MOF, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 749: Spm. om oversende samtlige indgivne juridiske notater og kommentarer fra havbrugserhvervet med relevans for lovliggørelsen af placeringstilladelser for havbrug, til miljøministeren

Miljø- og Fødevareudvalget 2019-20
MOF Alm.del
Offentligt

MILJØSTYRELSENS ADMINISTRATION I "MELLEMPERIODEN" I RELATION TIL EVEN-

TUEL LOVLIGGØRELSE AF DANSKE HAVBRUGS PLACERINGSTILLADELSER

INDLEDNING

Det fremgår blandt andet af Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den

mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug af 17.

december 2019, at Miljøstyrelsen i forbindelse med den konkrete sagsbehandling

vedrørende det enkelte havbrugs placeringstilladelse skal vurdere, hvorvidt styrel-

sen i mellemtiden/mellemperioden (dvs. i den tid, hvor der tages stilling til, om der

kan ske retlig lovliggørelse) er forpligtet til at påbyde driften på havbrugene stand-

set.

I Kammeradvokatens førnævnte undersøgelse er det på side 50 anført, at:

"Det

må som anført antages, at medlemsstaterne efter EU-retten har et vist

råderum i forhold til lovliggørelse, og dette råderum må efter vores vurdering

antages at gælde også i forhold til et eventuelt påbud om standsning af drift.

På den ene side er der tale om en virksomhed i drift, hvor den fortsatte drift

kan medføre en forværring af den negative påvirkning af de beskyttede na-

turtyper. Dette taler for, at et påbud om standsning af drift kan være påkræ-

vet.

På den anden side er det for så vidt angår de havbrug, hvor der ikke forelig-

ger en (endelig) habitatvurdering, endnu ikke afklaret, hvorvidt driften af hav-

bruget er i strid med beskyttelseshensynene i habitatdirektivet. Det kan som

følge af proportionalitetsprincippet derfor være vanskeligt at begrunde en til-

synssag med henblik på standsning af drift af de pågældende havbrug.

Det anbefales på den baggrund, at Miljøstyrelsen gennemgår de forelig-

gende (og foreløbige) habitatvurderinger, med henblik på at vurdere om det

er forsvarligt at lade havbrugene fortsætte driften på baggrund af de miljø-

mæssige vurderinger, som allerede foreligger, i perioden hvor der tages stil-

ling til, om der kan ske retlig lovliggørelse."

ADVOKATFIRMA

WWW.KROMANNREUMERT.COM

CVR-NR. DK 62 60 67 11

PARTNER

KIM TRENSKOW

AARHUS

TLF.:

+45 38 77 43 99

MOB.: +45 20 19 74 26

[email protected]

13. MARTS 2020

SAGSNR. 1055997 KT/MTG

DOK. NR. 57775762-7

MOF, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 749: Spm. om oversende samtlige indgivne juridiske notater og kommentarer fra havbrugserhvervet med relevans for lovliggørelsen af placeringstilladelser for havbrug, til miljøministeren

Dansk Akvakultur har i lyset heraf bedt os foretage en juridisk vurdering af de faktorer, Miljøstyrelsen skal ind-

drage i den konkrete vurdering heraf, og hvorvidt det vil være i overensstemmelse med EU- og forvaltningsret-

lige regler at meddele havbrugene et sådant standsningspåbud i mellemperioden.

Dette notat ændrer dog ikke ved vores principale standpunkter i disse sager. Havbrugenes placeringstilladel-

ser må således generelt anses for gyldige, ligesom der består en principiel uenighed om rækkevidden/omfan-

get af pligten til at habitatvurdere placeringstilladelser efter fiskeriloven. Hertil kommer også, at en habitatvur-

dering heraf under alle omstændigheder alene kan og skal angå selve den fysiske placering af havbruget i

modsætning til indretning og drift mv. af havbruget. Sådanne forhold vil derimod skulle habitatvurderes i for-

bindelse med meddelelse af en miljøgodkendelse af havbruget.

