UUI, Alm.del - 2019-20 - Bilag 145: Orientering om vejledning om afledt opholdsret, jf. TEUF art. 20, fra udlændinge- og integrationsministeren

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2019-20
UUI Alm.del Bilag 145
Offentligt

VEJ nr

Gældende

Udskriftsdato:

. august

Ministerium:

Udlændinge- og Integrationsministeriet

Journalnummer: Udlændinge- og Integratiosmin. j.nr.

Senere ændringer til forskriften

Ingen

Vejledning om afledt ret til ophold for tredjelandsfamiliemedlemmer til danske

statsborgere, der ikke har udøvet retten til fri bevægelighed (Udlændingelovens

§ 9 c, stk. 1, jf. TEUF artikel 20)

1. Indledning

Unionsborgerskabet og de dertil knyttede rettigheder er reguleret i artikel 20 i Traktaten om Den Europæ‐

iske Unions Funktionsmåde (TEUF). Unionsborgerskabet er et supplement til det nationale statsborger‐

skab og giver medlemsstaternes statsborgere en række rettigheder, herunder retten til at færdes og opholde

sig frit på medlemsstaternes område.

Denne vejledning vedrører de

ganske særlige situationer,

hvor det forhold, at en dansk statsborger også

har status af unionsborger, får den betydning, at et

tredjelandsfamiliemedlem

til den pågældende danske

statsborger kan påberåbe sig en afledt opholdsret i Danmark, selvom den danske statsborger

ikke

har udø‐

vet retten til fri bevægelighed i en anden medlemsstat.

Vejledningen vedrører således de situationer, hvor TEUF artikel 20 undtagelsesvis fører til en fravigelse

af det almindelige udgangspunkt om, at EU-retten ikke finder anvendelse i situationer uden et grænse‐

overskridende element, og som kun har tilknytning til én medlemsstat.

EU-Domstolens praksis om afledt opholdsret efter TEUF artikel 20 kan både have betydning i sammen‐

hænge, hvor et tredjelandsfamiliemedlem

ansøger om ret til ophold,

herunder visum med henblik på ind‐

rejse og ophold her i landet, eller hvor der opstår spørgsmål

om ophør af en eksisterende opholdsret

for en

sådan person. Det vil sige ikke alene i tilfælde, hvor der indgives en ansøgning om familiesammenføring

mv., men også i sager om f.eks. (afslag på) forlængelse af en opholdstilladelse, inddragelse af en opholds‐

tilladelse eller sager om udvisning. TEUF artikel 20 vil endvidere kunne være relevant i forbindelse med

processuelle afgørelser,

herunder bl.a. i tilfælde, hvor der opstår spørgsmål om, hvorvidt en ansøgning

om opholdstilladelse undtagelsesvis skal tillades indgivet her i landet på baggrund af Danmarks EU-retli‐

ge forpligtelser.

En opholdstilladelse, som hviler på en afledt opholdsret i henhold til TEUF artikel 20, meddeles af Ud‐

lændingestyrelsen efter udlændingelovens § 9 c, stk. 1. I tilfælde af afslag er der klageadgang til Udlæn‐

dingenævnet.

2. Retsgrundlag

TEUF artikel 20 lyder således:

»1. Der indføres et unionsborgerskab. Unionsborgerskab har enhver, der er statsborger i en med‐

lemsstat. Unionsborgerskab er et supplement til det nationale statsborgerskab og træder ikke i

stedet for dette.

2. Unionsborgerne har de rettigheder og er underlagt de pligter, der er indeholdt i traktaterne. De

har bl.a. følgende rettigheder:

UUI, Alm.del - 2019-20 - Bilag 145: Orientering om vejledning om afledt opholdsret, jf. TEUF art. 20, fra udlændinge- og integrationsministeren

a) de har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område

(…)«

Et tredjelandsfamiliemedlems adgang til i ganske særlige tilfælde at påberåbe sig TEUF artikel 20 om

unionsborgerskabet som grundlag for en afledt opholdsret blev første gang fastslået ved EU-Domstolens

dom af 8. marts 2011 i sag C-34/09, Zambrano (herefter Zambrano-dommen). Anvendelsesområdet er ef‐

terfølgende præciseret i en række senere domme fra EU-Domstolen.

