KUU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 391: Spm. om, hvilke overvejelser Slots- og Kulturstyrelsen har gjort sig om myndighedsinhabilitet i relation til sagen om Nyborg Slot, til kulturministeren

Kulturudvalget 2019-20
KUU Alm.del
Offentligt

NOTAT

Slots- og Kulturstyrelsen

H.C. Andersens Boulevard 2

1553 København V

Telefon 33 95 42 00

[email protected]

www.slks.dk

Maj 2016

Jour.nr.: 15/00282

Notat om Slots- og Kulturstyrelsens behandling af sager om beskyttede

fortidsminder og fredede bygninger på ejendomme, som Slots- og Kul-

turstyrelsen ejer, vedligeholder eller står for driften af

I forbindelse med etableringen af Slots- og Kulturstyrelsen pr. 1.1.2016 har

Kulturministeriet besluttet, at spørgsmålet om myndighedsinhabilitet i forbin-

delse med sager om beskyttede fortidsminder og fredede bygninger på ejen-

domme, som Slots- og Kulturstyrelsen ejer, vedligeholder eller står for driften

af løses ved at fastlægge sagsgange i styrelsen, som opfylder de forvaltnings-

retlige krav i forhold til myndighedsinhabilitet.

Baggrund

Det grundlæggende hensyn bag reglerne om habilitet er at sikre borgernes

tillid til, at forvaltningen træffer lovlige og rigtige afgørelser. Imidlertid kan ikke

kun personer, men også myndigheder som sådan rammes af inhabilitet, så-

kaldt myndighedsinhabilitet. Dette sker f.eks., når myndigheden selv er part i

en sag.

Er myndigheden inhabil

i forhold til en sag, må myndigheden som udgangs-

punkt ikke træffe afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigt medvirke ved

behandlingen af den pågældende sag, jf. principperne i FVL § 3, stk. 3.

Myndighedsinhabilitet må som udgangspunkt søges løst ved substitution, det

vil sige, at en sideordnet eller overordnet myndighed overtager sagen fra den

habilitetsramte myndighed. Det er derfor et krav, at myndigheden i tilfælde af

myndighedsinhabilitet nøje overvejer, om der foreligger substitutions-

muligheder.

Ved myndighedsinhabilitet vil der langt oftere end ved personlig

De habilitetskrav, der gælder for myndigheder, beror derfor på den praksis, der har udviklet sig hos

domstolene og hos Folketingets Ombudsmand, og som baserer sig på de samme hensyn, som ligger

bag reglerne om personlig inhabilitet.

KUU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 391: Spm. om, hvilke overvejelser Slots- og Kulturstyrelsen har gjort sig om myndighedsinhabilitet i relation til sagen om Nyborg Slot, til kulturministeren

Side 2

inhabilitet være væsentlige vanskeligheder eller betænkeligheder forbundet

med substitution. Dette skyldes navnlig, at substitution kan medføre tab eller

svækkelse af sagkundskab, hvilket kan tale afgørende imod at sætte en anden

myndighed i den umiddelbare kompetente myndigheds sted.

Myndigheden bør således overveje følgende:



For det første bør det organisatorisk tilstræbes, at sagen ikke behandles af

den samme del af myndigheden (det samme kontor, afdeling m.v.), som

beskæftiger sig med det område, hvor myndigheden har en særlig interes-

se. Dette svarer til kommunernes håndtering af byggesager, hvor kommu-

nen både er ansøger og myndighed.

For det andet bør myndigheden udvise ekstraordinær omhu, når sagen skal

behandles og afgøres, herunder udarbejde en særligt udførlig begrundelse

for derved at påvise, at afgørelsen er i fuld overensstemmelse med regler-

ne, herunder praksis på området.

For det tredje bør det i tilfælde af, at myndigheden er underordnet en an-

den myndighed, overvejes, om sagen bør forelægges den overordnede

myndighed til udtalelse.

Såfremt myndighedens afgørelser kan påklages, er det fast antaget, at

klageinstansens prøvelse skal være særligt intensiv, og dette gælder, uan-

set at klageinstansen normalt kun foretager en begrænset prøvelse.