Der kan blandt andet henvises til vores vurdering af 4. februar 2020 af EU-Domstolens dom i C-261/2018

samt vores skrivelse til Miljøstyrelsen af 20. september 2019.

KONKLUSION

Det vil være i strid med grundlæggende forvaltningsretlige regler og principper, såfremt Miljøstyrelsen medde-

ler havbrugene et standsningspåbud i mellemperioden.

Proportionalitetsprincippet indebærer i sig selv, at Miljøstyrelsen ikke lovligt vil kunne meddele et sådant på-

bud, jf. afsnit 4.1 neden for. Et standsningspåbud vil være et særdeles vidtgående og ultimativt indgreb over

for det enkelte havbrug, og det vil kunne have eksistentielle konsekvenser for den enkelte virksomhed.

Der foreligger ikke tilnærmelsesvis et tilstrækkeligt tungtvejende hensyn, som kan begrunde eller legitimere et

sådant indgreb. Der er - som beskrevet i afsnit 4.2 - ikke i nogle af de enkelte lovliggørelsessager konkrete

indikationer på eller noget sikkert grundlag for at antage, at fortsat drift af det enkelte havbrug i mellemperio-

den må anses for miljømæssigt uforsvarlig, og/eller at der ikke vil kunne ske retlig lovliggørelse i de konkrete

sager.

I flere af sagerne er der - i overensstemmelse med den tidligere nævnspraksis - foretaget habitatvurderinger

af (en del af) aktiviteten, der - ligesom øvrige tilgængelige undersøgelser og vurderinger - viser, at driften af de

pågældende havbrug må anses for miljømæssigt forsvarlig.

Havbrugsvirksomhederne har drevet deres virksomheder på grundlag af en begunstigende forvaltningsakt, og

har ikke haft nogen føje eller anledning til at tro, at tilladelsen skulle være meddelt i strid med EU-retlige reg-

ler. Virksomhederne har investeret betydelige beløb i deres virksomheder og har således - naturligvis - dispo-

neret i tillid til de meddelte tilladelser.

Havbrugsvirksomhederne har været i god tro i det hidtidige langvarige sagsforløb, idet havbrugene er blevet

drevet fra de pågældende lokaliteter gennem en meget lang årrække - i nogle tilfælde gennem flere årtier -

uden tilkendegivelser fra myndighederne om, at der skulle være retlige eller miljømæssige udfordringer her-

ved. Det må derfor også tillægges afgørende betydning, at havbrugsvirksomhederne har været i god tro i hele

sagsforløbet, og at det udelukkende skyldes myndighedernes eventuelle fejl og forhold, at de fornødne habi-

tatvurderinger ikke er blevet gennemført.

KØBENHAVN

SUNDKROGSGADE 5

DK-2100 KØBENHAVN Ø

AARHUS

RÅDHUSPLADSEN 3

DK-8000 AARHUS C

LONDON

65 ST. PAUL'S CHURCHYARD

LONDON EC4M 8AB

SIDE

I tillæg hertil vil et standsningspåbud indebære et meget betydeligt værdispild, jf. nærmere herom i det hele

afsnit 4.3.

Disse forhold udelukker i sig selv meddelelse af et standsningspåbud i mellemperioden.

Det følger desuden af officialprincippet, at kravene til bevissikkerhed skærpes i en situation som den forelig-

gende, hvor en myndighed overvejer at meddele et standsningspåbud, der er et særdeles vidtgående indgreb

med eksistentielle konsekvenser for den pågældende virksomhed. De enkelte sager er under alle omstændig-

heder slet ikke tilstrækkeligt oplyst til, at Miljøstyrelsen kan meddele et standsningspåbud, jf. nærmere afsnit

4.4 neden for. Hertil kommer, at de i de enkelte sager tidligere foretagne habitatvurderinger og øvrigt forelig-

gende oplysninger i sig selv medfører en formodning for, at driften af de pågældende havbrug er miljømæssigt

forsvarlig.

