MOF, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 526: Spm. om faktiske opdaterede tal på kvælstofudledning i forhold til den tidligere regerings Fødevare- og Landbrugspakke,, til miljøministeren

Miljø- og Fødevareudvalget 2019-20
MOF Alm.del
Offentligt

Vurdering af

kvælstofindsatsen

Februar 2020

Udgiver: Miljø- og Fødevareministeriet

Redaktion: Miljø- og Fødevareministeriet

Miljø- og Fødevareministeriet / Vurdering af kvælstofindsatsen

Indhold

2.1

2.2

3.1

3.2

3.3

4.1

4.2

4.1

4.2

5.1

5.2

5.3

6.1

6.2

6.3

7.1

7.2

Forord

Baselineeffekten

Baggrund

Resultater

Kollektive virkemidler

Baggrund

Status

Samlede forventninger til målopfyldelse

Akvakultur

Akvakulturindsatsen

Forudsætningerne i Fødevare- og landbrugspakken og N-

indfasningsordningen

Ændrede forudsætninger og ny viden

Resultater

MFO-arealerne

Kvælstofeffekten af MFO-arealerne

Ændrede forudsætninger og ny viden

Samlet vurdering af kvælstofeffekten af MFO-arealerne

Klimanormaliseret afstrømning og NOVANA 2018 kvælstofudledning

Baggrund

Klimanormalisering af tilførslen af kvælstof til kystvande

Vandmiljø- og Natur 2018 (NOVANA-rapport)

NLES5

Baggrund

Resultater

Sammenfatning

Miljø- og Fødevareministeriet / Vurdering af kvælstofindsatsen

1. Forord

Det danske vandmiljø er påvirket af tilførslen af næringsstoffer fra blandt andet landbruget,

som øger risikoen for algeopblomstring og iltsvind.

Centralt i beskyttelsen af vandmiljøet er vandområdeplanerne. De aktuelle vandområdeplaner

(2015-21) implementerer elementer af Aftalen om Fødevare- og landbrugspakken (indgået af

V, K, LA og DF den 22. december 2015), hvor det blandt andet indgik, at landmændene skulle

gives mulighed for at anvende mere gødning, og at der skulle gennemføres en række kvæl-

stofreducerende indsatser. Kvælstofindsatsen i den aktuelle planperiode har i høj grad fulgt de

forudsætninger, som blev lagt til grund i forbindelse med Fødevare- og landbrugspakken.

Med Tillægsaftale til Aftale om målrettet regulering fra januar 2019 ønskede den daværende

regering (V, K og LA) og DF at sikre, at den allerede igangsatte midtvejsevaluering af kvæl-

stofindsatsen blev foretaget bredt, således at der blev tilvejebragt et overblik over fremdriften i

kvælstofindsatsen. På den baggrund blev der nedsat et kvælstofudvalg i Miljø- og Fødevare-

ministeriet.

Baggrunden for nedsættelsen af udvalget var blandt andet, at der i starten af 2019 blev skabt

opmærksomhed om, at kvælstofudledningen ikke var faldet som forudsat, samt at afløbet på

de kollektive virkemidler ikke fulgte de forventninger, der indgik i Fødevare- og landbrugspak-

ken. Af tillægsaftalen fremgik det bl.a., hvilke konkrete elementer af kvælstofindsatsen, som

kvælstofudvalget skulle se nærmere på.

Arbejdet med at foretage en vurdering kvælstofindsatsen er fortsat under den nuværende

regering. I Aftale om kvælstofindsatsen i 2020 mellem regeringen (S) og RV, SF, Ø og ALT

understregede aftaleparterne vigtigheden af, at der i den aktuelle vurdering af kvælstofindsat-

sen blev set grundigt på forudsætningerne i kvælstofindsatsen.

Arbejdet med vurderingen af kvælstofindsatsen er forestået af Miljø- og Fødevareministeriet,

med faglige bidrag fra Aarhus Universitet. I arbejdet er der indgået både elementer, der har

vist indikationer af ikke at levere den forventede kvælstofreduktion, elementer som pegede i

retning af, at den kvælstofreducerende indsats var overestimeret, samt elementer hvor det er

vurderet, at der var behov for et klarere billede af effekten på kvælstofudledningen.

Denne rapport er afrapporteringen af kvælstofudvalgets arbejde.

Afrapporteringen foreslår ikke, hvordan den fremadrettede kvælstofindsats skal håndteres,

men kan betragtes som et grundlag for den videre inddragelse af civilsamfundet samt for poli-

tiske drøftelser.

Christian Vindahl Vind

Afdelingschef

Miljø- og Fødevareministeriet / Vurdering af kvælstofindsatsen

2. Baselineeffekten

Forud for Fødevare- og landbrugspakken udarbejdede Aarhus

Universitet i 2015 en fremskrivning af den såkaldte baselineeffekt,

der blandt andet omfatter forventninger til den strukturelle udvik-

ling i landbruget frem til 2021, samt en række øvrige forhold med

betydning for kvælstofudledningen. I forbindelse med vurderin-

gen af kvælstofindsatsen er Aarhus Universitet blevet bedt om at

opdatere deres forventninger til, hvad baselineeffekten vil være i

2017/18 og i 2021.

2.1

Baggrund

Aarhus Universitet udarbejdede i 2015-16, i forbindelse med Fødevare- og landbrugspakken

og vandområdeplanerne for 2015-2021, en fremskrivning af effekter fra og med 2013 til 2021

den såkaldte baselineeffekt. Baselinen er en opgørelse af den forventede effekt af allerede

vedtagne initiativer samt øvrig udvikling i landbrugserhvervet, som kan få indflydelse på næ-

ringsstoftabet til vandmiljøet. På baggrund af den nyeste viden har Aarhus Universitet nu op-

dateret en status for elementerne i baseline for årene 2013-2017/18 og genberegnet progno-

sen for den forventede samlede effekt, når baseline-elementerne er etableret i årene 2013 til

2021 og hvor den vurderede effekt på udvaskning forventes at indtræde inden for en tidshori-

sont på 5 til 10 år.

Baseline er et element i kvælstofregnskabet bag Fødevare- og landbrugspakken og vandom-

rådeplanerne. I baseline er indregnet både elementer, der forventeligt mindsker udledningen

af kvælstof og andre elementer, der forventeligt øger udledningen. I den opdaterede baseline

samt i den fra 2016 indgår ikke virkemidler implementeret for at kompensere merudledning

ved ophør af de underoptimale gødningsnormer.

2.2

Resultater

Miljø- og Fødevareministeriet har på baggrund af Aarhus Universitets netop offentliggjorte

rapport om opdatering af baseline i 2021

opgjort, at baseline isoleret set inklusive udfasnin-

gen af de underoptimale normer giver en effekt der ligger i spændet mellem en forøget kvæl-

stofudledning på 6000 t og en reduceret udledning på 1.800 t i 2021. Til sammenligning var

det vurderingen i Aarhus Universitets baselinerapport fra 2016, at baseline isoleret set inklusi-

ve udfasningen af de underoptimale normer gav en reduktion af udledningen på ca. 400 t (i et

spænd mellem -300 og +1.100) i 2021.

Det er således værd at bemærke for det første, at usikkerheden forbundet med baseline 2021

er blevet større siden rapporten i 2016. For det andet har det afgørende betydning for, i hvilket

omfang forudsætningerne fra Fødevare- og landbrugspakken holder, hvordan man forholder

sig til den stigende usikkerhed, der ligger i den nye opgørelse med et større spænd mellem

den maksimale og den minimale effekt af baseline.

Revurdering af baseline,

Aarhus Universitet, januar 2016.

Opdatering af baseline 2021,

Aarhus Universitet, februar 2020.

Miljø- og Fødevareministeriet / Vurdering af kvælstofindsatsen

Baseline, som den blev opgjort i de nuværende vandområdeplaner, indeholdte

–

ud over den

baseline, der er opgjort af Aarhus Universitet

–

også en række elementer, der reducerer kvæl-

stofudledningen. Dette omfatter vådområdeindsatsen og sideeffekter af spildevandsindsatser

fra vandplanerne 2009-15, forsinkelseseffekter i områder med særlig geologi, m.m. Forvent-

ninger hertil er således indregnet i Miljø- og Fødevareministeriets ovenstående opgørelse.