I forbindelse med den valgte løsning har det været overvejet at løse proble-

merne med myndighedsinhabilitet ved substitution. En sådan løsning er dog

fravalgt, fordi Kulturministeriets departement, som umiddelbart er den mest

oplagte i forhold til at substituere Slots- og Kulturstyrelsen, ikke umiddelbart er

i besiddelse af den fornødne sagkundskab i forhold til at varetage sagsbehand-

lingen i 1. instans. I styrelsen varetages sagsbehandlingen af henholdsvis arki-

tekter eller arkæologer, og Kulturministeriets departement har ikke nogen

medarbejdere ansat med denne faglige baggrund, og derfor vil de ikke kunne

varetage denne del af sagsbehandlingen.

Løsning

Slots- og Kulturstyrelsen sagsbehandler selv sager om tilladelse til bygningsar-

bejder, sager om ophævelse af fredning, sager om arkæologiske undersøgelser

og sager om dispensation til ændring af et fredet fortidsminde, som er belig-

gende på ejendomme, som styrelsen ejer, vedligeholder eller står for driften af.

Dog træffes afgørelser om tilladelse til bygningsarbejder og ophævelse af byg-

ningsfredningen for fredede bygninger som styrelsen selv ejer, vedligeholder

eller står for driften af, i særlige tilfælde af Kulturministeriets departement.

Ligesom afgørelser om

arkæologiske undersøgelser efter museumslovens kap.

8 også i særlige tilfælde træffes af Kulturministeriets departement.

Placeringen af de nævnte opgaver i Slots- og Kulturstyrelsens organisation

tager højde for, at det ikke er den samme enhed, som ansøger om tilladelse,

som også giver tilladelse. De enheder, som ejer, administrerer og vedligeholder

ejendomme, som omfatter fredede bygninger eller fortidsminder, er således

Side 3

placeret i én søjle af organisationen under vicedirektør Nikolaj Nielsen, medens

enhederne, som giver tilladelse til bygningsarbejder, ændring af fortidsminder,

sagsbehandlingen i forbindelse med arkæologiske sager og ophævelse af byg-

ningsfredninger, er placeret i en anden søjle i organisationen under vicedirektør

Morten Lautrup-Larsen.

For alle sagerne gælder videre, at de ledsages af

en særligt udførlig begrundel-

uanset, om styrelsen(/ansøger) får fuldt ud medhold eller et afslag.

a) Vedrørende sagsbehandling af ansøgninger om tilladelse til bygningsarbej-

der efter bygningsfredningslovens § 10, som vedrører de fredede bygnin-

ger som Slots- og Kulturstyrelsen ejer, vedligeholder eller selv står for drif-

ten af

Ansøgninger om bygningsarbejder på fredede bygninger forelægges i dag for

Det Særlige Bygningssyn på to måder

–

via byggesagslisten

og til egentlig

drøftelse med en efterfølgende udtalelse fra synet. Til drøftelse forelægges

sager af mere principiel karakter.

Ved sager af mere principiel karakter forstås typisk sager, som ikke vedrører

de helt ordinære tilladelser, som fx at udskifte et vindue med et identisk vin-

due, reparere bestemte bygningsdele i overensstemmelse med de gængse

retningslinjer, gennemføre en tagrenovering uden at der foretages ændringer

af de bærende fredningsværdier o.lign. Af mere principiel karakter kan man

forestille sig sager, som fx vedrører etablering af elevator, etablering af vind-

fang, isætte ovenlys o.lign. Hvorvidt der er tale om en principiel sag, beror altid

på en konkret vurdering.

I forhold til ansøgninger om tilladelse til bygningsarbejder på fredede bygnin-

ger vil sager af mere principiel karakter, hvor Slots- og Kulturstyrelsen er an-

søger, altså altid blive forelagt for Det Særlige Bygningssyn.

