Udlændinge- og Integrationsudvalget 2019-20
UUI Alm.del Bilag 182
Offentligt
2252616_0001.png
SAMLENOTAT
til brug for forelæggelse for Folketingets Europaudvalg
den 1. oktober 2020
29. september 2020
S. 2: Dagsordenspunkt 3: Kommissionens forslag under den flerårige
finansielle ramme: Forordning om oprettelse af Grænseforvaltnings- og
Visuminstrumentet (BMVI) som en del af Fonden for Integreret Græn-
seforvaltning
KOM(2018) 473 endelig
= Tidlig forelæggelse / generel indstilling
15. april 2019
Udlændinge- og
Integrationsministeriet
Internationalt Udlændingesamarbejde
Slotsholmsgade 10
1216 København K
Tel.
Mail
Web
CVR-nr.
6198 4000
[email protected]
www.uim.dk
36977191
Sagsbehandler
Morten Larsen Nonboe
Mail
[email protected]
Side
1/8
UUI, Alm.del - 2019-20 - Bilag 182: Samlenotat til brug for forelæggelse for Folketingets Europaudvalg den 1. oktober 2020, fra udlændinge- og integrationsministeren
2252616_0002.png
Kommissionens forslag under den flerårige finansielle ramme:
Forordning om oprettelse af Grænseforvaltnings- og Vi-
suminstrumentet (BMVI) som en del af Fonden for Inte-
greret Grænseforvaltning
KOM(2018) 473 endelig
= Tidlig forelæggelse /
generel indstilling
Revideret notat. Ændringer er fremhævet i kursiv.
Sagen er omfattet af retsforbeholdet, idet der dog er tale om en delvis ud-
bygning af Schengen-reglerne.
1
1. Resumé
Som led i
EU’s kommende flerårige finansielle ramme for perioden 2021-
2027 har Kommissionen fremsat forslag til tre fonde på området for retlige
og indre anliggender: Asyl- og Migrationsfonden, et instrument for finansiel
støtte til grænseforvaltning og visum
(BMVI)
under Fonden for Integreret
Grænseforvaltning, som begge hører under Udlændinge- og Integrations-
ministeriets område samt Fonden for Intern Sikkerhed, der hører under
Justitsministeriets område. Forslagene skal medvirke til at styrke EU’s
dagsorden for migration og sikkerhed ved bl.a. at styrke indsatsen til be-
kæmpelse
af irregulær migration, styrke EU’s ydre grænser og øge det ope-
rationelle samarbejde på tværs af grænserne i forbindelse med forebyggel-
se, opdagelse og efterforskning af grænseoverskridende kriminalitet. På
rådsmødet (retlige og indre anliggender) den 6.-7. juni 2019 blev der vedta-
For så vidt angår forslaget om Asyl- og Migrationsfonden, er dette fremsat med hjemmel i Traktaten
om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), tredje del, afsnit V, artikel 78, stk. 2 og artikel
79, stk. 2 og 4 og skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294.
Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal. Ifølge artikel 1 i protokollen om Danmarks stilling
deltager Danmark ikke i vedtagelsen af foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del,
afsnit V, og ifølge artikel 2 i protokollen er ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til
dette afsnit, bindende for Danmark, ligesom de ikke finder anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”).
For så vidt angår forslaget om instrumentet for finansiel støtte til grænseforvaltning og visum som en
del af Fonden for Integreret Grænseforvaltning, er dette fremsat med hjemmel i Traktaten om Den
Europæiske Unions Funktionsmøde (TEUF), tredje del, afsnit V, artikel 77, stk. 2, og artikel 79, stk.