Miljøstyrelsen er derfor efter vores vurdering af retlige grunde afskåret fra at meddele havbrugsvirksomhe-

derne et standsningspåbud vedrørende driften af havbrug i mellemperioden.

Vi finder anledning til at understrege, at denne vurdering ikke er forbundet med nogen form for juridisk tvivl.

Tværtimod er det vores opfattelse, at den skitserede retsstilling er åbenbar.

DEN RETLIGE RAMME FOR HÅNDHÆVELSE I MELLEMPERIODEN

Den retlige ramme for Miljøstyrelsens tilsyns- og håndhævelsesbeføjelse i disse sager fremgår af reglerne i

fiskerilovens kapitel 3 b og kapitel 22 og de almindelige forvaltningsretlige regler og principper for administrativ

håndhævelse.

Der foreligger - os bekendt - ikke relevant rets- eller nævnspraksis, der tager stilling til spørgsmålet om lovlig-

gørelse i mellemperioden i det tilfælde, hvor havbrug ikke har fornøden placeringstilladelse efter fiskeriloven.

Der foreligger dermed ikke væsentlige fortolknings- eller praksisbidrag inden for fiskerilovens område. I denne

vurdering må relevant praksis fra sammenlignelige lovområder derfor inddrages.

Det er fast antaget i juridisk teori og praksis, at de almindelige forvaltningsretlige principper, herunder proporti-

onalitets- og officialprincippet, finder anvendelse i håndhævelsessituationer.

På tilsvarende vis er der en

række yderligere hensyn til adressaten, som vil skulle inddrages i vurderingen. Det er eksempelvis hensynet til

at undgå værdispild, adressatens gode tro, den forløbne tid mv., jf. eksempelvis MAD 2009.2762 og FOB

1984.131.

Se tilsvarende i Kammeradvokatens rapport "Undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug", side 34-35, hvori det også

anføres, at reglerne skal suppleres af Betænkning nr. 981/1983 om håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen samt Vejledning om håndhævelse af naturbeskyttelsesloven, planlo-

ven og byggeloven fra 2007.

Fra praksis kan der blandt andet henvises til MAD 2004.1023, MAD 2005.261 og MAD 2005.1673. Fra juridisk teori kan der blandt andet henvises til Annette Møller-Sørensen:

Administrativ Håndhævelse

(2003), side 64-65 og 132 samt Gorm Møller:

Miljøbeskyttelsesloven med kommentarer

(2019), side 1038. Se ligeledes Kammeradvokatens rapport

"Undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug", side 50, i forhold til proportionalitetsprincippet.

KØBENHAVN

SUNDKROGSGADE 5

DK-2100 KØBENHAVN Ø

AARHUS

RÅDHUSPLADSEN 3

DK-8000 AARHUS C

LONDON

65 ST. PAUL'S CHURCHYARD

LONDON EC4M 8AB

SIDE

Det skal også indgå i vurderingen, hvorvidt fortsat drift i mellemperioden vil være miljømæssigt forsvarligt eller

ej.

Kammeradvokaten har i sin undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser

til de danske havbrug på side 50 endvidere anført, at "det

må som anført antages, at medlemsstaterne efter

EU-retten har et vist råderum i forhold til lovliggørelse, og dette råderum må efter vores vurdering antages at

gælde også i forhold til et eventuelt påbud om standsning af drift."

Vi er enige i Kammeradvokatens vurdering af, at EU-retten overlader et vist råderum til myndighederne i for-

bindelse med vurdering af spørgsmålet om meddelelse af standsningspåbud i mellemperioden.

4.1

JURIDISK VURDERING AF DE KONKRETE SAGER

Proportionalitetsprincippet til hinder for Miljøstyrelsens meddelelse af standsningspåbud

I Miljøstyrelsens valg af indgreb i den konkrete håndhævelsessituation skal proportionalitetsprincippet iagtta-

ges som det afgørende princip.

Dette er også lagt til grund i praksis, jf. eksempelvis MAD 2004.1023, MAD 2005.261 og MAD 2005.1673.

