Jordbrug. Aarhus Universitet.

Hasler, B., A. Dubgaard, J.M. Eberhardt, A. Koed, L. Mar-

tinsen, J. Nielsen, J. Støttrup og M. Wisz (2016):

Samfunds-

og sektorøkonomisk analyse af vandmiljøindsatsen i landdi-

striktsprogrammet (LDP) og fiskeriprogrammet (EHFF).

Videnskabelig rapport fra DCE – Nationalt Center for Miljø

og Energi nr. 214. Aarhus universitet.

Henriksen, P. (2012): Hvorfor er kvælstofudledning et pro-

blem i vandmiljøet? Kort beskrivelse af sammenhængen

mellem kvælstofudledning til vandmiljøet og natur- og mil-

jøeffekter. Notat fra DCE – Nationalt Center for Miljø og

Energi. Aarhus Universitet.

Højberg, A.L., J. Windolf, C.D. Børgesen, L. Troldborg, H.

Tornbjerg, G. Blicher-Mathiesen, B. Kronvang, H. Thodsen

og V. Ernstsen (2015):

National Kvælstofmodel. Oplands-

model til belastning og virkemidler.

Metode rapport. Revi-

deret udgave september 2015.

Jacobsen, B.H. (2012): Analyse af omkostningerne ved en

yderligere reduktion af N-tabet fra landbruget med 10.000

tons N. FOI Udredning 2012/26. Fødevareøkonomisk Insti-

tut, Københavns Universitet.

Jacobsen, B.H. (2014): Analyse af omkostningerne ved

scenarier for en yderligere reduktion af N-tabet fra landbru-

get i relation til Vandplan 2.0. IFRO-Udredning 2014/21.

Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns

Universitet.

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

Jacobsen, B.H. (2016): Analyse af omkostningerne ved

scenarier for en reduktion af N-tabet i relation til Fødevare-

og landbrugspakke 2015. IFRO Udredning 2016/09. Institut

for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns Universi-

tet.

Jensen, P.N., G. Blicher-Mathiesen, J. Rolighed, C.D. Bør-

gesen, J.E. Olesen, I.K. Thomsen, T. Kristensen, P. Søren-

sen og F.P. Vinther (2016a):

Revurdering af baseline.

Tek-

nisk rapport fra DCE – Nationalt Center for Miljø og Ener-

gi, nr. 67. Aarhus Universitet.

Jensen, P.N., S. Boutrup, J.R. Fredshavn, V.V. Nielsen,

L.M. Svendsen, G. Blicher-Mathiesen, H. Thodsen, L.S.

Johansson, J.W. Hansen, B. Nygaard, B. Søgaard, T.E.

Holm, T. Ellermann, L. Thorling og A.G. Holm (2016b):

Vandmiljø og Natur 2015. NOVANA. Tilstand og udvikling

– faglig sammenfatning.

Videnskabelig rapport fra DCE –

Nationalt Center for Miljø og Energi, nr. 211. Aarhus Uni-

versitet.

Jensen, J.D. (2017): Sektorøkonomiske beregninger for

landbruget vedrørende alternative modeller for kvælstofre-

gulering i landbruget. Baggrundsnotat. Institut for Fødeva-

re- og Ressourceøkonomi, Københavns Universitet.

Miljø- og Fødevareministeriet (2016): Svar på spørgsmål S

426, 12. januar 2016. Samme tabel som var grundlag i for-

handlingerne om Fødevare- og landbrugspakken.

Miljøstyrelsen (2014): Beskrivelse af de to modeller, som

afprøves i pilotprojektet. Notat. 27. maj 2014.

Styrelsen for Vand- og Naturforvaltning (2016a):

Vandom-

rådeplan 2015-2021 for Vandområdedistrikt Jylland og

Fyn.

Miljø og Fødevareministeriet.

Styrelsen for Vand- og Naturforvaltning (2016b):

Vandom-

rådeplan 2015-2021 for Vandområdedistrikt Sjælland.

Mil-

jø og Fødevareministeriet.

I Litteratur

Styrelsen for Vand- og Naturforvaltning (2016c):

Vandom-

rådeplan 2015-2021 for Vandområdedistrikt Bornholm.

Miljø og Fødevareministeriet.

Styrelsen for Vand- og Naturforvaltning (2016d):

Vandom-

rådeplan 2015-2021 for Internationalt Vandområdedistrikt.

Miljø og Fødevareministeriet.

Thodsen, H., J. Windolf, J. Rasmussen, J. Bøgestrand, S.E.

Larsen, H. Tornbjerg, N.B. Ovesen, A. Kjeldgaard og P.

Wiberg-Larsen (2016):

Vandløb 2015. NOVANA.

Viden-

skabelig rapport fra DCE – Nationalt Center for Miljø og

Energi, nr. 206. Aarhus Universitet.

Timmermann, K., A.C. Erichsen og J. Christensen (2016):

Beregning af målbelastninger svarende til vandrammedirek-

tivets fem tilstandsklasser. Notat fra DCE og DHI. 24. janu-

ar 2016.

Troldborg, L., C.D. Børgesen, H. Thodsen og P. van der

Keur (2016):

National Kvælstofmodel. Kvælstofpåvirkning

af grundvand.

De Nationale Geologiske Undersøgelser for

Danmark og Grønland og Aarhus Universitet.

Regulering af landbrugets kvælstofudledning. Økonomi og Miljø 2017

KAPITEL II

GRØNNE AFGIFTER OG EFFEKTIV

MILJØREGULERING

II.1 Indledning

Grønne afgifter

kan gavne miljøet

Rent vand, ren luft og en rig natur er vigtig for vores velvæ-

re. Grønne afgifter kan være en omkostningseffektiv måde

at sikre, at der tages de nødvendige miljøhensyn i forbindel-

se med produktion og forbrug.

Grønne afgifter udgør også en betydelig kilde til den offent-

lige sektors provenu i Danmark. Provenuet fra grønne afgif-

ter i forhold til BNP er således væsentlig højere i Danmark

end i vores nabolande og i resten af OECD. Den udbredte

brug af grønne afgifter gør det i princippet muligt, at miljø-

reguleringen i Danmark er tilrettelagt mere omkostningsef-

fektivt end i andre lande.

Det er en vigtig forudsætning for dette, at de grønne afgifter

er udformet hensigtsmæssigt. Afgiftsbetalingen bør være så

tæt knyttet til udledningen som muligt og alle udledere bør

betale en afgiftssats, der svarer til miljøomkostningen ved

deres udledning.

Der er imidlertid en række grønne afgifter i Danmark, som

ikke er udformet på denne måde. Der er således eksempler

på, at grønne afgiftssatser sættes væsentligt over, hvad mil-

jøhensyn tilsiger. Dette sker formodentlig ud fra provenu-

hensyn. Det er imidlertid ikke sikkert, at en højere grøn

afgift tilvejebringer provenu med færrest forvridninger.

Der er også eksempler på, at virksomheder fritages for en

grøn afgift eller har en væsentlig lavere afgiftssats end an-

dre udledere. Dette sker formentlig ud fra konkurrencehen-

syn, men sådanne fritagelser gør en grøn afgift mindre ef-

Højt provenu fra

grønne afgifter i

Danmark

Udformningen af

grønne afgifter er

vigtig

Nogle grønne

afgifter høje ud

fra hensyn til

provenu

Virksomheder

fritages ud fra

hensyn til

konkurrence

Kapitlet er færdigredigeret den 6. februar 2017.

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

fektiv og kan øge den samfundsøkonomiske omkostning

ved at nå en given miljømålsætning.

Regelregulering i

stedet for grønne

afgifter

Endelig er der mange områder, hvor miljømyndighederne

ikke anvender grønne afgifter. I stedet stilles f.eks. krav om

at bruge mindre forurenende teknologier eller der fastlæg-

ges normer for udledningen. Disse former for regelregule-

ring medfører ofte, at miljøindsatsen bliver mindre omkost-

ningseffektiv end med grønne afgifter. Det vil fordyre regu-

leringen. Derudover kan regelregulering også risikere at

forvride erhvervsstrukturen, således at forurenende virk-

somheder udgør en større del af økonomien.

Der kan være en række fordelingsmæssige eller praktiske

grunde til, at man anvender regelregulering frem for grønne

afgifter eller til, at man tager hensyn til provenu eller kon-

kurrence i udformningen af grønne afgifter. Som udgangs-

punkt vil dette gøre miljøindsatsen dyrere. Formålet med

kapitlet er at belyse de samfundsøkonomiske omkostninger

ved at tage disse hensyn. Der foretages således konkrete

beregninger, som skønner over de samfundsøkonomiske

omkostninger ved at tage hensyn til provenu eller ved at

fritage virksomheder ud fra konkurrencehensyn, når de

grønne afgifter fastlægges. Endvidere belyses forvridningen

af erhvervsstrukturen, som følger af at anvende regelregule-

ring i stedet for grønne afgifter.

Der gennemføres beregninger af omlægninger af afgiften på

el og vand, hvor der i begge tilfælde er fritagelser for nogle

virksomheder, og hvor afgiftsniveauerne i et vist omfang

synes at afspejle hensyn til provenu. Den forvridende effekt

af mange former for regelregulering på erhvervsstrukturen

illustreres ved en omlægning af reguleringen af landbrugets

udledning af ammoniak. Beregningseksemplerne er foreta-

get med den anvendte generelle ligevægtsmodel REFORM,

som er udviklet af DREAM, jf. Stephensen mfl. (2015).

Beregningerne illustrerer potentielle samfundsøkonomiske

gevinster ved at ændre de nuværende grønne afgifter og ved

at erstatte regelregulering med grønne afgifter. Det er imid-

lertid ikke hensigten med kapitlet at komme med et samlet

forslag til en grøn skattereform.

Formål med

kapitlet

Analyser og

afgrænsning

II.2 Grønne afgifter i Danmark

Grønne afgifter i

tidligere

miljørapporter

Grønne afgifter har tidligere været behandlet i miljørappor-

terne fra De Økonomiske Råds Formandskab. De økonomi-

ske Råds formandskab (2009) indeholdt således en omfat-

tende vurdering af indretningen af grønne afgifter i Dan-

mark. Derudover har der i mange af de efterfølgende miljø-

rapporter været forslag om indførelse af nye afgifter eller

ændringer i udformningen af nuværende grønne afgifter. I

dette kapitel samles der op på nogle af de tidligere policy-

anbefalinger ved at kvantificere effekterne af ændringer i

udvalgte grønne afgifter.

I det efterfølgende afsnit II.2 beskrives udviklingen i prove-

nuet fra grønne afgifter i Danmark. I afsnit II.3 beskrives de

generelle principper for, hvordan grønne afgifter bør udfor-

mes mest omkostningseffektivt. Her foretages også en

sammenligning af grønne afgifter og regelregulering. I af-

snit II.4 præsenteres den anvendte REFORM-model. I afsnit

II.5, II.6 og II.7 præsenteres beregningerne af forskellige

omlægninger af grønne afgifter. Sammenfatning og anbefa-

linger følger i det sidste afsnit.

Indholdet i

kapitlet

II.2 Grønne afgifter i Danmark

Afgrænsning af

grønne afgifter …

Grønne afgifter anvendes ofte som betegnelse for afgifter,

som er målrettet adfærdsændringer i forhold til produktion

eller forbrug, der skader miljøet. Grønne afgifter bidrager

dermed til at reducere den miljøbelastende adfærd og derved

til et bedre miljø. Det er imidlertid ikke kun direkte miljørela-

terede afgifter, der påvirker miljøet. I praksis vil alle skatter

og afgifter, der påvirker forbrug eller produktion, i større eller

mindre omfang have miljøeffekter.

Den præcise afgrænsning mellem “grønne” og “ikke-

grønne” afgifter er dermed ikke oplagt. Nogle afgifter, der

rubriceres som grønne, har således kun begrænset adfærds-

virkning i forhold til miljøet, hvorfor de formentlig er moti-

veret af andre hensyn end miljøhensyn, eksempelvis af øn-

sket om at rejse et provenu til statskassen. Et ret oplagt ek-

sempel er den høje danske registreringsafgift på biler. I det

følgende tages udgangspunkt i Danmarks Statistiks definiti-

on af miljørelaterede afgifter.

… er ikke oplagt

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

Består af energi-,

transport- og

miljøafgifter

Danmarks Statistik opdeler de grønne afgifter i tre kategori-

er: energiafgifter, transportafgifter og miljøafgifter. Energi-

afgifter består hovedsageligt af afgifter på benzin, elektrici-

tet og visse olieprodukter, mens transportafgifter overvejen-

de udgøres af registrerings- og ejerafgift på motorkøretøjer.

Miljøafgifter spænder over en bred pallette af afgifter fra

f.eks. afgiften på engangsservice til afgiften på udledning af

kuldioxid (CO

Udvikling siden 1990

Udgør 9 pct. af

det samlede

skatte- og

afgiftsprovenu

Grønne afgifter bidrager med en væsentlig andel af det sam-

lede provenu fra skatter og afgifter i Danmark. I 2015 ud-

gjorde grønne afgifter ca. 80 mia. kr. (inkl. PSO) af de sam-

lede skatter og afgifter på 933 mia. kr., svarende til omkring

9 pct. Siden 1990 har grønne afgifter udgjort mellem 7 og

11 pct. af det samlede skatte- og afgiftsprovenu.

Op gennem 1990’erne steg provenuet fra de grønne afgifter.

Dette førte til en stigning i det grønne skattetryk fra 3,2 pct.

i 1990 til 4,9 pct. i 1999, jf. figur II.1.

Stigningen var ho-

vedsagelig en konsekvens af en betydelig forøgelse af pro-

venuet fra energiafgifter.

Fra år 2000 og frem til finanskrisen i 2008 var det grønne

skattetryk svagt faldende. Det skyldtes bl.a. fastlåsningen af

en række afgifter, som led i skattestoppets nominalprincip

fra 2001. Fra finanskrisen og frem til i dag er det grønne

skattetryk faldet med omkring 0,7 pct.point., hvilket bl.a.

skyldes et fald i provenuet fra registreringsafgiften. Dette

fald kan tilskrives en konjunkturbetinget nedgang i bilsalget

og lavere registreringsafgift på mere miljøvenlige biler (bi-

ler der kører længere på literen). Den økonomiske afmat-

ning som følge af finanskrisen førte til fald i energiforbru-

get, men pga. stigninger i afgiftssatserne har dette ikke givet

udslag i provenuet fra energiafgifter, jf. Sekretariatet for

afgifts- og tilskudsanalysen på energiområdet (2016).

Stor stigning i

1990’erne

Konstant grønt

skattetryk i det

meste af 00’erne

Det grønne skattetryk opgøres som det samlede provenu fra

grønne skatter og afgifter relativt til BNP.

100

II.2 Grønne afgifter i Danmark

Figur II.1

Mia. kr.

140

120

100

1990

Grønne afgifter og grønt skattetryk i Dan-

mark

Pct.

Energiafgifter mv.

Miljøafgifter

Transportafgifter mv.

Grønt skattetryk (h.akse)

1995

2000

2005

2010

Anm.:

Kilde:

Afgifterne er opgjort i 2015-priser. Grønt skattetryk er opgjort

som det samlede provenu fra grønne afgifter relativt til BNP.

Danmarks Statistik, Statistikbanken.

Markant stigning

i miljøafgifterne i

midten af

1990’erne

Miljøafgifter udgjorde i 1990 en ubetydelig del af de samle-

de grønne afgifter i Danmark. Provenuet fra grønne afgifter

var således domineret af transport- og energiafgifter. Miljø-

afgifters andel steg dog fra midten af 1990’erne i forbindel-

se med en øget anvendelse af miljøafgifter, bl.a. blev afgif-

ten på ledningsført vand indført her.

I Danmark betaler husholdningerne den største andel af det

samlede grønne afgiftsprovenu. I 2015 udgjorde hushold-

ningernes andel således 56 pct., mens erhvervenes andel

udgjorde de resterende 44 pct., jf. tabel II.1. Sammenlignet

med 1995 er erhvervenes andel af det samlede provenu fra

grønne afgifter steget med godt 8 pct.point.

Husholdningerne

betaler den

største andel

101

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

Tabel II.1

Fordeling af grønne afgifter

1995

2015

--------- Pct. ---------

Husholdninger

Erhverv

Anm.:

Kilde:

Erhverv dækker over brancher og andre endelige anvendelser

end privatforbrug, som i denne sammenhæng primært er lager-

ændringer.

Danmarks Statistik, Statistikbanken.

Danmark har et

relativt højt grønt

skattetryk

De grønne afgifter vejer tungere i Danmark end i andre

OECD-lande. I dag har Danmark et grønt skattetryk på om-

kring 4 pct. af BNP, mens gennemsnittet for OECD-lande er

ca. 1,6 pct. I forhold til lande, vi ofte sammenligner os med,

ligger Danmark højere end både Sverige, Norge og Tysk-

land, der alle har et grønt skattetryk på omkring 2 pct. af

BNP, jf. figur II.2.

Figur II.2

Pct.

Grønt skattetryk

Danmark

Sverige

OECD

Norge

Tyskland

1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Anm.:

Kilde:

Grønt skattetryk er opgjort som det samlede provenu fra grønne

afgifter relativt til BNP. Det grønne skattetryk for Danmark af-

viger fra figur II.1 pga. forskelle i afgrænsningen af grønne af-

gifter.

OECD.

102

II.3 Teori og principper

Hensyn til miljø

eller provenu

At det grønne skattetryk er højere i Danmark end i andre

lande, kan skyldes en mere omfattende miljøregulering

og/eller, at reguleringen i Danmark i højere grad er afgifts-

baseret. Forklaringen kan også være, at f.eks. provenuhen-

syn spiller en større rolle i Danmark end i andre lande.

II.3 Teori og principper

I dette afsnit gives en teoretisk belysning af, hvordan afgif-

ter kan anvendes til regulering af miljøbelastende udlednin-

ger, herunder de samfundsøkonomiske forvridningsomkost-

ninger der følger af at tage hensyn til bl.a. provenuskabelse,

indkomstfordeling og bestemte virksomheder eller sektorers

konkurrencevilkår ved fastlæggelsen af grønne afgifter.

Grønne afgifter

Forurening

påvirker andre

end udlederen

Husholdningers forbrug og virksomheders produktion kan

have afledte negative effekter på miljøet. Sådanne effekter

kaldes eksternaliteter, da de påvirker andre end dem, der

forurener. Luftforurening er et konkret eksempel på en eks-

ternalitet, hvor de relaterede negative helbredseffekter

rammer samfundet som helhed og ikke kun dem, der udle-

der de forurenende stoffer.

Eksternaliteter er udtryk for markedsfejl, idet forbrugere og

virksomheder ikke tager højde for de omkostninger, der

påføres andre. Eksternaliteter kan betragtes som en ikke-

prissat del af omkostningen ved forbrug eller produktion.

Det betyder, at de samlede samfundsøkonomiske omkost-

ninger ikke afspejles i markedspriserne.

Forbrugere og virksomheder har således ikke et privatøko-

nomisk incitament til at reducere miljøeksternaliteter, når de

forbruger og producerer. Dette leder til mere forurening

end, hvad der er samfundsøkonomisk optimalt.

Eksternaliteter er

markedsfejl …

… som fører til

mere forurening

…

Beskrivelsen i dette afsnit bygger især på Williams (2016), Mirr-

lees mfl. (2011) og Fullerton mfl. (2008).

103

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

… og påvirker

sektorsammen-

sætningen

Hvis forurenende virksomheder ikke betaler for de omkost-

ninger, som deres udledning påfører samfundet, sker der

reelt en subsidiering af de pågældende virksomheders pro-

duktion. Det fører til en sektorsammensætning, hvor forure-

nende sektorer har en relativt større produktion og dermed

udgør en større andel af økonomien.

Miljøeksternaliteter kan eksempelvis korrigeres ved at læg-

ge grønne afgifter på udledning af forurenende stoffer.

Grønne afgifter gør, at det bliver dyrere at producere og

købe varer, som leder til forurening. Herved gives forbruge-

re og virksomheder et økonomisk incitament til at tage høj-

de for de miljøeksternaliteter, som deres produktion og for-

brug medfører. Pålægges grønne afgifter, vil virksomheder-

nes privatøkonomiske omkostninger i højere grad svare til

det samfundsøkonomisk optimale. Derved fjernes den for-

vridning, der opstår, når virksomheder kan forurene gratis,

jf. boks II.1.

Grønne afgifter bør afspejle den miljømæssige omkostning

ved udledning af forurenende stoffer, dvs. afgiftssatsen skal

svare til den marginale eksterne skadesomkostning.

Afgif-

ten bør i princippet lægges på selve udledningen af forure-

ning. I praksis kan det være svært at måle de faktiske udled-

ninger, og grønne afgifter lægges derfor ofte på input eller

output, som er tæt relateret til udledningen. Et eksempel er

-afgiften, som er lagt på købet af fossile brændsler.

I dansk og international miljøpolitik arbejder man ofte med

målsætninger for reduktion af udledninger eller miljøtil-

stand. Grønne afgifter kan her bruges som instrument til at

opnå en ønsket reduktion i udledningen. I praksis kan det

dog være nødvendigt løbende at justere afgiftssatsen, så den

givne målsætning overholdes, når forudsætningerne ændres,

eksempelvis som følge af stigende efterspørgsel, ændrede

priser eller teknologisk udvikling.

Markedsfejl kan

korrigeres ved

hjælp af grønne

afgifter

Grønne afgifter

bør afspejle

miljøomkostning

Afgifter er

instrument til at

nå en målsætning

Grønne afgifter blev første gang foreslået af Pigou (1920) og

kaldes derfor også for Pigou-afgifter. Hvis der er flere miljø-

eksternaliteter, bør der pålægges en afgift på hver af de forure-

nende aktiviteter. Afgiftens størrelse bør også i det tilfælde svare

til de marginale skadesomkostninger.

104

II.3 Teori og principper

Kan påvirke

indkomst-

fordeling

Når der indføres en grøn afgift, vil det typisk påvirke ind-

komstfordeling og erhvervsstruktur. I praksis kan der derfor

være nogle indkomstgrupper eller erhverv, der umiddelbart

påvirkes negativt, selvom der fremkommer en samfunds-

økonomisk gevinst. Dette er nærmere beskrevet senere i

afsnittet.

Formålet med grønne afgifter er at korrigere for en mar-

kedsfejl, men samtidig opnås et provenu, der tilfalder den

offentlige sektor. Så længe afgifterne på forurenende aktivi-

teter ikke sættes højere end de marginale skadesomkostnin-

ger, vil dette provenu tilvejebringes samtidig med, at der

opnås en samfundsøkonomisk effektivitetsgevinst. Herved

adskiller grønne afgifter sig fra flere andre skatter og afgif-

ter, som alene er pålagt for at skaffe et provenu.

Tilvejebringer

provenu

105

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

Boks II.1

Korrektion af markedsfejl som følge af eksternaliteter

I det følgende illustreres grønne afgifters virkning på forbrugernes forbrugsbe-

slutning, og hvordan en grøn afgift leder til en samlet samfundsøkonomisk ge-

vinst, når afgiftssatsen er sat korrekt. Endvidere vises det, at en for høj grøn afgift

kan lede til en samfundsøkonomisk omkostning.

Antag, at der på et marked for et forurenende gode er fuldkommen konkurrence,

således at markedsprisen afspejler de marginale produktionsomkostninger. For-

bruget af det forurenende gode er i udgangspunktet ikke reguleret. Det betyder, at

forbrugernes efterspørgsel alene fastsættes ud fra de privatøkonomiske omkost-

ninger (P

), hvilket fører til et forbrug på Q

, som vist i venstre del af figur A. På-

lægges forbruget af det forurenende gode en afgift (t

), som svarer til den margi-

nale eksterne miljøomkostning, vil prisen stige til P

. P

afspejler de samlede sam-

fundsøkonomiske omkostninger. Afgiften vil således gennem markedsmekanis-

mer sænke forbruget fra Q

til Q

, og dermed også reducere den afledte miljøbe-

lastning. I figur A er det antaget, at den eksterne miljøomkostning pr. mængdeen-

hed er konstant. Den samlede miljøgevinst er derfor arealet af den grønne firkant i

figur A, ved reduktionen i forbruget fra Q

til Q

, idet

svarer til de marginale

eksterne miljøomkostninger.

Figur A – Effekten af en afgiftsstigning på dødvægtstab og miljøgevinst

Pris

Optimal afgift

Efterspørgsel

Pris

For høj afgift

Efterspørgsel

Udbud (med afgift)

Udbud (uden afgift)

Udbud (med højere afgift)

Udbud (uden afgift)

Mængde

Grønne afgifter er generelt forbundet med to modsatrettede effekter. Den første

effekt er gevinsten ved forbedret miljø, som følge af reduceret forbrug af det foru-

renende gode. Den anden effekt er tab af nytte for forbrugerne, idet forbruger-

overskuddet reduceres. Dette tab betegnes som et dødvægtstab og svarer til arealet

af den skraverede trekant i figuren. Dødvægtstabet omtales også som et forvrid-

ningstab og opstår, fordi forbrugerne ændrer deres forbrugssammensætning, som

følge af afgiftspålæggelsen. Herved forvrides deres adfærd. Det ses, at miljøge-

vinsten (firkanten) er større end dødvægtstabet (trekanten), når afgiften er lig den

marginale eksterne omkostning (venstre side af figur A).

106

II.3 Teori og principper

Boks II.1

Korrektion af markedsfejl som følge af eksternaliteter, fortsat

Sættes afgiften højere end den marginale eksterne omkostning, kan nettogevinsten

blive nul eller sågar negativ. Både miljøgevinsten og dødvægtstabet øges, når af-

giften øges. Generelt gælder det, at en stigning i afgiften vil føre til, at dødvægts-

tabet stiger mere end miljøgevinsten, jf. bl.a. Gruber (2011) og Nechyba (2010).

Dette fremgår også i det viste eksempel i figur A.

I højre del af figur A er afgiften (t

) fordoblet relativt til den venstre del, og afgif-

ten er dermed sat højere, end det er miljømæssigt optimalt. Den højere afgift øger

miljøgevinsten (det grønne areal) proportionalt, mens dødvægtstabet i det konkre-

te eksempel bliver fire gange større (det skraverede område). Miljøgevinsten og

dødvægtstabet er i eksemplet nu lige store svarende til, at den samfundsøkonomi-

ske gevinst ved afgiften netop er forsvundet. For afgifter højere end t

vil den

samlede gevinst være negativ.

I figur A er provenuet fra grønne afgifter givet ved henholdsvis t

×Q

og t

×Q

. I

det viste eksempel er provenuet størst i figuren til højre, hvor den samfundsøko-

nomiske gevinst er mindst (nul). Dette illustrerer, at sættes afgiften højere, end det

er miljømæssigt velbegrundet kan man godt opnå et større provenu, men det vil

være forbundet med et samfundsøkonomisk tab (i forhold til den optimale afgift).

Andre hensyn end miljø?

Bør afgiftssatsen

afvige fra skades-

omkostningen?

Grønne afgifter kan afvige fra den marginale skadesom-

kostning ud fra andre hensyn end miljøbelastning. Sådanne

hensyn er bl.a.:

•

Tilvejebringelse af provenu

Konkurrencehensyn i form af lavere grønne afgifter

for virksomheder

Fordelingshensyn i forhold til forurenende og ikke-

forurenende virksomheder, og mellem forskellige

dele af befolkningen

I det følgende gennemgås disse hensyn, og det vurderes, om

det er hensigtsmæssigt at afvige fra princippet om, at en

grøn afgift skal afspejle den marginale skadesomkostning

for alle udledere. Gennemgangen viser, at det vil være for-

bundet med samfundsøkonomiske forvridningsomkostnin-

107

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

ger at tage hensyn til provenuskabelse, konkurrencevilkår

eller fordeling. Det er derfor vigtigt at være opmærksom på

de samfundsøkonomiske omkostninger, der følger af at tage

disse hensyn, når miljøreguleringen tilrettelægges. I den

forbindelsen skal det overvejes dels, om dette er omkost-

ningerne værd og dels, om omkostninger kan reduceres, ved

at disse hensyn varetages på anden vis f.eks. gennem ind-

komstskatten.

Tilvejebringelsen af provenu

Højere afgiftssats

øger provenu,

men også

forvridning

Sættes afgiftssatsen højere end de marginale skadesomkost-

ninger, vil det være muligt at tilvejebringe yderligere pro-

venu gennem opkrævningen af grønne afgifter. Det centrale

spørgsmål er, om det samme provenu kan tilvejebringes

gennem andre instrumenter med lavere forvridningsom-

kostninger til følge.

Forvridningsomkostningerne ved at opkræve et givet prove-

nu er som udgangspunkt mindre, jo bredere skattebase pro-

venuet opkræves af.

Det skyldes, at incitamenterne til at

substituere forbruget over mod ikke-afgiftsbelagte varer er

mindre med en lav afgiftssats, ligesom substitutionsmulig-

hederne er mindre, når mange varer er afgiftsbelagt (bred

skattebase), jf. f.eks. Gruber (2011). Grønne afgifter pålæg-

ges ofte relativt smalle skattebaser sammenlignet med

moms og indkomstskat, der typisk regnes for at være nogle

af de bredeste skattebaser.

Indkomstskatten forvrider ligeledes færre led af de økono-

miske beslutninger, idet den alene forvrider arbejdsudbud-

det. Til sammenligning forvrider afgifter, der er pålagt for-

brugsgoder og inputfaktorer, både arbejdsudbuddet og for-

brugssammensætningen hos husholdninger og valget af

produktionsinput i virksomhederne. Afgifter på et forbrugs-

gode fører således både til, at forbrugerne substituerer over

mod forbrug af andre varer og til, at arbejdsudbuddet redu-

Bredden af en skattebase afhænger af størrelsen af det potentielle

skattegrundlag. For eksempel er moms en bred skattebase, da den

er pålagt næsten alle varer og tjenesteydelser. Omvendt er punkt-

afgifter som oftest smalle skattebaser, da de kun er pålagt enkelte

varer.

Brede skattebaser

er vigtige ift.

tilvejebringelse af

provenu

Indkomstskat

forvrider i færre

led

108

II.3 Teori og principper

ceres, fordi et højere prisniveau påvirker reallønnen nega-

tivt.

Oprindeligt

argument for

højere afgiftssats

…

I 1990’erne blev der i den økonomiske litteratur argumente-

ret for at sætte satsen på grønne afgifter

højere

end den

marginale skadesomkostning. Provenuet fra den grønne

afgift kunne så anvendes til at reducere andre mere forvri-

dende skatter, hvorved de samlede forvridningsomkostnin-

ger i økonomien skulle blive reduceret. Dette omtales i litte-

raturen som “dobbelt dividende”, da grønne afgifter kunne

give gevinster i forhold til både forbedret miljø og mindre

forvridning i skattesystemet.

Sidenhen er der argumenteret for at sætte afgiftssatsen

lave-

end de marginale skadesomkostninger. Argumentet byg-

gende på en forventning om, at merprovenuet fra grønne

afgifter var mere forvridende end f.eks. opkrævning via en

bred indkomstskat.

Det skyldes dels, at grønne afgifter er

punktafgifter og derfor ofte opkræves af en relativ smal

skattebase og dels, at de forvrider i flere led end en ind-

komstskat, jf. diskussionen ovenfor.

I dag peger den økonomiske litteratur på, at det generelt er

svært at vurdere, om grønne afgifter, der afviger fra miljø-

omkostningerne, er mere eller mindre forvridende end andre

skatter og afgifter, jf. f.eks. Williams (2016). Endvidere er

andre skatter og afgifter i betydelig grad fastsat under hen-

syn til deres fordelingseffekter. Selvom der kunne opnås en

effektivitetsgevinst ved at øge en grøn afgift og reducere en

anden skat, kan denne skat i udgangspunktet være fastsat

under hensyn til dens fordelingseffekter, hvorfor det er for-

bundet med et velfærdstab at afvige herfra, jf. Kaplow

(2004) og Kreiner og Verdelin (2012). Et naturligt ud-

gangspunkt for afgiftssatsen er derfor de marginale skades-

omkostninger.

… sidenhen for

lavere afgiftssats

…

… men bør svare

til omkostning

ved

miljøbelastning

Der argumenteredes således for, at den “dobbelt dividende” er

negativ, jf. bl.a. Bovenberg og Goulder (2002).

109

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

Konkurrencehensyn

Afgiftsfritagelse

forbedrer de

fritagne

virksomheders

konkurrence-

vilkår …

Grønne afgifter, der pålægges forurenende virksomheder,

øger produktionsomkostningerne og forringer derved de

berørte virksomheders konkurrencevilkår. For at tilgodese

forurenende virksomheder, fritages de nogle gange helt eller

delvist for grønne afgifter. Det indebærer, at virksomheder-

ne ikke betaler for de samlede samfundsøkonomiske om-

kostninger ved deres produktion. Herved forbedres de foru-

renende virksomheders konkurrencevilkår.

Fritages forurenende virksomheder fra at betale grønne afgif-

ter, vil de ikke have incitament til at begrænse deres udled-

ninger. Samtidig bliver deres omkostninger reduceret. Det

medfører, at de forurenende virksomheders produktion og

den samlede miljøbelastning øges. Når produktionen øges i

forurenende virksomheder, vil det lægge beslag på ressourcer

fra andre dele af økonomien, og derfor blive modsvaret af

mindre produktion i andre sektorer. Der sker således en for-

skydning af produktionen mod forurenende virksomheder,

der er fritaget for grønne afgifter og væk fra virksomheder,

der ikke forurener, eller som er afgiftsregulerede.

Hvis der er tale om en udledning, som er underlagt en fast

miljøøkonomisk målsætning, vil afgiftsfritagelse for virksom-

heder indebære, at husholdninger skal stå for hele den reduk-

tion i udledningen, der er nødvendig for at nå målsætningen.

Det indebærer, at husholdningerne opkræves en højere afgifts-

sats, sammenlignet med en situation hvor husholdninger og

virksomheder er underlagt samme afgiftsregulering. Da det er

mere forvridende at have en høj afgift på en mindre skattebase

end en lavere afgift på en større skattebase, vil virksomheder-

nes afgiftsfritagelse være forbundet med højere samfundsøko-

nomiske omkostninger end ved ens afgiftsbetaling.

Fritagelse fra grønne afgifter svarer således til at give selek-

tiv erhvervsstøtte til virksomheder, ud fra hvor meget de

forurener. Konsekvensen heraf er en forvridning af sektor-

sammensætningen, hvor de afgiftsfritagede, forurenende

erhverv er for store, og de øvrige sektorer er for små i for-

hold til det samfundsøkonomisk optimale, jf. f.eks. Ekins

(1999) og Holland (2009).

… men belaster

resten af

økonomien

Dyrere at nå et

miljømål

Fritagelse svarer

til erhvervsstøtte

…

110

II.3 Teori og principper

… og påvirker

velfærden

Som udgangspunkt vil afgiftsfritagelse øge de samfunds-

økonomiske omkostninger ved at opnå miljømål, eller føre

til øget forurening, som påvirker den samlede velfærd nega-

tivt. Der argumenteres nogen gange for, at virksomheder

udledninger ikke skal reguleres gennem afgifter, når forure-

ningen er grænseoverskridende. Denne problemstilling be-

lyses senere i afsnittet.

Fordelingshensyn

Grønne afgifter

har fordelings-

effekter

Opkrævning af grønne afgifter kan have uønskede forde-

lingsvirkninger. Det kan være i forhold til den personlige

indkomstfordeling eller mere specifikt i forhold til de kon-

krete virksomheder eller borgere, der pålægges at betale

afgiften. Eksempelvis fører registreringsafgiften til en om-

fordeling mellem bilejere, og dem der benytter anden trans-

port.

Hvis de fordelingsmæssige konsekvenser af en grøn afgift

betalt af virksomheder er uønskede, kan disse bl.a. modvir-

kes ved at tilbageføre provenuet til de berørte virksomheder.

Tilbageførsel af provenuet bør ske, så der ikke gives incita-

menter til at virksomhederne ændrer adfærd i kraft af tilba-

geførslen. Tilbageførslen bør således ske afkoblet fra pro-

duktionens størrelse og andre forhold, som modtageren kan

påvirke. Det sikrer, at de afgiftsramte virksomheder stadig

har et incitament til at reducere deres udledninger, og at der

ikke gives incitamenter, der forvrider økonomiens sektor-

sammensætning.

For forbrugere vil grønne afgifter, i lighed med andre for-

brugsskatter, tit være regressive, jf. De Økonomiske Råds

formandskab (2008). Det skyldes, at lavtlønnede bruger en

større andel af deres indkomst på basale goder end højtløn-

nede. Uønskede fordelingseffekter kan modvirkes enten

gennem indkomstskattesystemet eller gennem tilbageførsel

til udvalgte befolkningsgrupper. En eventuel tilbageførsel

bør, analogt til tilbageføring til erhvervene, ske afkoblet, så

tilbageførslen ikke har forvridende adfærdsvirkninger. Et

eksempel på en afkoblet tilbageførsel er den såkaldte grønne

check, der giver et bundfradrag i indkomstskatten.

Afkobling vigtig,

hvis provenu skal

tilbageføres til

virksomheder

Effekt på

indkomst-

fordeling kan

modvirkes

111

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

Også fordelings-

effekter af

gevinsterne ved

regulering

Der kan også være fordelingseffekter af gevinsterne ved

miljøregulering. Typisk tillægger højindkomstgrupper mil-

jøforbedringer en højere værdi end lavindkomstgrupper,

hvilket betyder, at højindkomstgrupper som udgangspunkt

får en større gevinst ved forbedret miljø, jf. Kristrom og

Riera (1996). Det trækker dog i modsat retning, at højind-

komstgrupper i højere grad bosætter sig i områder med et

godt miljø. Eksempelvis er huse tæt på motorveje ofte billi-

gere, fordi det er forbundet med både forurenings- og støj-

gener at bo i disse områder. Forbedringer i miljøet i form af

eksempelvis partikelfiltre og katalysatorer på motorkøretø-

jer vil dermed i højere grad kunne komme lavindkomst-

grupperne til gode.

Regelregulering

er udbredt

På trods af at afgifter er blevet et mere anvendt styringsin-

strument i den dansk miljøpolitik, så er regelregulering sta-

dig meget udbredt. Regelregulering er bl.a. standarder og

teknologikrav til produktionen eller normer for produktio-

nens resulterende udledninger. Et eksempel på regelregule-

ring er bl.a. påbud om overdækning af gylletanke i landbru-

get, som reducerer udledningen af ammoniak.

Formålet med regelregulering er at sikre, at den forurening,

der udledes pr. produceret enhed, reduceres. Men i alminde-

lighed er det hensigten, at disse regler ikke skal forhindre

udvidelser af den eksisterende produktion eller etablering af

nye virksomheder. Virksomheder underlagt regelregulering

får således typisk lov til at udlede mere, hvis de øger deres

produktion, blot kravene fortsat overholdes (ligesom afgif-

ter).

Under regelregulering betaler de forurenende virksomheder

for implementeringen af udledningsreducerende tiltag (så-

som overdækning af gylletanke), således at de forskellige

teknologikrav opfyldes. Under afgiftsregulering er virksom-

hedens direkte produktionsomkostninger forøget tilsvaren-

de, da afgiften giver virksomheden et incitament til selv at

implementere lignende tiltag. Men herudover skal der beta-

les afgift af den udledte mængde af forurenende stoffer

(svarende til de marginale miljøomkostninger).

Regelregulering

forhindrer ikke

mere produktion

Lignende tiltag,

men ingen

betaling for

udledning

112

II.3 Teori og principper

Mindre

incitament til at

reducere

produktionen

De samlede produktionsomkostninger bliver som udgangs-

punkt mindre under regelregulering. Sammenlignet med

afgiftsregulering fører det til en større produktion i den for-

urenende sektor og dermed også øget udledning. Den mang-

lende betaling af den miljømæssige omkostning betyder, at

produktion i forurenende sektorer underlagt regelregulering

indirekte subsidieres, sammenlignet med sektorer der enten

er afgiftsreguleret eller ikke forurener. Derved forvrides

erhvervsstrukturen mod mere forurenende sektorer. Regel-

regulering er således forbundet med en samfundsøkonomisk

meromkostning.

Regelregulering er også et mindre omkostningseffektivt

instrument end grønne afgifter. Omkostningerne ved at re-

ducere udledninger varierer ofte mellem forskellige forbru-

gere og producenter. For at et reguleringsinstrument er om-

kostningseffektivt, kræves det, at instrumentet giver fleksi-

bilitet til, at udledningerne reduceres, hvor det er billigst.

Afgifter har denne egenskab, hvis disse kan pålægges direk-

te på udledningen. Det skyldes, at en afgift sikrer samme

marginale omkostning ved udledning fra alle udledere. Til

sammenligning er regelregulering sjældent omkostningsef-

fektiv, idet alle producenterne typisk er pålagt samme re-

duktionskrav. Det betyder, at nogle producenter skal foreta-

ge meget dyre reduktioner, mens det for andre producenter

vil være billigt at reducere udledningen yderligere.

Grænseoverskridende forurening

Afgifter virker

dårligt ved

lækage

Under visse omstændigheder kan nogle former for regule-

ring vise sig at være bedre egnet end afgifter. Det kan f.eks.

være tilfældet, hvis forureningen er grænseoverskridende

(f.eks. luftforurening). Når et område, der er underlagt mil-

jøregulering, ikke er geografisk sammenfaldende med det

område, der rammes af miljøskader, kan der opstå såkaldte

lækageproblemer. Beskattes udledning i ét område, er der

risiko for, at den relaterede produktion og dermed også ud-

ledningen flytter til et andet område, der ikke er omfattet af

regulering. Dette betegnes som “lækage”.

Regelregulering

er også mindre

omkostnings-

effektiv

113

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

Internationale

aftaler er den

bedste regulering

Den bedste løsning til at imødegå lækageproblemet er inter-

nationale forpligtende aftaler. Anvendes afgifter til at over-

holde aftalens målsætninger, vil det ikke umiddelbart føre

til lækage, hvis omkringliggende lande også har tilsluttet sig

aftalen. Kan en international aftale ikke indgås med alle

lande, kan der opstå lækage problemer. For at modvirke

dette har det været foreslået at supplere grønne afgifter med

told på forurenende varer fra lande, som står udenfor afta-

len. Dette vil mindske fordelen ved at stå udenfor en aftale

og dermed adressere et af hovedproblemerne i forhold til

lækage, jf. Hoel (1996).

Er regulering via internationale aftaler ikke mulig, og øn-

sker et land at begrænse sin udledning af grænseoverskri-

dende forurening, uden at det fører til omfattende lækage,

argumenterer Holland (2009) for, at regelregulering kan

være at foretrække frem for grønne afgifter. Det skyldes, at

regelregulering reducerer udledningen pr. produceret enhed

ligesom afgifter, men i forhold til en afgift giver regelregu-

lering et mindre incitament til at reducere den indenlandske

produktion og flytte den til udlandet. Kombineres regelregu-

lering med en afgift på indenlandsk forbrug, kan man opnå

den ønskelige effekt på den forurenende produktion, uden

det fører til lækage. Det skyldes, at forbrugsafgiften pålæg-

ges indenlandsk såvel som udenlandsk producerede varer,

og det vil derfor ikke være en fordel for virksomheder at

flytte deres produktion til udlandet.

Opsummering

Grønne afgifter

er et godt

instrument

Grønne afgifter kan sikre en omkostningseffektiv regulering

af miljøeksternaliteter, hvis afgiften svarer til miljøbelast-

ningen og opkræves, så den er tæt korreleret med udlednin-

gen.

Hvis grønne afgifter indrettes, så der tages hensyn til f.eks.

provenuskabelse gennem høje afgifter eller forurenende

virksomheders konkurrencevilkår gennem afgiftsfritagelse,

vil det som udgangspunkt medføre forøgede forvridnings-

omkostninger.

Ved lækage kan

standarder være

en bedre

regulering

Andre hensyn

end miljø øger

omkostninger

114

II.4 Metode og modelgrundlag

Regelregulering

svarer til delvis

afgiftsfritagelse

Regelregulering kan ligesom afgifter reducere udledningen

pr. produceret enhed fra den enkelte virksomhed, men frita-

ger virksomheder for at betale for den miljøbelastning, de-

res produktion medfører. Dermed subsidieres produktionen

fra de regelregulerede virksomheder i forhold til virksom-

heder, som ikke forurener, og virksomheder som er under-

lagt afgiftsregulering. Det indebærer forvredne incitamen-

ter, der kan fører til, at den forurenende produktion vil ud-

gøre en større andel af økonomien.

II.4 Metode og modelgrundlag

Analyser

foretages på

REFORM-

modellen

De efterfølgende afsnit indeholder en række illustrative

beregninger af omkostningerne ved at afvige fra principper-

ne om optimal udformning af grønne afgifter. Beregninger-

ne er baseret på REFORM-modellen. REFORM er en så-

kaldt anvendt generel ligevægtsmodel, der er udviklet af

modelgruppen DREAM, jf. boks II.2.

REFORM indeholder 73 produktionssektorer. Produktions-

sektorerne anvender kapital, materiale, arbejdskraft og

energi, hvor energi er opdelt på olie, gas, fjernvarme og el.

Disse energityper indgår også i forbrugernes efterspørgsels-

funktion. Således er det muligt at vurdere, hvordan energi-

sammensætningen påvirkes, når der ændres i afgiftssatserne

på de forskellige energityper.

Ved at benytte en generel ligevægtsmodel til at undersøge

ændringen af en grøn afgift, belyses såvel virkningen på de

direkte berørte sektorer, som de indirekte virkninger på

resten af økonomien. Således undersøges både ændringer i

produktions- og forbrugsstrukturen, ligesom det er muligt at

vurdere, hvordan en række centrale makroøkonomiske stør-

relser, såsom BVT, beskæftigelse og eksport påvirkes.

REFORM er en

multisektormodel

med flere

energiformer

Undersøger

påvirkningen på

hele økonomien

115

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

Boks II.2

Beskrivelse af REFORM

Til de præsenterede beregninger anvendes DREAM-gruppens anvendte generelle

ligevægtsmodel REFORM, som er beskrevet i Stephensen mfl. (2015). REFORM

er en statisk-komparativ multisektormodel for en lille åben økonomi. Modellen er

kalibreret til at afspejle dansk økonomi i et konjunkturrenset basisår, der primært

tager udgangspunkt i år 2006. Den primære datakilde er input/output-tabellen fra

Danmarks Statistiks nationalregnskab.

Produktionsstruktur

Modellen indeholder 73 produktionssektorer, der hver især anvender input i form

af bygningskapital, maskinkapital, materialer (fra andre sektorer eller udlandet),

energi samt arbejdskraft. Efterspørgslen efter produktionsfaktorerne er udledt fra

en nestet CES-produktionsfunktion i et såkaldt KELBM-aggregat. Hver sektor

producerer forbrugsgoder til husholdninger, eksport og materialeinput i den øvri-

ge produktion.

Virksomheder, husholdninger og offentlig sektor

Virksomhederne antages at være profitmaksimerende og indretter deres produkti-

on, så omkostningerne minimeres. Virksomhederne i de forskellige erhverv agerer

under monopolistisk konkurrence. Således er der markedsdominans i nogle sekto-

rer, hvor den omkostningsbestemte pris ikke er lig den faktiske varepris. Den fak-

tiske pris er dermed en markup ovenpå omkostningerne. Disse markup er kalibre-

ret med udgangspunkt i nationalregnskabet og er eksogene i modellen.

Der findes to typer af nyttemaksimerende husholdninger i modellen: Beskæftige-

de og ikke-beskæftigede. Beskæftigede har nytte af forbrug og fritid. Arbejdsud-

buddet bliver dermed afhængigt af reallønnen. Ikke-beskæftigede har kun nytte af

forbrug. Forbrugerne modtager løn, offentlige transfereringer samt afkast på deres

aktiver. Forbrugernes efterspørgsel er bestemt i et nestet CES-forbrugssystem.

Der anvendes en additiv nyttefunktion, hvor der opnås nytte af forbrug og fritid.

Arbejdsudbudselasticiteten med hensyn til lønnen efter skat er lig 0,1. Der udby-

des én type arbejdskraft af husholdningerne på et fleksibelt arbejdsmarked, hvor

reallønnen tilpasser sig, så ledigheden ligger på et fast strukturelt niveau, svarende

til 4 pct. af arbejdsstyrken. De beskæftigede vælger, hvor mange timer de vil ar-

bejde. I analyserne omregnes ændringer i timebeskæftigelsen til ændring i antal

fuldtidsbeskæftigede.

116

II.4 Metode og modelgrundlag

Boks II.2

Beskrivelse af REFORM, fortsat

Udland

Samhandlen med udlandet sker under de såkaldte Armington-forudsætninger,

hvormed det antages, at der i den indenlandske anvendelse af varer er imperfekt

substitution mellem importerede og indenlandsk producerede varer. På de danske

eksportmarkeder skelner efterspørgerne også mellem danske og udenlandske va-

rer. Eksportpriselasticiteten sat til 5 for alle erhverv. Importpriselasticiteten er på

1,25 for alle erhverv.

Ækvivalerede variation

De samfundsøkonomiske omkostninger af den ændrede regulering opgøres som

den såkaldt ækvivalerede variation (EV). Den ækvivalerede variation angiver det

beløb, som forbrugerne skal modtage/afgive for at være lige så godt stillet som i

udgangspunktet. I præsentationen af resultaterne indgår dette som et velfærdsmål

for økonomien. I modellen er det ikke muligt at tage højde for, at et tiltag kan føre

til en ændret fordelingsprofil. Hvis en samfundsplanlægger tillægger den givne

fordelingsprofil en værdi, vil det fører til et velfærdstab, hvis der afviges fra den-

ne fordeling. Dette er ikke medtaget i det anvendte velfærdsmål, som alene tager

højde for ressourcemæssig efficiens. Desuden indgår eventuelle miljøeffekter ikke

i de samfundsøkonomiske velfærdseffekter.

Modellen indeholder en afgiftsstruktur bestående af 19 forskellige afgifter og fire

subsidier. Afgiftssatserne er kalibreret til at ramme afgiftsprovenuet i 2011, som

er det senest tilgængelige år, hvor afgifterne er sektoropdelte. Afgifterne antages

at være værdiafgifter og afgiftssystemet består af afgiftsmatricer, der er knyttet til

hver celle i input/output-systemet. Afgiftssystemet er udvidet i forhold til det, der

er beskrevet i Stephensen mfl. (2015). Der er også foretaget andre justeringer i

modellen. Disse er beskrevet i et dokumentationsnotat, som findes på De Økono-

miske Råds hjemmeside.

Det skal understreges, at der er tale om komplekse modelberegninger, der beror

på en række antagelser og simplifikationer. Derfor vil der være en grad af usik-

kerhed forbundet med opgørelsen af de anførte økonomiske konsekvenser.

Markedsfejl er

modelleret i

REFORM

I REFORM er der modelleret enkelte markedsimperfektio-

ner. Blandt andet er der indført markedsdominans og pris-

sættende adfærd for nogle brancher ved at modellere positi-

ve markups.

117

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

Modelberegning

medtager kun de

økonomiske

effekter

Som nævnt indeholder modellen forbrugere og virksomhe-

ders efterspørgsel efter miljørelaterede varer, som vand og

forskellige typer af energi. Miljøeffekter og udledninger

indgår ikke eksplicit i modellen, ligesom energiproduktio-

nen ikke er opdelt på fossil og vedvarende energiprodukti-

on. I modellen er forbrugerne eller producenternes beslut-

ninger derfor ikke påvirket af de afledte miljøpåvirkninger.

Desuden indgår eventuelle miljøeffekter ikke i de sam-

fundsøkonomiske velfærdseffekter. Resultaterne medtager

alene de økonomiske konsekvenser af en afgiftsomlægning.

Betydningen af ændrede miljøeffekter kan derfor kun be-

handles udenfor modellen.

Der er andre begrænsninger, som det er vigtigt at have for

øje, når resultaterne vurderes og fortolkes. Modellen er sta-

tisk, hvilket betyder, at der bl.a. ses bort fra tilpasningsom-

kostninger. REFORM er en generel model for udbud og

efterspørgsel fra mange sektorer. I REFORM er der således

ikke en detaljeret tilpasning til institutionelle forhold i hver

af de forskellige sektorer. De analyserede afgiftsomlægnin-

ger kan desuden ændre indkomstfordelingen i samfundet.

REFORM kan imidlertid ikke belyse omfanget eller retnin-

gen af sådanne fordelingsvirkninger.

REFORM-modellen bruges i det følgende til at analysere tre

konkrete eksempler. I beregningerne omlægges elafgiften

og afgiften på ledningsført vand. I begge tilfælde opgøres

forvridningsomkostningerne ved at tage hensyn til provenu

og konkurrence i udformningen af afgifterne. I den sidste

beregning illustreres, hvilke sektorforvridninger der er for-

bundet med at begrænse landbrugets ammoniakudledning

gennem regelregulering fremfor via grønne afgifter.

Andre model-

begrænsninger

Beregning af tre

konkrete

eksempler

II.5 Elafgift, provenu og fritagelse

Provenu via

snæver afgift

forvrider

Grønne afgifter bidrager til statens samlede provenu. Hvis

afgiften er pålagt forbrug eller produktion, som ikke direkte er

forbundet med miljøbelastning, eller hvis afgiftssatsen er hø-

jere end de marginale skadesomkostninger, er forvridnings-

omkostningerne ved det tilvejebragte merprovenu typisk stør-

re end ved at benytte f.eks. indkomstskatten, jf. afsnit II.3.

118

II.5 Elafgift, provenu og fritagelse

Nogle afgifter er

sat højere end

miljøskader kan

begrunde

I Danmark er der flere eksempler på afgifter, der er højere,

end hvad der kan begrundes ud fra klima- og miljøhensyn.

Det gælder for flere afgifter på energi og transport. Regi-

streringsafgiften påvirker f.eks. valg af bil, men der er kun

en indirekte sammenhæng mellem bilejerskab og miljøbe-

lastning. En tidligere analyse i De Økonomiske Råds for-

mandskab (2013) viste endvidere, at disse transportafgifter

er højere end det, der kan begrundes ud fra de forskellige

eksternaliteter ved transport, som f.eks. luftforurening, kli-

mapåvirkning, trængsel og ulykker. Ligeledes bærer afgifter

på forskellige typer energi præg af at være målrettet energi-

besparelser og provenuskabelse frem for at afspejle en mil-

jøbelastning, jf. SKAT (2016) og Miljøstyrelsen (2002).

Energiafgifter er også kendetegnet ved at have en lavere

afgift på energi til fremstillingsprocesser. En sådan begun-

stigelse af nogle virksomheder påfører samfundet en effek-

tivitetsomkostning, da det gør det dyrere at nå det miljømål,

som afgiften er rettet mod.

I det følgende beskrives afgifterne på energi nærmere. Der

er især fokus på afgifterne på el, da afgifterne på el er væ-

sentlig højere end afgifterne på andre former for energi.

Samtidig er el til fremstillingsprocesser stort set fritaget for

afgift, mens mange tjenesteerhverv betaler den fulde afgifts-

sats. Udformningen af elafgiften synes således både at tage

hensyn til provenu og konkurrenceevne. I afsnittet beskrives

beregninger, som belyser, hvilke forvridningsomkostninger

der er forbundet med disse hensyn.

Afgifter på energiprodukter

Energibeskatning

tjener en række

formål

De første energiafgifter i Danmark blev indført i 1970’erne

og havde primært til formål at fremme energibesparelser, jf.

Miljøstyrelsen (2002). Udover hensyn til at mindske energi-

forbruget er afgifterne på energi i dag udformet ud fra hen-

Der er også eksempler på grønne afgifter, der er for lave, så

miljøbelastningen ikke er tilstrækkelig reguleret. Det gør sig bl.a.

gældende for afgiften på udledningen af svovl. Desuden er der

eksempler som udledning af partikler fra brændeovne, hvor det

ville være relevant at indføre nye grønne afgifter, jf. De Økono-

miske Råds formandskab (2016).

Virksomheds-

fritagelse fra dele

af energiafgift

Fokus på den

høje afgift på el

119

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

syn til både virksomhedernes internationale konkurrenceev-

ne, hensyn til provenu og hensyn til miljøbelastningen.

EU-mål kan

begrunde

energiafgifter

Afgifter på energi er i høj grad indrettet med henblik på at

begrænse det samlede energiforbrug. Det er imidlertid ikke

oplagt, at en reduktion i forbruget af energi er en hensigts-

mæssig målsætning, da energiforbrug ikke i sig selv er ska-

deligt for miljø og klima. I forhold til at opnå klimamål er

det alene fossilt energiforbrug, der bør begrænses og ikke

det samlede energiforbrug, som også omfatter vedvarende

energi. Der er imidlertid på EU-plan fastsat en række mål

for energibesparelser, som Danmark skal følge. Det kan

derfor være nødvendigt at indrette afgifterne på energi efter

disse mål.

Afgifter på energiprodukter dækker over følgende afgifter:

•

Energiafgift på brændsler (kul, gas og olie)

Elafgift på elforbrug

-afgift på udledning fra brændsler (ikke-kvote-

omfattede udledninger)

Afgift på udledning af kvælstofoxider (NO

) og

svovl (SO

Afgifter afspejler

energiindhold og

miljøeffekter …

… men primært

knyttet til

energiindhold

Langt hovedparten af afgifterne på energi er baseret på

energiindholdet (energi- og elafgift), som ikke direkte af-

spejler miljø- og klimapåvirkningen ved brug af de forskel-

lige typer af energi, jf. boks II.3.

På EU-niveau er der en målsætning om, at EU’s primærenergi-

forbrug skal reduceres med 20 pct. i 2020 ift. en fremskrivning af

energiforbruget, der blev udarbejdet i 2007. I 2014 blev det ved-

taget at forlænge dette mål til 2030, hvor primærenergiforbruget

skal reduceres med mindst 27 pct. i 2030. I november 2016 har

EU-kommissionen lagt op til, at energieffektiviseringsmålet skal

hæves til 30 pct., og at målet skal være juridisk bindende for

medlemslandene.

Afgifter på energiprodukter udgør godt halvdelen af det samlede

provenu fra grønne afgifter i Danmark, jf. afsnit II.2. Indtil januar

2017 har der desuden været en PSO-afgift på elforbrug. Denne er

gradvist under udfasning frem mod 2022. PSO diskuteres derfor

ikke i dette kapitel. Der er også energiafgifter på benzin og diesel,

men disse er ikke beskrevet her.

120

II.5 Elafgift, provenu og fritagelse

Elafgift højere

end energiafgift

pr. GJ

Energi- og elafgifterne varierer både mellem energitype og

med anvendelsen af energien. Elafgiften på almindelig el-

forbrug og elforbrug til rumvarme er markant højere end

energiafgiften på fossile brændsler (fyringsolie, naturgas og

kul). Afgiften på almindeligt elforbrug er således mere end

tre gange højere end energiafgiften på fossile brændsler.

Desuden er biobrændsler som træ og halm ikke afgiftsbe-

lagt.

Derudover varierer elafgiften og energiafgiften på fossile

brændsler også ved, at der er markant lavere afgifter for el

og energi, som anvendes til energiintensive processer i

fremstillingserhvervene, sammenlignet med afgifterne for

husholdninger, serviceerhverv og fremstillingserhverv uden

energiintensive processer. De væsentlig lavere afgifter til

energiintensive processer afspejler formentlig hensyn til de

pågældende virksomheders konkurrenceevne.

Lavere el- og

energiafgift til

proces

121

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

Boks II.3

Afgiftssatser for energi

I denne boks beskrives afgifterne på forskellige brændsler bortset fra afgifter på

brændsler anvendt til transport (benzin og diesel). Som det fremgår af tabel A, er

hovedparten af afgifterne på energi baseret på energiindholdet (energi- og elaf-

gift). Energi- og elafgifterne er ikke ens pr. GJ. Afgifterne på el og energi til pro-

ces er lavere end de øvrige afgifter, mens der ingen energiafgift er på biobrænds-

ler (halm, træ mv.). Elafgiften på el til varme og almindeligt elforbrug er højere

end de øvrige afgifter.

Energiafgifter

Energiafgifter på brændsler er fastsat ud fra energiindholdet i de forskellige pro-

dukter. Energiafgiften på brændsler til rumvarme (fyringsolie, naturgas og kul,

men ikke biomasse) udgør således 54,9 kr. pr. GJ, mens den tilsvarende afgift på

brændsler til procesformål for momspligtige erhverv kun er 4,5 kr. pr. GJ, svaren-

de til EU’s minimumsats.

Tabel A

Afgiftssatser for energi i 2016

Energi-

Sum

/elafgift

afgift

---------------------- Kr. pr. GJ ---------------------

Fyringsolie

Naturgas

Kul

Halm, træ mv.

Almindelig elektricitet

Elektricitet til varme

Elektricitet til proces

54,9

0,0

185,2

80,2

0,8

12,7

9,7

16,2

0,0

0,3

0,2

0,5

0,0

2,3

1,8

0,0

67,9

64,8

73,9

2,3

185,2

80,2

0,8

Kilde:

De viste energiafgiftssatser for fyringsolie, naturgas og kul er gældende for rumvarme.

Til proces er disse satser 4,5 kr. pr. GJ. Energiafgiften er nul for brændsler, der indgår i

elproduktion.

Konverteringstab ved produktion af el er medregnet med en virkningsgrad på 75,3 pct.

Forbrug udover 4.000 kWh i helårsboliger, som er registrerede som elopvarmede.

Sekretariatet for afgifts- og tilskudsanalysen på energiområdet (2016) og egne bereg-

ninger.

122

II.5 Elafgift, provenu og fritagelse

Boks II.3

Afgiftssatser for energi, fortsat

Miljøafgifter

Miljøbelastningen ved afbrænding af brændsler er reguleret gennem afgifter på

udledning af CO

, NO

og SO

. Ved brug af fossile brændsler udenfor kvotesekto-

ren er CO

-afgiftssatsen 170 kr. pr. ton i 2016, mens afgiftssatsen på NO

er 5 kr.

pr. kg. SO

-afgiften udgør i udgangspunktet 23,2 kr. pr. kg afgiftspligtigt svovl-

indhold.

Elafgifter

Brændsler til el er fritaget fra energiafgiften, og elforbruget er i stedet pålagt en

elafgift. Elafgiftssatsen er differentieret. Der er således forskel på afgiften alt efter

om elektriciteten benyttes til proces, elvarme eller almindeligt elforbrug. Afgiften

på el til proces er 0,4 øre pr. kWh, mens afgiften på elektricitet til elvarme og al-

mindeligt elforbrug er på henholdsvis 38,3 og 88,5 øre pr. kWh. For at kunne

sammenligne afgiftssatserne med energiafgiften, omregnes afgifterne til en brut-

toafgift i kr. pr. GJ. Denne omregning fører til, at afgiften på el til proces svarer til

0,8 kr. pr. GJ. Afgiften på elektricitet til elvarme kan omregnes til 80,2 kr. pr. GJ,

mens afgiften på almindeligt elforbrug svarer til 185,2 kr. pr. GJ.

Forbruget af elektricitet er ikke pålagt afgifter på CO

, NO

og SO

. Det skyldes,

at de i stedet er pålagt elproduktionen. Det meste af elproduktionen er omfattet af

kvotesektoren, og brændsler til elproduktion er pålagt afgifter på udledning af bå-

de svovl og kvælstofoxider.

Energi til procesformål er energi, som virksomheder bruger med undtagelse af energi til rum-

varme, varmt vand, komfortkøling, motorbrændstof og smøreolie.

Der er konverteringstab forbundet med produktion af el på konventionelle kraftværker, som der

skal tages højde for, for at kunne sammenligne elafgiften med energiafgiften. I opgørelsen af

elafgifterne i dette afsnit, benyttes en omregningsfaktor på godt 75 pct. Konverteringstabet er

beregnet ud fra elproduktionens gennemsnitlige virkningsgrad, som er forholdet mellem ener-

giinput og -output. Ligesom Sekretariatet for afgifts- og tilskudsanalysen på energiområdet

(2016), antages den gennemsnitlig virkningsgrad for brændsler at være 41,3 pct. (det svarer til,

at 100 GJ brændselsinput i elproduktionen konverteres til 41,3 GJ el hos forbrugeren). Dog

stammer 58 pct. af elforbruget fra sol, vind og vand, der ikke har et lignende konverteringstab i

elproduktionen. Indregnes dette giver det en gennemsnitlig omregningsfaktor på godt 75 pct.

123

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

Mulige

begrundelser for

høj elafgift

Elafgiften på almindeligt elforbrug og el til varme er højere

end energiafgiften. I det følgende undersøges, om dette kan

begrundes ud fra hensyn til energisparemålsætninger, hen-

syn til klima eller hensyn til målsætningen om en grøn om-

stilling til et lavemissions samfund.

Hvis el- og energiafgifternes primære funktion er at over-

holde EU’s energisparemål, burde el- og energiafgiften som

udgangspunkt være ens pr. GJ på tværs af energityper og

energianvendelse. Dette er ikke tilfældet, jf. figur II.3. Den

relativt høje afgift på almindeligt elforbrug og elforbrug til

rumvarme kan derfor vanskeligt begrundes ud fra hensyn til

energibesparelser.

Hvis el- og energiafgiften også har til formål at reducere de

klimarelaterede effekter ved energiforbrug, kunne en højere

elafgift måske begrundes, hvis klimaeffekten relateret til

elproduktion var større end beskatningen fra brændsler til

energi. Men opgøres afgifterne i forhold til udledningen af

, er afgiften på almindeligt elforbrug stadig højere end

for de andre typer energi, jf. figur II.4

Energibespare-

målsætning er

ikke en god

begrundelse

Klimahensyn er

ikke en god

begrundelse

Figur II.3

Energi- og CO

-afgift

pr. GJ

Figur II.4

Energi- og CO

-afgift

pr. ton CO

Anm.:

Kilde:

Der er i afgifter på elektricitet ikke taget højde for omkostningerne ved brug af CO

-kvoter.

Prisen på CO

-kvoter udgør i 2016 omkring 40 kr. pr. ton CO

, hvilket er beskedent ift. ener-

gi- og CO

-afgifterne i figuren.

Energinet (2016), Sekretariatet for afgifts- og tilskudsanalysen på energiområdet (2016) og

egne beregninger.

124

II.5 Elafgift, provenu og fritagelse

-udledning i

kvotesektor

fastlagt ved antal

kvoter

Størstedelen af elproduktionen er desuden omfattet af EU’s

kvotemarked. Det indebærer, at afgifter på elektricitet der-

med ikke har nogen direkte effekt på den samlede CO

udledning i EU, da mængden af kvoter er givet. Dette er

nærmere uddybet i boks II.4.

Endvidere kommer en stor og stadig stigende del af den el,

der bruges i Danmark, fra vedvarende energi (VE). Derfor

ventes en øget elektrificering ofte at være en naturlig del af

en grøn omstilling med lavere udledning af CO

og uaf-

hængighed af fossile brændsler, jf. f.eks. Energistyrelsen

(2014). Den højere afgift på el indebærer, at det er privat-

økonomisk dyrere at skifte fra fossile brændsler til mere

bæredygtige elektricitetsbaserede alternativer såsom varme-

pumper og elbiler.

Alt i alt er den høje afgift på el ikke hensigtsmæssig i for-

hold til reduktion af CO

-udledning i EU eller til fremme af

den grønne omstilling i Danmark. Den relativt høje elafgift

giver heller ikke incitament til at fremme energibesparelser

omkostningseffektivt. Begrundelsen for den høje elafgift

kan derfor være det skatteprovenu, som elafgiften genererer.

I det følgende belyses forvridningsomkostningerne ved at

benytte elafgiften til at tilvejebringe provenu fremfor ind-

komstskatten.