2, litra d) og skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294. Rådet
træffer afgørelse med kvalificeret flertal. Ifølge artikel 1 i protokollen om Danmarks stilling deltager
Danmark ikke i vedtagelsen af foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del, afsnit V,
og ifølge artikel 2 i protokollen er ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette
afsnit, bindende for Danmark, ligesom de ikke
finder anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”). Da
forordningen imidlertid vil udgøre en videreudvikling af Schengen-reglerne, vil Danmark inden seks
måneder efter vedtagelsen af forordningen skulle træffe afgørelse om, hvorvidt Danmark vil gennem-
føre den i dansk ret, jf. protokollens artikel 4.
For så vidt angår forslaget om Fonden for Intern Sikkerhed er dette fremsat med hjemmel i Traktaten
om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), tredje del, afsnit V, artikel 82, stk. 1, artikel 84
og artikel 87, stk.2 skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294.
Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal. Ifølge artikel 1 i protokollen om Danmarks stilling
deltager Danmark ikke i vedtagelsen af foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del,
afsnit V, og ifølge artikel 2 i protokollen er ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til
dette afsnit, bindende for Danmark, ligesom de ikke finder anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”).
Side
2/8
1
UUI, Alm.del - 2019-20 - Bilag 182: Samlenotat til brug for forelæggelse for Folketingets Europaudvalg den 1. oktober 2020, fra udlændinge- og integrationsministeren
2252616_0003.png
get en delvis generel indstilling på forslagene, hvad angår de bestemmelser,
der vedrører den tekniske og administrative forvaltning af instrumenterne
og fondenes anvendelsesområde.
Således vedrørte den delvise generelle
indstilling fra 2019 ikke de beløb, der stilles til rådighed for de tre fonde
eller allokeringen heraf. Med stats- og regeringsledernes MFF-aftale i juli
2020 har det tyske formandskab nu udarbejdet generelle indstillinger for de
tre forslag, hvor der også indgår allokering af midler til de tre fonde i for-
længelse af MFF-aftalen. Der er desuden foretaget visse andre tilføjelser,
ligesom fordeling af midler mellem medlemslande, der ikke fremgik af
MFF-aftalen, fastlægges.
Danmark deltager som følge af retsforbeholdet
ikke i vedtagelsen af forslagene. Forslaget vedrørende instrumentet for fi-
nansiel støtte til grænseforvaltning og visum
(BMVI)
udgør en udbygning af
Schengen-reglerne, hvorfor Danmark inden seks måneder efter vedtagelsen
skal træffe afgørelse om, hvorvidt Danmark vil gennemføre forordningen i
dansk ret. Det er regeringens vurdering, at forslagene er i overensstemmel-
se med nærhedsprincippet. Såfremt Danmark vælger at tilslutte sig forslaget
til et instrument for finansiel støtte til grænseforvaltning og visum
(BMVI),
vil det have statsfinansielle konsekvenser. Fra dansk side er man overordnet
set positiv over for Kommissionens forslag til forordningerne, idet det findes
vigtigt, at områderne styrkes generelt. Dog lægger regeringen vægt på, at
midlerne prioriteres til initiativer, der fjerner incitamentet til irregulær mi-
gration.
2. Baggrund
Den 2. maj 2018 fremsatte Kommissionen forslag til den næste flerårige
finansielle ramme for perioden 2021-2027. I Kommissionens refleksionspa-
pir vedrørende EU’s
finansielle fremtid konkluderes det, at der er behov for
en styrkelse af budgetrammen til migrations-, grænseforvaltnings- og sik-
kerhedsinitiativer, for at EU kan modstå det fortsatte migrationspres på
EU’s ydre grænser og opretholde et højt sikkerhedsniveau
inden for EU.
I lyset heraf har Kommissionen den 12.-13. juni 2018 fremsat forslag til tre
forordninger med henblik på videreførelse af den nuværende Asyl-, Migra-
tions- og Integrationsfond (AMIF), etablering af Fonden for Integreret
Grænseforvaltning
2
og videreførelse af Fonden for Intern Sikkerhed, for så
vidt angår politisamarbejde.
