FIU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 354: Spm. om ministeren vil oversende en figur der viser hhv. forventningerne til den strukturelle saldo i hvert enkelt år og den endeligt beregnede strukturelle saldo fra 2000 og frem, til finansministeren

Finansudvalget 2019-20
FIU Alm.del
Offentligt

Folketingets Finansudvalg

Christiansborg

30. oktober 2020

Svar på Finansudvalgets spørgsmål nr. 354 (Alm. del) af 8.

september 2020 stillet efter ønske fra Rune Lund (EL)

Spørgsmål

Vil ministeren oversende en figur, der viser hhv. forventningerne til den

strukturelle saldo i hvert enkelt år og den endeligt beregnede strukturelle saldo fra

2000 og frem? Forventningerne til den strukturelle saldo for hvert enkelt år bedes

opgjort fra december-redegørelsen det foregående år, mens den endeligt

beregnede strukturelle saldo bedes opgjort på baggrund af den første udregning,

der er foretaget på endelige nationalregnskabstal. Beregningerne bedes også

vedlagt i en tabel.

Svar

Den strukturelle offentlige saldo er et beregnet mål for den underliggende stilling

på de offentlige finanser

–

dvs. ved en given finanspolitik og hvor den faktiske

offentlige saldo skønsmæssigt korrigeres for en række midlertidige udsving.

Finansministeriets beregning er overordnet en såkaldt top-down beregning, hvor

den faktiske offentlige saldo korrigeres for den skønnede påvirkning fra

konjunkturer og andre midlertidige forhold, herunder blandt andet de ofte store

fluktuationer i indtægterne fra pensionsafkastskatten og olie- og gasudvindingen

fra Nordsøen, samt en række engangsforhold.

Der er således tale om et styringsredskab, hvor selve formålet er at skønne over en

strukturel udvikling. Det indebærer også, at den strukturelle saldo ikke er en

observerbar størrelse. Styring efter den strukturelle saldo understøtter

–

modsat fx

styring efter den faktiske offentlige saldo

–

at de automatiske stabilisatorer i

økonomien kan virke, og levner plads til finanspolitiske tiltag for at understøtte

økonomien i nedgangstider,

jf. nærmere nedenfor.

Den strukturelle saldo har gennem længere tid været et centralt styringsredskab i

tilrettelæggelsen af finanspolitikken. Denne rolle er blevet formaliseret og styrket

med budgetloven. I tilrettelæggelsen af finanspolitikken indgår der desuden en

række andre hensyn og styringsmål, herunder de fastsatte udgiftslofter, hensyn til

finanspolitikkens aktivitetsvirkning i forhold til konjunktursituationen og

finanspolitikkens holdbarhed.

Finansministeriet · Christiansborg Slotsplads 1 · 1218 København K · T 33 92 33 33 · E [email protected] · www.fm.dk

FIU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 354: Spm. om ministeren vil oversende en figur der viser hhv. forventningerne til den strukturelle saldo i hvert enkelt år og den endeligt beregnede strukturelle saldo fra 2000 og frem, til finansministeren

Side 2 af 6

Udviklingen i skønnet for den strukturelle saldo fremgår af

figur 1

tabel 1

for

hvert år i perioden 2005 til 2019. For et givent år er skønnet henholdsvis opgjort

ved indgåelsen af finansloven i forbindelse med

Økonomisk Redegørelse,

december i

det forudgående år og i forbindelse med

Økonomisk Redegørelse,

maj i det

efterfølgende år, hvor der foreligger foreløbige nationalregnskabstal.

Det betyder fx, at udviklingen i skønnet for den strukturelle saldo for 2019 er

opgjort ved henholdsvis

Økonomisk Redegørelse,

december 2018

–

som var første

skøn for den strukturelle saldo efter at finanspolitikken for 2019 var tilrettelagt

med finansloven for samme år

–

Økonomisk Redegørelse,

maj 2020

–

som

tilsvarende var den første Økonomiske Redegørelse baseret på foreløbige

nationalregnskabstal for 2019.