Zambrano-dommen og øvrige relevante domme er omtalt i de følgende afsnit.

3. Anvendelsesområde

3.1. Afgrænsning i forhold til opholdsdirektivet

Som det gælder for tredjelandsfamiliemedlemmers ret til ophold i henhold til Europa-Parlamentets og Rå‐

dets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at fær‐

des og opholde sig frit på medlemsstaternes område

(herefter opholdsdirektivet), er der i tilfælde, hvor

TEUF artikel 20 om unionsborgerskabet undtagelsesvis kan danne grundlag for en opholdsret, tale om en

afledt ret til ophold.

Det vil sige, at tredjelandsfamiliemedlemmets ret til ophold følger af unionsborge‐

rens ret til ophold, og at den afledte opholdsret som udgangspunkt ophører, hvis unionsborgerens op‐

holdsret ophører.

Efter opholdsdirektivet kan en afledt opholdsret opstå i situationer, hvor et tredjelandsfamiliemedlem led‐

sager eller slutter sig til en unionsborger,

der aktuelt udøver retten til fri bevægelighed i Unionen

(primær

fri bevægelighed).

Ifølge EU-Domstolens praksis finder opholdsdirektivet herudover – efter omstændighederne – analog an‐

vendelse med hensyn til tredjelandsfamiliemedlemmers afledte ret til ophold i situationer, hvor en unions‐

borger

vender tilbage til sin egen medlemsstat efter at have udøvet retten til fri bevægelighed og i den

forbindelse ønsker at fortsætte et familieliv, som er blevet opbygget eller konsolideret under opholdet i

værtsmedlemsstaten

(sekundær fri bevægelighed).

I modsætning til den primære og sekundære fri bevægelighedssituation er de situationer, hvor TEUF arti‐

kel 20 undtagelsesvis kan danne grundlag for en afledt opholdsret for et tredjelandsfamiliemedlem, ken‐

detegnet ved, at

unionsborgeren er statisk,

dvs. at den pågældende

ikke udøver (eller har udøvet) retten til

fri bevægelighed

og derfor hverken er omfattet af opholdsdirektivet direkte eller analogt.

At opholdsdirektivet ikke finder anvendelse i situationer, hvor TEUF artikel 20 er relevant, indebærer, at

en opholdsret baseret på TEUF artikel 20 ikke kan betinges af, at kravene i opholdsdirektivet, herunder

eksempelvis forsørgelseskravet, er opfyldt. Omvendt kan personer, der har opnået en afledt opholdsret ef‐

ter TEUF artikel 20, heller ikke støtte ret på opholdsdirektivet, herunder f.eks. reglerne om tidsubegræn‐

set ret til ophold.

EU-Domstolen har udtalt, at selvom det som udgangspunkt tilkommer medlemsstaterne at fastsætte betin‐

gelserne for den afledte opholdsret, vil der ikke kunne opstilles betingelser, som reelt får den virkning, at

unionsborgeren er nødsaget til at udrejse af Unionen som helhed.

En tredjelandsstatsborger, der afleder en ret til ophold i Danmark efter TEUF artikel 20, vil derfor ikke

kunne mødes med betingelser for opnåelse eller bevarelse af denne opholdsret, så længe de konkrete om‐

stændigheder, som begrunder opholdsretten, jf. nedenfor, er til stede.

UUI, Alm.del - 2019-20 - Bilag 145: Orientering om vejledning om afledt opholdsret, jf. TEUF art. 20, fra udlændinge- og integrationsministeren

3.2. Personelt anvendelsesområde

TEUF artikel 20 om unionsborgerskabet kan have betydning i sager, hvori der indgår

en statisk dansk

statsborger og en tredjelandsstatsborger.