Høj afgift på el

modvirker grøn

omstilling

Energi-/ miljømål

er ikke et godt

argument for

ekstra høj elafgift

125

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

Boks II.4

Lækage under det europæiske kvotemarked

Når der foretages CO

-reduktioner indenfor kvotesektoren, vil de CO

-kvoter, der

ellers ville være brugt, være til rådighed for andre CO

-udledere indenfor kvote-

sektoren. Hvis kvoteloftet er bindende, vil der derfor som udgangspunkt være 100

pct. lækage. Der vil således ske en stigning i CO

-udledning i andre dele af den

europæiske kvotesektor, som modsvarer den oprindelige reduktion i CO

udledningen. På grund af muligheden for at gemme kvoter sker lækagen ikke

nødvendigvis med det samme.

Det er imidlertid en diskussion af, om reduceret CO

-efterspørgsel i sig selv kan

påvirke de fremtidige EU-forhandlinger, hvor udbuddet af CO

-kvoter fastlægges.

Hvis CO

-reduktioner har en sådan virkning, vil lækagen kunne være under 100

pct., jf. bl.a. Sandbag (2016).

Der er en betydelig økonomisk litteratur, der analyserer samarbejds- og forhand-

lingsspil mellem rationelle agenter, jf. f.eks. Roth (1985) og Binmore mfl. (1992).

Analyser af sådanne spil indikerer gennemgående, at et bedre forhandlingsresultat

opnås, hvis omkostninger eller bidrag, der har værdi for modparten, inddrages

som en del af forhandlingen, frem for hvis de foretages inden og ikke kan gøres

betinget af forhandlingsresultatet. Harstad (2012) gennemfører en sådan analyse

af et klimaforhandlingsspil, der på centrale punkter minder om det forhandlings-

spil, der må formodes at ske i forbindelse med fastlæggelsen af kvoteudbuddet.

Harstads analyser implicerer ligeledes, at det ikke forbedrer et lands forhand-

lingsposition, hvis landet før forhandlingen investerer i CO

-reduktioner. Resulta-

tet kan således tilsige en lækage på over 100 pct. for subsidierede CO

reducerende investeringer indenfor kvotesektoren.

Det kan dog ikke udelukkes, at en forudgående indsats kan skabe en goodwill hos

andre forhandlingsparter, som kan modvirke effekten ovenfor. Det kan heller ikke

afvises, at goodwill-effekten kan være så stor, at det kan resultere i en lækage på

under 100 pct. Der er imidlertid ikke noget naturligt udgangspunkt for dette i den

økonomiske litteratur.

Der er således ikke noget entydigt grundlag for at fravige antagelsen om 100 pct.

lækage ud fra en hypotese om, at CO

-reduktioner i et land vil gøre det nemmere

at opnå enighed om en ambitiøs stramning af mængden af kvoter i fremtiden.

Endvidere er der i EU aftalt langsigtede målsætninger for CO

-reduktioner, hvil-

ket formodentligt vil reducere spillerummet for sådanne effekter.

126

II.5 Elafgift, provenu og fritagelse

Effekter af reduktion i elafgift

Reduktion af

elafgiftssats

I dette afsnit beregnes de samfundsøkonomiske effekter af

en reduktion af elafgiften, hvor det manglende provenu fra

elafgiften i stedet finansieres via en proportional skat på

indkomst. I beregningen mindskes afgiften på almindeligt

elforbrug og rumvarme, så disse afgifter svarer til energiaf-

giften på fossile brændsler, jf. boks II.5.

Da PSO-afgiften

er under gradvis udfasning frem mod 2022, indgår PSO-

afgiften ikke i basisscenariet i analyserne.

Reduktionen i elafgiften fører umiddelbart til et fald i af-

giftsprovenuet på 4,8 mia. kr. Afgiftsreduktionen medfører

dog en stigning i elforbruget, så faldet i afgiftsprovenuet fra

den reducerede elafgift er mindre efter adfærdsændringen.

Umiddelbart

provenutab på

4,8 mia. kr.

Ved ens afgifter på tværs af energiprodukter sikres det, at den

nationale energisparemålsætning nås billigst muligt. Dette taler

for, at man også øger afgifterne for proces. Dette regnes der imid-

lertid ikke på i det følgende. Sidst i afsnittet udføres en beregning

af omkostningerne ved at have differentierede elafgifter på el.

127

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

Boks II.5

Reduktionen i elafgiften

I REFORM-modellen udføres en beregning, som illustrerer de kvantitative effek-

ter af at nedsætte elafgiften. Udgangspunktet for beregningen er, at elafgiften på

elvarme og almindeligt elforbrug nedsættes, så satserne er på niveau med energi-

afgiften på andre brændsler.

Elafgiften til almindeligt elforbrug reduceres fra 185,2 til 54,9 kr. pr. GJ. Elafgif-

ten til varme på 80,2 kr. pr. GJ reduceres også til 54,9 kr. pr. GJ. El til proces er

kun pålagt en elafgift svarende til 0,8 kr. pr. GJ. Denne afgift holdes uændret.

Husholdningernes elforbrug består af elvarme og almindeligt elforbrug, som er

beskattet forskelligt, jf. tabel A og boks II.3. I REFORM-modellen forbruger hus-

holdningerne kun én type el og betaler én elafgift. I beregningerne antages det

derfor, at husholdningernes elafgift reduceres med 68 pct. svarende til et vægtet

gennemsnit af, hvad de to afgiftssatser skal reduceres med for, at afgiften bliver

ligestillet med energiafgiften. Elafgiftsreduktionen svarer til, at elafgiften på al-

mindeligt elforbrug og el til varme reduceres fra henholdsvis 89 og 38 øre pr.

kWh til ca. 27 øre pr. kWh.

Tabel A

Reduktion af elafgift

Elafgift

reduceres til:

------ Kr. pr. GJ -----

185,2

54,9

80,2

54,9

0,8

Elafgift

Reduktion

Pct.

Almindeligt elforbrug

El til varme

El til proces

Reduktion for husholdninger

Reduktion for nogle sektorer

Kilde:

Sekretariatet for afgifts- og tilskudsanalysen på energiområdet (2016) og egne

beregninger

Virksomheder betaler også forskellige afgifter alt efter, hvad deres el bruges til. I

beregningerne er det antaget, at en given branche enten betaler den fulde afgifts-

sats eller den lave sats til proces. I de brancher, hvor betaling af den fulde afgifts-

sats er dominerende, nedsættes afgiften med 70 pct. De resterende brancher får

ikke nedsat elafgiften.

Beregningerne er uddybet i et tilhørende dokumentationsnotat, som findes på De

Økonomiske Råds hjemmeside.

128

II.5 Elafgift, provenu og fritagelse

Gevinst på 1,8

mia. kr.

Beregningerne viser, at en reduktion af elafgiften finansieret

via en højere proportional skat på indkomst giver en sam-

fundsøkonomisk effektivitetsgevinst på 1,8 mia. kr., jf. tabel

II.2, hvor den samfundsøkonomiske effektivitetsgevinst er

givet ved det samlede velfærdsmål for økonomien (EV).

Gevinsten svarer til 38 pct. af den reducerede afgift på el-

forbruget. Gevinsten skyldes grundlæggende, at provenu-

skabelse via indkomstskatten forvrider færre økonomiske

beslutninger, end hvis provenuet skaffes via elafgiften.

Tabel II.2

Effekter af reduktion af elafgift

Ændring

Mia. kr. Pct.

Omlagt provenu uden adfærd

4,8

Elforbrug

2,0

9,2

Velfærdsmål for økonomien (EV)

1,2

Afledt gevinst pga. nettarif

0,6

Samlet velfærdsmål for økonomien (EV)

1,8

BVT

2,7

0,2

Realløn

0,7

Privat forbrug

1,9

0,3

1.000 pers. Pct.

Beskæftigelse

0,3

0,0

Den ækvivalerede variation (EV) angiver det beløb, som for-

brugerne skal afgive for at være lige så godt stillet som i ud-

gangspunktet. EV-målet er nærmere beskrevet i afsnit II.4.

Nettarif indgår ikke som en afgift i REFORM og er derfor

beregnet udenfor modellen, jf. boks II.6.

Mia. kr. angivet i 2006-priser.

Egne beregninger på REFORM.

Anm.:

Kilde:

Nettarif forvrider

også elforbrug

Udover elafgiften er elforbruget også pålagt en nettarif, som

også forvrider elforbruget. Nettariffen indgår ikke i RE-

FORM-modellen, og det er derfor nødvendigt at tage højde

for effekterne fra denne udenfor modellen. Håndteringen af

dette er beskrevet i boks II.6. Som det fremgår af tabel II.2 er

gevinsten ved omlægningen 0,6 mia. kr. lavere, hvis der ikke

tages højde for, at nettariffen også forvrider elforbruget.

129

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

Boks II.6

Forvridning fra nettarif

Elforbrugere betaler en elpris, der er sammensat af markedsprisen på el, nettarif-

fer, elafgift og moms. Nettariffen dækker over betaling til elnet-udbydere for om-

kostningerne knyttet til levering af strøm. Netomkostninger har imidlertid karak-

ter af at være en fast omkostning, som ikke direkte afhænger af elforbrugets stør-

relse. Finansieringen af denne faste omkostning via den forbrugsafhængige netta-

rif medfører dermed en uhensigtsmæssig forvridning af elforbruget, da det gør

elprisen højere end de marginale omkostninger ved forbrug af el. I en analyse af

omlægningen af PSO-afgiften i Sekretariatet for afgifts- og tilskudsanalysen på

energiområdet (2016) antages det således, at nettariffen har en karakter svarende

til en forvridende afgift. Den høje elafgift bidrager til at øge forvridningen fra net-

tariffen.

I REFORM indgår nettariffen som en del af basisprisen på el og indgår dermed

ikke som et forvridende element. En reduktion af elafgiften, som øger elforbruget,

giver derfor en ekstra gevinst, i forhold til det der udregnes i REFORM, i form af

en reduktion af forvridningen fra nettariffen. Nedenfor udregnes det, hvor meget

effektivitetsgevinsten approksimativt skal forøges med.

I en situation uden elafgift og nettarif ville elforbruget svare til Q*. Med en høj

elafgift og nettarif reduceres elforbruget fra Q* til Q0 i figur A. Denne forvrid-

ning skaber et dødvægtstab svarende til trekant ABC.

Figur A

Betydning af nettarif

130

II.5 Elafgift, provenu og fritagelse

Boks II.6

Forvridning fra nettarif, fortsat

Når elafgiften reduceres, mindskes dødvægtstabet til trekant EDC. Dødvægtsre-

duktionen er et resultat af et større forbrugeroverskud (trekant a), en reduktion af

forvridningen fra den resterende elafgift (firkant b) og en reduktion af forvridnin-

gen fra nettariffen (firkant c). Den reducerede forvridning fra nettariffen (firkant

c) indgår ikke direkte i REFORM-beregningen.

Når elafgiften reduceres, øges husholdningernes elforbrug fra Q0 til Q1. I RE-

FORM svarer dette til en ændring i elforbruget på 1,5 mia. kr., hvilket kan om-

regnes til en ændring i elforbruget på 2,3 mia. kWh.

Med en nettarif på 20,3 øre

pr. kWh for husholdninger giver det et øget nettarifprovenu på 0,5 mia. kr., angi-

vet som den blå firkant i figur A.

Producenternes øgede elforbrug fører på samme måde til et øget nettarifprovenu

på 0,1 mia. kr. Samlet set medfører det øgede elforbrug, at nettarifprovenuet øges

med 0,6 mia. kr. Dette er beregnet udenfor modelberegningerne i REFORM, men

bør lægges til den modelberegnede effektivitetsgevinst, så den samlede gevinst

ved elafgiftsreduktionen er 1,8 mia. kr.

Omregningen til kWh er udført ved at dele elforbruget med basisprisen på el i 2006, som er

summen af elprisen og nettariffen. Markedsprisen på el var omkring 45 øre pr. kWh, mens net-

tariffen var ca. 20 og 18 øre pr. kWh for henholdsvis husholdninger og virksomheder, jf. Ener-

gitilsynet (2016).

Beskæftigelsen

påvirkes kun

marginalt

Omlægningen giver en beskeden stigning i beskæftigelsen,

hvilket afspejler, at elafgiften har stort set den samme virk-

ning på arbejdsudbuddet som indkomstskatten. I modsæt-

ning til indkomstskatten påvirker elafgiften imidlertid også

forbrugssammensætningen, da en elafgift fører til et lavere

elforbrug, end det forbrugerne havde valgt uden en elafgift.

Omlægningen fra en afgift på el til højere indkomstskat

fører derfor til mindre forvridning af forbrugsbeslutningen.

Værdiskabelsen, målt ved bruttoværditilvæksten (BVT),

stiger med 2,7 mia. kr. Når BVT stiger samtidig med, at

beskæftigelsen er stort set uændret, er det udtryk for, at

timeproduktiviteten forbedres. Dette afspejler bl.a., at det

øgede elforbrug giver mulighed for en bedre udnyttelse af

de øvrige produktionsfaktorer, herunder arbejdskraften.

131

Øget

produktivitet

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

Fordelingshensyn

Modelberegningerne belyser ikke fordelingsvirkningen af

en omlægning af elafgiften. Elforbruget afhænger af ind-

komsten, men forholdet mellem elforbrug og indkomst er

mindre end proportionalt. En omlægning fra elafgift til en

proportional indkomstskat vil dermed give relativt større

afgiftslettelser for dem med laveste indkomster, og omlæg-

ningen må dermed formodes at trække i retning af en mere

lige fordeling af forbrugsmulighederne.

Den lavere elafgift vil kunne påvirke det samlede energifor-

brug og sammensætningen af energityper via forskellige ka-

naler. Omlægningen medfører en øget værditilvækst og høje-

re realløn, jf. tabel II.2. Det vil isoleret set øge brugen af alle

typer energi. Den lavere elafgift vil også i sig selv forøge

brugen af elektricitet og dermed det samlede energiforbrug.

Elafgiftsreduktionen må isoleret set forventes at mindske

efterspørgslen efter andre typer af energi på grund af substitu-

tion. Olie og gas indgår i modellen som input i elsektoren.

Det øgede forbrug af el medfører derfor også øget forbrug af

olie og gas, hvilket modvirker substitutionseffekten. Imidler-

tid er modellen baseret på input-output data fra 2006, hvor

olie og gas i højere grad end i dag indgik i fremstillingen af

el. Derfor vil en stigning i elproduktionen i dag ikke have en

tilsvarende effekt på forbruget af olie og gas.

Husholdningernes udgifter til energiforbrug øges med 1,3

mia. kr. Denne stigning afspejler en stigning i forbruget af el

på 1,5 mia. kr., mens forbruget af olie, fjernvarme og gas

samlet set falder jf. tabel II.3. Husholdninger og virksomhe-

ders samlede elforbrug øges med 2,0 mia. kr. Ud over en

stigning i producenternes elforbrug er der også en stigning i

producenternes forbrug af olie og gas. Stigningen i producen-

ternes forbrug af olie og gas skyldes, at substitutionseffekten

overskygges af, at olie og gas indgår i produktionen af el i

modellen og at forbruget af olie og gas derfor både stiger i

takt med stigningen i elproduktionen og som følge af den

generelle stigning i produktionen. Som det fremgår af tabel

II.3 stiger det samlede energiforbrug mindre end elforbruget.

Det skyldes, at der substitueres væk fra de øvrige energipro-

dukter.

Energiforbrug

påvirkes via

forskellige

kanaler

Elforbrug stiger

med 2,0 mia. kr.

132

II.5 Elafgift, provenu og fritagelse

Tabel II.3

Ændring i producenters og husholdningers

forbrug af energiprodukter

Olie og

gas

Fjern-

varme

I alt

Energiforbrug

- Producenter

- Husholdninger

Anm.:

----------- Ændring mia. kr. ----------

2,0

0,3

-0,5

1,6

0,5

0,3

-0,2

0,3

1,5

0,0

-0,2

1,3

Kilde:

Producenternes samlede energiforbrug kan ikke summeres af

energikomponenterne, el, olie, gas og fjernvarme, da dele af

olie- og gasforbruget indgår som input i el- og fjernvarmepro-

duktionen.

Mia. kr. angivet i 2006-priser.

Egne beregninger på REFORM.

Generel stigning i

beskatning af alle

typer energi kan

være nødvendig

Stigningen i energiforbruget vil isoleret set gøre det vanske-

ligere at nå fastlagte mål om at mindske energiforbruget.

Det kan gøre det nødvendigt med en generel stigning i be-

skatningen af alle typer energi. Dette vil mindske den øko-

nomiske velfærdsgevinst opgjort i tabel II.2. En mindre

økonomisk velfærdsgevinst vil dog ikke kunne ændre på

konklusionen om, at der samlet set er en velfærdsgevinst, da

en mere beskeden afgift på alle typer energi er mindre for-

vridende end en høj afgift på en enkel type energi (el).

Miljøeffekter af en elafgiftsreduktion

Øget elforbrug

medfører øget

-udledning i

kvotesektor …

Langt hovedparten af det øgede energiforbrug er relateret til

en stigning i elforbruget. Modelberegningerne viser, at el-

forbruget øges med 2 mia. kr. Dette kan approksimativt

omregnes til en stigning på godt 3 mia. kWh.

Forskellige

opgørelser tyder på, at en stigning i elforbruget vil medføre,

at CO

-udledningen fra elforbruget stiger med mellem 0,6

10)

Omregningen til kWh udføres ved at dele elforbruget med basis-

prisen på el, som er summen af elprisen og nettariffen, jf. lignen-

de omregning i boks II.6.

133

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

og 1,9 mio. tons.

Dette svarer til, at CO

-udledningen in-

denfor kvotesektoren stiger med mellem 4 og 8 pct.

… men kan føre

til mindre CO

ikke-kvotesektor

Elforbruget er underlagt kvotemarkedet. En merudledning i

Danmark indenfor kvotesektoren vil derfor over tid mod-

svares af en mindre udledning et andet sted i EU, da kvote-

mængden er fast. Til gengæld kan øget elforbrug reducere

-udledning fra ikke-kvotesektoren, hvis nyt elforbrug

fortrænger olie og gas i opvarmning og transport.

Samfundsøkonomisk er varmepumper blandt de billigste

opvarmningsformer for husstande, men pga. den høje elafgift

til varmepumper er de ikke privatøkonomisk rentable i for-

hold til naturgasfyr og træpillefyr, jf. Klimarådet (2016b). En

sænkning af elafgiften vil isoleret set bidrage til at øge ud-

bredelsen af varmepumper og fortrænge brug af olie og gas

til opvarmningsformål.

Der er behov for en stor omstilling til elbiler, hvis 2030-

målet for CO

-udledninger skal nås, jf. Klimarådet (2016b).

En reduceret elafgift vil gøre elbiler mere attraktive. Der er

dog også andre barrierer, for at elbiler bliver privatøkono-

misk attraktive. Det gælder både tilgængeligheden af infra-

struktur til opladning, batteriprisen og udformningen af

registreringsafgiften. Isoleret set vil lavere elafgifter dog

bidrage til at mindske udledningen af fossile brændsler fra

denne del af ikke-kvotesektoren.

Fører det øgede elforbrug til en reduceret udledning i ikke-

kvotesektoren, vil dette have en direkte positiv effekt på

klimaet.

Sænkning af

elafgift øger brug

af varmepumper

…

… og gør elbiler

mere attraktive

Reduktion i ikke-

kvotesektor har

reel klimaeffekt

11)

I 2015 blev der gennemsnitligt udledt 202 g CO

pr. kWh elfor-

brug, jf. Energinet (2016). Antages det marginale elforbrug at ha-

ve samme gennemsnitlige udledning, fører det til en merudled-

ning på 0,6 mio. ton CO

. EA Energianalyse (2016) og Klimarå-

det (2016a) finder, at en stigning i elproduktion på kort sigt pri-

mært leveres fra eksisterende kul- og gasfyrede værker. EA Ener-

gianalyse finder, at en forøgelse af elforbruget i 2020 vil føre til

en gennemsnitlig marginal CO

-udledning på mellem 225 og 625

g CO

pr. kWh.

134

II.5 Elafgift, provenu og fritagelse

Harmonisering af elafgiften

Harmonisering af

elafgift for at nå

et energisparemål

Analysen ovenfor tager udgangspunkt i, at den høje elafgift

for husholdninger er begrundet i ønsket om at opnå et pro-

venu. En anden mulighed er, at el- og energiafgifter er fast-

sat for at nå et energisparemål.

For både el- og energiafgiften er der taget hensyn til virk-

somheders energiintensive processer i udformningen af

afgiften. Således er disse afgifter betydelig lavere på el og

energi brugt til fremstillingsprocesser end afgiften på anden

brug af el og energi. Hvis formålet med disse afgifter er at

nå et bestemt energisparemål, opnås dette mest omkost-

ningseffektivt ved en ensartet afgift på tværs af energityper

uden hensyn til, hvad energien bruges til. I det følgende

undersøges effektivitetsgevinsten ved at udligne denne for-

skel alene på elafgiften. Det må forventes, at der kan opnås

en større gevinst, hvis harmoniseringen også omfatter ener-

giafgifter.

Uanset hvilke hensyn der ligger bag den nuværende diffe-

rentiering af elafgiften (og energiafgiften), er det vigtigt at

være opmærksom på de forvridningsomkostninger, som

denne differentiering medfører.

For at kvantificere omkostningen ved afgiftsdifferentiering,

udføres en beregning, hvor det antages, at det nuværende

elforbrug skal være uændret, men hvor elafgiften skal være

ens, uafhængig af anvendelsen af el. Dermed skal forbruge-

re og producenter betale den samme afgiftssats, uanset om

elektriciteten bruges til almindeligt elforbrug, varme eller

proces. Ændringer i afgiftsprovenuet fra elafgiften finansie-

res ved at tilpasse indkomstskattesatsen, så det samlede

offentlige provenu er uændret. Denne beregning er et alter-

nativ til den forrige analyse om elafgiftsreduktion, og det er

således det oprindelige elforbrug, der holdes konstant og de

oprindelige elafgifter (præsenteret i boks II.3), som omlæg-

ges.

Omlægning af elafgiften medfører ifølge modelberegninger

en effektivitetsgevinst på 1,3 mia. kr. som følge af færre

forvridninger i økonomien. Den nye harmoniserede elaf-

giftssats svarer til ca. 44 øre pr. kWh for alt elforbrug. Såle-

135

Lavere el- og

energiafgifter på

nogle erhverv

Omkostning ved

differentiering

Harmonisering af

elafgift

Gevinst på 1,3

mia. kr.

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

des reduceres elafgiften på almindeligt elforbrug, mens

afgiften på elvarme og proces øges.

Afgiftsprovenu

falder med

harmoniseret

afgift

Når elafgiften harmoniseres på tværs af forbrugere og pro-

ducenter, er elafgiften samlet set mindre forvridende. Det

betyder også, at der skal en lavere elafgiftsbetaling til at

sikre et uændret elforbrug. Dermed falder det samlede af-

giftsprovenu fra elafgiften med 11 pct.

Tabel II.4

Effekter af omlægning af elafgiften

------ Ændring -----

Mia. kr.

Pct.

Omlagt provenu uden adfærd

2,0

Elforbrug

0,0

Velfærdsmål for økonomien (EV)

1,3

BVT

-1,0

-0,1

Realløn

0,1

Privat forbrug

1,5

0,2

1.000 pers.

Pct.

Beskæftigelse

0,4

0,0

Her er alene angivet det reducerede provenu fra husholdninger-

nes elafgift, som falder med 2 mia. kr. Elafgiftsreduktionen fø-

rer til et øget elforbrug, hvormed provenu fra husholdningernes

elforbrug efter adfærdstilpasning falder mindre.

I modsætning til beregningen af en reduceret elafgift præsente-

ret i tabel II.2, har det ingen betydning for denne beregning, at

nettariffen ikke indgår som en afgift i REFORM. Det skyldes,

at elforbruget i denne beregning holdes uændret. Dermed vil de

reducerede forvridningseffekter fra nettariffen som følge af

husholdningernes lavere elafgift modsvares af en stigning i for-

vridningsomkostningerne ved virksomhedernes øgede elafgift.

Mia. kr. angivet i 2006-priser.

Egne beregninger på REFORM.

Anm.:

Kilde:

12)

Det lave provenu fra elafgiften modsvares imidlertid af, at de

offentlige udgifter også reduceres. Dette medfører, at der ikke er

behov for at øge den proportionale skat på indkomst ved denne

afgiftsomlægning

136

II.5 Elafgift, provenu og fritagelse

Husholdningers

elforbrug stiger

med 13 pct.

Husholdningers

gevinst overstiger

tab for

virksomheder

Det samlede elforbrug er uændret, men harmoniseringen af

elafgiften medfører, at husholdningernes elforbrug stiger

med 13 pct. Producenternes elforbrug reduceres med 8 pct.

Modelberegningerne viser, at den øgede elafgift for frem-

stillingserhvervene fører til en lavere produktion og dermed

også til en lavere bruttoværditilvækst (BVT). Den lavere

elafgift for forbrugerne fører til, at forbrugernes reale di-

sponible indkomst stiger, hvilket både påvirker privatfor-

bruget og beskæftigelsen positivt. Når bruttoværditilvæk-

sten er reduceret samtidig med, at beskæftigelsen er steget,

betyder det, at timeproduktiviteten er forringet. Ifølge mo-

delberegningerne overstiger husholdningernes gevinst af det

øgede forbrug de negative effekter på økonomien, som er

forbundet med producenternes øgede elafgift. Dermed er

der en samlet økonomisk effektivitetsgevinst ved omlæg-

ningen.

Ovenstående illustrerer, at der er en omkostning på 1,3 mia.

kr. forbundet med at have differentierede elafgifter, hvis

elforbruget skal holdes uændret. Denne svarer til 65 pct. af

det reducerede provenu fra elafgiften for forbrugerne. I

Danmark er der ikke en specifik målsætning for det samlede

elforbrug, men et energisparekrav for hele energiforbruget.

Den harmoniserede afgift burde derfor bredes ud til at om-

fatte samtlige energiafgifter. En afgiftsharmonisering for

forbrugere og producenter på tværs af alt energiforbrug er

ikke beregnet i denne analyse, men det må formodes, at

effektivitetsgevinsten ved en sådan harmonisering ville

være større, end når omlægningen alene omfatter elafgiften.

Samlet set er elforbruget uændret, men det kan ikke udeluk-

kes, at ændringen i hvem der benytter elektriciteten, kan

have en effekt på CO

-udledningerne. Effekten afhænger af,

om husholdningernes øgede elforbrug fortrænger fossile

brændsler i ikke-kvotesektoren, samt hvilke produktionsin-

put virksomhederne substituerer over mod, når de reducerer

elforbruget. Klimaeffekterne er derfor vanskelige at opgøre,

men de må formodes at være små.

Større gevinst,

hvis alle

energiafgifter

harmoniseres

Vanskeligt at

opgøre CO

effekt

137

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

Opsummering

Høj elafgift

skaber provenu

Klima- eller energisparemål er ikke en god begrundelse for

den relativt høje elafgift, og dele af afgiften skal formentligt

primært ses som provenuskabende. Analyserne af elafgiften

viser, at der er forvridningsomkostninger forbundet med at

opkræve merprovenu over elafgiften. Der er ligeledes for-

vridningsomkostninger ved at undtage virksomheder fra

afgifter rettet mod energisparemål.

En reduktion af elafgiften, hvor elafgiften sidestilles med

energiafgiften, og hvor det manglende afgiftsprovenu finan-

sieres ved en proportional forøgelse af indkomstskatten,

fører til en effektivitetsgevinst på 1,8 mia. kr. Dette illustre-

rer, at der er færre forvridningsomkostninger ved at tilveje-

bringe skatteprovenu ved en bred skattebase som indkomst-

skatten fremfor en smal skattebase som elafgiften. Gevin-

sten svarer til 38 pct. af det omlagte provenu fra elafgiften.

Det øgede elforbrug kan føre til en større fossil elproduktion

i den danske elsektor, men da denne er omfattet af kvote-

markedet, vil den samlede CO

-udledning ikke stige over

tid. Til gengæld må der forventes en substitution over mod

eldrevne teknologier, som f.eks. varmepumper og eldrevne

biler. Dette vil medføre, at CO

-udledningen i ikke-

kvotesektoren falder, hvilket vil have en positiv effekt på

klimaet.

En harmonisering af elafgiften, hvor et givet elforbrug nås

ved, at virksomheder og husholdninger betaler den samme

elafgift, fører til en reduktion af forvridningsomkostninger-

ne på 1,3 mia. kr. Dette svarer til 65 pct. af det omlagte

provenu af elafgiften for forbrugerne. Hvis afgiften er fast-

sat for at nå en energisparemålsætning, er der således en

væsentlig omkostning forbundet med at fritage virksomhe-

der fra dele af afgiften.

Reduktion i

elafgift fører til

gevinst på 1,8

mia. kr.

Kan samlet set

føre til mindre

-udledning

Harmonisering af

elafgift fører til

gevinst på 1,3

mia. kr.

138

II.6 Vandafgift, provenu og fritagelse

Vandafgift ikke

målrettet

miljøbelastning

Vandafgiften skal modvirke overindvinding, men dens ud-

formning afviger fra principperne om, at grønne afgifter bør

afspejle miljøbelastningen, og betales af alle, der bidrager

hertil. For det første er virksomheder fritaget fra at betale

vandafgift. For det andet opkræves vandafgiften i hele lan-

det og dermed også i områder, hvor der ikke sker miljøska-

delig overindvinding af vand.

I dette afsnit præsenteres modelberegninger, der belyser de

samfundsøkonomiske omkostninger ved at fritage virksom-

heder for vandafgiften og omkostningerne ved at opkræve

vandafgift, i de dele af landet, hvor det ikke er miljømæssigt

begrundet.

Vandafgiften blev indført i midten af 1990’erne som en del af

en større skattereform, hvor der blev lagt vægt på at øge bru-

gen af grønne afgifter

med henblik på at begrænse ressource-

forbruget og belastningen af miljøet. Vandafgiften havde som

formål at

tilskynde vandværker og borgere til at spare på

vandet, så man kunne opnå en mere bæredygtig udnyttelse af

grundvandsressourcen. Vandafgiften er alene pålagt den del

af vandforbruget, der er ledningsført, jf. boks II.7.

Intensiv indvinding af vand kan påvirke vandmiljøet og øge

risikoen for forurening af grundvandet med naturligt fore-

kommende stoffer i jorden og øge den skadelige effekt af

bl.a. nitrat og pesticider. Belastningen af grundvandsressour-

cen i Danmark varierer på tværs af landet, hvor der især om-

kring Hovedstadsområdet forekommer overindvinding. Der

er således geografiske forskelle i de miljøproblemer, der

knytter sig til udnyttelsen af grundvandsressourcen, jf. Miljø-

og Fødevareministeriet (2016a, 2016b, 2016c, 2016d).

De geografiske forskelle i miljøproblemerne ved vandind-

vinding tilsiger en tilsvarende differentiering af vandafgif-

ten, idet vandafgiften burde afspejle miljøbelastningen ved

for høj indvinding. Dette ville indebære, at afgiften skulle

være høj i nogle egne af landet og lav (eller nul) i andre.

Endvidere burde alle, der bruger vand fra et område, hvor

indvinding skader miljøet betale samme afgift, da deres

139

Beregning af

omkostninger

Indført i

1990’erne

Overindvinding

et problem i dele

af Danmark …

… hvilket tilsiger

en differentieret

vandafgift

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

forbrug medfører samme miljøbelastning. Afgiften på led-

ningsført vand er imidlertid ens i hele Danmark, og betales i

praksis kun af husholdninger, da momsregistrerede virk-

somheder kan få godtgjort afgiften, jf. boks II.7.

Beregninger

illustrerer

forvridnings-

omkostninger

Formålet med beregningerne er at illustrere de samfunds-

økonomiske omkostninger ved at fastsætte vandafgifter, der

afviger fra omkostningen ved de miljøskader, som overind-

vinding medfører. Ved beregningen af disse omkostninger

er det imidlertid ikke muligt, indenfor den anvendte model-

ramme, at fastsætte forskellige afgiftssatser på tværs af lan-

det. I stedet foretages to beregninger. Den første belyser

omkostningen ved at opkræve vandafgifter i områder, hvor

indvindingen ikke medfører en miljøbelastning, mens den

anden illustrerer omkostningen ved at fritage virksomheder

fra vandafgiften i områder, hvor indvinding skader miljøet. I

den første beregning fjernes vandafgiften helt, mens vand-

afgiften i den anden beregning omlægges, således at hus-

holdninger og erhverv betaler samme afgiftssats (uden at det

samlede vandforbrug ændres). Beregningerne omfatter ale-

ne den del af vandforbruget, der er ledningsført.

Når afgiften af ledningsført vand henholdsvis fjernes og

ændres, påvirker det de offentlige skatteindtægter. I bereg-

ningerne antages det, at lavere indtægter fra vandafgiften

modsvares af en forøgelse af en proportional skat på ind-

komst. Vand er et nødvendigt gode, hvorfor egenpriselasti-

citeten i modelberegningerne er relativt lav. Det indebærer,

at ændringer i prisen på vand vil have relativt små effekter

på forbruget.

REFORM-modellens datagrundlag i forhold til afgifter er

baseret på data fra 2011. I 2011 var afgiften på ledningsført

vand 5 kr. pr. m

. Det er dermed en lidt lavere afgiftssats

end den nugældende, der er udgangspunktet for modelbe-

regningerne. Det trækker i retning af, at gevinsterne ved

afgiftsændringerne er undervurderede.

13)

En fjernelse af vandafgiften svarer til en reduktion i den samlede

betaling for vand på ca. 10 pct. I REFORM medfører dette stød

en stigning i vandforbruget på omkring 3 pct. Dette er konsistent

med egenpriselasticiteter fundet i litteraturen jf. Dalhuisen

(2003).

Forudsætninger i

beregningerne

Beregnes på 2011

data

140

II.6 Vandafgift, provenu og fritagelse

Boks II.7

Afgiften af ledningsført vand

I Danmark betales der en afgift af ledningsført vand, mens egen indvundet vand er

afgiftsfritaget.

Ledningsført vand udgør omkring 44 pct. af det samlede vandfor-

brug, som i 2015 var på ca. 800 mio. m

. Af det ledningsførte vandforbrug betales

der både en vandafgift og et drikkevandsbidrag. Drikkevandsbidraget finansierer

Miljøministeriets og kommunernes opgaver i forbindelse med beskyttelse af

grundvandet. Vandafgiften og drikkevandsbidraget var i 2015 henholdsvis 5,86

kr. pr. m

og 0,39 kr. pr. m

. For en gennemsnitlig husstand i Danmark udgør dis-

se afgifter ca. 10 pct. af den samlede pris på vand.

Momsregistrerede virksomheder kan få godtgjort deres vandafgift samt drikke-

vandsbidrag. I praksis betyder det, at momsregistrerede virksomheder er fritaget

for afgiften af ledningsført vand. Ikke-momsregistrerede virksomheder, herunder

den offentlige sektor, er omfattet af samme afgifter som husholdninger. Fritagel-

serne afspejler formentlig konkurrencehensyn og generelt omkostningslettelse for

erhvervslivet og indebærer, at det primært er husholdningerne, som har incitament

til at reducere deres vandforbrug. Det gør det samlet set dyrere at nå et givet mål

for den bæredygtige udnyttelse, jf. afsnit II.3

Idet der kun betales en vandafgift af ledningsført vand, og momsregistrerede virk-

somheder er fritaget, er vandafgiften kun pålagt omkring 27 pct. af det samlede

vandforbrug. Det er således en relativ begrænset del af det samlede vandforbrug,

der reguleres af denne afgift.

Egen indvinding forekommer især indenfor landbrug, gartneri og dambrug, og finder primært

sted på Fyn og i Jylland, hvor overindvinding af vand er et relativt lille problem.

Effekter af en fjernelse af vandafgiften

Overindvinding

er et begrænset

problem

Overindvinding af vand er som nævnt hovedsageligt et pro-

blem i og omkring Hovedstadsområdet. I de områder, hvor

der ikke er problemer med overindvinding, har vandafgiften

primært det formål at opkræve et skatteprovenu. I det føl-

gende beregnes effekten af at fjerne vandafgiften og tilveje-

bringe det manglende provenu gennem en stigning i en pro-

portional skat på indkomst. Denne beregning er kun rele-

vant i forhold til de områder af Danmark, hvor der ikke er

problemer i forhold til overindvinding.

141

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

Gevinster ved at

fjerne

vandafgiften

Fjernes afgiften af ledningsført vand, og finansieres prove-

nutabet via en øget skat på indkomst, viser beregningerne,

at det kan føre til en effektivitetsgevinst for samfundet som

helhed på ca. 0,2 mia. kr. Gevinsten opstår som følge af, at

provenuopkrævningen flyttes fra vandafgiften over til ind-

komstskatten, som er en bredere skattebase. Gevinsten ved

at fjerne vandafgiften udgør ca. 22 pct. af afgiftsomlægnin-

gens størrelse. Dette illustrerer forvridningsomkostningen

ved at opkræve en vandafgift i de dele af landet, hvor der

ikke er behov for at reducere indvindingen. Fjernelsen af

vandafgiften er generelt forbundet med små makroøkono-

miske effekter, jf. tabel II.5.

Tabel II.5

Effekter af en fjernelse af vandafgiften

----- Ændring -----

Mia. kr.

Pct.

Omlagt provenu uden adfærd

0,97

Vandforbrug

0,11

3,21

Velfærdsmål for økonomien (EV)

0,21

BVT

0,33

0,02

Realløn

0,15

Privatforbrug

0,23

0,03

1.000 pers.

Pct.

Beskæftigelse

0,04

0,00

Anm.:

Kilde:

Det omlagte provenu svarer til det samlede provenu fra vandaf-

giften i REFORM-modellen.

Mia. kr. i 2006-priser.

Egne beregninger på REFORM.

Forvridnings-

effekter af

spildevands-

betaling

Vandforbruget er også grundlag for betaling til spildevands-

selskaberne for afledning af spildevand. Denne udgift udgør

ca. halvdelen af den samlede pris på vand – svarende til ca.

34 kr. pr. m

. Hvis betalingen til spildevandsselskaberne

ikke svarer til de marginale omkostninger ved afledning og

rensning, kan der opstå en problemstilling, der er analog til

opkrævningen af nettariffen præsenteret i forrige afsnit. En

sådan effekt afspejles ikke af modelberegningerne. Hvis

142

II.6 Vandafgift, provenu og fritagelse

betalingen til spildevandsselskaber dækker faste omkost-

ninger, vil fjernelsen af vandafgiften indebære en yderligere

gevinst på op mod 0,4 mia. kr. pr. år.

Illustrerer

forvridningstab

af vandafgift,

hvor denne ikke

er velbegrundet

Ovenstående beregning opgør de økonomiske gevinster af

at fjerne vandafgiften i hele Danmark. Som anført ovenfor

er det imidlertid kun relevant at fjerne afgiften på vand i de

dele af Danmark, hvor der ikke er behov for at mindske

indvindingen af grundvand. Den beregnede gevinst er der-

med større, end den gevinst der ville kunne opnås ved at

fjerne vandafgiften i de dele af Danmark, hvor vandafgiften

ikke er velbegrundet eller for høj i forhold til afledte miljø-

effekter ved indvindingen. Beregningen illustrerer imidler-

tid, at en vandafgift, som ikke er velbegrundet ud fra miljø-

hensyn, medfører et forvridningstab i økonomien.

Omkostning ved erhvervsfritagelse

Afgiftsfritagelse

for virksomheder

I de dele af landet, hvor indvindingen er for stor, er det vel-

begrundet at have en vandafgift af en eller anden størrelse.

Når virksomhederne i disse områder fritages fra vandafgif-

ten, må afgiften være højere for husholdningerne for at sik-

re, at det samlede vandforbrug i regionen ikke overstiger en

given grænse. Det giver anledning til et samfundsøkono-

misk tab.

Størrelsen af dette tab illustreres i den følgende beregning,

hvor vandafgiften omlægges således, at husholdninger og

virksomheder betaler den samme sats. Den fælles afgiftssats

er sat således, at det samlede vandforbrug ikke ændres. Om-

lægningen indebærer, at afgiften øges for virksomheder og

reduceres for husholdninger. Omlægningen af vandafgiften

betyder, at både husholdninger og erhverv skal betale en

vandafgift på ca. 3 kr. pr. m

. For husholdningerne er det

forbundet med en reduktion på omkring 2 kr. pr. m

Ensartet afgift

med uændret

forbrug af vand

14)

De 0,4 mia. kr. pr. år er beregnet ud fra en gennemsnitlig betaling

til spildevandsselskaberne på ca. 34 kr. pr. m

, en stigning i vand-

forbruget på 3,2 pct. og et samlet ledningsført vandforbrug på 352

mio. m

i 2015.

143

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

Effektivitets-

gevinst af

omlægning

De samfundsøkonomiske gevinster ved omlægningen til ens

afgifter for husholdninger og erhverv udgør ifølge modelbe-

regningerne ca. 0,07 mia. kr. Beregningen er fortaget for

Danmark som helhed, men er alene relevant for de områder,

hvor der er behov for at begrænse indvindingen af grund-

vand. Gevinsten følger af mindre forvridning i økonomien,

og er relativt lille. Set i forhold til afgiftsomlægningen for

husholdningerne (0,31 mia. kr.), udgør effektivitetsgevin-

sten dog ca. 20 pct. af det omlagt provenu.

II.7 Effekter af regelregulering

Regelregulering

er udbredt

Miljøregulering sker ofte gennem standarder og krav til den

anvendte produktionsteknologi. Et eksempel på en sådan

regelregulering er kravet om partikelfiltre på nye biler med

dieselmotor. Et andet eksempel er krav om overdækning af

gylletanke for at reducere udledningen af ammoniak. Så-

danne krav bidrager til, at miljøbelastende udledninger be-

grænses.

Ved regelregulering skal virksomheder typisk leve op til

nogle udledningskrav og standarder, men udgangspunktet

er, at de gerne må udvide produktionen, blot kravene over-

holdes. Dermed får virksomheder (ligesom ved afgiftsregu-

lering) lov til at udlede mere, når produktionen stiger.

Regelregulering sikrer, at udledningen pr. produceret enhed

reduceres. I princippet kan regler udformes, så udledningen

pr. produceret enhed er den samme som ved en grøn afgift.

Sammenlignet med en grøn afgift indebærer regelregulering

imidlertid, at forurenende virksomheder ikke erlægger en

betaling svarende til den miljømæssige omkostning, som

deres produktion medfører. Dette kan i princippet ses som

en subsidiering af forurenende virksomheder i form af im-

plicit tildeling af “gratis” forureningstilladelser, jf. afsnit

II.3.

Regelregulering

begrænser ikke

produktionen …

… men udledning

pr. produceret

enhed

Regelregulering

svarer til

subsidiering

144

II.7 Effekter af regelregulering

Betaler for at

opfylde kravene,

men ikke for

miljøbelastningen

Ved regelregulering betaler de forurenende virksomheder

for implementeringen af udledningsreducerede tiltag (f.eks.

partikelfiltre eller overdækning af gylletanke), således at de

forskellige teknologikrav opfyldes. Under afgiftsregulering

vil virksomheder også have incitament til at implementere

lignende tiltag, da det vil reducere udledningen (pr. produ-

ceret enhed) og derved føre til en lavere afgift. Virksomhe-

derne vil derfor under begge reguleringsformer afholde

omkostninger til forskellige udledningsreducerende tiltag,

men kun ved afgifter betales der herudover for de skades-

omkostninger, som de tilbageværende udledninger medfø-

rer.

Den manglende betaling betyder, at forurenende virksom-

heder under regelregulering begunstiges i forhold til andre

virksomheder, der enten ikke forurener eller som betaler en

afgift af deres udledning. Dette leder til en sektorsammen-

sætning, hvor forurenende sektorer udgør en større andel af

økonomien, end hvis de betalte en afgift af deres udlednin-

ger, jf. f.eks. Holland (2009).

I det følgende analyseres effekterne på økonomiens sektor-

sammensætning og de afledte miljøeffekter ved at anvende

regelregulering fremfor afgifter. Konkret analyseres effek-

ten af, at ammoniakudledninger fra landbruget reguleres

gennem regler fremfor udledningsafgifter.

I Danmark er ammoniak en væsentlig kilde til luftforure-

ning, der står for omkring

⅓

af de samlede danske eksterne

helbredsrelaterede omkostninger som følge af udledning fra

danske kilder, jf. Brandt mfl. (2016). Ammoniak udledes

næsten udelukkende fra landbruget og stammer fra husdyr-

produktionen, hvor omfanget af udledningerne afhænger af

antallet af husdyr.

Udledningen af ammoniak fører bl.a. til dannelsen af hel-

bredsskadelige partikler i atmosfæren, jf. Brandt mfl.

(2013). Dannelsen sker over længere tid og indebærer, at de

medfølgende helbredseffekter i overvejende grad er et regi-

onalt og ikke lokalt fænomen. Derfor er det rimeligt at anta-

ge ens skadesomkostninger fra ammoniakudledning (for den

del af miljøbelastningen, der vedrører helbredseffekter),

Medfører mere

forurenende

produktion

Regulering af

ammoniakudled-

ning belyses

Ammoniakudled-

ning primært fra

landbrug

Skader

uafhængig af

udledningssted

145

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

uanset hvor bedriften er placeret i Danmark. Ammoniakud-

ledningerne påvirker også biodiversiteten gennem nitrataf-

lejringer. Denne miljøbelastning er både lokal og regional,

men er ikke medtaget i analysen.

Kun omfattet af

regelregulering

I Danmark er udledningen af ammoniak i dag reguleret via

regelregulering, som bl.a. dækker over krav om overdæk-

ning af gylletanke og udbringning af gylle med eksempelvis

nedfælder eller slæbeslanger.

Analyse

Gevinst af

omlægning svarer

til forvridning

ved

regelregulering

Effekterne på sektorsammensætningen som følge af at an-

vende regelregulering fremfor en udledningsafgift analyse-

res også i dette tilfælde med REFORM-modellen beskrevet

i afsnit II.4. Da landbruget i dag er underlagt regelregule-

ring, vil gevinsten ved at omlægge reguleringen til en ud-

ledningsafgift svare til de forvridende effekter af den eksi-

sterende regulering.

REFORM indeholder ikke emissioner af ammoniak eller

modellering af den eksisterende regelbaserede regulering.

Det er derfor ikke muligt at beregne effekterne ved at om-

lægge regelregulering til en udledningsafgift inden for mo-

dellens rammer. I stedet beregnes effekterne indirekte ved

beregningsteknisk at pålægge landbruget en produktionsaf-

gift. Denne beregning giver samme resultat som den speci-

ficerede reguleringsomlægning under antagelse af, at foru-

reningsretten under regelregulering tildeles proportionalt

med produktionens størrelse, og at regelreguleringen har

ført til samme niveau af udledning pr. produceret mængde

output, som en optimal fastsat afgift ville have gjort. Anta-

gelser og beregninger er yderligere beskrevet i et dokumen-

tationsnotat, som findes på De Økonomiske Råds hjemme-

side.

Størrelsen af den produktionsafgift, der i analysen bereg-

ningsteknisk pålægges, findes på basis af de eksterne om-

kostninger ved ammoniakudledning. DCE - Nationalt Cen-

ter for Miljø og Energi har opgjort de årlige danske hel-

bredsrelaterede omkostninger som følge af udledning af

ammoniak fra landbruget i Danmark til ca. 2,7 mia. kr.,

Modelbegræns-

ninger og

antagelser

Afgiftssats

afspejler

helbreds-

relaterede

omkostninger

146

II.7 Effekter af regelregulering

svarende til 37 kr. pr. udledt kg, jf. Brandt mfl. (2016).

Denne opgørelse omfatter alene de helbredsrelaterede om-

kostninger ved ammoniakudledningen, hvorfor disse for-

mentlig undervurderer de samlede omkostninger, som også

omfatter skader på natur og lugtgener. Omkostningerne

svarer til lidt over 5 pct. af produktionsværdien af dansk

landbrug i REFORM.

Derfor lægges der i analysen en

afgift på landbrugsproduktionen på godt 5 pct. I beregnin-

gerne tilbageføres provenuet fra afgiften som en lumpsum-

betaling til forbrugerne.

Resultater

Større

produktion under

regelregulering

Modelberegningerne viser, at en omlægning af ammoniak-

regulering i dansk landbrug fra regelregulering til en udled-

ningsafgift vil kunne føre til et fald i landbrugsproduktionen

på ca. 9 pct., jf. tabel II.6. Faldet i landbrugsproduktionen

sker fordi, omlægningen til afgifter øger produktionsom-

kostningerne i landbruget og dermed sænker efterspørgslen

efter dansk producerede fødevarer. Beregningen illustrerer

dermed, at den nuværende regelregulering indebærer, at

landbrugsproduktionen er større, end den ville være under

en afgiftsbaseret regulering, hvor afgiften svarer til miljøbe-

lastningen.

Hvis det antages, at ammoniakudledningerne er proportio-

nale med produktionens størrelse, vil disse være ca. 9 pct.

større under regelregulering i forhold til afgiftsregulering.

Den større udledning medfører højere helbredsomkostnin-

ger på omkring 0,24 mia. kr.

Miljøregulering påvirker ikke kun størrelsen af den forure-

nende sektor (landbruget), men også størrelsen af de øvrige

sektorer i økonomien. I beregningen falder landbrugspro-

duktionen, når den direkte regelregulering erstattes af en

15)

Omkostninger er omregnet i forhold til Brandt mfl. (2016), såle-

des at de afspejler værdien af statistisk liv beregnet i De Økono-

miske Råds formandskab (2016).

Produktionsværdien i landbruget i REFORM (51,3 mia. kr.) er en

konjunkturrenset værdi baseret på 2006 data fra nationalregnska-

bet. Produktionsværdien (i faste priser) i landbruget har været no-

genlunde konstant i perioden 2006-2013.

Mere forurening

under

regelregulering

Effekter på

sektor

sammensætning

16)

147

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

udledningsafgift. Produktionsfaldet vil medføre et fald i

landbrugets anvendelse af produktionsfaktorer, såsom ar-

bejdskraft og kapital. Tilsvarende falder produktionen i

fødevarefremstilling, der i høj grad anvender landbrugsvarer

som input i produktionen. Den samlede beskæftigelse in-

denfor landbrug og fødevarefremstilling falder i beregnin-

gen med knap 5.000 personer, jf. tabel II.6.

Tabel II.6

Effekter af afgifter frem for regelregulering

Beskæftigelse Produktion BVT

1.000 pers.

-- Ændring i pct. --

Landbrug

-2,1

-9,0

-8,4

Fødevarefremstilling

-2,7

-6,0

-4,8

Øvrige sektorer

4,0

0,1

Total

-0,8

-0,3

-0,1

Anm.:

Kilde:

Tabellen viser effekterne af at gå fra regelregulering til afgifts-

regulering. Ændringerne er i 2006-priser.

Egne beregninger på REFORM.

Omallokering af

produktions-

faktorer

Den lavere efterspørgsel efter produktionsfaktorer i land-

bruget og fødevarefremstilling betyder, at det generelle

lønniveau reduceres, hvilket sænker produktionsomkostnin-

gerne for øvrige erhverv. De lavere produktionsomkostnin-

ger medfører, at de øvrige erhverv kan øge afsætningen og

dermed deres produktion. Den øgede produktion uden for

landbruget og fødevarefremstilling giver dermed anledning

til, at beskæftigelsen i de øvrige sektorer stiger med ca.

4.000 personer. Omlægningen af ammoniakreguleringen

leder dermed til en sektorforskydning, hvor ressourcer ledes

væk fra landbruget, over mod øvrige erhverv.

Omlægningen til afgiftsregulering fører til et lille fald i den

samlede værditilvækst (BVT). Faldet kan delvis tilskrives

en lille reduktion i arbejdsudbuddet, delvis et fald i den

aggregerede produktivitet. Reduktionen i arbejdsudbuddet

skyldes, at reallønnen falder. Faldet i den aggregerede pro-

duktivitet skal ses i sammenhæng med, at det samlede kapi-

talapparat falder mere end beskæftigelsen, og at der dermed

er mindre kapital til rådighed pr. beskæftiget.

Lille fald i BVT

ved afgifter …

148

II.7 Effekter af regelregulering

… hvilket

normalt vil

reducere

forbruget

Faldet i BVT reducerer isoleret set forbruget. Den analyse-

rede omlægning for landbruget har imidlertid også nogle

positive sammensætningseffekter på produktionen i resten

af økonomien, som betyder, at forbruget samlet set stiger.

Det skyldes, at omlægningen udover miljøeffekten som

noget særligt for landbruget også modvirker nogle generelle

markedsforvridninger i økonomien, der er modelleret i RE-

FORM. Herved bliver den samlede velfærdsgevinst større

end miljøgevinsten. Normalt vil en sådan reguleringsom-

lægning reducere forbruget, hvorved den samlede velfærds-

gevinst vil være mindre end miljøgevinsten.

Samlet set illustrerer beregningerne, at anvendelsen af re-

gelregulering fremfor afgifter (til regulering af ammoniak-

udledninger) fastholder beskæftigelse i landbruget og føde-

vareindustrien. Den højere beskæftigelse i disse erhverv (i

forhold til en situation med afgiftsregulering) sker i vid

udstrækning på bekostning af en lavere beskæftigelse i an-

dre dele af økonomien. Dette illustrerer den potentielt uhen-

sigtsmæssige, strukturelle virkning af at anvende regelregu-

lering fremfor afgifter. Under de gjorte antagelser fører

regelregulering af ammoniakudledningen fra landbruget

dermed til en sektorsammensætning, hvor forurenende sek-

torer og virksomheder udgør en større del af økonomien,

med højere miljøbelastning til følge.

Forurening som følge af udledning af ammoniak er ligesom

anden luftforurening grænseoverskridende. Afgiftsregule-

ring kan derfor i dette tilfælde give anledning til lækage, og

dermed mindre miljøgevinst end forventet, jf. afsnit II.3.

Udledninger af ammoniak indenfor EU er dog også regule-

ret af nationale udledningslofter. Udflytning af ammoni-

akudledende produktion vil derfor kun i et begrænset om-

fang føre til lækage.

Der kan ligge såvel praktiske, erhvervspolitiske og forde-

lingsmæssige hensyn bag valget af regelregulering fremfor

afgifter. Beregningen illustrerer, at anvendelsen af regelre-

17)

Hvis reguleringen rettes mod et givet udledningsmål vil forvrid-

ningen medføre en mindre forøgelse af produktionen fra sektoren,

men til gengæld en forvredet omkostningsstruktur med en større

udledningsbegrænsning pr. produceret enhed end under afgiftsre-

gulering.

Strukturelle

effekter

Begrænset risiko

for lækage

Andre hensyn

end miljø

149

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

gulering, fremfor afgifter, alt andet lige vil føre til en sek-

torsammensætning, hvor forurenende sektorer udgør en

større andel af økonomien. Mulighederne for at erstatte eller

supplere den eksisterende regelregulering for landbrugets

ammoniakudledning med afgifter er beskrevet i boks II.8.

Her gennemgås også de overvejelser, der også kunne gøres

for andre dele af økonomien, hvor der i dag anvendes denne

type af regelregulering.

150

II.7 Effekter af regelregulering

Boks II.8

Praktiske overvejelser omkring afgift på ammoniak

Analysen i afsnittet viser, at regelregulering af landbrugets udledninger af ammo-

niak fører til forvridninger af økonomiens sektorsammensætning relativt til an-

vendelsen af en afgift. Af praktiske grunde er det imidlertid svært direkte at af-

giftsbelægge udledningen af ammoniak fra landbruget. Det er dog muligt at lægge

en afgift på antallet af husdyr (eventuelt differentieret efter type), der afspejler

den beregnede ammoniakudledning. En sådan afgift ligner de foreslåede dyrk-

ningsafgifter på beregnet kvælstofudledning, som analyseres i kapitel I og kunne i

givet fald kombineres hermed. En sådan afgift vil imidlertid ikke være tæt nok

korreleret med udledningen, til at den helt kan erstatte den nuværende regelregu-

lering af ammoniakudledningen. Det skyldes, at dyrkningsafgiften ikke giver inci-

tamenter til reduceret udledning fra gyllebeholdere eller under udbringning af

husdyrgødning. Dermed er potentialet for en mere omkostningseffektiv fordeling

af indsatsen ved at indføre denne afgift begrænset. Imidlertid vil en afgift på antal

husdyr kunne modvirke den forvridning af landbrugsproduktionen, som den re-

gelbaserede ammoniakregulering har medført (jf. beregningerne i dette afsnit).

Kombinationen af en dyrkningsafgift og regelregulering kan derfor være mere

omkostningseffektivt end ammoniakreguleringen, som den er i dag.

Da regelregulering generelt er et udbredt reguleringsinstrument, kan der også i

andre dele af økonomien opstå lignende forvridningseffekter, som i tilfældet med

ammoniakudledninger i landbruget. Her kan der være tilsvarende praktiske udfor-

dringer i forhold til at pålægge grønne afgifter, der er direkte knyttet til udlednin-

gen. En mulighed kan i stedet være at pålægge afgifter på input eller output i stil

med husdyrafgiften på beregnet ammoniakudledning og dyrkningsafgifterne på

beregnet kvælstofudvaskning (jf. kapitel I). Hvis sådanne afgifter er tilstrækkelig

tæt korreleret med selve udledningen, kan de erstatte regelreguleringen. Er dette

ikke tilfældet, kan de supplere den eksisterende regelregulering for at modvirke

den forvridning af produktionsincitamenterne, som regelreguleringen medfører.

Det har været foreslået at lave et sammenhængende input/output afgiftssystem for kvælstof i

landbruget (en såkaldt pantafgift på kvælstof). En sådan ordning vil give generelle incitamenter

til at reducere ammoniak og andre kvælstofudledninger. Det kan muliggøre en afskaffelse af

regelreguleringen og dermed også opnå gevinsterne ved en mere omkostningseffektiv fordeling

af reduktionsindsatsen, jf. Hansen (1997), Hansen (1999) og Christensen og Hansen (2005).

151

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

II.8 Sammenfatning og anbefalinger

Grønne afgifter

er et godt

instrument

Der er negative miljøeffekter knyttet til mange produktions-

processer og til dele af vores forbrug. Grønne afgifter er et

velegnet instrument til at sikre, at der tages højde for miljø-

effekter i produktionen og i vores forbrug. Det er normalt

også forbundet med færre samfundsøkonomiske omkost-

ninger, at miljøreguleringen foregår ved brug af grønne

afgifter (eller omsættelige kvoter) end ved regelregulering i

form af f.eks. teknologikrav eller udledningslofter.

Grønne afgifter anvendes meget i Danmark. Omkring 9 pct.

af det samlede skatte- og afgiftsprovenu stammer fra afgif-

ter, der betegnes som grønne. Provenuet fra grønne afgifter i

forhold til BNP er også højere i Danmark end i vores nabo-

lande og OECD som helhed.

Den udbredte brug af grønne afgifter i Danmark kan derfor

være udtryk for, at vi i høj grad sikrer miljøbeskyttelse på

en omkostningseffektiv måde. Dette forudsætter imidlertid,

at de grønne afgifter er udformet, så beskyttelsen af miljøet

sker omkostningseffektivt. Omkostningseffektivitet forud-

sætter således, at de grønne afgifter bl.a. skal overholde

følgende principper:

•

Afgiftssatsen skal afspejle miljøbelastningen ved

øget udledning

Alle udledere skal betale afgiften, og der bør f.eks.

ikke være fritagelse for afgiften eller reduceret afgift

af hensyn til f.eks. virksomheders konkurrence

Den grønne afgift skal lægges så tæt på miljøeffek-

ten som muligt. Afgiften bør ikke indrettes i forhold

til delmålsætninger, men til den endelige miljøeffekt

Udbredt brug af

grønne afgifter i

Danmark

Principper for

udformning af

grønne afgifter

•

Flere grønne

afgifter er for

høje

Flere af de grønne afgifter i Danmark lever ikke op til disse

principper for omkostningseffektiv miljøregulering. I nogle

tilfælde giver afgiften kun en tvivlsom eller indirekte miljø-

gevinst, eller afgiften er sat højere end miljøeffekten tilsi-

ger. En “for høj” grøn afgift kan give et større offentligt

provenu, men typisk er det en samfundsøkonomisk mere

omkostningsfuld måde at tilvejebringe provenu sammenlig-

net med eksempelvis indkomstskat.

152

II.8 Sammenfatning og anbefalinger

Fritagelser øger

omkostning ved

at nå miljømål …

En del af de grønne afgifter lever ikke op til princippet om,

at afgiften skal være ens for alle, der belaster miljøet. Det er

ofte virksomheder i bestemte sektorer, som er fritaget for

afgift eller som betaler en væsentlig lavere afgiftssats. Hvis

afgiften sigter mod at realisere en given miljømålsætning –

f.eks. en målsætning fastlagt via internationale aftaler – vil

fritagelse for nogle udledere medføre større omkostning for

de øvrige udledere. Samlet set øger det omkostningen ved at

nå et givet miljømål, da det er mere forvridende at have en

høj afgift på en lille del af udledningen end en lavere afgift

på hele udledningen.

Fritagelse er også uheldig, hvis afgiften er sat, så den svarer

til miljøbelastningen (i stedet for at skulle opnå et givet

miljømål). Fritagelsen betyder, at det bliver attraktivt at

producere varer, som samfundsøkonomisk har en negativ

værdi, fordi miljøomkostningen ikke bliver indregnet i pro-

duktionsomkostningen.

Fritagelser for nogle sektorer skyldes formentlig hensyn til

virksomhedernes konkurrencevilkår, beskæftigelse og pro-

duktion ud fra en forventning om, at dette vil styrke Dan-

marks samlede beskæftigelse og produktion.

Fritages en forurenende sektor for en grøn afgift, vil det

kunne øge beskæftigelse i denne sektor, men det vil typisk

ske på bekostning af beskæftigelse i andre sektorer i øko-

nomien. Fritagelse vil således primært flytte beskæftigelse

fra sektorer, der ikke belaster miljøet, over til forurenende

sektorer. Således kan det ikke generelt forventes, at fritagel-

se for grønne afgifter vil øge den samlede beskæftigelse.

Regelregulering i form af teknologikrav eller udledningslof-

ter er karakteriseret ved, at man får lov til at udlede mere,

når produktionen stiger, så længe teknologikravet er over-

holdt. Både ved regelregulering og en grøn afgift vil en

virksomhed typisk afholde udgifter til at mindske sin udled-

ning. Der er dog en væsentlig forskel på omkostningerne for

virksomheden ved regelregulering og en grøn afgift. Ved

regelregulering betales der således ikke for udledningen, så

længe f.eks. teknologikravet er overholdt. Sammenlignet

med afgifter medfører regelregulering således, at virksom-

… eller medfører

for høj

miljøbelastning

Fritagelse af

hensyn til

konkurrenceevne

og beskæftigelse

Primært flere

forurenende job –

ikke flere job

samlet

Regelregulering

svarer til delvis

fritagelse

153

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

hederne ikke skal betale for den miljøskade, som deres pro-

duktion medfører.

Regelregulering

kan give for

meget

forurenende

produktion

Disse former for regelregulering svarer i realiteten til en

subsidiering af forurenende virksomheder. Denne subsidie-

ring betyder, at de forurenende virksomheder stilles gunsti-

gere end andre virksomheder, som ikke forurener eller som

betaler en grøn afgift af deres forurening. Pågældende for-

mer for regelregulering medfører derfor også, at de forure-

nende virksomheder udgør en for stor del af den samlede

økonomi, og at forureningen dermed alt andet lige bliver for

høj ud fra en samfundsøkonomisk betragtning.

Analyser

Analyser med

REFORM-

modellen

Der er udført en række beregninger for at belyse de sam-

fundsøkonomiske omkostninger og effekter af at have for

høje grønne afgifter, fritagelser for virksomheder eller ved

at anvende regelregulering frem for afgifter. Disse bereg-

ninger er udført med den generelle ligevægtsmodel RE-

FORM udviklet af DREAM.

Der er i Danmark en høj afgift på elektricitet til almindeligt

elforbrug. Denne afgift er væsentlig højere end afgiften på

andre typer af energi både set i forhold til energiindhold og

til udledning af CO

knyttet til produktionen af el i Dan-

mark. Der er derfor udført beregninger af effekterne af for-

skellige omlægninger af afgiften på elforbrug.

Udledninger af CO

ved produktion af elektricitet er omfattet

af det europæiske kvotesystem. Afgiften på elektricitet påvir-

ker derfor som udgangspunkt ikke den samlede europæiske

udledning af CO

, som er styret af mængden af CO

-kvoter i

kvotesystemet. Afgiften på elektricitet tilvejebringer dog

provenu til staten. I en beregning er det undersøgt, om prove-

nuet fra en afgift på elektricitet kan tilvejebringes med færre

forvridninger gennem en proportional skat på indkomst.

Afgifter på elektricitet og anden energi er i høj grad indret-

tet med henblik på at mindske det samlede energiforbrug.

Det er ikke hensigtsmæssigt, da energiforbrug ikke i sig selv

er skadeligt for miljø og klima. Der er imidlertid på EU-

Høj afgift på

almindeligt

elforbrug

Elafgift mindsker

ikke udledning af

i EU

Energisparemål

ikke

hensigtsmæssigt –

men et vilkår

154

II.8 Sammenfatning og anbefalinger

plan fastsat en række mål for energibesparelser. På kort sigt

må målet om energibesparelser derfor betragtes som et vil-

kår.

Gevinst ved

omlægning af

elafgift selv ved

fastholdt

elforbrug

Hvis afgiften på elektricitet skal ses som et instrument til at

opnå mål om mindre energiforbrug, bør afgiften på elektri-

citet i princippet være ens for alle brugere af elektricitet.

Det er ikke tilfældet i dag, hvor elektricitet til fremstilling

(proces) i praksis er fritaget for afgift. Det gør det dyrere at

mindske forbruget af elektricitet. Der er udført en bereg-

ning, hvor der indføres en fælles afgift på elektricitet uanset

anvendelse. Denne fælles afgift har et niveau, så det samle-

de elforbrug er konstant.

Der er betydelige samfundsøkonomiske effektivitetsgevin-

ster ved disse omlæggelser af afgiften på elektricitet. Der er

en årlig samfundsøkonomisk gevinst på 1,8 mia. kr., hvis

afgiften på almindeligt elforbrug sænkes fra 0,89 til 0,27 kr.

pr. kWh og provenuet i stedet tilvejebringes gennem en

proportional skat på indkomst.

Hvis rationalet med afgiften på elektricitet er at realisere

mål om energibesparelser, så vil der være en samfundsøko-

nomisk gevinst på 1,3 mia. kr. pr. år ved at hæve afgiften på

elektricitet til fremstilling og reducere afgiften på alminde-

ligt elforbrug, jf. tabel II.7.

Det er ikke kun for elektricitet, at afgiften på fremstilling

(proces) er forholdsvis lav. Det gælder også for andre typer

energi som olie og gas. Givet EU-målet om, at energifor-

bruget skal begrænses, vil der være en yderligere samfunds-

økonomisk gevinst ved at have en fælles energiafgift uanset

anvendelsen af energien. Biobrændsler er helt fritaget for

energiafgift, og bør ved en sådan harmonisering også på-

lægges den fælles energiafgift. Dette vil give en yderligere

gevinst ud over de 1,3 mia. kr.

Gevinst på 1,8

mia. kr. ved at

sænke elafgiften

Gevinst på 1,3

mia. kr. hvis

fremstilling også

betaler elafgift

Samme afgift på

energi til

fremstilling

18)

Der er beregnet gevinster ved to forskellige alternative omlæggel-

ser af elafgiften. De beregnede gevinster kan imidlertid ikke di-

rekte lægges sammen, da begge omlæggelser ikke kan udføres

samtidig.