Såfremt der tages udgangspunkt i de beskrivelser som indgår i Aarhus Universitets rapport,

ville baselineeffekten isoleret set i 2018 give en merudvaskning i forhold til 2012-, som Aarhus

Universitet forventer vil falde i perioden frem til 2021. Dette er dog behæftet med et stort usik-

kerhedsspænd. Faldet frem mod 2021 kan især tilskrives antagelsen om et fald i den atmo-

sfæriske kvælstofdeposition, forventningen til nedgangen i det dyrkede areal samt forventnin-

gen om en stigning i det økologiske dyrkede areal. Derudover vil der være en reduktion i ud-

vaskningen knyttet til effekten af de vådområder og lavbundsprojekter, der forventes etableret

frem mod 2021. Den opdaterede af baseline viser at en stor del af den baselineeffekt, der

blev estimeret med baselinerapporten i 2015-2016, endnu ikke er indtrådt.

Desuden er der beregnet en lidt mindre udvaskning end forudsat i 2016 N af den samlede

effekt af følgende fire elementer: Mergødning, effekt af både at udfase de underoptimale nor-

mer og den årlige stigning i de økonomisk optimale gødningsmængder, samt trend i udbytter

og teknisk justering (som udgør nedgang i det dyrkede areal). Det skyldes at der tages ud-

gangspunkt i en mindre mergødning af at gå fra underoptimale til økonomisk optimale normer,

men samtidig er der taget højde for en øget udvaskning af den årlige stigning i de økonomiske

optimale normer, som er øget frem til 2018. Derudover skal også nævnes en nedjustering af

effekt af biogas og et mindre fald i den atmosfæriske deposition end forudsat tidligere. Spæn-

det i effekten i 2021 som følge af en reduceret atmosfærisk deposition afhænger meget af

udviklingen i emissioner fra vores nabolande, og hvorvidt de formår at reducere disse til de

aftalte lofter for kvælstofemissioner i 2021. Aarhus Universitet oplyser, at det er meget tvivl-

somt, om landene opnår disse reduktioner, og dermed også at der opnås den estimerede

reducerede udvaskning i 2021.

En af de største ændringer i baseline er et øget areal og dermed effekt af økologisk dyrkning.

Desuden er effekten af mergødningen yderligere analyseret og opdateret. I baseline fra 2015

blev der med udgangspunkt i året 2011 beregnet en mergødning for alle bedrifter på 73.500 t

N ved en udfasning af de underoptimale normer. Mængden af mergødning er påvirket af af-

grødefordelingen og det dyrkede areal. I den opdaterede baseline beregnes effekten af at

udfase de underoptimale normer separat, og der anvendes her et interval for beregningen af

mergødning mellem de to år 2011 og 2012. Det giver et mere realistisk interval for arealforhold

mellem vår- og vinterkorn/vinterraps, frem for kun at se på året 2011, hvor arealet med vinter-

korn var usædvanligt stort. Desuden indregnes en mere præcis beregning af, at de økologiske

bedrifter ikke anvender en øget norm ved ophør af underoptimale normer, og at konventionelle

bedrifter, særligt planteavlere, ikke anvender hele gødningsnormen. Samlet set er mergødnin-

gen for konventionelle bedrifter som følge af udfasning af underoptimale normer opgjort til

59.200 t N for 2011 og 52.200 t N for 2012. Det mindre gødningsforbrug medfører en mindre

estimeret merudvaskning som følge af ophør af de underoptimale normer i den opdaterede

baseline end i baseline fra 2016, men det er vanskeligt fuldstændigt at adskille effekten af

mergødning mellem ophør af de underoptimale normer og den årlige stigning i de økonomisk

optimale gødningsnormer. Det skal også bemærkes, at der angives et større spænd på base-

lineeffekten end tidligere, idet der i den tidligere opgørelse ikke var anført et spænd for alle de

elementer, der indgik i beregningen. Når usikkerhederne i beregningerne tages i betragtning,

er det usikkert, om der vil ske mer- eller mindre udledning frem mod 2021. Hidtil har Miljø- og

Fødevareministeriet anvendt den gennemsnitlige baselineeffekt uden hensyn til usikkerheden

på beregningen.

Aarhus Universitet anfører, at en stor del af den forventede baselineeffekt endnu ikke er ind-

trådt, og at dette tydeliggør de usikkerheder, der er ved en sådan prognose, og at dertil skal

Miljø- og Fødevareministeriet / Vurdering af kvælstofindsatsen

lægges, at der optræder en vis tidsforsinkelse fra virkemidler implementeres, til de har effekt,

samt at aktuel udledning til kystvande trods afstrømningsnormalisering er påvirket af år-til-år

variation i vejrforhold mm.

Opsummerende fremgår af tabel 1 forventninger til effekten af baseline i 2021, som opgjort på

baggrund af Aarhus Universitets rapport i forbindelse med Fødevare- og landbrugspakken og

som opgjort på baggrund af Aarhus Universitets netop offentliggjorte rapport.

TABEL 1.

Forventninger til effekten af baseline

Tons kvælstofreduktion pr. år

Forudsat i medfør af Fødevare- og Landbrugspakken

Forventet på baggrund af nye oplysninger fra Aarhus Universitet

2021

+400

(i et spænd mellem -300 og +1.100)

-600 til +1.800

Anm.: 1) Den anførte baselineeffekt indeholder effekten af lempelserne i Fødevare- og landbrugspakken.

2) Anvendt i forbindelse med udarbejdelsen af Fødevare- og landbrugspakken.

Kilde: Miljø- og Fødevareministeriet på baggrund af Aarhus Universitets rapport Opdatering af baseline

2021.

Miljø- og Fødevareministeriet / Vurdering af kvælstofindsatsen

3. Kollektive virkemidler

De kollektive kvælstofvirkemidler omfatter vådområder, lav-

bundsprojekter, minivådområder og skovrejsning. Der er tale om

frivillige virkemidler, som landbrugserhvervet forudsættes at

medvirke til at gennemføre. I alt skal disse ved udgangen af 2021

levere en samlet kvælstofreduktion på 2.450 t N per år.

3.1

Baggrund

Med Fødevare- og landbrugspakken blev der truffet beslutning om, at der skulle udlægges

kollektive kvælstofvirkemidler med henblik på at bidrage til at mindske kvælstofudledningen.

Der indgik ligeledes forventninger til indfasningstakten for disse. Ordningen indebærer, at

landbrugsjord varigt omlægges til anden anvendelse

–

dog er minivådområder tidsbegrænse-

de. For vådområder og lavbundsprojekter er der tale om projekter, der forudsætter tekniske

forundersøgelser, aftale med mange lodsejere, en række myndighedstilladelser og endelig

fysiske anlæg på arealerne for at hæve vandstanden. Det kan derfor tage tid at gennemføre

sådanne projekter. Vådområder og lavbundsprojekter gennemføres af kommuner og Natursty-

relsen, mens minivådområder og skovrejsningsprojekter gennemføres af landmændene selv.

I de første år har der været lav fremdrift (færre ansøgninger end forventet). Det skyldes dels

ovenstående forhold, men også at der har vist sig tekniske udfordringer i nogle projekter, f.eks.

frigivelse af fosfor ved planlagte vandstandshævninger. I sådanne tilfælde kan projekter ikke

gennemføres. Det har desuden vist sig, at nogle projekter er dyrere at gennemføre end anta-

get set i forhold til opnåede effekter. I det seneste år har der generelt været en stigende

mængde ansøgninger i forhold til tidligere.

For at fremme indsatsen er der i 2019 nedsat en ny national styregruppe for de kollektive

virkemidler med repræsentanter for erhvervet og centrale aktører. Dette forum skal identificere

udfordringer i indsatsen og komme med anbefalinger til løsning af disse for at øge fremdriften.