Proportionalitetsprincippet indebærer, at der skal være proportionalitet mellem det indgreb, der foretages over-

for virksomheden/borgeren, og det mål, der forfølges med indgrebet. Det er (til dels) derfor også udslag af

proportionalitetsbetragtninger, når det i

Vejledning om håndhævelse af Naturbeskyttelsesloven, Planloven og

Byggeloven

(2007), side 22, anbefales:

"Standsningsmeddelelse

bør derfor kun bruges, når der er tale om et så klart ulovligt forhold, at der efter

tilsynsmyndighedens opfattelse er grundlag for straks at indgive politianmeldelse."

Et standsningspåbud vil være særdeles indgribende overfor havbrugsvirksomhederne.

Havbrugsvirksomhederne vil på baggrund af et standsningspåbud være nødsaget til at standse driften af hav-

brugene, indtil Miljøstyrelsen har gennemført habitatvurderingerne. Nedlukningen omfatter ikke kun driften på

selve havbrugene, men også de øvrige led i værdikæden, herunder eksempelvis havbrugsvirksomhedernes

udklækning af sættefisk på dambrugene, optagning af fisk fra havbrug samt efterfølgende slagtning på egne

eller eksterne slagterier.

Hertil kommer, at de første habitatkonsekvensvurderinger - ifølge Miljøstyrelsens egen tidsplan - først forven-

tes færdige tidligst i december 2021, da der skal gennemføres et EU-udbud af en rammeaftale for at gennem-

føre disse vurderinger. Der er altså ikke tale om vurderinger, som forventes at foreligge i nogen nær fremtid.

Jf. synspunkterne i Annette Møller-Sørensen:

Administrativ håndhævelse

(2003), side 205-207 og Gorm Møller:

Miljøbeskyttelsesloven med kommentarer

(2019), side 1039 og

1045

Se i samme retning Vejledning om håndhævelse af Miljøbeskyttelsesloven (2005), side 19, hvor det anføres, at standsningspåbud kan anvendes "under skærpende omstændighe-

der".

KØBENHAVN

SUNDKROGSGADE 5

DK-2100 KØBENHAVN Ø

AARHUS

RÅDHUSPLADSEN 3

DK-8000 AARHUS C

LONDON

65 ST. PAUL'S CHURCHYARD

LONDON EC4M 8AB

SIDE

Et standsningspåbud vil derfor have eksistentielle konsekvenser for alle danske havbrugsvirksomheder og

medføre risiko for permanent nedlukning i form af konkurs eller likvidation.

I selve proportionalitetsvurderingen skal havbrugenes berettigede forventninger og gode tro endvidere indgå

med betydelig vægt, jf. afsnit 4.3 neden for. Det anføres således i Søren H. Mørup:

Berettigede forventninger i

forvaltningsretten

(2006), side 192:

"Den

konkrete materielle beskyttelse af berettigede forventninger beror på indrettelseshensynets styrke.

(…) Jo stærkere

indrettelseshensynet er, des mere indgribende vil en afgørelse, der skuffer borgerens

berettigede forventninger, være. Derved kommer proportionalitetsprincippet også i betragtning."

Havbrugsvirksomhederne har drevet deres virksomheder på grundlag af en begunstigende forvaltningsakt og

har ikke haft nogen føje eller anledning til at tro, at tilladelsen skulle være meddelt i strid med EU-retlige reg-

ler. Virksomhederne har investeret betydelige beløb i deres virksomheder og har således - naturligvis - dispo-

neret i tillid til den meddelte tilladelse og myndighedernes ageren i den lange årrække.

Virksomhederne har været i god tro i det hidtidige langvarige sagsforløb, idet havbrugene er blevet drevet fra

de pågældende lokaliteter gennem en meget lang årrække - i nogle tilfælde gennem flere årtier - uden tilken-

degivelser fra myndighederne om, at der skulle være retlige eller miljømæssige udfordringer herved. Det må

derfor også tillægges afgørende betydning, at havbrugsvirksomhederne har været i god tro i hele sagsforlø-

bet, og at det udelukkende skyldes myndighedernes eventuelle fejl og forhold, at de fornødne habitatvurderin-

ger ikke er blevet gennemført.