155

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

Tabel II.7

Samfundsøkonomisk gevinst ved omlæggelser af afgift på el og vand

Ens

Vandafgift Ens vand-

Elafgift

fjernes

afgift

elafgift

sænkes

----------------------- Mia. kr. --------------------

4,8

2,0

1,0

0,3

1,8

1,3

0,2

0,1

------------------------ Pct. ------------------------

Omlagt provenu (før adfærd)

Samfundsøkonomisk gevinst

Gevinst i pct. af omlagt provenu

Kilde:

Omlagt provenu uden adfærd angiver afgiftsreduktionen før ændring i forbrug i forbindelse

med ændring i afgiften. For ens el- og vandafgift er det kun det reducerede afgiftsprovenu fra

husholdningerne.

Ved sænkning af elafgift reduceres elafgiftssatsen på almindeligt elforbrug og elvarme fra

henholdsvis 0,89 og 0,38 kr. pr. kWh til 0,27 kr. pr. kWh.

Ved ensretning af vandafgiften ændres satsen for husholdninger og erhverv fra henholdsvis

omkring 5 og 0 kr. pr. m

til ca. 3 kr. pr. m

Egne beregninger.

Geografisk

differentieret

vandafgift betalt

af alle

Der kan også opnås samfundsøkonomiske gevinster ved at

ændre på vandafgiften. Der er i dag en ensartet afgift i hele

landet for husholdninger, mens momsregistrerede virksom-

heder i praksis er fritaget for afgiften. Belastningen af

grundvandsressourcen varierer imidlertid på tværs af landet.

Ideelt set burde der derfor være en geografisk differentieret

afgift, betalt af alle vandforbrugere. Afgiften skulle være

nul kr. i de dele af landet, hvor der er rigeligt med grund-

vand.

For at illustrere de potentielle gevinster af en sådan omlæg-

ning af vandafgiften er gennemført to beregninger i RE-

FORM. I den ene fjernes vandafgiften, og provenuet fra

denne afgift tilvejebringes i stedet via en forhøjelse af ind-

komstskatten. I den anden beregning indføres en fælles

afgift på vand, som også omfatter momsregistrerede virk-

somheder. Den fælles afgift er i beregningen fastsat, så det

samlede vandforbrug er uændret i forhold til de nuværende

vandafgifter.

Beregninger af

gevinster ved

omlægning af

vandafgiften

156

II.8 Sammenfatning og anbefalinger

Gevinst ved

omlægning af

afgift på vand på

0,1-0,2 mia. kr.

Beregningerne viser, at der også er samfundsøkonomiske

gevinster ved disse omlægninger på 0,1-0,2 mia. kr. pr. år, jf.

tabel II.7. Gevinsterne er væsentlig lavere end ved omlæg-

ning af afgiften på elektricitet, men det afspejler bl.a., at be-

skatningen af vand er lav i forhold til beskatningen af elektri-

citet. De samfundsøkonomiske gevinster af omlægningen

udgør således omkring 20 pct. af det omlagte provenu.

Potentielt kan der dog være en yderligere gevinst ved at

sænke afgiften på vand. Det skyldes, at en væsentlig del af

prisen på vand dækker omkostninger ved afledning og rens-

ning af regnvand og spildevand. Disse omkostninger har

karakter af at være faste omkostninger, som kun i en vis

udstrækning er knyttet til forbruget af vand. Finansieringen

af faste omkostninger over vandprisen giver en uhensigts-

mæssig forvridning af vandforbruget, som vil blive mind-

sket, når afgiften på vandforbruget mindskes. Eksempelbe-

regninger tyder på, at denne yderligere gevinst kan være op

mod 0,4 mia. kr. pr. år.

Når miljøbelastningen reguleres ved regler for brug af be-

stemte teknologier mv., medfører det ofte, at den regulerede

sektor bliver uhensigtsmæssig stor sammenlignet med en

regulering med afgifter. Der er i dag udbredt brug af regel-

regulering i meget af økonomien. Et eksempel er udlednin-

gen af ammoniak fra landbruget, hvor der på trods af omfat-

tende regelregulering er udledning, som medfører helbreds-

omkostninger på 2,7 mia. kr. pr. år. Det svarer til ca. 5 pct.

af landbrugsproduktionen.

Beregninger i REFORM viser, at regelreguleringen har ledt

til en ca. 9 pct. højere landbrugsproduktion i forhold til en

situation, hvor landbruget skulle betale en afgift på udled-

ningen af ammoniak. Den højere landbrugsproduktion har

resulteret i en forøget helbredsomkostning på 0,2 mia. kr.

pr. år sammenlignet med regulering med en grøn afgift.

Regelreguleringen har ledt til en højere beskæftigelse i

19)

Begge gevinster ved omlægninger af vandafgiften kan naturligvis

ikke realiseres. Den samlede gevinst ved geografisk differentieret

vandafgift betalt af alle vandforbrugere må forventes at være et

vægtet gennemsnit af gevinsten ved de to omlægninger af vand-

afgiften i tabel II.7.

Potentielt

væsentlig større

gevinst ved lavere

vandafgift

Ammoniak fra

landbruget

medfører skader

for 2,7 mia. kr.

Regelregulering

medfører

uhensigtsmæssig

sektorfordeling

med for høj

forurening

157

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

landbruget og fødevareindustrien, men denne øgede beskæf-

tigelse sker hovedsagelig på bekostning af lavere beskæfti-

gelse i andre dele af økonomien. Dette illustrerer, at brug af

regelregulering kan føre til en uhensigtsmæssig sektorforde-

ling, hvor forurenende sektorer og virksomheder udgør en

for stor del af økonomien.

Omkostninger

ved at afvige fra

principper for

grønne afgifter

Der kan være praktiske eller fordelingsmæssige grunde til at

anvende regelregulering i stedet for en grøn afgift eller til,

at man tager hensyn til provenu eller enkelte sektorers kon-

kurrencesituation i udformningen af grønne afgifter. Bereg-

ningerne illustrerer, at der kan være væsentlige samfunds-

økonomiske omkostninger ved at tage sådanne hensyn.

Konklusioner og anbefalinger

Gevinst ved

reform af afgifter

Der kan opnås betydelige samfundsøkonomiske effektivi-

tetsgevinster ved en omlægning af de eksisterende grønne

afgifter, så de i højere grad er i overensstemmelse med de

økonomiske principper for optimal udformning af grønne

afgifter. Der kan også opnås effektivitetsgevinster ved at

erstatte regelregulering med grønne afgifter.

Nogle af de nuværende grønne afgifter er højere end det

samfundsøkonomisk hensigtsmæssige niveau. Det gælder

f.eks. for afgiften på almindeligt elforbrug og afgiften på

vand i store dele af Danmark, hvor der er rigeligt grund-

vand. Det anbefales derfor at sænke afgiften på elektricitet

og vand i store dele af Danmark. Hvis udformningen skyl-

des fordelingshensyn, bør dette hensyn i stedet søges vare-

taget på anden vis, f.eks. over skatte- og overførselssyste-

met.

Der er dog en række uhensigtsmæssige fritagelser eller

stærkt reducerede grønne afgifter for virksomheder. Sådan-

ne fritagelser medfører for høj miljøbelastning og gør det

samfundsøkonomisk dyrere at nå givne miljømålsætninger.

Der vil således være en effektivitetsgevinst ved, at alle virk-

somheder betaler afgift af deres vandforbrug i de dele af

Danmark, hvor der er mangel på vand.

Gevinst ved at

sænke afgift på

elektricitet og

dele af vand

Gevinst ved at

virksomheder

betaler

vandafgift, hvor

der er knaphed

158

II.8 Sammenfatning og anbefalinger

Gevinst ved

højere el- og

energiafgifter for

fremstillings-

virksomheder

Givet at Danmark er underlagt EU-mål om at mindske

energiforbruget, vil der kunne opnås en effektivitetsgevinst,

hvis der kom en ensartet afgift på alle former for energifor-

brug. Biobrændsler bør også omfattes af en ensartet energi-

afgift. Fremstillingsvirksomheder betaler meget små afgifter

på elektricitet og andet energiforbrug anvendt til proces.

Der vil således kunne opnås en betydelig effektivitetsge-

vinst ved at hæve el- og energiafgifterne for fremstillings-

virksomheder, så de betaler samme afgift som andre brugere

af energi.

En fjernelse af virksomheders fritagelse fra grønne afgifter

vil medføre et øget provenu til staten. Ønsker man politisk

at lade en sådan omlægning være udgiftsneutral for virk-

somhederne, kan dette provenu føres tilbage til de berørte

erhverv. I givet fald skal en sådan tilbageførsel ske på en

måde, så tilbageførslen er helt afkoblet for fremtidige pro-

duktionsbeslutninger.

Virksomheder bør som udgangspunkt betale grønne afgifter

svarende til deres udledninger. Det vil øge miljøregulerin-

gens samfundsøkonomiske effektivitet. Fordelings- og er-

hvervshensyn bør søges varetaget på anden vis, f.eks. gen-

nem afkoblet tilbageførsel af afgiftsprovenuet.

Grønne afgifter bør erstatte regelregulering, når det er prak-

tisk muligt. Det vil mindske de forurenende sektorers andel

af økonomien, som f.eks. de mest forurenende dele af land-

brugssektoren.

Behovet for en ensartet energiafgift afspejler EU-målet om

en reduktion i energiforbruget. Et sådan mål er imidlertid

ikke hensigtsmæssigt, da energiforbrug ikke i sig selv er

skadeligt for miljø og klima. Danmark bør derfor arbejde

for, at energipolitikken i EU ikke er rettet efter en uhen-

sigtsmæssig delmålsætning om energibesparelser, men at

der i stedet fokuseres på at reducere udledningen af CO

andre miljøeffekter ved energiforbrug.

Provenu kan

tilbageføres, hvis

det ønskes

Virksomheder

bør også betale

grønne afgifter

Erstat

regelregulering

med grønne

afgifter

Fokus på

miljøeffekter –

ikke samlet

energiforbrug

159

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

Litteratur

Bovenberg, A.L. og L.H. Goulder (2002): Environmental

Taxation and Regulation. I: Auerback, A.J. og M. Feldstein

(red.):

Handbook of Public Economics,

Vol. 3. North Hol-

land Elsvier.

Binmore, K., M.J. Osbourne og A. Rubinstein (1992): Non-

cooperative Models of Bargaining. I: Aumann, R.J og S.

Hart (red.):

Handbook of Game Theory,

Vol. 1. Elsevier

Science Publichers B.V.

Brandt, J., J.D. Silver, J.H. Christensen, M.S. Andersen,

J.H. Bønløkke, T. Sigsgaard, T. Geels, A. Gross, A.B. Han-

sen, K.M. Hansen, G.B. Hedegaard, E. Kaas og L.M. Frohn

(2013): Contribution from the ten major emission sectors in

Europe and Denmark to the health-cost externalities of air

pollution using the EVA model system – an integrated

modelling approach.

Atmospheric Chemistry and Physics,

13, s. 7725-7746.

Brandt, J., S.S. Jensen, M.S. Andersen, M. Plejdrup og O.K.

Nielsen (2016):

Helbredseffekter og helbredsomkostninger

fra emissionssektorer i Danmark.

Videnskabelig rapport fra

DCE - Nationalt Center for Miljø og Energi nr. 182. Institut

for Miljøvidenskab, Aarhus Universitet.

Christensen, J. and L.G. Hansen (2005): Abatement costs of

alternative tax systems to regulate agricultural nitrogen loss,

Environmental Economics and Policy Studies,

7 (2), s. 53-74.

Dalhuisen, J.M., R.J.G.M. Florax, H.L.F. de Groot og P.

Nijkamp (2003): Price and Income Elasticities of Residen-

tial Water Demand: A Meta-Analysis.

Land Economics,

(2), s. 292-308.

De Økonomiske Råds formandskab (2008):

Dansk Økono-

mi, Efterår 2008.

160

II Litteratur

De Økonomiske Råds formandskab (2009):

Økonomi og

Miljø 2009.

De Økonomiske Råds formandskab (2013):

Økonomi og

Miljø 2013.

De Økonomiske Råds formandskab (2016):

Økonomi og

Miljø 2016.

EA Energianalyse (2016): CO

-emission ved øget elforbrug.

Ekins, P. (1999): European environmental taxes and charges

– Recent experience, issues and trends,

Ecological Econom-

ics,

31 (1), s. 39-62.

Energinet (2016): Miljødeklarering af 1 kWh el,

http://www.energinet.dk/

Energistyrelsen (2014):

Energiscenarier frem mod 2020,

2035 og 2050

Energitilsynet (2016): Elprisstatistik – april 2006.

Fullerton, D., A. Leicester og S. Smith (2008): Environmen-

tal Taxation. NBER working paper no. 14197.

Gruber, J. (2011):

Public Finance and Public Policy,

Third

Edition. Macmillan.

Hansen L.G. (1999): A Deposit-Refund System Applied to

Non-Point Nitrogen Emissions from Agriculture.

Environ-

mental Economics and Policy Studies,

2 (4), s. 231-247.

Hansen, L.G. (1997): Afgiftsregulering af landbrugets

kvælstoftab: pant på kvælstof, kommentar i

Nationaløko-

nomisk tidsskrift

135 (3).

Harstad, B. (2012): Climate Contracts: A game of Emis-

sions, Investments, Negotiations, and Renegotiation.

Review

of Economic Studies,

79 (4), s. 1527-1557.

Hoel, M. (1996): Should a carbon tax be differentiated across

sectors?

Journal of Public Economics,

59 (1), s. 17-32.

161

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

Holland, S.P. (2009): Taxes and Trading versus Intensity

Standards: Second-Best Environmental Policies with In-

complete Regulation (Leakage) or Market Power. NBER

Working Paper no. 15262.

Kaplow, L. (2004): On the (Ir)Relevance of Distribution

and Labor Supply Distortion to Government Policy,

Jour-

nals of Economic Perspective,

18 (4), s. 159-175.

Klimarådet (2016a): Større elforbrug giver øget CO

udledning.

Klimarådet (2016b):

Afgifter der forandrer.

Kreiner, C.T. og N. Verdelin (2012): Optimal Provision of

Public Goods: A Synthesis.

The Scandinavian Journal of

Economics,

114 (2), s. 384-408.

Kristrom, B. og P. Riera (1996): Is the income elasticity of

environmental improvements less than one?

Environmental

and Resource Economics,

7 (1), s. 45-55.

Miljø- og Fødevareministeriet (2016a): Styrelsen for Vand

og Naturforvaltning, Vandområdeplan 2015-2021 for

Vandområdedistrikt Jylland og Fyn.

Miljø- og Fødevareministeriet (2016b): Styrelsen for Vand

og Naturforvaltning, Vandområdeplan 2015-2021 for

Vandområdedistrikt Sjælland.

Miljø- og Fødevareministeriet (2016c): Styrelsen for Vand

og Naturforvaltning, Vandområdeplan 2015-2021 for

Vandområdedistrikt Bornholm.

Miljø- og Fødevareministeriet (2016d): Styrelsen for Vand

og Naturforvaltning, Vandområdeplan 2015-2021 for Inter-

nationalt Vandområdedistrikt.

Miljøstyrelsen (2002): Økonomiske styringsmidler i dansk

politik.

162

II Litteratur

Mirrlees, J., S. Adam, T. Besley, R. Blundell, S. Bond, R.

Chote, M. Gammie, P. Johnson, G. Myles og J. Poterba

(2011):

Tax by design.

Oxford University Press.

Nechyba, T. (2010):

Microeconomics: An Intuitive Ap-

proach with Calculus.

South-Western Cengage Learning.

Pigou, A.C. (1920):

The Economics of Welfare.

London:

Macmillan.

Roth, A.E. (1985):

Game-Theoretic Models of Bargaining.

Cambridge University Press.

Sandbag (2016):

Puncturing the waterbed myth.

Sekretariatet for afgifts- og tilskudsanalysen på energiområ-

det (2016).

Afgifts- og tilskudsanalysen på energiområdet,

Delanalyse 1 – Udviklingen i afgifts- og tilskudsgrundlag.

Skatteministeriet.

SKAT (2016): Den juridiske vejledning 2016-1.

Stephensen, P., G. Høegh og P. Bache (2015): REFORM.

DREAMs multisektor-CGE-model. Arbejdspapir 2015:2.

DREAM.

Williams, R.C. (2016): Environmental Taxation. NBER

working paper no. 22303.

163

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering. Økonomi og Miljø 2017

164

KAPITEL III

ÆGTE OPSPARING

III.1 Indledning

Er udviklingen

bæredygtig?

Vi lever i samfund, hvor de materielle levevilkår generelt

stiger som følge af den økonomiske vækst; samtidig oplever

vi en række miljøproblemer, der påvirker befolkningens

velfærd negativt. Der stilles ofte spørgsmålstegn ved, om

samfundets velfærd samlet set stiger over tid, når man tager

udviklingen i miljø og naturressourcer med i betragtning,

eller om vi er i færd med at underminere grundlaget for

fremtidens befolkninger. Dette er det centrale spørgsmål,

når det skal vurderes, om udviklingen er bæredygtig.

At udviklingen skal være bæredygtig, er et almindeligt an-

erkendt ønske, jf. Regeringen (2014). Begrebet ægte opspa-

ring spiller en central rolle i den miljøøkonomiske behand-

ling af spørgsmålet om bæredygtighed. Ægte opsparing kan

opfattes som en operationalisering af bæredygtighedsbegre-

bet, idet den principielt angiver, om udviklingen er bære-

dygtig. Er opsparingen negativ, er udviklingen nemlig ikke

bæredygtig. Som det fremgår af kapitlet, er der dog en lang

række praktiske vanskeligheder ved entydigt at fastlægge

størrelsen af den ægte opsparing; ikke mindst er det i mange

tilfælde overordentlig svært at fastsætte, hvad der er en ri-

melig værdisætning af ændringen i de kapitalgoder (inklusi-

ve naturkapital), som bør indgå i beregningen.

Kort fortalt er ægte opsparing en opgørelse af den samlede

værdi af ændringerne i alle de formuegoder i bred forstand,

der udgør grundlaget for vores velfærd. Det gælder produ-

cerede kapitalgoder som maskiner og bygninger, finansielle

tilgodehavender, humankapital, naturkapital og social kapi-

tal. I dette kapitel foretages en opgørelse af den ægte opspa-

ring i Danmark i perioden 1980-2015.

Ægte opsparing

er en indikator

for bæredygtig-

hed

Danmarks ægte

opsparing siden

1980 opgøres

Kapitlet er færdigredigeret den 6. februar 2017.

165

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Ægte opsparing

siden 1993

Det første forsøg på at opgøre et mål for ægte opsparing

blev gjort af Pearce og Atkinson (1993), og selve begrebet

“genuine saving” blev navngivet i Hamilton (1994). Den

første danske opgørelse af ægte opsparing er Hansen

(1995).

Der er i de senere år fremkommet en lang række undersøg-

elser af den ægte opsparing i forskellige lande og for for-

skellige perioder.

Interessen for begrebet kan ses som et

udtryk for et øget fokus på at supplere traditionelle national-

regnskabsberegninger med andre indikatorer, der giver et

mere dækkende indtryk af udviklingen i samfundets vel-

færd. Det gælder ikke mindst inddragelsen af udviklingen i

miljøforhold og naturressourcer. Et eksempel herpå er Stig-

litz-Sen-Fitoussi-kommissionen (iværksat på foranledning

af den daværende franske præsident Sarkozy), der netop

havde til formål at se på alternativer til BNP. Kommis-

sionen udpegede ægte opsparing som en vigtig alternativ

indikator, jf. Stiglitz mfl. (2009).

Den mest omfattende og systematiske undersøgelse af ægte

opsparing foretages af Verdensbanken. Banken laver regel-

mæssigt en omfattende opgørelse for stort set alle lande i

verden. Opgørelsen indeholder færre opsparingselementer

end undersøgelsen i dette kapitel, men er til gengæld forsøgt

foretaget efter ens principper i alle lande. Elementerne i Ver-

densbankens opgørelse er den nationale opsparing i finansiel

og fysisk kapital fratrukket nedslidningen af fysisk kapital,

tillagt et mål for udviklingen i humankapitalen og fratrukket

en anslået værdi af formindskelsen af landenes mineraler,

energidepoter og skovarealer samt en formodet værdisætning

af landenes egne udledninger af CO

og partikler.

Nylige detaljerede undersøgelser for enkeltlande i stil med opgø-

relsen i nærværende kapitel er bl.a. foretaget af Pezzey mfl.

(2006) for Skotland, Randall (2008) for Australien, Mota og Mar-

tins (2010) for Portugal, Ferreira og Moro (2011) for Irland, Ar-

row mfl. (2012) for USA, Kina, Indien, Brasilien og Venezuela,

Lindmark og Acar (2013) for Sverige samt Greasley mfl. (2014)

for Storbritannien, Tyskland og USA. En nylig oversigt over

forskningsområdet og diverse enkeltbidrag findes i Hanley mfl.

(2015).

Verdensbankens anslåede værdi af disse negative bidrag er mar-

kant lavere end den værdi, der anbefales i nærværende kapitel.

Et stigende antal

undersøgelser

internationalt

Verdensbanken

foretager

regelmæssige

internationale

opgørelser

166

III.1 Indledning

Global ægte

opsparing på godt

10 pct. af BNI

årligt

I Verdensbankens opgørelse ligger den globale ægte op-

sparing typisk på godt 10 pct. af BNI årligt, jf. tabel III.1.

Den danske ægte opsparing er ifølge Verdensbanken lidt

højere, nemlig på ca. 14 pct. i gennemsnit i perioden 1990-

2013. Det er lidt højere end den ægte opsparing i Tyskland

og EU og på linje med Norge, men lavere end Sverige, der

ifølge Verdensbanken har haft en opsparing på 18 pct. af

BNP over perioden. For både Danmark og verden som hel-

hed var opsparingen lidt højere i 2014 end gennemsnittet for

de foregående ca. 25 år.

Tabel III.1

Verdensbankens opgørelse af ægte opsparing

Gns. 1990-2013

2014

----------- Pct. af BNI ---------

13,5

14,5

12,4

21,0

18,0

18,8

10,5

13,3

9,6

8,8

9,0

7,8

6,4

6,5

28,8

34,5

10,0

20,0

1,1

5,5

10,4

12,7

Danmark

Norge

Sverige

Tyskland

OECD

USA

Kina

Saudi-Arabien

Afrika syd for Sahara

Verden

Kilde:

Tallet er fra 2013.

Verdensbanken.

Norge opgør en

udvidet

nationalformue

I Norge har Statistisk Sentralbyrå i en årrække officielt op-

gjort en nationalformue, der udover produceret kapital og

finanskapital også omfatter human- og naturressource-

kapital. Derudover opgør man en række officielle indikato-

rer for bæredygtig udvikling.

I Det Økonomiske Råds formandskab (1998) foretoges en

kortfattet opgørelse af Danmarks ægte opsparing 1986-96 i

et kapitel, der bredt behandlede emnet bæredygtighed. I De

Økonomiske Råds formandskab (2012) blev foretaget en

mere omfattende beregning for årene 1990-2010, der tog

167

Tidligere arbejde

af formandskabet

for De

Økonomiske Råd

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

udgangspunkt i nyere metoder og inddrog flere elementer

end tidligere. Nærværende kapitel kan ses som en opdate-

ring af 2012-beregningerne. Det er omtrent de samme for-

muegoder, der er inddraget i beregningerne, men den under-

søgte tidsperiode er blevet udvidet i begge retninger med i

alt 15 år. I en række tilfælde er inddraget andre datakilder,

ligesom de metodiske principper er underkastet en kritisk

granskning og i nogle tilfælde revideret.

Kapitlets indhold

I afsnit III.2 beskrives den teoretiske baggrund for begrebet

ægte opsparing, de overordnede beregningsprincipper og en

række overordnede problemstillinger i de konkrete udreg-

ninger. I de følgende afsnit præsenteres og diskuteres de

foretagne beregninger for den ægte opsparing i Danmark,

opdelt på miljøgoder (klimaproblemet, anden luftforurening

og forurening af grundvand), naturressourcer (Nordsøen,

fisk, jord og skov) og menneskeskabte formuegoder (fysisk,

vidensmæssig og finansiel opsparing samt ændringer i hu-

man og sundhedskapital). Også biodiversitet og social kapi-

tal – to kapitalgoder, som det ikke har været muligt at kvan-

tificere monetært – berøres. Kapitlet afsluttes med en samlet

præsentation og diskussion af den danske ægte opsparing i

årene 1980-2015.

III.2 Bæredygtighed og ægte opsparing

Indhold i afsnit

I dette afsnit beskrives, hvad der menes med begrebet bære-

dygtighed. Derefter forklares sammenhængen mellem bæ-

redygtighed og mængden af de aktiver, som indgår i natio-

nalformuen. Dernæst beskrives begrebet ægte opsparing

samt fordele og begrænsninger ved dette mål. Til slut i af-

snittet beskrives en række praktiske og metodiske udfor-

dringer ved at opgøre ægte opsparing. Her beskrives også en

række metodiske valg, som ligger til grund for de beregnin-

ger af ægte opsparing for Danmark, der præsenteres i resten

af kapitlet.

168

III.2 Bæredygtighed og ægte opsparing

Bæredygtighed og formue

Mål for

bæredygtig

udvikling

Som nævnt i indledningen tager begrebet ægte opsparing

udgangspunkt i spørgsmålet, om udviklingen er bæredygtig.

Beregningen af ægte opsparing er dermed en måde, hvorpå

bæredygtighedsbegrebet kan operationaliseres.

Begrebet bæredygtighed blev for alvor kendt på baggrund af

rapporten fra Brundtland-kommissionen, jf. World Com-

mission on Environment and Development (1987). Bære-

dygtig udvikling defineres i Brundtland-rapporten som et

forløb, hvor opfyldelsen af nulevende generationers behov

ikke sker på bekostning af fremtidige generationers mulig-

heder for at opfylde deres behov.

Ud fra denne definition

kan et forløb kaldes bæredygtigt, såfremt fremtidige genera-

tioners velfærd er mindst den samme som nulevende gene-

rationers velfærd. Et mål om bæredygtighed har således

karakter af en målsætning om en bestemt fordeling mellem

generationer.

Befolkningens velfærd afhænger af en lang række forskel-

lige goder, både forbruget af fremstillede varer og tjeneste-

ydelser og en række andre forhold, herunder natur- og mil-

jøgoder. Produktionen eller forekomsten og dermed for-

bruget af alle disse goder afhænger igen af den kapital, der

er til rådighed til at frembringe dem. Kapital skal her opfat-

tes i bred forstand som alle formuegoder, menneskelige

ressourcer og naturkapital (naturressourcer, klimatiske be-

tingelser, biologisk mangfoldighed mv.), der har betydning

for velfærden. En større mængde af disse aktiver forøger de

fremtidige forbrugsmuligheder (inklusive “forbruget” af

ikke-materielle goder), mens færre aktiver formindsker

dem. Hvis fremtidige generationer skal have de samme

forbrugsmuligheder som de nuværende, må den samlede

velfærd, disse aktiver kan frembringe, og dermed deres

samlede værdi, derfor ikke falde.

Bæredygtighed

forudsætter

ikke-aftagende

velfærd

Velfærd

afhænger af

mange forskellige

aktiver

Under dette ligger også en målsætning om, at alle skal have deres

basale behov opfyldt.

169

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Øget formue

afspejler en

bæredygtig

udvikling

Ændringen i beholdningen af aktiver over en given periode

afspejler opsparingen i samfundet og de udefrakommende

begivenheder, der påvirker akkumulationen (f.eks. grænse-

overskridende forurening). Hvis nationalformuen i bred

forstand (værdien af samtlige relevante aktiver) vokser over

tid, vil de fremtidige forbrugsmuligheder også øges. En

stigning i vores nationalformue er dermed udtryk for et

bæredygtigt forløb.

Det er vigtigt at medregne alle aktiver, når det skal vurde-

res, hvorvidt udviklingen er bæredygtig. Hvis mængden af

hvert enkelt aktiv vokser over tid (eller i hvert fald ikke

aftager), er det udtryk for, at udviklingen er bæredygtig for

hvert aktiv. En sådan udvikling betegnes som

stærkt

bære-

dygtig. Hvis dette krav til udviklingen er opfyldt, kan man

være sikker på, at fremtidige generationers velfærd ikke

reduceres i forhold til de nuværende generationer. Et krav

om stærk bæredygtighed er altså tilstrækkeligt til at sikre, at

udviklingen er bæredygtig ifølge Brundtland-kommis-

sionens definition.

Hvis der er et enkelt aktiv, hvis beholdning reduceres over

tid, mens mængden af alle andre aktiver vokser, vil udvik-

lingen ikke være bæredygtig i stærk forstand. Udviklingen

kan imidlertid fortsat opfattes som bæredygtig ifølge

Brundtland-definitionen, hvis velfærdsvirkningen for de

fremtidige generationer af faldet i det ene aktiv opvejes af

velfærdsvirkningen af stigningen i de øvrige aktiver. Et krav

om stærk bæredygtighed indebærer eksempelvis, at man

aldrig må bruge ikke-fornybare naturressourcer som f.eks.

mineraler, olie, gas og kul. Afstår man permanent helt fra at

udnytte sådanne ressourcer, reduceres velfærden for såvel

nuværende som fremtidige generationer, hvilket ikke er en

fordel for nogen.

Hvis den samlede værdi af aktiverne afspejler deres nytte-

værdi for fremtidige generationer, og denne ikke er aftag-

ende, betegnes udviklingen som bæredygtig i

svag

forstand.

Et forløb er altså svagt bæredygtigt, selvom beholdningen af

nogle aktiver falder, hvis velfærdsforringelsen heraf opvejes

af velfærdsværdien af en øget beholdning af andre aktiver.

Dermed indikerer en ikke-faldende nationalformue svag

Stærk

bæredygtighed

er tilstrækkelig

…

… men ikke

nødvendig for at

sikre bæredygtig

udvikling

Svag

bæredygtighed

indebærer ikke

aftagende velfærd

170

III.2 Bæredygtighed og ægte opsparing

bæredygtighed. Svag bæredygtighed er også blevet fortolket

som værende i overensstemmelse med Brundtlandkommis-

sionens bæredygtighedsdefinition om, at fremtidige genera-

tioner skal have mindst samme adgang til at få deres behov

opfyldt som nulevende generationer, jf. Gowdy og Walton

(2009).

Ægte opsparing

nemmere at

vurdere end

den samlede

nationalformue

Den ægte opsparing for en given periode opgør netop sum-

men af ændringer i beholdningerne af alle aktiver prissat til

den velfærdsværdi, de har. Dermed måler den ægte op-

sparing ændringen i nationalformuen over perioden, jf. boks

III.1, hvor opsparingens fortegn indikerer, om udviklingen

har været bæredygtig. Dette er en fordel, fordi det er nem-

mere at opgøre den ægte opsparing end at opgøre den sam-

lede værdi af nationalformuen. Der kan for eksempel være

usikkerhed om den samlede mængde af oliereserverne i

Nordsøen, fordi der kan være uopdagede reserver. Omvendt

kræver en opgørelse af ægte opsparing alene, at man opgør

den reduktion i oliereserverne, som olieindvinding har bety-

det over perioden, hvilket er lettere at vurdere. Det kan også

være vanskeligt at fastsætte priser, der afspejler velfærds-

værdien af den samlede mængde af et aktiv. For vand vil

markedsprisen således afspejle velfærdsværdien af den sid-

ste enhed af vandressourcen, der forbruges, mens værdien af

de første enheder formodentlig er væsentligt højere og van-

skeligere at vurdere. De ændringer i vandressourcen, der

opgøres i forbindelse med ægte opsparing, vedrører netop

de sidst forbrugte enheder, hvis værdi er tæt på markeds-

værdien og derfor lettere at vurdere.

Brundtlandrapporten diskuterer ikke selv eksplicit begreberne

svag og stærk bæredygtighed, men der er efterfølgende argumen-

teret for, at begge begreber kan indfortolkes i Brundtlandrappor-

tens definition, jf. Gowdy og Walton (2009).

171

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Boks III.1

Nationalformue, bæredygtighed og ægte opsparing

Nationalformuen

i bred forstand kan defineres med udgangspunkt i følgende sam-

fundsvelfærdsfunktion, jf. Arrow mfl. (2012):

, ≥ ,

hvor er den samfundsmæssige diskonteringsrente. Ligningen udtrykker sam-

fundsvelfærden,

på tidspunkt som den tilbagediskonterede fremtidige strøm

af nytteniveauer, . Nytten til tidspunkt er en funktion af forbrugsvektoren .

Den omfatter alle goder, som mennesker tillægger en positiv eller negativ værdi,

herunder materielt forbrug, naturoplevelser osv. Forbruget i periode

er betinget

af det kapitalapparat i bred forstand, der er til rådighed i periode

. Kapital-

apparatet omfatter i princippet alle typer af kapital, herunder det egentlige fysiske

kapitalapparat i betydningen bygninger og maskiner samt naturressourcer, viden

og humankapital mv. Da kapitalapparatet på ethvert tidspunkt betinger kapital-

apparatet på senere tidspunkter, kan samfundsvelfærden på tidspunkt

også ud-

trykkes direkte som en funktion af vektoren af alle aktiver

på tidspunkt

bæredygtig

udvikling er en udvikling, hvor samfundsvelfærden ikke falder

over tid (hvor

≥

). Betingelsen for, at udviklingen på tidspunkt

er bære-

dygtig, er derfor, at

hvor

er beholdningen af aktiv

til tidspunkt

er velfærdsværdien

af den marginale enhed af aktiv

til tidspunkt

Betingelsen betyder, at den sam-

lede velfærdsvirkning af, at mængden af nogle aktiver stiger, skal være mindst

lige så stor som den samlede velfærdsvirkning af, at mængden af andre aktiver

falder, hvis udviklingen skal være bæredygtig.

−

≥ ,

172

III.2 Bæredygtighed og ægte opsparing

Boks III.1

Nationalformue, bæredygtighed og ægte opsparing, fortsat

Den

ægte opsparing

mellem tidspunkterne

t+1

er defineret som den tilsva-

rende opgørelse af velfærdsvirkningen af ændringen i nationalformuens kompo-

nenter mellem de to tidspunkter:

∆

hvor

er velfærdsværdien per enhed af den ændring af mængden af det pågæl-

dende aktiv, der sker i tidsperioden mellem tidspunkt

og tidspunkt

t+1.

På sam-

me måde som ovenfor vil en ikke-negativ ægte opsparing indikere, at udviklingen

over perioden har været bæredygtig.

−

Dog betydelige

udfordringer i

opgørelsen

Af disse grunde benyttes den ægte opsparing som indikator

for, om udviklingen er bæredygtig. Der er imidlertid fortsat

betydelige metodiske og praktiske udfordringer ved at op-

gøre den ægte opsparing.

Metodiske udfordringer knyttet til substituerbarhed

Ringe

substitutions-

muligheder

en væsentlig

problemstilling

En korrekt prissætning af ændringen i de forskellige aktiver

er afgørende for, at opgørelsen af den ægte opsparing er

retvisende. Her udgør aktiver, der vanskeligt kan substitu-

eres med andre, en særlig udfordring. Det skyldes, at vel-

færdsværdien af den sidste (marginale) enhed af et sådant

aktiv kan være stærkt afhængig af den mængde af dette

aktiv, som er til rådighed.

Et eksempel herpå kunne være, at temperaturstigninger som

følge af CO

-udledninger over bestemte niveauer kan med-

føre uoprettelige og uoverskuelige skader. For klimakapi-

talen gælder således, at den potentielt kan nærme sig en

kritisk grænse. I nærheden af en sådan grænse vil der være

stor usikkerhed om den pris, hvormed ændringer i aktiv-

mængden bør indregnes i den ægte opsparing.

Ofte vil der være usikkerhed om, hvor den kritiske grænse

er. Her vil brug af forsigtighedsprincippet tilsige, at man bør

tillægge en høj værdi til reduktioner i det pågældende aktiv.

Hvis der er vigtige aktiver, hvis beholdning er på vej til at

blive reduceret ned mod deres kritiske grænse, kan der der-

Det gælder

eksempelvis

drivhusgasser

Forsigtigheds-

princip ved

kritiske grænser

173

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

for sættes spørgsmålstegn ved, om en simpel beregning af

den ægte opsparing er tilstrækkelig til at vurdere bæredyg-

tigheden. Her kan det være relevant i tillæg at kræve en

ikke-faldende (bæredygtig) udvikling for hver enkelt af

disse aktiver.

Ægte opsparing

kan ikke stå alene

Derfor bør opgørelser af ægte opsparing suppleres med en

vurdering af, hvorvidt der er nogle typer naturkapital, som

er væsentligt reduceret, og om der i så fald er risiko for, at

pågældende naturkapital er på vej ned mod en kritisk grænse.

Øvrige metodiske udfordringer knyttet til priser

Udgangspunkt i

markedspriser

I prissætningen af udviklingen i de forskellige kapitalgoder

anvendes som udgangspunkt markedspriser, når disse find-

es. Dette er på linje med sædvanlige nationalregnskabs-

principper. Markedspriser er en indikator for værdien af

ændringer i beholdningen af et aktiv (marginalværdien). Det

er netop marginalværdien, som skal anvendes i forbindelse

med en opgørelse af ægte opsparing, jf. boks III.1. Mar-

kedspriser repræsenterer ikke nødvendigvis den sande sam-

fundsøkonomiske værdi på grund af afgifter, subsidier og

markedsfejl, men af praktiske grunde tages udgangspunkt i

markedspriser.

En række goder, herunder en stor del af naturkapitalen og

klimaet, er imidlertid ikke prissat på et marked. I disse til-

fælde er det nødvendigt særskilt at vurdere og så vidt muligt

medtage værdien af de ikke-markedsmæssige afkast. I nogle

tilfælde kan værdien af ændringer i et naturgode baseres på

observeret adfærd. Det gælder f.eks. for brugsværdien af

nye rekreative områder, som kan opgøres ud fra antallet af

besøgende og de besøgendes rejseomkostninger. Der kan

dog være stor usikkerhed knyttet til opgørelsen af prisen på

nogle typer naturkapital. Det gælder bl.a. for udledningen af

drivhusgasser, hvor de samlede effekter på klimaet og de

afledte økonomiske konsekvenser er behæftet med stor

usikkerhed. Som tidligere beskrevet gør det sig især gæld-

ende, hvis et aktiv kommer tæt på en kritisk grænse, hvor

omkostningen af en yderligere reduktion i beholdningen kan

være uendelig stor.

Naturkapital ofte

ikke prissat på et

marked

174

III.2 Bæredygtighed og ægte opsparing

Af praktiske

grunde anvendes

faste priser

Værdien af ændringer i mængden af forskellige aktiver bliv-

er i kapitlet af praktiske grunde opgjort i faste priser (2010-

priser). Det skyldes, at det i praksis er meget ressource-

krævende at beregne ændringer i relative priser på alle kapi-

talgoder, vi er afhængige af – ikke blot med hensyn til var-

er, vi er nettoeksportører af som olie og gas fra Nordsøen,

men også eksempelvis alle mineraler, som vi er nettoimpor-

tører af. Anvendelsen af faste priser er i overensstemmelse

med den normale fremgangsmåde i litteraturen om ægte

opsparing, jf. blandt andet Arrow mfl. (2012).

Anvendelsen af faste priser kan imidlertid give en unøjagtig

sammenvejning af de forskellige kapitalgoder. Hvis prisen

på et gode stiger i forhold til de øvrige goder, f.eks. fordi

knapheden på det pågældende gode øges, vil betydningen af

ændringen i dette kapitalgode blive overvurderet i tiden før

basisåret og undervurderet i tiden efter. Det omvendte gør

sig gældende, hvis den relative pris på et kapitalgode falder.

Dette er ikke mindst vigtigt for et gode som klimaet, der er

blevet systematisk forringet i den betragtede periode. Miljø-

økonomer regner derfor også med, at den relative skades-

værdi ved udledningen af et ton CO

stiger systematisk over

tid – en effekt, der ikke indgår i beregningerne nedenfor. Jo

dårligere substitutionsmulighederne er mellem forskellige

kapitalgoder, jo større kan disse relative prisændringer for-

ventes at blive.

Udover værdisætningen af den løbende ændring i hvert

aktiv vil ændringer i relative priser på aktiverne også gene-

rere kapitalgevinster og -tab. Ejere af aktiver, hvis priser

stiger relativt til andre goder, vil få en gevinst. Danmark er

eksempelvis nettoeksportør af olie. En stigende oliepris vil

forøge værdien af olien, der findes i Nordsøen, hvilket vil

øge Danmarks samlede nationalformue. For lande, som er

nettoimportører af olie, vil en stigning i olieprisen til gen-

gæld give et tab i den samlede nationalformue. Tilsvarende

vil Danmarks fremtidige velfærd blive påvirket af eventuel-

le prisstigninger eller -fald på varer, som vi importerer som

eksempelvis jern og andre metaller. Disse kapitalgevinster

og -tab bliver ikke medregnet ved en opgørelse af den ægte

opsparing i faste priser.

Faste priser ikke

uproblematisk

Opgørelse i

faste priser

medtager ikke

kapitalgevinster

175

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Diskonteringsrate

på 3 pct.

Ved fastlæggelse af værdien af nogle aktiver er det nødven-

digt at beregne værdien af aktivet med udgangspunkt i skøn

for de fremtidige afkast af aktivet. Disse afkast tilbage-

diskonteres med en realrente på 3 pct. Denne rente bruges

normalt af De Økonomiske Råds formandskab i forbindelse

med langsigtede beregninger af f.eks. finanspolitisk hold-

barhed og i forbindelse med miljøøkonomiske analyser.

Metodiske udfordringer knyttet til at opgøre mængder

Ægte opsparing

omfatter i praksis

ikke alle aktiver

I princippet bør opgørelsen af ægte opsparing medtage æn-

dringer i alle aktiver, som påvirker den menneskelige vel-

færd. Der er imidlertid en række aktiver, der potentielt kan

være vigtige for vores fremtidige velfærd, men hvor man

ikke med rimelighed kan kvantificere ændringen i mængden

af aktivet (eller anslå en pris). Det er eksempelvis ikke fun-

det muligt i forbindelse med dette kapitel at opgøre de fulde

ændringer i omfanget af biodiversitet, som potentielt har

stor betydning for velfærden.

De ikke-kvantificerbare aktiver kan være lige så vigtige for

en bæredygtig samfundsudvikling som de kvantificerbare

aktiver. Det er vigtigt at være opmærksom på i forbindelse

med tolkningen af konkrete opgørelser af ægte opsparing.

Nærværende opgørelse af den ægte opsparing har til formål

at måle, hvorvidt danskernes forbrugsmuligheder (i bred

forstand) er steget eller faldet over tid, uanset om årsagerne

til en ændring skyldes en udvikling i Danmark eller kan

henføres til den omgivende verden. Danskerne er i høj grad

selv herre over, om beholdningen af vigtige aktiver som

fysisk kapital (maskiner og bygninger) og humankapital

stiger eller falder. Vi bliver dog også påvirket af verden

omkring os. Det gælder f.eks. ved grænseoverskridende

forurening (klimaforandringer og luftforurening) og i for-

hold til den globale opbygning af viden, som øger vores

produktivitet. Disse forhold påvirker også den danske be-

folknings fremtidige velfærd og bør derfor også indregnes i

den ægte opsparing for Danmark.

Udeladte aktiver

kan være vigtige

Grænse-

overskridende

påvirkninger

176

III.2 Bæredygtighed og ægte opsparing

Ægte opsparing

bør ideelt set

tage højde for

befolkningsvækst

I kapitlet opgøres den ægte opsparing for årene 1980 til

2015. I denne periode er befolkningen i Danmark steget fra

ca. 5,1 til 5,7 mio. indbyggere. Det ville derfor være rele-

vant at betragte udviklingen i den ægte opsparing pr. indi-

vid. Hvis vækstraten i nationalformuen (i bred forstand) er

lavere end vækstraten i befolkningen, vil de fremtidige ge-

nerationers forbrugsmuligheder pr. individ blive reduceret. I

kapitlet beregnes dog kun værdien af de

ændringer

i de

enkelte formuegoder, der har fundet sted i perioden, men

ikke

niveauet

for den samlede formue. Det er næppe muligt

at beregne et meningsfuldt skøn for den totale værdi af natu-

ren, og dermed er det i praksis umuligt at beregne den sam-

lede formue inklusive naturkapital. Dermed er det heller

ikke muligt at beregne vækstraten i formuen, og dermed

heller ikke hvordan formuen pr. capita har udviklet sig i

perioden.

Ægte opsparing og grønt nationalregnskab

Grønt

nationalregnskab

Ægte opsparing er et element, der naturligt indgår i det bre-

dere begreb “grønne nationalregnskaber”. Det betegner et

system af delregnskaber i tilknytning til det traditionelle

nationalregnskab, der supplerer dette og giver et mere dæk-

kende billede af såvel den økonomiske som den miljømæs-

sige udvikling, jf. Gravgård (2013). Grønne nationalregn-

skaber indeholder typisk en opgørelse af sammenhængen

mellem produktion/forbrug og en række miljøeffekter.

Grønne nationalregnskaber kan være et godt redskab til at

lave analyser af samspillet mellem økonomi og miljø. Dan-

marks Statistik har siden 2013 arbejdet med at opstille et

grønt nationalregnskab. Hvis man på et tidspunkt når frem

til at have et komplet monetariseret grønt nationalregnskab,

vil den ægte opsparing naturligt fremgå heraf som pendant-

en til den traditionelt opgjorte nationale opsparing i det

traditionelle nationalregnskab.

Danmarks Statistiks grønne nationalregnskaber er beskrevet i

www.dst.dk/da/Statistik/dokumentation/groent-nationalregnskab.

177

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

III.3 Miljøgoder

Indhold i afsnit

I dette afsnit vurderes betydningen for den ægte opsparing

af udviklingen i klimaproblemerne, anden luftforurening og

tilstanden af grundvandet i Danmark.

Klimakapital

Klimaændringer

nok det vigtigste

miljøproblem

Det vigtigste enkeltstående miljøproblem er sandsynligvis

klimaforandringerne. Der udledes hvert år på hele kloden

store mængder drivhusgasser, som akkumuleres i atmosfæ-

ren og medfører globale klimaændringer. Udledningen af

drivhusgasser i dag påvirker dermed den fremtidige sam-

fundsvelfærd og har potentielt stor betydning for den ægte

opsparing. Da drivhusproblemet er et globalt forurenings-

problem, er virkningen af et ton udledte drivhusgasser den

samme, uanset hvor i verden udledningen finder sted. Den

udledning, der finder sted i Danmark, er derfor af helt mar-

ginal betydning, når den formodede virkning for Danmark

af drivhuseffekten skal kvantificeres. Det, der betyder no-

get, er den samlede globale udledning af drivhusgasser og

betydningen heraf for danskernes økonomi og velfærd.

Drivhusgasserne i atmosfæren udgør en beholdning. Udled-

ning af eksempelvis et ton CO

i dag indebærer derfor ska-

desomkostninger i mange år fremover. Effekten formind-

skes dog gradvis over tid, idet CO

-molekylerne efterhånd-

en absorberes fra atmosfæren pga. forskellige biokemiske

processer (kulstofkredsløbet). Når udviklingen i den danske

“klimakapital” skal opgøres, bør man derfor tage udgangs-

punkt i ændringen i koncentrationen af drivhusgasser i at-

mosfæren (udledninger fratrukket “nedslidningen”), prissat

med en passende vurdering af omkostningen herved for

vores velfærd.

Den vigtigste drivhusgas er kuldioxid, men derudover ud-

ledes der også andre vigtige drivhusgasser. Blandt de vig-

tigste er metan og lattergas. I Verdensbankens opgørelse

over udledninger af drivhusgasser stod CO

for 66 pct. af

alle de målte drivhusgasser (omregnet til CO

-ækvivalenter)

i 2012, mens metan stod for 15 pct. og lattergas for 6 pct.

Derudover findes bl.a. CFC-gasser. Ifølge Verdensbanken

Afhænger af

koncentrationen

af drivhusgasser i

atmosfæren

, metan og

lattergas er de

vigtigste

drivhusgasser

178

III.3 Miljøgoder

udgjorde de samlede udledninger af drivhusgasser (opgjort i

-ækvivalenter) godt 33 gigaton i 1980, stigende til godt

53 gigaton i 2012, jf. figur III.1. Koncentrationen af driv-

husgasser i atmosfæren omregnet til CO

-ækvivalenter vok-

sede fra 385 ppm i 1980 til 485 ppm (andele per million) i

2015 ifølge USA’s National Oceanic and Atmospheric Ad-

ministration. Det svarer til en gennemsnitlig vækst på godt

�½ pct. årligt i perioden eller en årlig stigning på 22 gigaton.

Figur III.1

Gigaton

1980

1985

Koncentration, ændringer heri og udlednin-

ger for drivhusgasser

ppm

600

500

400

300

200

100

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Koncentration (h. akse)

Udledninger

Ændring i koncentration

Anm.:

Kilde:

Ppm står for andele per million (parts per million). Koncentra-

tionsændringerne antager kun 4 diskrete værdier i perioden,

svarende til enten 2, 3, 4 eller 5 ppm. 1 ppm svarer til 7,81 gi-

gaton. I 1988 overstiger den angivne ændring i koncentrationen

de angivne udledninger. Det kan skyldes afrunding, forskellige

opgørelsesmetoder eller ikke-lineariteter i de forskellige driv-

husgassers kredsløb. Verdensbankens opgørelse af udledninger

går til og med 2012.

Verdensbanken, Global Monitoring Division of the National

Oceanic and Atmospheric Administration og egne beregninger.

Meget stor

usikkerhed om

retvisende pris

Mens der er relativt sikre data for koncentrationen af driv-

husgasser, er der meget stor usikkerhed om, hvad en ret-

visende prissætning er. Det gælder både de gennemsnitlige

globale skader og de specifikt danske skadesvirkninger ved

en given klimaudvikling. Der findes enkelte studier for mu-

lige effekter i Danmark af ændrede klimaforhold på speci-

179

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

fikke områder som landbrug, jf. f.eks. Olesen (2006), men

ikke nogen samlet økonomisk kvantificering af de mange

forhold, der kan tænkes at ændre sig.

Mange studier

giver et bud på

de globale

omkostninger

For de formodede globale skadesvirkninger er situationen

en anden. Der findes en omfattende økonomisk litteratur,

der forsøger at opgøre de globale omkostninger ved driv-

husproblemet. I oversigtsstudiet Tol (2013) henvises således

til 75 studier med i alt 588 estimater af de marginale om-

kostninger ved CO

-udledninger under forskellige forud-

sætninger. I gennemsnit giver de en omkostning på 268 kr.

for et ton CO

i 2010-priser (den såkaldte SCC –

social cost

of carbon).

Opgørelserne adskiller sig på mange måder,

men indregner typisk formodede konsekvenser af klima-

ændringer for landbrugs- og skovbrugsproduktion, vand-

ressourcer, kystområder, energiforbrug, luftkvalitet, betyd-

ningen af ekstreme vejrfænomener som storme samt direkte

helbredseffekter. En række af disse virkninger kan være

både positive og negative. Især for ret moderate stigninger i

temperaturen beregner nogle studier således, at visse områ-

der kan opleve en nettogevinst ved et varmere klima.

Fælles for de fleste af studierne er, at der er en række mu-

lige konsekvenser af klimaændringer, som ikke medtages i

beregningerne. Det gælder bl.a. indregning af muligheden

for ekstreme klimascenarier som ændringer i havstrømme

eller et massivt udslip af metan fra smeltende permafrost.

Her er tale om fænomener, som anses for at være usandsyn-

lige, men dog ikke helt kan udelukkes, og som kan have

store konsekvenser, hvis de indtræffer. Samtidig behandler

de fleste scenarier kun perioden frem til 2100, selvom na-

turvidenskabelige undersøgelser peger på, at klimaeffekt-

erne vil vokse over tid og måske endda accelerere efter

2100, jf. Tol (2013). Ved ikke at medtage konsekvenser

efter dette århundrede undervurderes omkostningerne, især

hvis diskonteringsraten er beskeden.

Der er mange forskellige årsager til de meget forskellige

skøn, og Tol opdeler derfor studierne i undergrupper efter

diverse kriterier. En af de vigtige forskelle går på, hvilken

tidspræferencerate de forskellige studier anvender. Da om-

kostningerne ved at udlede et ton CO

i eksempelvis 2015

Beregningerne

tager ikke højde

for alt

Tidspræference-

raten er én

afgørende faktor

180

III.3 Miljøgoder

indfinder sig mange år ude i fremtiden, er det afgørende,

hvordan disse omkostninger tilbagediskonteres til udled-

ningsåret. Et af de vigtige elementer i diskonteringsraten er

tidspræferenceraten, altså hvor meget mindre vægt man

lægger på fremtidig velfærd i forhold til nutidig velfærd.

Mange af studierne i Tol (2013) anvender en tidspræferen-

cerate på tre procent, hvilket medfører en relativt høj samlet

diskonteringsrate, jf. De Økonomiske Råds formandskab

(2012). Det virker dog i modstrid med en målsætning om

bæredygtighed at lægge mindre vægt på fremtidige genera-

tioners velfærd, udelukkende fordi disse lever på et senere

tidspunkt. Derfor tages her udgangspunkt i den delmængde

af studierne, som anvender en tidspræferencerate på 0.

386 kr. anvendes

som centralt skøn

for SCC

En anden underopdeling, som Tol foretager, er i studier, der

har været underkastet en videnskabelig fagfællebedømmel-

se, og studier, der (endnu) ikke har. En sådan bedømmelse

anses normalt for at give en vis garanti for videnskabelig

kvalitet. I alt optræder 101 beregninger, der lever op til beg-

ge kriterier. Inden for denne undergruppe er den laveste pris

tæt ved 0 kr. pr. ton CO

, den højeste over 11.000 kr., og

gennemsnittet ligger på USD 69 eller 386 kr. pr. ton CO

(stadig i 2010-priser). Denne gennemsnitlige pris anvendes

som udgangspunkt for betydningen af klimaproblemerne i

beregningen af den ægte opsparing. Det bør imidlertid gen-

tages, at der er en ekstremt stor usikkerhed mht. størrelsen

af de formodede omkostninger ved drivhusproblemet.

I USA har den amerikanske regering i de seneste år anvendt

et officielt skøn for den (globale) marginale omkostning ved

udledning af et ton CO

. Den udarbejdes og opdateres jævn-

ligt af en tværministeriel arbejdsgruppe på baggrund af be-

regninger med tre af de førende klimaøkonomiske modeller

(såkaldte integrated assessment models eller IAM-modeller:

DICE, FUND og PAGE). I den senest opdaterede version

finder de en SCC på USD 31 (2007-priser) for udledninger

foretaget i 2010, jf. Interagency Working Group (2016). I

beregningen bag dette tal er anvendt en diskonteringsrate på

3 pct. I De Økonomiske Råds formandskab (2016) blev

anvendt data fra denne arbejdsgruppe, der har den fordel, at

de også beregner bud på SCC i fremtidige år frem til 2050.

USA’s regering

anvender et

lavere skøn

181

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

I klimamodellen

DICE er

skadesværdien

markant

oprevideret i 2016

Der er i de senere år kommet mange nye bud på SCC-

værdier, og ny forskning kan hurtigt ændre billedet af de

skønnede omkostninger ved klimaproblemet. I den seneste

version af den anerkendte amerikanske klimamodel DICE

foretages en relativt kraftig oprevision, jf. Nordhaus (2016).

Nordhaus’ centrale skøn ændres her fra USD 17 i den tidli-

gere DICE-version (fra 2013) til USD 31 for udledninger

foretaget i 2015, svarende til en stigning på 83 pct. Nord-

haus rapporterer også, hvad SCC ifølge DICE nu vil være

under den amerikanske regerings beregningsforudsætninger

inklusive en diskonteringsrate på 3 pct. Her fås i den nye

DICE en værdi på USD 87 mod tidligere USD 50 (2020-

udledninger).

I de senere år har adskillige bidrag fokuseret på, om de tra-

ditionelt anvendte klimamodeller i tilstrækkelig grad tager

højde for risikoen for mere ekstreme klimascenarier med

katastrofale konsekvenser. En række forskere argumenterer

for, at klimaproblemerne bør analyseres ved anvendelsen af

en samfundsvelfærdsfunktion, der udtrykkeligt tager højde

for, at graden af usikkerhed om et problems størrelse kan

have meget stor betydning for, hvor meget man rationelt vil

ønske at gøre for at forebygge problemet. Det kan bl.a. gø-

res med de såkaldte Epstein-Zin-præferencer, jf. bl.a. Barro

(2015) og diskussionen i De Økonomiske Råds formand-

skab (2015). Anvendelsen af sådanne præferencer kan føre

til markant højere vurderinger af de samfundsøkonomiske

omkostninger ved drivhusgasudledninger, jf. Daniel mfl.

(2016).

En anden tilgang til SCC foretages af den anerkendte øko-

nom Robert Pindyck i et nyligt studie. Han tager udgangs-

punkt i, at den helt afgørende potentielle klimaomkostning

er risikoen for en katastrofisk udvikling, defineret som ska-

desvirkninger på over 20 pct. af globalt BNP. Han foretager

derfor et rundspørge blandt mere end 500 videnskabsfolk og

eksperter, der har lang erfaring med klimaarbejde, om deres

vurdering af sådanne risici. Afhængigt af, om man ser bort

fra outliere (de mest ekstreme svar) eller ej, og om man

begrænser sig til svar fra eksperter, der udtrykker en høj

grad af tillid til deres egne svar, kommer Pindyck på bag-

grund heraf frem til forskellige SCC-vurderinger. Med en

Nye bidrag peger

på betydelig

højere

vurderinger

Rundspørge

blandt eksperter

leder til skøn på

op til ca. 200

dollar

182

III.3 Miljøgoder

relativt snæver afgrænsning får han værdier på omkring

USD 80 og med en bredere afgrænsning værdier i størrel-

sesordenen USD 200, jf. Pindyck (2016).

Det anvendte

skøn kan være

konservativt

Der ser således ud til blandt klimaøkonomer at være en vis

bevægelse i retning af en større vægt på værdien af at redu-

cere risikoen for katastrofale klimascenarier – situationer,

der nok har en lav sandsynlighed for at indtræffe, men kan

få meget store velfærdskonsekvenser, hvis de indtræffer, jf.

Havranek mfl. (2015). Det er i modsætning til de tidligere

traditionelt anvendte klimamodeller og -beregninger, hvor

omkostningerne primært beregnes ud fra mere sikre, men

typisk mindre skadelige forventninger til de økonomiske

konsekvenser af ændrede klimaforhold. Da den her anvend-

te CO

-pris som nævnt bygger på et litteraturstudie fra

2013, indregner prisen ikke disse allernyeste vurderinger.

Selvom prisen er væsentligt højere end den anvendte i De

Økonomiske Råds formandskab (2012), kan den derfor

stadig tænkes at udgøre et konservativt skøn for den nuvæ-

rende klimaøkonomiske opfattelse af skadesvirkningerne

ved udledninger af drivhusgasser.

Anvendes den nævnte pris på 386 kr. pr. ton CO

, kan de

globale omkostninger ved et års udledning af drivhusgasser

og dermed nedgangen i den globale klimakapital beregnes.

Næste skridt er at give et skøn for, hvor stor en del af denne

omkostning der tilfalder Danmark. Det er valgt at antage, at

Danmarks andel af de samlede globale omkostninger svarer

til Danmarks andel af globalt BNP. De formodede skades-

virkninger af den globale opvarmning vil ofte være korre-

leret med velstandsniveauet i de enkelte lande; kapital-

apparatet, der kan blive udsat for skader, er således større i

rige lande, ligesom værdisætningen af et statistisk liv typisk

vil være højere.

Danmarks andel

af de samlede

globale

omkostninger

Der er anvendt almindelige valutakurser til at beregne Danmarks

andel af globalt BNP i stedet for købekraftskorrigerede. Isoleret

set er det mere korrekt at købekraftskorrigere såvel denne som

den tidligere nævnte anvendte CO

-pris (SCC), hvorved man vil

få samme slutresultat, som hvis der ikke købekraftskorrigeres.

183

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Regionale

variationer i EU:

Hidtidige studier

bygger på

begrænset

grundlag

Der kan desuden være en række særlige forhold, der bevir-

ker, at et lands andel af de samlede globale skader er enten

større eller mindre end landets samlede velstandsandel.

Mængden af kyststrækninger og beliggenheden i forhold til

klimazoner er således to vigtige forhold. Ciscar mfl. (2011)

forsøger at dekomponere virkningerne for forskellige EU-

regioner af en generel stigning i temperaturen. De finder, at

mens de fleste EU-lande vil lide nettovelfærdstab ved de

undersøgte temperaturstigninger, vil “Nordeuropa” (som her

ikke omfatter Danmark, men Sverige, Finland og de baltiske

lande) som den eneste region få en økonomisk nettogevinst

af de effekter, undersøgelsen medtager. “Nordlige Central-

europa” (Tyskland, Polen, Belgien og Holland) vil opleve

nettotab, men i mindre omfang end de sydeuropæiske EU-

lande. En nylig rapport fra Det Europæiske Miljøagentur

konkluderer ligeledes, at omkostningerne for Europa gene-

relt vil være højest i de sydeuropæiske lande, jf. Det Euro-

pæiske Miljøagentur (2017). Rapporten påpeger dog også,

at der er stor usikkerhed i disse regionale vurderinger, og at

de bygger på en ret begrænset delmængde af de omkost-

ninger på mange forskellige områder, der kan blive resultat-

et af klimaforandringerne.

Mens der findes en række regionale beregninger af, hvordan

forskellige dele af verden og Europa kan tænkes at blive

ramt af en given temperaturstigning, eksisterer der så vidt

vides ikke nogen samlet økonomisk opgørelse på lande-

niveau for Danmark. Mens nogle undersøgelser tyder på, at

eksempelvis den danske landbrugsproduktion kan opleve et

forøget udbytte ved en moderat temperaturstigning, trækker

Danmarks meget kystnære territorium modsat i retning af

relativt høje klimaomkostninger. Da disse forhold er over-

ordentlig vanskelige at kvantificere, er der ikke foretaget

nogen korrektion herfor.

Med de anførte antagelser udgør nedsparingen i Danmarks

klimakapital i 1980-2015 i gennemsnit 3,2 pct. af BNP år-

ligt, jf. boks III.2 og figur III.2. Det ses, at omkostningerne

ved udledningerne udviser en faldende tendens over tid. Det

skyldes, at Danmarks BNP er steget, samtidig med at der er

anvendt en fast pris på omkostningen ved udledningerne i

alle årene.

Ikke oplagt,

hvordan

Danmark

rammes relativt

til andre

Samlet

nedsparing i

klimakapital på

godt 3 pct. årligt

184

III.3 Miljøgoder

Boks III.2

Metode: Klima

∆

∙

∙ ∆

Nedsparingen i klimakapital i pct. af BNP er beregnet på følgende måde:

hvor

∆W

er formindskelsen af værdien af klimakapitalen i år

er Danmarks

andel af de samlede globale omkostninger,

er omkostningen ved en forøgelse af

atmosfærens indhold af et ton CO

(SCC) i 2010, og

∆k

er ændringen i koncen-

trationen af drivhusgasser i atmosfæren i år

målt i gigaton CO

-ækvivalenter.

er BNP i 2010-priser.

Den danske andel af de samlede globale omkostninger antages at være lig med

Danmarks andel af globalt BNP i det pågældende år, beregnet ud fra tal fra Ver-

densbanken og opgjort ved almindelige valutakurser.

Omkostningen ved at udlede et ton CO

(SCC) i 2010 antages at være USD 68,7

eller DKK 386. Det er gennemsnittet af værdien i de 101 scenarier i oversigtsar-

tiklen af Tol (2013), som dels er fagfællebedømt og dels har en tidspræferencerate

på 0.

Ved opgørelsen af ændringen i den årlige koncentration af drivhusgasser i atmos-

færen omregnet til CO

-ækvivalenter anvendes data fra den amerikanske Global

Monitoring Division of the National Oceanic and Atmospheric Administration, en

videnskabelig institution under det amerikanske handelsministerium.

185

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Figur III.2

Opsparing i klimakapital

Pct. af BNP

Opsparing

-1

Gennemsnit

-2

-3

-4

-5

-6

-7

-8

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Anm.:

Kilde:

I beregningen antages, at den reale CO

-pris på 386 kr. i 2010-

priser er konstant i alle år.

Global Monitoring Division of the National Oceanic and At-

mospheric Administration og egne beregninger.

Omkostningerne

ved udledninger

stiger realt over

tid

Beregningen tager dermed ikke hensyn til, at omkostningen

normalt forventes at være stigende over tid. En stor del af

skadesomkostningerne kan forventes at stige realt over tid i

takt med de generelle velstandsstigninger i økonomien.

Eksempelvis er værdisætningen af et statistisk liv klart kor-

releret med indkomstniveauet. Samtidig vil de marginale

skadesomkostninger generelt være stigende, når klima-

problemet vokser i takt med, at koncentrationen af drivhus-

gasser stiger.

Ofte vurderes det, at omkostningen ved at udlede et ton CO

stiger i omegnen af 2-3 pct. årligt ud over den almindelige

inflation. I den meget anvendte økonomiske klimamodel

DICE udviser velfærdsomkostningerne således en real pris-

stigning på CO

på 3 pct. årligt, jf. Nordhaus (2014). Antag-

es en sådan real prisstigning over tid, fås i stedet udvikling-

en i figur III.3. Her er omkostningerne målt som andel af

BNP lavere i perioden indtil 2010 og højere i perioden efter

2010. I gennemsnit over hele perioden er nedsparingen i

klimakapital nu lidt mindre, nemlig 2,2 pct.

Følsomhed med

real prisstigning

på 3 pct. årligt

186

III.3 Miljøgoder

Figur III.3

Pct. af BNP

0.0

-0.5

-1.0

-1.5

-2.0

-2.5

-3.0

-3.5

-4.0

1980

Opsparing i klimakapital med real

prisstigning

Opsparing

Gennemsnit

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Anm.:

Kilde:

I beregningen er det antaget, at den reale omkostning ved at

udlede et ton CO

stiger med 3 pct. årligt.

Global Monitoring Division of the National Oceanic and At-

mospheric Administration og egne beregninger.

Sammenligning

med tidligere

analyse

I forhold til beregningen af nedsparingen i klimakapital i De

Økonomiske Råds formandskab (2012) er der foretaget flere

ændringer. Beregningerne tager nu udgangspunkt i en noget

højere global CO

-omkostning på 386 kr. pr. ton (i 2010-

priser) end den tidligere beregning, der anvendte 253 kr. pr.

ton (i 2005-priser). Forskellen skyldes, at der nu foreligger

et nyere sammenlignende studie af Tol, der resulterer i en

højere gennemsnitlig pris. En hovedårsag hertil er, at Tol

anvender en højere prisstigning i omregningen af CO

omkostninger end den anvendte i den tidligere undersøg-

else. Et væsentligt forhold, der trækker i modsat retning, er,

at der i nærværende beregning i modsætning til den tidligere

foretages et fradrag som følge af, at der også sker en løb-

ende absorbering af drivhusgasser fra atmosfæren. Endelig

antages i nærværende beregning modsat den tidligere, at

klimaskaderne for Danmark er proportionale med den dan-

ske andel af globalt BNP, hvilket også trækker i retning af,

at klimaet får mindre betydning for den samlede ægte op-

187

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

sparing.

Samlet set medfører det en noget lavere værdi for

klimanedsparingen – godt 3 pct. af BNP årligt i stedet for

knap 6 pct., som var vurderingen i den tidligere opgørelse.

Lavere vurdering

end sidst trods

højere global

marginal

omkostning

Selvom den samlede omkostning for Danmarks ægte op-

sparing nu vurderes at være lavere end sidst, er det vigtigt at

være opmærksom på, at den nye beregning bygger på en

noget højere vurdering af den reale globale omkostning ved

ekstra udledning af CO

og andre drivhusgasser (SCC).