Kerneområdet er situationen, hvor en tredjelandsforælder søger at få anerkendt en afledt opholdsret under

henvisning til sit

mindreårige unionsborgerbarn

i den medlemsstat, hvori barnet er statsborger. Dette var

bl.a. situationen i Zambrano-dommen.

Sag C-34/09, Zambrano

Dommen vedrører en sag om et ægtepar (begge tredjelandsstatsborgere), som efter at have fået afslag på

asyl i Belgien under et efterfølgende processuelt ophold fik to børn. Grundet de belgiske indfødsretsregler

blev børnene ved fødslen tildelt belgisk statsborgerskab og blev dermed samtidig unionsborgere.

Da børnene alene havde opholdt sig i deres egen medlemsstat, fandt opholdsdirektivet ikke anvendelse.

EU-Domstolen fastslog, at TEUF artikel 20 er til hinder for, at en tredjelandsstatsborger, som forsørger sine

mindreårige børn, som er unionsborgere, nægtes ophold og arbejdstilladelse i den medlemsstat, hvori bør‐

nene er bosat og er statsborgere, idet unionsborgerne (børnene) i modsat fald vil være nødsaget til at forlade

Unionens område for at følge forældrene, hvorved børnene vil

blive frataget den effektive nydelse af kerne‐

indholdet i de rettigheder, som de er tildelt ved deres status som unionsborgere.

Af EU-Domstolens praksis

følger dog samtidig, at det principielt ikke kan udelukkes, at TEUF artikel

20 undtagelsesvis også vil kunne være relevant i situationer, hvor der er tale om et tredjelandsfamiliemed‐

lem til

en myndig unionsborger

i sidstnævntes hjemstat, jf. nærmere herom nedenfor.

Endvidere har EU-Domstolen i sin dom af 6. december 2012 i de forenede sager C-356/11, og C-357/11,

O. og S. (herefter O. og S. -dommen) præciseret, at det ikke nødvendigvis er afgørende, at der består en

biologisk forbindelse

mellem unionsborgeren og tredjelandsstatsborgeren. Således vil TEUF artikel 20

også kunne være relevant i situationer, hvor unionsborgeren f.eks. er tredjelandsstatsborgerens stedbarn

eller på anden måde står i ikke-biologisk relation til tredjelandsstatsborgeren.

3.3. Materielt anvendelsesområde

En afledt opholdsret baseret på TEUF artikel 20 kan alene komme på tale i ganske særlige situationer.

Disse undtagelsesvise situationer er kendetegnet ved, at der skal foreligge

1. et

kvalificeret afhængighedsforhold

mellem den danske statsborger og tredjelandsstatsborgeren,

som

2. er af en sådan karakter, at

den danske statsborger reelt vil være nødsaget til at forlade Unionens

område

sammen med tredjelandsstatsborgeren, såfremt opholdsretten nægtes.

Omdrejningspunktet for vurderingen i forhold til TEUF artikel 20 er således,

hvilke konsekvenser det vil

have for den danske statsborger,

hvis tredjelandsstatsborgeren nægtes en opholdsret.

I de følgende afsnit gennemgås elementerne i vurderingen af afhængighedsforholdet, herunder når uni‐

onsborgeren er en mindreårig henholdsvis myndig dansk statsborger, samt betingelsen om, at den danske

statsborger skal være nødsaget til at forlade Unionens område, hvis tredjelandsfamiliemedlemmet nægtes

opholdsret.

UUI, Alm.del - 2019-20 - Bilag 145: Orientering om vejledning om afledt opholdsret, jf. TEUF art. 20, fra udlændinge- og integrationsministeren

3.3.1. Et kvalificeret afhængighedsforhold

Som nævnt ovenfor fastslog EU-Domstolen i Zambrano-dommen, at TEUF artikel 20 er til hinder for na‐

tionale foranstaltninger, der har den virkning, at unionsborgere

reelt fratages den effektive nydelse af ker‐

neindholdet i de rettigheder, som de er tildelt ved deres status som unionsborgere

herunder retten til at

færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område (jf. dommens præmis 42).