De viste skøn for den strukturelle saldo er afgrænset til perioden fra 2005 til 2019

af hensyn til sammenlignelighed og konsistens i forhold til den overordnede

metode for beregningen af den strukturelle saldo. Det skal ses i sammenhæng

med, at Finansministeriets nuværende metode til beregning af den strukturelle

saldo grundlæggende blev fastlagt i 2004. Det sidste år med foreløbige

nationalregnskabsdata er aktuelt 2019, hvorfor opgørelsen er afgrænset hertil.

Figur 1

Skøn for strukturel saldo

Pct. af BNP

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

-0,5

-1,0

-1,5

-2,0

-2,5

-3,0

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

FL (ØR december året før)

Regnskab (ØR maj året efter)

Gennemsnitlig ændring fra FL til regnskab

Pct. af BNP

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

-0,5

-1,0

-1,5

-2,0

-2,5

-3,0

Anm.: Skønnet for den strukturelle saldo ved indgåelse af finansloven for 2008 er vist fra

Økonomisk Redegørelse,

maj

2008 i lyset af det forudgående folketingsvalg, som indebar en senere finanslov for året end ellers.

Tilsvarende er første skøn baseret på regnskab for 2018 vist fra

Økonomisk Redegørelse,

august 2019 da der ikke

blev offentliggjort en økonomisk redegørelse i maj 2019 i lyset af det udskrevne folketingsvalg. De angivne

skøn for den strukturelle saldo i årene 2005 og 2006 svarer til den strukturelle saldo, hvor der er korrigeret

for suspensionen af bidragene til den Særlige Pensionsopsparing (SP).

Kilde:

Økonomisk Redegørelse,

december 2004-2006, 2008-2018, maj 2006-2018, 2020 og august 2019.

Den strukturelle saldo er mere stabil end den faktiske offentlige saldo og er et

bedre styringsredskab end den faktiske saldo eller den offentlige gæld. Det skyldes

blandt andet, at

Side 3 af 6



Skøn og realiserede niveauer for den faktiske saldo kan fluktuere kraftigt fra

vurdering til vurdering eller fra år til år. Usikkerheden om fremtidige skøn for

den faktiske saldo er markant højere end for den strukturelle saldo.



Styring efter et mål for den offentlige gæld eller den faktiske saldo ville let

risikere at føre til konjunkturforstærkende finanspolitik og potentielt markante

udsving i de finanspolitiske instrumenter, herunder fx de offentlige

investeringer eller skatter.



Styring efter den strukturelle saldo betyder, at de automatiske stabilisatorer i

økonomien kan få lov at virke, og styring efter ca. strukturel balance i normale

tider levner plads inden for budgetlovens undergrænse til finanspolitiske tiltag

for at understøtte aktivitet og beskæftigelse i nedgangstider. Undergrænsen

kan fraviges ved exceptionelle omstændigheder, herunder i tilfælde af alvorlige

økonomiske tilbageslag med negativ BNP-vækst eller opbygning af et

betydeligt outputgab over en længere periode, inkl. i EU-landene, jf.

budgetloven.

Det er et vigtigt operationelt hensyn i Finansministeriets beregning af den

strukturelle saldo, at skønnene er relativt stabile og ikke udsat for pludselige

justeringer fra vurdering til vurdering

–

bortset fra ændringer, som skyldes ændret

politik eller ændrede underliggende forhold, som også har betydning på mellem-

og langfristet sigt. Hensynet til stabilitet i skønnene for den strukturelle saldo

gælder særligt for de fremadrettede skøn, som anvendes til at tilrettelægge

finanspolitikken. Det sikrer således, at det fremadrettede grundlag er robust ved

planlægningen (i overordnede termer) og at nye oplysninger mv. indarbejdes

løbende og tages højde for i tilrettelæggelsen af finanspolitikken i et mellemfristet

perspektiv.

Den strukturelle saldo er en uobserveret størrelse og skønnene er behæftet med

usikkerhed. Efter indgåelsen af finansloven for et givent år kan der være en række

årsager til, at skønnet efterfølgende justeres. Det gælder blandt andet hvis den

realiserede diskretionære finanspolitik afviger fra den finanspolitik, der blev

planlagt i forbindelse med finansloven for et givet år. Det kan i praksis potentielt

have en tendens til i gennemsnit at påvirke den strukturelle saldo i den ene eller

anden retning såfremt der er bias i politikudmøntningen. Der har fx i de senere år

–

efter en forudgående periode med udgiftsskred

–

været en tendens til lavere

offentligt forbrug end det planlagte, jf. nedenfor.