På denne baggrund stiller proportionalitetsprincippet et krav om, at der foreligger et dokumenteret og meget

tungtvejende formål eller hensyn, som kan begrunde selve indgrebet.

Formålet med en håndhævelse og et konkret indgreb skal således ses i sammenhæng med beskyttelsesfor-

målet med habitatreglerne; at undgå at Natura 2000-områders integritet lider skade. Formålet med et stands-

ningspåbud må derfor være, at en eventuel igangværende skadeforvoldelse af Natura 2000-områder stand-

ses.

Der er imidlertid ingen indikationer på, at de eksisterende havbrug faktisk skader eller har skadet Natura 2000-

områder, jf. neden for i afsnit 4.2.

Når der således end ikke på nuværende tidspunkt foreligger en afklaring eller i det mindste en sikker indika-

tion af, hvorvidt havbrugene faktisk forvolder skade på Natura 2000-områder, da må det også af den grund

have formodningen imod sig, at et standsningspåbud - som det strengeste og mest indgribende retsmiddel -

kan være proportionalt.

I flere af sagerne er der - i overensstemmelse med den tidligere nævnspraksis - i øvrigt foretaget habitatvurde-

ringer af (en del af) aktiviteten, der viser eller i det mindste skaber en formodning for, at driften af de pågæl-

dende havbrug ikke skader Natura 2000 områder og derfor må anses for miljømæssigt forsvarlige.

KØBENHAVN

SUNDKROGSGADE 5

DK-2100 KØBENHAVN Ø

AARHUS

RÅDHUSPLADSEN 3

DK-8000 AARHUS C

LONDON

65 ST. PAUL'S CHURCHYARD

LONDON EC4M 8AB

SIDE

På den baggrund er der intet retligt grundlag for at meddele standsningspåbud i de konkrete sager i mellem-

perioden. Et standsningspåbud vil være uforholdsmæssigt og uproportionalt og i strid med grundlæggende

forvaltningsretlige principper.

Dette synes Miljøstyrelsen også at være opmærksom på i deres præsentation for Folketingets Miljø- og Føde-

vareudvalg af 30. januar 2020, hvoraf det fremgår, at:

"MST

har ikke umiddelbart kendskab til standsningspåbud, som ikke har været forbundet med

direkte dokumenterbar forurening af recipient (på miljøbeskyttelsesområdet)."

4.2

Der er ingen indikation af, at fortsat drift i mellemperioden må anses for miljømæssigt uforsvarlig

Miljøstyrelsen har endvidere lagt til grund, at det - udover proportionalitetsprincippet - bliver afgørende for de-

res vurdering, hvorvidt fortsat drift i mellemperioden kan anses for miljømæssigt forsvarligt eller ej, jf. Miljømi-

nisterens besvarelse af spørgsmål nr. 503 (MOF alm. del) til Folketingets Miljø- og Fødevareudvalg.

Det er vores opfattelse, at Miljøstyrelsen i denne vurdering skal inddrage det foreliggende materiale, der på

nuværende tidspunkt kan belyse havbrugenes eventuelle påvirkning af Natura 2000-områder. Dette omfatter

efter vores opfattelse blandt andet foreliggende VVM- og habitatvurderinger, miljømyndighedernes vurderinger

i forbindelse med havbrugstilladelser og miljøgodkendelser, havbrugsvirksomhedernes egenkontrolindberet-

ninger, tilsynsrapporter, vurderinger i vandplaner samt eventuelle rapporter om havbrugenes miljøforhold mv.

Habitatmæssige formodninger, politiske ønsker eller overvejelser uden fundering i foreliggende oplysninger

kan derimod ikke inddrages i vurderingen. Officialprincippet sætter således en grænse for de overvejelser, der

kan indgå i vurderingen af miljømæssig forsvarlighed, jf. nærmere om officialprincippet neden for i afsnit 4.4.