I O. og S. -dommen udtalte EU-Domstolen, at det er tilstedeværelsen af et

afhængighedsforhold mellem

unionsborgeren og tredjelandsstatsborgeren,

som er blevet nægtet ret til ophold, der kan tænkes at bringe

den effektive virkning af unionsborgerskabet i fare,

når det er denne afhængighed, som resulterer i,

unionsborgeren reelt nødsages til at forlade ikke blot den medlemsstats område, hvor vedkommende er

statsborger, men også Unionens område som helhed som følge af et sådant afslag (jf. dommens præmis

56).

I flere af EU-Domstolens domme om afledt opholdsret efter TEUF artikel 20, herunder Zambrano-dom‐

men, som er omtalt ovenfor, forekommer

den økonomiske forsørgelse

at udgøre et centralt element i vur‐

deringen af afhængighedsforholdet mellem unionsborgeren og tredjelandsstatsborgeren.

Af EU-Domstolens dom af 15. november 2011, sag C-256/11, Dereci m.fl. (herefter Dereci-dommen),

følger det dog samtidig, at det

ikke i sig selv er tilstrækkeligt

for at kunne aflede en opholdsret efter TEUF

artikel 20,

at det af økonomiske årsager eller for at bevare familieenheden på Unionens område forekom‐

mer ønskværdigt,

at familiemedlemmet kan opholde sig sammen med unionsborgeren på medlemsstatens

område.

Sag C-256/11, Dereci m.fl.

Dommen vedrører fire østrigske sager, hvori det stod klart, at unionsborgerne i ingen af tilfældene var af‐

hængige af tredjelandsstatsborgeren for så vidt angik økonomisk forsørgelse. I nogle af sagerne var det

tredjelandsstatsborgeren, som blev forsørget af unionsborgeren.

EU-Domstolen afviste ikke, at en afledt opholdsret vil kunne opstå, selvom der ikke foreligger økonomisk

afhængighed. Domstolen udtalte dog, at det afgørende er, om unionsborgeren i tilfælde af et afslag reelt er

nødsaget til at forlade Unionen som helhed, hvorved den effektive virkning af unionsborgerskabet bringes i

fare. Domstolen udtalte endvidere, at dette kriterium har en ganske særlig karakter, og at det

ikke i sig selv

er tilstrækkeligt for at kunne aflede en opholdsret, at det af økonomiske årsager eller for at bevare familie‐

enheden på Unionens område forekommer ønskværdigt,

at familiemedlemmet kan opholde sig sammen

med unionsborgeren på medlemsstatens område.

Det følger desuden af O. og S. -dommen, at ikke blot en økonomisk forsørgelse, men også en

retlig eller

følelsesmæssig

afhængighed mellem unionsborgeren og tredjelandsfamiliemedlemmet, bør indgå i vurde‐

ringen af, om der foreligger et kvalificeret afhængighedsforhold.

UUI, Alm.del - 2019-20 - Bilag 145: Orientering om vejledning om afledt opholdsret, jf. TEUF art. 20, fra udlændinge- og integrationsministeren

Forenede sager C-356/11 og C-357/11, O. og S.

Dommen vedrører to sager, hvori en tredjelandsstatsborger havde påberåbt sig en afledt opholdsret i Fin‐

land med henvisning til sin ægtefælles barn (finsk statsborger). I begge sager var barnets mor (tredjelands‐

statsborger) blevet skilt fra barnets finske far og havde efterfølgende indgået ægteskab med tredjelands‐

statsborgeren. Moren havde tidsubegrænset opholdstilladelse i Finland og var tillagt eneforældremyndighed

over barnet.