Tilsvarende påvirkes de strukturelle skøn for en række poster af den faktiske

udvikling

–

fx poster, som behandles via et syv-års glidende gennemsnit af de

faktiske udgifter og indtægter

–

og vil således blandt andet blive påvirket af

udviklingen i de fremadrettede år (dvs. frem til år t+3) som indgår i gennemsnittet

–

som i sagens natur ikke kan opgøres endeligt, når der foreligger foreløbige

regnskabstal for år t. Herudover påvirkes historiske skøn blandt andet også af fx

hovedrevisioner af nationalregnskabet for Danmarks Statistik.

Side 4 af 6

Samtidigt kan nye oplysninger om realøkonomien give anledning til ændringer i

skønnene for strukturel beskæftigelse og produktion, som påvirker

konjunkturrensningen i beregningen af strukturel saldo.

Hertil kommer, at Finansministeriet med mellemrum opdaterer forudsætninger og

beregningsmetoder for blandt andet de strukturelle provenuer for poster, der

behandles særskilt i beregningen af den strukturelle saldo

–

fx registreringsafgift,

selskabsskat, pensionsafkastskat mv., eller metoder til beregning konjunkturgab

mv. Disse årsager til skønsjusteringer bør henover en længere årrække

gennemsnitligt være nul

–

men ikke nødvendigvis i de enkelte år

–

hvis skønnene

er middelrette.

Nedenfor gennemgås nogle af hovedbevægelserne, som har givet anledning til

ændringer i skønnet for den strukturelle saldo i de enkelte år for perioden 2005 til

2019,

jf. figur 1 og tabel 1.

Henover hele perioden er skønnet for den strukturelle

saldo gennemsnitligt blevet opjusteret med ca. 0,2 pct. af BNP fra skønnet ved

den Økonomiske Redegørelse ved indgåelsen af finansloven til skønnet ved den

første Økonomiske Redegørelse baseret på foreløbige nationalregnskabstal. For

perioden fra 2009 til 2019 er skønnet gennemsnitligt opjusteret med 0,1 pct. af

BNP. Det betyder således, at en væsentlig del af den gennemsnitlige opjustering af

skønnet for den strukturelle saldo i hele perioden 2005 til 2019 er drevet af

positive skønsændringer i starten af perioden, hvor blandt andet

Nordsøindtægterne steg markant,

jf. nedenfor.

Tabel 1

Skøn for strukturel saldo

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Pct. af strukturelt BNP

ØR december, året før

ØR maj, året efter

1,3

1,7

1,1

1,8

1,9

2,1

1,7

2,5

1,1

-0,3

-1,6

-1,3

-0,5

-0,9

-0,7

-0,1

-0,2

-0,5

-0,7

-0,6

-0,4

-0,1

-0,5

-0,1

-0,3

0,2

-0,1

0,4

Anm.: Skønnet for den strukturelle saldo ved indgåelse af finansloven for 2008 er vist fra

Økonomisk Redegørelse,

maj

2008 i lyset af det forudgående folketingsvalg, som indebar en senere finanslov for året end ellers.

Tilsvarende er første skøn baseret på regnskab for 2018 vist fra

Økonomisk Redegørelse,

august 2019 da der ikke

blev offentliggjort en økonomisk redegørelse i maj 2019 i lyset af det udskrevne folketingsvalg. De angivne

skøn for den strukturelle saldo i årene 2005 og 2006 svarer til den strukturelle saldo, hvor der er korrigeret

for suspensionen af bidragene til den Særlige Pensionsopsparing (SP).

Kilde:

Økonomisk Redegørelse,

december 2004-2006, 2008-2018, maj 2006-2018, 2020 og august 2019.

For 2005 bidrog højere skønnede strukturelle indtægter fra Nordsøen (som på

dette tidspunkt blev beregnet som et syvårs glidende gennemsnit af de faktiske

indtægter, som steg kraftigt i denne periode) isoleret set til en opjustering af

skønnet for den strukturelle saldo. Det bemærkes, at skønnet også blev påvirket af

en række øvrige, men modsatrettede bevægelser.

