FIU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 377: Spm. om datagrundlaget for opgørelse af udviklingen i forbruget af konsulenter i henholdsvis kommunerne og regionerne, til finansministeren

Finansudvalget 2019-20
FIU Alm.del
Offentligt

Samlet afrapportering

Arbejdsgruppe for nedbringelse af konsulentforbruget i den

offentlige sektor

Indledning

Regeringen, KL og Danske Regioner aftalte i forbindelse med ØA20 at nedsætte

en arbejdsgruppe, som skal se på veje til at nedbringe konsulentforbruget i den of-

fentlige sektor,

jf. boks 1.

Boks 1

Aftaletekst ØA20

”Der

er en høj faglighed i den offentlige sektor og mange dygtige medarbejdere. Dermed er der potentiale for at løse

flere opgaver uden brug af eksterne konsulenter. Det kan frigøre ressourcer til at forbedre velfærden. Regeringen,

KL og Danske Regioner er på den baggrund enige om at nedsætte en arbejdsgruppe, der skal se på veje til at ned-

bringe anvendelsen af eksterne konsulenter i stat, kommuner og regioner og løbende følge op på, om udviklingen

går i den rigtige retning.”

Kilde: ØA20

Det blev på den baggrund aftalt, at arbejdsgruppen konkret har fokus på fire spor,

jf. kommissoriet for arbejdet:

1) Arbejdsgruppen skal afdække anvendelsen af eksterne konsulenter i den of-

fentlige sektor og etablere en fælles ramme for fremadrettet at kunne at op-

gøre udgifterne på tværs af sektorer. En del af arbejdsgruppens arbejde be-

står derfor i at ensrette definitionen af konsulentydelser på tværs af stat,

regioner og kommuner.

2) Arbejdsgruppen skal på baggrund af eksisterende erfaringer samt input fra

interessenter udarbejde fælles anbefalinger for anvendelse af eksterne kon-

sulenter i den offentlige sektor. Ligeledes skal arbejdsgruppen undersøge,

hvilke opgaver i den offentlige sektor, som i højere grad med fordel kan

løses uden køb af ekstern konsulentbistand.

3) Arbejdsgruppen skal afdække erfaringer med interne rådgivnings- og analy-

sefunktioner og mulighederne for fremadrettet at gøre brug af sådanne

funktioner frem for eksterne konsulenter, herunder udarbejde forslag til

konkrete tiltag, der nedbringer brugen af eksterne konsulenter i det offent-

lige.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 377: Spm. om datagrundlaget for opgørelse af udviklingen i forbruget af konsulenter i henholdsvis kommunerne og regionerne, til finansministeren

Side 2 af 14

4) Arbejdsgruppen skal drøfte modeller for at følge op på udviklingen i kon-

sulentforbruget fremadrettet, herunder de tiltag, der iværksættes i de en-

kelte sektorer for at nedbringe konsulentforbruget.

Afrapporteringen indledes med et baggrundsafsnit om konsulentforbruget i den of-

fentlige sektor. Herefter redegøres der for arbejdet med de enkelte spor.

I spor 1 lægges der op til at etablere en fælles definition og opgørelse af konsulent-

forbruget i den offentlige sektor. I spor 2 kommer arbejdsgruppen med sine fælles

anbefalinger til retningslinjer, når der anvendes konsulenter i den offentlige sektor.

Spor 3 redegør for eksisterende og kommende tiltag i de enkelte sektorer til at un-

derstøtte, at flest muligt opgaver håndteres internt i det offentlige. Afslutningsvist

redegøres i spor 4 for arbejdsgruppens anbefalinger til opfølgning på de initiativer,

der iværksættes med henblik på at nedbringe det offentliges konsulentforbrug.

Baggrund

Anvendelse af eksterne konsulenter i den offentlige sektor

Den offentlige sektor tilstræber at anvende de tilrådehavende midler, så der skabes

størst mulig værdi for borgerne. Der er i den forbindelse også fokus på at anvende

eksterne konsulenter på den mest hensigtsmæssige måde. Men den offentlige sektor

er også afhængig af eksterne konsulenter, fx når der er brug for specialistkompeten-

cer, når der kun er behov for kompetencerne i en kortvarig periode, eller hvor en

uafhængig part er nødvendig.

Der er således i dag og vil også fremadrettet være opgaver som bedst og mest ef-

fektivt løses ved inddragelse af ekstern konsulentbistand. Det skyldes bl.a., at en

række ydelser i det offentlige bliver mere komplekse og kræver inddragelse af mål-

rettet ekspertviden, som det ikke nødvendigvis er muligt at rekruttere eller er øko-

nomisk hensigtsmæssigt er til stede i alle offentlige myndigheder. Fx ekspertviden

til udvikling og drift af forretningskritiske IT-systemer.

Der har de senere år været ambitiøse mål for digitalisering i sektorerne, hvilket også

er afspejlet i de årlige økonomiaftaler, der indgås mellem staten og henholdsvis re-

gioner og kommuner. Hertil kommer, at sektorerne kontinuerligt udvikler de store

velfærdsområder bl.a. gennem øget brug af teknologiske og digitale løsninger i op-

gavevaretagelsen, hvilket er med til at øge behovet for konsulentydelser på eksem-

pelvis IT-området. Samtidig anses det generelt for et sundt princip, at opgaver

udsættes for konkurrence. Det gælder ikke mindst på områder, hvor der er et vel-

fungerende marked for de pågældende ydelser.