EU-Domstolen udtalte, at praksis efter TEUF artikel 20 ikke er begrænset til situationer, hvor der eksisterer

en biologisk forbindelse mellem tredjelandsstatsborgeren og unionsborgerbarnet – det vil sige, at det ikke

kan udelukkes på forhånd, at der kan foreligge et kvalificeret afhængighedsforhold mellem en tredjelands‐

statsborger og dennes stedbarn, som vil kunne betyde, at barnet vil være nødsaget til at forlade Unionen ved

nægtelse af opholdsret.

Domstolen konkluderede i begge sager, at der

ikke

forelå et kvalificeret afhængighedsforhold,

idet tredje‐

landsstatsborgeren ikke varetog nogen retlig, økonomisk eller følelsesmæssig forsørgelse af unionsborger‐

barnet.

Af O. og S. -dommen følger det endvidere, at det ikke er afgørende, om tredjelandsstatsborgeren bor eller

ikke bor sammen med unionsborgeren og de øvrige familiemedlemmer, da det ikke kan udelukkes, at

tredjelandsstatsborgeren ankommer til den pågældende medlemsstat uafhængigt af resten af familien. Der

kan således ikke gives afslag på opholdsret i en artikel 20-situation med henvisning til, at tredjelandsstats‐

borgeren ikke bor sammen med unionsborgeren, uden at der er foretaget en konkret og individuel vurde‐

ring af sagens forhold i øvrigt (jf. dommen præmis 54).

3.3.1.1. Nærmere om vurderingen af afhængighedsforholdet, når unionsborgeren er et mindreårigt dansk

barn

EU-Domstolens dom af 10. maj 2017, sag C-133/15, Chavez-Vilchez m.fl. (herefter Chavez-Vilchez-

dommen), indeholder yderligere bidrag til, hvilke elementer der bl.a. er relevante for vurderingen af, om

et afhængighedsforhold mellem et

mindreårigt statisk unionsborgerbarn

og en tredjelandsstatsborger er af

en sådan karakter, at tredjelandsstatsborgeren under henvisning hertil kan påberåbe sig en afledt opholds‐

ret i henhold til TEUF artikel 20.

Sag C-133/15, Chavez-Vilchez m.fl.

UUI, Alm.del - 2019-20 - Bilag 145: Orientering om vejledning om afledt opholdsret, jf. TEUF art. 20, fra udlændinge- og integrationsministeren

Dommen vedrører en række sager, hvori moren (tredjelandsstatsborger) havde påberåbt sig en afledt op‐

holdsret i henhold til TEUF artikel 20 under henvisning til sit mindreårige barn (unionsborger) i barnets

hjemstat (Nederlandene). I hver af sagerne havde fædrene (nederlandske statsborgere) i varierende grad

kontakt til deres barn og bidrog i nogle af sagerne til forsørgelsen af barnet – i andre ikke. I samtlige sager

havde forældrene ophævet samlivet, og moren havde påtaget sig hovedansvaret for barnet.

EU-Domstolen fastslog, at den omstændighed, at den anden forælder, som er unionsborger (i de konkrete

sager fædrene), reelt er i stand til og ønsker at påtage sig det daglige og faktiske ansvar for barnet alene,

herunder den fulde forsørgelse af barnet, er et relevant forhold, men ikke i sig selv tilstrækkeligt til at kun‐

ne konstatere, at der

ikke

består et afhængighedsforhold mellem den forælder, som er tredjelandsstatsbor‐

ger, og barnet, således at barnet vil være nødsaget til at forlade Unionens område, såfremt tredjelandsstats‐

borgeren nægtes ret til ophold.

En sådan konstatering skal ifølge Domstolen baseres på

en hensyntagen til det pågældende barns tarv,

samtlige sagens omstændigheder, herunder barnets alder, fysiske og følelsesmæssige udvikling, graden af

den følelsesmæssige tilknytning til såvel den forælder, der er unionsborger, som den forælder, der er tredje‐

landsstatsborger, og den risiko, som adskillelsen fra sidstnævnte indebærer for barnets ligevægt.