Effekterne af indsatsen opgøres på baggrund af afgivne tilsagn til realisering af projekter, idet

effekten gradvist begynder at indfinde sig fra dette tidspunkt.

Det bemærkes, at den kvælstofreducerende effekt af projekter for så vidt angår særligt mini-

vådområdeordningen og skovordningen er lavere end det, der var antaget i forbindelse med

Fødevare- og landbrugspakken.

3.2

Status

Status for de kollektive virkemidler opgøres løbende i takt med, at ansøgningsrunderne afvik-

les. Sidste formelle opgørelse er pr. 9 december 2019. Af tabel 2 fremgår denne opgørelse.

Den samlede fremdrift udgør ca. 720 t N, svarende til ca. 29 % af det samlede reduktionsmål

på 2.450 t N ved udgangen af 2021. I opgørelsen indgår ansøgninger, der var under behand-

ling fra de seneste ansøgningsrunder. Eftersom ikke alle ansøgninger kan forventes at medfø-

re tilsagn, er der tale om en optimistisk opgørelse. Der er sket markante forbedringer i ansøg-

ningsmassen siden primo 2019, hvor status var en målopfyldelse på ca. 12 %, men der reste-

rer stadig en stor indsats i de sidste to år af den aktuelle planperiode (2020–2021).

Miljø- og Fødevareministeriet / Vurdering af kvælstofindsatsen

TABEL 2.

Aktuel status for de kollektive virkemidler

Virkemiddel

Fysisk realiseret

(t N per år)

Tilsagn til etableringer

(t N per år)

411

Ansøgninger under

behandling

(t N per år)

Vådområder

Minivådområder

Lavbundsprojekter

Skovrejsning

Anm.: 1) Status per 26. november 2019, dog per 2. december 2019 for skovrejsning. 2) Kilde: Miljøstyrel-

sen. 3) Kilde: Landbrugsstyrelsen.

Den samlede vurdering fra Miljøstyrelsen og Landbrugsstyrelsen er p.t., at det ikke fuldt ud vil

være muligt at indhente den indsats, der udestår på baggrund af dels at effekten af de kollekti-

ve virkemidler er lavere end forudsat i Fødevare- og landbrugspakken, og dels den hidtidige

manglende fremdrift på de kollektive virkemidler, inden udgangen af den aktuelle vandplans-

periode (udgangen af 2021). Det vurderes p.t., at det vil være muligt at nå følgende resultat ud

fra den nuværende situation:

Vådområder (mål: 1.250 t N)

På baggrund af de faktiske tal indtil videre og prognosetallene for 2020 og 2021 kan den sam-

lede indsats skønnes til knap 980 tons N i 2021, svarende til 78 % målopfyldelse.

Minivådområdeordningen (mål: 900 t N)

Der forventes en mulig målopfyldelse på ca. 332 t i 2021 svarende til ca. 37 %, idet projekter-

ne er blevet dyrere end forventet, og effekterne er lavere end forventet.

Lavbundsprojekter (mål: 150 t N)

Samlet vurderes det, at der kan opnås 85 % målopfyldelse. De allerede aftalte ændringer af

ordningen, samt de foreslåede yderligere tiltag, giver flere projektmuligheder og vil derfor alt

andet lige medvirke positivt til målopfyldelsen.

Skovrejsning (mål: 150 t N)

Samlet vurderes en mulig målopfyldelse på mellem 72 og 89 t N. Beregnet som matematisk

gennemsnit giver det 81 t, svarende til 54 %. Selvom der forventes fuld søgning af afsatte

ansøgningsmidler, vurderes det svært at nå 150 t N i 2021, da projekternes effekt er lavere

end oprindeligt forudsat.

3.3

Samlede forventninger til målopfyldelse

Samlet set er der pt. udsigt til en målopfyldelse på i alt ca. 1.521 t N ved udgangen af 2021,

svarende til 62 % af målet for de kollektive virkemidler. Prognosen er behæftet med usikker-

hed.

Miljø- og Fødevareministeriet / Vurdering af kvælstofindsatsen

4. Akvakultur

Med Fødevare- og landbrugspakken blev der skabt et såkaldt

kvælstofråderum, så akvakulturerhvervet fik mulighed for en

merudledning af kvælstof, som kunne være med til at skabe yder-

ligere vækst i sektoren. Denne merudledning blev fastsat under

hensyntagen til den samlede kvælstofindsats i vandområdepla-

nerne 2015-2021. Men ændrede forudsætninger har medført et

behov for en revurdering af indsatsen.

4.1

Akvakulturindsatsen

Det blev med Fødevare- og landbrugspakken besluttet, at akvakultursektoren i Danmark skulle

have forbedrede muligheder for vækst. Dette omfattede bl.a. ny regulering, som skulle skabe

mulighed for, at visse akvakulturanlæg kunne tildeles en supplerende mængde kvælstof på i

alt 423 t i perioden 2018-2021, og dermed øge deres produktion af fisk. Muligheden for en

øget udledning af 423 t N blev skabt via en forudsat udvikling i baseline og planlagte ikke-

forringelsesindsatser. Ikke-forringelsesindsatserne har under inddragelse af Fødevare- og

landbrugspakkens forventninger til udviklingen i den samlede kvælstofudledning til formål at

sikre, at der ikke sker en forringelse af tilstanden i kystvandene. Forventede merudledninger

indgår i normeringen af den målrettede regulering.

Der blev dog skabt opmærksomhed om, at det i enkelte områder kunne være vanskeligt at

gennemføre den målrettede regulering i tilstrækkeligt omfang til at modsvare den forøgede

kvælstofudledning fra akvakultur. Dette var gældende på Samsø og i området ved Kalund-

borg. Det blev derfor undersøgt, hvorvidt der var grundlag for at justere den målrettede regule-

ring ved Samsø og Kalundborg. I den forbindelse blev forskellige konkrete forhold undersøgt.

Yderligere blev den måde, hvorpå indsatsen er fordelt, tidsligt (pt. er indsatsen for 2019-2021

samlet i 2020) og geografisk (pt. kan kun et relativt begrænset område på land kompensere

for fx ekstra udledning fra havbrug) undersøgt.

4.2

Forudsætningerne i Fødevare- og landbrugspakken og N-

indfasningsordningen

I forlængelse af Fødevare- og landbrugspakken fik aftaleparterne desuden udarbejdet en

vækstplan for akvakultur, "Dansk akvakultur i vækst", hvori tildeling af kvælstof også er be-

skrevet.

De politiske aftaler blev udmøntet ved en ændring af miljøbeskyttelsesloven, jf. lov nr. 467 af

15. maj 2018, som trådte i kraft 1. juli 2018. Loven giver miljøministeren hjemmel til at fastsæt-

te regler om kvælstofpuljer (på maksimalt 423 t) til brug for godkendelsesmyndighedens be-

handling og afgørelse af sager om miljøgodkendelse af miljø- og ressourceeffektive dambrug

og visse havbrug. Loven er udmøntet i bekendtgørelse om indfasning af kvælstof til akvakul-

turerhvervet (N-indfasningsbekendtgørelsen), som trådte i kraft 1. januar 2019.

Bekendtgørelsen skaber mulighed for, at visse akvakulturvirksomheder kan tildeles en supple-

rende mængde kvælstof på i alt 423 t, og dermed øge deres kvælstofudledning og produktion

af fisk. De 423 t N er som udgangspunkt fordelt på tre kvælstofpuljer på henholdsvis 200 t, 180

t og 43 t, hvoraf 380 t skal gå til miljø- og ressourceeffektive dambrug og 43 t til visse havbrug.

Puljen med 200 t N skal så vidt muligt understøtte, at eksisterende ferskvandsdambrug får

Miljø- og Fødevareministeriet / Vurdering af kvælstofindsatsen

mulighed for at bibeholde deres nuværende kvælstofudledningstilladelse i forbindelse med

overgangen til en ny miljøgodkendelse. 180 t er afsat til nye dambrugsanlæg eller udvidelser

af eksisterende dambrugsanlæg, hvor der maksimalt kan ansøges om og gives tilladelse til 45

t N per anlæg. Puljen på 180 t omfatter både ferskvands- og saltvandsdambrug. Endelig skal

43 t N til havbrug give mulighed for, at eksisterende havbrug kan bibeholde deres fulde udled-

ningstilladelse i forbindelse med overgangen til en ny miljøgodkendelse.