Udover den kendsgerning, at den marginale omkostning

stiger hvert år som følge af, at nye udledninger kommer

oveni en allerede ret høj koncentration i atmosfæren, er der

en tendens til, at nye klimaøkonomiske forskningsbidrag i

de seneste år har højere skadesvurderinger end tidligere

undersøgelser. Det betyder, at nationale og internationale

beregninger, der bygger på ældre priser, kan give et forkert

billede af den nuværende klimaøkonomiske state-of-the-art.

Det gælder også for beregningen i dette kapitel, der bygger

på en litteraturoversigt fra 2013. Verdensbankens bereg-

ninger af klimaskader, der er omtalt i afsnit III.1, anvender

priser fra Fankhauser (1994) på ca. USD 7 i 2005-priser, jf.

Verdensbanken (2011 og 2017) – et estimat, som Verdens-

banken ganske vist også selv betegner som “konservativt”. I

Verdensbankens beregninger har udledningen af klimagas-

ser derfor nærmest ingen nævneværdige konsekvenser for

de enkelte landes ægte opsparing.

Anden luftforurening

Fokus på

helbredseffekter

af luftforurening

Luftforurening påvirker menneskers helbred negativt og gør

skade på natur og bygninger. Luftforureningen stammer

primært fra menneskelige aktiviteter såsom landbrug, trans-

port, energiproduktion og boligopvarmning, men naturen er

også en kilde til luftforurening, eksempelvis gennem salt-

I De Økonomiske Råds formandskab (2012) blev der anvendt en

korrektionsfaktor på 1,56 ved omregningen fra globale til danske

klimaomkostninger. Denne faktor stammer fra den regionale kli-

mamodel RICE, der giver et bud på klimaskaderne i Vesteuropa,

jf. Arrow mfl. (2012). Som nævnt er det denne gang vurderet, at

usikkerheden ved at vurdere de formodede fremtidige klima-

skader for Danmark relativt til resten af verden er for store til, at

det er fundet rimeligt at anvende en særlig faktor.

188

III.3 Miljøgoder

partikler fra havet og skovbrande, jf. Brandt mfl. (2016a).

Da skaderne på natur og bygninger er svære at opgøre, und-

ersøges i den talmæssige opgørelse her kun helbredseffekter

af luftforurening.

Luftforurening

medfører tidlige

dødsfald

Luftforurening har betydelige negative effekter på hel-

bredet. Det skyldes primært øget dødelighed som følge af

langtidseksponering for partikler samt korttidseksponering

for ozon, jf. Brandt mfl. (2016b).

Koncentrationerne af forskellige typer luftforurening i

Danmark afhænger ikke kun af udledninger fra danske akti-

viteter, men i høj grad også af luftforurening fra udenland-

ske kilder. På samme måde forringer danske kilder til luft-

forurening også luftkvaliteten i landene omkring os. I 2013

blev de samlede helbredsomkostninger af luftforurenings-

koncentrationer i Danmark opgjort til ca. 39 mia. kr., jf. De

Økonomiske Råds formandskab (2016). Heraf skyldes 32

mia. kr. luftforurening fra udlandet, mens danske aktiviteter

skønnes at bidrage til en helbredsomkostning på 31 mia. kr.

i udlandet, jf. figur III.4.

Helbredsomkostningerne af luftforurening er beregnet af

DCE, Aarhus Universitet. Beregningerne er lavet i EVA-

modelsystemet (Economic Valuation of Air Pollution).

Denne model er baseret på den såkaldte “impact-pathway”-

metode. Denne metode estimerer de helbredsrelaterede eks-

terne omkostninger af luftforurening i en række beregnings-

led. Først beregnes koncentrationer af luftforurening på

baggrund af udledninger af forskellige stoffer. Herfra esti-

meres helbredseffekter af koncentrationerne på baggrund af

såkaldte eksponering-respons-funktioner baseret på epi-

demiologiske studier. Endelig værdisættes helbredsomkost-

ningen på baggrund af bl.a. en værdi af statistisk liv og le-

veår.

I opgørelsen af de afledte helbredsomkostninger ind-

går primære partikler, de sekundært dannede partikler sul-

Omkostningerne forårsaget af luftforurening i form af nedslid-

ning af bygninger vil i princippet være medtaget i beregningen af

fysisk kapital, der netop omfatter værdien af bygningsmassen.

En nærmere gennemgang af modellen findes i Brandt mfl.

(2016a).

Grænse-

overskridende

problem

Model-

beregninger

af helbreds-

omkostninger

189

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

fat, nitrat og ammonium samt gasserne svovldioxid, kulmo-

noxid og ozon.

Figur III.4

Helbredsrelaterede omkostninger ved luft-

forurening til og fra Danmark

7 mia. kr.

32 mia. kr.

39 mia. kr.

31 mia. kr.

Anm.:

Kilde:

Beregningen bygger på udenlandske udledninger fra 2008 og

danske udledninger i 2013. Værdierne er opgjort i 2013-priser.

De Økonomiske Råds formandskab (2016).

Helbreds-

omkostning af

luftforurening

er faldet

Koncentrationerne af forurenende stoffer i luften er generelt

reduceret i perioden 1980-2015. Faldet har betydet, at antal-

let af dødsfald, der kan tilskrives danskernes eksponering

for luftforurening, er faldet i perioden. Det dækker over en

klar tilbagegang i antallet af dødsfald, primært blandt ældre

mennesker, som følge af en reduktion i udledningen af luft-

forurening i Danmark og det øvrige Europa. Omvendt har

antallet af dødsfald som følge af korttidseksponering af

ozon været svagt stigende i perioden på trods af en streng

regulering i EU siden 1990. Stigningen skyldes en øget

global udledning af de gasser, der bidrager til ozondannel-

sen, jf. Brandt mfl. (2016b). Faldet i antallet af dødsfald

som følge af luftforurening svarer til, at helbredsomkostnin-

190

III.3 Miljøgoder

gen som følge af luftforurening er faldet fra ca. 80 mia. kr. i

1980 til 44 mia. kr. i 2015, jf. figur III.5.

Figur III.5

Eksterne helbredsomkostninger af luftforure-

ning i Danmark

Mia. kr. 2010-priser

100

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Anm.:

Kilde:

Helbredsomkostningen er estimeret i EVA-modellen under

antagelse af en højere værdi af statistisk liv end anvendt i

Brandt mfl. (2016b). Udsvingene mellem de enkelte år skyldes

primært forskelle i vejret.

Ekstraberegning af Brandt mfl. (2016b).

Stor usikkerhed i

værdisætning af

helbreds-

omkostninger

Værdisætningen af helbredsomkostningerne af luftforu-

rening er ligesom for mange andre aktiver behæftet med

stor usikkerhed. Det gælder for beregningen af de præcise

effekter på sundhedstilstanden af luftforurening (de såkaldte

eksponering-respons-funktioner), ligesom den økonomiske

værdisætning af leveår også er usikker.

Det fremgår af ovenstående beregning, at de undersøgte

typer af luftforurening især tidligere har givet anledning til

10)

Helbredsomkostningerne præsenteret her er en ekstraberegning

med en højere værdi af statistisk liv end i resultaterne fremsat i

Brandt mfl. (2016b). I beregningen her anvendes en værdi af sta-

tistisk liv på 29 mio. kr. og en heraf afledt værdi af et tabt leveår

på ca. 800.000 kr. (2010-priser), jf. De Økonomiske Råds for-

mandskab (2016).

Påvirkning på

ægte opsparing

191

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

meget betydelige helbredsomkostninger i Danmark. Det er

imidlertid ikke helt oplagt, hvordan disse omkostninger skal

indregnes i den ægte opsparing. Som forklaret i afsnit III.2

forsøger den ægte opsparing at indregne værdien af æn-

dringen i de beholdninger, der er relevante for vores frem-

tidige velfærd. Modsat klimaproblemet, hvor selve de ud-

ledte drivhusgasser akkumuleres i atmosfæren og dermed

udgør en mangeårig beholdning, har de luftforurenende

stoffer behandlet her en kort overlevelsestid i luften, typisk

på langt mindre end et år. Hvert års udledninger resulterer

dermed ikke i nogen egentlig fremtidig beholdning af “luft-

forureningskapital” i atmosfæren, som gør luften mere

usund at indånde i fremtidige år.

Reelt beregnes

påvirkningen af

sundhedskapital

Derimod akkumuleres partikler mv. i kroppen hos de per-

soner, der indånder dem, og kan forårsage skader i form af

sygdom og dødsfald mange år efter udledningen. I den for-

stand skader årets udledninger “sundhedskapitalen” i form

af befolkningens forventede fremtidige levealder. En given

dosis udledt luftforurening vil isoleret set reducere værdien

af sundhedskapitalen, fordi den formindsker befolkningens

levetid. Omkostningerne illustreret i figur III.5 kan ud fra

denne betragtning direkte opgøres som luftforureningens

(negative) bidrag til den ægte opsparing. Som andel af BNP

udgjorde det en nedsparing på godt 7 pct. i 1980 faldende til

godt 2 pct. i 2015, jf. figur III.6. Luftkvaliteten er forbedret i

perioden, og det negative bidrag fra luftforurening er derfor

reduceret meget betydeligt siden 1980. I gennemsnit over

hele perioden har bidraget beregnet på denne måde udgjort

en nedsparing på 4 pct. af BNP.

Dette resultat er noget højere end bidraget på -1,5 pct. af

BNP pr. år i perioden 1990-2010 fundet i De Økonomiske

Råds formandskab (2012). Det skyldes for det første en

højere anvendt værdi af statistisk liv (ca. dobbelt så høj); for

det andet er grundlaget for opgørelsen af koncentrationen af

luftforurening mere omfattende her.

Endelig forøger ind-

dragelsen af en længere årrække også den gennemsnitlige

11)

I De Økonomiske Råds formandskab (2012) foretoges kun bereg-

ninger for skader forårsaget af svovldioxid, kvælstofoxider og

ammoniak.

Større betydning

for ægte

opsparing end

tidligere beregnet

192

III.3 Miljøgoder

nedsparing i hele perioden, da det negative bidrag var størst

i 1980-89.

Figur III.6

Opsparing i luftforurening

Pct. af BNP

Opsparing

-1

Gennemsnit

-2

-3

-4

-5

-6

-7

-8

-9

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Anm.:

Kilde:

Helbredsomkostningerne som følge af eksponering af luftforu-

rening er beregnet i EVA-modellen med en højere værdi af sta-

tistisk liv og leveår i forhold til resultatet i Brandt mfl. (2016b).

Den anvendte værdi af statistisk liv og leveår er den samme

som beregnet i De Økonomiske Råds formandskab (2016).

Brandt mfl. (2016b), Danmarks Statistik, Statistikbanken og

egne beregninger

Beregningen

giver langtfra et

dækkende billede

af samlet

udvikling i

sundhedskapital

Det er vigtigt at være opmærksom på, at denne beregning

kun giver et meget partielt bidrag til vurderingen af udvik-

lingen i den samlede sundhedskapital. Sundhedskapitalen,

altså befolkningens størrelse, levealder og generelle sund-

hedstilstand, påvirkes af mange andre og mere betydnings-

fulde faktorer end luftforurening. Antallet af årlige fødsler

udgør således en overordentlig vigtig årlig nyinvestering i

sundhedskapitalen. I den betragtede periode er såvel befolk-

ningstallet som levealderen pr. person steget betydeligt, og

“opsparingen” i den samlede sundhedskapital har således

generelt været positiv i perioden og formodentlig af en meg-

et betydelig størrelsesorden. Det vil dermed alt andet lige

medføre en undervurdering af den samlede ægte opsparing,

hvis det her beregnede (negative) bidrag til sundhedskapi-

talen fra luftforurening indgår i det samlede regnestykke,

193

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

men ikke de øvrige forhold, der påvirker sundhedskapitalen

og tilsammen giver et klart positivt bidrag. I afsnit III.5

foretages en illustrativ beregning, der demonstrerer, at den

samlede årlige udvikling i sundhedskapitalen kan udgøre et

meget stort positivt bidrag til den ægte opsparing.

En alternativ

betragtningsmåde

Som alternativ til den her foretagne beregning er det muligt

at anskue problemstillingen med luftforurening på en anden

måde, der ikke nødvendigvis medfører et negativt bidrag til

den ægte opsparing. Hvis man betragter den relevante kapi-

tal som den mængde skadelige affaldsstoffer fra luftforure-

ning, der er akkumuleret i kroppene hos den til ethvert tids-

punkt levende befolkning (”luftforureningskapital”), sker

der ikke blot en løbende tilgang som følge af ny forure-

ningsudledning, men også en løbende “nedslidning” som

følge af, at denne beholdning reduceres i takt med, at de

enkelte mennesker dør. Ud fra denne betragtning vil den

ægte opsparing fra luftforurening udgøre et positivt bidrag

til den samlede ægte opsparing, hvis tilgangen i form af

nyudledt forurening i et år er mindre end afgangen i form af

den akkumulerede tidligere forurening i kroppen hos årets

afdøde.

Dette kan tænkes at være tilfældet i den betragtede

periode, hvor luftforureningen generelt har været faldende.

Den først præsenterede tilgang, hvor bidraget til den ægte

opsparing fra luftforurening udelukkende beregnes som den

årlige udledte forurenings isolerede påvirkning af sund-

hedskapitalen, er dog den almindeligt anvendte metode til at

beregne bidraget til den ægte opsparing fra luftforurening.

Den følges således i Mota mfl. (2010), Verdensbanken

(2011), Ferreira og Moro (2011), Lindmark og Acar (2013),

De Økonomiske Råds formandskab (1998) og (2012) og

altså også i nærværende kapitel. Ifølge denne vil bidraget til

den ægte opsparing altid være negativt, men sker der en

mindskelse af forureningsproblemet, som det har været

tilfældet i den betragtede periode, slår det igennem i form af

Normalt

anvendes

sundhedskapital-

tilgangen

12)

Hvis virkningen af luftforureningen er øjeblikkelig og toksisk,

sådan at de forårsagede dødsfald finder sted samme år som ud-

ledningen, vil virkningen på den ægte opsparing under denne tan-

kegang pr. konstruktion være 0, idet der aldrig når at opstå en ak-

kumuleret “forureningskapital” i befolkningens kroppe.

194

III.3 Miljøgoder

et lavere nedsparingsbidrag over tid. Det giver dermed an-

ledning til en positiv

udvikling

i den ægte opsparing.

Bidrag er et

underkantskøn

Beregningen af luftforureningens bidrag til ægte opsparing

omfatter udelukkende de helbredsrelaterede omkostninger

af luftforurening. Luftforurenende stoffer har også en om-

kostning i form af skader på naturen, miljøet og bygninger.

Det er imidlertid ikke fundet muligt at beregne omkostning-

er herfor, hvorfor resultatet ovenfor må ses som et under-

kantskøn af luftforureningens samlede påvirkning af ægte

opsparing.

Forurening af grundvand

Grundvand

har værdi

Grundvandet bidrager til samfundsvelfærden på mange

måder. En ren grundvandsressource er blandt andet vigtig

for en sikker forsyning af drikkevand, markvanding samt

økosystemerne i åer og søer. Grundvandet påvirker således

den nuværende og fremtidige velfærd, hvorfor udviklingen i

grundvandsressourcen er relevant for den ægte opsparing.

I forbindelse med opgørelsen af den ægte opsparing er både

mængden og kvaliteten af grundvandet relevant. Begge dele

påvirkes af indvindingen. Indvindes der mere vand, end der

tilføres, forringes grundvandsmagasinerne med faldende

grundvandsspejl til følge. Det medfører mindre afvanding til

søer, åer og vandløb såvel som iltning af blotlagte jordlag,

som frigiver skadelige stoffer til grundvandet. Kvaliteten af

grundvandet påvirkes udover indvindingen også af regn-

vand, der siver ned gennem jorden og transporterer pestici-

der, nitrater og andre forurenende stoffer ned i grundvands-

magasinerne. Afhængigt af, hvordan forureningsniveauet

udvikler sig på overfladen, forbedres eller forringes grund-

vandskvaliteten, med en tidsmæssig forsinkelse.

Hvad angår mængden af grundvand, er det tidligere anslået,

at den bæredygtige udnyttelige grundvandsressource for

hele Danmark er omkring 1 mia. m

pr. år, jf. Henriksen og

Sonnenborg (2003).

Indvindingen har vist en faldende

13)

Den bæredygtige udnyttelige grundvandsressource er den vand-

mængde, der “… med bibeholdelse af en god vandkvalitet og op-

retholdelse af recipienthensyn, maksimalt kan indvindes fra et

Både indvinding

og forurening

kan forringe

grundvandet

Indvinding

bæredygtig på

nationalt

niveau…

195

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

tendens i perioden 1990-2015 og ligger nu på omkring 600-

700 mio. m

pr. år, jf. Thorling mfl. (2016). På landsplan er

der derfor ikke tegn på, at niveauet af grundvands-

indvinding er problematisk.

…men enkelte

lokale

forekomster

overudnyttes

Grundvand er imidlertid en lokal ressource, og i visse om-

råder er tilstanden i grundvandsmagasinerne ringe som føl-

ge af for høj indvinding.

Ud af de godt 400 grundvandsfo-

rekomster i Danmark er der kun tre, der er i en ringe tilstand

(alle beliggende på Sjælland), jf. Miljø- og Fødevaremini-

steriet (2016a, 2016b, 2016c, 2016d). Der fokuseres derfor

på udviklingen i kvaliteten af grundvandet i det følgende.

Kvaliteten af grundvandsressourcen kan måles på, hvor

meget af grundvandet der er forurenet. Grundvandet forure-

nes af mange stoffer, men den mest udbredte forurenings-

type er pesticidforurening. Forureningen overvåges primært

gennem to kanaler: den landsdækkende grundvandsover-

vågning, der dækker omkring 1.000 overvågningsboringer,

og den såkaldte boringskontrol af de ca. 8.000 indvindings-

boringer i vandværkerne.

Det er imidlertid ikke ligetil at vurdere på baggrund af de to

overvågningskanaler, hvor meget af grundvandet der er

forurenet. For boringskontrollen gælder, at vandværks-

boringer, hvor der findes koncentrationer af pesticider over

grænseværdien på 0,1

μg/l.,

normalt bliver lukket.

lukkede boringer kontrolleres ikke igen og forsvinder der-

med ud af statistikken. Data fra boringskontrollen viser med

grundvandsmagasin, og som gendannes naturligt uden uønskede

følger”, jf. Miljø- og Energiministeriet (1995).

14)

Tilstanden i et grundvandsområde er ringe, hvis vandbalancen

(den mængde grundvand, der kan indvindes uden uacceptable

følgevirkninger på grundvandets kvalitet sammenlignet med den

upåvirkede forekomst) overskrider 30 pct. af den langsigtede

grundvandsdannelse, jf. Miljø- og Fødevareministeriet (2016a).

Grænseværdien for pesticider i Danmark er fastsat ud fra en

målsætning om, at der slet ikke må være pesticider i drikkevan-

det, og tager udgangspunkt i den laveste koncentration, der kunne

måles i slutningen af 1970’erne, da målsætningen oprindelig blev

formuleret. Grænseværdien er således ikke fastlagt ud fra en vur-

dering af farligheden ved pesticider.

Forurening

overvåges

gennem to

kanaler

Boringskontrol

undervurderer

forureningen

15)

196

III.3 Miljøgoder

andre ord, hvor gode vandværkerne er til at levere rent drik-

kevand, og ikke hvor meget af drikkevandsressourcen der er

forurenet. I beregningen af bidraget fra grundvandsres-

sourcen til den ægte opsparing er det derfor valgt at tage

udgangspunkt i data fra grundvandsovervågningen.

Stigning i andelen

af forurenede

prøver

Andelen af kontrollerede prøver fra boringerne i grund-

vandsovervågningen, hvor der er fundet pesticider over

grænseværdien, er steget i perioden 1990-2015, jf. figur III.7.

Figur III.7

Andel af kontrollerede indtag med fund af

pesticider over grænseværdien

Pct. af indtag

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Anm.:

Kilde:

Grænseværdien er på 0,1

μg/l.

I grundvandsovervågningen er

der i perioden blevet analyseret for et varierende antal pestici-

der og nedbrydningsprodukter.

Thorling mfl. (2007, 2008, 2015 og 2016).

Grundvands-

overvågning giver

overkantskøn for

forurening

Der kan imidlertid argumenteres for, at stigningen i andelen

af prøver med pesticider over grænseværdien i grundvands-

overvågningen er overvurderet. Det skyldes, at der over tid

er blevet testet for flere stoffer, hvilket isoleret set medfører

en stigning i andelen af prøver med pesticider over grænse-

værdien. Dette er især gældende for perioden 1990-2003.

Det indikerer, at stigningen er overvurderet i denne periode.

Endelig er der de seneste år etableret flere dybe indtag, hvor

16)

I De Økonomiske Råds formandskab (2012) tog man udgangs-

punkt i data fra vandværkerne.

197

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

forekomsten af pesticider er lavere. Dette kan have bidraget

til den stabilisering, der er sket de seneste år. Derudover

afspejler kurven ikke, at de øverste, yngre lag af grundvand-

et bliver stadig renere. Dette kan tolkes som, at udviklingen

går den rigtige vej, og at reguleringen af pesticider de sene-

ste årtier har haft en effekt, jf. Thorling mfl. (2016).

Værdien af rent

grundvand er 190

mia. kr.

Opgørelsen af bidraget til den ægte opsparing fra grundvand

tager udgangspunkt i grundvandsovervågningens tal for

andelen af grundvandet, der ikke er forurenet med pestici-

der, jf. boks III.3. Denne andel ganges med værdien af “rent

og naturligt” drikkevand, skønnet til at udgøre 190 mia. kr.

(2010-priser) på baggrund af et studie af Hasler mfl.

(2005).

Ændringen i andelen af forurenet grundvand fra år

til år bestemmer således bidraget fra grundvandsressourcen

til den ægte opsparing.

Med udgangspunkt i metoden beskrevet i boks III.3 bereg-

nes bidraget fra grundvandsressourcen til den ægte opspar-

ing i perioden til at udgøre i gennemsnit -0,03 pct. af BNP

pr. år, jf. figur III.8.

I De Økonomiske Råds formandskab (2012) fandt man, at

bidraget fra grundvandsressourcen til den ægte opsparing i

perioden 1990-2010 i gennemsnit var svagt positiv (0,04

pct. af BNP pr. år). Beregningen var den gang baseret på

data fra boringskontrollen, som giver et underkantskøn for

andelen af forurenet grundvand.

Lille årlig

nedsparing

i grundvand

Tidligere analyse

bygger på andre

data

17)

Værdien fra Hasler mfl. (2005) anvendes som værdien for grund-

vandsressourcen som helhed, selvom værdisætningsscenariet er

for en ren og naturlig drikkevandsressource.

198

III.3 Miljøgoder

Boks III.3

Metode: Grundvand

∆

∗

Opsparingen i grundvandsressourcen beregnes ved følgende formel:

∙ ∆

Hvor

∆W

er ændringen i værdien af grundvandet i år

t, W*

er nutidsværdien af en

“ren og naturlig” drikkevandsressource, og

∆k

er ændringen i andelen af grund-

vandet, der ikke er forurenet med pesticider i år

t. FY

er BNP i faste 2010-priser.

Værdien af en ren og naturlig grundvandsressource,

W*,

er beregnet på baggrund

af en undersøgelse af Hasler mfl. (2005). De finder, at husstande i gennemsnit er

villige til at betale 2.200 kr. ekstra om året for “rent og naturligt” drikkevand

(2010-priser). Denne værdi ganges op med antallet af husstande, hvilket giver en

årlig ekstra betalingsvilje på 5,7 mia. kr. Denne betalingsvilje antages at gælde i al

fremtid, og beløbet tilbagediskonteres med en diskonteringsrate på 3 pct., hvilket

giver en nutidsværdi af en “ren og naturlig” grundvandsressource,

W*,

på 190

mia. kr. i 2010-priser.

Andelen af grundvandet, der ikke er forurenet,

∆k

, stammer fra grundvandsover-

vågningen, jf. figur III.7.

Figur III.8

Opsparing i grundvandsressourcen

Pct. af BNP

0.6

Opsparing

0.5

Gennemsnit

0.4

0.3

0.2

0.1

0.0

-0.1

-0.2

-0.3

-0.4

-0.5

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Kilde:

Egne beregninger på baggrund af Thorling mfl. (2007, 2008,

2015 og 2016) og Hasler mfl. (2005).

199

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

III.4 Naturressourcer

Naturressourcer

vigtige for

velfærd og

velstand

Naturressourcer bidrager til befolkningens velfærd og vel-

stand på mange måder, eksempelvis som indtægter fra salg

af Nordsøolie og rekreative værdier af skove. I dette under-

afsnit opgøres bidraget til den ægte opsparing fra centrale

fornybare og ikke-fornybare naturressourcer. Bidraget fra

de ikke-fornybare ressourcer kommer i Danmark primært

fra de fossile brændsler i Nordsøen, mens bidraget fra for-

nybare ressourcer omfatter ændringer i bestanden af fisk og

skovbeplantninger. Derudover er der også en drøftelse af

udviklingen i den danske biodiversitet og værdisætningen

heraf. Det har ikke været muligt at opgøre bidraget herfra til

den ægte opsparing, grundet usikkerhed omkring størrelsen

af ændringen i biodiversiteten.

Nordsøen og andre ikke-fornybare naturressourcer

Nordsøen

dominerer

aktiviteten

i udvindings-

erhverv

Et af de potentielt væsentlige elementer i beregningen af

den ægte opsparing er det negative bidrag til opsparingen,

der stammer fra udvindingen af ikke-fornybare naturres-

sourcer som mineraler og fossile brændsler. I Danmark

udgøres den vigtigste aktivitet på dette felt af udvindingen

af olie og gas i Nordsøen. Der udvindes dog også andre

ikke-fornybare naturressourcer som grus og sten. I 2013

udgjorde udvindingen af olie og gas ca. 95 pct. af den sam-

lede bruttoværditilvækst (BVT) på ca. 47 mia. kr. i råstof-

indvindingserhvervet. I begyndelsen af den undersøgte pe-

riode (i 1980) var andelen imidlertid kun 25 pct., da udvind-

ingen i Nordsøen først tog fart omkring dette tidspunkt.

Allerede året efter udgjorde BVT fra Nordsøen dog ca. to

tredjedele af udvindingserhvervets samlede bruttoværdi-

tilvækst, jf. figur III.9.

200

III.4 Naturressourcer

Figur III.9

1.00

0.80

0.60

0.40

0.20

0.00

Andel af BVT i råstofudvindingen

Grus og sten

Olie og gas

Andet

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Anm.:

Kilde:

Kategorien “Andet” dækker over serviceleverancer til råstofud-

vinding.

Danmarks Statistik, Statistikbanken og egne beregninger.

Ressourcerenten

central for

beregning af

ægte nedsparing

Produktionsværdien i råstoferhvervet – dvs. salgsværdien af

de udvundne ressourcer – er generelt steget over perioden

indtil 2008, hvor værdien målt i løbende priser toppede med

74 mia. kr. Nedsparingen er dog ikke lig med værdien af de

udvundne ressourcer, men den ressourcerente, der er for-

bundet med dem. Ressourcerenten er lig med indtjeningen

ved salget af ressourcen fratrukket de samlede omkostning-

er, der er forbundet med udvindingen, jf. boks III.4. Dermed

udtrykker ressourcerenten nedgangen i nettokapitalen ved at

udnytte ressourcen.

Beregningen anvender data for det danske råstofudvin-

dingserhverv fra nationalregnskabet. Ved beregningen af

normalforrentningen af den investerede kapital er anvendt

en realrentesats på 8 pct., hvilket er i overensstemmelse

med fremgangsmåden i Danmarks Statistik (2010). Størrel-

sesordenen er blandt andet baseret på ældre udenlandske

vurderinger af nettoafkastraten for fremstillingsvirksomhed,

jf. Eurostat (2003). Beregningen af ressourcerenten er selv-

sagt følsom overfor denne antagelse – var i stedet anvendt

en lavere rentesats, ville den beregnede ressourcerente være

tilsvarende højere.

Beregning

afhænger

kritisk af

anvendt normal-

forrentning

201

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Boks III.4

Ressourcerente

Ressourcerenten (også kaldet overnormal profit eller knaphedsrente) betegner den

indtjening ved udnyttelse af en naturressource, som ligger ud over den normale

aflønning af arbejdskraft og normalforrentning af investeret kapital, herunder et

passende risikotillæg. Mens et højt investeringsafkast i en branche normalt vil til-

trække flere investeringer, indtil forrentningen igen er blevet presset ned til et

normalt niveau, vil det samme ikke være tilfældet, når indtjeningen er knyttet til

en naturressource, som kun findes i en givet mængde på det pågældende tidspunkt.

Ressourcerente eksisterer både i forbindelse med ikke-fornybare ressourcer som

olie, gas, kul og mineraler og i forbindelse med fornybare ressourcer som fisk og

vildt. Størrelsen af ressourcerenten vil afhænge af, hvordan ressourcen forvaltes,

og dermed bl.a. af den offentlige regulering. Overfiskning eller støtte til sam-

fundsøkonomisk urentable investeringer i olieudvinding vil eksempelvis begge

medføre en lavere ressourcerente.

Beregningen af ressourcerenten i en virksomhed, der udnytter en naturressource,

kan sammenfattes ud fra virksomhedens indkomstopgørelse:

Produktionsværdi (omsætning)

- forbrug af råvarer

= bruttoværditilvækst

- løn

= bruttorestindkomst (overskud)

- afskrivninger på kapitalapparatet

= nettorestindkomst

- normalforrentning af investeret kapital

= ressourcerente.

Der er anvendt faste priser i beregningen.

Nedsparingen har

udgjort godt 1�½

pct. af BNP årligt

Ressourcerenten og dermed den nedsparing, der har fundet

sted som følge af råstofudvinding, har i gennemsnit udgjort

1,6 pct. af BNP i den betragtede periode. Den årlige ned-

sparing har ændret sig en del over tid, i alt væsentligt svar-

ende til udviklingen i udvindingen i Nordsøen, jf. figur

202

III.4 Naturressourcer

III.10. Fra starten af 1980’erne indtil starten af 2000’erne

har der været en stigende produktion af olie og gas, hvor-

efter den igen er faldet. I årene 2000-06 udgjorde ressource-

renten og dermed den ægte nedsparing over 3 pct. af BNP.

Figur III.10 Opsparing i ikke-fornybare naturressourcer

Pct. af BNP

1.5

Opsparing

1.0

Gennemsnit

0.5

0.0

-0.5

-1.0

-1.5

-2.0

-2.5

-3.0

-3.5

-4.0

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Anm.:

Kilde:

Bidraget til den ægte opsparing er lig med ressourcerenten

(opgjort i faste priser) med negativt fortegn. Der er en negativ

ressourcerente i de første år. Det er naturligt i en investerings-

periode, hvor der er omkostninger, men endnu ingen indvinding

af betydning.

Danmarks Statistik, Statistikbanken og egne beregninger.

Omtrent på

niveau med

tidligere

beregning

Sammenlignet med beregningen af ægte opsparing i De

Økonomiske Råds formandskab (2012) udgjorde den gen-

nemsnitlige nedsparing fra udvinding af ikke-fornybare

naturressourcer nogenlunde samme andel af BNP. I den

tidligere opgørelse beregnedes nedsparingen til 1,8 pct. af

BNP i gennemsnit over årene 1990-2010. Der er to væsent-

lige modsatrettede ændringer i beregningerne. For det første

anvendes i nærværende beregning faste 2010-priser i stedet

for faste 2005-priser. Netop for Nordsø-udvindingen har

dette væsentlig betydning, da olieprisen steg relativt kraftigt

fra 2005 til 2010. Det har i sig selv medført en stigning på

knap 50 pct. i forhold til den tidligere beregning. For det

andet er den beregnede periode nu noget længere, hvilket

trækker ned i det samlede gennemsnit, da produktionen og

203

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

dermed ressourcerenten i både 1980’erne og perioden efter

2010 har været mindre end i de mellemliggende år. I starten

af 1980’erne, hvor der blev brugt en del ressourcer på at

sætte udvindingen i Nordsøen i gang, var den beregnede

ressourcerente endda svagt negativ.

Anvendelse af

faste priser særlig

kritisk her

Sammenligningen med den tilsvarende beregning i De

Økonomiske Råds formandskab (2012) illustrerer, at det

specielt for udvindingen i Nordsøen spiller en ret stor rolle,

hvilke års relative priser der tages udgangspunkt i. Den

beskrevne beregning er foretaget i faste priser, ligesom det

gælder beregningen af de øvrige opsparingselementer, der

behandles i dette kapitel. Dermed tages ikke højde for even-

tuelle udsving i de relative priser mellem de forskellige

kapitalgoder. Netop for olie- og gasforekomsternes ved-

kommende svinger priserne meget i forhold til den alminde-

lige prisudvikling. Hvis man gennemførte den samme be-

regning i løbende priser, ville ressourcerenten relativt til

BNP generelt være mindre før basisåret 2010 og i gennem-

snit udgøre 0,9 pct. af BNP over hele perioden, jf. figur

III.11.

204

III.4 Naturressourcer

Figur III.11 Opsparing i ikke-fornybare naturressourcer i

faste og løbende priser

Pct. af BNP

2.50

2.00

1.50

1.00

0.50

0.00

-0.50

-1.00

-1.50

-2.00

-2.50

-3.00

-3.50

-4.00

1980

Faste priser

Gennemsnit (faste priser)

Løbende priser

Gennemsnit (løbende priser)

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Anm.:

Kilde:

Figuren viser bidraget til den ægte opsparing fra udvindingen af

ikke-fornybare ressourcer målt i henholdsvis faste (2010-) og

løbende priser.

Danmarks Statistik, Statistikbanken og egne beregninger.

Kapitalgevinster

og -tab relevante,

men meget

ressource-

krævende

at opgøre

Relative prisændringer på olie og gas påvirker ikke bare

værdien af den løbende ressourceudvinding, men også vær-

dien af de tilbageværende reserver i Nordsøen. Hvis olie-

prisen stiger over tid, vil der være systematiske kapital-

gevinster, som også påvirker den samlede nationalformue i

bred forstand (“den ægte formue”), og som derfor også na-

turligt bør indgå i beregningen af den ægte opsparing. Som

følge af antagelsen om faste priser optræder der imidlertid

ingen kapitalgevinster og -tab i beregningerne. Det ville af

praktiske grunde være overordentlig omstændeligt at bereg-

ne kapitalgevinster og -tab for alle de kapitalgoder, som

Danmark er afhængig af. Disse omfatter ikke blot de natur-

ressourcer, som vi eksporterer, men også alle dem, som vi

importerer, eksempelvis mineraler og udenlandske fødeva-

rer. Princippet skal desuden udstrækkes til alle andre kapi-

talgoder, der også kan opleve skift i de relative priser; hvis

værdien af de færdigheder, den danske befolkning især er

uddannet i, falder på globalt plan relativt til andre former

for

know-how,

vil det således implicere et kapitaltab for

værdien af vores humankapital, som i princippet også på-

virker den ægte opsparing.

205

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Historisk er skøn

for værdien af

reserverne

jævnligt

opjusteret

Vurderingen af, hvor mange endnu ikke-udvundne mængd-

er af fossile brændsler der findes under havbunden i Nord-

søen, har ændret sig over tid som følge af nye fund. Samti-

dig har vurderingen af, hvor mange af de kendte reserver

det vil kunne betale sig at udvinde, også varieret over tid

som følge af forventninger om olieprisens udvikling og de

forbundne udvindingsomkostninger. De sidste er i høj grad

afhængige af den teknologiske udvikling på området. I det

meste af den undersøgte periode er Energistyrelsens skøn

for den samlede energiudvinding i Nordsøen (den allerede

stedfundne udvinding tillagt den forventede realistiske

fremtidige udvinding) systematisk blevet opjusteret med

tiden, jf. De Økonomiske Råds formandskab (2012). Da de

nye og typisk forbedrede vurderinger i høj grad er et resultat

af, at man har gjort en indsats for at blive klogere, kan man

argumentere for, at stigningen i den forventede naturkapital

bør indgå i den ægte opsparing. Investeringerne i denne

værdistigning medregnes under videnskapital, jf. afsnit III.5.

Beskatning i Nordsøen

Hensigtsmæssig

beskatning i

Nordsøen er

vigtig

Der er i øjeblikket fornyet opmærksomhed om skatte-

forholdene i Nordsøen i forbindelse med forhandlinger mel-

lem regeringen og olieselskaber om rammevilkårene for den

fortsatte udvinding. Da der er tale om potentielt store værdi-

er, er det også et vigtigt samfundsøkonomisk spørgsmål, om

forholdene her er indrettet hensigtsmæssigt. Overordnet bør

beskatningen være indrettet sådan, at den fordeler gevinsten

rimeligt mellem staten og de private selskaber, der står for

selve eftersøgningen og udvindingen af ressourcerne, og

den samtidig ikke påvirker tilskyndelsen til eftersøgning og

udvinding i en uheldig retning.

Det er den danske stat, og dermed i princippet hele den dan-

ske befolkning, der har selve ejendomsretten til værdierne i

undergrunden, mens de private selskaber har til opgave at

lokalisere ressourcerne og hente dem op til videresalg. Et

naturligt udgangspunkt for en fordeling vil derfor være, at

den del af ressourcens værdi, der er tilbage, når udvindings-

selskaberne har fået en rimelig forrentning af deres investe-

ringer, bør tilfalde staten, jf. Det Økonomiske Råds for-

mandskab (1999, 2001a, 2001b, 2003) og De Økonomiske

Naturligt

udgangspunkt:

Normal-

forrentning

til selskaberne,

ressourcerente til

staten

206

III.4 Naturressourcer

Råds formandskab (2008, 2012, 2013). Dette princip er

ensbetydende med, at den egentlige ressourcerente som

udgangspunkt bør tilfalde staten.

Man kan sammenligne

forholdet med andre områder, hvor statslige institutioner

køber tjenesteydelser fra private. Staten har her også en

forpligtelse til at sikre, at den ikke betaler unødigt meget for

de givne ydelser.

Skat på den rene

ressourcerente vil

ikke medføre

forvridninger

Samtidig er det i princippet muligt at indrette beskatningen

af en sådan ressourcerente på en måde, så den ikke forvrider

tilskyndelsen til at udvinde ressourcerne på en hensigts-

mæssig måde – en såkaldt neutral beskatning. Det vil være

tilfældet, hvis selskaberne kan fratrække alle relevante om-

kostninger for deres drift og investeringer – herunder en

normalforrentning af deres investerede kapital – inden skat-

tegrundlaget beregnes. Samtidig skal positiv og evt. negativ

ressourcerente behandles symmetrisk, sådan at staten dæk-

ker en andel af en evt. negativ ressourcerente. På denne

måde vil en neutral beskatning automatisk medføre, at stat-

en overtager en del af selskabernes risiko. Jo højere skatte-

satsen er, jo større andel af usikkerheden ved investeringen

vil blive båret af staten.

Den nuværende beskatning afviger på flere måder fra en

neutral beskatning af ressourcerenten. Der er således ikke

noget fradrag for den investerede egenkapital i grundlaget

for kulbrinteskatten, men til gengæld et ekstrafradrag på 5

pct. i seks år for nyinvesteringer. Samtidig kan underskud

ikke fremføres med rente, og deres skatteværdi kan ikke

handles og udbetales. Disse afvigelser skævvrider incita-

menterne til investeringer. Desuden forvrider forskels-

behandlingen af egen- og fremmedkapital virksomhedernes

finansieringsbeslutninger. Det eksisterende system inde-

18)

De samlede indtægter fra aktiviteterne i Nordsøen kan opdeles i

en normalforrentning af den investerede kapital samt den over-

normale profit (ressourcerenten), der skyldes udnyttelsen af den

knappe naturressource. En beskatning baseret på ressourcerenten

indebærer, at der tillades et fradrag for normalforrentningen af

såvel fremmedkapital som egenkapital. I modsætning hertil inde-

bærer den sædvanlige selskabsbeskatning baseret på den skatte-

pligtige selskabsindkomst, at der er fradrag for betalte renteudgif-

ter (og dermed normalforrentningen af fremmedkapital), mens

normalforrentningen af egenkapital ikke kan fradrages.

Eksisterende

skatteregler

følger ikke

anbefalinger om

neutral skat

207

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

holder således flere uhensigtsmæssige elementer i forhold

til et neutralt system.

Ekstraordinært

investerings-

fradrag medfører

subsidiering

Hvis det manglende fradrag for forrentningen af egen-

kapitalen i praksis modsvares af det ekstraordinære investe-

ringsfradrag, kan kulbrinteskatten dog ses som en tillempet

skat på ressourcerenten. Hvorvidt de to afvigelser fra den

neutrale beskatning ophæver hinanden, afhænger af flere

forskellige forhold. Skatteministeriet viste i forbindelse med

serviceeftersynet af Nordsøbeskatningen i 2013 ved en ræk-

ke regneeksempler, at de to forhold tilsammen normalt giv-

er virksomhederne en nettosubsidiering i forhold til et neu-

tralt skattesystem og dermed tilskynder til investeringer, der

er samfundsøkonomisk urentable. Kun for investeringer i

aktiver med meget lang levetid og med en meget høj andel

af egenkapitalfinansiering vil situationen være den modsat-

te, jf. Skatteministeriet (2013).

Som nævnt ovenfor ville et naturligt udgangspunkt, når

staten har ejendomsretten til selve ressourcerne, umiddel-

bart være at bortbeskatte ressourcerenten helt. I praksis vil

det imidlertid give problemer at beskatte den overnormale

profit med en skat, der er alt for høj. Det ville fjerne virk-

somhedernes incitament til effektiv drift og tilskynde til

transformation af indkomst fra kulbrinteskattegrundlaget til

anden indkomst. Samtidig kan man næppe i praksis opgøre

skattegrundlaget, så det netop svarer til 100 pct. af ressour-

cerenten, og der bør være luft til at imødekomme de prak-

tiske afvigelser. Det vil derfor næppe være hensigtsmæssigt

at beskatte en beregnet overnormal profit med en sats på

f.eks. 99 (eller 100) pct.

Der lader dog til at være et betydeligt spillerum for højere

beskatning i forhold til det nuværende niveau uden at ram-

me en urealistisk høj skattesats. Det danske Kulbrinte-

skatteudvalg fremlagde således sin rapport baseret på en

effektiv skat på ressourcerenten på 84 pct., jf. Kulbrinte-

skatteudvalget (2001). I Norge er hovedprincippet i oliebe-

skatningen, at staten har et direkte økonomisk engagement

(SDØE) svarende til en statsdeltagelse i de forskellige felt-

er. Af de private indtægter betales en skat på den beregnede

ressourcerente på 78 pct. (ordinær selskabsskat på 24 pct.

Hvor høj skal

beskatningen

være?

Spillerum for

højere beskatning

208

III.4 Naturressourcer

plus særskat på 54 pct. i 2017). SDØE fastsættes særskilt for

hvert felt, men vurderedes i 2016 samlet at udgøre ca. 27

pct., jf. Rystad Energy (2016). Ved et direkte engagement

på 27 pct. udgør statens marginale andel af ressourcerenten

ca. 84 pct. (= 0,27 + (1-0,27)*0,78).

I Norge er

statens andel af

ressourcerenten

betydeligt højere

end i Danmark

Hvis man antager, at grundlaget for hhv. den danske kul-

brinteskat og den norske særskat svarer til den faktiske res-

sourcerente, vil den effektive samlede statslige andel af

ressourcerenten i Norge også svare til 84 pct. I Danmark er

den tilsvarende effektive statslige andel af ressourcerenten i

fremadrettede udvindingsprojekter beregnet til at være på

godt 71 pct., jf. De Økonomiske Råds formandskab (2012).

Den nævnte antagelse svarer til at antage, at værdien af det

ekstra investeringsfradrag på 30 pct. netop er lig med det

økonomisk korrekte egenkapitalfradrag, som en neutral

beskatning ville tilsige. Som nævnt ovenfor vil denne antag-

else dog normalt overvurdere den faktisk betalte skat af

ressourcerenten, da investeringsfradraget typisk vil medføre

en nettosubsidiering.

I den nuværende situation fremfører nogle, at højere inve-

steringsfradrag vil medføre større aktivitet og dermed en

større bruttoværditilvækst i Nordsøen. Det er naturligt, at en

skattemæssig subsidiering vil føre til et større engagement i

en branche. Det betyder imidlertid ikke, at samfundets sam-

lede økonomiske velstand vil stige som følge heraf. Hvis de

pågældende aktiviteter kun vil blive gennemført, hvis de

modtager et skattemæssigt subsidium, tyder det på, at der i

udgangspunktet er tale om investeringer, der ikke er rentab-

le. I den situation vil en subsidiering nok føre til større BVT

i Nordsøen, men kun fordi man kunstigt allokerer ressourcer

hertil, som kunne have skabt et større samfundsøkonomisk

afkast andetsteds.

19)

I Norge kan underskud fremføres med renter modsat i Danmark.

En såkaldt friindtægt bestående af 5�½ pct. af investeringerne i fire

år (i alt 22 pct.) kan fratrækkes i grundlaget for særskatten, jf.

Oljeskattekontoret (2016). I Norge får staten desuden også mere

beskedne indtægter fra afgifter i petroleumssektoren og udbytte

fra Statoil. SDØE forventes at falde til ca. 23 pct. frem mod 2025,

jf. Rystad Energy (2016), hvilket i så fald vil resultere i en effek-

tiv skattesats på 83 pct.

Dårlig ide

at subsidiere

urentabel

produktion

209

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Fisk

Fisk har værdi

Fisk bidrager til samfundsvelfærden på flere måder, først og

fremmest gennem forbrugsværdien som fødevare. I opgør-

elsen af bidraget fra fiskebestande til den ægte opsparing er

fokus på denne værdi.

Fisk er en fornybar ressource, hvor udnyttelsen under de

rette reguleringsmæssige rammer giver anledning til en

overnormal profit, en såkaldt ressourcerente. Ressource-

renten er den indtjening ved udnyttelse af en naturressource,

som ligger ud over den normale aflønning af arbejdskraft og

normalforrentning af investeret kapital i fiskeriet, jf. boks

III.4. Ressourcerenten angiver dermed den ekstraordinære

gevinst, der kan tjenes ved at fiske i forhold til alternative

investeringer.

På et ureguleret marked vil fiskeflåden og dermed fiskeri-

indsatsen vokse, så længe der er overnormal profit at hente,

indtil den marginale omkostning er lig med den marginale

indtjening. Et ureguleret fiskeri giver sig udslag i økono-

misk overfiskning og potentielt udryddelse af arter. Det er

denne situation, der kendetegner mange af verdens fiskerier.

De overfiskede bestande samt mangel på relevante data er

blandt grundene til, at Verdensbanken ikke medregner vær-

dien af fisk i deres opgørelser af den ægte opsparing, jf.

Verdensbanken (2011).

Ved at begrænse fiskeriet, f.eks. gennem kvoter, kan man

sikre en større fiskebestand, end hvis ressourcen er frit til-

gængelig. En økonomisk hensigtsmæssig regulering kan

både sikre arternes overlevelse og en overnormal profit

(ressourcerente).

Det er naturligt at tænke på de danske fiskeriressourcer med

udgangspunkt i bestandene af forskellige fiskearter i far-

vandene omkring os. Danmark deler imidlertid disse be-

stande med nabolande, der også har rettigheder til at fiske i

de relevante farvande. I forhold til opsparingen i fisk er det

20)

Derudover er der også en rekreativ værdi forbundet med lystfi-

skeri samt biodiversitets- og eksistensværdier.

Fisk kan give

anledning til

ressourcerente

Markedsfejl

er udbredt

Regulering

muliggør

ressourcerente

Danmark deler

fiskebestande

med andre lande

210

III.4 Naturressourcer

derfor relevant både at vurdere udviklingen i bestandene og

Danmarks andel af disse bestande.

Dansk fiskeri

reguleres af

EU-kvoter

Bestandene er forvaltet på europæisk niveau gennem EU's

fælles fiskeripolitik og i samarbejde med en række ikke-EU-

lande, som EU deler bestandene med. EU-Kommissionen

fastsætter hvert år kvoter for fiskeriet for medlemslandene.

Dette sker på baggrund af rådgivning fra Det Internationale

Havforskningsråd (ICES), som udarbejder skøn for det bæ-

redygtige niveau af fiskeri for hver art. Kvoterne fordeles

derefter mellem EU's medlemslande på baggrund af histo-

risk fastsatte kvoteandele. Den samlede EU-kvote for en art

kan variere en del fra år til år, men de forskellige landes

andel af den totale kvote for en art varierer kun lidt. Hoved-

parten af det danske fiskeri er omfattet af kvoter.

Under en optimal regulering kan kvoterne betragtes som

den andel af bestanden, der kan fiskes i tråd med en bære-

dygtig forvaltning af ressourcen. I denne situation kan det

forventes, at kvoterne udvikler sig i tråd med bestandene.

Dette er imidlertid ikke altid tilfældet. For eksempel kan

kvoten af politiske grunde sættes op, selvom bestanden ikke

er vokset. Det fremgår af figur III.12, at udviklingen i de

danske kvoter ikke har fulgt udviklingen i bestandene for to

af de kommercielt vigtigste arter, torsk og tobis, i perioden

1990-2015. Figuren viser også den danske andel af bestand-

ene. Denne andel er beregnet som Danmarks gennemsnit-

lige andel af de totale kvoter for hver art i perioden 1990-

2015, ganget med bestanden i de relevante farvande. I mod-

sætning til de danske kvoter følger denne andel udviklingen

i bestandene.

Bidraget fra fisk til den ægte opsparing opgøres som æn-

dringen i værdien af ressourcerenten fra år til år. I bereg-

ningerne tages udgangspunkt i den ressourcerente, erhvervet

indtjener under de aktuelle forhold. Ressourcerenten ganges

med ændringen i den danske fiskeriressource, opgjort som

den gennemsnitlige danske kvoteandel af hver art i perio-

den, ganget med den respektive bestand, jf. boks III.5.

Ideelt set følger

kvoter bestand

Ressourcerenten

svarer til værdien

af fiskeressourcen

211

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Figur III.12 Bestand, dansk andel og danske kvoter for torsk og tobis i relevante

farvande

Torsk

Tusind ton

1400

1200

1000

800

600

400

200

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Bestand

Dansk andel

Dansk kvote

Tobis

Tusind ton

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Bestand

Dansk andel

Dansk kvote

Anm.:

Kilde:

De relevante farvande er der, hvor Danmark har kvoter. For de viste arter omfatter det Katte-

gat, Skagerrak, Østersøen og Nordsøen. Kvoterne for tobis er frem til 1998 antaget at være de

samme som i 1998. I årene omkring 2003 oversteg den danske kvote bestanden af tobis, hvil-

ket skyldtes uforudsete naturlige ændringer i bestanden. Den danske kvote blev derfor ikke

fuldt udnyttet i disse år. I de relevante farvande var den danske kvoteandel i gennemsnit 0,3

for torsk og 0,9 for tobis.

ICES, EU-Kommissionen og Landbrugs- og fiskeristyrelsen.

212

III.4 Naturressourcer

Boks III.5

Metode: Fisk

∆

∙∑

∆

Opsparingen i fisk i pct. af BNP er beregnet ved følgende formel:

−

hvor

er værdien af fiskeressourcerne i år

målt i 2010-priser,

er ressource-

renten, beregnet som den overnormale profit i pct. af omsætningen,

er gennem-

snitsprisen pr. ton af fiskeart

i basisåret 2010, er Danmarks gennemsnitlige

kvoteandel af fiskeart

i perioden,

∆B

i,t

er ændringen i bestanden af fiskeart

fra

år

t-1

til år

er BNP i faste 2010-priser. Der benyttes en diskonteringsrate,

på 3 pct. og der forudsættes en produktivitetsvækst i erhvervet,

på 1,5 pct.

Ved at dividere med (r-g) beregnes nutidsværdien af ressourcerenten, korrigeret

for en fremtidig vækst i produktiviteten. Den fremtidige produktivitetsvækst gør,

at man kan fange samme mængde fisk med en mindre indsats, hvilket medfører,

bliver større. Fordi

er konstant i formlen, korrigeres der for produktivitets-

væksten i nævneren.

Ressourcerenten er beregnet på baggrund af regnskabstal fra Danmarks Statistik

(2011) og Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi (2011). Der forudsættes en

alternativ forrentning på kapital på 7 pct. og en afskrivningsrate på kapital på 4

pct.

Ressourcerenten er beregnet på baggrund af tal for perioden 2008-14, da

reguleringen af fiskeriet blev omlagt til omsættelige kvoter i 2007. Med udgangs-

punkt i disse forudsætninger skønnes den overnormale profit i fiskerierhvervet at

være 16,2 pct. af omsætningen.

I opgørelsen af fiskeressourcerne tages der udgangspunkt i den danske andel af

bestandene af de ti kommercielt mest betydningsfulde arter.

Data for kvoterne og

bestandene kommer fra Landbrugs- og fiskeristyrelsen, EU-Kommissionen og

ICES. Til prisen (p

) benyttes 2010-priser for de forskellige fiskearter, som er

hentet fra Landbrugs- og fiskeristyrelsens afregningsregister. Beregningen er

nærmere beskrevet i et dokumentationsnotat tilgængeligt via www.dors.dk.

Den alternative forrentning på kapital på 7 pct. er den, der ofte benyttes på området, jf. Insti-

tut for Fødevare- og Ressourceøkonomi (2011). Denne adskiller sig fra den alternative for-

rentning, der benyttes i opgørelsen af ressourcerenten for Nordsøen.

De ti omsætningsmæssigt vigtigste arter for dansk fiskeri i 2014 var: tobis, torsk, makrel,

hesterejer, jomfruhummer, sild, rødspætte, brisling, grønlandsrejer og mørksej, jf. Frost og

Ståhl (2016). For jomfruhummer, hesterejer og grønlandsrejer tager beregningen udgangs-

punkt i danske landinger.

213

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Boks III.5

Metode: Fisk, fortsat

I beregningen antages, at ressourcerenten i pct. af omsætningen er konstant.

Teoretisk set stiger ressourcerenten, hvis bestanden vokser, og fiskeriet holdes

uændret. Det skyldes, at den samme mængde fisk kan fanges med en mindre

indsats. Af praktiske årsager ses der bort fra denne effekt, der kræver mere om-

fattende modellering at fastlægge.

Lille positivt

bidrag til den

ægte opsparing

Den gennemsnitlige opsparing i fiskeriressourcen i perioden

1991-2015 var 0,08 pct. af BNP pr. år. Opsparingen har

svinget mellem positiv og negativ, i tråd med at bestandene

af fiskearterne har ændret sig i perioden, jf. figur III.13.

Figur III.13 Opsparing i fiskeressourcen

Pct. af BNP

4.0

3.0

2.0

1.0

0.0

-1.0

-2.0

-3.0

-4.0

-5.0

-6.0

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Gennemsnit

Opsparing

Kilde:

ICES, EU-Kommissionen, Landbrugs- og fiskeristyrelsen,

Danmarks Statistik (2011), Institut for fødevare og ressource-

økonomi (2011) og egne beregninger.

21)

Følsomhedsberegninger viser, at opsparingen kun ændres lidt, når

ressourcerenten ændres. Detaljer kan ses i et dokumentationsnotat

tilgængeligt på www.dors.dk.

214

III.4 Naturressourcer

Forskel fra

tidligere analyse

skyldes

metodeændring

I De Økonomiske Råds formandskab (2012) fandt man en

gennemsnitlig opsparing i fiskeressourcen på -0,01 pct. af

BNP pr. år for perioden 1991-2010. Forskellen fra den tid-

ligere analyse skyldes dels, at man i 2012 beregnede opspar-

ingen med udgangspunkt i kvoter i stedet for andelen af

bestandene, og dels, at der blev benyttet en lavere ressour-

cerente på 2,5 pct. af omsætningen i fiskeriet. Det er valgt at

tage udgangspunkt i bestande i stedet for kvoter, da først-

nævnte giver et mere retmæssigt billede af udviklingen i

den danske fiskeressource. Stigningen i ressourcerenten til

16,2 pct. af omsætningen afspejler en større rentabilitet i

fiskeriet i årene 2008-14 i forhold til 1997-2009 (som var

den periode, ressourcerenten i De Økonomiske Råds for-

mandskab (2012) var beregnet på baggrund af). Den øgede

rentabilitet kan tyde på, at fiskeressourcerne med udpræget

anvendelse af individuelle omsættelige kvoter forvaltes

bedre. Der overlades dermed en bestand, der giver en større

ressourcerente til kommende generationer. Det bidrag til

opsparingen, som den bedre forvaltning har medført, er

afspejlet i ressourcerenten. Da ressourcerenten inden 2007

var markant lavere, er den beregnede opsparing i fisk over-

vurderet for årene 1991-2007.

Jord og arealanvendelse

Jord er en knap

ressource

Mange aktiviteter kræver anvendelse af jord. Det gælder

især for landbrugs- og skovdrift, men også andre erhverv,

infrastruktur og boliger lægger beslag på areal. Jord er såle-

des en begrænset ressource.

Den samlede mængde af jord i Danmark har været konstant

siden 1980 bortset fra mindre eroderinger ved kysterne. Der

er således ingen ændringer i mængden af jord, som påvirker

den ægte opsparing.

Uændret mængde

af jord

22)

Da prisen på jord er steget, kan der argumenteres for, at den

nationale formue (og dermed den ægte opsparing) også har været

stigende. Da der generelt anvendes faste priser i opgørelsen, ind-

går denne effekt imidlertid ikke, jf. afsnit III.2.

215

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Ændringer i

arealanvendelse

og ægte

opsparing

Ændringer i anvendelsen af jorden kan imidlertid påvirke

den samlede mængde kapital og dermed den ægte opspar-

ing. Når der bygges boliger eller infrastruktur på landbrugs-

jord, vokser den fysiske kapital. Stigningen i den fysiske

kapital indgår direkte i nationalregnskabets opgørelse af

kapital og formue.

Der er dog andre ændringer i arealanvendelse, der påvirker

nationalformuen, men som ikke indgår i nationalregnskabet.

Hvis et åbent naturområde som en eng eller en randzone

overgår til intensiv landbrugsdrift, vil det mindske biodiver-

siteten og dermed det fremtidige afkast af økosystem-

ydelser. Hvis der rejses skov på landbrugsjord, vil det øge

de rekreative muligheder samt medføre en opbygning i

vedmasse. Udover ændringer i arealanvendelse kan kvalitet-

en af eksisterende naturområder også forandres af andre

årsager. Det kan bl.a. medføre ændringer i den rekreative

værdi af området. En nylig undersøgelse af udviklingen i

danske naturområder viser eksempelvis, at tilstanden i klit-

hederne og anden lysåben natur er forværret i de seneste 10

år, jf. Nygaard mfl. (2017). Ændringer i rekreative mulighe-

der, vedmasse og andre økosystemydelser er ikke markeds-

omsat og indgår ikke i nationalregnskabets formueopgørelser.

Den mest markante ændring i arealanvendelsen siden 1980

er en omfattende omlægning af landbrugsjord mv. til skov-

areal. Der fokuseres derfor i det følgende på betydningen af

stigningen i skovarealet for den ægte opsparing.

Skov

Skov og ægte

opsparing

Det øgede skovareal genererer en række afkast, som ikke

allerede indgår i værdifastsættelsen af aktiver i national-

regnskabet. Ud over rekreative værdier vil en omlægning

fra landbrugsdrift til skovdrift bidrage til øget biodiversitet

og lagring af CO

. Når landbrugsjord omlægges til skov, vil

det også kunne bidrage til at sikre grundvandet mod pesti-

cidforurening ved konventionel landbrugsproduktion. Når

ny skov vokser op, skabes løbende en opsparing, fordi træet

på sigt kan sælges. Denne værdi indgår ikke i kapitalbe-

holdningen i nationalregnskabet. Jagtmulighederne er også

Ikke-markeds-

omsatte afkast af

arealanvendelse

Ændring i

arealanvendelsen

216

III.4 Naturressourcer

bedre for skove end for landbrugsarealer. Ved skovrejsning

opnås derfor også et øget afkast i form af højere jagtleje.

Meget mere skov

Skovarealet er vokset fra at udgøre knap 500.000 hektar

(ha) i 1980 til knap 620.000 i 2015. Det svarer til, at skov-

ene er vokset fra at udgøre 11,6 pct. til 14,4 pct. af Dan-

marks samlede areal i perioden. Med undtagelse af et lille

fald i 2012 har skovarealet været stigende i perioden, jf.

Nielsen mfl. (2015) og Nord-Larsen mfl.(2016).

Nogle af gevinsterne ved øget skovareal indgår særskilt i

andre bidrag til den ægte opsparing. Det gælder f.eks.

grundvandsbeskyttelse og CO

-lagring. Det ville derfor

være dobbeltregning at medtage disse værdier også under

skov. Udviklingen i biodiversiteten beskrives i næste under-

afsnit. Eventuelle afledte sundhedsgevinster ved flere rekre-

ative områder er omfattet af beregningerne i afsnit III.5.

Ved opgørelsen af bidraget til den ægte opsparing fokuseres

derfor alene på ændringen i den rekreative værdi, op-

sparingen i træmassen og det øgede jagtafkast. Beregningen

af det øgede skovareals bidrag til ægte opsparing er nærme-

re beskrevet i boks III.6.

Værdier af skov

217

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Boks III.6

Metode: skov

∆

∙∆

Opsparingen i skov i pct. af BNP er beregnet på følgende måde:

hvor

∆W

er opsparingen i skov i år ,

er hhv. den rekreative og kommer-

cielle nutidsværdi pr. ha skov i 2010-priser.

∆k

er ændringen i det danske skov-

areal fra år

t-1

til

målt i ha.

er BNP i faste 2010-priser i periode

Rekreativ værdi (p

)

Den rekreative værdi er baseret på en opgørelse af værdien af rekreative områder

ud fra rejseomkostningsmetoden præsenteret i De Økonomiske Råds formandskab

(2014). Her findes en gennemsnitlig årlig rekreativ værdi af skove og andre na-

turområder på ca. 4.800 kr. pr. ha pr. år (2010-priser). Dette svarer til en rekreativ

nutidsværdi på ca. 159.000 kr. pr. ha (3 pct. diskonteringsrate). Den rekreative

værdi vil være lavere for en nyplantet skov end en ældre, mere tilvokset skov. Nu-

tidsværdien af den rekreative værdi skal således afspejle, at den fulde rekreative

værdi først opnås, når træerne har vokset tilpas længe. I De Økonomiske Råds

Sekretariat (2015) blev det opgjort, at den annuiserede rekreative værdi af en ny

skov svarer til 82 pct. af den (endelige) rekreative værdi for skov. Den rekreative

nutidsværdi for ny skov antages således at være 130.000 kr. pr. ha (2010-priser).

Kommerciel værdi (p

)

Den kommercielle værdi består af to dele: værdien af vedmasse og værdien af

jagtleje. I en ny skov vil der i en årrække være en stigning i træmassen (vedmas-

sen), som har karakter af en løbende opsparing, indtil træerne fældes og træet

sælges. Det antages på baggrund af beregningsmodellen anvendt i Petersen mfl.

(2016), at nutidsværdien af denne opsparing er på 20.000 kr. pr. ha. Ved opgørel-

sen af nutidsværdien af træmassen er ikke medregnet etableringsomkostninger

ved plantning. Det er endvidere antaget, at skovrejsning genererer øgede jagtind-

tægter svarende til en nutidsværdi på 10.000 kr. pr. ha. Ved en 3 pct. diskon-

teringsrate svarer dette til en årlig jagtindtægt på 300 kr. pr. ha, som er på niveau

med opgørelser af jagtindtægter i Lundhede mfl. (2010 og 2015). Den kommerci-

elle værdi antages således at være på 30.000 kr. pr. ha.

Beregningen er beskrevet i et dokumentationsnotat tilgængelig på www.dors.dk.

218

III.4 Naturressourcer

Rekreativ værdi

Opgørelsen af den rekreative værdi er baseret på opgørelsen

af den rekreative værdi af knap 2.500 forskellige skove og

naturområder i Danmark præsenteret i De Økonomiske

Råds formandskab (2014). Her blev fundet en gennemsnit-

lig rekreativ værdi på 4.800 kr. pr. ha pr. år (2010-priser).

Dette beløb skal tolkes som den gennemsnitlige værdi af

hvert enkelt skovområde (og andre naturområder) givet

eksistensen af alle øvrige rekreative områder. Værdien kan

således tolkes som en marginal værdi. Der findes en række

andre opgørelser af den rekreative værdi af skov. Nogle

opgørelser finder lavere værdier, mens andre har højere

værdier end anvendt her, jf. boks III.7.

Baseret på antagelserne beskrevet i boks III.6 kan den årlige

opsparing i skov i perioden 1980-2015 opgøres til 0,04 pct.

af BNP pr. år, jf. figur III.14.

Bidraget har bortset fra et

enkelt år været positiv i alle årene, men bidraget har været

aftagende over tid.

Lille, positiv

opsparing i skov

23)

Det bemærkes, at bidraget til den ægte opsparing i pct. af BNP

har været aftagende, selvom der har været en forholdsvis jævn

stigning i skovarealet. Dette skyldes, at vækstraten i BNP har væ-

ret større end vækstraten i skovarealet.

219

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Boks III.7

Opgørelser af den rekreative værdi af skov

Der findes flere undersøgelser af den rekreative værdi af danske skove, jf. tabel A.

Tre studier opgør den rekreative værdi af skove og andre rekreative områder på

landsplan. Det nyeste af disse studier (De Økonomiske Råds formandskab (2014))

finder en noget højere gennemsnitlig værdi end Dubgaard (1998), som blev an-

vendt til at opgøre den rekreative værdi af skov i opgørelsen af den ægte opspa-

ring i De Økonomiske Råds formandskab (2012).

Foruden de landsdækkende opgørelser af rekreative værdier er der opgørelser af

den rekreative værdi af enkeltstående skove, tæt på byer eller i områder med høj

befolkningstæthed. Det fremgår af tabel A, at man i disse studier finder rekreative

værdier, der er højere end den gennemsnitlige værdi fra De Økonomiske Råds

formandskab (2014). Dette afspejler formentlig bynærhed og den høje befolk-

ningstæthed.

Tabel A Rekreative værdier fra danske værdisætningsstudier

Kr. pr. ha pr. år (2010-priser)

Hele Danmark

Dubgaard (1998)

Termansen mfl. (2013)

De Økonomiske Råds formandskab (2014)

Skove i Nordsjælland

Bjørner mfl. (2000)

Hasler mfl. (2002)

Zandersen mfl. (2007)

Andre danske skove

Dubgaard (2000)

Hasler mfl. (2002)

22.800

41.600

5.700

9.700

16.300

1.600

150-55.300

4.800

Anm: Værdierne er afrundet.

a) I tabellen er vist rekreativ værdi for skov med lavest og højest værdi.

b) Gennemsnit af marginalværdien af alle rekreative naturområder i Danmark over 50 ha.

c) Tokkekøb Hegn nær Allerød

d) Vestskoven vest for København.

e) Gjesing Plantage udenfor Esbjerg.

220

III.4 Naturressourcer

Figur III.14 Opsparing i skov

Pct. af BNP

0.07

Opsparing

Gennemsnit

0.06

0.05

0.04

0.03

0.02

0.01

0.00

-0.01

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Anm.:

Kilde:

Figuren viser det udglattede bidrag fra skov til den ægte opspa-

ring. Det er valgt at udglatte af to grunde. Dels bygger kurven i

årene 1980-2005 kun på data fra årene 1980, 1990, 2000 og

2005. For mellemliggende år antages en lineær udvikling. Dels

var der et lille fald i skovarealet i 2012, der ville give et stort

udslag i figuren. Pga. usikkerhed i opgørelsen af skovarealet er

det dog usikkert, om der faktisk var et fald dette år. Den gen-

nemsnitlige opsparing for kurven i figuren og i beregningen er

det samme.