Der er dog også opgaver, der i dag løses af eksterne konsulenter, som vil kunne

løses internt i det offentlige forudsat, at der er adgang til de nødvendige kompeten-

cer og ressourcer, og at opgaverne vurderes at kunne løses lige så effektivt

–

både i

forhold til kvalitet og pris. Dette bør dog ses i sammenhæng med det generelle fokus

på administration og udgifterne hertil, og et eventuelt behov for nye ressourcer af-

født af øget intern opgavevaretagelse. Der kan desuden være opgaver, der i dag

Side 3 af 14

løses af eksterne konsulenter, som man i den enkelte myndighed kan vælge ikke at

få udført. Der kan både være fordele og ulemper forbundet med anvendelse af eks-

terne konsulenter i den offentlige sektor,

jf. boks 2.

Boks 2

Fordele og ulemper ved anvendelse af eksterne konsulenter i den offentlige sektor

Fordele:



Eksterne konsulenter er fleksibel arbejdskraft til fx opgaver af kortere varighed



Det kan være billigere løsning at hyre en ekstern konsulent til at løse en opgave af kortere varighed end at an-

sætte en medarbejder på permanent basis



Eksterne konsulenter kan tilføre organisationen ny viden og inspiration fra omverdenen.



Det kan være en løsning for organisationer, der ikke kan tiltrække specialiserede kompetencer.



Det giver mulighed for at få uafhængig rådgivning.



Der gives mulighed for at teste pris og kvalitet af opgaveløsningen ved konkurrenceudsætning.

Ulemper:



Man anvender og udvikler ikke de kompetente medarbejdere, som er i den offentlige sektor



Viden risikerer at forsvinde, når eksterne konsulenter er færdige med opgaven.



Udbud/konkurrence på markedet kan variere, fx i forhold til geografi og på områder med meget specifikke ydelser.



Eksterne konsulenter har typisk en højere timeløn end interne medarbejdere.



Der er transaktionsomkostninger forbundet med brug af eksterne konsulenter i form af udbud og kontraktindgå-

else, og det kan være vanskeligt at beskrive opgaven fyldestgørende i kontrakten



Eksterne konsulenter har ikke nødvendigvis et forhåndskendskab til den organisation eller det område, der skal

rådgives om.



Foreslåede løsninger kan være svære at implementere, fordi organisationen mangler ejerskab og viden om løs-

ningen.

Spor 1: Ensartet opgørelse af konsulentforbrug på tværs af det offentlige

Der er ikke tidligere lavet en sammenlignelig opgørelse af forbruget af eksterne

konsulenter i det offentlige, da der ikke har været en fælles forståelse af, hvilke ydel-

ser der er omfattet af konsulentbegrebet. Opgørelserne af staten, kommunerne og

regionernes konsulentudgifter har derfor været meget forskellige. Nedenfor rede-

gøres kort for de hidtidige opgørelser, der har været anvendt i de tre sektorer. Her-

efter kommer forslag til en fælles fremadrettet definition.

Statens opgørelsesmetode

Staten har tidligere, sammenlignet med kommunerne, defineret konsulentydelser

forholdsvist snævert som klassiske managementkonsulenter, øvrige rådgivende

konsulenter og IT-konsulenter. Managementkonsulenter er dog en bred kategori,

som både dækker over analysearbejde, strategi, ledelse, HR, rekruttering, organisa-

tionsudvikling mv.

Staten opgør indkøb på baggrund af fakturadata og den kontering, som fakturaen

gives i faktureringssystemet. Statens fakturadata består af samtlige indkøb for hele

staten ekskl. selvejesektoren. Konsulentydelser defineres ud fra statens egne 80 for-

skellige indkøbskategorier, som påføres hver enkelt faktura manuelt i statens faktu-

reringssystem. Staten arbejder på at kunne opgøre indkøb på baggrund af UNSPSC

(United Nations Standard Product and Services Code) på sigt,

jf. boks 3.

Metoden

anvendes i kommunerne og regionerne.

Side 4 af 14

Regeringen aftalte i forbindelse med finansloven for 2020 besparelser på konsulent-

forbruget i staten på mere end 850 mio. kr. årligt fuldt indfaset. Besparelsen indgik

som finansiering til bl.a. mere velfærd og grøn omstilling. Besparelsen er særligt

målrettet brugen af managementkonsulenter og øvrige rådgivende konsulenter,

men også IT-konsulenter og juridisk bistand indgår i besparelsesgrundlaget.

Tidligere opgørelser fra kommunerne

KL har i hidtidige opgørelser taget udgangspunkt i en bredere konsulentforståelse

end i staten og regionerne, da den også har omfattet en række rådgivningsydelser

som fx ingeniører, arkitekter, revision, landinspektører mv.

Det er ikke muligt at opgøre kommunernes konsulentforbrug via de kommunale

regnskaber, da udgiften ikke er specificeret blandt de autoriserede poster i Social-

og Indenrigsministeriets kontoplan. Opgørelsen af kommunernes konsulentfor-

brug tager derfor udgangspunkt i fakturadata fra det fælleskommunale indkøbssam-

arbejde forankret i Staten og Kommunernes Indkøbsservice A/S (SKI).