Mens et kvalificeret afhængighedsforhold formentlig oftere vil kunne være til stede i tilfælde, hvor der

ikke

er en herboende forælder (fast omsorgsperson), som kan tage vare på barnet, indebærer Chavez-Vil‐

chez-dommen, at

selv i en situation, hvor der er en herboende forælder, som både kan og vil tage sig af

det danske barn,

kan afhængighedsforholdet til tredjelandsforælderen alligevel efter omstændighederne

være af en sådan ganske særlig karakter, at TEUF artikel 20 fører til, at tredjelandsforælderen skal medde‐

les opholdsret.

Der vil – som det fremgår af dommen – skulle foretages en konkret og individuel vurdering af sagens

samlede omstændigheder med udgangspunkt i

barnets tarv.

Vurderingen af afhængighedsforholdet beror

endvidere ikke alene på omstændigheder vedrørende barnets (fysiske) forsørgelse, men bl.a. også på den

følelsesmæssige tilknytning mellem barnet og den tredjelandsstatsborger, der påberåber sig en opholdsret,

barnets alder, fysiske og følelsesmæssige udvikling mv.

Endvidere bør f.eks. oplysninger om særlige helbredsforhold vedrørende barnet eller familien, som bety‐

der, at barnet vil stå i en særligt sårbar situation, hvis tredjelandsforælderen pålægges at udrejse, eller op‐

lysninger om en meget stor forskel i forældrenes deltagelse i barnets dagligdag efter Udlændinge- og Inte‐

grationsministeriets opfattelse indgå i vurderingen.

Det bemærkes, at Chavez-Vilchez-dommen vedrører situationer, hvor barnets forældre havde ophævet

samlivet, hvor tredjelandsstatsborgeren var ene- eller hovedforsøger for barnet, og hvor den anden foræl‐

der i varierende grad (og i nogle tilfælde slet ikke) havde kontakt med barnet og bidrog til barnets under‐

hold. Dommen kan dog ikke tages til indtægt for, at barnet alene kan anses for at være nødsaget til at

forlade Unionens område i situationer, hvor forældrene har ophævet samlivet. Både i O. og S. -dommen

og i en af de konkrete sager i Dereci-dommen (begge refereret ovenfor) var tredjelandsstatsborgeren, som

påberåbte sig en afledt opholdsret, gift eller fast samlevende med unionsborgerbarnets mor. At forældrene

fortsat lever sammen, udelukker således ikke, at der konkret vil kunne bestå et kvalificeret afhængigheds‐

forhold mellem barnet og tredjelandsstatsborgeren, som kan danne grundlag for en afledt opholdsret efter

TEUF artikel 20.

Nedenstående er fiktive og ikke-udtømmende eksempler på situationer, hvor forældrene er gift eller samle‐

vende, men hvor der på grund af de konkrete oplysninger i sagen bør foretages en vurdering efter TEUF

UUI, Alm.del - 2019-20 - Bilag 145: Orientering om vejledning om afledt opholdsret, jf. TEUF art. 20, fra udlændinge- og integrationsministeren

artikel 20 i forbindelse med en afgørelse om opholdsret for den af forældrene, som er tredjelandsstatsbor‐

ger, også selv om bestemmelsen ikke udtrykkeligt er påberåbt i sagen, jf. nærmere nedenfor vedrørende

myndighedernes undersøgelsespligt.

Det understreges, at der altid skal foretages en konkret og individuel vurdering af sagens samlede omstæn‐

digheder.

Eks. 1:

Far er dansk statsborger ligesom barnet. Barnets stedmor er tredjelandsstatsborger. Barnet har ikke

haft kontakt til sin biologiske mor i flere år. Far lider af en alvorlig psykisk eller fysisk sygdom og deltager

som følge heraf – og i modsætning til barnets stedmor – ikke stabilt i barnets hverdag. Barnet har en stær‐

kere følelsesmæssig tilknytning til sin stedmor.