For alle andre sager som vedrører bygningsarbejder på fredede bygninger,

hvor styrelsen er ansøger, vil der blive oprettet en ny kategori på byggesagsli-

sten, hvor der gives en uddybende beskrivelse af hver sag i forhold til andre

sager på byggesagslisten, og Det Særlige Bygningssyn anmodes om at give

disse sager særlig bevågenhed med henblik på at sikre, at sagerne afgøres i

overensstemmelse med generel praksis ved behandling af sager om bygnings-

arbejder på de fredede bygninger. I den forbindelse gives en kort mundtlig

orientering om disse sager på møderne.

Det vil blive indskrevet i vejledningen for Det Særlige Bygningssyn, at synet

har en særlig rolle i forhold til at overvåge, at sagsbehandlingen af byggesager

vedrørende bygningsarbejder på fredede bygninger, hvor styrelsen selv er an-

Alle byggesager skal forelægges for Det Særlige Bygningssyn, på grund af antallet sker dette dog på

nuværende tidspunkt via ”Byggesagslisten”, som sendes

til synet inden møderne og som er en liste

over igangværende sager. Det Særlige Bygningssyn kan stille spørgsmål til listen og bede om at

bestemte sager forelægges for synet.

Side 4

søger, er i overensstemmelse med styrelsens almindelige praksis for behand-

lingen af denne type sager. Der vil blive fastlagt en særlig procedure i tilfælde

af hastesager, hvor formanden kan beslutte, at skriftlig forelæggelse kan finde

sted i sager, som ikke kan afvente behandling på et møde i Det Særlige Byg-

ningssyn.

Hvis synet på baggrund af forelæggelsen er enig i styrelsens konkrete vurde-

ring i sagen, kan sagen afgøres af styrelsen uden yderligere sagsbehandling.

Hvis synet derimod ikke er enig i styrelsens indstilling, og styrelsen agter at

give tilladelse til ændringer af bygningen på trods af synets indstilling, vil sty-

relsen oversende sagen til Kulturministeriets departement til endelig afgørelse.

Dette gør selvsagt kulturministeriets departement inhabil som klageinstans, og

det betyder så, at der ikke for disse sager er en klageinstans, men det må

an-

ses for en relativt mindre ulempe, end at der træffes en afgørelse i første in-

stans af en inhabil myndighed

Den nye procedure vil kræve en ændring af delegationsbekendtgørelsen, fordi

departementet i sådanne sager tilbagekalder delegationen og selv træffer afgø-

relse. Ændringen vil blive indarbejdet i den nye delegationsbekendtgørelse,

som kan træde i kraft i løbet af foråret 2016. Indtil ændringen er gennemført

træffer Slots- og Kulturstyrelsen afgørelse i sagen på baggrund af en udtalelse

fra Kulturministeriets departement.

b) Vedrørende sagsbehandlingen i forbindelse med ansøgning om dispensation

til ændring af et fredet fortidsminde efter museumslovens § 29 e og f, hvor

Slots- og Kulturstyrelsen er ansøger

På fortidsmindeområdet er der etableret en arkæologisk arbejdsgruppe. Denne

arbejdsgruppe nedsættes af styrelsen for en treårig periode og består af re-

præsentanter fra arkæologiske museer, ligesom universiteterne kan være re-

præsenteret. Arbejdsgruppens normale virke er at rådgive styrelsen vedr. prio-

ritering i forbindelse med tilskudssager, valg af metode i forbindelse med ar-

kæologiske undersøgelser samt implementering samt efterlevelse af standarder

og strategier for det arkæologiske arbejde efter museumslovens kap. 8 og 8a.

Arbejdsgruppen konsulteres og inddrages løbende og mødes ca. 4-6 gange

årligt.

Slots- og Kulturstyrelsen agter at forelægge sager af mere principiel karakter,

hvor styrelsen selv er ansøger, og hvor styrelsen agter at give tilladelse til æn-

dring af et fredet fortidsminde, for arbejdsgruppen til faglig udtalelse, inden der

træffes en endelig afgørelse i sagen.

Uanset, om arbejdsgruppen er enig eller uenig i styrelsens indstilling i sagen,

træffer styrelsen den endelig afgørelse. Styrelsen beder ikke Natur- og Miljø-

klagenævnet om en udtalelse, inden sagen afgøres. Baggrunden for denne

Hans Gammeltoft Hansen, Inhabilitet i forvaltningen 2011, side 152.