Opgørelsen fra 2018 er baseret på fakturadata fra 92 kommuner. De seks kommu-

ner, som ikke indgår, er mindre kommuner, heriblandt ø-kommunerne. De 92 kom-

muner repræsenterer 98 pct. af landets befolkning.

Kommunernes indkøbsdata er kategoriseret efter UNSPSC,

jf. boks 3.

Boks 3

Om UNSPSC

UNSPSC står for United Nations Standard Product and Services Code og er et internationalt klassifikationssystem

for varer og tjenesteydelser.

UNSPSC-klassifikationen er et hierarki på fire niveauer, der er kodet som et otte-cifret tal. Niveau 1 er det mest over-

ordnede niveau, der beskriver, om der er tale om varekøb, tjenesteydelser eller andet, mens niveau 4 fortæller, om

der fx er tale om en kuglepen eller en blyant.

UNSPSC version 19 er den seneste danske version af UNSPSC-hierarkiet. Her findes mere end 80.000 koder for

varer og tjenesteydelser.

UNSPSC påsættes hver enkelt fakturalinje automatisk ved en efterbehandling af fakturadataen (eller fortløbende i

selve faktureringssystemet) via machine learning, en regelbaseret algoritme eller en kombination heraf.

Algoritmen forbedres løbende via machine learning, hvilket gør, at opgørelser ikke vil være statiske over tid eller i

mindre grad kan sammenlignes over tid.

Kilde: Økonomistyrelsen, SKI

I et forsøg på at oversætte UNSPSC til offentlig sektorkontekst i Danmark har

KMD i tilknytning til UNSPSC udarbejdet et udbudshierarki på fire niveauer. Ni-

veau 1 (fx tjenesteydelse), niveau 2 (fx rådgivning), niveau 3 (fx teknisk rådgivning)

og niveau 4 (fx ingeniører), som er det udbudshierarki kommunernes fakturadata

kategoriseres efter.

Side 5 af 14

Tidligere opgørelser fra regionerne

Danske Regioner kategoriserer overordnet konsulentydelser på samme måde som

staten. I regionernes opgørelse indgår som i staten således konsulentydelser inden

for HR, management, rekruttering, statistiske analyser og data, IT- konsulenter, IT-

drift og udvikling og øvrige konsulenter. Danske Regioner har i deres kategorisering

udvalgt de kategorier, der så vidt muligt bedst kunne sammenlignes med statens

konsulentydelser

Det er ikke muligt at opgøre udgifter til konsulenter ud fra de regionale regnskaber,

da udgiftsposten ikke er specificeret blandt de autoriserede poster i Økonomi- og

Indenrigsministeriets autoriserede kontoplan. Opgørelsen er baseret på udtræk fra

regionernes indkøbsanalysesystemer og er

–

ligesom kommunernes

–

baseret på en

række udvalgte UNSPSC kategorier. Tallene kan indeholde fakturaer fra køb, som

ikke nødvendigvis opfattes som en konsulentydelse fx økonomisystem, licenser mv.

Regionernes Fælles Indkøb (RFI) arbejder med et internt kategoritræ på tre ni-

veauer, som lægges ovenpå UNSPSC kategoriseringen. Hensigten er at gøre data-

afgrænsning lettere, og samtidig at gøre forbrugsopgørelser mere retvisende. Der

vurderes dog, at der findes UNSPSC koder, der ikke er dækket af den nuværende

kategoritræ.

Det er opsummeret i

tabel 1,

hvilke kategorier der hidtil har indgået i opgørelserne

over konsulentudgifter i henholdsvis kommuner, regioner og staten.

Tabel 1

Typer af rådgivningsydelser som indgår i sektorernes definition af konsulentydelser

Kommuner

Managementkonsulenter

Økonomisk analyse

HR og rekruttering

IT-konsulenter (drift og udvikling)

Advokatbistand

Arkitekter

Ejendomsmæglere

Ingeniører

Landinspektører og geoteknik

Revisionsydelser

Teknik og miljø

Regioner

Managementkonsulenter

Økonomisk analyse

HR og rekruttering

IT-konsulenter (drift og udvikling)

Stat

Managementkonsulenter

Økonomisk analyse

HR og rekruttering

IT-konsulenter (drift og udvikling)

Anm.: Indholdet af de forskellige konsulenttyper er ikke nødvendigvis ens på tværs af sektorerne. Alle sektorer har

desuden en ikke specificeret eller en "øvrig"-kategori med i opgørelsen.

Kilde: KL, Danske Regioner og Økonomistyrelsen

Ny samlet definition

Der lægges op til at etablere en fællesoffentlig definition af konsulentydelser, her-

under hvad der skal indgå i opgørelsen over konsulentudgifter i det offentlige.

Indledningsvist skal det bemærkes, at der

kan anlægges en ”bred” definition og en

”smal” definition af konsulentudgifter

i det offentlige. Anlægges en bred definition

Side 6 af 14

vil der alt andet lige indgå ydelser, som ikke er klassiske konsulentydelser, fx vare-

indkøb, mens der ved en smal definition omvendt er risiko for, at udgifter, der reelt

anvendes til konsulenter, renses ud.