Udover de ovennævnte tre forslag har Kommissionen stillet forslag om en
horisontal retsakt,
3
som også gælder for de tre fonde. Den horisontale retsakt
Det bemærkes, at Fonden for Integreret Grænseforvaltning består af to instrumenter: Et instrument
for finansiel støtte til grænseforvaltning og visum, som behandles her, og et instrument for finansiel
støtte til toldkontroludstyr, som hører under Skatteministeriets område, hvorfor det ikke behandles
yderligere i nærværende notat.
3
KOM(2018) 375 endelig - forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fælles bestem-
melser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond plus, Samhørig-
hedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om finansielle regler for nævnte fonde og for
Asyl- og Migrationsfonden, Fonden for Intern Sikkerhed og instrumentet under Fonden for Integreret
Grænseforvaltning for finansiel støtte til grænseforvaltning og visum. Det bemærkes, at Udenrigsmi-
nisteriet er ressortansvarlig for den horisontale retsakt.
Side
3/8
2
UUI, Alm.del - 2019-20 - Bilag 182: Samlenotat til brug for forelæggelse for Folketingets Europaudvalg den 1. oktober 2020, fra udlændinge- og integrationsministeren
2252616_0004.png
indeholder en række fælles administrative bestemmelser, der skal mindske
unødvendige administrative byrder for støttemodtagerne og forvaltningsor-
ganerne og samtidig opretholde en høj grad af sikkerhed for udgifternes
lovlighed og formelle rigtighed. De specifikke målsætninger og de aktivite-
ter, der kan finansieres med støtte fra de tre instrumenter, er dog specificeret
i de respektive forordningsforslag for de tre instrumenter.
Hjemmelsgrundlaget og det danske retsforbehold fsva. BMVI
Forslag til forordning om instrumentet for finansiel støtte til grænseforvalt-
ning og visum som en del af Fonden for Integreret Grænseforvaltning
(KOM(2018) 473 endelig), er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 77, stk.
2 og artikel 79, stk. 2, litra d.
Forslagene skal vedtages i overensstemmelse med den almindelige lovgiv-
ningsprocedure, jf. TEUF artikel 294, hvor der kræves enighed mellem Eu-
ropa-Parlamentet og Rådet.
Da forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF, tredje del, afsnit V, vil de
være omfattet af Danmarks forbehold vedrørende retlige og indre anliggen-
der. Protokollen om Danmarks stilling vil på den baggrund finde anvendel-
se.
Ifølge artikel 1 i protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikke i
Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henhold til afsnit V i
TEUF, og ifølge protokollens artikel 2 er ingen af de foranstaltninger, der er
vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for eller finder anvendelse i
Danmark.
I det omfang Rådet har truffet afgørelse om et forslag om eller initiativ til
udbygning af Schengen-reglerne efter bestemmelserne i afsnit V i TEUF,
træffer Danmark i henhold til artikel 4 i protokollen om Danmarks stilling
inden seks måneder afgørelse om, hvorvidt denne foranstaltning gennemfø-
res i national lovgivning. Hvis Danmark beslutter sig herfor, vil afgørelsen
skabe en folkeretlig forpligtelse mellem Danmark og de øvrige medlemssta-
ter, der er bundet af foranstaltningen.
Det fremgår af forordningsforslaget, at der er tale om et forslag til udbyg-
ning af Schengen-reglerne.
Nærværende notat omhandler på baggrund af ovenstående i de videre afsnit
alene instrumentet for finansiel støtte til grænseforvaltning og visum
(BMVI).
3. Formål og indhold
Instrumentet til finansiel støtte til grænseforvaltning og visum (BMVI) un-
der Fonden for Integreret Grænseforvaltning skal overordnet bidrage til en
effektiv beskyttelse af EU’s ydre grænser, da det er en forudsætning for et
sikkert område, hvor personer og varer kan bevæge sig frit.