Side 5

beslutning er, at Natur- og Miljøklagenævnet har oplyst, at deres faste praksis i

denne type sager er ikke at afgive udtalelser i sager, inden der er truffet en

afgørelse af 1. instansen. Natur- og Miljøklagenævnet foretager i stedet en

særlig intensiv prøvelse, hvis afgørelsen påklages.

Det vurderes på baggrund af Natur- og Miljøklagenævnets oplysninger, at sty-

relsen må træffe afgørelse på det foreliggende grundlag. Det vurderes, at be-

kymringen i forhold til styrelsens myndighedsinhabilitet vil være af mere be-

grænset omfang, da der er en fastsat klageadgang for en lang række interes-

seorganisationer mv.

, som vil kunne påklage afgørelsen, som endvidere vil få

en særlig intensiv prøvelse hos Natur- og Miljøklagenævnet.

Den nye procedure vil således ikke kræve en ændring af delegationsbekendtgø-

relsen, fordi der er klageadgang til Natur- og Miljøklagenævnet.

Vedrørende sagsbehandlingen i forbindelse med arkæologiske undersøgel-

ser efter museumslovens kap. 8, hvor Slots- og Kulturstyrelsen er ansøger.

I disse sager udarbejdes der et budgetoverslag af det ansvarlige arkæologiske

museum, som sender deres overslag til godkendelse i styrelsen. Styrelsen skal

herefter vurdere, om vi er enige i budgettet og evt. forhøje eller nedskrive

budgetposterne. Der er tale om forholdsvis få sager årligt, hvor styrelsen både

ejer, vedligeholder eller administrerer en ejendom med et fredet fortidsminde,

og hvor der er behov for, at spørgsmålet om en arkæologisk undersøgelse be-

handles.

I de få sager, hvor styrelsen skulle vælge at beskære budgetposterne eller helt

fjerne nogle af dem, vil den forberedte sag blive sendt til Kulturministeriets

departement med henblik på, at departementet træffer afgørelse i sagen, også

selvom Kulturministeriets departement hermed bliver inhabilt i forhold til en

klagesagsbehandling.

Den nye procedure indarbejdes med en ændring af delegationsbekendtgørel-

sen.

d) Vedrørende sagsbehandlingen af ansøgninger om ophævelse af fredningen

af en bygning som ejes, vedligeholdes, eller som Slots- og Kulturstyrelsen

står for driften af.

Sager om ophævelse af en fredning skal

–

ligesom byggesagerne - efter byg-

ningsfredningsloven altid forelægges for Det Særlige Bygningssyn til udtalelse.

Såfremt styrelsen agter at fastholde fredningen, er der tale om et orienterings-

Følgende kan klage over afgørelsen: adressaten for afgørelsen, ejeren af den ejendom, som afgørel-

sen vedrører, offentlige myndigheder, lokale foreninger og organisationer, som har væsentlig interes-

se i afgørelsen, landsdækkende foreninger og organisationer, hvis hovedformål er beskyttelse af natur

og miljø og landsdækkende foreninger og organisationer, som efter deres formål varetager væsentlige

rekreative interesser, når afgørelsen berører sådanne interesser)

Side 6

punkt, men hvis styrelsen agter at ophæve fredningen, sker der en egentlig

forelæggelse.

Uanset, om synet er enigt i styrelsens umiddelbare vurdering, sendes sagen i

en offentlig høring, inden styrelsen træffer afgørelse i sagen.

Når høringen er gennemført, og synet er enig i styrelsens endelige vurdering,

kan sagen afgøres af styrelsen uden yderligere sagsbehandling.

Hvis synet derimod ikke er enig i styrelsens indstilling, vil styrelsen sende sa-

gen til Kulturministeriets departement, som træffer afgørelse i sagen.

Den nye procedure indarbejdes med en ændring af delegationsbekendtgørel-

sen.

Side 7

Bilag 1

Organisationen i Slots- og Kulturstyrelsen