Det lægges til grund, at en konsulentydelse er en tjenesteydelse, der både kan ved-

røre nærmere definerede udviklings-, rådgivnings- og driftsopgaver, som udføres af

en ekstern person for en offentlig myndighed. Indkøb af fx udstyr, licenser, kon-

torartikler mv. skal dermed så vidt muligt fraregnes.

Arbejdsgruppen har herefter foretaget et kvalificeret skøn af, hvad der skal medta-

ges i en fælles definition af konsulentydelser på tværs af det offentlige med afsæt i,

hvad der betragtes som ”klassiske” konsulentydelser.

Der er enighed mellem staten, KL og Danske Regioner om at følgende kategorier

af ekstern konsulentbistand skal indgå i en fælles definition af konsulentudgifter i

det offentlige:

1) Managementkonsulenter og øvrige rådgivende konsulenter (fx management-

konsulenter, økonomisk analyse, HR og rekruttering, markedsføring, reklame

og kommunikationsydelser)

2) IT-konsulenter (fx rådgivende og udførende IT-konsulenter vedrørende udvik-

ling og drift)

3) Juridisk bistand (fx advokatydelser og juridisk rådgivning)

Indhold i ovenstående konsulentkategorier er foldet ud i

boks 4, 5 og 6.

Definitionen

baserer sig på hhv. statens egne indkøbskategorier og en række udvalgte UNSPSC

for kommunerne og regionerne

De tre kategorier af konsulentbistand opgøres særskilt. Det vurderes hensigtsmæs-

sigt, da der er stor forskel på, hvor variable de enkelte kategorier er, og dermed

hvordan det offentlige kan agere, såfremt forbruget på konsulentkategorien søges

nedbragt. Nogle typer af konsulentydelser er kortsigtede og kan tilpasses eller op-

høre på kort sigt, mens IT-konsulentudgifter ofte er bundet til mere langsigtede

opgaver, herunder drift og vedligeholdelse samt udvikling af myndighedernes IT-

systemer, som mere er en integreret del af opgavevaretagelsen end en konsulent-

ydelse i traditionel forstand.

Det kan særligt være svært at erstatte specialiserede konsulentkompetencer og -

ydelser, hvor der er tale om mindre myndigheder. Den geografiske dimension kan

derudover have betydning for konsulentbehovet, idet mulighederne for at rekrut-

tere kvalificeret arbejdskraft er forskellig i forskellige områder af landet.

Der knytter sig en særlig stor usikkerhed omkring konsulentforbruget til kommu-

nernes og regionernes forbrug af it-konsulenter. Det skyldes, at kommunernes og

Definitionen går på UNSPSC på niveau 3 (6 cifret kode). I definitionen er der fokus på konsulentydelser

udført af markedsmæssige erhverv (private virksomheder).

Side 7 af 14

regionernes it-systemer i meget høj grad driftes og vedligeholdes af private leveran-

dører, og at det opgørelsesteknisk ikke er muligt at adskille drifts-, vedligeholdelses-

og udviklingsopgaverne fra licensudgifterne, fordi de er blandet sammen på leve-

randørernes fakturaer. Stikprøvegennemgang af kommunernes og regionernes fak-

turaer viser således, at der i det samlede it-konsulentforbrug i betydeligt omfang

indgår licensudgifter, som ikke er relateret til it-konsulentydelser, herunder eksem-

pelvis licenser, software, server-housing, systemdrift m.v.

Juridisk bistand, som bl.a. dækker rådgivning om udbud, afklaring af juridiske pro-

blemstillinger, afvikling af retssager mv., er traditionelt ikke medregnet som konsu-

lentydelser i statens eller regionernes konsulentforbrug. Juridisk bistand vil dog

fremadrettet indgå i en samlet konsulentdefinition på tværs af det offentlige, men

opgøres særskilt ligesom de øvrige konsulentkategorier.

Indholdet af de tre konsulentkategorier er nærmere defineret i

boks 4, 5 og 6.

Boks 4

Indgår i definitionen på managementkonsulenter og øvrige rådgivende konsulenter

Kategori

Eksempler på indkøb i kategorien

Generelle rapporter og analyser fx økonomiske analyser, budgetanalyser, indkøbsanalyser,

ledelsesrådgivning, organisationsudvikling, effektiviseringsprojekter, projektledelsesbeslut-

ningsoplæg, evalueringer mv., strategi, transformation mv., meningsmålinger.

Rekrutteringsydelser.

Ledelsesudvikling

Outplacement

Kompetenceudvikling

Managementkonsulenter

HR og rekruttering

Markedsføring, kommu-

nikation og reklame

Kommunikationsydelser, fx strategier

Reklame/PR

Kampagner og oplysning til borgerne

Anm: Definitionen er udarbejdet med udgangspunkt i de eksisterende indkøbskategorier i de enkelte sektorer.

Boks 5

Indgår i definitionen på IT-konsulenter

Kategori

Eksempler på indkøb i kategorien

Rådgivende IT-konsulen-

ter

Typisk korterevarende bistand i projektform, hvor konsulenthuset har ansvaret for en rådgiv-

ningsleverance i henhold til en aftalt målbeskrivelse.

IT-konsulentydelser, hvor konsulenten udfører en konkret opgave til understøttelse af drift af

eksisterende systemer mv. Fx løbende ydelser i forbindelse med drift og vedligeholdelse un-

der kundens/myndighedens ledelse og instruktion.