Det var oprindeligt forudsat i Fødevare- og landbrugspakken, at kvælstoffet skulle indfases

over en 4-årig periode med 143 t i 2018, 120 t i 2019, 100 t i 2020 og 60 t i 2021. På grund af

tidsmæssige udfordringer blev ordningen først etableret i 2019, hvorfor årspuljerne fra 2018 og

2019 blev samlet i én pulje i 2019. Det fremgår således af bekendtgørelsen, at kvælstofpuljer-

ne (200 + 180 + 43) indfases over en 3-årig periode, hvor der frigøres 263 t i 2019, 100 t i

2020 og 60 t i 2021. De tre årspuljer angiver som udgangspunkt, hvor meget kvælstof der

maksimalt kan gives tilladelse til i de enkelte år. Der er mulighed for, at kvælstof, som ikke er

blevet udmøntet i et tidligere år, kan videreføres til det efterfølgende år, og indtil ordningens

udløb i 2021, hvor der er sidste ansøgningsrunde.

I vandområdeplanerne 2015-2021 (2. planperiode) er der, som følge af aftalen om Fødevare-

og landbrugspakken, indregnet en forventet merudledning på 423 t N fra akvakulturerhvervet.

Da der med målrettet regulering (og tidligere: målrettede efterafgrøder) fastlægges en indsats,

der tager højde for eventuelle samlede merudledninger i de relevante oplande, er der som

udgangspunkt ”skabt plads” til merudledningen. Der er med andre ord taget højde for kom-

pensation af de merudledninger af kvælstof, der bl.a. følger af, at der kan gives tilladelse til en

merudledning af kvælstof under ordningen.

4.1

Ændrede forudsætninger og ny viden

Den måde, hvorpå der skulle kompenseres for merudledningen, har dog vist sig at medføre

nogle uhensigtsmæssigheder. I de oplande, hvor der ville være en merbelastning som følge af

merudledning af akvakultur, var det forudsat i medfør af Fødevare- og landbrugspakken, at

den målrettede regulering i tilstrækkeligt omfang skulle kompensere for merbelastningen.

Samtidigt blev merbelastningen som følge af akvakultur puljet ved stillingtagen til et eventuelt

obligatorisk krav til målrettede efterafgrøder i 2018, således at forventet merbelastning i 2018

først blev kompenseret for i 2019. I forbindelse med stillingtagen til indsatsen i målrettet regu-

lering blev det endvidere besluttet, at forventede merbelastninger i 2019, 2020 og 2021 skulle

kompenseres samlet i 2020. For visse tons kvælstof allokeret til havbrug under N-

indfasningsordningen har det vist sig at give store lokale udfordringer for de landmænd, der

skulle kompensere i den målrettede regulering, da efterafgrødekravet i den målrettede regule-

ring et enkelt sted blev meget højt (over 60 % af efterafgrødegrundarealet).

4.2

Resultater

Miljøstyrelsen har under N-indfasningsordningen i 2019 meddelt tilladelse til i alt ca. 147 t

kvælstof, hvoraf ca. 20 t kvælstof er meddelt fra puljen til havbrug (43 t puljen), og ca. 127 t

kvælstof er meddelt fra begge puljer til dambrug (200 t og 180 t puljerne).

Der har været set på muligheden for, at omfordele den indsats i den målrettede regulering

som skal bidrage til at modsvare den andel af havbrugspuljen, som der allerede er blevet givet

tilsagn om. Der er dog ikke fundet grundlag for, at en sådan ændring kan gennemføres uden

en samlet forøgelse af udledningen af kvælstof, og hermed forøget risiko for, at indsatsen er

utilstrækkelig til, at Danmark fortsat kan leve op til de direktivmæssige forpligtelser.

Med aftale om kvælstofindsatsen i 2020 (indgået den 25. november 2019 af regeringen (S),

RV, SF, EL og ALT) er det besluttet, at N-indfasningsordningen vil blive ændret således, at

alene den resterende pulje til de eksisterende havbrug (ca. 23 t) fjernes. Som konsekvens

heraf tilpasses den målrettede regulering 2020, så den del af ikke-forringelsesindsatsen, som

Miljø- og Fødevareministeriet / Vurdering af kvælstofindsatsen

svarer til den resterende mængde kvælstof i havbrugspuljen under N-indfasningsordningen,

omfordeles til forbedringsindsats, og i visse tilfælde omfordeles på andre oplande. Under for-

udsætningerne for udviklingen i kvælstofudledningen i Fødevare- og landbrugspakken medfø-

rer dette, at en større andel af indsatsen alt andet lige vil bidrage til at reducere kvælstofud-

ledningen i 2020. Den øvrige indsats som følge af N-indfasningsordningen vil fortsat blive

indregnet i indsatsbehovet som forudsat, herunder i forhold til allerede meddelte tilladelser

under ordningen. Tilpasningen af den målrettede regulering 2020 betyder, at efterafgrødekra-

vet på Samsø og i området ved Kalundborg bliver mindre end forudsat, hvilket i stort omfang

reducerer udfordringen.

Miljø- og Fødevareministeriet / Vurdering af kvælstofindsatsen

5. MFO-arealerne

Med Fødevare- og landbrugspakken blev der opgjort en kvælstof-

reducerende effekt af de såkaldte MFO-arealer. Blandt andet som

følge af en række efterfølgende reguleringsændringer er der be-

hov for at revurdere effekten disse arealer.

5.1

Kvælstofeffekten af MFO-arealerne

I forbindelse med Fødevare- og Landbrugspakken blev der truffet beslutning om at lave en

delvis adskillelse af det pligtige efterafgrødekrav og MFO-kravet (kravet om miljøfokusområ-

der), således at muligheden for at anvende alternativerne til efterafgrøder (f.eks. brak, energi-

afgrøder m.m.) i MFO-opfyldelsen blev afskåret. Det var herefter kun efterafgrøderne, der

kunne anvendes i begge ordninger samtidig.

På basis af tal fra Aarhus Universitet estimerede Landbrugsstyrelsen, at denne justering ville

give en årlig kvælstofeffekt på ca. 867 tons fra 2016 og frem.

Denne kvælstofeffekt bestod af to elementer:

Effekt (761 t N) som følge af fortsat MFO-opfyldelse efter randzonelovens ophævelse og

samtidig afskæring af muligheden for at benytte MFO-randzoner og andre MFO-elementer

som alternativ til pligtige efterafgrøder. Til dette formål blev det antaget, at der ville blive

anvendt kvælstofreducerende virkemidler (f.eks. efterafgrøder), der opvejede effekten ved

ophævelsen af de obligatoriske randzoner.

Effekt (105 t N) som følge af at eksisterende MFO-elementer brak og lavskov ikke længe-

re kunne anvendes som alternativ til pligtige efterafgrøder.

Af disse to elementer er det kun de 761 tons, der følger af afskaffelsen af randzoneloven, som

blev antaget at resultere i en omprioritering af MFO-elementer. Omvendt blev det antaget, at

effekten på 105 tons N var et resultat af, at jordbrugerne fortsat ville benytte MFO-elementerne

brak og lavskov til opfyldelse af MFO, mens disse arealer ville blive erstattet af efterafgrøder i

den pligtige efterafgrødeordning.

Effekten af det såkaldte MFO-klip adskiller sig fra andre tiltag i Fødevare- og landbrugspakken

ved, at det ikke er en ny specifik ordning, der blev oprettet til formålet, men i stedet en juste-

ring af reglerne i og samspillet mellem allerede eksisterende krav. Jordbrugerne har derfor

ikke kunnet indberette et bestemt areal, der kan benyttes i en opgørelse af tiltagets effekt. Den

effekt, der er estimeret at følge af MFO-klippet, er derimod en følge af, at landmændene via

regelændringer i eksisterende ordninger tvinges til at udlægge nye arealer med virkemidler for

fortsat at leve op til de to krav, hvor det tidligere var muligt at anvende de samme virkemidler

til opfyldelse af begge krav.