DCE, Danmarks Statistisk, Statistikbanken, De Økonomiske

Råds formandskab (2014, 2015), Nielsen mfl. (2015), Nord-

Larsen mfl. (2016) og egne beregninger.

Højere rekreativ

værdi giver

højere opsparing

end tidligere

Bidraget til ægte opsparing på i gennemsnit 0,04 pct. af

BNP pr. år er ca. tre gange større end den seneste opgørelse

af opsparingen i skov, jf. De Økonomiske Råds formand-

skab (2012). Forskellen skyldes især, at der dengang blev

anvendt en noget lavere rekreativ værdi pr. ha baseret på

Dubgaard (1998), jf. boks III.7.

Biodiversitet

omfatter arter,

gener og

økosystemer

Biodiversitet betegner den mangfoldighed af liv, der findes i

naturen. Denne mangfoldighed findes på mange niveauer,

fra gener til arter og økosystemer. Man kender i dag ca. 1,6

mio. forskellige arter af planter, dyr, svampe og mikroorga-

nismer, jf. Catalogue of Life (2016). Det vurderes imidler-

tid, at det virkelige antal arter er mange gange større, måske

221

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

i omegnen af 8,7 mio., jf. Mora mfl. (2011). I Danmark er

der registreret godt 35.000 arter i databasen Allearter.dk.

Ikke muligt at

beregne

opsparingen i

biodiversitet

Udviklingen i biodiversitet er relevant for opgørelsen af den

ægte opsparing, fordi samfundet er helt afhængigt af øko-

systemers funktioner. Mangel på data om udviklingen i

biodiversiteten gør det imidlertid svært at beregne bidraget

fra biodiversitet til den ægte opsparing. Der er også flere af

de afledte ydelser fra biodiversitet, som er vanskelige at

opgøre værdien af. Biodiversitet er dermed et af de aktiver,

der ikke indgår i opgørelsen af den ægte opsparing, men

hvis udvikling kan have en væsentlig betydning for den

menneskelige velfærd.

Biodiversiteten kan kategoriseres på mange måder, både

rent fysisk og i forhold til de værdier, den er ophav til, jf.

boks III.8. I det følgende drøftes kort forskellige ydelser

forbundet med biodiversitet. Derefter skitseres udviklingen i

den globale og den danske biodiversitet på baggrund af

forskellige indikatorer. Afslutningsvist præsenteres udvalgte

eksempler på økonomisk værdisætning af biodiversitet.

Indhold i afsnit

222

III.4 Naturressourcer

Boks III.8

Biodiversitet

I boksen præsenteres kort fysiske mål for biodiversitet, samt de afledte værdier

forbundet med biodiversitet, som bidrager til den menneskelige velfærd.

Fysiske indikatorer for biodiversitet

Biodiversitet betegner den mangfoldighed af økosystemer, arter og gener, der

findes i naturen. Når biodiversitet skal opgøres fysisk, tages der ofte udgangs-

punkt i indikatorer for arter (antallet af arter og deres populationer), levesteder

(som skove, dødt ved) og processer i naturen, som er vigtige for biodiversiteten

(som skovbrande, græsning), jf. Ejrnæs mfl. (2011). De forskellige indikatorer

måles i forskellige enheder (f.eks. antal fugle, hyppighed af skovbrande, skovare-

al), hvorfor det er svært at lave en samlet indikator for udviklingen i biodiversitet.

For at opgøre udviklingen i biodiversitet er det derfor nødvendigt at vurdere en

række forskellige indikatorer.

Økosystemtjenester

Biodiversitet danner grundlag for velfærd gennem en række goder og tjenester,

mennesker får fra naturen. Disse såkaldte økosystemtjenester opdeles ofte i fire

overordnede kategorier, jf. Millennium Ecosystem Assessment (2005):

•

Forsynende økosystemtjenester,

som omfatter de produkter, vi får fra na-

turen (f.eks. fødevarer, råmaterialer, ferskvand, vandkraft og biomasse

mv.).

Regulerende økosystemtjenester,

der betegner goderne ved reguleringen af

økosystemprocesser (f.eks. luftkvalitets- og klimaregulering, naturlig re-

gulering af vandløb, nedbrydning af organisk materiale samt sygdoms- og

pestkontrol mv.).

Kulturelle økosystemtjenester,

som er de ikke-materielle goder, som men-

nesker får fra naturen (f.eks. rekreation, kundskab, æstetiske værdier mv.).

Støttende økosystemtjenester,

der er nødvendige for produktionen af alle

andre økosystemtjenester (f.eks. fotosyntese, jorddannelse samt nærings-

stoffers og vandets kredsløb mv.).

•

Økosystem-

tjenester bidrager

til velfærden

En vigtig kilde til værdi er de goder og tjenester, mennesker

får fra naturen. Disse omtales ofte ved samlebetegnelsen

økosystemtjenester. Eksempler på vigtige økosystemtjenes-

ter i Danmark, der er understøttet af biodiversitet, er be-

støvning, fiskeri og friluftsliv. Økosystemtjenester omfatter

også eksistensværdier, som er den nytte, man får af at vide,

223

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

at noget (en art, et sted el.lign.) eksisterer, uden at man selv

har en brugsværdi af det.

Tab af

biodiversitet gør

velfærden mere

sårbar

Biodiversiteten er en forudsætning for udviklingen og til-

pasningen af økosystemer til forskellige geografiske og

klimatiske forhold gennem naturlig selektion. En nedgang i

biodiversitet kan derfor ikke kun medføre en nedgang i

produktionen af økosystemtjenester (f.eks. færre fisk, min-

dre CO

-lagring i træer osv.), men forringer også mulighed-

en for, at økosystemerne kan modstå ændringer som f.eks.

klimaforandringer, pest- og sygdomsudbrud. Tab af arter

gør økosystemer mere sårbare overfor potentielt irreversible

ændringer. Det skyldes, at modstandsdygtigheden i et øko-

system generelt stiger med antallet af arter, jf. Rockström

mfl. (2009) og UK NEA (2011). Dette gælder ikke kun i

“naturlige” økosystemer som skov og søer, men også men-

neskeskabte økosystemer som kornmarker og plantager.

Biodiversitet har derfor en potentielt vigtig forsikringsværdi

(eller optionsværdi) i forhold til at imødekomme fremtidige

ændringer i f.eks. klima.

Et andet aspekt ved biodiversitetens forsikringsværdi ved-

rører muligheden for at udvikle mediciner mod kendte og

ukendte sygdomme. Det gælder både for arter, der ikke er

opdaget endnu, og kendte arter, der endnu ikke er forsket i.

Mange af verdens mest brugte lægemidler er baseret på

naturligt forekommende stoffer i dyr og planter. Verdens-

sundhedsorganisationen skønner således, at 60 pct. af ver-

dens befolkning får dækket deres grundlæggende lægemid-

delbehov af naturmedicin, jf. Robinson og Zhang (2011).

En rigere biodiversitet giver større muligheder for at udvikle

morgendagens mediciner.

Biodiversitet

potentielt vigtig

kilde til

mediciner

24)

Der tales også om biodiversitetens iboende værdi, som alle øko-

systemer, arter mv. har, i kraft af at de eksisterer, jf. Redford mfl.

(2009) og Davidson (2013). Den iboende værdi er således uaf-

hængig af den menneskelige nytte og er derfor ikke relevant for

den ægte opsparing.

Gendiversitet giver eksempelvis større muligheder for at tilpasse

kommercielt vigtige arter som hvede og majs til klima-

forandringer, skadedyr og sygdomme.

25)

224

III.4 Naturressourcer

Forsikringsværdi,

kritiske grænser

og forsigtigheds-

princippet

Biodiversitetens forsikringsværdi grunder i, at man ikke

ved, hvor mange økosystemer, arter og gendiversitet der kan

forsvinde, uden at det medfører en kollaps med katastrofale

følger. Begrebet kritiske grænser er derfor helt centralt, når

det gælder biodiversitet. De ovenfornævnte aspekter ved

biodiversitetens forsikringsværdi tilsiger en forvaltning af

den biologiske mangfoldighed i tråd med et forsigtigheds-

princip. Dette skyldes grundlæggende, at biodiversitet i

praksis er en ikke-fornybar ressource, da arternes udvikling

tager tusindvis af år. Der er derfor tale om irreversible æn-

dringer og stor usikkerhed omkring konsekvenserne ved tab

af biodiversitet.

Biodiversitet har i lighed med klimakapital karakter af et

globalt gode. Ydelser som CO

-lagring i Brasiliens regn-

skove kommer eksempelvis alle verdens lande til gode.

Samtidig er biodiversiteten uløseligt forbundet med de loka-

le omgivelser og klima. For sjældne og udsatte naturtyper

og arter betyder det, at et nationalt tab af biodiversitet kan

have global betydning. Det samme vil ikke være tilfældet

for en globalt meget udbredt art (f.eks. tyrkerduen), da den-

ne i princippet kan genindvandre. Der kan imidlertid være

andre grunde til national beskyttelse af almindelige arter,

f.eks. rekreative værdier.

Udviklingen i biodiversitet

Biodiversiteten er

i tilbagegang

globalt

På trods af de mange måder, biodiversitet bidrager til vel-

færden, er den globale biodiversitet i tilbagegang, og presset

forventes at vokse frem mod 2020. De vigtigste årsager til

denne tilbagegang er tab og forringelse af levesteder, over-

udnyttelse af arter (f.eks. overfiskning), forurening, invasive

arter og sygdomme samt klimaforandringer, jf. Global Bio-

diversity Outlook (2014) og WWF (2016). Nogle vurderer,

at den nuværende hastighed for tab af biodiversitet ikke kan

fortsætte, uden at det medfører en udbredt kollaps i øko-

systemers funktion, jf. Steffen mfl. (2015).

26)

Steffen mfl. (2015) er en opdatering af Rockström mfl. (2009),

hvor udviklingen i biodiversitet blev vurderet på antallet af arter,

der uddør hvert år. Denne indikator blev bl.a. kritiseret for ikke at

fange udviklingen i størrelsen af arternes populationer, jf. Mace

mfl. (2014). I Steffen mfl. (2015) vurderes biodiversitetens ud-

Biodiversitet er

både globalt og

lokalt gode

225

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Internationale

aftaler søger at

standse tab af

biodiversitet

Internationalt har man i en årrække arbejdet for at vende

denne trend, primært gennem FN’s Biodiversitetskonven-

tion fra 1992. Under konventionen har EU, og herunder

Danmark, vedtaget en målsætning om at standse tabet af

biodiversitet inden 2020.

På trods af denne målsætning er der bred enighed om, at der

er tilbagegang i den danske biodiversitet, jf. Agger mfl.

(2012), Ejrnæs mfl. (2011), Meltofte mfl. (2010), Nygaard

mfl. (2017) og Termansen mfl. (2015). Den præcise udvik-

ling i Danmarks biodiversitet er imidlertid svær at opgøre,

grundet et utilstrækkeligt datagrundlag og mangel på et

aggregeret mål for biodiversitet.

Det har derfor ikke været

muligt at angive ændringen i den samlede biodiversitet i

perioden.

Den undersøgelse, der kommer tættest på at opgøre ud-

viklingen i den totale biodiversitet i Danmark, er Ejrnæs

mfl. (2011). Studiet vurderer på baggrund af tilgængelige

data og ekspertvurderinger udviklingen i arter, levesteder og

processer for de ni overordnede naturtyper i Danmark, jf.

figur III.15. For hver naturtype er udvalgt arter, levesteder

og processer, som tilsammen repræsenterer naturtypens

samlede biodiversitet. De underliggende data for Ejrnæs

mfl. (2011) dækker forskellige tidsperioder og bygger

blandt andet på rødlisten fra 2010, jf. Wind og Ejrnæs

(2014).

For to tredjedele af elementerne er tidsserier ikke

tilgængelige, hvorfor udviklingen er baseret på ekspert-

vurderinger for de seneste 5-10 år.

Biodiversiteten

også i tilbagegang

i Danmark

Omfattende

dansk studie af

biodiversitetens

tilstand

vikling derfor også på, hvor meget af naturen der er i den samme

tilstand, som den var inden den industrielle udvikling.

27)

Målsætningen var oprindeligt at standse tabet af biodiversitet i

EU inden 2010, men dette mål blev ikke nået. Det er også

usikkert, om man vil nå målet i 2020, jf. Tucker mfl. (2016).

Selv når man vurderer alle tilgængelige kilder, er der betydelige

huller i viden om særlige arter og artsgrupper i Danmark. Der er

derfor en betydelig usikkerhed ved vurderingen af størrelsen og

hastigheden i ændringerne i biodiversiteten, jf. Ejrnæs (2011).

Rødlisten er en måde at klassificere arter efter deres status, f.eks.

uddød, kritisk truet osv.

28)

29)

226

III.4 Naturressourcer

Tilbagegang i

mere end 70 pct.

af arterne

Figuren viser, at der overordnet set er tilbagegang i den

danske biodiversitet (markeret med rødt). Af alle de ele-

menter, der indgik i Ejrnæs mfl. (2011), var 47 pct. i til-

bagegang, herunder hele 72 pct. af arterne.

Tilbagegangen

er mest markant ved kysterne, græsland og heder, moser og

enge samt agerland og urbane områder. Det går dog også

fremad for nogle arter og økosystemer, f.eks. søer og vand-

løb. Denne fremgang skyldes bl.a., at udledningen af næ-

ringsstoffer fra landbruget er faldet i perioden, jf. Jensen

mfl. (2016).

Figur III.15 Udvikling i Danmarks ni vigtigste naturtyper

Anm.:

Kilde:

De røde områder indikerer tilbagegang, de grønne stabilitet

eller fremgang og de grå en usikker udvikling.

Ejrnæs mfl. (2011).

30)

Ejrnæs mfl. (2011) analyserede tilsammen 139 forskellige ele-

menter, fordelt på 65 arter eller artsgrupper (i alt mere end 600

arter), 43 levesteder og 31 processer.

227

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Danske

ynglefugle i

tilbagegang

Et stort problem ved at opgøre udviklingen i biodiversiteten

over tid er, at der ikke findes tidsserier for særlig mange

arter og økosystemer. En vigtig undtagelse i Danmark er

fugle, hvor Dansk Ornitologisk Forening siden 1975 har

indsamlet data ved hjælp af punkttællinger for mere end 100

fuglearter. Der har været en negativ trend i antallet af al-

mindelige danske ynglefugle i perioden 1980-2015, jf. figur

III.16 Indikatoren dækker over, at omtrent halvdelen af de

110 arter, der indgår, er i tilbagegang, mens omtrent hver

fjerde art er i fremgang, jf. Fenger mfl. (2016).

Figur III.16 Indeks for alle almindelige danske ynglefugle

Indeks

150

140

130

120

110

100

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Anm.:

Kilde:

Indekset for alle almindelige danske ynglefugle er baseret på

punkttællinger af 110 fuglearter i perioden 1980-2015. Basis-

året er 2010.

Fenger mfl. (2016).

Rødlister opgør

antal af truede og

uddøde arter

En anden indikator for udviklingen i biodiversiteten er de

danske rødlister over truede arter. Den første samlede, na-

tionale rødliste udkom i 1990, og er siden blevet opdateret i

1997 og 2010.

Den seneste rødliste viser, at der er 303

arter, der er forvundet fra Danmark siden 1850, mens hhv.

369 og 496 arter blev vurderet som kritisk truede og truede i

31)

Der har imidlertid været metodemæssige ændringer undervejs,

som gør det svært at bruge ændringen i antallet af truede og ud-

døde arter som indikator for biodiversitetens udvikling.

228

III.4 Naturressourcer

2010, jf. Wind og Ejrnæs (2014). Rødlisten behandler godt

10.500 arter, som svarer til ca. en tredjedel af de kendte

arter i Danmark.

Naturindeks

samlet mål for

kvantitet og

kvalitet

Udviklingen i antal arter og deres levesteder kan siges at

være en indikator for kvaliteten af den biologiske mang-

foldighed, mens udbredelsen (arealet) af en bestemt type

økosystem er en indikator for biodiversitetens kvantitet. I

enkelte lande har man forsøgt at udarbejde en samlet indi-

kator for biodiversitetens kvantitet og kvalitet i et såkaldt

naturindeks.

Denne form for indeks er beskrevet i Nor-

mander mfl. (2009), hvor naturindeks for forskellige dele af

biodiversiteten i de nordiske lande er konstrueret. Norman-

der mfl. (2009) finder i lighed med Ejrnæs mfl. (2011), at

det primære problem i Danmark er forringelser i kvaliteten

af biodiversiteten, mens kvantiteten (arealerne) er rimelig

stabile.

Værdisætning af biodiversitet

Den samlede

værdi af

biodiversitet er

uendelig

Usikkerheden omkring udviklingen i den samlede bio-

diversitet er afspejlet i den litteratur, der forsøger at værdi-

sætte biodiversitetens bidrag til velfærden. Den samlede

værdi af biodiversiteten kan siges at være uendelig stor,

eftersom en verden uden biodiversitet er ensbetydende med

en planet uden liv. Der kan derfor stilles spørgsmålstegn

ved, om det er meningsfyldt at opgøre den samlede værdi af

biodiversitet.

Værdien af ændringer i biodiversiteten er

derimod relevant for at kunne vurdere omkostningen ved

det tab af biodiversitet, der finder sted. Der er udført et stort

antal studier, der belyser værdien af forskellige aspekter ved

biodiversitet. I disse studier værdisættes typisk rekreative og

32)

33)

Rødlisten vurderer kun arter, der er hjemmehørende i Danmark.

Nyindvandrede og indførte arter er ikke vurderet.

Der er for nylig udarbejdet et naturkapitalindeks over de danske

kommuner, jf. Skov mfl. (2017). Indekset viser den nuværende

tilstand af naturen, men ikke dennes udvikling over tid.

Costanza mfl. (1997) opgjorde den samlede værdi af verdens

økosystemtjenester og naturkapital til ca. det dobbelte af verdens

daværende BNP. Opgørelsen blev stærkt kritiseret både for belø-

bets størrelse og for at opgøre den totale værdi baseret på margi-

nale priser, jf. Bockstael mfl. (2000) og Pearce (1998).

34)

229

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

eksistensværdier samt enkelte regulerende økosystemtjene-

ster som bestøvning. Biodiversitetens rolle i naturens mod-

standsdygtighed overfor f.eks. klimaforandringer og om-

kostningerne ved at overskride kritiske grænser for biolog-

isk mangfoldighed er i meget mindre omfang værdisat.

Udenlandske

værdisætnings-

studier

Blandt de mest omfattende studier af biodiversitetens værdi

kan nævnes UK NEA (2011) og Bateman mfl. (2014). UK

NEA opgjorde den årlige værdi af biodiversitetens bidrag til

en række økosystemtjenester i Storbritannien til ca. 0,3 pct.

af BNP.

The Economics of Ecosystems and Biodiversity

(TEEB) (2010) er et globalt initiativ, der har som mål at

bevidstgøre og demonstrere værdien af økosystemtjenester

og biodiversitet for beslutningstagere på det lokale, natio-

nale og globale niveau.

UK NEA og TEEB har i høj grad

bidraget til at sætte værdien af biodiversitet og økosystem-

tjenester på den internationale dagsorden, jf. Atkinson mfl.

(2012).

På EU-niveau har man forsøgt at opgøre en aggregeret vær-

di af Natura 2000-netværket, jf. EU-Kommissionen

(2013).

Undersøgelsen viser, at den samlede årlige værdi

af netværket er i omegnen af 2-3 pct. af EU's BNP. Gevin-

sterne ved Natura 2000-netværket omfatter primært den

rekreative værdi ved de forskellige områder, men enkelte

markedsgoder og forsynende økosystemtjenester indgår

også.

Værdien af

Natura 2000-

netværket

35)

De 0,3 pct. af BNP inkluderer betalingsvilje for bl.a. beskyttelse

af arter, værdien af levesteder samt værdien af bestøvning for

landbrugsproduktionen. Den samlede årlige værdi af alle økosy-

stemtjenester værdisat i UK NEA blev opgjort til omkring 2,3

pct. af BNP (ekskl. fødevareproduktion i landbrug og til havs).

I TEEB er ikke opgjort et samlet beløb for værdien af økosystem-

tjenester, men snarere præsenteret illustrative case-beregninger.

Natura 2000-områder har som formål at beskytte biodiversitet, og

dækker godt 26.000 områder over hele EU (18 pct. af EU's areal).

36)

37)

230

III.4 Naturressourcer

Danske værdi-

sætningsstudier

fokuserer på

kulturelle

værdier

I Danmark er der også lavet en række værdisætningsstudier

af forskellige økosystemtjenester relateret til biodiversitet.

De fleste af studierne fokuserer på de kulturelle værdier af

biodiversitet, især rekreation og eksistensværdier, jf. Ter-

mansen mfl. (2015).

Generelt finder studierne en betydelig

betalingsvilje for beskyttelse af naturområder og arter.

Blandt de nyere studier kan nævnes Campbell mfl. (2014),

som finder en positiv betalingsvilje for at bevare truede

arter såvel som for plads til naturlige processer (dødt ved) i

skove. I boks III.9 præsenteres et simpelt regneeksempel for

værdien af tab af arter med udgangspunkt i danske værdi-

sætningsstudier. I eksemplet beregnes det årlige tab af to

danske arter til at udgøre mellem 0,16 og 3,8 pct. af BNP.

Udover værdisætningsstudier er der også lavet konsekvens-

analyser af et potentielt tab af biodiversitet. Axelsen mfl.

(2011) beregner værdien af bestøvning for dansk landbrug

til 0,4-0,7 mia. kr. årligt (ca. 0,03 pct. af BNP ). Denne vær-

di er opgjort som andelen af landbrugsproduktion, der er

afhængig af insektbestøvning. Der ses imidlertid bort fra

andre indsatsfaktorer i produktion af f.eks. frugt (arbejds-

kraft mv.), hvorfor den beregnede værdi er et klart over-

kantskøn.

Der findes således en del opgørelser af værdien af forskel-

lige dele af den danske biodiversitet, men der er også mange

værdier, der ikke er opgjort. Det gælder især værdien af de

regulerende økosystemtjenester (f.eks. regulering af over-

svømmelser) og forsikringsværdien af biodiversitetens mod-

standsdygtighed overfor fremtidige ændringer i f.eks. klima,

sygdomme og forurening. Derudover er der også et poten-

tielt tab for danskere ved, at arter i andre lande uddør.

Værdien af

bestøvning

Store dele af

biodiversiteten er

ikke værdisat

38)

En oversigt over forskellige danske undersøgelser af rekreative

værdier ved naturområder er beskrevet i boks III.7. En større

gennemgang af danske værdisætningsstudier af biodiversitet er

præsenteret i De Økonomiske Råds formandskab (2012).

Denne værdi giver sig delvist til udtryk bl.a. gennem kampagner

for at redde såkaldt karismatiske arter (f.eks. pandaer og isbjørne).

39)

231

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Boks III.9

Regneeksempel for værdien af tabet af arter i Danmark

I det følgende foretages en illustrativ beregning af det tab, der er forbundet med,

at arter er forsvundet fra Danmark i perioden 1980-2015. Beregningen bygger på

den antagelse, at betalingsviljen for at beskytte en art fra at uddø svarer til tabet

ved, at en art forsvinder. Det kan dog godt tænkes, at værdien af tabet af en art er

højere end betalingsviljen for at beskytte en art (willingness

to accept

er højere

end

willingness to pay),

jf. Pearce mfl. (2006). Følgende udtryk beregnes:

∙

hvor

er nutidsværdien af tab af arter pr. år,

er antallet af arter, der er uddøde i

løbet af året,

WTP

er betalingsviljen pr. art pr. husholdning,

er antallet af hus-

holdninger, og

er diskonteringsraten.

Ifølge rødlisten fra 2010 er der forsvundet 303 arter i Danmark siden 1850, jf.

Wind og Ejrnæs (2014). Antages, at disse arter er forsvundet med jævnt tempo,

svarer det til ca. 2 arter om året.

Betalingsviljen for at sikre overlevelsen til navngivne og ikke-navngivne arter i

danske heder er undersøgt i Jacobsen mfl. (2008). De finder, at betalingsviljen er

meget højere for en identificeret art end for en gruppe på 25 ikke-navngivne arter.

Den gennemsnitlige betalingsvilje for at bevare en art varierer mellem ca. 10-350

kr. (2010-priser). I et andet studie finder Campbell mfl. (2014) betalingsviljen for

at sikre overlevelsen af hhv. 50 og 100 truede arter i Danmark. Betalingsviljen

varierer mellem 15-25 kr. pr. art (2010-priser).

Der beregnes en nutidsværdi af det årlige tab af to arter baseret på en gennemsnit-

lig årlig betalingsvilje pr. husstand på 15 kr. pr. art, og en diskonteringsrate på 3

pct. Det giver et årligt tab på ca. 2,2 mia. kr., svarende til -0,16 pct. af BNP i peri-

oden 1980-2015 i gennemsnit. Anvendes i stedet en betalingsvilje på 350 kr.,

giver det et årligt tab på ca. 52 mia. kr., svarende til i gennemsnit -3,8 pct. af

BNP.

I regneeksempelet er ikke taget højde for at der i perioden også er indvandret nye

arter til Danmark, eller den eventuelle nedgang i bestande af forskellige arter. I

nogle tilfælde vil en art, der er uddøet i Danmark, leve i bedste velgående andre

steder i verden. I dette regneeksempel er der ikke taget højde for, hvordan det evt.

påvirker betalingsviljen i befolkningen.

232

III.5 Menneskeskabte formuegoder

Den samlede ægte

opsparing er

sandsynligvis

overvurderet

I dette underafsnit har biodiversitetens bidrag til velfærden

og økonomiske værdi samt udviklingen i global og national

biodiversitet været i fokus. På trods af manglende viden om

størrelsen af de konkrete ændringer i den samlede bio-

diversitet og værdien heraf, er der meget der tyder på, at der

har været en nedsparing i biodiversitet i perioden 1980-

2015. Fordi denne ændring ikke kan kvantificeres, kan den

ikke medregnes i den samlede ægte opsparing. Det trækker

isoleret set i retning af, at den samlede ægte opsparing er

overvurderet.

III.5 Menneskeskabte formuegoder

Menneskeskabt

kapital i bred

forstand

Traditionelt bruges begrebet den nationale opsparing om

ændringerne i de dele af nationalformuen, der opgøres i

nationalregnskabet. Det omfatter dels det fysiske inden-

landske kapitalapparat som bygninger og maskiner og dels

de finansielle nettofordringer på udlandet (nettoudlands-

formuen). Siden 2014 har det danske nationalregnskab også

beregnet en særlig beholdning af intellektuelle rettigheder,

primært værdien af de afholdte investeringer i forskning og

udvikling i Danmark. I det følgende gennemgås udviklingen

i fysisk, videns- og finansiel kapital (hvor videnskapitalen

er identisk med nationalregnskabets opgørelse af intellek-

tuelle rettigheder). Udover de traditionelle kapitaltyper er

der flere menneskeskabte kapitaltyper, der kan bidrage til

den ægte opsparing. I dette afsnit behandles tre af dem,

nemlig humankapital, sundhedskapital og social kapital.

Fysisk kapital

domineres af

bygningsmassen

Det fysiske kapitalapparat udgjorde primo 2016 ca. 5.900

mia. kr. eller ca. 3 gange BNP. Langt hovedparten heraf,

nemlig ca. 85 pct., består af bygninger og anlæg. Private

boliger udgjorde alene halvdelen af det fysiske kapital-

apparat, mens erhvervsbygninger stod for 22 pct. og anlæg

for 13 pct. Maskiner og inventar udgør ca. 10 pct. og trans-

portmidler ca. 5 pct. Endelig opgøres værdien af land-

brugets stambesætninger for sig, men udgjorde “kun” en

værdi på knap 9 mia. kr. eller ca. 1�½ promille af det samle-

233

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

de kapitalapparat. Værdien af det samlede jordareal her-

hjemme indgår ikke i kapitalapparatet.

Nettoopsparing i

fysisk kapital

udgør ca. 2 pct.

af BNP

Den årlige nettoopsparing i fysisk kapital er lig med æn-

dringen i det fysiske kapitalapparat herhjemme, som igen er

lig med årets bruttoinvesteringer fratrukket nedslidningen af

det eksisterende kapitalapparat (afskrivningerne). Nedslid-

ningen udgør knap 13 pct. af BNP i gennemsnit i perioden,

jf. figur III.17. Udviklingen i nedslidningen er ret jævn med

en ganske svagt stigende tendens, i hvert fald frem til krisen

i slutningen af 00’erne. Bruttoinvesteringerne svinger i

modsætning til nedslidningen betydeligt mere over tid, da

de er meget konjunkturfølsomme. I gennemsnit har de ud-

gjort knap 15 pct. af BNP i hele perioden. Som for afskriv-

ningerne har bruttoinvesteringerne som andel af BNP udvist

en svag tendens til stigning. Nettoopsparingen i fysisk kapi-

tal har dermed udgjort ca. 2 pct. af BNP i gennemsnit i alle

årene 1980-2015, men med store udsving i de enkelte år. I

lavkonjunkturårene i starten af 1980’erne, i starten af

1990’erne og under finanskrisen omkring 2010 var op-

sparingen i fysisk kapital således direkte negativ.

234

III.5 Menneskeskabte formuegoder

Figur III.17 Opsparing i fysisk kapital

Pct. af BNP

Opsparing

Gennemsnit (opsparing)

Bruttoinvesteringer

Nedslidning

-5

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Anm.:

Kilde:

Ændringer i fysisk kapital udgør bidraget til den ægte opspa-

ring. De er i al væsentlighed lig med bruttoinvesteringer fra-

trukket kapitalnedslidning. Pga. opgørelsen i faste priser gælder

sammenhængen dog ikke 100 pct.

Danmarks Statistik, Statistikbanken og egne beregninger.

Videnskapital

domineres af

investeringer

i forskning

Værdien af intellektuelle rettigheder udgjorde ifølge natio-

nalregnskabet primo 2016 478 mia. kr. eller ca. en fjerdedel

af BNP. Knap tre fjerdedele heraf bestod af den akkumu-

lerede værdi af tidligere investeringer i forskning og udvik-

ling (F&U); andre 20 pct. udgjordes af computer-software.

Den akkumulerede kapital mht. olie-, gas- og mineral-

efterforskning (eksempelvis afholdte omkostninger ved at

lede efter nye fund) og originalværker indenfor kunst og

underholdning mv. hver udgjorde ca. 4 pct. af værdien af

den samlede videnskapital.

40)

Nationalregnskabet inkluderer dog fortsat kun en delmængde af

de investeringer i såkaldte “intangible assets”, som foretages for

at øge produkters og virksomheders værdi. Disse inkluderer også

omkostninger til bl.a. organisatoriske ændringer og reklame, jf.

OECD (2009).

235

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Væsentlig

stigning i brutto-

investeringer i

videnskapital

Der er sket en meget betydelig stigning i bruttoinvestering-

erne i videnskapital siden 1980, jf. figur III.18. Den bereg-

nede nedslidning af videnskapitalen er imidlertid steget

næsten lige så meget, og den årlige stigning i kapitalgodet

har derfor været beskeden, nemlig 0,4 pct. af BNP i gen-

nemsnit i hele perioden. Ses udelukkende på årene 1980-99,

har stigningen været på 0,3 pct. af BNP, mens den har ud-

gjort 0,6 pct. af BNP i gennemsnit siden årtusindskiftet. Der

har således været en positiv trend i denne ægte opsparings-

komponent.

Figur III.18 Opsparing i videnskapital

Pct. af BNP

Opsparing

Gennemsnit (opsparing)

Bruttoinvesteringer

Nedslidning

-1

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Kilde:

Danmarks Statistik, Statistikbanken og egne beregninger.

Beregning

kommer nu

direkte fra

nationalregnskab

I forhold til De Økonomiske Råds formandskabs seneste

opgørelse af den ægte opsparing i

Økonomi og Miljø, 2012

er beregningsgrundlaget for videnskapital grundlæggende

ændret. Da nationalregnskabet tidligere ikke har offentlig-

gjort tal for den danske forsknings- og udviklingskapital,

byggede den foregående opgørelse på en beregning baseret

på tal fra Eurostat suppleret med selvstændige antagelser

om nedslidningsrater mv. Det grundlæggende princip bag

beregningen var dog den samme som den, nationalregn-

skabet i dag anvender. I begge tilfælde er kapitalens udvik-

ling over tid beregnet ud fra oplysninger om den årlige til-

gang (bruttoinvesteringerne), en antaget nedslidningsrate og

236

III.5 Menneskeskabte formuegoder

antagelser om det initiale niveau for kapitalens størrelse.

Nationalregnskabets nedslidningsrater bygger på antagelser

om en levetid for grundforskning på 12 år, anvendt forsk-

ning på 10 år og udviklingsarbejde på 8 år, jf. Danmarks

Statistik (2014). I De Økonomiske Råds formandskab

(2012) anvendtes en generel nedslidningsrate på 15 pct.,

baseret på Hall mfl. (2010).

Positive og

grænse-

overskridende

eksternaliteter

En meget væsentlig forskel på traditionel fysisk kapital og

forsknings- og udviklingskapital er, at sidstnævnte er præget

af potentielt væsentlige positive eksternaliteter. Viden kan

benyttes af flere personer og/eller virksomheder på samme

tidspunkt, og ofte er det omkostningsfuldt eller direkte umu-

ligt for producenten af ny viden at udelukke andre fra at

erhverve og benytte sig af den pågældende viden. Forsk-

nings- og udviklingskapital har dermed elementer af et of-

fentligt gode. Disse positive eksterne effekter er grænse-

overskridende. Danmark må derfor formodes også at have

betydelig gavn af de investeringer i forskning og udvikling,

der har fundet sted globalt i perioden siden 1980. Da stig-

ningen i det globale vidensniveau også har betydning for

Danmarks fremtidige forbrugsmuligheder, bør virkningen

heraf i princippet også medregnes i den ægte opsparing.

Den globale forsknings- og udviklingskapital opgjort ud fra

nationale F&U-investeringer er steget markant i perioden

1980-2015, jf. figur III.19. Danmarks forskningskapital som

opgjort af Danmarks Statistik udgør kun ca. �½ pct. af den

samlede globale F&U-kapital med en faldende tendens. Den

årlige stigning i den globale F&U-kapital har gennemsnit-

ligt udgjort tæt ved 100 pct. af Danmarks BNP.

Danmarks F&U-

kapital udgør ca.

�½ pct. af den

globale kapital

237

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Figur III.19 Global F&U-kapital

Pct. af Danmarks BNP

4000

3500

3000

2500

2000

1500

1000

500

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Anm.:

Kilde:

Figuren viser udenlandsk forsknings- og udviklingskapital i pct.

af dansk BNP.

OECD, UNESCO, Danmarks Statistik, Statistikbanken og egne

beregninger.

Overordentlig

stor usikkerhed

om spillover-

effekten

Det er imidlertid forbundet med overordentlig stor usikker-

hed at vurdere effekten af denne udenlandske F&U på den

danske “ægte formue”. Ikke al den udenlandskproducerede

viden er relevant for Danmark. Nye produktionsprocesser

og varer vil være mere relevante for nogle lande end for

andre. En række undersøgelser af de såkaldte spillover-

effekter mellem lande peger på, at det investerende land får

mere ud af en investering i F&U, end omverdenen gør. Iføl-

ge Bottazzi og Peri (2007) er der en elasticitet mellem front-

linjeforskerlandenes (defineret som G7-landenes) videns-

kapital og mængden af teknologiske innovationer i mindre

lande på 0,75. Dermed er en stigning i F&U-kapitalen i G7-

landene på 1 pct. associeret med en stigning på ¾ pct. i de

mindre landes innovationsmængde.

På grund af den store usikkerhed er der afstået fra at kvanti-

ficere betydningen af væksten i den globale forsknings-

kapital for Danmarks ægte opsparing.

41)

I De Økonomiske Råds formandskab (2012) blev det vurderet, at

et centralt skøn for udlandets bidrag til den danske videnskapital

udgjorde ca. 0,2 pct. af BNP årligt i perioden 1990-2010. Det

International

spillover ikke

opgjort

238

III.5 Menneskeskabte formuegoder

Finansiel kapital

Finansiel

opsparing er

lig med

nettofordrings-

erhvervelsen

Danmarks finansielle nettoopsparing er lig med netto-

fordringserhvervelsen overfor udlandet. Den består af den

opsparing, der finder sted i form af danskernes køb af uden-

landske værdipapirer fratrukket udenlandske køb af danske

værdipapirer. Nettofordringserhvervelsen opgøres af natio-

nalregnskabet i løbende priser. Da beregningen af den ægte

opsparing som tidligere nævnt af praktiske grunde foretages

i faste priser, er det valgt at deflatere nettofordrings-

erhvervelsen med BNP-deflatoren. Den finansielle opspar-

ing som andel af BNP, har dermed samme deflator i tæller

og nævner.

Udviklingen i den finansielle opsparing har været meget

iøjnefaldende i perioden: Den er gået fra at udgøre -2,5 til

8,7 pct. af BNP fra 1980 til 2015, altså en stigning på over

11 pct. af BNP, jf. figur III.20. I gennemsnit over alle årene

udgør opsparingsbidraget fra den finansielle kapital godt 2

pct. af BNP og er dermed langtfra den største komponent i

den ægte opsparing, men den udviser den klareste trend-

mæssige ændring af alle de undersøgte delmængder.

Der kan umiddelbart peges på to væsentlige samfunds-

ændringer, som har understøttet en større opsparing i den

betragtede periode. For det første har en række skatte-

reformer i 1987, 1993, 1998 og 2009 systematisk reduceret

rentefradraget, der reelt virker som et subsidium til gæld-

sætning. Det har stimuleret den private opsparing. Samtidig

må den store stigning i obligatoriske arbejdsmarkeds-

pensionsordninger formodes at have medført større privat

netto-opsparing. Den stigende opsparingskvote har ikke

medført en nævneværdig stigning i de indenlandske netto-

investeringskvoter i fysisk og videnskapital, (jf. figur III.17

og figur III.18), men er i stedet slået ud i opbygningen af en

finansiel udlandsformue.

Stigning på over

11 pct. af BNP

Obligatorisk

opsparing og

reduceret

rentefradrag

vigtige årsager

samlede bidrag til den ægte opsparing fra videnskapital blev be-

regnet til 0,8 pct. af BNP årligt.

239

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Figur III.20 Opsparing i finansiel kapital

Pct. af BNP

Opsparing

Gennemsnit

-2

-4

-6

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Kilde:

Danmarks Statistik, Statistikbanken og egne beregninger.

Samlet kapital

er steget noget

hurtigere end

BNP

I Den samlede kapitalbeholdning, (summen af værdien af

fysisk, videns- og finansiel kapital), var faldende i starten af

1980’erne, men er siden i de allerfleste år steget hurtigere

end BNP, jf. figur III.21. Ved slutningen af 2015 udgjorde

kapitalen ca. 550 pct. af BNP mod ca. 400 pct. i 1980. Mens

det fysiske kapitalapparat er faldet relativt til BNP, er vi-

denskapitalen steget kraftigt, og den finansielle kapital er

gået fra at være en nettogæld til at udgøre et tilgodehavende

på ca. 50 pct. af BNP.

240

III.5 Menneskeskabte formuegoder

Figur III.21 Udviklingen i samlet kapitalbeholdning

Pct. af BNP

700

600

500

400

300

200

100

-100

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Samlet

Fysisk

Viden

Finansiel

Anm.:

Kilde:

I figuren ses dels udviklingen i den samlede kapitalbeholdning,

altså de dele af nationalformuen, som opgøres i det traditionelle

nationalregnskab, og dels udviklingen i de tre delkomponenter

hver for sig. Opgørelsen er foretaget i faste priser.

Danmarks Statistik, Statistikbanken og egne beregninger.

Humankapital

vigtig for velstand

og velfærd

Humankapitalen omfatter alle de færdigheder, som menne-

sker enten er født med eller udvikler i løbet af livet, f.eks.

uddannelse, viden og evner. Den samlede humankapital i

befolkningen kan på samme måde som den fysiske kapital

betragtes som et aktiv, der bidrager til produktionen og øger

produktiviteten i samfundet. Derudover kan humankapitalen

også bidrage til en større glæde af fritid. Humankapital er

derfor en vigtig faktor i den ægte opsparing.

Der er mange måder at opbygge humankapital på, hvoraf

den mest grundlæggende er uddannelse. I løbet af perioden

1980-2015 er danskerne blevet mere uddannet. Den gen-

nemsnitlige uddannelseslængde er således steget med ca.

1,4 år i perioden, fra 10,9 år til 12,2 år, jf. figur III.22.

Der er umiddelbart to metoder til at beregne humankapita-

lens bidrag til den ægte opsparing, som begge forsøger at

opgøre den samfundsmæssige værdi af uddannelse. Om-

kostningsmetoden bygger på de omkostninger, der er brugt

241

Uddannelse

central i

opbygning af

humankapital

To metoder til

at opgøre

humankapital

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

til at skabe humankapitalen, herunder direkte udgifter til

undervisning og et skøn for tabt arbejdsfortjeneste, mens

man er under uddannelse.

Indkomstmetoden tager ud-

gangspunkt i det afkast, uddannelse giver, i form af højere

livsindkomst. I det følgende præsenteres beregninger af

bidraget fra humankapital til den ægte opsparing opgjort

ved de to metoder.

Figur III.22 Gennemsnitlig uddannelseslængde

År

12.5

12.0

11.5

11.0

10.5

10.0

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Anm.:

Kilde:

Figuren angiver den gennemsnitlige uddannelseslængde for

befolkningen i alderen 16-66 år.

DREAM.

Omkostnings-

metoden:

Opsparingen i humankapital beregnet fra omkostningssiden

består af de afholdte udgifter til undervisning og et skøn for

den tabte arbejdsfortjeneste i forbindelse med uddannelse.

For at fange værdien af hele befolkningens humankapital og

ikke kun dem, der er uddannet mellem 1980-2015, indgår

også tidligere års omkostninger i beregningen. Befolkning-

ens humankapital afskrives løbende, svarende til en antagel-

se om, at viden gradvist forældes over tid. Omkostnings-

metoden er nærmere beskrevet i boks III.10.

42)

Den tabte arbejdsfortjeneste kan betragtes som en alternativom-

kostning for samfundet som følge af, at en del af befolkningen

sidder på skolebænken i stedet for at være i arbejde.

Undervisningsudgifter dækker over undervisning fra folkeskole-

niveau til og med videregående uddannelser.

43)

242

III.5 Menneskeskabte formuegoder

Boks III.10 Metode: Humankapital, omkostningsmetoden

Bidraget fra humankapitalen til den ægte opsparing kan opgøres med udgangs-

punkt i de omkostninger, der er forbundet med at skabe den. Bidraget beregnes

ved følgende formel:

∆

−

hvor

∆W

er ændringen i værdien af humankapitalen pr. år,

er BNP i faste

2010-priser, K

er humankapital i år t, og K

t-1

er humankapital i det foregående

år. K

er opgjort som:

hvor

er afskrivningsraten på humankapital,

er omkostninger forbundet med

uddannelse i år

bestående af offentlige undervisningsudgifter og et skøn for

den tabte arbejdsfortjeneste. Der antages en lineær afskrivning over restlevetiden

for en 16-årig (64 år), således at humankapitalen er nul, når man dør.

For at kunne beregne opsparingen i perioden 1980-2015 er det nødvendig at

kende værdien af humankapitalen tilbage til 1915. En restlevetid for en 16-årig

på 64 år tilsiger, at humankapitalinvesteringer tilbage til 1915 påvirker niveauet

for humankapitalen i hele perioden indtil 1980. De offentlige udgifter til folke-

skoler, ungdomsuddannelser, videregående uddannelser og ph.d.-uddannelser

(ekskl. SU) kommer fra Danmarks Statistik og strækker sig tilbage til 1971. Der

er skønnet over udgifterne tilbage til 1915 på baggrund af udviklingen i antal

dimittender fra de almene gymnasier.

Skønnet for tabt arbejdsfortjeneste tager udgangspunkt i antallet af personer over

16 år under uddannelse og årslønnen for en ufaglært. Antallet af personer under

uddannelse i årene 1991 til 2015 kommer fra Danmarks Statistik, mens antallet

af elever tilbage til 1915 er tilbageskrevet med de offentlige udgifter til under-

visning. Den tabte arbejdsfortjeneste for personer under uddannelse er skønnet

som den gennemsnitlige årsløn for en privatansat i alderen 20-30 år med grund-

skoleuddannelse. I basisåret 2010 beregnes denne årsløn til ca. 300.000 kr. før

skat på baggrund af data fra Danmarks Statistik.

Beregningen er nærmere beskrevet i et dokumentationsnotat tilgængeligt på

www.dørs.dk.

−

243

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Omkostnings-

metode:

Opsparing på 8,3

pct. af BNP

Bidraget fra humankapitalen til den ægte opsparing opgjort

ved omkostningsmetoden udgjorde i gennemsnit 8,3 pct. af

BNP pr. år i perioden 1980-2015, jf. figur III.23. Opsparing-

en var højest i starten af perioden, hvorefter den har ligget

stabilt. Det bemærkes, at det ikke har været muligt at ind-

drage udviklingen i andre faktorer, der kan bidrage til hu-

mankapitalen. Disse omfatter blandt andet praktisk erfaring

samt kurser og uddannelser udenfor det regulære uddannel-

sessystem. Hvis omkostningerne forbundet hermed er steget

i perioden, er den præsenterede beregning et underkantskøn.

Det omvendte gælder, hvis udviklingen har været faldende.

Figur III.23 Opsparing i humankapital, omkostningsme-

toden

Pct. af BNP

Opsparing

Gennemsnit

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Kilde:

Danmarks Statistik, Statistikbanken og egne beregninger.

Metodeforskel

giver lavere

opsparing end

tidligere analyse

Opsparingen ligger noget lavere end de 10 pct. af BNP, man

fandt ved samme metode i opgørelsen af den ægte op-

sparing i De Økonomiske Råds formandskab (2012). For-

skellen skyldes dels, at der i den tidligere analyse indgik

udgifter til SU, dels blev der benyttet en højere løn i bereg-

ningen af tabt arbejdsfortjeneste.

Bidraget fra humankapital opgjort ved indkomstmetoden

tager udgangspunkt i det afkast, uddannelse medfører i form

af højere livsindkomst. Metoden bygger på Arrow mfl.

(2012). Opgørelsen af opsparingen tager udgangspunkt i

Indkomst-

metoden:

244

III.5 Menneskeskabte formuegoder

udviklingen i befolkningens gennemsnitlige uddannelses-

længde (som også ligger til grund for figur III.22). Tanken

er her, at hvert ekstra års uddannelse giver et fremtidigt

afkast i form af højere løn. Dette afkast afspejles i den for-

ventede livsindkomst, der bl.a. afhænger af det forventede

resterende antal år på arbejdsmarkedet. Metoden er nærmere

beskrevet i boks III.11.

Afkastet af

uddannelse

En central antagelse i beregningen vedrører afkastet af et

ekstra års uddannelse. Arrow mfl. (2012) benytter en afkast-

rate på 8,5 pct., mens man i De Økonomiske Råds formand-

skab (2012) brugte en afkastrate på 4,3 pct., baseret på

Christensen og Westergård-Nielsen (2001). I et nyligt studie

finder Bhuller mfl. (2014), at et års ekstra uddannelse i gen-

nemsnit øger livsindkomsten med 10 pct. Dette afkast esti-

meres på baggrund af norske paneldata ved hjælp af nyere

økonometriske metoder.

I beregningen af bidraget fra

humankapital opgjort ved indkomstmetoden tages udgangs-

punkt i en afkastrate på 10 pct. Det bemærkes, at denne

antagelse er behæftet med usikkerhed, og at en afkastrate på

10 pct. ligger i den høje ende i forhold til litteraturen på

området.

Med de givne antagelser og på baggrund af metoden be-

skrevet i boks III.11 beregnes den gennemsnitlige opsparing

i humankapital ved indkomstmetoden i perioden 1980-2015

til 12 pct. af BNP. I lighed med omkostningsmetoden ind-

drager indkomstmetoden heller ikke eksplicit udviklingen i

erfaring og uddannelse udenfor det formelle uddannelses-

system. Det er usikkert, i hvilken retning dette påvirker

opsparingen i humankapital.

Indkomstmetode:

Opsparing på 12

pct. af BNP

44)

Bhuller mfl. (2014) benytter både udrulningen af en uddannelses-

reform, tvillingestudier samt færdighedstest i estimationen af af-

kastet af et års ekstra uddannelse.

245

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Boks III.11 Metode: Humankapital, indkomstmetoden

Humankapitalens bidrag til den ægte opsparing kan opgøres med udgangspunkt i

det afkast, uddannelse giver i form af højere livsindkomst, jf. Arrow mfl. (2012).

Konkret beregnes følgende formel:

∙ ∆ ∙ ∆ℎ

∆

(1)

hvor

∆W

er ændringen i værdien af humankapitalen pr. år,

er BNP i faste

2010-priser,

er prisen på en enhed humankapital,

∆B

er ændringen i befolknin-

gen over 16 år og

∆h

er ændringen i humankapital pr. person.

beregnes som:

(2)

hvor

2010

er lønindkomsten pr. enhed humankapital i basisåret,

er realrenten,

er produktivitetsvæksten og

befolkningens gennemsnitlige forventede reste-

rende tid på arbejdsmarkedet i perioden. beregnes på baggrund af beskæftigel-

sesfrekvenser, befolkningstal og dødeligheder i de enkelte år. Humankapital pr.

person i et givet år er beregnet som:

ℎ =

∙

hvor

er afkastet af et års ekstra uddannelse,

er den gennemsnitlige uddannel-

seslængde for folk i den erhvervsaktive alder (16-66 år), og

er Eulers tal. I be-

regningen antages, at afkastraten af et ekstra års uddannelse er 10 pct., jf. Bhuller

mfl. (2014). Der antages også en realrente på 3 pct. og en produktivitetsvækst på

1,5 pct. Den gennemsnitlige uddannelseslængde i befolkningen kommer fra

DREAM og fremgår af figur III.22.

Humankapital (målt som den fremtidige lønsum) afhænger udover uddannelse af

praktisk erfaring i arbejdslivet, da mere erfarne medarbejdere typisk får en højere

løn. Erfaring er implicit indeholdt i

2010

i ligning (2). Antages, at det gennemsnit-

lige antal års erfaring har været konstant i perioden 1980-2015, tager beregningen

derfor højde for effekten af erfaring på opsparingen i humankapital. Er det gen-

nemsnitlige antal års erfaring derimod ændret i perioden, over- eller undervurde-

rer beregningen værdien af den samlede humankapital.

Beregningen er nærmere beskrevet i et dokumentationsnotat tilgængelig på

www.dørs.dk.

(3)

246

III.5 Menneskeskabte formuegoder

Større opsparing

end i tidligere

analyse

Opsparingen har været positiv i hele perioden, jf. figur

III.24. Opsparingen på 12 pct. af BNP er højere end den

opsparing på 6,6 pct., der blev beregnet ved samme metode

i De Økonomiske Råds formandskab (2012). Forskellen

skyldes hovedsageligt, at der er anvendt en højere afkastrate

af uddannelse samt et større antal resterende antal år på

arbejdsmarkedet i den nærværende beregning.

Benyttes

den samme afkastrate som i den tidligere opgørelse, bereg-

nes opsparingen i humankapital til i gennemsnit 9,2 pct. af

BNP pr. år i perioden 1980-2015.

Figur III.24 Opsparing i humankapital, indkomstmetoden

Pct. af BNP

Opsparing

Gennemsnit

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Anm.:

Kilde:

Den negative trend i halvfemserne skyldes en lavere befolk-

ningsvækst i disse år.

Danmarks Statistik, Statistikbanken, DREAM og egne bereg-

ninger.

Begge metoder

giver stort bidrag

Afslutningsvis bemærkes, at opsparingen opgjort ved ind-

komstmetoden er noget større end ved omkostningsmeto-

den. I den samlede opgørelse af den ægte opsparing er valgt

at anvende opsparingen beregnet ved omkostningsmetoden.

Dette valg grunder dels i usikkerheden forbundet med afka-

45)

Det gennemsnitlige antal forventede resterende år på arbejdsmar-

kedet i perioden 1980-2015 var ca. 16 år. I De Økonomiske Råds

formandskab (2012) benyttede man 14,8 år svarende til basisåret

2005.

247

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

stet af et års ekstra uddannelse i indkomstmetoden, dels at

omkostningsmetoden er parallel til opgørelsen af andre

aktiver i nationalregnskabet. Det var også denne metode,

som blev brugt til at beregne bidraget fra humankapital til

den ægte opsparing i De Økonomiske Råds formandskab

(2012). Ved indkomstmetoden kan der endvidere være pro-

blemer med dobbeltregning, fordi man implicit fanger vær-

dien af f.eks. videnskapital og fysisk kapital gennem deres

påvirkning på lønnen. Humankapitalen udgør det største

enkeltstående bidrag til den ægte opsparing. Det understre-

ger humankapitalens centrale rolle for samfundsvelfærden i

bred forstand, som ikke afspejles i det traditionelle national-

regnskab.

Sundhedskapital

Sundhed

bidrager til

velfærd og

velstand

Sundhed er i lighed med humankapital en kilde til både

velfærd og velstand. En stigning i den forventede levealder

vil således forøge velfærden, samtidig med at forbedringer i

befolkningens sundhed påvirker produktiviteten positivt.

Udviklingen i sundhedskapitalen er derfor relevant for den

ægte opsparing.

Ændringer i befolkningens sundhedskapital kan forstås som

værdien af ændringer i levealderen, befolkningstallet og den

gennemsnitlige sundhed i befolkningen. Det gennemsnitlige

forventede antal leveår i befolkningen er en indikator for

disse ændringer. Den værdi, der er forbundet med en æn-

dring i det gennemsnitlige antal leveår, kan dermed ses som

opsparingen i sundhedskapital.

I perioden 1980-2015 er den forventede levealder for en

nyfødt dansker steget. Hvor en nyfødt dreng kunne forven-

tes at leve ca. 71 år i 1980, var restlevetiden for nyfødte

drenge i 2015 steget til ca. 79 år. For piger er restlevetiden

steget fra ca. 77 år til 83 år i samme periode. De forventede

restlevetider er ikke kun steget for nyfødte i perioden, der

har været en generel stigning for alle aldersgrupper, jf.

DREAM (2016). De stigende restlevetider vil alt andet lige

bidrage positivt til ægte opsparing, da det øger nytten i sam-

fundet, at befolkningen kan forvente at leve længere. Denne

værdi er afspejlet i, at samfundet bruger mange ressourcer

Leveår indikator

for sundheds-

kapital

Danskere lever

længere end

tidligere

248

III.5 Menneskeskabte formuegoder

på at forlænge levetiden, ligesom vi som individer forsøger

at leve sundt.

Illustrativ

beregning baseret

på leveår

I det følgende foretages en illustrativ beregning af bidraget

fra sundhedskapitalen til den ægte opsparing, med afsæt i

Arrow mfl. (2012).

I bidraget til ægte opsparing fra æn-

dringer i sundhedskapital kvantificeres mængden af forven-

tede kommende leveår for hele befolkningen. Herfra bereg-

nes ændringen i antallet af leveår i befolkningen fra år til år.

Der tages i opgørelsen højde for, at ekstra leveår nu og her

giver højere nytte end leveår langt ude i fremtiden.

Ændringen i det samlede antal forventede leveår værdisæt-

tes med en værdi af leveår på ca. 1,4 mio. kr. (2010-

priser).

Denne værdi er beregnet med udgangspunkt i en

værdi af statistisk liv på 29 mio. kr. (stadig 2010-priser), jf.

De Økonomiske Råds formandskab (2016).

Omregningen

fra værdien af et statistisk liv til værdien af leveår er behæf-

tet med usikkerhed.

Beregnet med udgangspunkt i ændringen i antal leveår i

befolkningen er opsparing i sundhedskapital overordentlig

stor og udgør i gennemsnit 31,3 pct. af BNP pr. år i perio-

den 1980-2015, jf. figur III.25. Dette gennemsnit dækker

over en negativ opsparing i starten af perioden og en meget

stor opsparing midt i halvfemserne. De kraftige udsving

skyldes både ændringer i den forventede levealder og i be-

Værdi af leveår

ca. 1,4 mio. kr.

Betydelig

opsparing i

sundhedskapital

46)

Det lader ikke til, at der er andre opgørelser, der har forsøgt at

medregne sundhedskapital i den ægte opsparing, jf. Hanley mfl.

(2015).

Denne værdi af leveår er højere end den, der ligger til grund for

beregningen af helbredsomkostninger forbundet med luftforure-

ning i afsnit III.3. Forskellen skyldes, at der kan gå mange år fra

eksponering for luftforurening til dødsfald, hvorfor værdien af le-

veår diskonteres for perioden mellem eksponering og død, jf. De

Økonomiske Råds formandskab (2016).

Her tages udgangspunkt i en gennemsnitlig dansker på 41 år og

dennes forventede tilbagediskontorede antal leveår (tilbage-

diskonteret med en rente på 3 pct.). Værdien af statistisk liv for-

deles ud på de diskonterede antal leveår, den gennemsnitlige dan-

sker kan forventes at leve.

47)

48)

249

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

folkningens størrelse. I 1996 udgjorde opsparingen i sund-

hedskapital nærmest 100 pct. af BNP.

Tidligere analyse

med lavere værdi

af leveår

I De Økonomiske Råds formandskab (2012) blev der fore-

taget den samme illustrative beregning af opsparingen i

sundhedskapital. Man fandt dengang, at den årlige op-

sparing i sundhedskapital udgjorde 23,5 pct. af BNP i peri-

oden 1990-2009. Forskellen mellem de to resultater skyldes

bl.a., at man anvendte en lavere værdi af leveår i den tid-

ligere analyse. Derudover beregnede man ikke opsparingen

tilbage til 1980, og fik dermed ikke den negative opsparing i

starten af perioden med.

Figur III.25 Opsparing i sundhedskapital

Pct. af BNP

120

Opsparing

Gennemsnit

100

-20

-40

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Anm.:

Kilde:

Den negative opsparing i 1982-85 skyldes en nedgang i befolk-

ningstallet, ligesom det store udsving i 1996 skyldes en befolk-

ningsstigning det år.

DREAM’s befolkningsfremskrivning og egne beregninger.

Alene ændringer i

dødelighed giver

opsparing på 17,3

pct. af BNP

Ændringer i sundhedskapital skyldes både ændringer i be-

folkningsstørrelsen som følge af nettoindvandring samt

fødselsrater og ændringer i dødeligheden. Fokuserer man

udelukkende på påvirkningen fra ændringer i dødeligheden,

reduceres opsparingen i sundhedskapital til i gennemsnit

17,3 pct. af BNP pr. år.

250

III.5 Menneskeskabte formuegoder

Sundhedskapital

behæftet med

usikkerhed og

dobbeltregning

Opsparingen i sundhedskapital indgår ikke i den samlede

opgørelse af den ægte opsparing. Det skyldes bl.a., at vær-

dien af leveår er beregnet på baggrund af en reduktion i

dødsrisici, som den enkelte kun i begrænset grad kan på-

virke, f.eks. trafikulykker og luftforurening. Dette er ikke

nødvendigvis den rette værdi forbundet med reduktioner i

dødsrisiko af andre årsager, inklusive individers egne hand-

linger (f.eks. motion, rygestop mv.). Derudover er værdien

af sundhedskapitalen delvist fanget i bidraget fra andre akti-

ver (især luftforurening, humankapital samt videnskapital).

Det vil derfor være dobbeltregning at medtage den beregne-

de værdi af sundhedskapital i den samlede opgørelse.

Social kapital

er bl.a. tillid

og normer

Begrebet social kapital er svært at definere præcist, men

betegner typisk en række formelle eller uformelle institu-

tioner, som sætter rammerne for de forskellige økonomiske

aktørers adfærd. Det er bl.a. normer for, hvilken adfærd der

anses for passende og almindelig. Graden af tillid til andre

mennesker nævnes ofte som en indikator for den sociale

kapital.

Lever man eksempelvist i et samfund, hvor man i alminde-

lighed kan regne med, at de fleste andre mennesker vil for-

søge at overholde de aftaler, de indgår, er det et eksempel

på positiv social kapital. Det gør det mindre omkostnings-

fuldt at indgå forretningsaftaler og kan dermed stimulere

den økonomiske velstand. En sådan tillid til andre menne-

sker kan bygge på formelle institutioner som bevidsthed

om, at man har et politi- og retssystem, som effektivt straf-

fer bedrageri. Den kan også bygge på uformelle kulturelle

vaner, hvor folk enten har internaliseret normer om ord-

holdende adfærd eller afskrækkes af, at de frygter stærke

sanktioner fra andre medborgere i tilfælde af løftebrud, jf.

Dasgupta (2008).

Social kapital kan på mange forskellige måder have en

gavnlig effekt på andre økonomiske variable som produk-

tivitet og indkomst. Eksempler på udtryk for den sociale

kapital kan være forekomsten af uformelle omgangsformer

og netværk, engagement i civilsamfundet som eksempelvis

Social kapital er

både formel og

uformel

Betydningsfuldt

for vækst og

velfærd

251

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

frivilligt arbejde, graden af fælles tankegang og samhørig-

hed og andre forhold, som stimulerer til gensidigt samarbej-

de hos indbyggerne i et samfund. Den sociale kapital vurde-

res ofte at være en betydningsfuld faktor for økonomisk

vækst og den generelle velfærd, men er for diffust et begreb

til, at den kan opgøres præcist. Endnu vanskeligere vil det

være at forsøge at værdisætte den.

Danskernes tillid

er steget siden

1980’erne

Det er derfor heller ikke forsøgt at kvantificere betydningen

af ændringer i den sociale kapital for den ægte opsparing i

Danmark. Det er imidlertid muligt at se på udviklingen i

enkelte indikatorer, som hver på deres måde kan belyse

udviklingen i kapitalen. Et eksempel er udbredelsen af tillid

til andre mennesker. Forskningsprogrammet European Va-

lues Study har med mellemrum stillet befolkningen i en

række lande forskellige spørgsmål, herunder også om deres

tillid til andre. I De Økonomiske Råds formandskab (2012)

præsenteredes data for såvel Danmark som forskellige andre

europæiske lande for andelen af personer, der generelt stoler

på deres omgivelser. Andelen steg mærkbart i Danmark fra

starten af 1980’erne til 2009, hvor den foreløbig sidste

spørgerunde fra Danmark fandt sted. Næste opdatering af

forskningsprogrammet vil blive påbegyndt i 2017.

252

III.6 Sammenfatning

Ægte opsparing

mål for

bæredygtig

udvikling

Nulevende og kommende generationers velfærd afhænger af

nationalformuen i bred forstand, inklusive menneskeskabte

såvel som natur- og miljømæssige aktiver. For at leve op til

målsætningen om en bæredygtig udvikling, må den samlede

værdi af aktiverne ikke aftage. Et operationelt mål for æn-

dringen i denne værdi er den ægte opsparing. Kriteriet for,

om samfundsudviklingen er bæredygtig i svag forstand, er,

at den ægte opsparing ikke må være negativ.

I dette kapitel er den ægte opsparing opgjort med det formål

at belyse, om Danmark de seneste 35 år samlet set har for-

øget eller formindsket grundlaget for samfundsvelfærden. I

dette afsnit beskrives den samlede udvikling i bidragene fra

en række centrale aktiver, præsenteret i kapitlets forudgåen-

de afsnit. Den her præsenterede opgørelse dækker en længe-

re tidsperiode end tidligere danske opgørelser af den ægte

opsparing. Det giver et forbedret grundlag for at vurdere,

om der er en trend i forløbet i perioden 1980-2015, og om

denne har bidraget til en mere eller mindre bæredygtig ud-

vikling i perioden.

Den samlede opgørelse omfatter flere aktiver end sammen-

lignelige opgørelser i den internationale litteratur. Det har

alligevel ikke været muligt at inddrage alle aktiver, der po-

tentielt påvirker samfundsvelfærden. Det gælder f.eks. bio-

diversitet og social kapital. Tabel III.2 giver et overblik over

de medtagne aktiver samt en ikke-udtømmende liste over

udeladte aktiver. Det er ikke muligt at afgøre, om den sam-

lede påvirkning på den ægte opsparing fra ændringer i de

udeladte aktiver har været positiv eller negativ.

Afsnit

præsenterer

samlet opgørelse

Vigtige aktiver

ikke mulige at

opgøre

253

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Tabel III.2

Overblik over medtagne og udeladte aktiver

Medtaget

Forventet fortegn

Indgår i opgørelsen

Miljøgoder

Naturressourcer

Menneskeskabt kapital

Indgår ikke i opgørelsen

Biodiversitet

Sundhedskapital

Globalt spillover af viden

Social kapital

Rekreative værdier ekskl. skove

Forurening af jord og overfladevand

Klimakapital, luftforurening og forurening af grundvand.

Nordsøen, fisk og skov.

Fysisk, finansiel, videns- og humankapital.



Flere kilder til

usikkerhed

Udover usikkerheden forbundet med de udeladte aktiver er

opgørelsen af bidragene fra de medtagne aktiver også be-

hæftet med usikkerhed, selv baseret på den nyeste viden og

metoder til opgørelse. Det drejer sig især om usikkerhed om

størrelsesordner, priser og underliggende antagelser. Denne

usikkerhed er diskuteret i de pågældende underafsnit.

I det følgende omtales summen af de opgjorte bidrag som

den samlede ægte opsparing, selvom der i virkeligheden er

tale om en partiel opgørelse. På trods af, at det ikke er mu-

ligt at afgøre, om udviklingen har været bæredygtig på bag-

grund af den præsenterede opgørelse, kan det konstateres,

om de opgjorte bidrag har gjort udviklingen mere eller min-

dre bæredygtig i perioden.

Resultater

Samlet opgørelse

viser bidrag til

bæredygtighed

Samlet opsparing

på 4�½ pct. af BNP

Den samlede ægte opsparing opgjort som summen af en-

keltbidragene fra de forskellige aktiver udgjorde i gennem-

snit 4�½ pct. af BNP pr. år i perioden 1980-2015, jf. figur

254

III.6 Sammenfatning

III.26. Opsparingen var negativ i starten af perioden, men

har siden ca. 1990 været positiv og voksende. Den foretagne

opgørelse tyder således på, at forløbet har udviklet sig i en

mere bæredygtig retning i løbet af den betragtede periode.

Figur III.26 Ægte opsparing

Pct. af BNP

-5

-10

-15

-20

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Samlet opsparing

Natur- og miljøkapital

Menneskeskabt kapital

Anm.:

Kilde:

Aktiverne, der indgår i “Menneskeskabt kapital”, fremgår af

tabel III.2. “Natur- og miljøkapital” omfatter kategorierne

Mil-

jøgoder

Naturressourcer

i samme tabel. Udsvinget i natur-

og miljøkapital i 1997-98 skyldes ændringer i klimakapitalen

og fiskebestandene, der ikke skal tillægges for meget vægt.

Egne beregninger.

Både miljø- og

menneskeskabt

kapital bidrager

til positiv trend

Den samlede opsparing kan dekomponeres i bidrag fra hen-

holdsvis natur- og miljøkapital samt menneskeskabt kapital.

Natur- og miljøkapital omfatter klimakapital, luft- og

grundvandsforurening, ressourcerne i Nordsøen, fisk- og

skovbestande. Bidraget herfra til den ægte opsparing har

været negativt i hele perioden. De menneskeskabte kapital-

typer omfatter det fysiske kapitalapparat, finansiel op-

sparing, videnskapital samt humankapital. Bidraget herfra

har været positivt i hele perioden. Den positive trend i den

samlede opsparing afspejler en stigende opsparing i både

natur- og miljøkapital såvel som menneskeskabt kapital.