Udførende IT-konsulen-

ter, drift og udvikling

IT-konsulentydelser vedr. it-udviklings- og anskaffelsesopgaver. Arbejdet udføres typisk un-

der kundens/myndighedens ledelse og instruktion. Eksempelvis specialudvikling af IT-syste-

mer.

Tidsafgrænset implementering af special- og standardsoftware.

Udvikling af hjemmesider.

Anm: Definitionen er udarbejdet med udgangspunkt i de eksisterende indkøbskategorier i de enkelte sektorer.

Side 8 af 14

Boks 6

Indgår i definitionen på juridisk bistand

Kategori

Eksempler på indkøb i kategorien

Advokater, der fører sager i retten eller voldgiftssager for en offentlig myndighed. Herunder

forberedelse af rets- og voldgiftssager, gennemførsel af hovedforhandling og efterfølgende

indstillinger eller ankeovervejelser. Bistand ved sager for nævn. Gennemførsel af klage-

nævnssager.

Advokatydelser og juri-

disk rådgivning

Juridisk rådgivning, herunder afdækning af juridiske problemstillinger, rådgivning og korre-

spondance. Udbudsrådgivning eller gennemførsel af udbud, udarbejdelse af udbudsmateriale,

bistand til udbudsprocessen, bistand vedr. kontrakter. Bistand ved forhandlinger. Inddrivelse.

Notater og responsa. Advokatundersøgelser. Bistand til lovfortolkning.

Anm: Definitionen er udarbejdet med udgangspunkt i de eksisterende indkøbskategorier i de enkelte sektorer.

Forbruget i de tre sektorer på hver konsulentkategori fremgår nedenfor i

tabel 3.

Tabel 2

Konsulentforbruget i det offentlige 2018

Mio. kr., 2018-pl

Management og øvrige rådgivende

konsulenter

Managementkonsulenter og øvrige

rådgivende konsulenter

HR og rekruttering

Markedsføring, kommunikation og re-

klame

I alt

Kommuner

Regioner

Staten

661

531*

173

1.365

143

***

194

1.648

321**

142

2.111

IT-konsulenter

Rådgivende IT-konsulenter

Udførende IT-konsulenter, drift og ud-

vikling

I alt

2,255*****

210]

569****

779

335

2.794

3.129

Juridisk bistand

Advokatydelser og juridisk rådgivning

286

771******

I alt

3.906

1.017

6.011

Anm.: * Heraf vedrører 365 mio. kr., svarende til 69 pct. af udgifterne, kompetenceudvikling.

** Her indgår for staten kun forbrug af kompetenceudvikling, mens det øvrige forbrug af HR- og

rekrutteringsydelser indgår i forbruget af 'managementkonsulenter'.

*** Regionernes forbrug på markedsføring, kommunikation og reklame indgår i kategorien

´managementerkonsulenter’.

**** Kategorien indeholder i betydeligt omfang ydelser, såsom licenser, software, drift af servere, hosting

m.v., der ikke kan betegnes som konsulentydelser. Danske Regioner vurderer, at mindst 13 pct. af forbruget

vedrører it-licenser.

*****Opgørelsesteknisk er det ikke muligt at sondre mellem rådgivende og udførende it-konsulenter i kom-

munerne. KL skønner dog, at et sted mellem 8 og 16 pct. af forbruget vedrører rådgivende it-konsulenter. I

det samlede it-konsulentforbrug indgår et betydeligt omfang af udgifter til it-licenser, hosting, drift af servere

og drift af hjemmesider. KL vurderer, at mindst ca. 35 pct. af forbruget vedrører it-licenser.

******* Eksklusiv lovbundne udgifter til beskikkede forsvars- og bistandsadvokater (412 mio. kr.).

Kilde: KL, Danske Regioner og Økonomistyrelsen

Side 9 af 14

Ikke-inkluderede indkøbskategorier

II-driftsudgifter, der ikke er direkte relateret til it-konsulenter såsom licenser, ho-

sting, drift af servere, drift af hjemmesider mv. er så vidt muligt ikke inkluderet i

statens it-konsulentforbrug.

Det har ikke været muligt for kommunerne og regionerne at isolere disse udgifter

fra konsulentudgifterne. For både stat, kommuner og regioner vil der således indgå

ydelser, der ikke kan betegnes som konsulentydelser på IT området.

Rådgivende ingeniører, arkitekter og revision, ejendomsmæglere, sundhedsfaglig

rådgivning og beskæftigelsesrelaterede ydelser er ikke medtaget i opgørelsen af kon-

sulentudgifter.

Der lægges tilsvarende ikke op til at inkludere indkøbskategorien grafisk design. Det

skyldes, at det er vanskeligt at skille varekøb fra tjenesteydelsen, og det vurderes, at

kategorien primært udgøres af varekøb.

Bemærkninger til opgørelsesmetode

Der knytter sig en række væsentlige forbehold ift. ovenstående definition af hvilke

konsulentydelser, som hhv. inkluderes og ikke-inkluderes i en fælles definition, som

er vigtige at holde sig for øje.

Manuel registrering i staten

For statens vedkommende er den største fejlkilde i opgørelsen af konsulentforbrug,

at kategoriseringen af konsulentydelser er baseret på manuelle indtastninger, hvor

fejl ikke kan rettes med tilbagevirkende kraft. Derudover er det, ligesom for kom-

muner og regioner, vanskelig at skille IT-konsulentkøb fra IT-drift mv.