Kun efterafgrøderne kan fortsat anvendes til samtidig opfyldelse af kravene. Derfor er effekten

estimeret ud fra antagelser om landmandens ageren efter regelændringerne og forventningen

om etableringen af flere virkemidler i den ene eller den anden ordning for at sikre fortsat opfyl-

delse af kravene.

Miljø- og Fødevareministeriet / Vurdering af kvælstofindsatsen

Effekten af MFO-klippet er opgjort på baggrund af effektestimater fra Aarhus Universitet. I

forhold til effekten på 761 tons, der hidrører ophævelsen af randzoneloven og det fortsatte

behov for opfyldelse af MFO-kravet, spænder effektestimaterne over forskellige kombinationer

af virkemidler og tilgange til risikohåndtering i forhold til efterafgrøder (større eller mindre ud-

læg af ”ekstra” efterafgrøder –

eller en såkaldt buffer

–

for at sikre opfyldelse af kravet).

Den estimerede effekt på de 761 tons svarer til, at der i stedet for de daværende MFO-

randzoner skulle etableres ca. 80.000 ha MFO-efterafgrøder ud over det pligtige efterafgrøde-

krav på 240.000 ha. Det er dog væsentligt at understrege, at effekten ikke nødvendigvis skal

hidrøre fra efterafgrøder men også kan opnås via andre MFO-elementer, og at effekten er

beregnet som et gennemsnit af de scenarier, der blev opstillet af Aarhus Universitet. Halvde-

len af effekten er dog specifikt koblet til forventningen om, at landmændene vil udlægge en

buffer på ca. 40.000 ha efterafgrøder for at sikre opfyldelse af kravet om udlæg af MFO-

elementer på 5 % af omdriftsarealet. Der er her lagt til grund, at opfyldelse af MFO-kravene

som betingelse for den grønne støtte er af så stor økonomisk betydning for landmændene, at

de for en sikkerheds skyld overopfylder 5 %-kravet

–

særligt fordi en meget stor del af kravet

opfyldes ved efterafgrøder, hvor etableringen ikke er fuldstændigt sikker (i modsætning til

f.eks. brak eller randzoner), og hvor omkostningen ved etablering er forholdsvis begrænset ift.

det potentielle tab på den grønne støtte. Det var endvidere en væsentlig forudsætning for den

opgjorte effekt, at det med ophævelsen af de reducerede gødningsnormer ikke længere er

relevant at veksle efterafgrødeudlæg til forhøjet kvote. Dermed vil der være effekt ved de ef-

terafgrøder, der udlægges ud over det pligtige krav. Endvidere stiller MFO-reglerne krav om

udlæg i de enkelte støtteår, hvilket vil sikre en effekt hvert år, i modsætning til det pligtige

efterafgrødesystem, hvor der via efterafgrødebanken kan flyttes indsats/effekt mellem årene.

5.2

Ændrede forudsætninger og ny viden

Det er i praksis ikke muligt at foretage præcise opgørelser af, om der er udlagt MFO-elementer

som forudsat i Fødevare- og Landbrugspakken. Det skyldes, at landmændene i forbindelse

med indberetning i Fællesskemaansøgningen blot skal angive hvilke marker, der kan blive

udlagt MFO-elementer på. Derfor indberettes der her langt flere hektar, end der faktisk bliver

udlagt MFO-elementer på.

Ydermere bliver der i forbindelse med arealkontrollen kun kontrolleret indtil 5 %-kravet er kon-

stateret opfyldt, hvilket følger EU-forordningens krav. Der foreligger derfor ingen kontroldata

på, om bedrifterne udlægger mere end de 5 %. I medfør af den overfor beskrevne økonomiske

betydning af den grønne støtte vurderes det dog fortsat at være en rimelig betragtning, at

landmændene udlægger yderligere efterafgrøder for at have sikkerhed for at leve op til kravet.

Landbrugsstyrelsen foretog i 2016 en status på MFO-tiltaget på baggrund af indberetningsdata

for hhv. 2015 og 2016. Her blev landmændenes indberetning af MFO-opfyldelse i forbindelse

med Fællesskemaansøgningen i 2015 sammenholdt med indberetningen i 2016. For 2016

blev der opgjort effekt af efterafgrøder, der oversteg det pligtige krav på 240.000 ha samt

effekt af randzoner, der ikke var blevet sløjfet.

På baggrund heraf blev det konkluderet, at effekten i 2016 nogenlunde stemte overens med

den effekt, der blev estimeret i Fødevare- og landbrugspakken, dog under antagelse af at

bufferen på 40.000 ha var udlagt, hvilket det reelt set ikke var muligt at opgøre.

Siden Fødevare- og landbrugspakken er der sket en del ændringer i reguleringen

–

både di-

rekte i forhold til MFO og i forhold til øvrig regulering - og der er etableret nye tilskudsordnin-

ger. Dette ændrer på de forudsætninger, der lå bag den beregnede effekt af MFO-tiltaget.

De væsentligste ændringer er beskrevet nedenfor, sammen med en kvalitativ vurdering af,

hvad ændringerne forventes at betyde for MFO-effekten.

Miljø- og Fødevareministeriet / Vurdering af kvælstofindsatsen

Indførsel af husdyrefterafgrøder i 2017

I 2017 blev der indført krav om husdyrefterafgrøder. Kravet ligger på bedriftsniveau oven i det

pligtige krav om efterafgrøder, og husdyrefterafgrøderne kan ligesom pligtige efterafgrøder

samtidig anvendes til opfyldelse af MFO-kravet. Dette har betydning for, hvornår der kan tæl-

les effekt af MFO-efterafgrøderne. I Fødevare- og landbrugspakken blev der først talt effekt af

de MFO-efterafgrøder, der oversteg det pligtige krav på 240.000 ha. Husdyrefterafgrøderne

(24.000 ha i 2018/19, stigende til 34.000 ha i 2021/2022) bør lægges oveni dette areal, inden

der opgøres effekt af MFO-efterafgrøder.

Indførelse af nye efterafgrødekrav fra 2017 og frem

I årene 2017 og 2018 blev der indført en ny målrettet efterafgrødeordning med krav om etable-

ring af efterafgrøder. Ordningen blev i 2019 erstattet af den målrettede regulering, hvor efter-

afgrøder også er et centralt virkemiddel. De målrettede efterafgrøder må ikke overlappe med

MFO-efterafgrøder og har derfor ikke direkte betydning for den beregnede effekt af MFO-

klippet. Et stigende krav om efterafgrøder på landsplan kan dog have betydning for den for-

modede buffer på ca. 40.000 ha efterafgrøder, idet det forventes, at der bliver mindre og min-

dre plads til overs på bedrifterne til etablering af ”ekstra” efterafgrøder, uden at der skal gen-

nemføres sædskifteændringer. Efterafgrøder bliver et dyrere virkemiddel, hvis landmanden er

nødt til at lave sædskifteændringer for at få dem udlagt. Endvidere reducerer den målrettede

efterafgrødeordning landmandens økonomiske incitamenter til at udlægge en buffer. Hvis

landmanden kommer i vanskeligheder i forhold til at opfylde MFO-kravet grundet mislykkede

efterafgrøder, vil MFO-efterafgrøderne

–

i tilfælde af konstateret manglende udlæg ved kon-

trollen

–

kunne erstattes af efterafgrøder, der er indmeldt til målrettet regulering. Landmanden

vil så miste sin kompensation i medfør af den målrettede regulering og få en kvotereduktion,

men omkostningerne herved er begrænsende sammenlignet med tab af den grønne støtte.

Hermed vil de målrettede efterafgrøder kunne udgøre en buffer for landmanden.

Ændring af EU-regler vedr. MFO

Der en nedenfor oplistet en række justeringer af EU-reglerne for MFO-udlæg. Regelændrin-

gerne vurderes overordnet at have en negativ kvælstofeffekt, men skal ses i lyset af, at EU’s

formål med MFO-reglerne ikke kun er at reducerekvælstofudledningen, men også blandt andet

at fremme biodiversiteten.