Side
4/8
UUI, Alm.del - 2019-20 - Bilag 182: Samlenotat til brug for forelæggelse for Folketingets Europaudvalg den 1. oktober 2020, fra udlændinge- og integrationsministeren
BMVI erstatter den nuværende Fonden for Intern Sikkerhed (ISF) - grænser
og visum. BMVI vil fortsat støtte tiltag til styrkelse af tredjelandes beskyt-
telse af deres grænser gennem træning og finansiering af udstyr.
Instrumentet for finansiel støtte til grænseforvaltning og visum under Fon-
den for Integreret Grænseforvaltning skal bidrage til en effektiv beskyttelse
af EU’s ydre grænser.
Instrumentet skal bidrage til en videreudvikling af den fælles visumpolitik
og sikre en europæisk integreret grænseforvaltning ved de ydre grænser. Det
omfatter håndtering af migrationsmæssige udfordringer og potentielle frem-
tidige trusler og skal dæmme op for alvorlig grænseoverskridende kriminali-
tet. Der er behov for, at fonden yder finansiel støtte til medlemsstaternes
kapacitetsopbygning i relation til grænseforvaltning.
Der er ydermere behov for en hensigtsmæssig fordeling af de målrettede
finansielle ressourcer fra EU for at sikre, at de medlemslande, der er mest
berørt, har tilstrækkelig kapacitet til at klare de udfordringer, de stilles over-
for.
På rådsmødet (retlige og indre anliggender) den 6.-7. juni 2019 blev der
vedtaget en delvis generel indstilling på forslagene, hvad angår de bestem-
melser, der vedrører den tekniske og administrative forvaltning af instru-
menterne og fondenes anvendelsesområde. Budget og fordeling af midler
indgik derimod ikke i den delvist generelle indstilling fra 2019.
Kommissio-
nen har
oprindeligt i 2018
foreslået, at det samlede budget for Fonden for
integreret Grænseforvaltning skal være på ca. 8,2 mia. euro, hvor ca. 7 mia.
euro skulle gå til instrumentet for finansiel støtte til grænseforvaltning og
visum (BMVI).
På baggrund af MFF-aftalen fra juli 2020 har det tyske formandskab udar-
bejdet udkast til generel indstilling. I overensstemmelse med MFF-aftalen
sættes budgettet for BMVI i den generelle indstilling til 5,2 mia. Euro. Heraf
fordeles ca. 3,6 mia. Euro til anvendelse i nationale programmer, hvoraf 0,6
først i 2024 vil blive fordelt til medlemsstaterne efter en midtvejsevaluering.
De øvrige ca. 1,6 mia. Euro ud af de 5,2 mia. Euro BMVI-midler placeres
under en såkaldt tematisk facilitet. Her kan Kommissionen fordele midlerne
til krisebistand, egne projekter eller supplerende allokeringer til særlige
prioriteter i nationale programmer. Det fremgår af den generelle indstilling,
at en væsentlig del af midlerne i den tematiske facilitet skal anvendes i rela-
tion til tredjelande (ekstern dimension af migration).
Der tildeles alle deltagende medlemslande et minimumsbeløb på
8,5 mio.
Euro
(5 mio. euro i Kommissionens oprindelige forslag). I forlængelse af
MFF-aftalen fra juli 2020 forhøjes minimumsbeløbet for Grækenland, Cy-
pern og Malta dog til 26,5 mio. Euro. De øvrige midler til nationale pro-
grammer vil blive fordelt på grundlag af en fordelingsnøgle, som afspejler
Side
5/8
UUI, Alm.del - 2019-20 - Bilag 182: Samlenotat til brug for forelæggelse for Folketingets Europaudvalg den 1. oktober 2020, fra udlændinge- og integrationsministeren
de behov og det pres, de forskellige medlemslande oplever.
Bl.a. indgår
faktorer som længde og pres på eksterne grænser hos hver medlemsstat.