Automatisk registrering i kommuner og regioner

For kommunerne og regionerne består den største usikkerhed omvendt i den auto-

matiske kategorisering, hvor en stor del af kategoriseringen ligger uden for den en-

kelte regions og kommunes indflydelse og i et vist omfang er præget af tilfældighe-

der. Dette skyldes blandt andet at indkøbsdata på tjenesteydelsesområdet

–

og sær-

ligt rådgivningsydelser

–

er kendetegnet ved lav datakvalitet, fordi der er tale om

komplekse ydelser, som er svære at beskrive i én fakturalinje. Dermed kan det i

mange tilfælde være meget svært at skille de enkelte ydelser/varer på en faktura fra

hinanden, ligesom det kan være svært overhovedet at placere indkøbet i det korrekte

kategori.

For så vidt angår it-ydelser, vil der fx på samme faktura kunne være et stykke soft-

wareprogram, som der betales for gennem en licensafgift, og konsulentbistand til at

vedligeholde systemet. Samtidig er leverandørerne ikke altid gode til at beskrive de

solgte ydelser. Fx er ”honorar i alt, jf. aftale” en typisk måde at beskrive den solgte

ydelse for mange rådgivningsleverandører. Dårlige data fører dermed til dårlig ka-

tegorisering, fordi det er vanskeligt at foretage en korrekt manuel eller maskinel

vurdering ud fra de oplysninger, der fremgår af fakturaen.

Side 10 af 14

På IT-konsulentområdet vil der dermed i den kommunale og regionale sektor po-

tentieltvære en markant overestimering af forbruget, fordi det er vanskeligt at skille

konsulentudgifter fra øvrige drifts-, vedligeholdelses- og udviklingsomkostninger

fra licensudgifterne.

Det betyder, at der i de udvalgte kategorier kan indgå ydelser, som ikke er konsu-

lentydelser, herunder eksempelvis licenser, software, server-housing m.v. Tilsva-

rende kan der være konsulentydelser, som er kategoriseret på andre end de i denne

opgørelse udvalgte kategorier. Det vil kræve en omfattende gennemgang af alle fak-

turaer

og ofte også kontakt med leverandøren for at få opgjort ydelserne helt kor-

rekt på fakturaerne.

For kommunernes og regionernes opgørelse gælder således, at validiteten af kate-

goriseringen er afhængig af en tilstrækkelig fakturakvalitet, jf. at kategoriseringen

foregår automatisk i modsætning til staten, hvor det foregår manuelt, hvilket ofte

ikke vurderes at findes på tjenesteydelsesområdet.

Der er en hel del konsulenthuse, som leverer ydelser inden for flere forskellige typer

af kategorier, fx store revisionshuse, som også leverer managementkonsulentydel-

ser. Der kan derfor være risiko for sammenblanding af konsulent- og revisionsydel-

ser, hvis fakturaen ikke indeholder en specifikation af den konkret leverede ydelse.

Spor 2: Fælles anbefalinger om fremadrettet anvendelse af konsulenter

Arbejdsgruppen skal i henhold til kommissoriet udarbejde fælles anbefalinger for

anvendelse af eksterne konsulenter i den offentlige sektor på baggrund af eksiste-

rende erfaringer samt input fra interessenter. Formålet med arbejdet i spor 2 er så-

ledes at understøtte, at brugen af eksterne konsulenter i så høj grad som muligt

sikrer merværdi i den offentlige sektorsektor.

Både Rigsrevisionen og DI har tidligere udarbejdet anbefalinger til optimal udnyt-

telse af eksterne konsulentydelser i den offentlige sektor, som arbejdsgruppen vur-

derer det hensigtsmæssigt at tage afsæt i. Disse anbefalinger er ligeledes afspejlet t i

de gældende retningslinjer for konsulentforbrug i henholdsvis regionerne og i sta-

ten. Modellerne er forholdsvis ens,

jf. boks 7.

Boks 7

Rigsrevisionen og Dansk Industris anbefalinger til brugen af konsulenter

I Rigsrevisionens beretning om Regionernes brug af konsulenter fra 2016 er der opstillet en model med fire faser,

som det anbefales, at regionerne gennemfører, når de køber konsulentydelser. Faserne skal sikre, at indkøbene

hviler på overvejelser om behov og omkostninger, at lovgivning og procedurer overholdes, og at regionerne løbende

følger op på, om de har modtaget den aftalte ydelse til den aftalte pris.

De fire faser i Rigsrevisionens model er:

Foranalyse, hvor der tages stilling til behovet for ekstern bistand

Gennemførelse, som omfatter indkøbsprocessen og kontrakt/aftalegrundlaget med den eksterne leverandør

Opfølgning på aftalen

For kommunernes vedkommende er der tale om ca. 400 mio. varelinjer fordelt på ca. 6.000 UNSPCS-kate-

gorier.

Side 11 af 14

Evaluering, herunder af om formålet med indkøbet er opfyldt, en vurdering af samarbejdet og af regionens eget

bidrag til projektet.