Flere detaljer fremgår af tabel III.3, som viser den gennem-

snitlige opsparing for de forskellige aktiver i hele og dele af

perioden 1980-2015.

255

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Tabel III.3

Ændringer i ægte opsparing over perioden 1980-2015

1980-89

1990-99

2000-09

2010-15

1980-2015

----------------------------- Pct. af BNP ------------------------------

-4,6

-3,0

-2,4

-2,5

-3,2

-6,1

-4,0

-2,8

-2,3

-4,0

0,0

-0,1

0,0

-0,0

-0,3

-2,0

-2,9

-1,1

-1,6

-0,4

0,2

0,6

0,1

0,0

1,7

2,0

3,7

1,5

2,3

-2,2

2,2

3,3

7,5

2,2

0,0

0,6

0,5

0,4

9,4

8,0

7,5

8,1

8,3

-2,0

3,4

7,1

12,3

4,5

Klima

Luft

Grundvand

Nordsø

Fisk

Skov

Fysisk

Finansiel

Viden

Human

I alt

Anm.:

Kilde:

Grundet datamangel har det ikke været muligt at opgøre bidraget fra grundvand og fisk i

perioden 1980-1990. Opsparingen i disse år er antaget at være 0.

På grund af afrunding summerer tallene ikke altid. I den præsenterede opgørelse indgår ikke

bidrag fra biodiversitet, sundhedskapital og social kapital. Der er flere aktiver, der potentielt

kan påvirke den ægte opsparing, som det ikke har været muligt at inddrage, så som forurening

af overfladevand, rekreative værdier af andre områder end skov, jordforurening mv.

Egne beregninger.

Det største bidrag

kommer fra

humankapital

De mest betydningsfulde bidrag i perioden kommer fra hu-

mankapital, luftforurening, klimakapital samt fysisk og

finansiel kapital og Nordsø-ressourcerne, jf. sidste søjle i

tabel III.3. Humankapitalen stod for det største enkeltbidrag,

hvilket afspejler betydningen af uddannelse for nuværende

såvel som fremtidig velfærd. Det er værd at bemærke, at

hverken humankapital eller de tre nævnte typer af miljø- og

naturkapital indgår i det traditionelle nationalregnskab. Det

illustrerer behovet for den ægte opsparing som et alternativt

mål for den nationale opsparing. Tabellen viser også, at

betydningen af skov, fisk og grundvand for den samlede

ægte opsparing er relativt lille.

Tabellens øvrige søjler viser, at den overordnede vækst i

den ægte opsparing især er drevet af en stigning i den finan-

sielle kapital og en reduktion i det negative bidrag fra luft-

Politikændringer

har bidraget til

øget opsparing

256

III.6 Sammenfatning

forurening. Det er værd at bemærke, at politikændringer i

begge tilfælde har haft stor betydning. Den stigende finan-

sielle opsparing skal ses på baggrund af den delvise udfas-

ning af rentefradrag samt indføring af obligatorisk pen-

sionsopsparing. Reduktionen i luftforurening kan primært

tilskrives ratificeringen af en række europæiske konven-

tioner på området, hvoraf den første, Geneveprotokollen,

trådte i kraft i 1983.

Potentielt vigtige

aktiver ikke med

i opgørelsen

Udeladelsen af potentielt betydningsfulde aktiver fra opgø-

relsen kan påvirke størrelsen såvel som fortegnet af den

ægte opsparing. For nogle af disse aktiver er fortegnet på

bidraget ukendt. Det gælder f.eks. social kapital og forure-

ning af jord. For andre aktiver er det mere oplagt, om bidra-

get i perioden har været positivt eller negativt. For eksempel

er der meget der tyder på, at der har været en negativ udvik-

ling i biodiversitet i perioden. Det modsatte er tilfældet for

befolkningens sundhedskapital, hvor der er meget, der taler

for et (betydeligt) positivt bidrag i perioden.

At befolkningen lever længere, må forventes at forøge sam-

fundsvelfærden betydeligt. Stigningen i den forventede

levealder i perioden 1980-2015 er derfor sandsynligvis det

største udeladte bidrag fra opgørelsen af den ægte op-

sparing. En del af stigningen i levealderen skyldes reduktio-

nen i luftforurening. Mens bidraget fra luftforurening opgør

det stadig mindskende tab forbundet hermed, er gevinsten i

form af forlænget levetid ikke med i den samlede opgørelse.

Illustrative beregninger tyder på, at bidraget fra ændringer i

befolkningens forventede levealder er i størrelsesordenen

17-31 pct. af BNP.

Diskussion

Opgørelse bygger

på svag

bæredygtighed

Opgørelsen af den ægte opsparing bygger på en antagelse

om, at bidraget fra de enkelte aktiver kan aggregeres til en

samlet sum. Denne antagelse forudsætter fuld substituer-

barhed mellem forskellige typer af aktiver. Givet at alle

aktiver, der har betydning for samfundsvelfærden, er med-

taget i opgørelsen, er en ikke-negativ ægte opsparing i tråd

med princippet om svag bæredygtighed, jf. afsnit III.2. Svag

bæredygtighed forudsætter, at beholdningen af nogle aktiver

Stor gevinst af

forlænget

levealder udeladt

257

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

kan falde (f.eks. olie og gas), såfremt velfærdsforringelsen

heraf opvejes af en stigning i andre aktiver (f.eks. human-

kapital).

Faste priser ikke

optimalt…

Der er imidlertid en række problemer forbundet med at

trække slutningen fra ikke-negativ ægte opsparing til svag

bæredygtighed. Det største problem er, at det i praksis ikke

er muligt at opgøre bidraget fra alle betydningsfulde aktiver.

Et andet centralt problem vedrører brugen af faste priser og

antagelsen om fuld substituerbarhed mellem de forskellige

aktiver. Det skyldes, at den marginale pris på et aktiv kan

tænkes at stige, efterhånden som aktivet bliver mere knapt,

hvorfor der skal mere til af andre aktiver for at holde den

ægte opsparing uændret.

Det er imidlertid ikke praktisk

muligt at tage højde for alle relative prisændringer i op-

gørelsen af den ægte opsparing. Af denne grund benyttes

faste priser i opgørelsen. Dette medfører, at de absolutte og

relative bidrag fra de forskellige aktiver til den ægte op-

sparing kan være misvisende.

Problemstillingen med faste priser er især relevant for bi-

draget fra Nordsøen og klimakapitalen. For Nordsø-

ressourcerne gælder, at der i perioden 1985-2015 har været

store udsving i olieprisen. Afhængigt af, hvilket år der er

basisår for analysen, kan bidraget herfra til den ægte op-

sparing variere meget. For klimakapitalens vedkommende

har der de seneste år været en tendens til, at prisen på at

udlede et ekstra ton CO

(SCC,

the social cost of carbon),

steget. Denne prisstigning vil reelt påvirke opsparingen i

negativ retning, men indgår ikke i opgørelsen, når der be-

nyttes faste priser. For klimakapitalen gælder også, at den

potentielt kan nærme sig en kritisk grænse. En opgørelse i

faste priser afspejler ikke, at SCC vil stige kraftigt og måske

blive uendelig høj i nærheden af en sådan grænse.

… især ikke for

olie og gas samt

klimakapital

49)

De marginale priser er relevante i prissætning af små ændringer i

aktiverne fra år til år. Marginale priser kan ikke benyttes til at op-

gøre værdien af større ændringer i fremtiden, som f.eks. over-

skridelsen af en kritisk grænse i udledningen af CO

258

III.6 Sammenfatning

Seksdobles SCC,

vil den ægte

opsparing i 2010-

15 blive negativ

For at undersøge den ægte opsparings følsomhed overfor

betydningen af klimaproblemet kan man beregne, ved hvil-

ken værdisætning af den faldende klimakapital den ægte

opsparing i perioden 2010-15 vil blive negativ. Det vil ske,

hvis man seksdobler den anvendte pris, dvs. regner med en

SCC på godt 2.300 kr. (eller USD 412). Selvom der findes

scenarier i litteraturen og i den tidligere omtalte oversigt af

Tol (2013), der resulterer i en tilsvarende høj eller endnu

højere SCC, må de betegnes som ret ekstreme i forhold til

de fleste vurderinger.

Opgørelsen af den ægte opsparing viser, at Danmark de

seneste 35 år for de medtagne aktiver har forøget de sam-

lede forbrugsmuligheder i bred forstand, herunder både

menneskeskabte og naturlige goder og tjenester. I samme

periode har der imidlertid været en betydelig befolknings-

vækst. Det er derfor ikke oplagt, hvordan forbrugsmulig-

hederne pr. person har udviklet sig i perioden.

Sammenligning med tidligere opgørelser

Udvidelse og

opdatering af

tidligere analyse

Det er ikke første gang, at Formandskabet for Det Miljø-

økonomiske Råd opgør den ægte opsparing. Denne opgørel-

se kan således ses som en udvidelse og opdatering af De

Økonomiske Råds formandskab (2012), som opgjorde den

ægte opsparing for perioden 1990-2009. Herværende ana-

lyse er en udvidelse i den forstand, at den strækker sig over

en længere årrække, og en opdatering i den forstand, at både

datagrundlag og beregningsmetoder for en række aktiver er

revideret i tråd med den nyeste viden på området. I tabel

III.4 sammenlignes resultaterne af de to opgørelser for peri-

oden 1990-2009.

Effekt af

befolkningsvækst

ikke entydig

259

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Sammenligning med tidligere analyse for

perioden 1990-2009

De Økonomiske De Økonomiske Forskel

Råds formand- Råds formand-

skab 2012

skab 2017

------------------- Pct. af BNP -------------------

Klima

-5,8

-2,7

3,1

Luft

-1,5

-3,4

-1,9

Grundvand

0,0

-0,1

0,0

Nordsø

-1,8

-2,5

-0,6

Fisk

0,0

-0,1

Skov

0,0

Fysisk

3,3

2,8

-0,5

Finansiel

2,1

2,8

0,7

Viden

0,8

0,6

-0,2

Human

10,3

7,7

-2,6

I alt

7,4

5,3

-2,1

Søjlen angiver ændring i opsparing fra De Økonomiske Råds

formandskab (2012) til De Økonomiske Råds formandskab

(2017) i perioden 1990-2009.

Egne beregninger.

Tabel III.4

Kilde:

Lavere opsparing

end tidligere

skyldes luft og

humankapital

Det fremgår af tabellen, at den gennemsnitlige ægte opspa-

ring opgjort i 2012 var godt 2 pct.point højere end den op-

sparing, der er beregnet i dette kapitel. Forskellen fra opgø-

relsen i 2012 skyldes især et større negativt bidrag fra luft-

forurening og et lavere bidrag fra humankapital. Det større

negative bidrag fra luftforurening grunder i både en ændring

af metode og i, at der er benyttet et højere nøgletal i bereg-

ningen af helbredsomkostningerne ved luftforurening. For-

skellen i bidraget fra humankapital skyldes ændringer i be-

regningens antagelser, jf. afsnit III.5.

Det negative bidrag fra klimakapitalen er mere end halveret

i forhold til opgørelsen fra 2012. Ændringen sker på trods

af, at der er benyttet en SCC, der er mere end 50 pct. højere

i herværende beregning. Det skyldes dels, at der nu er taget

højde for nedslidningen af drivhusgasser i atmosfæren, dels

en ændring i antagelsen om, hvordan omkostningerne ved

klimaforandringer fordeles mellem verdens lande.

Halveret

klimabidrag på

trods af højere

SCC

260

III.6 Sammenfatning

Verdensbanken

benytter lavere

tal for de negative

bidrag

Verdensbanken opgør også den ægte opsparing for Dan-

mark, jf. Verdensbanken (2016). De finder, at den gennem-

snitlige opsparing i perioden 1990-2013 var 13,5 pct. af

BNP. For den samme periode er opsparingen opgjort til 6,1

pct. i den præsenterede analyse. At Verdensbanken finder

en opsparing, der er godt dobbelt så stor, skyldes især, at de

anvender lavere nøgletal for helbredsomkostninger i forbin-

delse med luftforurening samt en meget lav værdi for SCC.

Derudover opgøres bidraget fra klimakapitalen på baggrund

af det enkelte lands udledninger, ikke de samlede globale

koncentrationer, som i denne opgørelse. I den herværende

beregning stod luftforurening og klimakapital tilsammen for

et bidrag på ca. -6 pct. af BNP i perioden 1990-2013.

Opdateret vidensgrundlag afgørende

Behov for mere

viden om især

biodiversitet

og klima

Den præsenterede opgørelse af den ægte opsparing indi-

kerer, at det samlede forbrug af forskellige aktiver i perio-

den 1980-2015 er blevet mere bæredygtigt i løbet af perio-

den. Det er imidlertid ikke muligt at afgøre, om Danmarks

udvikling samlet set har været bæredygtig. Det skyldes både

mangel på viden om den konkrete udvikling i flere af akti-

verne (især biodiversitet) såvel som usikkerhed om prisen

på en række aktiver (især klimakapital). Dette taler for, at et

bedre vidensgrundlag både nationalt og internationalt vil

bidrage til at reducere usikkerheden omkring, hvorvidt

Danmark lever op til målet om bæredygtig udvikling.

I opgørelsen af den ægte opsparing er det vigtigt, at priserne

på de forskellige aktiver er så retvisende som muligt, givet

de usikkerheder, der er forbundet hermed. I denne opgørelse

benyttes derfor en værdi af statistisk liv (VSL), der er i tråd

med nyeste viden på området. Rigtig prissætning er nød-

vendig for at sikre, at både det absolutte og relative bidrag

fra hvert aktiv opgøres korrekt. Anvendelsen af nøgletal

som VSL strækker sig imidlertid udover opgørelsen af den

ægte opsparing til bredere samfundsøkonomiske analyser,

ikke mindst i offentlige institutioner. På grund af nøgletal-

lenes betydning er det vigtigt, at samfundsøkonomiske ana-

50)

Derudover medregner Verdensbanken ikke værdien af fiskebe-

stande, grundvandsforurening samt rekreative værdier af skove.

Priser bør

afspejle nyeste

viden

261

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

lyser er baseret på den nyeste viden om f.eks. helbreds-

omkostninger ved luftforurening, nationalt såvel som inter-

nationalt. Dette vil understøtte de prioriteringer og beslut-

ninger, der fra en samfundsøkonomisk vinkel er mest hen-

sigtsmæssige.

Højere pris på

udledning af CO

Den vurderede skadesvirkning af udledning af et ton CO

atmosfæren, SCC, er et tilsvarende vigtigt nøgletal. I denne

opgørelse er benyttet en højere SCC end i den tidligere ana-

lyse af den ægte opsparing. Forskellen afspejler nyere vur-

deringer af omkostningerne ved drivhuseffekten. I inter-

nationale undersøgelser af den ægte opsparing fra eksem-

pelvis Verdensbanken anvendes betydeligt ældre og lavere

priser, hvilket bidrager til at undervurdere klimaproblemets

konsekvenser. I de danske diskussioner af klimaproblemets

betydning er det vigtigt at være opmærksom på at anvende

opdaterede SCC-priser.

Beskatning i Nordsøen

Nordsøskattens

to problemer:

For lav og

ikke neutral

Der er i øjeblikket fornyet opmærksomhed om skattefor-

holdene i Nordsøen. Nogle har fremført, at en lempelse af

skatteforholdene i form af eksempelvis et højere skattefra-

drag for investeringer vil føre til et forøget økonomisk en-

gagement i Nordsøen. Overordnet er beskatningen i Nord-

søen karakteriseret af to problemer. Dels er der argumenter

for, at den samlede beskatning er for lav, og dels afviger

den fra principperne om en neutral beskatning af ressource-

renten, der sikrer den mest hensigtsmæssige udvinding.

Det er den danske stat, og dermed hele den danske befolk-

ning, der har ejendomsretten til værdierne i undergrunden,

mens de private virksomheders opgave er at lokalisere res-

sourcerne og hente dem op til videresalg. Et naturligt ud-

gangspunkt for en fordeling er derfor, at den del af ressour-

cens værdi, der er tilbage, når udvindingsselskaberne har

fået en rimelig forrentningen af deres investeringer, bør

tilfalde staten. Det svarer til, at den egentlige ressourcerente

bør tilfalde staten. Man kan sammenligne forholdet med

andre områder, hvor staten køber tjenesteydelser fra private.

Staten har også her en forpligtelse til at sikre, at den ikke

betaler unødigt mange penge for de givne ydelser.

Ressourcerenten

bør tilfalde staten

262

III.6 Sammenfatning

Beskatning bør

ikke være lavere

end i Norge

I praksis vil det næppe være hensigtsmæssigt at beskatte

ressourcerenten med en sats på 100 pct., da det bl.a. vil

fjerne virksomhedernes incitament til effektiv drift. Der

lader dog til at være et betydeligt spillerum for højere be-

skatning i forhold til det nuværende niveau uden at ramme

en urealistisk høj skattesats. Kulbrinteskatteudvalget (2001)

regnede således i sin tid med en effektiv skat på ressource-

renten på 84 pct., hvilket også svarer til det nuværende be-

skatningsniveau i Norge. Den tilsvarende skattesats i Dan-

mark er betydeligt lavere, idet den ligger på ca. 71 pct.

Samtidig afviger de danske skatteregler fra en neutral skat

på flere måder. Der gives ikke noget skattefradrag fra for-

rentningen af egenkapital, men til gengæld et ekstra investe-

ringsfradrag på 5 pct. i seks år. Samtidig kan underskud

ikke fremføres med renter og ikke udbetales i forbindelse

med ophør af aktiviteter. Disse afvigelser kan i sig selv både

tilskynde til for høj og for lav udvindingsaktivitet.

Eventuelle ændringer i beskatningen bør derfor kun overve-

jes, hvis de bringer beskatningen tættere på et neutralt sy-

stem. Samtidig er der meget, som tyder på, at den effektive

beskatning af ressourcerenten bør være højere. En samlet

aftale, der sikrer begge dele, vil derfor være et fremskridt.

Derimod bør man ikke generelt give udvindingsvirksomhe-

derne mere favorable vilkår, selvom dette kunne medføre

større aktivitet i Nordsøen. Det er ikke noget mål i sig selv

at opretholde den størst mulige indtjening i Nordsøen.

Tværtimod vil det reducere samfundets samlede velstand,

hvis man via subsidier forsøger at stimulere udvindingsakti-

viteter i Nordsøen, der ikke er rentable i sig selv.

Uhensigtsmæssige

afvigelser fra

neutral skat

Uhensigtsmæssigt

at tilskynde til

urentabelt stor

udvinding

263

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Litteratur

Agger, P., mfl. (2012): Danmarks natur frem mod 2020 –

om at stoppe tabet af biologisk mangfoldighed. Det Grønne

Kontaktudvalg.

Arrow, K.J., P. Dasgupta, H.L. Goulder, K.J. Mumford og

K. Oleson (2012): Sustainability and the measurement of

wealth.

Environment and Development Economics.

17(3), s.

317-353.

Atkinson, G., Bateman, I., og Mourato, S. (2012): Recent

advances in the valuation of ecosystem services and biodi-

versity.

Oxford Review of Economic Policy, 28(1),

s. 22-47.

Axelsen, J., A. Enkegaard, B. Strandberg, P. Kryger og P.B.

Sørensen (2011): Bestøvningsforhold og -behov i dyrkede

afgrøder. Danmarks Miljøundersøgelser, Aarhus Universi-

tet.

Barro, R. (2015): Environmental Protection, Rare Disasters

and Discount Rates.

Economica,

Volume 82, Issue 325, s.

1–23.

Bateman, I. J. mfl. (2014): Economic analysis for the UK

national ecosystem assessment: synthesis and scenario valu-

ation of changes in ecosystem services.

Environmental and

Resource Economics,

57(2), 273-297.

Bhuller, M., Mogstad, M., & Salvanes, K. G. (2014): Life

cycle earnings, education premiums and internal rates of

return (No. w20250). National Bureau of Economic Re-

search.

Bjørner, T.B., C.S. Russell, A. Dubgaard og L.M. Andersen

(2000):

Public and private preferences for environmental

quality in Denmark.

AKF-Forlaget.

Bockstael, N.E., A.M. Freeman III, R.J. Kopp, P.R. Portney

og K. Smith (2000): On Measuring Economic Values for

264

III Litteratur

Nauture.

Environment Science & Technology,

34, s. 1384-

1389.

Bottazzi, L. og G. Peri (2007): The international dynamics

of R&D and innovation in the long run and in the short run.

The Economic Journal,

117 (518), s. 486-511.

Brandt, J., S.S. Jensen, M. Andersen, M. Plejdrup og O.-K.

Nielsen (2016a):

Helbredseffekter og helbredsomkostninger

fra emissionssektorer i Danmark.

Videnskabelig rapport fra

DCE – Nationalt Center for Miljø og Energi, nr. 182. Aar-

hus Universitet, Institut for Miljøvidenskab.

Brandt, J., M.S. Andersen, J.H. Bønløkke, J.H. Christensen,

T. Ellermann, K.M. Hansen, O. Hertel, U. Im, A. Jensen,

S.S. Jensen, M. Ketzel, O.-K. Nielsen, M.S. Plejdrup, T.

Sigsgaard og C. Geels (2016b): Helbredseffekter og ekster-

ne omkostninger fra luftforurening i Danmark over 37 år

(1979-2015).

Miljø og sundhed,

22(1), s. 25-33.

Campbell, D., Vedel, S.E., Thorsen, B.J. og Jacobsen, J.B.

(2014): Heterogeneity in the WTP for recreational access –

distributional aspects.

Journal of Environmental Planning

and Management,

57, s. 1200-1219.

Catalogue of Life (2016): www.catalogueoflife.org

Christensen, J.J. og N. Westergård-Nielsen (2001): Afkast

til human kapital i Danmark, 1981-1995.

Na-

tionaløkonomisk Tidsskrift,

139(2), s. 117-130.

Ciscar, J., A. Iglesias, L. Feyen, L. Szabó, D. Van Rege-

morter, B. Amelung, R. Nicholls, P. Watkiss, O. B. Chris-

tensen, R. Dankers, L. Garrote, C. M. Goodess, A. Hunt, A.

Moreno, J. Richards, A. Soria og H.-J. Schellnhuber (2011):

Physical and economic consequences of climate change in

Europe.

Proceedings of the National Academy of Sciences

of the United States of America,108(7),

s. 2678-2683.

Costanza, R., D'Arge, R., de Groot, R., Farber, S., Grasso,

M., Hannon, B. og Raskin, R. G. (1997): The value of the

265

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

world's ecosystem services and natural capital.

Nature, 387,

s. 253-260.

Daniel, K.D., R. B. Litterman og G. Wagner (2016): Apply-

ing Asset Pricing Theory to Calibrate the Price of Climate

Risk. National Bureau of Economic Research Working Pa-

per no. 22795.

Danmarks Statistik (2010): Miljøøkonomisk regnskab for

Danmark 2008.

Statistiske Efterretninger, Miljø og Energi,

2010:1. København.

Danmarks Statistik (2011): Regnskabsstatistik for fiskeri

2011.

Danmarks Statistik (2014): Nationalregnskab og offentlige

finanser ESA 2010 – Hovedrevision 2014.

Dasgupta, P. (2008):

Social Capital.

The New Palgrave

Dictionary of Economics, Second Edition.

Davidson, M. D. (2013): On the relation between ecosystem

services, intrinsic value, existence value and economic val-

uation.

Ecological Economics, 95,

s. 171-177.

Det Europæiske Miljøagentur (2017): Climate change, im-

pacts and vulnerability in Europe 2016. An indicator-based

report.

EEA Report No 1/2017.

Det Økonomiske Råds formandskab (1998):

Dansk Økono-

mi, efterår 1998.

Det Økonomiske Råds formandskab (1999):

Dansk Økono-

mi, efterår 1999.

Det Økonomiske Råds formandskab (2001a):

Dansk Øko-

nomi, forår 2001.

Det Økonomiske Råds formandskab (2001b):

Dansk Øko-

nomi, efterår 2001.

266

III Litteratur

Det Økonomiske Råds formandskab (2003):

Dansk Økono-

mi, efterår 2003.

De Økonomiske Råds formandskab (2008):

Dansk Økono-

mi, efterår 2008.

De Økonomiske Råds formandskab (2012):

Økonomi og

miljø, 2012.

De Økonomiske Råds formandskab (2013):

Dansk Økono-

mi, forår 2013.

De Økonomiske Råds formandskab (2014):

Økonomi og

miljø, 2014.

De Økonomiske Råds formandskab (2015):

Økonomi og

miljø, 2015.

De Økonomiske Råds formandskab (2016):

Økonomi og

miljø, 2016.

De Økonomiske Råds sekretariat (2015):

Analyse af om-

kostninger ved tiltag til beskyttelse af grund- og drikkevand

i forskellige områder i Danmark.

Baggrundsnotat til De

Økonomiske Råds formandskab (2015).

DREAM (2016):

DSTs og DREAMs samordnede befolk-

ningsfremskrivning af maj 2016.

(revision 1a, 11. august

2016).

Dubgaard, A. (1998):

Economic valuation of recreational

benefits from Danish forests.

I Dabbert, S., A. Dubgaard, L.

Slangen og M. Whitby (red.): The Economics of Landscape

and Wildlife Conservation. CAB International.

Dubgaard, A. (2000):

Willingness to pay for recreational

use for a new urban forest – the West Forest survey.

AKF-

Forlaget. Refereret til i Det Økonomiske Råds formandskab

(2000):

Dansk

økonomi,

Efterår 2000.

267

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Ejrnæs, R., mfl. (2011): Danmarks biodiversitet 2010 –

status, udvikling og trusler. Danmarks Miljøundersøgelser,

Aarhus Universitet. Faglig rapport fra DMU nr. 815.

EU-Kommissionen, www.ec.europa.eu/fisheries

EU-Kommissionen (2013):

The Economic Benefits of the

Natura 2000 Network.

Publication Office of the European

Union, Luxemburg.

Eurostat (2003): Subsoil asset accounts for oil and gas –

Guidelines for the set of standard tables. Luxemburg.

Fankhauser, S.(1994): The social costs of greenhouse gas

emissions: an expected value approach.

The Energy Jour-

nal,

157-184.

Fenger, M., Nyegaard, T., og Jørgensen, M. F. (2016):

Overvågning af de almindelige fuglearter i Danmark 1975-

2015. Årsrapport for Punkttællingsprogrammet. Dansk Or-

nitologisk Forening.

Ferreira, S., & Moro, M. (2011): Constructing genuine

savings indicators for Ireland, 1995–2005.

Journal of en-

vironmental management,

92(3), 542-553.

Frost, H. S. og Ståhl, L. (2016): Beskrivelse af strukturen i

dansk fiskeri 2012-14 med henblik på en økonomisk vurde-

ring af landingsforpligtelsen. Institut for Fødevare- og Res-

sourceøkonomi, Københavns Universitet. (IFRO Dokumen-

tation; Nr. 2016/4).

Global Biodiversity Outlook (2014): A mid-term assess-

ment of progress towards the implementation of the Strate-

gic Plan for Biodiversity 2011-2020. Montreal.

Gowdy, J. M., og Walton, M. (2009): Sustainability Con-

cepts in Ecological Economics. Economics Interactions

with other Diciplines, Vol. 2. Encyclopedia of Life Support

Systems (EOLSS).

268

III Litteratur

Gravgård, O. (2013): Grønne nationalregnskaber og det

grønne BNP – metoder og muligheder. Udgivet af Dan-

marks Statistik.

Greasley, D., Hanley, N., Kunnas, J., McLaughlin, E., Ox-

ley, L., & Warde, P. (2014). Testing genuine savings as a

forward-looking indicator of future well-being over the

(very) long-run.

Journal of Environmental Economics and

Management,

67(2), 171-188.

Hall, B.H., J. Mairesse og P. Mohnen (2010): Measuring the

Returns to R&D. UNU-MERIT Working Paper Series 006,

United Nations University.

Hamilton, K. (1994): Green adjustments to GDP.

Resource

Policy,

20, s. 155-168.

Hanley, N., L. Dupuy og E. McLaughlin (2015): Genuine

savings and sustainability.

Journal of Economic Surveys.

29(4), s. 779-806.

Hansen, A. C. (1995): Bæredygtig opsparing og dansk øko-

nomi. I: Lübcke, P., red.:

Miljøet, markedet og velfærdssta-

ten.

Fremad/AIF, København.

Hasler, B., C.K. Damgaard, E.H. Erichsen, J.J. Jørgensen og

H.E. Kristoffersen (2002):

De rekreative værdier af skov, sø

og naturgenopretning – værdisætning af naturgoder med

husprismetoden.

AKF-Forlaget.

Hasler, B., T. Lundhede, L. Martinsen, S. Neye og J.S.

Schou (2005): Værdisætning af beskyttelse og rensning af

grundvand. Miljøstyrelsen, Miljøprojekt 1030 2005.

Havranek, T., Z. Irsova, K. Janda og D. Zilberman (2015):

Selective reporting and the social cost of carbon.

Energy

Economics

(51), s. 394–406.

Henriksen, H.J. og A. Sonnenborg (2003):

Ferskvandets

Kredsløb.

GEUS.

ICES Stock Assessment Graphs, www.ices.dk.

269

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Institut for fødevare- og ressourceøkonomi (IFRO) (2011):

Fiskeriets Økonomi 2011.

København.

Interagency Working Group on Social Cost of Greenhouse

Gases, United States Government (2016):

Technical Sup-

port Document: Technical Update of the Social Cost of

Carbon for Regulatory Impact Analysis Under Executive

Order 12866.

Jacobsen, J.B., Boiesen, J.H., Thorsen, B.J., og Strange, N.,

(2008): What's in a name? The use of quantitative measures

versus 'Iconised' species when valuing biodiversity.

En-

vironmental and Resource Economics,

39(3), s. 247-263.

Jensen, P.N. mfl. (2016): Vandmiljø og Natur 2015. NO-

VANA. Tilstand og udvikling - faglig sammenfatning. Vi-

denskabelig rapport fra DCE - Nationalt Center for Miljø og

Energi nr. 211.

Kulbrinteskatteudvalget (2001): Rapport fra Kulbrinte-

skatteudvalget , oktober 2001.

Landbrugs- og Fiskeristyrelsen, www.lfst.dk.

Lindmark, M., & Acar, S. (2013). Sustainability in the mak-

ing? A historical estimate of Swedish sustainable and unsus-

tainable development 1850–2000.

Ecological Economics,

86, 176-187.

Lundhede, T.H., J.B. Jacobsen og B.J. Thorsen (2015): A

hedonic analysis of the complex hunting experience.

Jour-

nal of Forest Economics.

21(2), s. 51-66.

Mace, G. M., mfl. (2014): Approaches to defining a plane-

tary boundary for biodiversity.

Global Environmental

Change,

28, 289-297.

Meltofte, H. (red.) (2010): Danmarks natur 2010 – om tabet

af biologisk mangfoldighed. – Det Grønne Kontaktudvalg.

Miljø- og Energiministeriet (1995):

Projekt om jord og

grundvand fra Miljøstyrelsen.

Miljøstyrelsen.

270

III Litteratur

Miljø- og Fødevareministeriet (2016a): Styrelsen for Vand

og Naturforvaltning, Vandområdeplan 2015-2021 for

Vandområdedistrikt Jylland og Fyn.

Miljø- og Fødevareministeriet (2016b): Styrelsen for Vand

og Naturforvaltning, Vandområdeplan 2015-2021 for

Vandområdedistrikt Sjælland.

Miljø- og Fødevareministeriet (2016c): Styrelsen for Vand

og Naturforvaltning, Vandområdeplan 2015-2021 for

Vandområdedistrikt Bornholm.

Miljø- og Fødevareministeriet (2016d): Styrelsen for Vand

og Naturforvaltning, Vandområdeplan 2015-2021 for Inter-

nationalt Vandområdedistrikt.

Millennium Ecosystem Assessment (2005): Ecosystems and

Human Wellbeing: Synthesis. Island Press, Washington.

Mora, C., Tittensor, D. P., Adl, S., Simpson, A. G., og

Worm, B. (2011): How many species are there on Earth and

in the ocean?

PLoS Biology,

9(8), e1001127.

Mota, P. M., T Domingos og V. Martins (2010): Analysis of

genuine saving and potential green net national income:

Portugal, 1990-2005.

Ecological Economics,

69, s. 1934-

1942.

Nielsen, O.K. mfl. (2015):

Denmark's National Inventory

Report 2015. Emission Inventories 1990-2013 - Submitted

under the United Nations Framework Convention on Cli-

mate Change and the Kyoto Protocol.

Danish Centre for

Environment and Energy, Aarhus University.

Nordhaus, W. (2014): Estimates of the Social Cost of Car-

bon: Concepts and Results from the DICE-2013R Model

and Alternative Approaches.

Journal of the Association of

Environmental

and

Resource

Economists,1(1/2)

(Spring/Summer 2014), s. 273-312.

271

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

Nordhaus, W. (2016): Projections and Uncertainties about

Climate Change in an Era of Minimal Climate Policies.

NBER WP 22933.

Nord-Larsen, T., Johannsen, V. K., Riis-Nielsen, T., Thom-

sen, I. M., Suadicani, K., Vesterdal, L., Gundersen, P. og

Jørgensen, B.B. (2016): Skove og plantager 2015: Forest

Statistics 2015. Institut for Geovidenskab og Naturforvalt-

ning, Københavns Universitet.

Normander, B., Levin, G., Auvinen, A. P., Bratli, H., Stab-

betorp, O., Hedblom, M., Glinskär, A. og Gudmundsson, G.

A. (2009):

State of biodiversity in the Nordic countries.

TemaNord 2009,

Nordic Council of Ministers, København.

Nygaard, B., Damgaard, C., Nielsen, K.E., Bladt J. og Ejr-

næs, R. (2017):

Terrestriske naturtyper 2004-2015.

NO-

VANA. Netpublikation fra DCE - Nationalt Center for Mil-

jø og Energi.

OECD (2009):

Measuring Capital.

OECD Manual. Second

Edition.

Olesen, J. E., B. H. Jacobsen, K. Thorup-Kristensen, N.

Andersson, P. Kudsk, L. N. Jørgensen, L. M. Hansen, B. L.

Nielsen og B. Boelt (2006):

Tilpasning til klimaændringer i

landbrug og havebrug.

Rapport, Danmarks Jordbrugs-

Forskning.

Oljeskattekontoret (2016): Petroleumssektoren og petrole-

umsskatten i tall og trender.

Pearce, D.W. og Atkinson, G. (1993): Capital theory and

the measurement of sustainable development: an indicator

of weak sustainability.

Ecological Economics,

8, s. 103-108.

Pearce, D., Atkinson, G., og Mourato, S. (2006):

Cost-

benefit analysis and the environment: recent developments.

Organisation for Economic Co-operation and development.

272

III Litteratur

Pearce, D. (1998): Auditing the Earth (The Value of the

World’s Ecosystem Services and Natural Capital, reviewed

by David Pearce).

Environment.

40(2), s. 23-28.

Petersen, A.H., T.H. Lundhede, H.H. Bruun, J. Heilmann-

Clausen, B.J. Thorsen, N. Strange og C. Rahbek (2016):

Bevarelse af biodiversiteten i de danske skove. En analyse

af den nødvendige indsats, og hvad den betyder for skovens

andre samfundsgoder. Center for Makroøkologi, Køben-

havns Universitet.

Pezzey, J. C., Hanley, N., Turner, K., & Tinch, D. (2006):

Comparing augmented sustainability measures for Scotland:

Is there a mismatch?.

Ecological Economics,

57(1), 60-74.

Pindyck, R.S. (2016): The Social Cost of Carbon Revisited.

NBER WP 22807.

Randall, A. (2008): Is Australia on a sustainability path?

Interpreting the clues.

Australian Journal of Agricultural

and Resource Economics,

52, s. 77-92.

Redford, K. H., og Adams, W. M. (2009): Payment for eco-

system services and the challenge of saving nature.

Conser-

vation biology,

23(4), s. 785-787.

Regeringen (2014): Et bæredygtigt Danmark – Udvikling i

balance.

Robinson, M. M., og Zhang, X. (2011): The World Medi-

cines Situation 2011 – Traditional medicines: Global situa-

tion, issues and challenges. World Health Organization,

Geneva.

Rockström, J., Steffen, W., Noone, K., Persson, Å., Chapin,

F. S., Lambin, E. F., Lenton, T. M., Scheffer, M., Folke, C.,

Schellnhuber, J., Nykvist, B., de Wit, C.A., Hughes, T., van

der Leeuw, S., Rodhe, H., Sörlin, S., Snyder, P.K.,

Costanza, R., Svedin, U., Falkenmark, M., Karlberg, L.,

Corell, R.W., Fabry, V.J., Hansen, J., Walker, B., Liverman,

D., Richardson, K., Crutzen, P. og Foley, J.A. (2009): A

273

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

safe operating space for humanity.

Nature,

461(7263), 472-

475.

Rystad Energy (2016): Verdivurdering av Statens Direkte

Økonomiske Engasjement (SDØE), 2016. Offentlig rapport,

9. juni 2016.

Skatteministeriet (2013):

Serviceeftersynet af vilkårene for

kulbrinteindvinding.

Skov, F. mfl. (2017): Naturkapitalindeks for danske kom-

muner. Metodebeskrivelse og guide. Teknisk rapport fra

DCE - Nationalt Center for Miljø og Energi nr. 92.

Steffen, W., Richardson, K., Rockström, J., Cornell, S. E.,

Fetzer, I., Bennett, E. M., og Folke, C. (2015): Planetary

boundaries: Guiding human development on a changing

planet.

Science,

347(6223), 1259855.

Stiglitz, J., Sen, A. og Fitoussi, J. (2009):

Report by the

commission on the measurement of economic performance

and social progress.

www.stiglitz-sen-fitoussi.fr.

TEEB (2010) Mainstreaming the Economics of Nature: A

Synthesis of the Approach, Conclusions and Recommenda-

tions of TEEB.

Termansen, M., McClean, C.J. og Jensen, F.S. (2013):

Modelling and mapping spatial heterogeneity in forest rec-

reation services.

Ecological Economics.

92, s. 48-57.

Termansen, M., Levin, G., Hasler, B., Jacobsen, J., Lundhe-

de, T., og Thorsen, B. J. (2015): Status for kortlægning af

økosystemer, økosystemtjenester og deres værdier i Dan-

mark. Videnskabelig rapport fra DCE - Nationalt Center for

Miljø og Energi nr. 147.

Thorling, L. mfl. (2007):

Grundvand: Status og udvikling

1989 – 2006,

GEUS.

Thorling, L. mfl. (2008):

Grundvand: Status og udvikling

1989 – 2007,

GEUS.

274

III Litteratur

Thorling, L. mfl. (2015):

Grundvand: Status og udvikling

1989 – 2014,

GEUS.

Thorling, L. mfl. (2016):

Grundvand: Status og udvikling

1989 – 2015,

GEUS.

Tol, R.S.J. (2013): Targets for global climate policy: An

overview.

Journal of Economic Dynamics & Control

(37),

s. 911-928.

Tucker, G. M., I. Dickie, D. McNeil, M. Rayment, P. ten

Brink og E. Underwood (2016): Supporting the Elaboration

of the Impact Assessment for a Future EU Initiative on No

Net Loss of Biodiversity and Ecosystem Services. Report to

the European Commission. Institute for European Environ-

mental Policy, London.

UK NEA (2011): The UK National Ecosystem Assessment

Technical Report. UNEP-WCMC, Cambridge.

Verdensbanken (2011): The changing wealth of nations.

Measuring sustainable development in the new millennium.

Verdensbanken (2016):

Little Green Data Book 16,

World

Bank Group. Washington.

Verdensbanken (2017): Calculating Adjusted Net Savings.

https://siteresources.worldbank.org/ENVIRONMENT/Reso

urces/Calculating_Adjusted_Net_Saving.pdf

Wind, P., og Ejrnæs, R. (2014):

Danmarks truede arter.

Aarhus Universitetsforlag.

World Commission on Environment and Development

(1987):

Our common future.

WWF (2016): Living Planet Report 2016 - Risk and resili-

ence in a new era. WWF International, Gland, Schweitz.

Zandersen, M., M. Termansen og F.S. Jensen (2007): Eval-

uating approaches to predict recreation values of new forest

sites.

Journal of Forest Economics,

13(2), s. 103-128.

275

Ægte opsparing. Økonomi og Miljø 2017

276

SKRIFTLIGE INDLÆG FRA

DET MILJØØKONOMISKE RÅDS MEDLEMMER

På de følgende sider er gengivet skriftlige indlæg fra medlemmer af Det Miljø-

økonomiske Råd. Følgende medlemmer har ønsket at give skriftlige bidrag:

Økonomi- og Indenrigsministeriet

Finansministeriet

Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet

Miljø- og Fødevareministeriet

Danmarks Naturfredningsforening

WWF Verdensnaturfonden

Landbrug & Fødevarer

Landsorganisationen i Danmark/CO-industri og Arbejderbevægelsens Erhvervsråd

Dansk Erhverv

Forbrugerrådet Tænk

Dansk Energi

Særlig sagkyndig Peder Andersen

Særlig sagkyndig Jette Bredahl Jacobsen

Særlig sagkyndig

Karine Nyborg

277

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

Økonomi- og Indenrigsministeriet

Regulering af landbrugets kvælstofudledning

Økonomi- og Indenrigsministeriet deler formandskabets vurdering af, at handel med

kvoter muligvis ikke vil fungere optimalt, fordi det i visse tilfælde vil være små,

lokale markeder, jf. Økonomi- og Indenrigsministeriets skriftlige indlæg til 2015-

rapporten.

Ifølge formandskabet er målrettede afgifter den samfundsøkonomisk billigste løs-

ning, fordi de blandt andet tilskynder til at placere de bedriftstyper, der har et højt

forbrug af kvælstof, på steder hvor miljøpåvirkningen er mindst. Økonomi- og

Indenrigsministeriet savner at få belyst omfanget af omplacering af bedrifter på sigt

for at kunne få et samlet konsekvensbillede af reguleringen med målrettede afgifter.

Med fødevare- og landsbrugspakken er der aftalt fire principper for den fremtidige

regulering af kvælstofudledning baseret på differentierede udvaskningsadgange.

Rapportens analyser af forskellige modeller kan være et nyttigt input, når den ende-

lige model for reguleringen skal fastlægges inden for rammerne af de fire princip-

per.

Regeringen har ingen planer om at øge afgiftsniveauet. Derimod er det regeringens

ambition at sænke skatter og afgifter.

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering

Økonomi- og Indenrigsministeriet noterer sig, at der kan være effektivitetsgevinster

at hente ved en omlægning af de grønne afgifter.

Effektivitet skal dog afvejes i forhold til andre hensyn. Det gælder blandt andet

hensynet til virksomhedernes konkurrenceevne. Formandskabet fremhæver, at

afgiftsfritagelsen af visse virksomheder og erhverv indebærer en forvridnings-

omkostning, fordi husholdningerne skal betale uforholdsmæssigt meget.

Hensynet til virksomheder og erhverv i international konkurrence kan imidlertid tale

for en afgiftsfritagelse. Økonomi- og Indenrigsministeriet savner en grundig analyse

af dette hensyn. Lækage-problematikken omkring grænseoverskridende forurening

er et aspekt, som kort nævnes i kapitlet. Et andet aspekt er, at højproduktive virk-

somheder kan ende i en situation, hvor det bedre kan betale sig at flytte produktio-

nen til udlandet, hvis de bliver pålagt betydelige afgifter.

Ægte opsparing

Økonomi- og Indenrigsministeriet vil gerne kvittere for opdateringen og udvidelsen

af beregningerne af ægte opsparing fra 2012. Det er en spændende analyse, hvor der

278

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

blandt andet sættes tal på miljøbelastningen. Der er dog betydelige usikkerheder

forbundet med analysen, hvilket formandskabet selv udmærket illustrerer med

beskrivelserne af revisionerne i forhold til den seneste opgørelse. Det understreger,

at beregningerne skal fortolkes med forsigtighed.

Ved fremtidige opdateringer forekommer det relevant at overgå til et kædeindeks

som i nationalregnskabet frem for et fast basisår, som er anvendt i rapporten. Skiftet

af basisår er en stor del af forklaringen på den store revision af nedsparingen i

Nordsøen i perioden 1990-2010. Når den kraftige stigning i oliepriserne fra 2005 til

2010 medførte en kraftig opjustering, må det formodes, at faldet fra 2010 til 2015

vil medføre en kraftig nedjustering, hvis basisåret på et tidspunkt ændres.

Finansministeriet

Overordnet vil Finansministeriet gerne kvittere for Det Miljøøkonomiske Råds

analyser, som er gennemarbejdede og vedrører interessante emner med relevans for

miljø-, klima- og energipolitikken.

Kapitel I – Regulering af landbrugets kvælstofudledning

Finansministeriet er overordnet enig i kapitlets konklusioner og betragtninger. Det

er af stor relevans at analysere hvilke typer af regulering, der vil kunne opfylde

givne reduktionsmål med de laveste samfundsøkonomiske omkostninger, og analy-

sen er et velkomment bidrag.

Finansministeriet er enigt i konklusionerne om, at en højere grad af differentiering

og målretning i reguleringen af landbrugets kvælstofudledning kan være hensigts-

mæssig og føre til lavere samfundsøkonomiske omkostninger.

En større grad af differentiering på flere elementer i reguleringen resulterer dog i

mere omfattende krav til den information, regulator skal have til rådighed, og kan

medføre en række udfordringer i relation til praktisk udformning af reguleringen.

Det Miljøøkonomiske Råd anfører, at en afgift på en beregnet udledning af kvælstof

til kystvandet vil være det mest omkostningseffektive instrument. Gevinsten synes

dog at bero på en større målretning gennem beregnet udledning af kvælstof til

kystvandet for hver bedrift, snarere end selve anvendelsen af afgifter som instru-

ment. Man vil således i princippet også kunne opnå gevinster ved andre regulerings-

instrumenter baseret på en lignende differentiering.

279

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

Det skal dog understreges, at gevinsterne ved større grad af differentiering vil skulle

sammenholdes med de øgede administrative omkostninger, som en større grad af

differentiering vil medføre.

Endvidere bemærker Finansministeriet, at det beregnede grundlag for en differentie-

ret afgift er usikkert. Det betyder, at der også vil være usikkerhed forbundet med

virkningerne af en afgift. Der kan derfor være et argument for at regulere kvælstof-

udledningen gennem kvoter, hvor der opnås større sikkerhed for, at de faktiske

udledninger kan holdes inden for fastsatte grænseværdier.

Analysen peger på, at også andre elementer end reduktion af kvælstofudledning til

kystvand er afgørende for, at Danmark overholder sine EU-retlige forpligtelser. I

praksis vil der skulle tages en række hensyn, herunder til andre direktiver, i forbin-

delse med konkret udformning af en målrettet regulering af landbrugets kvælstofud-

ledning, hvilket Det Miljøøkonomiske Råd også anerkender.

Finansministeriet bemærker – ligesom Det Miljøøkonomiske Råd – at der er gjort en

række antagelser i beregningerne af de samfundsøkonomiske omkostninger ved

forskellige reguleringer, hvilket behæfter resultaterne med usikkerhed.

Kapitel II – Grønne afgifter og effektiv miljøregulering

Overordnet er Finansministeriet enig i kapitlets hovedkonklusioner.

Det fremføres, at grønne afgifter er et godt instrument til at internalisere negative

miljøeffekter knyttet til forbrug og produktion. For at få en omkostningseffektiv

indretning af de grønne afgifter er der en række principper, der bør følges, herunder

at afgiften afspejler miljøbelastningen, at alle udledere betaler afgiften, og at de

pålægges så tæt på miljøeffekten som muligt. Finansministeriet er enig i denne

anskuelse af en optimalt indrettet miljøregulering. Som der ligeledes påpeges i

analysen, er der dog en række andre hensyn, som ligeledes skal overvejes og ind-

drages ved vurdering af niveauet og indretningen af de nuværende afgifter.

I det nuværende afgiftssystem er der en række afgiftslempelser, og der er fiskale

elementer i nogle af afgifterne. Dette er ikke hensigtsmæssigt i en optimal regule-

ring.

Der er udarbejdet en række analyser af potentielle omlægninger af elafgiften, vand-

afgiften og en erstatning af regelregulering af ammoniakudledning til afgiftsregule-

ring. Dette er interessante analyser, som Finansministeriet vil se nærmere på. Der

kan knyttes et par kommentarer til disse analyser.

280

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

Finansministeriet er enigt i, at der kan være samfundsøkonomiske gevinster ved at

nedsætte elafgiften og finansiere dette ved en mindre forvridende skat, eller ved at

harmonisere elafgiften. Der er dog en række andre hensyn, herunder at en ensartet

afgift kan gøre det vanskeligere at opretholde produktionsarbejdspladser i Danmark.

Det angives, at der ikke bør fokuseres på det samlede energiforbrug i afgiftsregule-

ringen. Det skal dog påpeges, at Regeringen har fastsat et nationalt mål om en VE-

andel på 50 pct. i 2030. I denne opgørelse indgår energiforbruget. Der kan således

være argumenter for at begrænse energiforbruget, i det omfang dette er relativt

billigere end at udbygge med vedvarende energi.

Det fremføres, at der kan være en samfundsøkonomiske gevinst ved at ændre vand-

afgiften til en geografisk differentieret afgift betalt af alle. Det bemærkes hertil, at

det ud fra anskuelsen om en optimal indrettet miljøregulering kan være hensigts-

mæssigt, men at det vil kræve en række yderligere overvejelser og analyser at

vurdere konsekvenser af en sådan omlægning.

Finansministeriet er overordnet enig i de faglige argumenter, der fremsættes ift.

regelregulering. I praksis kan det dog være vanskeligt pålægge afgifter på mange af

de udledninger, der pt. regelreguleres. Der kan således være områder, der mere

hensigtsmæssigt reguleres gennem regelregulering. I forhold til beregningerne af en

ændring i ammoniakreguleringen, er en central antagelse, at den nuværende regelre-

gulering har ført til en optimal implementering af virkemidler (til reduktion af

udledning), der svarer til den, der ville være forekommet ved en Pigouskat. Det er

en usikker antagelse. Det Miljøøkonomiske Råd fremhæver endvidere selv, at

omlægningen kan være meget vanskelig at gennemføre rent praktisk og politisk.

Beregningerne af effekter på bl.a. BVT kan ikke sammenlignes med Finansministe-

riets beregninger af strukturelle BNP-virkninger ifm. bl.a. vækstmålsætningen. Det

skyldes bl.a., at Finansministeriet i modsætningen til kapitlet opgør vækstbidrag

eksklusiv bidrag fra ændringer i produktionsafgifter, der indgår i BVT-målet.

Kapitel III – Ægte opsparing

Kapitel III indeholder en opgørelse af ægte opsparing, hvor der tages højde for

udviklingen i nationalformuen i bred forstand. Der tages således ikke blot højde for

investeringer i kapital mv. men også for udnyttelse af naturressourcer, miljø og

udvikling af menneskelige ressourcer. En fuldstændig og præcis opgørelse af ægte

opsparing kan ses som et mål for bæredygtig udvikling, hvor forudsætningen for en

bæredygtig udvikling er, at den samlede ægte opsparing ikke er negativ.

281

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

I praksis er opgørelsen af ægte opsparing dog forbundet med betydelig usikkerhed

og vigtige aktiver må udelades af opgørelsen, fordi det ikke er muligt at opgøre

deres bidrag.

Kapitlet er en opdatering af analysen fra DMØR 2012 og omfatter blandt andet med

en længere tidsperiode (1980-2015). Ved fremlæggelsen af DMØR 2012 vurderede

Finansministeriet, at de metodiske vanskeligheder ved at opgøre den ægte opsparing

var betragtelige. I den nye opgørelse er der gjort et grundigt arbejde med at opdatere

datakilder og i nogle tilfælde revidere metoder. Opgørelsen omfatter de samme

aktiver som DMØR 2012, og det er således også de samme aktiver, som er udeladt

af beregningerne.

Finansministeriet finder stadig, at de metodiske vanskeligheder er betragtelige.

Samtidig anerkender Finansministeriet, at det er vigtigt at vurdere bæredygtigheden

af den samlede udvikling og vil gerne kvittere for analysen som et bidrag til at

udvikle metoden. Usikkerhederne i opgørelsen og udeladelsen af visse aktiver

betyder imidlertid, at der fortsat er et stykke vej til, at opgørelsen kan bruges til

politiske prioriteringer eller vurdering af udviklingen.

De metodiske vanskeligheder består til dels i, at det er vanskeligt at opgøre priser på

nogle miljøgoder. Samtidig er vigtige aktiver som nævnt udeladt af opgørelsen,

fordi det ikke er muligt at opgøre deres bidrag. Eksempelvis er levetiden steget

betydeligt hen over perioden og velfærdsgevinsten af de ekstra leveår må formodes

at være betydelig. Men bidraget fra sundhedskapital er ikke med i den endelige

opgørelse.

Analysen bruger faste priser og antager fuld substituerbarhed mellem aktiver. Sidst-

nævnte betyder, at forskellige former for kapital kan erstatte hinanden en til en. Det

er problematiske simplificeringer. Dels er forskellige former for kapital ikke jævnt

fordelt over hele landet (fx grundvand og luftforurening) og dels må det forventes,

at prisen på et aktiv stiger, efterhånden som aktivet bliver mere knapt. DMØR

bemærker, at denne problemstilling har betydning for opgørelsen af bidraget fra fx

Nordsøen. Prisen på olie og gas har varieret meget. Valget af basisår for analysen

kan have stor betydning for den opgjorte værdi af Nordsøens bidrag.

Bidraget fra human kapital er fortsat stort (8,3 pct. af BNP) om end det er nedjuste-

ret i forhold til opgørelsen fra 2012. Det store bidrag tilskrives, at den gennemsnitli-

ge uddannelseslængde er steget fra 10,9 år til 12,2 år i perioden. Finansministeriet

vurderer, at opgørelsesmetoden er behæftet med stor usikkerhed, idet den forudsæt-

ter information om befolkningens human kapital så langt tilbage til i tid, at der ikke

eksisterer tilstrækkelig information om omkostningerne til uddannelse, som derfor

skønnede.

282

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

I forhold til det negative bidrag fra luftforurening og klimaeffekter finder Finansmi-

nisteriet, at det er vigtigt at holde sig for øje, at en stor del af udviklingen kan til-

skrives aktivitet i andre lande. En effektiv indsats på området må således have

international eller global karakter.

Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet

Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet (EFKM) har nedenstående bemærkninger

til Det Miljøøkonomiske Råds (DMØR) rapport for 2016, som indeholder et kapitel

om regulering af landbrugets kvælstofudledning, et kapitel om grønne afgifter og

effektiv miljøregulering og et kapitel om ægte opsparing.

Kapitel I: Regulering af landbrugets kvælstofudledning

Kapitlet analyserer de samfundsøkonomiske omkostninger ved forskellige former

for regulering af landbrugets kvælstofudledning. På baggrund af analysen anbefales

regulering med målrettede afgifter.

Kvælstofregulering er et vigtigt emne, som også har stor klimaeffekt. Generelt er

der en direkte sammenhæng mellem kvælstoftabet og udslippet af lattergas. Men de

enkelte kvælstofvirkemidler kan have meget forskellig klimaeffekt, idet det enkelte

virkemiddel, udover at reducere lattergasudledningen, også kan påvirke jordens

kulstofbinding og metanudledning.. Derfor er klima relevant i relation til kvælstof-

regulering.

Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet (EFKM) havde gerne set, at klimaeffekten

var blevet medtaget i de samfundsøkonomiske omkostninger. Det er en svaghed ved

analysen, idet omkostningerne ved de forskellige kvælstofvirkemidler kan ændres

meget ved medtagelse af klima som sideeffekt. Omkostningerne er dermed forment-

lig et overkantsskøn. Synergien mellem miljø-, landbrugs- og klimapolitik bliver

ikke synliggjort, når klimaeffekter ikke medtages.

I kapitlet fremgår det dog tydeligt flere steder, at klimaeffekten ikke er medtaget.

DMØR bemærker selv i kapitlet, at hensynet til eksternaliteter (herunder klimaef-

fekt) kan have indflydelse på, hvilke virkemidler der er mest omkostningseffektive

at anvende, og hvor det bedst kan betale sig at anvende dem, set ud fra et samfunds-

økonomisk perspektiv.

Kapitel II: Grønne afgifter og effektiv miljøregulering

EFKM finder det positivt, at DMØR vælger at sætte fokus grønne afgifter og effek-

tiv miljøregulering. Det er altid nyttigt at få input til vores arbejde.

283

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

EFKM deler formanskabets synspunkt om, at grønne afgifter er et omkostningsef-

fektivt instrument til miljøregulering, og derfor bør benyttes i videst muligt omfang.

Der kan dog forekomme begrænsninger fx af praktiske og tekniske årsager.

Regeringens VE-målsætning for 2030 indgår ikke som en præmis i analysen. Det er

ærgerligt, at rapporten ikke belyser, hvordan formandskabets anbefalinger påvirker

den danske VE-andel frem mod 2030. Yderligere ville det være interessant at vide,

hvordan formanskabets anbefalinger ville blive påvirket, hvis opfyldelse af VE-

målet var en præmis for analysen. Det at målsætningen ikke er inkluderet gør, at

analysen og dens anbefalinger ikke er fuldt ud anvendelig i forhold til, hvilken

konkret politik regeringen skal føre for at opnå sine mål. Eksempelvis foreslår

formandskabet en ensartet energiafgift på tværs af anvendelser, som også skal

inkludere biomasse. En energiafgift på biomasse er en afgift på VE og vil derfor

kunne modvirke opfyldelse af VE-målet. EFKM anbefaler, at formandskabet frem-

adrettet tager højde for regeringens målsætninger på energiområdet i sine analyser.

Kapitel III: Ægte opsparing

Kapitel III giver en ny opgørelse af Danmarks ægte opsparing. Her tages der ikke

kun højde for opsparing i form af finansiel kapital, fysisk kapital og menneskelig

kapital, men også for udvinding af olie og naturgas, global opvarmning og andre

miljøproblemer.

EFKM mener, at det er vigtigt med flere indikatorer, der viser udviklingen i velfærd.

Traditionelt bruges ofte BNP som indikator, men det er for snævert kun at se på

udviklingen i produktionen. Flere indikatorer er udviklet over tid, som f.eks. Human

Development Index og det økologiske fodspor og CO

-fodspor. Ægte opsparing er

på den måde endnu en måde at anskue velfærd på.

Opgørelsen af ægte opsparing er ikke uproblematisk. Den går ud fra, at forskellige

former for kapital kan erstatte hinanden. Dvs. at eksempelvis en forringelse af

naturen kan erstattes med mere uddannelse, eller at større klimaproblemer kan

erstattes med bedre grundvand. Opgørelsen kan derfor give det indtryk, at alle

miljø- og klimaproblemer kan løses ved at investere i menneskeskabt kapital og det

således ikke er nødvendigt at løse disse problemer. Formandskabet gør opmærksom

på dette problem, men det bør diskuteres mere, hvorvidt antagelsen er rimelig.

EFKM finder også, at det er uklart, hvordan resultaterne kan bruges operationelt i

politiske processer og målsætninger, da ægte opsparing ikke klart viser, hvilke

områder der bør prioriteres. Analysen fremstår derfor teoretisk og uden klare anbe-

falinger.

I kapitlet angives det, at nedsparingen i den såkaldte klimakapital er blevet mindre

over perioden 1980-2015. Det kunne give indtryk af, at klimaproblemet er blevet

284

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

mindre over tid, eller i det mindste, at den globale opvarmning ikke tiltager særlig

meget mere. Koncentrationen af drivhusgasser i atmosfæren tiltager dog stadigt, og

næsten hvert år sættes der ny rekord for den globale temperatur. Som formandskabet

angiver, skyldes den viste udvikling for en stor del opgørelsen i faste 2010-priser.

Det kan derfor diskuteres, om opgørelsesmetoden er hensigtsmæssig.

Opgørelsen af ændringen i klimakapitalen viser tydeligt, at skadesomkostningerne

for Danmark fra den globale opvarmning stammer netop fra de globale udledninger

og ikke kun danske. Det viser, at der er behov for en international indsats, som er

noget Danmark har haft meget fokus på i lang tid. Samtidig er det vigtigt, at Dan-

mark er et foregangsland ved at vise, at en stor andel af VE kan gå sammen med en

stærk økonomisk fremgang. Det kan kun gøres ved at have en meget effektiv energi-

og klimapolitik. I forbindelse med en ny energiaftale ses der netop på, hvordan vi

kan opnå vores mål mest omkostningseffektivt. Formandskabet er i kapitel II kom-

met med et bidrag til det, men der er behov for flere analyser, der belyser en om-

kostningseffektiv vej til et fossilfrit samfund.

Miljø- og Fødevareministeriet

Miljø- og Fødevareministeriet (MFVM) har med interesse læst De Økonomiske

Råds vismandsrapport Økonomi og Miljø 2017. Miljø- og Fødevareministeriet

finder, at DØRS har udarbejdet relevante analyser, og ser blandt andet rapporten

som et relevant bidrag i debatten om indsatsen for at nedbringe kvælstofforurening.

Kapitel 1 - Regulering af landbrugets kvælstofudledning

Med kapitlet har formandsskabet leveret et bidrag til diskussionen af, hvordan vi

skal indrette reguleringen af landbrugets kvælstofudledning. Det er et kompliceret

område, og Miljø- og fødevareministeriet finder, at det er vigtigt, at det økonomfag-

lige perspektiv indgår i diskussionen heraf.

I kapitlet fremhæves det, at reguleringen af kvælstofudledningen generelt bliver

billigere, jo mere målrettet den bliver. Efter Miljø- og fødevareministeriets opfattel-

se er denne pointe særdeles veldokumenteret. Dette er således en væsentlig del af

baggrunden for, at det med Fødevare- og landbrugspakken blev besluttet at erstatte

de generelt reducerede kvælstofnormer med en mere målrettet regulering.

Det dog vigtigt at være opmærksom på, at øget differentiering også medfører en

række udfordringer og omkostninger. De administrative omkostninger for både

myndigheder og bedrifter vil fx alt andet lige stige, jo mere reguleringen differentie-

res. Derudover bliver usikkerhederne i forhold til det vidensgrundlag, som regule-

ringen bygger på, større i takt med at differentieringen øges. Således er der nogen-

285

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

lunde konsolideret viden om udledningen fra de enkelte vandoplande, mens vores

viden om udledningen fra den enkelte mark med en given afgrøde er noget mere

usikker. Som der fremgår af formandskabets analyse, kan det godt være samfunds-

økonomisk fordelagtigt med en høj grad af differentiering, selvom vidensgrundlaget

er usikkert. Men usikkerhederne kan til gengæld medføre retssikkerhedsmæssige

udfordringer i forhold til en høj grad af differentiering. Endelig kan det set fra et

politisk perspektiv være en udfordring, at differentiering kan medførere betydelig

omfordeling mellem bedrifterne. Der skal derfor findes en balance mellem gevin-

sterne ved differentiering og de administrative omkostninger samt de fordelings-

mæssige og retssikkerhedsmæssige konsekvenser for bedrifterne.

En central konklusion i kapitlet er, at det samfundsøkonomisk set vil være billigere

at regulere kvælstofudledningen med målrettede afgifter, end med det formandska-

bet kalder omsættelige normbaserede udvaskningsadgange. Denne konklusion

bygger på en analyse, hvor den afgift, der er regnet på, er mere differentieret end

den regulering via udvaskningsadgange, som afgiften sammenlignes med. Det

vurderes fra MFVM’s side, at det på baggrund af analysen ikke entydigt kan kon-

kluderes, at afgiftsregulering som sådan er billigere end regulering via udvasknings-

adgange. Formandskabets egne analyser synes i den forbindelse at indikere, at det

primært er graden af differentiering, som er afgørende for omkostningerne. Og efter

Miljø- og fødevareministeriets opfattelse er det ikke afgørende for muligheden for at

differentiere reguleringen – og dermed omkostningerne – om denne bygger på

afgifter eller omsættelige udledningsrettigheder. Der er til gengæld en række andre

parametre, som det er væsentligt at forholde sig til i valget mellem regulering via

afgifter og udvaskningsadgange. En af disse er, om det i første omgang er vigtigst at

ramme rigtigt ift. omkostningerne ved reduktionerne, hvilket afgifter bedst kan

sikre, eller ift. udledningsniveauet, hvilket udvaskningsadgange bedst kan sikre. I

den sammenhæng finder MFVM det relevant at fremhæve, at det ikke er nogen lille

udfordring at beregne afgifter, som tager højde for indsatsbehov og retention og

samlet set sikrer, at der opnås den ønskede miljøeffekt i hvert af de enkelte vandom-

råder. En anden væsentlig udfordring ved afgiftsregulering er, at det kan være svært

at designe en tilbageføringsordning, som sikrer, at afgifter på kvælstofudledningen

ikke vil blive oplevet som en konkurrenceforvridende belastning af et konkurrence-

udsat landbrugserhverv.

Ud fra kapitlet ser det ud til, at det er formandsskabets opfattelse, at anvendelsen af

kollektive virkemidler ikke er målrettet gevinsten ved kvælstofreduktionerne, hvil-

ket efter Miljø- og Fødevareministeriet opfattelse ikke er helt korrekt. I vandområ-

deplanerne 2015-2021 er den forventede effekt af de kollektive virkemidler såsom

vådområder, lavbundsprojekter, privat skovrejsning og minivådområder således kun

fordelt til kystvandsoplande med et opgjort indsatsbehov.

286

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

I forhold til en yderligere integration af anvendelsen af kollektive virkemidler og

den målrettede regulering udgør både EU-reguleringen af støtteordningerne i land-

distriktsprogrammet (LDP) og de kollektive virkemidlers karakter af fællesindsat-

ser, der ikke kan gennemføres af en enkelt bedrift, en udfordring. Der vil dog i alle

tilfælde være en sammenhæng mellem de kollektive virkemidler og behovet for en

fremtidig kvælstofregulering, da en større indsats ved kollektive virkemidler i

enkelte kystvandoplande alt andet lige vil indebære, at det resterende indsatsbehov,

som er udskudt til efter 2021, nedbringes.

Kapitel 2 – Grønne afgifter og effektiv miljøregulering

Miljøafgifter er et hyppigt anvendt instrument i miljøpolitikken, der er forbundet

med en række fordelagtige egenskaber. Imidlertid vil høje miljøafgifter også afsted-

komme meget store fordelingsmæssige konsekvenser, hvilket er en af årsagerne til,

at instrumentet ikke altid er gangbart.

Den regelbaserede regulering, som benyttes ifbm. ammoniakudledningen, har vist

sig ganske effektiv; ammoniakudledningerne er faldet med 17 procent siden 2005 til

trods for at væksten i landbruget har været ganske betydelig hen over perioden. Det

er – jævnfør Det Miljøøkonomiske Råds modelkørsel – højst tvivlsomt, om en

ammoniakafgift ville kunne imødekomme hensynet til miljøet og samtidig opfylde

det politiske ønske om fortsat vækst i landbruget.

Den sektorforskydning, som en ammoniakafgift vil være forbundet med, vil næppe

komme miljøet til gavn. Det skyldes, at landbrugsprodukter handles på et globalt –

eller i det mindste regionalt - marked, hvorfor faldende landbrugsproduktion i

Danmark vil medføre stigende produktion i andre lande. Da ammoniakudledningen

pr produceret enhed er langt lavere i den danske produktion end eksempelvis den

polske, er det overvejende sandsynligt, at den samlede udledning vil stige.