I vurderingen må det efter vores opfattelse således indgå, at godkendelsesmyndighederne i forbindelse med

miljøgodkendelse af en lang række havbrug generelt har vurderet, at "den

fortsatte havbrugsdrift ikke i sig selv

eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke relevante Natura 2000-områder væsentligt",

jf.

Miljø- og Fødevareministeriets rapport "Status

og grundig gennemgang af havbrugsområdet",

side 52.

Miljøgodkendelserne og de underliggende vurderinger er efterfølgende blevet ophævet som ugyldige af Miljø-

og Fødevareklagenævnet i en række tilfælde, men Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelser er i alle til-

fælde blevet indbragt for domstolene med påstand om, at nævnet skal anerkende, at disse afgørelser skal

anses for som ugyldige. Miljø- og Fødevareklagenævnets underkendelse af disse afgørelser har derfor ikke

pt. retskraft.

Det er således vores opfattelse, at vurderingerne i de omtvistede miljøgodkendelser giver en afgørende indi-

kation på og beskrivelse af havbrugenes påvirkning af Natura 2000-områder, selvom vurderingerne ikke efter

Miljø- og Fødevareklagenævnets opfattelse giver en tilstrækkelig fyldestgørende beskrivelse af havbrugenes

miljøpåvirkning.

Samme synspunkt ses i Kammeradvokatens rapport "Undersøgelse

vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug",

side 50

KØBENHAVN

SUNDKROGSGADE 5

DK-2100 KØBENHAVN Ø

AARHUS

RÅDHUSPLADSEN 3

DK-8000 AARHUS C

LONDON

65 ST. PAUL'S CHURCHYARD

LONDON EC4M 8AB

SIDE

Det må herudover inddrages i vurderingen, at havbrugene ikke har overskredet vilkårene for deres havbrugs-

produktion. Det angives således flere steder i Miljø- og Fødevareministeriets rapport "Status

og grundig gen-

nemgang af havbrugsområdet",

at der ikke er tegn på, at havbrugene - på generelt plan - overskrider eller har

overskredet vilkårene i deres miljøtilladelser, jf. eksempelvis rapportens side 74, 75 og 77.

Påvirkningen fra havbrugene er endvidere indregnet i de danske vandplaner. I denne forbindelse er det ikke

blevet fastslået, at havbrugene skulle påføre havområderne en uacceptabel, miljømæssig påvirkning.

Det må også tillægges vægt, hvorvidt der har været konstateret algeopblomstringer, iltsvind, uforklarlig fiske-

død mv. i forbindelse med eksempelvis myndighedernes tilsyn eller egenkontrol. Der foreligger ikke - os be-

kendt - sådanne rapporter fra tilsynsmyndighederne om, at havbrugene har været årsag til udfald af denne

karakter.

Det må tillige - efter vores opfattelse - tillægges betydning, at Miljø- og Fødevareministeriet i deres rapport

"Status

og grundig gennemgang af havbrugsområdet"

side 52-53 angiver, at

"ministeriet har vurderet, at de

eksisterende havbrug

–

trods nævnets ovennævnte afgørelser

–

efter omstændighederne kan fortsætte driften

på baggrund af havbrugstilladelsen, selv hvis det ikke er muligt at meddele havbrugene miljøgodkendelse".

Dette må efter vores vurdering forstås som, at ministeriet i sin rapport har vurderet, at fortsat drift af havbru-

gene vil være miljømæssigt forsvarligt, såfremt dette sker i overensstemmelse med krav og vilkår i de gæl-

dende havbrugstilladelser.

På baggrund af det foreliggende materiale er det derfor vores vurdering, at der ikke er indikationer på, at fort-

sat drift af havbrugene i mellemperioden må anses for miljømæssigt uforsvarlig.

4.3

Havbrugene har været i god tro, ligesom standsningspåbud vil medføre et betydeligt værdispild

I Miljøstyrelsens vurdering må det endvidere inddrages, at havbrugene i hele perioden frem til Miljøstyrelsens

eventuelle underkendelse af placeringstilladelserne har været i god tro, og at havbrugene har indrettet deres

virksomhed i tillid til, at placeringstilladelserne er gyldige.