Rigsrevisionen lagde bl.a. vægt på:



At der forud for aftaler udarbejdes en foranalyse, som udgør beslutningsgrundlaget for, om ekstern bistand skal

inddrages

At der foreligger et skriftligt aftalegrundlag i form af en underskrevet kontrakt eller et accepteret tilbud fra leve-

randøren. Det bør klart fremgå, hvilke opgaver konsulenten skal løse, og hvordan ansvarsfordelingen mellem

konsulenten og regionen er.

At der løbende følges op på konsulentens opgaveløsning - både for at sikre budgetoverholdelse og for at sikre,

at konsulenten lever op til de forventninger, der er til leverancen.

Dansk Industri i regi af Management Rådgiverne har i 2019 udgivet et paradigme for, hvordan der i det offentlige

skabes størst mulig værdi ved køb af konsulentydelser, som indeholder gode råd til både indkøbere og leverandører.

Paradigmet er ligesom Rigsrevisionens model opdelt i fire faser, der indholdsmæssigt minder om Rigsrevisionens

uden at være helt de samme.

De fire faser i DI’s paradigme er:

Foranalyse: Afklaring af behov og vurdering af om ekstern bistand er hensigtsmæssig

Dialog og indkøb: Beskrivelse af opgaven og tilrettelæggelse af indkøbet, herunder dialog med leverandøren

Gennemførelse: Samarbejdet omkring opgaveløsningen, herunder forventningsafstemning og løbende tilpas-

ning af scope

Opfølgning på og evaluering af leverancerne

Kilde:Rigsrevisionen, Dansk Industri og Danske Regioner

Indkøb af eksterne konsulenter skal i alle tilfælde være fagligt funderet, bidrage til

den mest hensigtsmæssige og effektive måde at løse en given opgave på og bero på

en strategisk beslutning.

Arbejdsgruppen anbefaler, at der tages udgangspunkt i anbefalingerne fra Rigsrevi-

sionen og DI, når der indkøbes konsulenter i den offentlige sektor. Det indebærer:

1) At der gennemføres en grundig vurdering før indkøb af eksterne konsulen-

ter, som danner grundlag for en kritisk og strategisk stillingtagen til behovet

for anvendelse af eksterne konsulenter til den konkrete opgave

2) At der er en grundig og fyldestgørende dialog med leverandøren af konsu-

lentydelsen om opgavens udformning, kontrakt, tidsplan og andre opmærk-

somhedspunkter. Det bør ligeledes på dette stadie overvejes, hvordan op-

gaven efterfølgende implementeres, og om der er de nødvendige ressourcer

til dette.

3) At egen inddragelse overvejes i opgaveløsningen. Fx om opdragsgiveren

selv kan udføre dele af opgaven, indgå i et integreret team el.lign.

4) At der i forbindelse med udførelsen af konsulentydelsen er en tæt og ved-

varende dialog mellem det offentlige og leverandøren af ydelsen.

5) At der sker en grundig opfølgning på og evaluering af ydelsen

Arbejdsgruppen anbefaler derudover, at opdragsgiveren generelt ser på, om der er

opgaver som i højere grad kan løses internt evt. ved opbygning af kompetencer i

stedet for ved brug af eksterne konsulenter.

Spor 3: Øget opgaveløsning i interne funktioner i den offentlige sektor

Arbejdsgruppen har i spor 3 set på eksisterende erfaringer med opgaveløsning i

interne funktioner i den offentlige sektor. De eksisterende erfaringer viser, at der i

den offentlige sektor allerede er gennemført en lang række tiltag for at optimere

Side 12 af 14

brugen af ressourcer på tværs i de enkelte sektorer og dermed afledt heraf også at

reducere brugen af eksterne konsulenter.

Der er siden kommunalreformen i mange kommuner sket en faglig styrkelse og

centralisering af administrative opgaver, it-drift, indkøbs- og udbudsfunktioner,

økonomi- og regnskabsfunktioner, bygningsvedligeholdelse mv., som har betydet,

at kommunerne i dag kan varetage en større del af de opgaver, som tidligere blev

købt hos eksterne konsulenter.

Kommunerne og regionerne har desuden en lang tradition for at samarbejde om

fælles udvikling og drift af tværkommunale opgaver, som fx it, indkøb, uddannelse

og kompetenceudvikling mv. Blandt fælleskommunale tiltag, som er med til at re-

ducere den enkelte kommunes konsulentforbrug er bl.a. KOMBIT A/S, som un-

derstøtter fælles kravspecifikation og fællesindkøb af it-løsninger. For regionerne

kan Regionernes Fælles Indkøb (RFI) samt Regionernes Sundheds IT (RSI) nævnes

som eksempler herpå.

På det regionale område, har etableringen af eksempelvis RFI betydet udvikling af

fælles standarder og procedurer på tværs af regionerne, ensretning af kravspecifika-

tioner hvor det er hensigtsmæssigt, videndeling og sparring på tværs, samt fælles

indkøb, initiativer og målsætninger i regi af de fælles indkøbsstrategier.

Staten og Kommunernes Indkøbsservice A/S laver endvidere fælles indkøbsaftaler,

der samler indkøb på tværs af det offentlige, og dermed sikrer bedre priser og færre

transaktionsomkostninger, da udbudspligten afløftes. Siden 2012 er der i SKI ind-

gået fælleskommunale forpligtende indkøbsaftaler på op imod 40 områder, og kom-

munernes omsætning på aftalerne er stigende. Den samlede omsætning på SKI’s

rammeaftaler var i 2018 på i ca. 7,6 mia. kr., heraf tegnede kommunerne sig for ca.

halvdelen. Tilsvarende gælder Statens Indkøb på det statslige område.