De udledningslofter, som de enkelte lande har sat i regi af EU, vil næppe ændre på

denne konklusion. Det skyldes, for det første, at ikke alle lande udnytter deres lofter

fuldt ud. For det andet sættes lofterne i praksis under hensynstagen til den fremtidi-

ge produktionsudvikling og omfatter for indeværende kun perioden frem til 2030.

Det er med andre ord ikke rimeligt at basere sin analyse på den antagelse, at lofterne

er eksogene på lang sigt.

Rapporten forholder sig endvidere til vandafgiften. Her er det imidlertid væsentligt

at holde sig for øje, at afgiften finansierer grundvandskortlægningen, hvilket må

opfattes som en forudsætning for bæredygtig indvinding af vand. Der er således

ikke tale om en ren miljøafgift, men – i hvert fald til dels – en afgift, der opkræves

for at dække de omkostninger, der knytter sig til indvindingen.

287

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

Ikke desto mindre kan det være interessant at diskutere, om der er velfærdsmæssige

argumenter for at tilvejebringe et afgiftsprovenu gennem miljøskatter, der går ud

over det, som dækker eventuelle eksternaliteter og driftsomkostninger. Svaret på

dette spørgsmål er noget mere nuanceret, end rapporten giver indtryk af. Det er ikke

på forhånd givet, at provenuskabelse gennem miljøafgifter er mere forvridende end

en hævelse af bundskatten. Det afhænger bl.a. af, om den pågældende miljøafgift

afstedkommer nogen nævneværdig adfærdsændring. I lyset af de meget store usik-

kerheder, der knytter sig til både efterspørgselselasticiteten på vand og arbejdsud-

budselasticiteten, er det nok tvivlsomt, om den negative velfærdseffekt, som der

angives i rapporten i relation til vandafgiften, er statistisk signifikant. Det er i den

forbindelse påfaldende, at beregningerne alene foretages med afsæt i en indkomst-

elasticitet på 0,1, når Det Økonomiske Råd tilbage i 2011 nåede frem til, at en

elasticitet på 0,2 udgjorde et ”konservativt skøn”. Under alle omstændigheder burde

det træde tydeligere frem i rapporten, at konklusionen i høj grad afhænger af netop

disse forudsætninger.

Kapitel 3 – Ægte opsparing

Kapitel 3 omfatter en opgørelse af Danmarks ægte opsparing. Både i Danmark og

internationalt er der en stor interesse for at finde nye måder at måle velfærd på, hvor

der ikke kun tages hensyn til den økonomiske udvikling, men også sociale og mil-

jømæssige forhold. Ægte opsparing kan anvendes som en indikator for en bæredyg-

tig udvikling, hvor forbruget af natur og miljø også indgår i opgørelsen af et lands

velstand. Ved at opgøre Danmarks ægte opsparing er Rådet med til at sætte fokus på

en vigtig indikator for om Danmark er på rette vej i fht en bæredygtig udvikling. Det

er derfor positivt, at Rådet har set på ægte opsparing. Det er også glædeligt, at Rådet

har opdateret deres tidligere analyse, så opgørelsen er blevet forbedret og nu er

beregnet for en længere periode. Miljø- og Fødevareministeriet vil derfor støtte, at

Rådet også fremover vil forbedre og opdatere den nuværende opgørelse.

Rådet vurderer, at der i perioden 1980-2015 har været en samlet set positiv ægte

opsparing i Danmark. Det kan føre til en konklusion om at Danmark er på rette vej i

fht en bæredygtig økonomi. Opgørelsen viser imidlertid, at dette primært skyldes en

stigning i den finansielle opsparing og øgede udgifter til uddannelse. Bidraget fra

udviklingen i natur- og miljøkapital har været negativ i hele perioden. Dog har der

været en reduktion i det negative bidrag fra luftforurening og klimaforandringer på

den ægte opsparing. Dette viser, at der fortsat er behov for en stærk miljøpolitik.

Det er her værd at bemærke, at opgørelsen af den ægte opsparing ikke viser hele

billedet. For det første er der kun medtaget en begrænset del af miljøbelastningen og

naturkapitalen i opgørelsen af den ægte opsparing. Ikke fordi Rådet ikke vil medta-

ge mere, men fordi det er svært at opgøre værdien af et rent miljø og en sund natur.

Derudover bygger ægte opsparing på en antagelse om, at naturkapital og menneske-

288

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

skabt kapital er lige meget værd, og at natur eller dårligere miljø bare kan erstattes

med flere maskiner eller mere uddannelse. Dette er nok en lidt for stram antagelse.

Miljø- og Fødevareministeriet er derfor enig med Rådet i, at ægte opsparing som

indikator ikke kan bruges alene, men skal tænkes sammen og suppleres med andre

indikatorer, der viser tilstanden af økonomien, naturen og miljøet.

Danmarks Naturfredningsforening

Det kan undre, at Det Økonomiske Råds Formandskab igen i år har valgt at frem-

lægge analyser til det Miljøøkonomiske Råd der for størstedelens vedkommende

ikke bibringer med ny indsigt i miljøøkonomisk forstand. Der regnes på cost-

effectiveness, men ikke på noget tidspunkt på de

samlede

omkostninger for miljøet

af forskellige forslag fremsat af formandskabet i rapporterne. Og der indgår ikke slet

analyser og opgørelser af hvilke fordele miljøreguleringen bidrager til samfunds-

økonomisk. Efter Danmarks Naturfredningsforenings vurdering havde været mere

langt relevant at udarbejde en analyse af miljøskadelige subsidier og af værdien af

økosystemer (TEEB), som andre lande har gjort.

Årets rapport fra Formandskabets bibringer i kapitel 1 viden om den målrettede

rettede regulering. Desværre er det en væsentlig og afgørende mangel, at grundvand

ikke indgår i beregningerne til trods for, at Formandskabet selv skriver, at det skal

med i udformningen af de målrettede afgifter.

Derimod har kapitel 2 har store problemer. Det virker næsten meningsløst at lave en

modelberegning i regi af det Miljøøkonomiske Råd, hvor miljø- og klimaeffekter

ikke konkret medregnes som det er tilfældet i II.5. De sidste to underkapitler af

kapitel 2 om vandafgifter og ammoniak er behæftet med graverende miljøfaglige

fejl og mangel på afgørende parametre for de specifikke reguleringer de kritiserer.

Efter DN’s vurdering er afsnittene II.6 og II.7 af en så ufuldstændige, misvisende og

så langt fra kunne sige noget meningsfuldt om området, at de bør trækkes tilbage.

Kapitel 3 virker som meget som en gentagelse af kapitlet om Ægte opsparing fra

formandskabet rapport i 2012, men bidrager ikke til at udfylde væsentlige mangler i

data om biodiversitet og sundhedskapital der blev konstateret dengang. Derved kan

metoden fortsat ikke opgøre om Danmark er bæredygtigt eller ej. I det lys virker det

voldsomt, at det er det mest omfattende kapitel på næsten 100 sider i årets rapport

fra formandskabet. Der afgives ikke specifikke kommentarer fra DN til dette kapitel.

Kapitel 1

Formandskabet påpeger, at der en samfundsmæssig gevinst ved at bruge den eksi-

sterende detaljerede viden om N-retention i reguleringen. Danmarks Naturfred-

289

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

ningsforenings (DN) er meget enig i denne tilgang, og trods usikkerhed i denne

kortlægning er den operationel og kan give en bedre regulering. Det er tydeligt, at

der til udarbejdelse af kapitlet er indhentet ekstern miljø- og landbrugsfaglig bi-

stand. DN vil også rose Formandskabet for at have foretaget følsomhedsanalyse af

deres konklusion om at målrettede afgifter giver de laveste samfundsøkonomiske

omkostninger.

EU's vandrammedirektiv omfatter mål om god økologisk tilstand i alle kystvande,

søer, vandløb og grundvandsforekomster, hvilket formandskabet også skriver i

rapporten. Derfor kan det undre, at Formandskabet har udeladt grundvand i bereg-

ningerne og modellerne, når Formandskabet selv skriver i kapitlet, at: ”jo mere

målrettet reguleringen er i forhold til kystvandet, jo større er risikoen for, at indsats-

behovet i forhold til grundvandet ikke opnås.” Grundvand burde have været med i

modelberegningen og ikke mindst ligget til grund for formandskabets konklusioner.

En manglende målretning i forhold til grundvandet er mindre samfundsmæssigt

omkostningseffektivt. Dermed anser DN kun konklusionerne i kapitlet som værende

en delanalyser, der ikke kan lægges til grund for et beslutningsgrundlag.

Den del af kvælstoffet, der ikke udnyttes af afgrøderne udvaskes til vandøkosyste-

merne. Dvs. ikke bare til kystvandet, fjorde og havområder, men også til den del af

vandøkosystemet, som grundvandet udgør. Rapportens beskrivelse om kvælstof-

kredsløbet er dermed ikke en dækkende beskrivelse.

Nitratfølsomme indvindingsområder (NFI) udgør 20 procent af landbrugsarealet, og

der findes tilgængeligt og præcist kortmateriale. Endvidere savnes oplysninger om

de små boringer, fx angivet som antal og beskrivelse af deres lokalisering. Dvs. at

det har været praktisk muligt at medtage det i beregningerne.

Hvis reguleringen ikke målrettes grundvandsbeskyttelsen, så vil den lokaliseringsef-

fekt, som Formandskabet peger i sin model, få betydelige negative konsekvenser

idet der vil grundvandet. Der vil således være incitament til lokalisering af øget

kvælstof i NFI, hvilket vil have store samfundsmæssige omkostninger i form af

lukning af boringer, samt bringe Danmark på kant med EU-reguleringen, f.eks.

grundvandsdirektivet med store potentielle direkte konsekvenser i form af bod for

overtrædelse af direktivet.

I Boks 1.2 (side 27) nævnes 16 delvandoplande hvor man tilsyneladende kan udlede

mere kvælstof. Men de 16 delvandoplandes NFI og grundvandsbeskyttelse tilsiger,

at kvælstofudledningen ikke kan øges til disse. Udskydelsen af målopfyldelse for 50

områder til perioden 2021-27, vil også indebære en øget kvælstofudledning til

grundvand. Formandskabets rapport påpeger at udskydelsen af indsatsen i vandom-

rådeplanerne er begrundet i uforholdsmæssig store omkostninger, men det angives

290

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

ikke, hvordan disse er opgjort, eller hvor store de er. Der er heller ikke redegjort for

de samfundsmæssige fordele ved at undlade at udskyde indsatserne.

Formandskabets opdeling af indsatser i individuelle og kollektive virkemidler

risikerer at føre til en uhensigtsmæssig fordeling og dermed forøge de samfunds-

mæssige omkostninger ved at nå miljømålene. Formandskabet har ikke overvejet de

samfundsmæssige omkostninger derved. Der ses også bort fra, at kollektive virke-

midler tjener flere formål end blot kvælstofudvaskning. Ved en model med indivi-

duelle virkemidler vil landmanden kun vil målrette indsatser kvælstof.

Det står ikke klart, om formandskabet anbefaler, at virkemidler skal kunne vælges

helt frit. Det er næppe muligt. Fx kan vådområder kun sjældent etableres på en

enkelt bedrift. Derfor er det uklart, hvordan virkemidlerne skal indgå i afgiftsreduk-

tionen på bedriftsniveau. I øvrigt vil Formandskabets model med frivilligt valg af

virkemidler (der afregnes efter deres effekt) fortsat føre til midlertidige løsninger –

typisk efterafgrøder, som i sagens natur har en ringere værdi end varige.

DN bemærker, at EU kommissionen

er kritisk overfor, at landdistriktsmidlerne i

Danmark primært målrettes kvælstofforurening og ikke naturgenopretning. DN

mener, at samfundsmæssige investeringer skal ske med henblik på holistiske løsnin-

ger, der bidrager til at genskabe naturlige vandøkosystemer. Kvælstofvirkemidler på

bedriftsniveau skal derfor ske uden kompensation. Virkemidler på tværs af flere

bedrifter er samfundsmæssigt mere optimalt, og kan kompenseres, hvis der genska-

bes naturlige vandsystemer, fx permanent udtagning af omdriftsjord og randzoner.

Formandskabets rapport peger på, at skovrejsning ikke skal have tilskud, og være et

virkemiddel, som kan vælges på bedriftsniveau. Det er en dårlig ide, og i øvrigt i

strid med planerne for områder, hvor skovrejsning er uønsket

Formandskabet peger på, at nogle virkemidler er de mest omkostningseffektive i

forhold til kvælstof, men medtager

ikke

at de har en række negative konsekvenser

(fosfor, sprøjtegifte fx). Det virker for isoleret at udpege de virkemidler som mest

”omkostningseffektive” i forhold til kun et enkelt parameter– alle relevante para-

metre må naturligvis indgå i vurderingen.

Det står ikke helt klart om Formandskabet i rapport foreslår, at det vil kan være en

fordel at oprette en separat regulering i forhold til fx grundvand eller om anbefalin-

gen er, at det skal ske samtidig. DN vil klart anbefale en reguleringsmodel der

medtager begge fra starten.

http://ec.europa.eu/environment/eir/pdf/report_dk_da.pdf

Jf. kommuneplanerne, er der udpeget områder, hvor skovtilplantning er uønsket, blandt andet på

grund af natur- og landskabsinteresser, som er uforeneligt med skovtilplantning.

291

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

Formandskabet foreslår, at Nitratdirektivets krav (max 170 kg N/ha fra husdyrgød-

ning/organisk gødning og ligevægtsprincippet) skal afskaffes. Det vil i givet fald få

vide konsekvenser med øget fosforophobning og tungmetaller, øget nitratbelastning

til grundvandet, og det vil kunne få betydelige lokale konsekvenser, da Formand-

skabets reguleringsmodel kun kører på oplandsniveau (som er store områder de

fleste steder). Formandskabet peger på, at lokale indsatsbehov kan reguleres efter

samme principper som deres model – målrettede afgifter. Men hvordan det mere

præcist kan gøres, udtaler Formandskabet sig ikke om. Det vil forudsætte en lokal

kortlægning, fx via Grønt Danmarkskort, hvor kvælstoffølsom lokal natur kortlæg-

ges.

Formandskabet anbefaler, at tilbageførsel af afgiftsprovenu skal afkobles. Formand-

skabet har en model, hvor afgiftens værdi fastsættes

før

den nye regulering, men

ikke må påvirke produktionsbeslutninger efter reguleringen er indført. Det står ikke

klart, hvordan denne afkobling skal finde sted i virkeligheden. DN anbefaler, at

provenuet skal tilbageføres i form af samlede naturgenopretningsprojekter, som er

med til at begrænse kvælstofudledningen.

Formandskabet kritiserer regeringens landbrugspakke for at lempe miljøregulerin-

gen, og påpeger, at hvis man i en årrække vil støtte landbruget økonomisk kan det

gøres mere effektivt og uden negative konsekvenser for miljøet ved brug af andre

instrumenter end at lempe miljøreguleringen. Denne vurdering er DN enig i.

Kapitel 2

Samlet fremstår kapitlet som meget problematisk. For energi- og elafgiftsafsnittene

virker det meningsløst at lave en modelberegning det regi af det Miljøøkonomiske

Råd, hvor miljø- og klimaeffekter ikke medregnes: ”Miljøeffekter og udledninger

indgår ikke eksplicit i modellen, ligesom energiproduktionen ikke er opdelt på fossil

og ikke fossil” i II.5. Der savnes i øvrigt fuldstændig empirisk dokumentation for

konklusionen om at ”Regelregulering øger de samfundsøkonomiske omkostninger

ved at nå et givet miljømål og fører til mere forurenende produktion end afgiftsregu-

lering.”

For afsnit II.1-5 henvises i øvrigt til kommentarerne fra WWF og Forbrugerrådet

I de sidste to underkapitler af kapitel 2 om vandafgifter (II.6) og ammoniak (II.7) er

forudsætningerne slet ikke på plads for at foretage en lødig analyse af området. Efter

DN’s vurdering bør afsnittene II.6 og II.7 det bør trækkes tilbage.

II.6 Vand

Det er stærkt foruroligende at konstatere, at der i dette afsnit i Formandskabets

rapport tilsyneladende ikke anvendt grundlæggende og basal viden den forholdene

omkring grundvandvand, vandindvinding og kvaliteten af grundvand. Det er be-

292

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

mærkelsesværdigt, at der ingen referencer er ang. grundvand, vandkredsløb og

miljøforhold i relation til disse i Danmark. DN mener, at der useriøst at fremkomme

med meget skråsikre konklusioner omkring omlægning af vandafgiften ud fra en

analyse på 5 sider byggende forkerte og mangelfulde forudsætninger.

Der benyttes en alt for generel og utilstrækkelig betragtning, hvor der kun ses på

”overindvinding”. Det er langt fra det eneste miljøproblem omkring grund- og

drikkevandsindvinding. Påstås endvidere, at ”overindvinding” hovedsagligt er et

problem hovedstadsområdet (side 141). Dette er ganske enkelt faktuelt forkert.

Landbrugets vandindvinding af grundvand til vanding og erhvervsvirksomheder

med egen vandindvinding er slet ikke medtaget. Denne indvinding er i lige så stort

som vandindvindingen på almene vandværkerne.

Bæredygtig vandindvinding handler ikke kun om ”der er vand nok” isoleret set, men

også om der er vand i vandløb og hele vandkredsløbet, og ikke mindst om der er

risiko for om der trækkes forurening ned i magasinerne. Forureningen stammer fra

landbruget og andres brug af sprøjtegifte, gødning og fra punktkilder i nærheden af

byer og andre steder. Det største problem i grundvandet er forekomsten af sprøjte-

gifte, nitrat, ammonium, industrikemikalier fra både fladebelastninger og punktkil-

der. Igen skal man huske på at frigives indvindingen vil disse typer forurening ved

stigende indvinding trækkes ned til og hen til de rene grundvandsmagasiner. Tilsva-

rende vil en øget indvinding trække salt vand op fra de salte magasiner der overalt i

Danmark ligger under de ferske magasiner og desuden vil man trække vand fra

dybtliggende saltvand og ved kysterne ind fra havet. I de dele af landet hvor man

ikke ”miljøbelaster” grundvandet, fx på hedesletterne i Vestjylland, har vandvær-

kerne gennem mange år boret dybere boringer for at komme under nitratfronten, og

de persistente pesticider, der findes i de højtliggende sand magasiner. Stiger forbru-

get vil der trækkes forurenet vand ned i magasinerne og den proces er irreversibel.

Overindvinding er, som påstået, ikke kun et problem ved de større byer, men også

andre steder i landet pga. landbrugets indvinding af grundvand. Der er stort set kun

vand nok til vandforsyning og landbrug i Nordjylland og Sønderjylland. Derfor er

forudsætningen for beregningen forkert. Det nævnes dog at en øget indvinding kan

give problemer, men de forholder sig kun de områder hvor der i forvejen er en stor

indvinding. I områder med lille indvinding fx i Sønderjylland, er magasinerne

begrænset nedad af lerlag og under disse lerlag forekommer brunt vand som ikke

kan anvendes til drikkevand. Det betyder, at en øget indvinding i disse områder vil

trække pesticidforurenet ungt vand ned til de primære magasiner (dvs. hvor der

indvindes vand) eller trække forurening ind fra punktkilder.

Der er generelt manglede grundlæggende overvejelser om de samlede effekter af en

nedsat vandafgift. Hvis man fjerner vandafgifterne vil vandforbruget stige? Hvis

293

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

vandforbruget stiger, stiger mængden af spildevand og dermed vil udgifterne til

spildevandrensning også stige. Dermed vil forbrugernes vandafledningsafgift også

stige. Dette er helt udeladt.

Det ville have været relevant, hvis der blev foreslået at også industri og landbrug

uanset indvindingsform skal betale tilsvarende afgifter. Det foreslås dog, at der skal

indføres en afgift på vand til virksomheder i hovedstaden. Det kunne det være i alle

områder, hvor der er problemer forbundet med vandindvindingen.

Hele afsnittets analyse kommer frem til at opgøre gevinsten ved omlægning fa

vandafgifterne til 70 mio. kr. Selv om dette tal, ud fra de opstillede mangelfulde og

fejlagtige forudsætninger, er formentlig er korrekt, er det en umådelig lille gevinst i

forhold til den ødelæggende effekt fjernelsen af afgiften vil have i områder hvor

grundvandsmagasinerne efterfølgende ødelægges, og der vil være konsekvenser for

naturen f.eks. i form af udtørring af vandløb mv.

Der er slet ingen overvejelser om hvad de reelle miljøkonsekvenser af en øget vand-

indvinding vil betyde og hvilken samfundsøkonomisk omkostning er der er derved.

II.7 effekter Ammoniak

Det er stærkt foruroligende at konstatere, at Formandskabet tilsyneladende ikke har

sat sig ind i baggrunden for den nuværende regulering af landbrugets ammoniakfor-

urening. Reguleringen er i alt overvejende grad målrettet hensynet til de nære omgi-

velser, nærmere bestemt kvælstoffølsomme naturområder. Da den største del af

ammoniakemissionen fra et landbrug afsættes i inden for de nærmeste 1000 meter

fra kilder, opstiller reglerne i husdyrbrugsloven en række grænser for, hvor meget

kvælstof der årligt må afsættes på den nærliggende, ammoniakfølsomme natur, som

kan være heder, overdrev, rigkær og lobeliesøer. Baggrunden for beskyttelsesni-

veauet er både naturbeskyttelseslovens § 3 og Habitatsdirektivets krav om ikke

forringelse af de udpegede naturtyper. Dette forbigås fuldstændig. Det er således

direkte forkert, når et underafsnit i rapporten (s.145) hedder: Skader uafhængig af

udledningssted- skader derimod er

meget

afhængige af udledningssted. Denne

meget centrale fejlslutning betyder efterfølgende, at den videre analyse er aldeles

misvisende og konklusionerne i den foreliggende form ubrugelige.

Dernæst forbigås det totalt, at udlednings af ammoniak fra husdyrbrug meget ofte

ledsages af lugtgener, som er stærkt belastende for omgivelserne og de ammoniak-

reducerende tiltag, som landbrug kan benytte sig af, ofte også reducerer lugtgenerne.

Et eksempel på dette kan være luftrensere.

294

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

Der er således ingen alternativer til den nuværende regelregulering af landbrugets

ammoniakudledning. Den skal nødvendigvis indrettes efter omgivelserne og deres

følsomhed overfor ammoniakdeposition.

Dette betyder selvfølgelig ikke, at denne ikke kan suppleres af en generel afgift for

at nedbringe den samlede emission og på den måde begrænse de helbredsmæssige

skader, der også er af ammoniak. Men at forslå, at en afgift skal erstatte den nuvæ-

rende regulering på det i rapporten fremsatte grundlag, er useriøst og misvisende.

WWF Verdensnaturfonden

WWF er enig i de kommentarer til rapporten, som Danmarks Naturfredningsfor-

ening og Forbrugerrådet/Det Økologiske Råd har indsendt. WWF har yderligere

kommentarer til dele af kapitel 2 (om energiafgifter) samt til kapitel 3.

Kapitel II: Grønne afgifter og effektiv miljøregulering

Formandskabets analyse af grønne afgifter er - som kommentarerne fra Danmarks

Naturfredningsforening viser - særdeles primitiv og fejlbehæftet.

En vigtig del af afsættet for kapitlet er også en løs og udokumenteret påstand om, at

regelregulering ofte medfører, at miljøindsatsen bliver mindre omkostningseffektiv,

end hvis der bruges miljøafgifter (side 98). Med denne tilgang overses to forhold,

dels at regelregulering kan være særdeles effektiv, hvis en miljøbelastning søges

elimineret eller minimeret, dels at forskellige styringsmidler som regler, afgifter og

information med fordel kan gå hånd i hånd og styrke den samlede miljøindsats.

I den del af kapitlet, der handler om energiafgifter, søger formandskabet efter for-

vridninger som følge af den måde, afgiftssystemet er skruet sammen på. Formand-

skabet når frem til, at der er forvridninger, dels fordi visse virksomheder betaler

reduceret energiafgift, dels fordi afgiften på el er væsentligt højere end afgiften på

andre typer energi, bl.a. biomasse, der helt er fritaget.

Den uhensigtsmæssige afgiftsstruktur er et tema, der har præget den danske klima-

og energidebat i årevis. I forbindelse med energiforliget i 2012 blev det da også

aftalt, at der skulle gennemføres en tilskuds- og afgiftsanalyse på energiområdet.

Formandskabet regner på de samfundsøkonomiske gevinster ved at fjerne forvrid-

ningerne. Man vælger imidlertid helt at se bort fra det, der burde være en kerneop-

gave i rapporter til Det Miljøøkonomiske Råd, nemlig at analysere de miljømæssige

effekter. Kapitlet indeholder således slet ingen overvejelser om, hvordan luftforure-

ning påvirkes af en ændring af energiafgifterne.

295

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

I beregningerne af de samfundsøkonomiske gevinster ses også bort fra, at øget

elproduktion vil føre til øget CO2-udslip i Danmark. Det gøres med den begrundel-

se, at elsektoren er omfattet af EU’s kvotesystem, og systemet fører til udslip af en

bestemt mængde CO2. Elforbrug eller elbesparelser i Danmark har ingen effekt på

den samlede udledning i Europa.

Det er et synspunkt, som Formandskabet har gentaget år efter år uden reelt at for-

holde sig til, at kvotehandelssystemet i årevis ikke har fungeret på den beskrevne

måde. Siden den finansielle krise i slutningen af 00'erne har der således været et

meget stort overskud af kvoter. Man har fra politisk side valgt flere gange at trække

kvoter ud af systemet, hvorfor det forekommer absurd, når Formandskabet fasthol-

der (side 126), at der forekommer 100 procent lækage.

Formandskabet forholder sig heller ikke til, at en række analyser har peget på, at

kvoteoverskuddet vil forekomme i lang tid fremover. Man ser også bort fra, at en

række europæiske lande har sat ambitiøse nationale klimamål for 2030, hvilket alt

andet lige trækker i retning af et fortsat kvoteoverskud.

Formandskabet lader som om, EU’s kvotehandelssystem fungerer efter hensigten,

selv om kvoteprisen ligger på omkring 40 kr. per tons, hvilket er langt under det

niveau, lovgiver sigtede mod, da systemet blev indført. – Og det er langt under den

pris for klimaskader på 386 kr. per tons CO2, som Formandskabet selv bruger i

kapitel 3 i rapporten. Anvendes den sidstnævnte pris, bliver de samfundsøkonomi-

ske effekter af at reducere elafgiften betydeligt lavere, end Formandskabet når frem

til.

Formandskabet finder, at energisparemål ikke er hensigtsmæssige med den begrun-

delse, at energiforbrug ikke i sig selv er skadeligt for miljøet eller klimaet. Også på

det punkt er det som om, Formandskabet klynger sig til teoretisk tænkning i stedet

for mere virkelighedsnær analyse. Indtil der kommer meget mere vedvarende energi

i elsystemet i Danmark vil den marginale kilowattime typisk blive produceret fra

fossile brændsler eller biomasse, som der også er gode grunde til at begrænse bru-

gen af.

Kapitel III: Ægte opsparing

Formandskabet regner sig frem til, at Danmarks samlede ægte opsparing er positiv.

Det skyldes dog kun at opsparingen i menneskeskabt kapital er meget høj, da opspa-

ringen i natur- og miljøkapital er negativ – vi forbruger altså naturressourcer hurti-

gere, end de kan reproduceres.

Formandskabet finder dermed, at vores opsparing kan betegnes som ”svagt bære-

dygtig”. Selv med de forbehold, som Formandskabet tager, må det siges at være en

296

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

retorisk forskønnelse af virkeligheden. Menneskets liv på jorden er afhængigt af

jordens naturressourcer, og et overforbrug af disse kan ikke betragtes som bæredyg-

tigt. Formandskabet henviser til Brundtlandrapporten, men har tydeligvis ikke sat

sig ind i den forståelse af begrebet ”bæredygtig udvikling”, som anvendes i rappor-

ten, hvor det eksempelvis understreges, at ”En bæredygtig udvikling må som et

absolut minimum ikke bringe de naturlige systemer som støtter livet på jorden i

fare: atmosfæren, vandene, jorden og de levende væsener” (side 53).

Hertil kommer, at overtrækket på samfundets naturkonto er større, end det der

fremgår af beregningerne. Der er flere former for miljøkapital, som ifølge Formand-

skabet antageligt er negative, men som ikke kan medregnes, herunder værdien af høj

biodiversitet. Det er også værd at bemærke, at Formandskabet selv betegner den pris

for klimaskader, der anvendes i beregningerne som ”konservativ” (side 183).

Det store spørgsmål er, hvad Formandskabet vil med kapitlet. Man er ikke parat til

at erkende, at udviklingen i Danmark ikke er bæredygtig, og man når ikke selv frem

til noget nyt ift. sidste gang, den ægte opsparing blev opgjort. Hvis Formandskabet

rutinemæssigt ønsker at sætte tal på ægte opsparing, bør det indgå i Det Økonomi-

ske Råds almindelige rapporter. Der er intet miljømæssigt interessant i opgørelserne.

Kapitlet er i øvrigt velskrevet og indeholder - i modsætning til de øvrige kapitler i

rapporten og mange tidligere kapitler i Formandskabets rapporter til Det Miljøøko-

nomiske Råd - seriøse diskussioner af data

Landbrug og Fødevarer

Kapitel I: Regulering af landbrugets kvælstofudledning

Formandskabets grundtese for analysen er, at indsatsens omfang eller optimalt valg

af virkemidler (fx ved at bruge varige løsninger, som kobler gevinster på flere

politikområder) ikke kan ændres, ligesom der langt hen ad vejen regnes med en

lineær sammenhæng mellem indsatsens omfang og de afledte omkostninger. L&F er

uenig i denne præmis.

L&F finder, at analysen desværre hverken er retvisende eller dækkende. Konklusio-

nerne er derfor ikke brugbare i arbejdet med at udforme en målrettet regulering, der

skal koble mange komplekse elementer sammen, så der opnås gode produktionsvil-

kår, vækst i landbruget og reelle miljøforbedringer. Det vil kræve involvering af en

langt bredere vifte af viden end blot økonomiske teorier og modelberegninger.

Der tages ikke stilling til det faglige grundlag

Der mangler i væsentlig grad stillingtagen til grundforudsætningerne, både hvad

angår reduktionsmålene og effekten af indsatser på de dyrkede arealer. Fx anvendes

297

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

der standardtal for udvaskning, ligesom retentionsværdier tages for gode varer,

uagtet at der er store usikkerheder og lokale forskelle på værdierne.

Tilsvarende tages indsatsbehovet for givet, desuagtet at det anføres, at vandramme-

direktivet indeholder mulighed for at lempe miljømålsætningerne, og at en interna-

tional evaluering af de danske kvælstofmodeller venter. Begge dele kan medføre, at

indsatsbehov og –krav bliver mindre, hvilket analysen burde se på.

Regulering vurderes på grundlag af ikke-eksisterende viden

Formandskabet arbejder med den velkendte – men ikke desto mindre ukorrekte –

tilgang, at der foreligger viden om tabsprocesser og miljøpåvirkning. Forudsætnin-

gen for målretning ved brug af afgifter er, at landmanden har en viden om, hvor

kvælstof tabes til vandmiljøet. Det har ingen. På et overordnet plan kan man have en

god idé om, hvor meget kvælstof der tabes. Men på detailniveau mangler der viden.

Af samme årsag slås det da også fast i Fødevare- og landsbrugspakken, at målrettet

regulering ikke vil ske på et sådant detaljeringsniveau.

Analysen forsøger at tage højde for stigende marginalomkostninger. Men der arbej-

des med gennemsnitstal på landsplan – selv om indsatsen jo netop forudsættes at

være lokal og målrettet – og der anvendes kun to satser. Måske overskueligt i en

økonomimodels virkelighed, men fjernt fra de komplekse systemer, der udgøres af

landsbrugsdriften og vandmiljøet. Sandheden er, at nogle landmænd vil opleve

lavere omkostninger end de angivne værdier, mens andre vil opleve markant større

omkostninger.

Der er en eklatant mangel på helhedsperspektiv

Analysen mangler i alvorlig grad helhedsperspektiv. Bl.a. tages der ikke i nævne-

værdig grad højde for muligheden for overordnede løsninger, som kan klare ind-

satsbehovet for et helt opland, og sågar samtidig medvirke til at løse andre udfor-

dringer. Det gør denne type løsninger endnu mere omkostningseffektive i det sam-

lede billede. Desuden mangler en analyse af gevinster ved at koble udsættelse af

målopfyldelse med fremkomst af nye teknologier.

Manglen på helhedsperspektiv betyder desværre også, at reguleringsmetoderne ikke

rummer plads til vækst, endsige opretholdelse af landbrugsproduktion i hele landet;

to væsentlige politiske forudsætninger, som en fremtidig regulering skal baseres på.

Sammenfatning

Formandskabets analyse bringer desværre ikke den ønskede, nye viden til torvs,

som kunne have været et relevant indspil til udformningen af en målrettet regule-

ring. Formandskabet fokuserer fortsat på normer, afgifter mv. – begreber, som hører

298

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

fortiden til. Konsekvensen er, at afsnittet om kvælstofregulering er et ekko fra gamle

dage, uden blik for nytænkning og politiske realiteter.

Kapitel II: Grønne afgifter og effektiv miljøregulering

L&F

finder, at det er bydende nødvendigt, at afgifter ikke betragtes isoleret, men ses

i forhold til afgiftsniveauet i udlandet. Det er vigtigt at tage højde for, at danske

afgifter kan påvirke virksomheders konkurrenceevne negativt, særligt inden for

eksporterhverv som f.eks. landbrugs- og fødevarebranchen Formandskabet anfører,

at anvendelse af afgifter til begrænsning af miljøpåvirkning kan medføre udflytning

af produktion og dermed udledning til et andet område, men at dette løses bedst ved

f.eks. internationale aftaler.

I forhold til afgiftsbetalingen bør miljøomkostningen kun være et af flere hensyn.

Konkurrencehensyn kan være lige så væsentlige, særligt inden for erhverv, der er

udsat for international konkurrence. Formandskabet beskriver, at de grønne afgifter i

Danmark udgør ca. 4 pct. af BNP, hvilket er markant mere end OECD-gennem-

snittet på ca. 1,6 pct. og mere end både Sverige, Norge og Tyskland. Danske virk-

somheder er således allerede i dag markant mere belastet af grønne afgifter end

konkurrerende virksomheder i udlandet, herunder i de vigtigste nabolande.

Formandskabet skriver, at dansk anvendelse af miljøregulering i stedet for afgifter

kan sidestilles med subsidier til de forurenerende virksomheder.

L&F

mener, at

miljøregulering ikke per automatik kan anses for subsidier til forurenende virksom-

heder. En skærpet miljøregulering eller højere afgiftsniveau vil påvirke sektorer

forskelligt. En reduceret dansk landbrug- og fødevaresektor vil imidlertid medføre

tab af arbejdspladser, vækst og eksport.

L&F

er enig med Formandskabet i, at en

international aftale kan være ønskværdig.

Elafgift

L&F

er enig i, at der vil være væsentlige samfundsøkonomiske gevinster forbundet

med en sænkelse af den almindelige elafgift (herunder til rumvarme). En sænkelse

vil gavne husholdningerne og erhvervslivet. Hvad angår harmonisering af elafgifter,

mener

L&F

dog, at det vil have væsentlige negative økonomiske konsekvenser for

erhvervslivet, hvis man hæver afgifterne på elforbruget til rumvarme og proces til

44 øre pr. kWh.

Ammoniak

For så vidt angår ammoniak, mener

L&F,

at miljøeffekterne skal vurderes i bredere

perspektiv. I Danmark producerer vi fødevarer med en meget lav miljø- og klimabe-

lastning Fra 1990 til 2014 er landbrugets udledning af ammoniak således faldet med

44 procent. Samtidig er landbrugsproduktionen steget 22 procent. Det er tal, som

matches af meget få andre lande. Hvis den danske produktion reduceres, vil den

299

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

blive erstattet med fødevareproduktion et andet sted i verden, hvor miljøbelastnin-

gen må forventes at være større.

Vandafgift

Vandforbruget i fødevareerhvervet er bundet op på skrappe krav til føde-

varehygiejne. Incitamentet til at spare på vandet udgøres således sjældent alene af

de økonomiske omkostninger til vand. Dette understreges yderligere af, at fødevare-

erhvervet - til trods for faldende omkostninger til vand - investerer massivt i at

reducere vandforbruget i disse år. Den foreslåede afgift på 3 kr. pr. m3 vil således

ikke mærkbart være med til at reducere vandforbruget i fødevareerhvervet, men vil

medføre en voldsom ekstraregning på 1,5 mio. kr. for et slagteri eller mejeri med et

vandforbrug på 500.000 m

pr. år. Også her vil en afgift få væsentlige negative

økonomiske konsekvenser for erhvervet og vil være med til at flytte produktion og

arbejdspladser til udlandet.

Kapitel III: Ægte opsparing

L&F finder begrebet ægte opsparing interessant, idet det potentielt kan anvendes

som rettesnor til at vurderer, om nulevende generationer efterlader en nationalfor-

mue til kommende generationer, der er mindst lige så stor, og dermed om udviklin-

gen er bæredygtig.

Formandskabet finder, at den ægte opsparing i den analyserede periode har været

positiv og støt stigende. Således udgjorde opsparingen 12,3 pct. af BNP i perioden

2010-15, mens den for perioden 1980-2015 kan opgøres til 4,5 pct. af BNP.

I sin teoretiske form er ægte opsparing ganske tiltalende, men til trods for en betyde-

lig forskningsindsats på den empiriske front er der stadig betydelig usikkerhed i

estimering og valg af priser på ikke markedsmæssige kapitalgoder, ligesom der er

usikkerhed i opgørelsen af den mængdemæssige udvikling i disse. Formandsskabet

noterer da også, at de enkelte delresultater er behæftet med usikkerhed grænsende til

overordentlig stor usikkerhed. Dette er L&F enig i og finder på denne baggrund, at

der ikke er grundlag for at anvende tilgangen til politiske prioriteringer.

Landsorganisationen i Danmark/CO-industri og Arbejderbevægel-

sens Erhvervsråd

Formandskabet har i årets rapport valgt at se nærmere på

reguleringen af landbru-

gets kvælstofudledning, grønne afgifter og effektiv miljøregulering

samt

den ægte

opsparing.

300

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

LO finder, at rapporten går i dybden med relevante områder af miljøpolitikken og

den bæredygtige udvikling i Danmark, og har nedenstående bemærkninger til det

Miljøøkonomiske Råds rapport for 2017.

Kapitel I. Regulering af landbrugets kvælstofudledning

I kapitlet beskrives, hvordan reguleringen af landbrugets kvælstofudledning kan

udformes, så man minimerer de samfundsøkonomiske omkostninger ved at leve op

til vandrammedirektivets mål om en god økologisk tilstand i de danske kystvande.

I Fødevare- og landbrugspakken fra 2015 blev væsentlige dele af den hidtidige

kvælstofregulering lempet, og samtidig blev principperne for den fremtidige kvæl-

stofregulering (via udvaskningsadgange) skitseret.

Det er dog ikke fastlagt, hvordan udvaskningsadgangene skal udformes i praksis, og

dette danner således grundlag for kapitlets analyse af de samfundsøkonomiske

omkostninger ved forskellige typer af regulering.

Formandskabet anbefaler i den samlede vurdering at benytte målrettede afgifter, da

denne type regulering ligger tættere på den optimale regulering end de andre regule-

ringsformer.

LO vil gerne kvittere for, at Formandskabet tager emnet op og tager et nærmere blik

på de reguleringsmæssige muligheder i forlængelse af Fødevare- og landbrugspak-

ken.

Inden man går videre med implementeringen af ny regulering af kvælstofudlednin-

gen, vil det være fordelagtigt at tilvejebringe yderligere evidens for effekterne af de

konkrete reguleringsforslag – både i forhold til omkostninger, konkurrenceforhold

og beskæftigelse. Her bør man være varsom med at stille det danske landbrug i en

endnu sværere konkurrencesituation over for udlandet, end sektoren på nuværende

tidspunkt befinder sig i.

Når det er sagt, ser LO generelt positivt på anbefalingen om at regulere den danske

kvælstofudledning på en så samfundsøkonomisk optimal måde som muligt.

Vælger man at gå videre med implementeringen af udvaskningsadgange, som

skitseret i Fødevare- og landbrugspakken, er de omsættelige udvaskningsadgange

umiddelbart at foretrække frem for normbaserede udvaskningsadgange, hvilket

Formandskabet også vurderer. Det er dog næppe klart, at markedet for omsættelige

udvaskningsadgange vil fungere lige så godt i praksis, som det er lagt til grund i

Formandskabets analyse, og denne løsning virker derfor umiddelbart svær at im-

301

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

plementere som tilsigtet. Dette peger i retningen af, at Fødevare- og landbrugspak-

kens principper for den fremtidige kvælstofregulering synes uhensigtsmæssige.

LO mener som udgangspunkt, ligesom Formandskabet, at målrettede afgifter er at

foretrække, idet man med de målrettede afgifter skaber flest samfundsgavnlige

incitamenter blandt landbrugets bedrifter, hvilket forventes at føre til lavest mulige

samfundsøkonomiske omkostninger ved en given reduktion af kvælstofudledningen

til kystvandet. I fald man anvender målrettede afgifter, bør afgiftsprovenuet tilbage-

føres til landbruget af hensyn til bedrifternes omkostninger.

Kapitel II. Grønne afgifter og effektiv miljøregulering

I dette kapital belyses brugen af grønne afgifter i Danmark og de samfundsøkono-

miske omkostninger, der ligger i at tage fx fordelingsmæssige, konkurrencemæssige

eller provenumæssige hensyn. Således adresseres nogle interessante overvejelser om

forskellige prioriteringshensyn i miljøreguleringen.

De grønne afgifter er bredt anvendt i Danmark og bidrager med en væsentlig del af

det samlede skatte- og afgiftsprovenu. Det betones samtidig, at niveauet af grønne

afgifter i Danmark ligger på et højt niveau i OECD-sammenhæng.

Formandskabet fremhæver, at grønne afgifter generelt er et godt og efficient instru-

ment til at regulere en miljøbelastning, men det forudsætter, at de grønne afgifter er

sat svarende til miljøbelastningen, og at alle udledere betaler afgiften. Formandska-

bet anerkender dog, at også andre hensyn kan komme i betragtning ved indretningen

af grønne afgifter.

LO mener, at der er en vigtig signalværdi i det relativt høje niveau af de danske

miljøafgifter. Og helt generelt er det som udgangspunkt naturligt, at de samfunds-

økonomiske omkostninger ved forurening lægges over på de parter, der forurener,

så de betaler en højere pris for den forurenende adfærd.

Formandskabet vurderer, at der for nogle af de nuværende grønne afgifters ved-

kommende kun er tvivlsomme eller indirekte effekter på miljøet. I andre tilfælde er

afgiften sat højere, end hvad miljøbelastningen tilsiger. Det gælder for dele af

afgiften på elektricitet og afgiften på vand. Der er samtidig eksempler på grønne

afgifter, hvor virksomheder helt eller delvist er fritaget for at betale afgiften. For-

mandskabet analyserer således effekterne af forskellige omlægninger af bl.a. elafgif-

ten, hvilket ser ud til at medføre betydelige samfundsøkonomiske effektivitetsgevin-

ster.

Selvom en afgiftsfastsættelse svarende til miljøbelastningen i mindre grad er tilfæl-

det for fx elafgiften eller vandafgiften, mener LO, at der samtidig er andre vigtige

302

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

hensyn at tage i miljøreguleringen. En større harmonisering af særligt elafgiften

mellem husholdninger og producenter kan få negative effekter for dansk konkurren-

ceevne samt beskæftigelse, hvis en del af produktionen flyttes til udlandet.

I udgangspunktet ser LO derimod positivt på at omlægge en del af husholdningernes

elafgift til indkomstskatten, forudsat at der sikres progressivitet i den omlagte be-

skatning. Formandskabets beregninger viser desuden, at løsningen giver pæne

samfundsøkonomiske effektivitetsgevinster.

LO mener, at det fremadrettet vil være informativt i højere grad at inddrage interna-

tionale perspektiver, såsom effekter på konkurrenceevnen, i vurderingen af ændrin-

ger i miljøreguleringen.

Kapitel III. Ægte opsparing

I kapitlet foretages en opgørelse af den

ægte opsparing

i Danmark i perioden 1980-

2015.

Det ses, at bidraget til den ægte opsparing fra de i analysen medtagne formuegoder

har været negativ gennem det meste af 80’erne, mens der samlet set har været et

positivt bidrag til den ægte opsparing siden slutningen af 80’erne og frem til 2015.

Bidraget fra natur- og miljøkapital har generelt været negativt, mens den menneske-

skabte kapital i gennem hele perioden har bidraget positivt til den ægte opsparing.

Det er positivt, at udviklingen i den opgjorte ægte opsparing i en lang årrække siden

slutningen af 80’erne ser ud til at have været (svagt) bæredygtig. LO mener, at det

er særlig vigtigt at understrege, hvor stor og positiv en betydning uddannelse har

haft for den samlede ægte opsparing gennem hele perioden fra 1980-2015. Her har

uddannelse ubetinget været den vigtigste drivkraft bag fremgangen. Uddannelse og

opkvalificering af arbejdsstyrken er et af de bedste redskaber, Danmark har på

hånden i forhold til at sikre en bæredygtig udvikling og et stærkt arbejdsmarked,

som kan ruste danskerne til mødet med nye udfordringer i fremtiden.

LO savner dog yderligere perspektiver på analysens resultater i form af anbefalinger

til en landspolitisk prioritering af relevante indsatsområder, der kan understøtte en

bæredygtig omstilling.

I forlængelse af opgørelsen af den ægte opsparing adresserer Formandskabet

spørgsmålet om den fremtidige beskatning af olie og gas i Nordsøen. Formandska-

bet vurderer, at beskatningen ser ud til at være karakteriseret af to problemer. Dels

er der argumenter for, at den samlede beskatning er for lav, og dels afviger beskat-

ningen fra principper om neutral beskatning af ressourcerenten.

303

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

Her skal det understreges, at Nordsøen er en vigtig del af dansk økonomi, og det

derfor er et emne, der løbende skal følges. LO mener, at det er vigtigt med fortsatte

aktiviteter i Nordsøen til gavn for både eksport og beskæftigelse i Danmark. På den

baggrund er det væsentligt, at man finder frem til en balanceret form for beskatning,

der på samme tid tilgodeser både den danske stat og udvindingsselskaberne.

Dansk Erhverv

Regulering af landbrugets kvælstofudledning

I kapitlet diskuteres og analyseres forskellige instrumenter til regulering af landbru-

gets udledning af kvælstof.

Dansk Erhverv er enig i, at kvælstofudledning er et så komplekst fænomen, at en

generel regulering med eksempelvis ensartede normer for kvælstof vil medføre et

samfundsøkonomisk tab. Reguleringen bør ideelt set tilrettelægges specifikt ud fra

de lokale og landbrugsmæssige forhold, der betinger udvaskningen og afspejler de

samfundsøkonomiske skadesomkostninger, som udvaskningen giver anledning til.

Reguleringen bør sætte ind direkte over for kilden til udvaskningen, hvilket vil sige

det enkelte landbrug og ikke højere oppe i værdikæden.

Det Miljøøkonomiske Råds formandskab konkluderer ud fra de opstillede udvalgs-

kriterier, at målrettede afgifter er den bedste reguleringsform. Resultatet er ifølge

analysen robust over for usikkerhed og forskellige følsomhedsberegninger.

Dansk Erhverv savner dog en nærmere vurdering af de usikkerheder, der knytter sig

til regulering med målrettede afgifter, herunder variation i naturgivne forhold samt

en vurdering af omkostningerne til at etablere et velfungerende system.

De målrettede afgifter er det eneste blandt de analyserede instrumenter, der giver et

offentligt provenu. Dansk Erhverv lægger i debatten om den offentlige sektors

økonomi vægt på, at den offentlige sektors størrelse ikke betragtes som given, men

til stadighed bør være genstand for kritisk stillingtagen.

Grønne afgifter og effektiv miljøregulering

Det grønne skattetryk i Danmark er højt og ligger væsentligt over skattetrykket i

sammenlignelige lande. Det er i den forbindelse vigtigt at være opmærksom på

grønne afgifters negative påvirkning af virksomhedernes konkurrenceevne.

Analysen konkluderer, at nogle af de grønne afgifter langt overstiger, hvad miljø-

hensyn tilsiger. Dette misforhold skyldes bl.a., at de afgiftspålagte aktiviteter over

tid er blevet langt mere miljøvenlige, og at afgifterne skaber betydelige indtægter

for staten. Dansk Erhverv er enig i, at grønne afgifter højst bør afspejle miljøom-

304

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

kostningen, da de ellers indeholder forvridningsomkostninger. Skat, der opkræves af

provenuhensyn, bør indkræves ved at lægge skatten på en bredere base. Dansk

Erhverv er enig i dette overordnede synspunkt, men vil frem for skatteomlægninger

foretrække finansiering via lavere offentligt forbrug.

Afgifterne på eksempelvis energi varierer mellem energiformer og anvendelser.

Således er der relativt høje afgifter på el, ligesom energi, der anvendes af hushold-

ninger og til rumvarmeformål i virksomheder, belastes med langt højere afgift end

energi, der anvendes til procesformål.

Dansk Erhverv er enig i, at differentiering af afgifter er problematisk, fordi differen-

tieringen skaber en ubalance i forhold til at regulere forurening på en omkostnings-

effektiv måde, og fordi de differentierede afgifter ikke er sektorneutrale og dermed

fører til en forvridning af erhvervsstrukturen.

Der er en analyse af effekterne af en nedsættelse af elafgiften, så denne svarer til

afgiften pr. energienhed for andre energiformer. Analysen viser, at der knytter sig en

række positive resultater for samfundsøkonomien af omlægningen.

Der argumenteres for, at biobrændsler bør pålægges afgifter i lighed med andre

energikilder. Dansk Erhverv forstår det teoretiske argument, men vil minde om, at

det blev forsøgt med den daværende regerings forsyningssikkerhedsafgift for bio-

brændsler. I praksis viste en afgift på biobrændsler sig at være meget vanskelig at

gennemføre, fordi biomasse kan stamme fra kilder, der kun er vanskeligt kontroller-

bare (hjemmeproduktion og sankning i skove), og det er vanskeligt at lave en præcis

definition af, hvad der er biomasse til forbrænding.

Ægte opsparing

Kapitlet om ægte opsparing giver et godt og nyttigt supplement til de økonomiske

vurdering, som vismændene normalt fokuserer på. Det konkluderes, at den samlede

opsparing er positiv og stigende. Dansk økonomi er med andre ord ikke alene bære-

dygtig i en statsfinansiel forstand, økonomien er også bæredygtig, når vi tager højde

for miljøpåvirkningen.

Dansk Erhverv noterer sig, at den ægte opsparing er positiv og stigende. Stigningen

i den ægte opsparing er både drevet af stigende finansiel kapital, stigende human

kapital og stigende fysisk kapital – faktorer, som alle giver et positivt bidrag til den

ægte opsparing. Den ægte opsparing trækkes ned af klima- og luftforurening, men

det negative bidrag er aftagende. luftforurening vil med den anvendte definition

altid trække den ægte opsparing ned. Det er misvisende, da luftforureningen er

aftaget. Selvom der er tale om en international standardmetode i den internationale

litteratur, så bør det overvejes at skifte metode, så der opnås et mere retvisende

305

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

billede. At forurening akkumuleres i selv afdøde mennesker, må siges at være en

abstraktion af de større.

Vismændenes forholder sig desværre ikke til, om der skulle være et optimalt niveau

for ægte opsparing. En opsparingsrate på 15 pct. forekommer at være meget høj og

kunne give anledning til at mindske opsparing for til gengæld at forbruge mere.

Biodiversitet inkluderes ikke i beregningerne, men det er måske også værd at be-

mærke, at det samme gælder effekterne af fx længere levetid. Det er dermed bestemt

ikke utænkeligt, at den ægte opsparing reelt er betydeligt højere, end hvad beregnin-

gerne viser.

Der er en politikanbefaling om, at beskatningen af Nordsøen bør være højere. Dansk

Erhverv mener ikke, at det kan ignoreres, at økonomiske incitamenter spiller en

meget stor rolle for udvindingsmulighederne. Grunden til, at reserverne i Nordsøen

gang på gang er blevet opjusteret, er, at private virksomheder har haft et incitament

til at være innovative. Fratages dette incitament, risikerer Danmark reelt at gå glip af

velstand.

1. Grønne afgifter og effektiv miljøregulering

Helt overordnet konstaterer Vismændene, at grønne afgifter bør erstatte regelregule-

ring, når det er praktisk muligt. Det vil mindske de forurenende sektorers andel af

økonomien. Vismændene fremhæver endvidere, at dobbeltregulering i mange tilfæl-

de er samfundsøkonomisk optimalt, dvs. det er optimalt også at afgiftspålægge en

aktør, der allerede er underlagt anden regulering.

Samtidig fastslår Vismændene, at de grønne afgifter bør svare til den marginale

eksterne skadesomkostning, og at det på sigt er forbundet med samfunds-

økonomiske omkostninger at inddrage andre hensyn såsom provenuskabelse, kon-

kurrencevilkår eller fordeling.

Elafgiften

Vismændene fremhæver, at afgiften på el til varme og almindeligt elforbrug er

meget højere end de øvrige energiafgifter og også højere, end skadesomkostninger-

ne tilsiger. Dette under-streger, at elafgiften bør reduceres. Vismændene har foreta-

get beregninger, der viser, at det vil være forbundet med en betydelig velfærdsge-

vinst (1,8 mia. kr.) at reducere de to elafgifter til niveauet for de øvrige afgifter og

samtidig finansiere mindreprovenuet via indkomstskatten.

306

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

Vismændene konstaterer videre, at såfremt el- og energiafgifternes primære funkti-

on er at overholde EU’s energisparemål, så burde alle energiafgifter som udgangs-

punkt være ens pr. GJ på tværs af energityper og energianvendelse. Det vil sige, at

virksomhedernes procesforbrug ikke burde modtage særlige lempelser. Konkret har

Vismændene beregnet, at det vil med-føre en velfærdsgevinst på 1,3 mia. kr. at

ensrette elafgifterne.

DI er enig i, at den nuværende afgift på el til varme og almindeligt elforbrug er

højere, end skadesomkostningerne tilsiger, og der er en række gevinster ved at

nedsætte elafgifterne. DI havde da også afsat et betydeligt provenu til at afskaffe

PSO-afgiften på el i sin seneste 2025-plan. DI havde gerne set, at Vismændene

havde undersøgt, om der kunne peges på andre mindre forvridende finansieringskil-

der end indkomstskatten i forbindelse med en nedsættelse af elafgiften, herunder

grøn check eller en reduktion af det offentlige forbrug.

Der er store tilpasningsomkostninger forbundet med løbende at ændre de energiaf-

gifter, som danske virksomheder pålægges. I lyset af dette mener DI ikke, det er

hensigtsmæssigt at forøge afgifterne på virksomhedernes procesforbrug med henblik

på at indfri EU’s energisparemålsætning. Særligt ikke når Vismændene samtidig

anbefaler, at Danmark skal arbejde på at få ophævet denne EU-målsætning. DI

ønsker i den forbindelse at pege på, at Skatteministeriet

netop har vist, hvordan

virksomhedernes procesforbrug uden for kvotesektoren er pålagt afgifter, der over-

stiger de nationale skadesvirkninger.

DI ønsker at fremhæve, at øgede afgifter på virksomhedernes procesforbrug vil

forringe de energiintensive virksomheders konkurrenceevne betydeligt, og at den

ændring af erhvervsstrukturen, som tiltaget vil afstedkomme, vil lede til store til-

pasningsomkostninger for hele samfundet.

Samtidig vil DI gerne påpege, at en dækkende analyse af effekterne af at ændre

afgørende på forholdet imellem afgifterne på el, VE og fossil energi også bør inde-

holde en afdækning af, hvorledes den nye afgiftsstruktur påvirker valget mellem de

forskellige energiformer. Det er ikke muligt med den model, som Vismændene

anvender.

Vandafgift

Vismændene beskriver den eksisterende danske afgift på ledningsført vand, som en

afgift, der ikke er rettet mod en miljøbelastning, idet der i meget store dele af Dan-

mark er tilstrækkeligt med drikkevandsressourcer. Vismændene anbefaler på denne

baggrund, at vandafgiften alene opkræves i de områder (primært omkring Hoved-

Delanalyse 3, Omfanget af ikke regulerede eksternaliteter i energiforbruget.

307

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

stadsområdet), hvor der er problemer med overindvinding af vand, idet afgiften har

som formål at reducere vandforbrug, hvor vandressourcen presses.

Ligeledes konstaterer Vismændene, at momsregistrerede virksomheder er fritaget

for vandafgiften. Vismændene finder, at momsregistrerede virksomheder også bør

betale vandafgift i de dele af landet, hvor afgiften er velbegrundet.

DI er enig i overvejelsen om, at vand i dag ikke er en presset ressource. DI konstate-

rer, at vandforbruget hos såvel borgere som virksomheder er dramatisk reduceret

siden i 1990’erne, hvor afgiften blev indført, så de danske vandressourcer i dag

generelt er langt mindre sårbare.

I forhold til Vismændenes overvejelser om ensartet vandafgift for husholdninger og

virksomheder havde DI gerne set, at Vismændene mere direkte havde berørt og

analyseret det forhold, at virksomheder allerede er underlagt en lang række regler,

der begrænser deres vandforbrug, og at virksomhederne derfor – også uden en

vandafgift – skal bruge de bedst tilgængelige teknologier (BAT) i forhold til reduce-

ret vandforbrug, hvorimod der ikke er krav til husholdningernes vandforbrug. Det

følger af virksomhedernes miljøgodkendelser, og ofte har deres tilslutningstilladelse

til spildevandssystemet også vandbegrænsende elementer. DI mener således, at det

er uklart, om en vandafgift i stedet for specifik regulering ville have reduceret

industriens vandforbrug i ligeså høj grad, som det reelt er sket siden 1990’erne.

Selvom Vismændene argumenterer for, at virksomhederne også bør afgiftspålægges

i det tilfælde, hvor de allerede er pålagt anden regulering, så savner DI overvejelser

om, hvorledes det hindres, at en sådan dobbeltregulering medfører ekstraordinært

høje omkostninger for de berørte virksomheder. Mange af disse virksomheder

findes i brancher, hvor der også er hygiejnekrav, som gør det vanskeligt at reducere

vandforbruget under et vist niveau.

2. Ægte opsparing

Vismændene har opdateret opgørelsen af ægte opsparing fra 2012 med inddragelse

af nye data og ny viden. Ægte opsparing supplerer nationalregnskabets opsparings-

begreber med mål for slid på naturen, naturressourcer og humankapital, og er såle-

des et mål for, om udviklingen er bæredygtig. Opgørelsen er dog partiel, idet der

mangler data til at værdisætte dele af opsparingens. Dette gælder især værdien af

biodiversitet og social kapital.

Vismændene når frem til, at den ægte opsparing har været positiv siden slutningen

af 80’erne og udviser en stigende tendens. Som gennemsnit for den analyserede

periode fra 1980 til 2015 har den ægte opsparing været positiv.

308

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

Udviklingen herhjemme er dermed bæredygtig, idet vi sparer mere op i menneskabt

kapital, som kommende generationer kan benytte, end vi trækker på og ødelægger

naturressourcer.

Forbrugerrådet Tænk

Vi er enige i de forudsætninger, som formandsskabet bygger sin analyse af regule-

ring af landbrugets N-udledning på:

•

Reduktions- og indsatsbehovet er som angivet i vandplanerne. Dvs. fra en

udledning på ca. 57.000 tons i dag til 45.000 tons N

Målsætningerne i Vandrammedirektivet skal opfyldes

Indsatskravet for dansk landbrug er større end for nabolandenes – pga. lang

kystlinje, kort afstand til kyster, sårbare vandområder, samt intensiv dyrk-

ning og høj husdyrintensitet

Landbrugspakken fører til en merudledning frem til 2020, som kan fordyre

indsatsen på den lange bane

Der er brug for en målrettet regulering, med udgangspunkt i behovet i

vandområderne og retentionen på landbrugsarealerne

Størst mulig omkostningseffektivitet

•

Analysen rammer indirekte en pæl igennem forsøgene på at sætte lighedstegn mel-

lem målrettet regulering og virkemidler uden for dyrkningsfladen, dvs. minivådom-

råder, muslingeliner og stenrev. Det er vigtigt at alle parter anerkender ovennævnte

grundlag for at kunne nå et brugbart reguleringsregime.

Analysens udgangspunkt er vandplanlægningen og en målrettet regulering af kvæl-

stofudledning. Det er positivt, at der åbnes op for en mere helhedsorienteret tilgang.

Vandplanlægningen skal spille sammen med naturplanlægningen, grundvands- og

klimaindsatsen og udnytte mulighederne for synergier. Dog har analysen hovedvægt

på vandplaner, hvor muligheder for en regulering baseret på afgifter og tilskud

analyseres grundigt. For de øvrige eksternaliteter nævnes blot, at man også her kan

anvende afgifter og tilskud kombineret med afgifter på vandmiljøområdet.

Her burde man også se på, om det kan være fordelagtigt at anvende arealbaserede

indsatser, som f.eks. udtagning af organogene jorder og prioriterede arealer i ådale –

eller at dyrke disse lavintensivt. Sådanne tiltag kan være essentielle ift. at skabe de

nødvendige sammenhænge i naturen. Eller at bruge andre former for regelbundet

regulering, f.eks. målrettede efterafgrøder, BAT-krav ved gødnings- og sprøjtemid-

delhåndtering samt udbredelse af biogasanlæg til afgasning af gylle og anden bio-

masse fra marker og naturarealer samt behovet for rekreative bynære arealer. Så-

309

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

danne virkemidler bør iværksættes før eller parallelt med omlægning af den generel-

le regulering.

Hvis vi skal nå i land med bæredygtige løsninger, skal landmændene involveres

med deres viden om lokale forhold og de enkelte markers beskaffenhed. Det er ikke

muligt at nå en fuldstændig videnskabelig tilgang ift. lokale løsninger på enkelt-

marksniveau. Og det er essentielt, at landmændene får et ejerskab til de valgte

løsninger, baseret på aktiv medvirken i processen – forudsat at der bruges effektive

virkemidler ift. at nå målene.

Formandsskabet mener at omsættelige udvaskningsadgange er løsningen – en anden

vej at gå for at opnå lokalt ejerskab kan være oprettelse af lokale bæredygtigheds-

råd, baseret på tankerne bag vandrådene, med omfattende indsatser for både vand,

klima, natur, virksomhedsøkonomi, rekreative behov, mm. Hvis grundlaget, mål-

sætningerne og vidensgrundlaget er på plads, kan en dialogbaseret tilgang være et

brugbart alternativ til afgifts- og tilskudstilgangen.

Formandsskabet taler om løsninger, som vil være billigst både samfundsøkonomisk

og for flest mulige landmænd. Men hvordan skal de sidste 10-20 % af landmændene

kompenseres? I dag er jorderne prissat ud fra generelle tilskudsordninger, harmoni-

regler og generel regulering, som giver relativt ensartede jordpriser med mindre

vægt på jordernes beskaffenhed og miljøpåvirkningen ved dyrkning. Disse ordnin-

ger er kapitaliseret i prisen på jorderne, hvilket hæmmer overgang fra den eksiste-

rende prissætning til et nyt regime, hvor tilskud og afgifter baseres på miljømæssig

påvirkning og hensyn til markernes beskaffenhed. Rapporten taler om tilbageførsel

af provenuet til erhvervet – men hvorledes skal provenuet fordeles mhp. at kompen-

sere de landmænd, som skal reducere mest.

Hvor langt kan vi komme med erstatningsfri regulering, og hvordan skal kompensa-

tioner anvendes? Og hvilke begrænsninger for reguleringen vil der komme fra EU?

Uden at turde tage denne debat op, opnår vi ikke den nødvendige opbakning til

reguleringen. Formandsskabet nævner engangskompensationer – men hvordan kan

det fungere i praktiske løsninger? Der skal opnås permanente løsninger, så penge

ikke fortsat spildes ved oppløjning af randzoner og brakarealer. Engangskompensa-

tioner og permanente restriktioner for brug af sårbare og naturmæssigt betydnings-

fulde arealer kan sikre, at fordele bevares for eftertiden.

Jordfordeling kan være en fordel for alle parter, inkl. landmændene, og kan være et

vigtigt redskab, som kan accepteres af alle. Det kan skabe sammenhængende natur-

arealer og et fornuftigt potentiale for større naturplejebedrifter.

310

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

Analysen burde forholde sig til EU’s landbrugsstøtte og til sammenhængen med

andre statslige eller private ordninger, som f.eks. Naturfonden eller andre ordninger

med statslig finansiering via finansloven.

Det er positivt, at rapporten berører fordeling af husdyr. Men reguleringsformer og

afgifts- og støtteordninger spiller også ind på strukturudviklingen og f.eks. fordelin-

gen af fosfor ud over landet. Også sammenhængen med vilkår for småskalaproduk-

tion, deltidsbrug og ekstensiv drift burde indgå.

Kapitel 2 Afgifter

Formandsskabet baserer sig på, at ens afgifter for alle el-forbrugere er mindre for-

vridende end forskellige afgifter. Og at en bred skattebase som indkomstskat er

mindre forvridende end en smal. Men elafgiften skal fremme elbesparelser – et

formål som formandsskabet slet ikke anerkender.

Reduktioner i udledninger via regler eller afgifter kan

supplere

hinanden. Analysen

ser bort fra irreversible miljøeffekter, som kan skabe store varige skader som klima-

forandringer – og når dermed frem til, at alle tilladelser skal kunne handles, til

relativt lave priser. Det bygger på at der kun sker små reversible forandringer, mens

f.eks. Nicholas Stern ift. klimaet regner med store, irreversible forandringer.

Vi er enige i at elafgiften bør justeres, når der kommer mere vind ind. Derimod bør

den fastholdes, når der omstilles fra kul til biomasse – det er nemlig ikke en bære-

dygtig løsning på længere sigt.

Formandsskabet gentager, at reduktioner i den kvoteomfattede sektor ikke har

klimavirkning, da det på langt sigt udlignes ved at andre får knaphed på kvoter –

men ser hermed bort fra, at kvotesystemet tidligst vil virke frem mod år 2030 – før

vil det ikke kunne skabe en mangelsituation. Men vi har brug for langt hurtigere

reduktioner.

Formandsskabet foregiver, at det alene er fossilt el-forbrug, som skal reduceres.

Men sparet el – produceret på VE – vil føre til indirekte reduktion af CO

udledning.

Mao. jo højere fremtidens elforbrug bliver, jo længere tid vil der gå før vi når 100 %

vedvarende energiforsyning, med en given ressourceanvendelse i omstillingen. Øget

elforbrug vil gøre det dyrere at leve op til EU's mål for energibesparelser i 2030.

Dette burde fratrækkes den samfundsøkonomiske gevinst ved sænket elafgift, som

her beregnes.

Det beregnede samfundsøkonomiske overskud kommer til dels fra en undgået

forvridning, men også fra et kraftigt øget el-forbrug i husholdningerne. Man ser bort

fra, at Danmark har opbygget en grøn industri, som lever af at udvikle og sælge

311

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

elbesparende udstyr på verdensmarkedet. Dette udstyr er oftest dyrere i anskaffelse,

men merprisen tjenes hjem over driften via elbesparelser.

Vandafgiften

blev indført som en fiskal afgift, men har senere vist sig at have en

positiv miljøeffekt. Afgiftens miljøeffekt ses omkring de store byer - i praksis store

dele af Sjælland samt rundt om Århus. Derimod er der er områder, hvor der er

rigeligt vand. Det nævnes, at det kan være vanskeligt med en uens vandafgift over

landet, men der tages ingen konsekvens af dette. Vandafgiften har samtidig tilskyn-

det vandværkerne til at nedsætte deres tab fra ledningsnettet. Det gik hurtigt, var

billigt og skabte job. Vi ser intet formål med at skabe tilskyndelse til vandspild.