Ændret vægtningsfaktor for MFO-lavskov

På tidspunktet for beregningen af effekten af MFO-klippet kunne lavskov indgå i opfyldelsen af

MFO-kravet med en vægtningsfaktor på 0,3. Denne vægtningsfaktor er siden som følge af

ændrede EU-regler blevet ændret til 0,5. Det betyder, at et areal med MFO-lavskov nu tæller

næsten dobbelt så meget som tidligere, hvilket igen betyder, at der skal etableres færre andre

MFO-elementer (f.eks. efterafgrøder) for at leve op til MFO-kravet.

Indførelse af MFO-bræmmer

I 2018 blev markbræmmer, som følge af ændrede EU-regler, indført som et nyt MFO-element.

Markbræmmer blev indført som en del af det eksisterende element MFO-randzoner, med

samme vægtningsfaktor. Hvis randzoner skulle bibeholdes som MFO-element var det derfor i

henhold til EU’s regler nødvendigt også at indføre markbræmmer. Dette på trods af at kvæl-

stofeffekten formodes at være mindre for markbræmmer end for deciderede randzoner, der

altid ligger på grænsen mellem omdriftsarealer og søer/vandløb. Konsekvensen heraf er, at

hvor et areal med markbræmmer tidligere ville have været indberettet som MFO-brak med en

vægtningsfaktor på 1, kan det samme areal nu i stedet anvendes med en højere vægtnings-

faktor på 1,5. Ligesom for lavskov betyder det, at der samlet set skal et mindre areal med

MFO-elementer til for at opfylde MFO-kravet.

Miljø- og Fødevareministeriet / Vurdering af kvælstofindsatsen

Indførelse af nye typer MFO-brak med tilhørende vægtningsfaktor

Der er ligeledes i 2018 som følge af ændrede EU-regler indført mulighed for at anvende be-

støverbrak med en vægtningsfaktor på 1,5. Da bestøverbrak har samme kvælstofeffekt som

andre braktyper, vil det dermed ligesom MFO-bræmmer medføre en udhuling af kvælstofeffek-

ten ved MFO.

Ændrede regler for MFO-græsudlæg

I 2018 er EU-reglerne for MFO-græsudlæg blevet justeret, således at græsudlægget nu må

bestå 100 % af kvælstoffikserende arter som f.eks. kløver eller lucerne. Da det ikke er muligt

at afgøre, hvor meget arealerne med MFO-græsudlæg udgør i forhold til det påkrævede areal

med MFO-efterafgrøder og -græsudlæg, kan det dog ikke vurderes, hvor stor betydning denne

justering i reglerne har for effekten af MFO-klippet. Justeringen vil alt andet lige have en nega-

tiv indvirkning på den estimerede MFO-effekt. Det skal bemærkes, at de pågældende MFO-

græsudlæg ikke vil kunne bruges til opfyldelse af det pligtige krav. Det kan således trække i

den modsatte retning effektmæssigt.

5.3

Samlet vurdering af kvælstofeffekten af MFO-arealerne

Som det fremgår af ovenstående kan den præcise kvælstofeffekt af MFO-elementerne ikke

opgøres. De ovenfor nævnte regelændringer medfører dog alle en reduktion af effekten. Det

sker enten, fordi reglerne indebærer, at MFO-elementerne får en reduceret kvælstofeffekt, at

arealet med MFO-elementer reduceres (på grund af de for landmanden forbedrede omreg-

ningsfaktorer) eller at landmandens muligheder for eller incitamenter til at udlægge en buffer

reduceres som følge af indførelsen af nye efterafgrødeordninger. Det konkrete omfang af den

lavere MFO-effekt afhænger bl.a. af, i hvilket omfang erhvervet anvender de nye regler for

opfyldelse af MFO-kravet, og i hvilket omfang landmanden vælger at udlægge en buffer i for-

hold til MFO-opfyldelse. Der er hverken indberetnings- eller kontroldata, der kan understøtte

præcis opgørelse af disse forhold.

En opgørelse af indberetninger fra 2018 viser dog, at der for at opfylde MFO-forpligtigelsen i

2018 er behov for færre MFO-efterafgrøder end pligtige (ca. 214.500 ha), ligesom arealet med

MFO-lavskov er faldet siden 2015. I modsat retning trækker, at arealet med MFO-brak er ste-

get. Ligeledes er 10 % af randzonearealet bibeholdt efter afskaffelse af de obligatoriske rand-

zoner, men dette areal indeholder også markbræmmer, som ikke har samme effekt.

Da arealet med MFO-efterafgrøder nu er lavere end det pligtige areal, og da der desuden er

indført husdyrefterafgrøder og målrettet regulering (med efterafgrøder), vurderes det dog tvivl-

somt, om der fortsat er en buffer.

Den hidtil forudsatte effekt på 761 t N kan muligvis fortsat gøres gældende i et vist omfang,

men effekten må forventes at være væsentligt mindre end oprindeligt forudsat.

I forhold til de 105 t N vedrørende afskæring fra at bruge MFO-brak og MFO-lavskov i det

pligtige efterafgrødesystem, er denne effekt antaget at komme ved udlæg af ekstra efterafgrø-

der i det pligtige system til erstatning for brak og lavskov. Denne effekt er umiddelbart realise-

ret gennem regelændringen. Der var dog ved opgørelsen i 2015 usikkerhed om overlappet

mellem brak og lavskov anvendt til MFO-opfyldelse og til opfyldelse af det pligtige krav. Effek-

ten blev beregnet til at ligge i intervallet 33 til 162 t N.

Miljø- og Fødevareministeriet / Vurdering af kvælstofindsatsen

6. Klimanormaliseret

afstrømning og NOVANA

2018 kvælstofudledning

Kvælstofudledninger til kystvande præges af klimaet og særligt

nedbøren i det enkelte år. Der skal tages højde for denne årlige

variation for at følge udviklingen i udledningstallene. Som følge af

at udledningen af kvælstof ikke er faldet som forventet, har Miljø-

og Fødevareministeriet bedt Aarhus Universitet foretage en ana-

lyse af de elementer, der indgår i klimanormaliseringen af tallene

for udledning af kvælstof.

6.1

Baggrund

Som følge af naturlige år-til-år forskelle, særligt i nedbør, forekommer der store udsving i den

mængde kvælstof, som bliver udledt til kystvandene. For at kunne følge udviklingen i effekten

af de tiltag, der gennemføres for at reducere kvælstofudledningen, udregnes der en normalise-

ret udledning, hvor de klimabetingede år-til-år variationer søges frafiltreret. Det er den normali-

serede udledning, der anvendes i forbindelse med vandområdeplanerne.

Der ses dog fortsat variationer i udledningerne, der viser, at den gennemførte normalisering

ikke tager højde for alle klimafaktorer, herunder variationer i afstrømning over året.

Derfor blev et arbejde igangsat med at analysere, om der er flere elementer, der kan indarbej-

des i klimanormaliseringen og dermed give en forbedret frafiltrering af klimabetingede variatio-

ner i data. I denne forbindelse foretages også en undersøgelse af det foreliggende datagrund-

lag og af usikkerheder ved en revideret beregningsmetode for klimanormalisering af udlednin-

gen af kvælstof. Desuden ønskes en vurdering af, om den nuværende normalisering af af-

strømningen ud fra et gennemsnit for perioden 1990 til i dag er retvisende i lyset af den gene-

relt stigende nedbørsmængde.

6.2

Klimanormalisering af tilførslen af kvælstof til kystvande

Kvælstofudledninger til kystvande er i væsentlig grad præget af klimaet det enkelte år og især

bestemt af årets nedbør. For at kunne sammenligne udviklingen i udledningen over årene og

effekten af de reguleringsmæssige tiltag, foretages der en normalisering af afstrømningen i

forhold til en gennemsnitlig årlig afstrømning for perioden 1990 til i dag. Denne normalisering

tager dog ikke højde for alle klimaeffekter, og derfor er Aarhus Universitet blevet bedt om at

undersøge muligheden for at forbedre denne.