Havbrugene har i mange tilfælde ligget på deres nuværende placering i flere årtier, og der har ikke tidligere

været tilkendegivelser fra myndighederne om, at der skulle være retlige eller miljømæssige udfordringer her-

ved. Dette understreges tilsvarende af, at myndighederne i hele perioden har meddelt havbrugsvirksomhe-

derne de fornødne tilladelser og godkendelser. I tillid til disse tilladelser og godkendelser har havbrugsvirk-

somhederne investeret betydelige beløb i havbrugsproduktionen samt i de øvrige led i værdikæden som ek-

sempelvis dambrug til udklækning af sættefisk og slagterier.

Havbrugsvirksomhedernes berettigede forventninger og indretning må på denne baggrund anses for stærke

og tungtvejende.

KØBENHAVN

SUNDKROGSGADE 5

DK-2100 KØBENHAVN Ø

AARHUS

RÅDHUSPLADSEN 3

DK-8000 AARHUS C

LONDON

65 ST. PAUL'S CHURCHYARD

LONDON EC4M 8AB

SIDE

Det må endvidere tillægges betydning, at havbrugsvirksomhederne har været i god tro omkring placeringstilla-

delserne. Dette bestyrkes også af, at det fremgår af habitatreglerne, at ansvaret for at gennemføre de for-

nødne habitatvurderinger ligger hos staten.

Havbrugsvirksomhederne har således ikke haft nogen anledning til at betvivle, at deres placeringstilladelser

ikke skulle være i overensstemmelse med gældende krav, eller at myndighedernes undersøgelser og vurde-

ringer ikke var i overensstemmelse med EU-retten.

Hertil kommer også, at der ikke tidligere har været indikationer på, at der skulle være retlige mangler ved pla-

ceringstilladelserne.

Det må derfor tillægges væsentlig betydning for Miljøstyrelsens vurdering, at havbrugsvirksomhederne har

været i god tro i hele sagsforløbet, og at det skyldes myndighedernes egne fejl, at de fornødne habitatvurde-

ringer ikke er blevet gennemført. Havbrugsvirksomhedernes berettigede forventninger og gode tro må derfor

indgå med en betydelig vægt i afvejning.

Det må endvidere indgå i den samlede vurdering, at et standsningspåbud ikke kun vil have betydning for selve

driften på havbruget.

Havbrugsvirksomhederne ejer - som nævnt - tillige flere led i værdikæden som eksempelvis dambrug til ud-

klækning af sættefisk og slagterier.

Konsekvensen af et standsningspåbud vil derfor være, at også disse anlæg bliver nødt til at lukke i mellempe-

rioden. Et standsningspåbud vil derfor medføre, at samtlige havbrugsvirksomheders samlede produktionsan-

læg skal lukkes ned. Dette må anses for et betydeligt værdispild - særligt henset til, at det foreliggende materi-

ale giver en klar indikation på, at fortsat havbrugsdrift ikke vil være miljømæssigt uforsvarligt.

Det er derfor vores vurdering, at havbrugenes gode tro, berettigede forventninger samt værdispildsbetragtnin-

ger må tillægges betydelig vægt ved vurderingen af, om standsningspåbud kan meddeles for mellemperioden,

hvorfor et standsningspåbud også med henvisning hertil er udelukket i den foreliggende situation.

4.4

Sagerne er ikke tilstrækkeligt oplyst til, at standsningspåbud kan meddeles

Det følger af officialprincippet, at en sag skal være forsvarligt oplyst, før myndighederne træffer afgørelse eller

beslutning. Dette gælder både oplysning af sagens retlige og faktiske forhold. Kravene om forsvarlig oplysning

indebærer, at myndighederne først må træffe afgørelse eller beslutning, når der er bevissikkerhed for, at der

træffes den materielt rigtige beslutning.