De fælleskommunale og fællesoffentlige digitaliseringsprogrammer såvel som Regi-

onernes Sundheds-IT kan også ses som eksempler på initiativer, der er med til at

nedbringe den enkelte kommunes behov for ekstern rådgivning gennem en fælles,

koordineret indsats.

Konsulentforbruget kan derudover generelt søges nedbragt ved et større ledelses-

mæssigt og/eller politisk fokus på den generelle konsulentanvendelse. Der er ek-

sempler på flere kommuner, som har indført retningslinjer for løbende monitore-

ring af konsulentforbruget inden for de enkelte udvalgsområder, ligesom der kan

være krav om politisk godkendelse af konsulentprojekter over en vis beløbsstør-

relse.

Regionerne har tilsvarende udarbejdet fælles retningslinjer, guidelines for brugen af

eksterne konsulenter der skal sikre bevidst stillingtagen til anvendelsen heraf, her-

under eventuelle alternativer.

Side 13 af 14

Staten har historisk organiseret sig med fælles løsninger, hvor institutioner og en-

heder varetager udvalgte opgaver for de resterende institutioner i staten. Eksempler

herpå er bl.a. Statens It, som leverer basal it-drift til mange af statens institutioner

samt Forberedende Grunduddannelser. Statens It bidrager til at sikre stabil it-drift,

høj it-sikkerhed og kan levere ydelser til konkurrencedygtige priser sammenlignet

med markedet. Et andet eksempel er Statens Administration, som leverer løn og

bogholderiydelser til en række institutioner i staten, og som ar bidraget til at øge

produktiviteten betydeligt inden for lønadministration, fx ved at standardisere og

automatisere lønprocesserne. Der arbejdes også i staten med fælles løsninger ift. it-

systemer, hvor Økonomistyrelsen bl.a. stiller en række fællesadministrative it-syste-

mer til rådighed for statens institutioner, eksempelvis inden for regnskab, indkøb,

budget, HR, rejseafregning, mv.

Staten har i forbindelse med besparelserne på konsulentforbruget planlagt at udvide

en række interne kapaciteter i staten, så de kan anvendes som fælles løsninger på

tværs af ministerierne. De udvidede fælles løsninger inkluderer analytisk kapacitet,

rekrutteringsydelser, ansættelsesretlig rådgivning samt offentligretlig rådgivning.

Formålet er at tilvejebringe kapacitet i staten til at løse nogle af de opgaver, som

tidligere er blevet løst af eksterne konsulenter, og dermed reducere statens forbrug

af eksterne konsulenter. Arbejdet bygger ovenpå eksisterende kompetencer i staten,

som i højere grad kan nyttiggøres på tværs.

Der pågår derudover en løbende indsats i de enkelte sektorer med at forbedre regi-

streringen af fakturaer. Da der er tale om store mængder fakturadata, er den løbende

kvalitetskontrol fokuseret på de største fakturaer, og idet omfang der findes åben-

lyse fejlplaceringer, bliver det rettet. Det antages, at omplaceringerne vil føre til

bedre algoritmer, da den automatiske fakturaplacering er machinelearning-baseret.

Derudover arbejdes der løbende på at optimere fakturakvaliteten. Forbedringer af

fakturakvaliteten er ligeledes afhængig af, at leverandørerne arbejder med at for-

bedre kvaliteten.

Spor 4: Opfølgning på nedbringelse af konsulentforbruget

Selvom der i arbejdsgruppen er opnået enighed om en fælles definition og opgørelse

af konsulentforbruget på tværs af sektorerne, er der en række opgørelsestekniske

udfordringer, som vanskeliggør en tæt og løbende opfølgning.

For det første er der forsinket adgang til data om konsulentforbrug. Indkøbsdata

fra året er således først tilgængelig for SKI i efteråret det efterfølgende år. Såfremt

der skal følges op på kommunernes og regionernes konsulentforbruget ved økono-

miforhandlingerne i 2021 vil det således skulle ske med forbrugsdata fra 2 år tidli-

gere.

På grund af den automatiserede registrering af fakturaer og udfordringerne med at

sondre mellem eksempelvis konsulentydelser og licensydelser på it-området uden

en omfattende gennemgang af tusindvis af fakturaer på varelinjeniveau, vil opgørel-

serne i de enkelte år være forbundet med usikkerhed. Mindre udsving i beløbene

skal derfor tolkes med varsomhed, da der kan være et element af tilfældighed over

Side 14 af 14

udviklingen. Det skal i den sammenhæng også understreges, at det i arbejdsgruppen

ikke har været muligt at foretage analyse af den historiske udvikling i forbruget, fx

med henblik på at afdække, hvilke konkrete faktorer der påvirker forbrugsudviklin-

gen i de enkelte år.

I det omfang der træffes beslutning om opfølgning på konsulentforbruget kan det

overvejes, at det sker sektorvis med redegørelse af konkret gennemførte aktiviteter

og initiativer, der kan sandsynliggøre reduceret anvendelse af det eksterne konsu-

lentforbrug. Redegørelsen kan evt. suppleres med de historiske forbrugstal opgjort

efter den fælles afgrænsning.