Eks. 2:

Mor er dansk statsborger ligesom barnet. Far er tredjelandsstatsborger. Barnet har en alvorlig psy‐

kisk eller fysisk lidelse og kræver særlig pleje. Far går hjemme og er primær omsorgsperson for barnet.

Eks. 3:Mor

er dansk statsborger ligesom barnet. Far er tredjelandsstatsborger. Mor arbejder på en boreplat‐

form og er jævnligt væk fra hjemmet i perioder af tre ugers varighed. Far er primær omsorgsperson.

3.3.1.2. Nærmere om vurderingen af afhængighedsforholdet, når unionsborgeren er en myndig (voksen)

dansk statsborger

Af EU-Domstolens praksis i dom af 8. maj 2018, sag C-82/16, K. A. m.fl. (herefter K. A-dommen), og

dom af 27. februar 2020, sag C-836/18, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real mod RH (herefter

Subdelegación-dommen), følger det som nævnt ovenfor, at det ikke kan udelukkes, at der i ganske særlige

tilfælde vil kunne være tale om, at TEUF artikel 20 vil være til hinder for at nægte opholdsret til en tredje‐

landsstatsborger, som er familiemedlem til en

myndig statisk dansk statsborger.

Sag C-82/16, K. A. m.fl.

Dommen vedrører en række sager om afledt opholdsret i Belgien i medfør af TEUF artikel 20 som fortolket

i EU-Domstolens praksis. I nogle af sagerne var unionsborgeren et mindreårigt belgisk barn, hvor EU-

Domstolen gentog præmisserne fra Chavez-Vilchez-dommen. Andre af sagerne vedrørte tredjelandsstats‐

borgere, som påberåbte sig en afledt opholdsret som familiemedlem til en myndig belgisk statsborger, som

ikke havde udøvet retten til fri bevægelighed. I samtlige sager var tredjelandsstatsborgeren forud for indgi‐

velsen af ansøgningen om familiesammenføring blevet udvist af Belgien med indrejseforbud (se nedenfor

om betydningen heraf).

EU-Domstolen udtalte, at

en voksen person – i modsætning til et lille barn – i princippet er i stand til at

føre en tilværelse uafhængigt af sine familiemedlemmer,

og at et afhængighedsforhold mellem voksne, som

kan skabe en ret til en afledt opholdsret i medfør af TEUF artikel 20,

alene er muligt i særlige tilfælde, hvor

den omhandlede person, henset til samtlige relevante omstændigheder, ikke på nogen måde vil kunne være

adskilt fra det familiemedlem, som den pågældende er afhængig af.

EU-Domstolen fandt ikke, at der i de konkret forelagte sager vedrørende voksne unionsborgere forelå op‐

lysninger, som tydede på, at der bestod et kvalificeret afhængighedsforhold mellem unionsborgeren og tred‐

jelandsstatsborgeren.

Der foreligger på nuværende tidspunkt ikke praksis fra EU-Domstolens, som forholder sig til, hvornår der

konkret kan være tale om en sådan helt særlig situation, at der mellem myndige personer kan være tale

UUI, Alm.del - 2019-20 - Bilag 145: Orientering om vejledning om afledt opholdsret, jf. TEUF art. 20, fra udlændinge- og integrationsministeren

om et afhængighedsforhold af en sådan karakter, at det vil være i strid med TEUF artikel 20 at nægte en

tredjelandsstatsborger opholdsret.

Henset til EU-Domstolens udtalelse i K. A. -dommen og Subdelegacíon-dommen, hvorefter der er tale

om situationer, hvor unionsborgeren

ikke på nogen måde vil kunne være adskilt fra det pågældende fami‐

liemedlem,

må der imidlertid efter Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse være tale om et me‐

get snævert anvendelsesområde.