Aarhus Universitet har evalueret en række statistiske metoder til at klimanormalisere kvælstof-

udledningen fra land. Der er undersøgt for forskellig tidslig opløsning (år, måned) og med

forskellige rumlig opløsning (landstal, kystafsnit, vandløb).

Aarhus Universitet har påvist, at den årlige kvælstofafstrømning vil kunne normaliseres ud fra

en ikke-lineær regressionsmodel, hvori der indgår tid (år) og vandafstrømningen som forkla-

rende variable.

Miljø- og Fødevareministeriet / Vurdering af kvælstofindsatsen

Aarhus Universitet har testet for, om andre klimadata

–

herunder nedbør, temperatur og antal

frostdage

–

kan forbedre normaliseringen. Aarhus Universitet er nået frem til, at hverken tem-

peratur eller antal frostdage væsentligt bidrager til at forklare variation i kvælstofafstrømning.

Nedbør er på årsniveau og landsplan en ligeså god variabel som afstrømning, men for må-

nedsdata er vandafstrømning klart den bedste prædiktor. Aarhus Universitet har derfor beslut-

tet at fastholde en normalisering alene ud fra vandafstrømning.

Evalueringen har vist, at der ved normalisering på månedsdata og årsdata fås cirka samme

resultat på landsplan.

Samlet set anbefaler Aarhus Universitet en metode, hvor der anvendes en logaritmisk trans-

formation af afstrømning og kvælstoftransport i en ikke-lineær regression med tid og vandaf-

strømning som forklarende variable. Det er en metode, der statistisk er væsentlig bedre end

den hidtil anvendte metode. Det anbefales at normalisere på månedsdata, der kan opsumme-

res til kalenderår. Er det ikke muligt at fremskaffe månedlige data, foreslås samme metode på

årlige data.

6.3

Vandmiljø- og Natur 2018 (NOVANA-rapport)

Aarhus Universitets har i december 2019 offentliggjort rapporten Vandmiljø- og Natur med

tilførslerne af kvælstof til kystvande for 1990 til og med 2018. Med notater af 17. januar 2020

redegøres universitet for man har korrigeret denne opgørelse. Korrektionerne medfører, at

udledningerne i hele tidsserien 1990-2018 i gennemsnit bliver ca. 1.000 tons lavere.

I 2018 var den samlede kvælstoftilførsel fra land til havet ca. 50.000 t N

–

mod ca. 61.000 t N i

2017. Såfremt der tages højde for nedbør m.m. (normaliseret kvælstofafstrømning) var tilførs-

len i 2018 på ca. 55.000 t N, som er overordnet set det samme som i 2017, hvor den var

58.000 t N. Den gennemsnitlige afstrømningsnormaliserede udledning for de seneste fem år

har været ca. 55.000 t N per år. Kvælstoftilførslen fra land til havet har overordnet set været på

samme niveau de seneste ca. 10 år. Det er endnu for tidligt at vurdere den samlede effekt af

det øgede forbrug af kvælstof og de kompenserende efterafgrøder, der blev muliggjort med

Fødevare- og landbrugspakken i 2015.

Der er i den seneste NOVANA-rapport for 2018 foretaget en række korrektioner og opdaterin-

ger af opgørelsen af tilførslen af kvælstof til kystvande.

Der er i den seneste opgørelse for 1990-2018 anvendt data fra i alt 237 målestationer, der

dækker 61 % af landets areal. Siden 2016 er omfanget af målesteder til opgørelse af stof-

transport udvidet, hvorfor opgørelsen kan foretages med større sikkerhed. For 2018 var der

måledata for 209 stationer, hvor der i 2017 opgørelsen blev anvendt data for 144 stationer.

Endvidere er der foretaget korrektioner for analysefejl for målinger af kvælstof og fosfor for

årene 2007-2014 og 2016-2017.

Der er for det umålte opland anvendt en ny metode for beregning af afstrømning baseret på en

opdateret version af GEUS’ DK-model.

Som følge af en tendens til, at beregningsmodellen for

de kvælstofafstrømningen fra de umålte oplande overestimerer kvælstofkoncentrationerne i

det vestlige Danmark og underestimerer i den østlige del af landet, er der i 2018 indført en

biaskorrektion herfor. Desuden er der i modellen for de umålte oplande foretaget justeringer i

opgørelsen af markbalancerne.

Data for punktkilder for 2018 er opgjort til 5.300 tons kvælstof, der er ca. 1.000 tons kvælstof

lavere end i 2017. Dette skyldes dels lavere udledning som følge af at 2018 var et forholdsvist

tørt år og dels forbedrede data.

Miljø- og Fødevareministeriet / Vurdering af kvælstofindsatsen

7. NLES5

En af forudsætningerne for ophævelsen af de reducerede gødsk-

ningsnormer var en beregning af marginaludvaskningen, der blev

vurderet af Aarhus universitet med baggrund i NLES4-

udvaskningsmodellen. Marginaludvaskningen er udtryk for, hvor

stor en del af et ekstra kilo tilført kvælstof til marken, der udva-

skes fra rodzonen. For yderligere at kvalificere marginaludvask-

ningen har Aarhus Universitet i perioden 2015-2019 udarbejdet en

opdateret udvaskningsmodel, NLES5.

7.1

Baggrund

Aarhus Universitet har siden 2015 arbejdet på den opdaterede model NLES5, der oprindeligt

skulle have været færdig i efteråret 2018. Dette arbejde blev dog forsinket. I forbindelse med

arbejdet med at vurdere kvælstofindsatsen er der nu foretaget en genberegning af marginal-

udvaskningen på baggrund af en opdateret udvaskningsmodel, NLES5, som både er usikker-

hedsvurderet og valideret.

NLES er en matematisk model til at forudsige kvælstofudvaskningen. De tal, der indgår i mo-

dellen, er baseret på mange års konkrete målinger af udvaskning i mange forskellige marker

og forsøgsparceller. For alle de udvaskningsdata, der indgår i NLES, indgår også gødningstil-

førsel. Desuden indgår jordtype, klimaforhold, sædskifte og dyrkningshistorien for de pågæl-

dende marker og forsøg.

Den tidligere version af modellen, NLES4, blev brugt til at estimere tabet af kvælstof fra mar-

ken i forbindelse med ophævelsen af de reducerede normer i Fødevare- og landbrugspakken.

I forbindelse med beregningen af effekt af tilbagerulning af normreduktionen blev den samlede

marginaludvaskning på landsplan beregnet til ca. en femtedel.

7.2

Resultater

Aarhus Universitet har nu færdiggjort modellen, valideringen og usikkerhedsberegningen og

udgivet den såkaldte NLES5-rapport

, som blev offentliggjort 30. december 2019 .

Aarhus Universitet vurderer, at NLES5 modellen giver det bedste udvaskningsestimat for de

vigtigste afgrøder på danske jordtyper, vejr- og dyrkningsforhold. Hvor de tidligere NLES-

modeller bl.a. inddrog ældre data helt tilbage fra

1970’erne, så bygger NLES5 på data fra en

afgrænset periode fra 1991 til 2017. Det betyder, at modellen bedre afspejler aktuel dyrk-

ningspraksis. Sammenlignet med den tidligere NLES4-model har NLES5 derfor en bedre re-

præsentation af afgrøderækkefølge og vinterplantedække, og dette har stor betydning, når

modellen anvendes til at evaluere effekten af dyrkningssystemer.

En usikkerhedsanalyse af NLES5-modellen blev gennemført på både mark og landsskala. En

såkaldt Monte Carlo-analyse er gennemført, som viser. at usikkerheden for hele landet er

kvantificeret med en variationskoefficient på ca. 10%.

Tilbagerulningsnotat,

Aarhus Universitet, november 2015.

NLES5-rapporten,

Aarhus Universitet, december 2019.