Fordelingsnøglen fremgår af et bilag til BMVI-forordningen og vil senere
blive operationaliseret af Kommissionen, som vil fastlægge de præcise be-
løb til hver medlemsstat. Danmark forventes at modtage 200-250 mio. kr.
svarende til ca. 1 pct. Til sammenligning har Danmark i indeværende bud-
getperiode samlet modtaget ca. 180 mio. kr. i ISF-midler.
4. Europa-Parlamentets udtalelser
Europa-Parlamentet vedtog sin betænkning den 13.marts 2019.
Europa-Parlamentet har bl.a. foreslået, at instrumentet skal anvendes til at
understøtte medlemslandenes udstedelse af visum med begrænset territorial
gyldighed i de tilfælde, hvor disse udstedes af humanitære årsager.
I relation til den eksterne dimension af migration foreslår Europa-
Parlamentet desuden, at der øremærkes maksimalt 4 % af den tematiske
facilitet og 4 % af de midler, som stilles til rådighed for medlemslandene
under de nationale programmer, hertil.
Ydermere foreslår Europa-Parlamentet, at der skal øremærkes minimum 20
% af den tematiske facilitet og 20 % af midlerne til rådighed for medlems-
landene til at fremme en mere ensartet visumudstedelse.
I forhold til fordelingsnøglen, der danner grundlag for tildelingen til med-
lemslandenes nationale programmer, foreslår Europa-Parlamentet desuden,
at vægtningen af antallet af grænsekrydsninger på regulære grænseover-
gangssteder sænkes fra 70 % til 60 %. Ligeledes foreslås det, at vægtningen
af antallet af afviste tredjelandsstatsborgere reduceres fra 30 % til 20 %. De
20 %, der bliver til overs, foreslås anvendt på en ny kategori bestående af
antallet af personer, som ansøger om international beskyttelse. I forhold til
trusselsniveauet, foreslår Europa-Parlamentet at fjerne den faktor, der relate-
rer sig til et kritisk niveau.
Desuden ønsker Europa-Parlamentet at styrke relevante agenturer som Fron-
tex, eu-LISA
og EASO’s rolle på et tidligt stadie i forbindelse med med-
lemslandendes udarbejdelse af de nationale programmer.
5. Nærhedsprincippet
Det foreliggende forslag vurderes ikke at være i strid med nærhedsprincip-
pet.
For så vidt angår instrumentet under Fonden for Integreret Grænseforvalt-
ning for finansiel støtte til grænseforvaltning og visum har Kommissionen
anført, at forvaltning af de ydre grænser er et område, hvor der er en klar
merværdi ved en EU-koordineret tilgang for at skabe helhedsorienteret vare-
tagelse af grænseforvaltninger til sikring af området uden indre grænser.
Side
6/8
UUI, Alm.del - 2019-20 - Bilag 182: Samlenotat til brug for forelæggelse for Folketingets Europaudvalg den 1. oktober 2020, fra udlændinge- og integrationsministeren
2252616_0007.png
Desuden skal fonden skabe rammerne for solidaritet inden for grænsekon-
trol, visumpolitik og forvaltning af migrationsstrømme. Nærhedsprincippet
vurderes derfor opfyldt.
6. Gældende dansk ret
Sagen giver ikke anledning til at redegøre for gældende dansk ret.
7. Konsekvenser
Lovgivningsmæssige konsekvenser
Etableringen af et instrument for finansiel støtte til grænseforvaltning og
visum under Fonden for Integreret grænseforvaltning er omfattet af det ret-
lige forbehold. Instrumentet vil imidlertid udgøre en udbygning af Schen-
gen-reglerne, og Danmark vil derfor i henhold til artikel 4 i protokollen om
Danmarks stilling inden seks måneder efter forordningens vedtagelse skulle
træffe afgørelse om, hvorvidt forordningen skal gennemføres i national lov-
givning. Såfremt Danmark beslutter sig for at gennemføre forordningen, er
det vurderingen, at dette ikke vil have lovgivningsmæssige konsekvenser.