Side 5 af 6

For 2006 bidrog blandt andet ændrede skøn for de strukturelle nordsøindtægter

(jf. ovenfor) og offentlige nettorenteudgifter (ligeledes beregnet som et syv-års

glidende gennemsnit) til en styrkelse af den strukturelle saldo.

For 2007 kan opjusteringen af den strukturelle saldo særligt tilskrives positive

bidrag fra ændrede skøn for de strukturelle provenuer for selskabsskat og

nettorenter.

Ændringerne for 2008 og 2009 går i modsatte retninger og skal i et vist omfang

ses i sammenhæng. Det kraftige omslag i konjunktursituationen i forbindelse med

finanskrisen gjorde skønnene for konjunkturrensningen mere usikre og

produktion og beskæftigelse reagerede med forskellig hastighed på krisen. Hvor

metoden til konjunkturrensning oprindeligt baserede sig på beskæftigelsesgabet

blev metoden i denne periode ændret til at basere sig på et vægtet gennemsnit af

output- og beskæftigelsesgabet, så konjunkturrensningen blev bedre i stand til at

fange de tidsmæssige forskelle i reaktionerne. Hertil kom, navnlig for 2009,

virkningen af betydelige udgiftsskred på det offentlige forbrug i forhold til det

forudsatte på finansloven.

For 2011 skal opjusteringen af skønnet for den strukturelle saldo derimod ses i

lyset af lavere offentlige forbrugsudgifter end forudsat. Det skal blandt andet ses i

sammenhæng med indførelsen af sanktionsmulighederne i 2011 i lyset af

forudgående års overskridelser af de økonomiske rammer. Hertil kommer, at

skønnet for den strukturelle saldo også blev påvirket positivt af ændrede skøn for

de strukturelle nettorenteudgifter (syv års glidende gennemsnit af faktiske tal og

skøn).

For 2012 var opjusteringen af den strukturelle saldo ligeledes særligt drevet af

mindreudgifter inden for det offentlige forbrug.

For 2013 blev den strukturelle saldo samlet set nedjusteret

–

herunder som følge

af lavere skønnede strukturelle niveauer for registreringsafgiften, nettorenterne og

pensionsafkastskatten samt lavere nettopensionsudbetalinger end forudsat

–

mens

højere skønnet strukturel selskabsskat og mindreudgifterne til offentligt forbrug

isoleret set trak i modsat retning. De ændrede skøn for strukturel selskabsskat og

registreringsafgift skal ses i lyset af metodeopdateringen af disse i forbindelse med

Økonomisk Redegørelse,

maj 2014 og de to ændringer var samlet omtrent neutrale for

skønnet i 2013.

For så vidt angår 2014 bemærkes det, at Danmarks Statistiks hovedrevision af

nationalregnskabet i efteråret 2014 påvirkede kategoriseringen af en række udgifter

og indtægter. Det gør det vanskeligt at lave en nærmere dekomponering af,

hvordan ændringer i skøn for enkelte offentlige udgifter og indtægter påvirkede

skønnet for den strukturelle saldo for 2014.

Side 6 af 6

For 2015-2018 kan opjusteringen af skønnet for den strukturelle saldo primært

henføres til, at det realiserede niveau for det offentlige forbrug har været lavere

end det planlagte niveau ved indgåelsen af finansloven. Revisioner i de skønnede

strukturelle niveauer for de særlige budgetposter samt øvrige korrektioner har i

gennemsnit været omtrent neutrale for den strukturelle saldo henover perioden,

men ikke nødvendigvis i de enkelte år.

For 2019 kan opjusteringen af skønnet for den strukturelle saldo blandt andet

tilskrives et højere skønnet strukturelt niveau for selskabsskatten som følge af

metodeopdateringen i forbindelse med Danmarks Konvergensprogram 2019.

Hertil kommer, at Danmarks Statistik fra og med de foreløbige

nationalregnskabstal for 2019 er overgået til en ny metode for kontering af

kurstab- og gevinster ved statens opkøb af egne statsobligationer, som trækker

skønnet for den strukturelle saldo i en mere positiv retning som følge af lavere

offentlige nettorenteudgifter.

Med venlig hilsen

Nicolai Wammen

Finansminister