Officialprincippet skal således overholdes i forbindelse med administrativ håndhævelse ved meddelelse af

eksempelvis et standsningspåbud.

Jf. Miljø- og Fødevareministeriets rapport "Status

og grundig gennemgang af havbrugsområdet",

side 29, Kammeradvokatens rapport "Undersøgelse

vedrørende den mangelfulde

administration af placeringstilladelser til de danske havbrug"

side 32-33 og Peter Pagh:

EU-dom i C-461/17: Habitatvurderinger kan ikke pålægges ansøger

side 3ff bragt i Tidsskrift

for Miljø 2020, nr. 1

KØBENHAVN

SUNDKROGSGADE 5

DK-2100 KØBENHAVN Ø

AARHUS

RÅDHUSPLADSEN 3

DK-8000 AARHUS C

LONDON

65 ST. PAUL'S CHURCHYARD

LONDON EC4M 8AB

SIDE

Det følger endvidere af officialprincippet, at kravene til bevissikkerhed skærpes, desto mere indgribende en

myndighedsbeslutning vil være overfor virksomheden/borgeren.

Miljømyndighederne skal derfor være var-

somme med anvende håndhævelsesbeføjelserne, såfremt der ikke er fuldstændig klarhed over de faktiske og

juridiske forhold.

Det foreliggende materiale indikerer ikke, at fortsat drift vil skade Natura 2000-områder, eller at fortsat hav-

brugsdrift vil være miljømæssigt uforsvarlig. Henset hertil - og til at et standsningspåbud vil være særdeles

indgribende overfor havbrugene - er det vores vurdering, at officialprincippet indebærer, at kravene til bevis-

sikkerhed må anses for skærpet i relation til Miljøstyrelsens overvejelse om meddelelse af et standsningspå-

bud.

Det kan således ikke umiddelbart på baggrund af de foreliggende oplysninger og undersøgelser dokumente-

res, at havbrugene faktisk vil skade/skader Natura 2000-områder. Miljøstyrelsen har i et svar til Folketingets

Miljø- og Fødevareudvalg også angivet, jf. Miljøministerens besvarelse af spørgsmål nr. 503 (MOF alm. del):

"Nævnets

afgørelser kan dog ikke tages til indtægt for, at der er taget stilling til, om fortsat havbrugsdrift

kan skade et Natura 2000-område. Nævnet har således alene taget stilling til, at væsentlig påvirkning

som følge af fortsat drift på det foreliggende grundlag ikke kan udelukkes. Nævnets afgørelse kan heller

ikke tages til indtægt for, at samtlige relevante påvirkninger i de enkelte sager er identificeret, ligesom

karakteren og rækkevidden af de relevante påvirkninger heller ikke er afdækket fuldt ud med nævnets

afgørelse. Denne viden foreligger først, når habitatkonsekvensvurderingen foreligger."

(vores under-

stregninger).

Miljøstyrelsen har endvidere angivet, at "[h]vis

der ikke foreligger en (endelig) habitatvurdering, kan det være

vanskeligt at begrunde en standsning".

På denne baggrund er det vores klare vurdering, at der heller ikke foreligger det fornødne bevisgrundlag for at

meddele havbrugene standsningspåbud i mellemperioden.

Jf. Niels Fenger:

Forvaltningsret

(2018), side 490

Se f.eks. betragtningerne hos Annette Møller-Sørensen:

Administrativ håndhævelse

(2003), side 82. Afgørelsen i MAD 2014.505, hvor et standsningspåbud ophæves, må anses for

begrundet i mangelfuld sagsoplysning

Jf. Miljøstyrelsens præsentation af 30. januar 2020 i Miljø- og Fødevareudvalget 2019-20, MOF Alm.del - Bilag 321

KØBENHAVN

SUNDKROGSGADE 5

DK-2100 KØBENHAVN Ø

AARHUS

RÅDHUSPLADSEN 3

DK-8000 AARHUS C

LONDON

65 ST. PAUL'S CHURCHYARD

LONDON EC4M 8AB

SIDE