Økonomiske konsekvenser
Forslaget skal finansieres over fællesskabsbudgettet. For forbeholdsomfat-
tede retsakter på EU-budgettet modtager Danmark refusion svarende til
Danmarks finansieringsandel af omkostningerne ved retsakterne (admini-
strative omkostninger fratrukket).
Danmark finansierer ca. 2 pct. af EU-budgettet. Hvis Danmark vælger at
gennemføre BMVI-forordningen i national lovgivning, vil den danske finan-
sieringsandel svare til de 2 pct. Hertil kommer medfinansiering af kommen-
de projekter, som maksimalt kan gennemføres med 75 pct. EU-midler.
Det
skal i den forbindelse bemærkes, at BMVI vil træde i stedet for det nuvæ-
rende instrument under Fonden for Intern Sikkerhed vedrørende finansiel
støtte til ydre grænser og visum
(2014-2020),
som Danmark allerede delta-
ger i.
8. Høring
BMVI-forslaget er Specialudvalget for asyl- og indvandringssamarbejde d.
29. september 2020.
Sagen har senest været forelagt Specialudvalget for asyl- og indvandrings-
samarbejde den 15. april 2019 og den 25. september 2018.
9. Forhandlingssituationen
Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige medlems-
staters holdning til sagen.
Det vurderes, at medlemsstaterne generelt er positive over for forslaget. Un-
der de igangværende forhandlinger har man særligt drøftet, hvorvidt der skal
øremærkes midler til håndtering af den eksterne dimension under grænse-
Side
7/8
UUI, Alm.del - 2019-20 - Bilag 182: Samlenotat til brug for forelæggelse for Folketingets Europaudvalg den 1. oktober 2020, fra udlændinge- og integrationsministeren
og migrationsområdet. Dette er blevet tilføjet teksten i tråd med Det Euro-
pæiske Råds konklusioner fra 28. juni 2018.
For at sikre mest mulig fleksibilitet for medlemslandene og for at fremtids-
sikre anvendelsen af midlerne mest muligt, er der fortsat generel opbakning
blandt medlemslandene inklusiv Danmark til, at der ikke skal øremærkes
midler til særlige indsatsområder, men at den eksterne dimension skal være
et centralt indsatsområde for de kommende fonde. I den forbindelse pågår
der sideløbende med forhandlingerne af de finansielle instrumenter på RIA-
området forhandlinger om et instrument for naboskab, udviklingssamarbej-
de og internationalt samarbejde (NDICI), hvor spørgsmålet om øremærkede
midler til den eksterne dimension af migration og et eventuelt samspil med
de finansielle instrumenter på RIA-området også drøftes.
10. Regeringens generelle holdning
For så vidt angår BMVI, har det for regeringen været vigtigt at sikre, at der
ikke skabes nye administrative byrder for de ansvarlige myndigheder i med-
lemslandene. Det er endvidere lykkedes at sikre større fleksibilitet i mulig-
hederne for at anvende midlerne ved at begrænse øremærkning af midlerne
til ufleksible specifikke formål, der kan ændre sig i løbet af den flerårige
finansielle periode. Samtidig sikres tilstrækkelig styring for at undgå, at
midlerne bruges til andre formål end de finansielle instrumenters anvendel-
sesområde.
Regeringen støtter fordelingen af BMVI-midler mellem medlemsstaterne,
inkl. de forhøjede minimumsbeløb til Grækenland, Cypern og Malta. Rege-
ringen støtter ligeledes fokus på tredjelande i relation til den tematiske faci-
litet.
11. Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg
Sagen har senest været forelagt Folketingets Europaudvalg den 26. april
2019.
Sagen har
tidligere
været forelagt Folketingets Europaudvalg den 5. oktober
2018.
Der blev oversendt grund- og nærhedsnotat den 12. juli 2018.
Side
8/8