Miljø- og Fødevareministeriet / Vurdering af kvælstofindsatsen

Scenarieanalyser for Danmark er gennemført for at kvantificere middel N-udvaskning og en

gennemsnitlig marginaludvaskning for landet som helhed. År-til-år-variation i det gennemsnitli-

ge nitratudvaskningsniveau for landbrugsarealer i Danmark blev beregnet til at ligge mellem

40 kg N per ha og 92 N per ha med et gennemsnit på 61 kg N per ha (klimaperioden 1991-

2010)

. For hele landet blev den gennemsnitlige marginal nitratudvaskning fra landbrugsjorde

prædikteret med NLES5 til at være 17% med en usikkerhed på 2,5 procentpoint. Den regiona-

le variation i marginaludvaskning fra landbrugsjorde i Danmark (opgjort for 10x10 km gridcel-

ler) blev estimeret til <5% til 25%. Usikkerheden var ca. 1 procentpoint for landbrugsjord med

lav udvaskning og op til 4 procentpoint for områder med høj udvaskning.

Når usikkerheden tages i betragtning vurderes den gennemsnitlige langtidseffekt til 1 til 3 %,

og som gennemsnit til 2 %. Det betyder, at den samlede marginaludvaskning for forårstilført

mineralsk N med en 10-årig horisont gennemsnitligt kan forventes at være en femtedel af det

tilførte kvælstof.

Aarhus Universitet har efterfølgende udarbejdet et notat, som beskriver langtidseffekterne på

nitratudvaskningen af mineralsk kvælstof i tilført gødning

. Når usikkerheden tages i betragt-

ning vurderes den gennemsnitlige langtidseffekt til 1 til 3 %, og som gennemsnit til 2 %. Det

betyder, at den samlede marginaludvaskning for forårstilført mineralsk N med en 10-årig hori-

sont gennemsnitligt kan forventes at være en femtedel af det tilførte kvælstof. På baggrund af

dette er der således ikke anledning til at ændre ved forudsætningen om, at marginaludvask-

ningen er ca. en femtedel.

Som følge af at Aarhus Universitet har gennemført en krydsvalidering og en usikkerhedsvur-

dering af NLES5 kan resultaterne betragtes som værende mere pålidelige.

Selvom marginaludvaskningen i ud fra en national betragtning ikke har ændret sig, så er der

på regionalt niveau forskelle mellem marginaludvaskningen beregnet med NLES5 og samme

beregning foretaget med NLES4. Aarhus Universitet forventes bl.a. at anvende den nye viden

fra NLES5 i udarbejdelsen af en kommende opdatering af retentionskortet.

NLES4 beregnede en gennemsnitlig udvaskning fra landbrugsarealer til ca. 67 kg N per ha. Forskellen

på NLES4 og NLES5 ligger dog inden for usikkerheden på NLES5-modellen, som er på ca. 10 %.

Langtidseffekter på nitratudvaskning af mineralsk kvælstof i tilført gødning (10-års perspektiv),

Aarhus

Universitet, december 2019

Miljø- og Fødevareministeriet / Vurdering af kvælstofindsatsen

8. Sammenfatning

Kvælstofudvalget har set på et bredt udsnit af de elementer, som indgår i kvælstofindsatsen.

Overordnet set trækker elementerne i vurderingen af kvælstofindsatsen i flere forskellige ret-

ninger. Det skyldes ikke mindst, at der for visse elementer stadig er betydelige usikkerheder

om den reelle effekt i forhold til kvælstofindsatsen i 2021.

Det samlede billede for kvælstofindsatsen i 2021 afhænger særligt af Aarhus Universitets

netop færdiggjorte opdatering af den forventede baselineeffekt i 2021. Miljø- og Fødevaremi-

nisteriet har på baggrund af Aarhus Universitets opdatering af baseline i 2021 opgjort, at base-

line isoleret set inklusive udfasningen af de underoptimale normer giver en effekt der ligger i

spændet mellem en forøget kvælstofudledning på 600 t og en reduceret udledning på 1.800 t i

2021. Til sammenligning var det vurderingen i Aarhus Universitets baselinerapport fra 2016, at

baseline isoleret set inklusive udfasningen af de underoptimale normer gav en reduktion af

udledningen på ca. 400 t i 2021 (i et spænd mellem -300 og +1.100).

Det usikkerhedsspænd som Aarhus Universitet angiver, er større end i den forudgående op-

gørelse, som blev lagt til grund i forbindelse med Fødevare- og landbrugspakken. Derudover

anfører Aarhus Universitet, at der er væsentlige tvivl omkring blandt andet det forudsatte fald i

den atmosfæriske deposition, som blandt andet afhænger af, at der sker en reduktion i emis-

sioner fra Danmarks nabolande. I det omfang sådanne reduktioner udebliver, vil depositionens

bidrag til baselineeffekten være mindre, hvormed der alt andet lige vil være en lavere kvælstof-

reduktion i 2021.

For så vidt angår de kollektive virkemidler, er det Landbrugsstyrelsens og Miljøstyrelsens

samlede vurdering p.t., at det ikke fuldt ud vil være muligt inden udgangen af 2021 at indhente

den indsats, der udestår på baggrund af det hidtidige manglende fremdrift. Det vurderes, at

det er muligt at nå en samlet målopfyldelse på ca. 1.500 t N ved udgangen af 2021, svarende

til ca. 62 % af det forudsatte mål for de kollektive virkemidler. Det skal dog bemærkes, at den-

ne prognose er behæftet med usikkerhed.

I forhold til effekten af MFO-arealerne må det forventes, at denne er betydeligt lavere end hidtil

antaget. Umiddelbart må det forventes, at effekten må nedjusteres med ca. 700 tons kvælstof-

reduktion pr. år.

Aarhus Universitet har undersøgt mulighederne for en forbedret klimanormalisering og fundet

frem til, at det fortsat bedst kan ske ud fra vandafstrømningen, og at andre parametre som fx

temperatur ikke giver væsentlig forbedring af normaliseringen. Selve normaliseringen er for-

bedret, så der i højere grad tages højde for den udvikling, der er sket i kvælstofudledningen i

perioden fra 1990-2018.

Aarhus Universitet udsendte i december 2019 data for kvælstofudledning for 2018. Med notat

af 17. januar 2020 redegør universitetet for en korrektion af denne opgørelse.

I 2018 var den samlede kvælstoftilførsel fra land til havet ca. 50.000 t N

–

mod ca. 61.000 t N i

2017. Såfremt der klimanormaliseres, hvor der tages højde for variation i nedbør m.m. var

tilførslen i 2018 på ca. 55.000 t N, som er overordnet på samme niveau som i 2017, hvor den

var 58.000 t N. Den gennemsnitlige afstrømningsnormaliserede udledning for de seneste fem

år har været ca. 55.000 t N per år. Kvælstoftilførslen fra land til havet har overordnet set været

på samme niveau de seneste ca. 10 år. Det er endnu for tidligt at vurdere den samlede effekt

Miljø- og Fødevareministeriet / Vurdering af kvælstofindsatsen

af det øgede forbrug af kvælstof og de kompenserende efterafgrøder, der blev muliggjort med

Fødevare- og landbrugspakken i 2015.

Endelig har Aarhus Universitet også udarbejdet en ny marginaludvaskningsmodel (NLES5),

hvor universitetet anfører, at der ikke er anledning til at ændre ved størrelsen af den tidligere

anvendte marginaludvaskning.

Samlet set er det billede, som vurderingen af kvælstofindsatsen efterlader, at der kan forven-

tes en manko i forhold til at opnå den forudsatte kvælstofreduktion i 2021, men størrelsen på

denne manko er vanskelig at fastsætte under hensyntagen til særligt det store spænd for

baselineeffekten.

Miljø- og Fødevareministeriet / Vurdering af kvælstofindsatsen

MOF, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 526: Spm. om faktiske opdaterede tal på kvælstofudledning i forhold til den tidligere regerings Fødevare- og Landbrugspakke,, til miljøministeren MOF, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 526: Spm. om faktiske opdaterede tal på kvælstofudledning i forhold til den tidligere regerings Fødevare- og Landbrugspakke,, til miljøministeren

Vurdering af kvælstofindsatsen

Februar 2020

Miljø- og Fødevareministeriet

Slotsholmsgade 12

1216 København K