Landbrugets

ammoniakforurening

er et af de mest sundhedsskadelige miljøproble-

mer i Danmark. Vi er enige i, at denne forurening skal nedbringes generelt, og at det

kan gøres ved økonomiske virkemidler. Men det kan ikke erstatte den nuværende

normregulering, som regulerer de lokale natur- og miljøproblemer ved ammoniak-

udslip. Der åbnes da også (s. 146) for, at det økonomiske virkemiddel kan supplere

den nuværende regulering.

Landbruget skal motiveres til at investere i effektiv miljøteknologi - ved en kombi-

nation af støtte hertil, og at midlerne opkræves som et gebyr på ammoniakudlednin-

gen. Der er også gevinster ved brug af miljøteknologi, idet den sparede udledning

genvindes i form af et højere kvælstofindhold i husdyrgødningen, hvorved der kan

spares kunstgødning.

Med ovennævnte model gennemføres ”forureneren betaler” princippet. Et sådant

gebyr på ammoniakforurening bør indføres generelt på landsplan som et supplement

til den lokale regelregulering, der er fokuseret på særlige lokale forhold som natur-

beskyttelse.

De samfundsøkonomiske helbredsomkostninger, som forureningen forårsager i

Danmark er opgjort til 37 kr/kg. Men hertil kommer skader af dansk ammoniakforu-

rening i udlandet, som også bør medtages. Dette er helt i overensstemmelse med

OECD’s anbefalinger for den grænseoverskridende luftforurening, der er omfattet af

internationale konventioner, hvilket netop gælder ammoniak. Der er ifølge DCE

væsentlig større helbredsomkostninger i udlandet end i Danmark. De samlede

skader ligger snarere på 150-175 kr/kg.

312

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

Dansk Energi

Dansk Energis høringssvar forholder sig udelukkende til kapitel 2 i DMØR’s di-

skussionsoplæg. Kapitlet der omhandler ”Grønne afgifter og effektiv miljøregule-

ring”.

Overordnet er Dansk Energi enig i, at man bør sænke den nuværende afgift på el.

Omstillingen af elproduktion væk fra fossile brændsler betyder, at den høje elaf-

gift ikke fremmer en grøn omstilling.

Dansk Energi er enig i, at det vil have en samfundsøkonomisk positiv effekt. På

denne måde sikrer man også, at husholdninger og virksomheder vælger de teknolo-

gier, som er privatøkonomisk fordelagtige, men som også er miljø- og samfunds-

økonomisk hensigtsmæssige.

Omvendt bør man overveje, hvorvidt en harmonisering af elafgifter på tværs af

forbrug er hensigtsmæssig. Konsekvenserne for det konkurrenceudsatte erhverv bør

overvejes nøje.

DMØR gør sig endeligt overvejelser om, hvorvidt nettariffen bør betragtes som en

afgiftslignende betaling. Denne vurdering tager ikke fuldt højde for nettariffens

rolle og struktur. Det åbner dog for spørgsmålet om behovet for en hensigtsmæssig

indretning af nettariffen i et elsystem under forandring.

Sænkning af afgiften på elektricitet

DMØR anbefaler, at afgiften på el sænkes – både til opvarmning, forbrug og trans-

port. Dette er Dansk Energi helt enige i. Og Dansk Energi har længe efterlyst en

sådan reduktion.

Niveauet på elafgiften kan ikke retfærdiggøres ud fra et klimahensyn. I forhold til at

opnå klimamål er det primært det fossile energiforbrug, der bør begrænses og ikke

elforbruget, som i stigende grad er dækket af vedvarende energi. Afgiften tjener i

dag derfor hovedsaligt et provenuhensyn. Men en afgift på el er ikke den mest

hensigtsmæssige måde, at indkræve indtægter til staten på. Derfor giver det sam-

fundsøkonomisk mening, at sænke elafgiften.

Hvis afgiften på el reduceres, vil husholdningernes elforbrug stige. Særligt indenfor

individuel opvarmning og transport. Her vil brugen af el fortrænge det nuværende

forbrug af fossile brændsler. Dermed vil afgiftsnedsættelsen også bidrage til at

reducere husholdningernes udledning af CO

i den ikke-kvoteomfattede sektor, hvor

Danmark forventes at få et højt mål frem mod 2030.

313

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

Helt konkret vil reduktionen af elafgiften nedsætte husholdningernes omkostninger

forbundet med at skifte fra nuværende olie- og naturgasbaserede opvarmningsfor-

mer til mere miljøvenlige teknologier. Dansk Energi har længe argumenteret for, at

de nuværende høje elafgifter hindrer introduktionen af individuelle varmepumper i

husholdningerne.

Desuden er der mange husstande udenfor byområderne, som ikke har mulighed for

at tilslutte sig til fjernvarmenettet. Som oftest er de nødsaget til at opvarme deres

huse med olie eller naturgas.

Derfor kan man argumentere for, at nedsættelsen af elafgiften særligt vil understøtte

et bedre varmevalg i landområderne.

Inden for transportsektoren vil en lavere elafgift også reducere husholdningernes

udledning af CO

. Dette skyldes, at en lavere elafgift gør det mere attraktivt for

husholdningerne at udskifte deres benzindrevne biler med eldrevne.

Grundlæggende mener Dansk Energi, at en energiafgift bør repræsentere den

omkostning - eller miljøeffekt – som forbruget påfører samfundet. En reduktion

af elafgiften er fuldt i tråd med dette standpunkt.

Harmonisering af elafgiften på tværs af brug

DMØR anbefaler desuden, at man harmoniserer elafgifterne på tværs af brugsfor-

mer. Helt konkret mener DMØR, at både det almindelige elforbrug såvel som el til

proces og varme skal betale den samme afgift. I forhold til de nuværende afgifter

svarer det til en forøgelse af elafgiften til proces og til varme.

Selvom der er et økonomisk rationale i, at samtlige forbrugere stilles overfor ens

priser, mener Dansk Energi, at der er udfordringer med forslaget. For det første bør

man bør være varsom med at pålægge de konkurrenceudsatte erhverv højere elafgif-

ter. For det andet er der en direkte substitutionsmulighed mellem el til varme og

andre brændsler til opvarmning. Denne balance vil forrykkes, hvis man ensidigt

hæver afgiften på el til varme.

En højere afgift på el til proces vil resultere i en forringelse af konkurrenceev-

nen over for udenlandske virksomheder.

På nuværende tidspunkt anvender

danske virksomheder mere miljøvenlige produktionsformer, hvis man sammenligner

med produktionsformer i andre europæiske lande. Hvis den danske konkurrenceev-

ne forringes, risikerer man, at produktionen flyttes til andre lande. Dette er også

kendt som lækageproblemstillingen.

Grundlæggende bør man huske på, at CO

-udledning er en grænseoverskridende

problemstilling. Det er altså ligegyldigt, om udledningen sker i Danmark eller i

314

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

udlandet – effekten er den samme. Derfor kan en forhøjelse af virksomhedernes

elafgift have den uønskede effekt, at den vil lede til en overordnet forhøjelse af

-udledningen - og dermed en forringelse af miljøet. I den sammenhæng virker

idéen om en told på forurenende varer ikke som en farbar vej.

Som nævnt vil det være problematisk, hvis man ved en harmonisering af elafgiften

øger prisen for el sammenlignet med andre opvarmningsformer. Resultatet vil være

en endnu større afvigelse end i dag mellem, hvad der er samfundsøkonomisk opti-

malt og, hvad der privatøkonomisk optimalt.

I analysen af beskatningen af energi er der et paradoks, når DMØR alene ser på

forvridninger mellem de eksisterende energiafgifter, men ikke forholder sig til, at de

høje energiafgifter skaber en betydelig forvridning i forhold til energiforbrug, der

ikke er omfattet af afgifter herunder egenproduceret energi.

Forvridning af nettariffen

DMØR beskriver nettarriffen som en fast omkostning, som ikke direkte afhænger af

elforbrugets størrelse. DMØR vurderer afledt af dette, at den nuværende tarifmodel

kan opfattes som en forvridende afgift. Og at en omlægning af nettarriffen vil lede

til en samfundsøkonomisk gevinst.

Det er Dansk Energis vurdering, at DMØR anvender et forenklet syn på den nuvæ-

rende tarifmodel, hvilket ikke er retvisende. Den nuværende tarifmodel består af to

dele. Et abonnement og en løbende betaling pr. leveret kWh. Elforbrugeren betaler

altså en løbende tarif, som varierer med mængden af forbrugt energi. Da transport-

omkostningerne er en reel omkostning forbundet med elforbruget, bør omkostnin-

gen også indgå i en samlede elpris, som forbrugeren står overfor. Dermed kan

nettariffen ikke betragtes som en selvstændig skævvridende afgift.

Dansk Energi mener naturligvis, at forbrugerprisen for transport af el skal svare

til den omkostning, som er forbundet med transporten af el.

Derudover tager DMØR ikke stilling til de nuværende- og fremtidige udfordringer,

som tarifmodellen står overfor. Den nuværende tarifmodel er nemlig ikke uden

forbedringspotentialer.

Den nuværende tarifmodel er indrettet til et enkelt elsystem med en klar opdeling

mellem store, få producenter og mange forbrugere. Udviklingen af elnettet har

bevæget sig hen mod en mere kompleks situation, hvor størstedelen af elproduktion

sker i distributionsnettet særligt fra vindmøller og et stigende antal elforbrugere

også er blevet elproducenter navnlig fra solceller. Om end disse små producenter

fortsat er afhængig af distibutionsnettet til at aftage deres produktion og dække

315

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

deres forbrug. Det taler for, at man har fokus på en tarifmodel fremadrettet, der

sikrer, at brugere af distributionsnettet kan pålægges de omkostninger, som deres

brug af distributionsnettet reelt indebærer.

Særlig sagkyndig Peder Andersen

Økonomi og Miljø – 2017

omhandler tre væsentlige emner, hvor de første to kapitler

er snævert knyttet til, om de metoder, der anvendes i dansk miljøregulering, er

effektive mht. at sikre de ønskede miljøstandarder. Kapitlerne indeholder desuden

beregninger over de potentielle samfundsøkonomiske gevinster ved at anvende mere

effektive reguleringsmetoder. Det er særdeles relevante kapitler, også set i lyset af

den politiske bevågenhed, der er om miljøpolitik, herunder om der skal strammes

eller slækkes på miljøpolitikken. På samme måde er der en bred interesse for, om

udviklingen er bæredygtig, og i den sammenhæng er der stor både politisk og of-

fentlig interesse for den måde, naturens ressourcer udnyttes på, og om denne udnyt-

telse giver et positivt bidrag til en bæredygtig udvikling. Kapitlet om ægte opspa-

ring belyser dette samtidigt med at påpege en række vanskeligheder med hensyn

empirisk at få alle relevante forhold medregnet.

Kapitel I. Regulering af landbrugets kvælstofudledning

Kapitlets udgangspunkt er, at den nuværende regulering har en række svagheder, og

at den teoretisk effektive løsning (se rapporten p. 35) i den virkelige verden ikke kan

realiseres. Der er derfor særdeles relevant at se på andre reguleringsmodeller end

dem, der i dag anvendes, for at undersøge, om den ønskede miljøtilstand kan sikres

på en mere omkostningseffektiv måde. Dette er meget vigtigt, men kan også være

svært, da en række usikkerheder, nødvendige forenklinger mv. kan være forskellige

for de reguleringsmetoder, der sammenlignes.

De efterfølgende kommentarer er primært knyttet til formandskabets anbefalende

afgiftsmetode, og til spørgsmålet om den foreslåede omlægning er en effektiv

løsning. Kommentarerne og vurderingerne er uddybet i

Notat af Alex Dubgaard,

Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns Universitet, jf.

http://ifro.ku.dk/publikationer/ifro_serier/.

De følgende kommentarer er delt op i en

vurdering af de privat- og samfundsøkonomiske omkostninger ved brug af afgifter

og en vurdering af, om afgifterne kan erstatte regelstyring.

Kapitlets anbefaling af reguleringsinstrumentet målrettede dyrkningsafgifter

undervurderer de privat- og samfundsøkonomiske omkostninger ved den fastsatte

reduktion af kvælstofudledningerne.

316

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

Denne del af kapitlet omfatter en hovedanalysen, som blev diskuteret på rådsmødet,

og en tilføjet følsomhedsanalyse til belysning af betydningen af nogle af modelle-

ringsantagelserne, der indgår i hovedanalysen.

Hovedanalysen leder til konklusionen, at reguleringsinstrumentet ’målrettede afgif-

ter’ er den billigste af de undersøgte reguleringer. I beregningerne virker de målret-

tede afgifter overvejende gennem braklægning af landbrugsjord, og ifølge beregnin-

gerne kræver det kun ret beskedne afgifter at fremkalde en væsentlig forøgelse af

braklægningsomfanget i de vandoplande, hvor det er påkrævet. Den faktiske udvik-

ling i braklægningsomfanget viser imidlertid, at (frivillig) braklægning stort set ikke

finder sted på trods af stor variation i afkastet til jord over tid og mellem bedrifts-

størrelser. Når kapitlet når frem til et andet resultat, skyldes det, at modelberegnin-

gerne (implicit) forudsætter en urealistisk stor spredning i afkastet til jord for en

given jordtype, også for den bedste jord, lerjord.

Dette gør braklægning billig på marginalen, men der er ikke empirisk belæg for en

sådan marginaliseringsadfærd. Det gælder nemlig, at den reelle dyrkningsværdi er

væsentlig større end regnskabsstatistikkernes opgørelser, fordi en del (ældre) land-

mænd stiller et forholdsvist lavt krav til aflønning af egen arbejdskraft og kapital.

Desuden opnår store bedrifter væsentligt højere økonomisk afkast til jorden end

gennemsnittet. Dette er på længere sigt den væsentligste forklaring, da strukturud-

viklingen betyder større bedrifter og omfattende forpagtning af jord (31 % af land-

brugsarealet) på især større bedrifter. Når der ses på de samfundsøkonomiske

alternativomkostninger ved braklægning, svarer de ligeledes til afkastet, som de

mest effektive landmænd kan opnå ved dyrkning af jorden, da det er denne gruppe

landmænd, der overtager jorden i takt med strukturudviklingen.

I hovedanalysens modelberegninger afhænger braklægningsomfanget af jordrenten

med en konstant elasticitet. Dette er i følsomhedsberegningerne erstattet af en

logistisk funktion til beskrivelse af braklægningsadfærden, hvor der især ved lavere

afgiftsniveauer braklægges mindre. Den reducerede braklægningsrespons betyder, at

der braklægges et væsentligt mindre areal end i hoveranalysen, mens andre tilpas-

ninger i form af ændret afgrødesammensætning mm. står for resten af den forudsatte

reduktion i kvælstofudledningen. Resultatet af følsomhedsanalysen er, at målrettede

afgifter stadig fremstår som den billigste af de undersøgte reguleringer.

Umiddelbart virker følsomhedsanalysens braklægningsomfang mere realistisk end

braklægningsomfanget i hovedanalysen. Der knytter sig imidlertid betydelige usik-

kerheder til resultaterne af følsomhedsanalysen. Følsomhedsanalysen er kun gen-

nemført for en reduceret del af de bedriftstyper og for det indsatsbehov, der indgik i

hovedanalysen. Det væsentligste problem er dog, der reelt ikke eksisterer noget

317

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

empirisk grundlag for bestemmelse af braklægningsadfærden, da frivillig braklæg-

ning som ovenfor nævnt ikke har fundet sted i noget væsentligt omfang.

Den overordnede konklusion er, at hovedanalysen såvel som følsomhedsanalysen

fremstår som interessante modelleringseksperimenter, men også, at der er behov for

et mere solidt empirisk funderet grundlag, før analysen kan danne grundlag for

stærke policy-anbefalinger.

Kapitlet antager, at målrettede afgifter vil overflødiggøre den nuværende regelsty-

ring, der lægger loft over den enkelte landmands kvælstofforbrug.

Antagelsen bygger på en (implicit) forudsætning om, at den økonomisk optimale

kvælstoftilførsel vil være den samme for handelsgødningskvælstof og husdyrgød-

ningskvælstof. Men forudsætningen er urealistisk, da de marginale omkostninger

ved at sikre en høj udnyttelse af kvælstof i husdyrgødning kan overstige værdien af

dette kvælstof målt ved prisen på kvælstof i handelsgødning. Dette gælder specielt,

hvis husdyrgødning skal transporteres over større afstande for at forhindre over-

gødskning, da det kan gøre det driftsøkonomisk optimalt at tilføre væsentlig mere

husdyrgødningskvælstof pr. ha end det nuværende loft for "optimal" kvælstofan-

vendelse tillader. Heraf følger, at en opretholdelse af den nuværende regelstyring er

en forudsætning for, at målrettede afgifter kan fungere efter hensigten.

Afslutningsvis kan tilføjes, at kapitlet ser bort fra usikkerhed mht. EU’s accept af

afgifter som reguleringsinstrument. EU’s krav til reduktion af kvælstofudledningen i

Danmark skal være opfyldt inden for visse tidsfrister. Det er velkendt, at anvendelse

af afgifter under imperfekt information ikke giver sikkerhed for realisering af et

givet reduktionsmål. Hertil kommer, at der også er usikkerhed med hensyn til til-

pasningshastigheden. Denne problemstilling er væsentlig i relation til landbruget,

hvor kapitalomkostninger og aflønning af egen arbejdskraft udgør en betydelig del

af produktionsomkostningerne. Det skaber træghed i landbrugsproduktionens tilpas-

ning til f. eks. en dyrkningsafgift og dermed betydelig tvivl om muligheden for at

opnå EU’s godkendelse af målrettede afgifter som reguleringsinstrument på kvæl-

stofområdet.

Kapitel II. Grønne afgifter og effektiv miljøregulering

Der er en omfattende litteratur om effektiv miljøregulering. Den teoretiske ramme

for analyserne bygger i høj grad på denne litteratur, om end flere steder i en forenk-

let version. Kapitlets fokus er på omkostningseffektivitet i miljøreguleringen, men

der er også nogle steder fokus på optimalitet. Dette kan til tider vanskeliggøre

tolkningen af resultaterne, da det ikke altid står skarpt, om analysen er knyttet til

omkostningseffektivitet eller til optimalitet.

318

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

I kapitlet påpeges det helt korrekt, at der på en lang række områder ikke reguleres

omkostningseffektivt. Dette gælder f.eks., når der ikke pålægges samme afgiftssat-

ser for samme skadelig udledning. Dette betyder, at en given miljøstandard ikke

opnås til de lavest samfundsøkonomiske omkostninger. På samme måde peges, at

miljøafgifter generelt ikke er et godt instrument, hvis de anvendes for at generere

skatteprovenu. Dvs. det anbefales at omlægge skattepolitikken, således at afgifterne

kun anvendes til at sikre, at de marginale skader svarer til de marginale fordele, og

derfor pålægge afgifter, der sikrer dette.

Denne tilgang er korrekt, forudsat at det er det er det optimale forureningsomfang,

der tilstræbes. Imidlertid kan der jo sættes andre standarder af politiske grunde. I

sådanne tilfælde gælder anbefalingen, der fremføres flere gange i rapporten, ikke.

Desuden er der ofte ikke solid viden om skadernes økonomiske værdier og slet ikke

opgjort som marginale skadesfunktioner. Men det er fortsat korrekt at fastsætte

afgifterne, så de er ens på tværs af forureningskilder, og at afgiften målrettes mod

forureningskilden. Dette gælder også i det realistiske tilfælde, at den marginale

skade faktisk ikke kendes eller kun kendes med stor usikkerhed.

Det fremgår også af rapporten, at hvis der ikke anvendes afgifter, men i stedet

regelregulering, vil det være en favorisering af de forurenede industrier. Dette vil

betyde en erhvervsstruktur med uhensigtsmæssigt megen forurenende industri.

Dette kan være rigtigt, men behøver ikke være det. Hvis der anvendes en flad miljø-

skat, som pålægges al forurening, betyder det, at det samlede provenu er forure-

ningsomfanget multipliceret med afgiftssatsen. Dette er kun identisk med de samle-

de skader, hvis den marginale skadesfunktion er vandret, dvs. den totale skadefunk-

tion er lineær. Hvis de marginale skader stiger med skadernes omfang, vil en flad

miljøskat betyde, at virksomhederne samlet set kommer til at betale mere end de

samlede skader. Det betyder, at det er muligt, at de forurenede virksomheder bela-

stes uforholdsmæssigt meget, og at industristrukturen derfor kan blive med for få

forurenende virksomheder.

Ved læsning af kapitlet kan man få det indtryk, at det ud fra en effektivitetsbetragt-

ning altid er bedre at omlægge de grønne skatter, således at de grønne skatter kun

anvendes til at sikre optimalitet med et dertilhørende provenu, og at yderligere

provenu bør opkræves gennem indkomstskatten. Der er undtagelser til dette. Som

eksempel kan henvises til kapitlets analyse af vand. Hvis der ikke er mangel på

vand, og der heller ikke er miljømæssige konsekvenser af vandforbruget, skal der

ikke være en knaphedspris eller grøn afgift på vandforbruget. Men det kan være

ganske fornuftigt at pålægge forbrugerne en forbrugsuafhængig afgift, der således

bliver en ressourcerenteafgift, der ”konfiskerer” en del af forbrugeroverskuddet. En

sådan skat på grundvandets ressourcerente er ikke forvridende og altså ud fra den

319

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

betragtning bedre end en indkomstskat. Fordelingsmæssige forhold kan selvfølgelig

være en begrundelse for ikke at benytte en ressourcerenteskat.

Kapitlet har en række beregninger, der viser de potentielle samfundsmæssige gevin-

ster ved at omlægge de grønne afgifter efter miljøøkonomiske principper. Det er,

som der også gøres opmærksom på i rapporten, vigtigt at være opmærksom på

begrænsningerne i den anvendte model REFORM, og at de beregnede gevinster

derfor vil være usikre. Der gøres i Boks II.2. opmærksom på, at eventuelle miljøef-

fekter ikke er medtaget i målet for den samfundsøkonomiske gevinst ved en omlæg-

ning. Dette kan være af væsentlig betydning i det omfang, forureningen ved omlæg-

ningen stiger, fordi en del de grønne afgifter omlægges til en indkomstskat. Det kan

vende fortegnet i nogle af beregningerne.

Kapitel III. Ægte opsparing

Den offentlige debat om bæredygtighed er karakteriseret ved manglende præcision

om, hvad der forstås ved bæredygtighed. Dette til trods for, at der ofte henvises til

definitionen i Brundtland rapporten fra 1987 om, at kommende generationer ikke

må opleve et fald i velfærd i forhold til nulevende generationers velfærd. Bæredyg-

tighed er således en etisk forpligtigelse for enhver generation om at overlade en

verden til kommende generationer, der gør det muligt for kommende generationer at

opnå mindst samme velfærd som tidligere generationer. I Brundtlandrapporten er

omtales også andre former for bæredygtighed, men kapitlet ser på generationsbære-

dygtighed.

Om en sådan generationsmæssig bæredygtig er sikret, er således et empirisk

spørgsmål. Hvis det antages, at kommende generationer har samme præferencer

som nuværende generationer, er en mulig metode at undersøge, om de nuværende

generationer efterlader en ikke faldende formue til kommende generationer, målt

ved summen af samfundets kapital, inklusiv humankapital, videnskapital, naturkapi-

tal osv. Hvis tilvæksten i værdien af den samlede kapital (ægte opsparing) er positiv,

er udviklingen generationsmæssig bæredygtig, forudsat at der kan substitueres

mellem de forskellige former for kapital, dvs. at princippet om svag bæredygtighed

kan anvendes.

En fornuftig diskussion om bæredygtighed og beslutninger om behovet for tiltag for

at leve op til den etiske forpligtigelse forudsætter empiriske analyser. Det er det, der

leveres i rapportens kapitel om ægte opsparing. Rapporten indeholder også solide

overvejelser om, hvor vanskelighederne er ved ar sikre dækkende og konsistente

opgørelser. Det er korrekt, som angivet i rapporten, at rapportens opgørelser er de

mest omfattende, der indtil nu er udarbejdet. Til trods for det er der en række områ-

der, hvor det fortsat ikke er muligt at opgøre ændringerne i mængder eller finde

320

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

relevante priser. Det gælder f.eks. biodiversitet og områder, hvor overskridelser af

nogle grænseværdier kan have ukendte, store konsekvenser.

Konklusionen på dette er således, at selv om den opgjorte ægte opsparing er positiv,

er det ikke en garanti for, at udviklingen er bæredygtighed. De manglende opgørel-

ser kan tilsige, at en vis positiv opsparing kan opfattes som en buffer mod ”det

ukendte”. På den anden sige vil en for stor ægte opsparing trække i retning af, at den

nuværende generation overlader unødvendigt meget til kommende generationer for,

at den nuværende generation lever op til den etiske forpligtigelse.

Hvis der ses på de gennemførte beregninger af ægte opsparing, er resultatet, at den

ægte opsparing har været stigende i hele perioden siden 1980 og positiv siden 1990,

men også, at udviklingen i natur- og miljøkapitalen fortsat er negativ. Hvis opfattel-

sen er, at substitution mellem naturkapital og anden form for kapital er vanskelig,

trækker det i retning af større forsigtighed og dermed et behov for en større ægte

opsparing. Dette berøres i rapporten, men der kan, ikke mindst i lyset af den offent-

lige debat om bæredygtighed, være behov for en fortsat uddybning af analyser om

substitution mellem forskellige former for naturkapital og ikke mindst mellem

naturkapital og andre former for kapital.

Kapitler indeholder en række grundige overvejelser og solide opgørelser. Nogle

enkelte steder er der medtaget afsnit, som ikke er en del af opgørelsen af ægte

opsparing baseret på det svage bæredygtighedskriterium. Det gælder f.eks. overve-

jelser om indkomstfordelingen i afsnittet om olie og beskatning af olieressourceren-

ten, selv om spørgsmålet om optimal beskatning er særdeles aktuelt. Regulerings-

mæssige overvejelser kan være relevante, hvis en forventet ændret oliebeskatning

ændrer på niveauet for ressourcerenten. Hvad der derimod er relevant at inddrage i

en kommende opgørelser er ”potentielle eksogene chok”, f.eks. store folkevandrin-

ger, store internationale miljøkatastrofer og krige, der med en vis sandsynlighed kan

ramme de kommende generationer, og hvor en større ægte opsparing kan imødegå

risikoen for, at kommende generationers velfærd kommer under nuværende genera-

tioners.

Særlig sagkyndig Jette Bredahl Jacobsen

Helt overordnet baserer rapporten sig på nogle solide økonomiske analyser, og

konklusionerne er generelt set velbegrunde.

Til tider er der lidt uklare antagelser om hvorvidt der analyseres samfunds-

økonomisk optimale løsninger afhængigt eller uafhængigt af givne regler. Fx under-

søges i kapitel I omkostningerne ved at leve op til en bestemt kvælstofreduktion, og

321

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

der argumenteres for at man er nødt til at tage EU's regler for givne. Men i kapitel II

tages tilsvarende energisparemålsætninger ikke for givne. Det virker lidt inkonsi-

stent, men er uden betydning for konklusionerne.

Kapitel I

Det første afsnit handler om regulering af landbrugets kvælstofudledning. Der tages

udgangspunkt i at en samfundsøkonomisk optimal regulering fås hvor der både

tages højde for geografiske forskelle i reduktionsbehov, i retention samt omkost-

ningsforskelle. Dernæst springes fra det samfundsøkonomisk optimale til en analyse

af omkostningerne ved at nå den politisk bestemte reduktion besluttet i fødevare- og

landbrugspakken. Der peges på at normer er dyre da de ikke tager højde for forskel-

le, og at målrettede afgifter er billigere.

Analyserne er gode. Kommentarerne her er derfor mest vedr. præsentationen hvor

visse elementer kunne være tydeliggjort:

Der er tale om et cost-effectiveness analyse, dvs. ser ses ikke på om reguleringen er

samfundsøkonomisk optimal, men udelukkende på hvordan det politisk vedtagne

mål nås mest omkostningseffektivt. Derfor virker afsnit 1.2 unødvendigt og til dels

misvisende (fx konkluderes at reduktioner fra landbruget er nødvendig, men det

analyseres ikke), da målet er givet. Dette er centralt i forhold til andre analyser på

området, og kunne være fremhævet mere.

Der konkluderes at tilskud til kollektive virkemidler bør udgå og i stedet indgå i en

(mere eller mindre) målrettet regulering. Dette er måske nok rigtigt hvis man ude-

lukkende ser på kvælstof. Men en del af disse tilskud gives også i kraft af andre

tjenester (biodiversitet, rekreation), og her er de geografiske forskelle ikke nødven-

digvis svarende til hvad der ville være hensigtsmæssigt at regulere efter i forhold til

kvælstof. Yderligere vil en del af disse kollektive virkemidler gå på tværs af ejen-

domsgrænser (fx vådområder, skovrejsning, hvor værdier for biodiversitet og rekre-

ation stiger med stigende areal, og derfor ofte på tværs af ejendomsgrænser). Disse

aspekter – multiple tjenester og arealer på tværs af ejendomme – kunne have været

behandlet og ville evt. lede til knap så knivskarpe konklusioner. Det vil ikke nød-

vendigvis lede til en ændring af rangordningen af de forskellige policy measures.

Andre effekter af kvælstofregulering end vandmiljø er inddraget - og der fokuseres

på grundvand. Effekten på klima er meget stedmoderligt behandlet – og kunne med

fordel have været behandlet en anelse mere da der allerede foreligger nogle analyser

heraf.

For at analysere politikken hvor der fokuseres på udvaskningsadgange vælges to

fortolkninger, hvor den ene er normbaseret, mens den anden baseres på omsættelige

322

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

adgange. Ingen af dem er målrettet forskelle i retention (som det argumenteres for

ville være bedre), og det forbliver uforklaret hvorfor en tolkning målrettet retenti-

onsforskelle ikke er mulig.

Ændring i regulering påvirker landmænd forskelligt, og derfor er det rart at der er

lavet en analyse af hvor mange landmænd der rammes, og at dette er færre med den

foreslåede regulering. Men nogen rammes stadig. Det kunne derfor have været

interessant også at se mere specifikt på hvilke typer bedrifter det så er som rammes

negativt.

De praktiske muligheder for regulering – herunder omkostninger herved, er ikke

behandlet, men nævnes overfladisk af og til. Dette er et væsentligt element som det

havde været hensigtsmæssigt at behandle lidt dybere.

Kapitel II

Kapitel II handler om grønne afgifter mere generelt. Først beskrives den generelle

teori for regulering heraf og den historiske udvikling. Dernæst analyseres nogle

konkrete eksempler. Det er disse eksempler der er interessante. Men de er også

meget specifikke. Der drages konklusioner fra disse eksempler til grønne afgifter

generelt, som ikke nødvendigvis altid holder. Disse nævnes nedenfor.

De 3 årsager til afgifter beskrives – adfærdsregulering, provenu-skabelse og omfor-

deling (inkl . konkurrencehensyn).

Der påpeges at fordelingshensyn både kan vedrøre hvem der betaler afgifterne og

hvem der har gevinst af reguleringen. Dette er et vigtigt, og ofte overset element.

En af hovedkonklusionerne er at regelregulering leder til mere forurening end

afgiftsregulering – fordi der ikke er et incitament til at reducere ud over hvad der

reguleres. Dette argument holder for det undersøgte eksempel (ammoniak), og andre

eksempler hvor der er tale om regelregulering af forurening hvor omfanget er det

centrale at regulere. Men hvis der er tale om regulering af stoffer med en nul-

tolerance – egentlige forbud, vil det ikke være tilfældet. Dette er en væsentlig skel-

nen som det er værd at fremhæve hvis man forsøger at generalisere fra de enkelte

cases til noget generelt.

I analysen af omlægning af elafgiften så elafgiften harmoniseres, kunne det have

været interessant at se på

hvilke

type producenter der rammes. Dette er et politisk

vigtigt fordelingsaspekt. Det samme gør sig gældende for vand.

Ligesom i kapitel I syntes jeg det er synd at de praktiske barrierer stort set ikke er

behandlet (lidt i Boks II.8). Det gør konklusionerne noget irrelevante.

323

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

Nogle steder optræder argumenter som virker mere som kæpheste end relevante for

de gennemførte analyser. Her nævnes 2 af disse:

I konklusionerne nævnes biobrændsler pludseligt. Det er slet ikke behandlet i kapit-

let og det virker derfor sært at de optræder i sammendraget.

Boks II.4 om lækage under det europæiske kvotemarked virker irrelevant da det

ikke er et emne som behandles nævneværdigt i rapporten.

Kapitel III

Kapitel III omhandler ægte opsparing, og er en opdatering og udvidelse af bereg-

ninger fra 2012. Det er ikke nogen nem øvelse, og der skal foretages en del afvej-

ninger mellem præcision. Helt overordnet er valgt den (meget fornuftige) tilgang, at

når estimater er for usikre, medregnes de ikke. Men det giver også nogle åbenlyse

mangler – som også nævnes, fx biodiversitet og klimaeffekter (især risikoen for

ekstremhændelser nævnes). Ligeledes har man valgt for konsistensens skyld at

regne i faste priser.

Alt i alt gør disse ret grove antagelser at de opnåede estimater er bedst egnede til at

se på det samlet (hvor samme beregningsmetodik er vigtig) og derved til vurderin-

ger af et svagt bæredygtighedsbegreb og den samlede opsparing. Men hvis man

opererer med et stærkt bæredygtighedsbegreb og interesserer sig for udviklingen

inden for det enkelte gode, ville det være hensigtsmæssigt i visse tilfælde at bløde

op på de strenge antagelser og se mere nuanceret på det. Dette gør sig især gældende

for klima.

Af mindre ting er det værd at bemærke at opsparing i skov udelukkende sker på

skovrejsningsarealer. Der er i eksisterende skov store muligheder for op- og nedspa-

ring i vedmasse og derved i værdi. Og der er relativt gode data herfor fra den natio-

nale skovstatistik. Derfor forekommer det mærkeligt slet ikke at medregne dette.

Der er et afsnit i kapitlet vedrørende beskatning i Nordsøen. Det virker malplaceret i

kapitlet og ville være mere oplagt som et selvstændigt lille kapitel.

Vedr. biodiversitet er der en lille uklarhed i teksten vedr. eksistensværdier og iboen-

de værdier. Så såfremt dette kan føre til usikkerhed bør man måske lige præcisere at

førstnævnte er antroprocentrisk og skal indregnes i økonomiske beregninger. Sidst-

nævnte er ikke, og skal derfor ikke indregnes (men kan være betydende alligevel).

Der refereres også til værdi af biodiversitet og UK NEA studiet som et af de mest

omfattende. Dette er sandt nok, men det er værd at bemærke at de IKKE har fokus

324

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

på eksistensværdier i det studium. Derfor vil det lede til lavere værdier end studier

der også omfatter dette.

Boks III.9 om tabet af danske arter refereres til tab af to danske arter. Hvorfor det

lige er to fremgår ikke af teksten (men bygger på et af de tidligere nævnte studier

må formodes). Det er en interessant beregning og der påpeges ganske rigtigt at man

i sådan en beregning også bør tage hensyn til indvandrende arter. Lundhede et al

(2014) har faktisk et studie som belyser forskelle i betalingsvilje for arter som uddør

og arter som indvandrer.

Reference: Lundhede, T.H., Jacobsen, J.B., Hanley, N., Fjeldså, J., Rahbek, C.,

Strange, N., Thorsen, B.J., 2014. Public support for conserving bird species runs

counter to climate change impacts on their 3 distributions.

PLOSOne

9(7): e101281.

DOI: 10.1371/journal.pone.0101281 Online at:

http://www.plosone.org/article/info%3Adoi%2F10.1371%2Fjournal.pone.0101281.

NB: Editor’s choice for focus in Research Highligths in Nature Climate Change, 30

July, 4, p. 662, doi:10.1038/nclimate2331

Særlig sagkyndig Karine Nyborg

Diskusjonsopplegget er etter mitt skjønn i all hovedsak grundig og godt. I det

følgende vil jeg begrense meg til å kommentere deler av kapitlene II og III.

Kapittel II om grønne avgifter og effektiv miljøregulering

Omlegging av elavgiften

I diskusjonsopplegget er det beregnet en effektivitetsgevinst på 1,8 mia. kr. ved å

redusere elavgiften, finansiert ved økt inntektsskatt. Ut fra de opplysninger

Formannskapet presenterer, virker det sannsynlig at man kan få effektivitets-

gevinster ved å senke elavgiften og harmonisere energiavgiftene, slik at

avgiftsbelastningen i større grad blir lik for alle energibærere og brukere. Tallet som

er beregnet, 1,8 mia. kr, må likevel antas å være urealistisk høyt.

En sterk senkning av elavgiften vil gi en betydelig økning i strømforbruket. Dette vil

for det første føre til økte miljøproblemer, noe som representerer en samfunn-

smessig kostnad, men som ikke er trukket fra i beregningene.

Hvilke miljøskader det dreier seg om, og hvor alvorlige de er, avhenger av hvordan

det økte strømforbruket fremskaffes. Det hevdes i rapporten at energibruk i seg selv

ikke er miljøskadelig. Dette er muligens riktig, men jeg kan ikke komme på noen

form for energiproduksjon som ikke har negative miljøeksternaliteter. For eksempel

325

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

vil vann- og vindkraft ofte stå i konflikt med estetikk og rekreasjon; vannkraft kan

svekke lokalt naturmangfold; atomkraft gir risiko for radioaktiv stråling, mens

kullkraft kan gi lokal luftforurensning. Enhver økning i slike ulemper representerer

en samfunnsmessig kostnad som burde vært trukket fra i analysen.

For det andre later tallet på 1,8 mia. kr. til å være basert på en antakelse om at EU-

mål om energisparing mv. ikke nødvendigvis er bindende for Danmark. En mer

realistisk antakelse synes å være at disse målene

bindende. Hvis målene er

bindende, og en reduksjon i elavgiften isolert sett gjør at man ikke klarer å oppnå

dem, må andre tiltak settes inn i stedet. Kostnaden ved disse alternative tiltakene er i

så fall en del av den samfunnsmessige omkostningen ved å senke elavgiften. Slike

kostnader burde vært trukket fra de 1,8 milliarder.

Omlegging av vannavgiften

Også for vannavgiften diskuteres det i liten grad hvorvidt fjernet vannavgift vil gi

økte miljøproblemer, og i hvilken grad dette i så fall vil redusere omfanget av de

beregnede gevinstene.

Integrert analyse av fordeling og effektivitet

De hovedprinsipper for miljøavgifter og miljøregulering som skisseres i kap. II har

god støtte i samfunnsøkonomisk litteratur. I praksis kan disse hovedprinsippene

likevel komme i konflikt med andre hensyn som ikke uten videre kan eller bør

ignoreres, som en rettferdig fordeling, lokale arbeidsplasser, eller næringslivets

konkurransekraft overfor utlandet.

Formannskapet påpeker at fordelingskonflikter kan håndteres via endringer i

inntektsskattesystemet, eller ved at avgiftsinntekter tilbakeføres til bestemte

nærings- eller befolkningsgrupper, men at det i så fall bør skje på en slik måte at

individer eller virksomheter ikke gis insitamenter til å endre atferd. Det gis

imidlertid få spesifikke anvisninger på hvordan dette i praksis kan gjøres i

forbindelse med de foreslåtte reformene.

Det er sjelden hensiktsmessig å endre inntektsskattesystemet for å reparere negative

fordelingskonsekvenser for avgrensede grupper av en enkelt, begrenset reform. Og

det er svært sjelden mulig å overføre inntekter til spesifikt utvalgte grupper uten at

disse samtidig gis insitamenter til å endre atferd. Det er derfor langt fra trivielt for

politiske myndigheter å skulle følge Formannskapets generelle anvisninger for

hvordan fordelingskonsekvenser og/eller interessekonflikter kan håndteres.

Hvis miljøøkonomiske anbefalinger ikke følges av politikerne, kan det være gode

grunner til det. Før slike eventuelle grunner er identifisert og analysert på en

systematisk måte, har man et ufullstendig beslutningsgrunnlag, både når det gjelder

326

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer

politisk realisme,

effektivitet.

faktiske

fordelingskonsekvenser,

samfunnsøkonomisk

Dersom det for eksempel er praktisk mulig å kompensere taperne uten å skape nye

samfunnsmessige kostnader, bør den økonomiske analysen påpeke hvordan dette

kan ordnes. Dersom det finnes alternative måter å løse målkonflikter på, bør det

påpekes. Og dersom det ikke finnes åpenbare måter å løse konflikter som vil oppstå,

bør dette faktum påpekes tydelig, som en integrert del av den miljøøkonomiske

analysen.

Utslippsavgifter: effektivitet avhenger av målbarhet

En utslippsavgift er typisk et mer effektivt virkemiddel enn en direkte regulering

dersom de praktiske forhold ligger godt til rette for avgifter. Det siste er imidlertid

helt vesentlig. Argumentet om avgiftenes effektivitet er basert på at utslipp kan

måles på en kostnadsfri, nøyaktig og verifiserbar måte som ikke kan manipuleres.

Ofte er det ikke slik, og en avgift må da i praksis legges på input eller andre

elementer som nok kan være korrelert med, men likevel skiller seg fra utslippene.

En avgift vil da typisk føre til nye atferdsvridninger. Avgiften kan fremdeles tenkes

å være mer effektiv enn direkte regulering, men dette er ikke opplagt – det kommer

helt an på hvordan avgiften og den direkte reguleringen er utformet, og små detaljer

i utformingen kan her være helt sentrale.

Den økonomiske modellen som er brukt for å kostnadsberegne overgang fra direkte

regulering til avgift på ammoniakkutslipp i jordbruket, later til å være altfor

aggregert til at slike potensielt viktige detaljer kan studeres. Det kan diskuteres om

en aggregert modell er det beste verktøyet for analyser av slike spørsmål. Noen

viktige praktiske forhold er diskutert i Boks II.8, men da på siden av modellrammen.

Hvis en ammoniakkavgift faktisk måtte implementeres i form av en

produksjonsavgift på alt landbruk, slik dette er gjort beregningsteknisk i modellen,

ville for eksempel helt nye vridninger oppstå internt i landbrukssektoren, fordi også

landbruk som ikke gir ammoniakkutslipp nå ville måtte betale avgiften. Men på

grunn av det høye aggregeringsnivået, ville konsekvensene av denne nye vridningen

ikke blitt fanget opp i modellanalysen.

Kapittel III: Ekte sparing

Hva er egentlig ekte sparing?

Beregninger av «ekte sparing» utgjør et viktig supplement til det vanlige

nasjonalregnskapet, ikke minst for å synliggjøre at miljøforringelser og uttak av

naturressurser kan svekke fremtidige generasjoners mulighet for like høy velstand

som oss. Det er derfor prisverdig at formannskapet har utarbeidet og oppdatert slike

beregninger for Danmark. Beregningene virker meget grundige.

327

Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer. Økonomi og Miljø 2017

Når tallene for «ekte sparing» skal presenteres for offentligheten, kan det likevel

være grunn til å advare mot overdrevne forhåpninger om hva slike tall faktisk kan

svare på. Et tall for ekte sparing, uansett hvor godt og grundig det er beregnet, gir

for eksempel ikke noe definitivt svar på om våre etterkommere vil ha det bedre enn

oss, eller om samfunnet alt tatt i betraktning er blitt bedre eller dårligere. Slike

spørsmål kan ikke besvares ved økonomfaglige beregninger alene, men må også

baseres på etiske, politiske og/eller psykologiske vurderinger av hva et godt

samfunn er, og hva som er viktig for å oppnå det. Videre har økonomer ikke spesielt

gode metoder for å måle menneskers velferd. De tallene som brukes, er derfor

typisk basert på kronebeløp, uten hensyn til at en krone må antas å bety mer for den

fattige enn for den rike.

Ekte sparing kan heller ikke uten videre fortelle om økonomien er på en bærekraftig

kurs. Hvis samfunnet beveget seg i en svært lite bærekraftig retning, kunne det for

eksempel hende at ikke fornybare naturressurser var lavt priset i markedet, nettopp

fordi

utviklingen ikke var bærekraftig: Hvis alle antok at fremtidige generasjoner

ville være for fattige til å betale, ville ikke markedet ha insentiv til å spare ressurser

til dem. Og selv om ekte sparing tar hensyn til uttak av naturressurser, er det

primært markedets priser som brukes ved verdifastsettelsen – og hvis fremtidige

generasjoner var ventet å bli fattige, kunne verdien av dagens naturressursuttak bli

verdsatt lavt. Man skal derfor ikke tolke ekte sparing altfor bokstavelig som et mål

på bærekraft.

Den korrekte og relevante beregningsmåten avhenger dessuten av hvilket spørsmål

man faktisk ønsker svar på. Mens det finnes mange interessante spørsmål knyttet til

et samfunns bærekraft, kan ett tall i utgangspunktet bare gi svar på ett spørsmål.

Uenighet om hva som skal regnes med eller ikke, kan ofte skyldes uenighet om hva

man primært ønsker å måle.

Ekte sparing er likevel en

grov indikator

for hvorvidt et land har

økt eller redusert

sine muligheter for fremtidig velstand

i løpet av året – og som sådan er den

interessant.

328

ENGLISH SUMMARY

The present report from the Chairmen of the Danish Eco-

nomic Council of Environmental Economics consists of

three chapters:

•

Regulation of the agricultural emissions of nitrogen

to coastal waters

Green taxes and effective environmental regulation

Genuine Savings

Reducing the agricultural emissions of nitrogen into coastal

water bodies would have a positive effect on the marine

environment. Reductions are also necessary in order to

achieve the target of the Water Framework Directive of

“good ecological status” in all coastal water bodies in

Denmark.

The first chapter

describes a model for regulating

agricultural emissions of nitrogen without imposing unnec-

essarily high costs on society in doing so.

The second chapter

describes the principles of how green

(environmental) taxes should be designed. Calculations

show that great efficiency gains might be achieved by

changing the design of the existing green taxes.

The Genuine Savings rate is a widely used indicator of sus-

tainable development. It measures the total change in a na-

tion’s capital stock, which consists of all assets from which

people derive well-being. A non-negative Genuine Savings

rate is required for sustainable economic development. In

the third chapter,

the Genuine Savings rate for Denmark is

calculated for the period 1980-2015.

Chapter I: Regulation of the Agricultural

Emissions of Nitrogen to Coastal Waters

In agricultural production crops are supplied with nitrogen-

rich fertilizer in order to increase output and, thereby, also

329

English Summary. Economy and Environment 2017

profits. However, this supply of nitrogen can lead to nega-

tive environmental impacts because some of the supplied

nitrogen is not used by the crops. Instead, it leaches from the

fields and some of it is eventually emitted to the coastal wa-

ters bodies. Emissions of nitrogen to coastal waters can af-

fect the ecological status of these water bodies as it can lead

to unclear water, oxygen depletion and deteriorated living

conditions for flora and fauna in the marine environment.

Through the Water Framework Directive, Denmark is

committed to achieving “good ecological status” in all

lakes, rivers and coastal waters. To achieve this goal in the

coastal waters it is necessary to reduce the agricultural

emissions of nitrogen. Denmark has operationalised the goal

through emission reduction targets for the years 2021 and

2027 in each of 90 different water catchment areas in the

country.

In December 2015 a political agreement eased the existing

nitrogen regulation and, at the same time, outlined a new

type of nitrogen regulation. This future regulation, so-called

“leaching rights”, will be fully implemented in 2021 but the

exact design of this regulation has yet to be decided upon.

In chapter I, the economic costs of achieving the 2021 re-

duction targets using three different types of regulations are

analysed. The analyses are performed in collaboration with

researchers from the University of Copenhagen and Aarhus

University.

Since the exact design of the leaching rights is not yet

known, the following two possible designs are analysed.

Allowance-based leaching rights

regulate the amount of

applied fertilizer so that all farmers in a catchment area

must reduce the supplied amount of fertilizer by a share of

the profit-maximising amount.

Tradable leaching rights

instead impose limits on the amount of leached nitrogen per

hectare in each water catchment area. The rights are as-

sumed to be tradable with other farmers in the water catch-

ment area.

330

English Summary

In addition to the two leaching rights designs, the economic

impacts of regulation based on

targeted crop taxes

are also

analysed. This type of regulation is based on the set of prin-

ciples for cost-effective regulation of nitrogen emissions

that were laid out in a previous report from the chairman-

ship of the Economic Councils in 2015.

The analyses show that regulation using targeted crop taxes

results in lower economic costs than either of the two types

of leaching rights, see table A. Another advantage of target-

ed crop taxes is that, from the farmers’ point of view, it is a

simpler type of regulation. It is therefore recommended that

targeted crop taxes be used to regulate agricultural nitrogen

emissions in Denmark.

Table A

Costs of nitrogen regulation

Billion DKK

1.03

0.64

0.58

Allowance-based leaching rights

Tradable leaching rights

Targeted crop taxes

Note:

Yearly economic costs of different types of regulation are based

on the agricultural nitrogen emission targets for 2021.

Source: Own calculations.

The crop tax paid by the individual farmer depends on the

size of the cultivated area and the farmer’s choice of crops.

The underlying principle of targeted crop taxes is that they

vary with the environmental impact of growing a specific

crop. In addition, there is a tax per livestock unit, which cor-

responds to the additional nitrogen emissions caused by using

livestock manure instead of artificial nitrogen fertilizers.

The targeted crop taxes also differ between farmers due to

geographical differences in soil types and how much of the

leached nitrogen never reaches coastal waters (so-called

retention). Crop taxes will be higher for farmers located in

water catchment areas where emission reduction targets are

higher. On the other hand, no tax will be imposed in areas

without a reduction target. The targeted crop tax generates

331

English Summary. Economy and Environment 2017

revenue, and it is a political choice whether the revenue

should be returned to the farmers or be used for something

else.

Using the targeted crop taxes instead of one of the other

analysed types of regulation will lead to an economic bene-

fit because they target geographical differences in environ-

mental impacts of nitrogen emissions more precisely. Fur-

ther, targeted crop taxes provide farmers with long-run in-

centives to place the agricultural production with the highest

leaching of nitrogen in locations where nitrogen leaching

has the least environmental impact. Leaching rights are less

geographically targeted towards the environmental impacts

of nitrogen leaching, as they do not take account of differ-

ences in retention rates within water catchment areas. The

analyses also show that the specific design of leaching

rights can substantially impact the costs of regulation. If

tradable leaching rights are used, the yearly economic costs

are around DKK 400 million lower than if allowance-based

leaching rights are used.

If regulation must be based on leaching rights, it is recom-

mended that tradable leaching rights be implemented. How-

ever, the economic costs of tradable leaching rights may be

underestimated. Trade in these leaching rights would be

permitted within each of the 90 water catchment areas and

the analysis presupposes that the trading markets function

perfectly. However, in some cases the trading markets

would be very small. If this leads to less than perfectly func-

tioning markets, it would increase the economic costs of

regulation based on tradable leaching rights. Targeted crop

cultivation taxes do not depend on trading markets, and

would, therefore, reduce costs with higher certainty.

Allowance-based leaching rights achieve the reduction tar-

get in a more costly manner than tradable leaching rights

because allowance based leaching rights do not give farmers

appropriate incentives to choose crops and livestock pro-

duction that reduces nitrogen emissions.

An additional complication of using allowance-based leach-

ing rights is that many farmers would have incentives to

332

English Summary

trade nitrogen illegally with each other. Whether such ille-

gal trade would take place is not analysed. However, the

analysis shows that if illegal trading took place, the allow-

ance-based leaching rights would be less effective and the

costs of reaching the reduction targets would be raised sig-

nificantly. Tradable leaching rights and targeted crop culti-

vation taxes do not suffer from this adverse incentive struc-

ture. The risk of illegal trade could, therefore, cause the

difference in economic costs between allowance-based

leaching rights and tradable leaching rights to be signifi-

cantly larger than DKK 400 million.

The analysed types of regulation also differ in how the eco-

nomic costs are distributed between farmers. The analysis

shows that targeted crop taxes would be the least costly for

most farmers if the tax revenues were returned to the farm-

ers, see figure A.

Whether the tax revenue generated by targeted crop taxes is

returned to the farmers is a political choice. If the revenue

were returned, it is important that the transfer mechanism be

decoupled from the production decisions of the farmer to

ensure that the transfer does not distort production deci-

sions. A lack of decoupling could increase the economic

costs of reaching the reduction targets.

Implementation of targeted crop taxes would not increase

the administrative burden for the farmer, compared to the

existing regulation. Furthermore, other locally differentiated

nitrogen reduction targets, for instance targets to protect the

quality of the groundwater, could be included in the targeted

crop taxes without increasing the administrative burden for

the farmer. This is a further advantage of this regulation

compared to either type of leaching rights.

333

English Summary. Economy and Environment 2017

Figure A

Geographical distribution of private costs

Targeted crop cultivation taxes

Allowance-based leaching rights

Note:

The average private economic costs per hectare for farmers in each of the 90 water catchment

areas under two types of regulation. The tax revenue from the targeted crop taxes are returned

to the farmers using a decoupled transfer mechanism.

Source: Own calculations.

The economic benefit of using targeted crop cultivation

taxes compared to leaching rights depends on the scope of

emission reduction that must be achieved. The emission

targets for the period 2021-27 are substantially more ambi-

tious than those of the period 2015-21, on which the cost

estimates of the current chapter are based. Therefore, the

economic benefits of using targeted crop taxes would be

even higher when the targets for the period 2021-27 are

considered.

Chapter II: Green taxes and effective environ-

mental regulation

There are negative environmental effects associated with

many production processes and parts of our consumption.

Green (environmental) taxes are common in Denmark as a

way of reducing these environmental effects. Furthermore,

334

English Summary

relative to GDP, the revenue from these taxes is high in

Denmark compared to our neighbouring countries and the

average in the OECD countries.

Green taxes are generally a cost-effective instrument for

regulating environmental effects if the level of the tax is set

to reflect the cost of the environmental impact, and the tax

applies to all emitters. However, this is not the case for all

green taxes in Denmark.

Some green taxes have only doubtful or indirect effects on

the environment, while others are set higher than the envi-

ronmental costs dictate. The latter is the case with the Dan-

ish tax on electricity and the taxation of water in the parts of

Denmark where groundwater resources are ample.

There are also a number of examples of green taxes from

which companies are fully or partly exempted. If the tax is

environmentally justified, the tax exemption increases the

environmental costs or increases the economic cost of

achieving a given environmental objective.

The chapter on green taxes and effective environmental

regulation presents a series of calculations that illustrate the

socio-economic benefits of reducing green taxes that are set

too high and removing company exemptions from paying

these. The calculations are done in relation to the green

taxes on electricity and water. The calculations are per-

formed with the CGE model REFORM developed by

DREAM.

The green tax on ordinary electricity consumption is much

higher than what is imposed on other types of energy, both

in relation to the emission of CO

and relative to the energy

content. The tax on electricity for ordinary consumption is

also considerably higher than for manufacturing (process

energy), see figures B and C.

335

English Summary. Economy and Environment 2017

Figure B

Energy and CO

tax

per GJ

Figure C

Energy and CO

tax

per ton CO

Note:

The costs of using CO

allowances in electricity production are not included, but these are

modest compared to the green taxes.

Source: Energinet (2016), Sekretariatet for afgifts- og tilskudsanalysen på energiområdet (2016) and

own calculations.

Restructuring the tax on electricity would affect the demand

and production of electricity, and give rise to emissions of

. However, a change in the Danish production of elec-

tricity would not affect the total European emissions of CO

as these are limited by the CO

allowances in the European

Emissions Trading System (ETS). The tax on electricity has

– as long as the number of allowances is given – no real

impact on emissions of CO

in the ETS sectors. The high

tax on electricity might even contribute to increasing the

total emissions of CO

as it could counteract the transition

away from fossil fuels in non-ETS sectors.

The tax on electricity provides revenue for the government;

however this revenue could be collected with fewer distor-

tions through a tax on income. Model calculations show that

an annual economic benefit of DKK 1.8 billion could be

obtained if the tax on electricity for ordinary consumption

were lowered to the level of the general energy tax on oil

and gas. This reduction is equivalent to a decrease in the

electricity tax from DKK 0.89 to 0.27 per kWh, and corre-

sponds to a reduction in the cost of electricity consumption

of about 40-45 percent.

The high taxes on electricity and other types of energy

should be seen in light of a general desire to reduce overall

336

English Summary

energy consumption. It is sensible to reduce the negative

environmental effects of energy consumption, which can be

done through taxes on e.g. fossil fuels that cause emissions

of CO

. However, it is difficult to argue that energy in itself

is harmful to the environment or the climate – hence energy

saving objectives are not justified, as the environmental

impacts of energy consumption are regulated through other

means. Nevertheless, there are EU targets for energy sav-

ings that in the short term are regarded as a given condition.

Lower consumption of electricity can be achieved most

cost-effectively by having the same tax on electricity for all

consumers. This is, however, not the case today as electri-

city used for industrial processes is practically exempted

from green taxes, c.f. Figure B and C. Model calculations

show, that an economic gain of DKK 1.3 billion per year

could be achieved by restructuring the tax on electricity

such that everyone pays the same tax rate, while the total

power consumption is unchanged.

There is also lower taxation on e.g. oil, coal and gas used in

manufacturing industries. An additional benefit would be

obtained from removing these exemptions, making the en-

ergy tax similar across use and energy consumption. This

would reduce the total cost of achieving a given target of

energy saving. A uniform energy tax should also include

biomass.

There can also be economic gains from changing the green

tax on water. Today there is a uniform charge across house-

holds in Denmark, while most companies are exempted

from the tax. However, over-extraction of groundwater,

which leads to environmental problems, is primarily an

issue in parts of Zealand (in the metropolitan area). There

should, therefore, be an equally geographically differentiat-

ed tax paid by all consumers. This would imply that the tax

would be zero in the parts of Denmark where the groundwa-

ter resource is abundant.

Model calculations suggest that a restructuring of the tax on

water could lead to socio-economic gains of DKK 0.1-0.2

billion per year. The gains would be substantially lower

337

English Summary. Economy and Environment 2017

than those from the restructured tax on electricity, which

basically reflects much lower revenues collected from the

tax on water.

Command and control regulation in the form of technology

requirements is widely used in Danish environmental regu-

lation, often instead of green taxes. Command and control is

typically characterized by the fact that companies are al-

lowed to emit more when their production increases, as long

as the given technology requirements, etc. are met. In this

way regulation is limiting emissions, but a tax equal to the

environmental cost is not paid.

Command and control can be seen as a subsidy to the pol-

luting companies, which means that they are favoured in

comparison with companies that do not pollute or compa-

nies that pay a tax on their emissions. This leads to too

much pollution and sectorial compositions where polluting

sectors account for a larger share of the economy than if

their emissions were regulated through taxes.

An example is the emission of ammonia from Danish agri-

culture. Despite extensive command and control, the emis-

sions of ammonia cause health related costs of about DKK

2.7 billion per year.

Command and control regulation implies that employment and

production in the agriculture and food industry is higher com-

pared to a situation of tax regulation. The higher activity in

agriculture and food is, however, offset by a similar lower

activity in other parts of the economy. Model calculations

show that the higher agricultural production leads to increased

emissions of ammonia, which result in additional health costs

of DKK 0.2 billion per year. The calculations illustrate that

command and control can lead to an inappropriate sectorial

composition, where polluting sectors constitute a bigger part of

the economy, at the expense of non-polluting sectors.

Overall the calculations illustrate that there would be signif-

icant economic gains from imposing or changing green

taxes to reflect the environmental costs of production and

consumption.

338

English Summary

Chapter III: Genuine Savings

Genuine Savings, also known as adjusted net savings, is an

indicator of sustainability that measures how a nation’s total

capital stock changes year-on-year. The total capital stock

comprises all assets from which people obtain well-being,

directly or indirectly. These include produced capital (ma-

chines, infrastructure, buildings etc.), human capital, natural

capital (renewable and non-renewable resources, ecosystem

services) and social capital. Non-negative Genuine Savings

rates imply undiminished (or increased) consumption possi-

bilities for future generations, which is in line with the inter-

generational fairness required for sustainable economic

development.

Although the Genuine Savings rate is generally considered

to be amongst the most operational measures of sustainabil-

ity, it is far from straightforward to calculate. The main

obstacles include quantifying the changes in capital stocks

(e.g. biodiversity and social capital) and valuing these

changes correctly (e.g. climate change). Despite these diffi-

culties, the calculation presented in this report encompasses

more types of capital than typical contributions to the Genu-

ine Savings literature. However, it has not been possible to

include all potentially important assets for current and fu-

ture welfare in the analysis. Hence, the Genuine Savings

rate presented in the chapter is a partial calculation, which

cannot answer the question of whether the economic devel-

opment in Denmark has been sustainable or not. Rather, the

calculated Genuine Savings rate reveals whether changes in

the considered capital stocks have contributed towards a

more or less sustainable development.

The chapter presents a calculation of the Genuine

Savings rate for Denmark for the period 1980-2015 based

on ten different capital stocks. The analysis shows that the

Genuine Savings rate was negative until 1988, but has since

improved steadily, see figure D. In other words, the cumu-

lative changes in the considered capital stocks as measured

by the Genuine Savings rate imply a movement towards a

more sustainable development. The upward trend in the

339

English Summary. Economy and Environment 2017

Genuine Savings rate was driven by positive developments

in both natural and man-made capital.

Figure D

Genuine Savings rate for Denmark

Per cent of GDP

Total savings

Natural capital

Man-made capital

-5

-10

-15

-20

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Note.:

“Natural capital” includes the impact of greenhouse gas emis-

sions, air pollution, groundwater pollution, non-renewable re-

sources (including oil and gas), fish stocks and forests. “Man-

made capital” includes physical-, financial-, knowledge- and

human capital.

On average, the Genuine Savings rate during the last 35

years constituted 4�½ per cent of GDP, as detailed in table B.

The single greatest contribution came from human capital,

measured as investments in education. The savings rate in

natural capital was negative throughout the whole period,

reflecting negative contributions from health deteriorations

due to air pollution and expected damage from climate

change. Neither human capital nor natural capital is includ-

ed in the traditional savings measure in the national ac-

counts, which highlights the importance of Genuine Savings

as an alternative indicator. Also worth noting is that forests,

fisheries and groundwater only made marginal contributions

to the Genuine Savings rate.

340

English Summary

Table B

Genuine Savings rates for Denmark, 1980-2015.

1980-89

1990-99

2000-09

2010-15 1980-2015

------------------------ Per cent of GDP ------------------------

-4.6

-3.0

-2.4

-2.5

-3.2

-6.1

-4.0

-2.8

-2.3

-4.0

0.0

-0.1

0.0

-0.0

-0.3

-2.0

-2.9

-1.1

-1.6

-0.4

0.2

0.6

0.1

0.0

1.7

2.0

3.7

1.5

2.3

-2.2

2.2

3.3

7.5

2.2

0.0

0.6

0.5

0.4

9.4

8.0

7.5

8.1

8.3

-2.0

3.4

7.1

12.3

4.5

Climate change

Air pollution

Groundwater

Non-renewables

Fisheries

Forests

Physical capital

Financial capital

Knowledge capital

Human capital

Total

Note:

Savings rates could not be calculated for the years 1980-1990 due to lack of data. The savings

in these years are assumed to be 0.

This category consists of extractive resources, primarily oil and gas from the North Sea.

Due to rounding, the figures don’t always sum to the total.

The positive trend in the Genuine Savings rate can primarily

be attributed to two important policy developments during

the period. First, net savings in financial capital increased

by 11 per cent of GDP from 1980 to 2015. This growth

should be seen in conjunction with the growing importance

of compulsory pension schemes and with several Danish

fiscal policy reforms during the period concerning interest

deductions. Second, air pollution has been greatly reduced,

mainly as a result of regulations at the European level. Con-

sequently, the costs of air pollution in terms of health dete-

rioration have more than halved during the period.

As illustrated by the case of air pollution, the Danish Genu-

ine Savings rate is affected by international developments.

This is also the case for climate change, which, like air pol-

lution, is transboundary in nature. Hence, the welfare of

current and future Danish generations is affected by activi-

ties elsewhere. The calculation of the Genuine Savings rate

341

English Summary. Economy and Environment 2017

is, therefore, based on the total emissions that affect Danish

welfare, regardless of where these emissions originated.

There are considerable uncertainties associated with the pre-

sented Genuine Savings rate. First, it was not possible to

include some potentially important capital stocks in the anal-

ysis due to a lack of information about their development.

This is true for biodiversity and social capital. Also, health

capital was not included as the valuation of the increase in

life expectancy is very uncertain. Second, there is considera-

ble uncertainty about the right valuation for some of the in-

cluded capital stocks, in particular, the expected future costs

of climate change. Third, for some natural capital stocks there

may exist tipping points that cannot be crossed without caus-

ing substantial and irreversible damage to human welfare. In

the proximity of such tipping points, a small change in the

capital stock could cause an exponential increase in the price

of the asset. This is potentially relevant in relation to biodi-

versity and climate change. These uncertainties highlight the

need for further knowledge about the development of capital

stocks as well as methodological improvements.

The Chairmanship of the Danish Economic Councils last

calculated the Genuine Savings rate for Denmark in 2012.

In the current report, the considered time period is expanded

by a total of 15 years, and a number of methodological and

computational aspects have been updated on the basis of

new knowledge. As a result, the Genuine Savings rate in the

current calculation is, on average, about 2 per cent of GDP

lower than the 2012 calculation (for the same time period).

This is mainly due to a downward revision of the contribu-

tion from human capital as well as an upward revision of

the negative contribution from air pollution.

The upward revision of the cost of air pollution is mainly

due to the use of a higher

value of statistical life

(VSL), in

line with the latest Danish research. The VSL is extensively

used in cost-benefit analyses in Denmark and abroad in the

valuation of reduced life expectancy, e.g. due to air pollu-

tion. Its importance for decision-making is, therefore, con-

siderable. Hence, the use of an updated VSL figure is para-

mount in reaching economically efficient outcomes.

342

English Summary

Another significant figure in the calculation of the Genuine

Savings rate is the

social cost of carbon

(SCC). In this re-

port, a SCC of DKK 386 is used, based on a review of re-

cent literature.

In the international Genuine Savings litera-

ture, including the World Bank’s annual publications, older

and much lower SCC figures are used. The use of such out-

dated SCC figures likely underestimates the negative con-

tribution from greenhouse gas emissions by a considerable

amount. As a consequence, the Genuine Savings rate will be

biased upwards, hence, assessing the economic develop-

ment to be more sustainable than it really is.

The emission of greenhouse gasses is intrinsically linked to

the use of fossil fuels. Denmark has considerable oil and gas

reserves in the North Sea. In addition to the negative impact

on the global climate, the isolated contribution from the ex-

traction of these resources to the Genuine Savings rate is

negative, as it reduces the consumption possibilities of future

generations. However, this does not imply that the resources

shouldn’t be exploited, as the investment of the proceeds

from their sale elsewhere in the economy may compensate

for the reduction in the capital stock. Still, it is of great im-

portance that the incentives for extraction are appropriate.

The North Sea reserves belong to the Danish state, and thus

the Danish population, whereas the oil companies’ task is to

discover and extract the resources. A natural principle for

taxation would, therefore, be that the government receives

the full value of the resources, minus a reasonable return to

the extraction companies. This is equivalent to the govern-

ment obtaining the actual resource rent from the reserves.

Recently, there has been renewed debate about the taxation

of the extraction companies. There seems to be considerable

scope for the state to obtain a higher share of the resource

rent, as well as room for improvement of the current tax

regime in the direction of more neutral taxation. Changes in

the taxation should therefore only be considered if they take

these issues into account.

In March 2017, USD 1

≈

DKK 7.

343