Efter ministeriets opfattelse vil der eksempelvis kunne være behov for at foretage en vurdering efter

TEUF artikel 20, selv om begge parter er myndige, i situationer, hvor ganske særlige omstændigheder af

humanitær karakter gør sig gældende, f.eks. alvorlig fysisk eller psykisk sygdom eller handicap hos den

danske statsborger, som samtidig befinder sig i et kvalificeret følelsesmæssigt eller praktisk afhængig‐

hedsforhold til tredjelandsfamiliemedlemmet, f.eks. fordi familiemedlemmet varetager en essentiel for‐

sørgelses-, pleje- eller omsorgsfunktion i forhold til den danske statsborger.

Det er, jf. den ovenfor refererede Dereci-dom, i alle tilfælde ikke tilstrækkeligt, at det af økonomiske årsa‐

ger eller for at bevare familieenheden på Unionens område måtte forekomme ønskværdigt, at familiemed‐

lemmet kan opholde sig sammen med den danske statsborger i Danmark.

3.3.2. Nødsaget til at forlade Unionens område

Det er som nævnt en betingelse for at konstatere en afledt opholdsret efter TEUF artikel 20, at den danske

statsborger – i tilfælde af, at opholdsretten nægtes – reelt ikke har andet valg end at forlade Unionens

område og udrejse sammen med tredjelandsstatsborgeren.

I den forbindelse bemærkes det, at det forhold, at tredjelandsstatsborgeren eventuelt vil kunne opnå en

opholdsret sammen med den danske statsborger

i en anden medlemsstat,

efter Udlændinge- og Integrati‐

onsministeriets opfattelse ikke vil kunne begrunde et afslag på opholdsret i Danmark, såfremt betingelser‐

ne for en afledt opholdsret efter TEUF artikel 20 i øvrigt er opfyldt. Den danske statsborger vil således

ikke kunne henvises til at skulle gøre brug af sin ret til fri bevægelighed i en anden medlemsstat med

henblik på at skabe et opholdsgrundlag for familiemedlemmet efter opholdsdirektivets regler.

Det bemærkes endvidere, at selv om en afledt opholdsret efter TEUF artikel 20 følger den danske stats‐

borgers opholdsret og dermed principielt synes at forudsætte, at den danske statsborger

befinder sig i

Danmark,

kan det efter Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse ikke udelukkes, at betingelser‐

ne for en afledt opholdsret efter TEUF artikel 20 også vil kunne være opfyldt i f.eks. en situation, hvor det

oplyses, at et dansk barn, der er født og opvokset i et tredjeland, inden for nærmeste fremtid

vil indrejse

og tage ophold i Danmark,

såfremt barnets forælder, der er tredjelandsstatsborger, indrømmes ret til op‐

hold her i landet. Om end det i en sådan situation vil være naturligt, at barnet og tredjelandsstatsborgeren

indrejser sammen, kan der efter ministeriets opfattelse ikke stilles et absolut krav herom.

3.4. Særligt om processuelle regler

Som nævnt ovenfor under pkt. 3.1. tilkommer det som udgangspunkt medlemsstaterne at fastsætte betin‐

gelserne for gennemførelsen af den afledte opholdsret efter TEUF artikel 20, idet der dog ikke vil kunne

opstilles betingelser, som reelt får den virkning, at unionsborgeren er nødsaget til at udrejse af Unionen

som helhed.

EU-Domstolen har i den forbindelse fastslået, at processuelle regler, hvorefter en tredjelandsstatsborger i

forbindelse med en ansøgning om familiesammenføring kan påberåbe sig en afledt opholdsret efter TEUF

artikel 20, ikke må bringe den effektive virkning af TEUF artikel 20 i fare (jf. Subdelegación-dommen,

præmis 51 og den deri nævnte retspraksis). Det vil eksempelvis være tilfældet, hvis tredjelandsstatsborge‐

UUI, Alm.del - 2019-20 - Bilag 145: Orientering om vejledning om afledt opholdsret, jf. TEUF art. 20, fra udlændinge- og integrationsministeren

ren eller den unionsborger, der er tredjelandsstatsborgerens familiemedlem, forhindres i at fremlægge de

forhold, som gør det muligt at bedømme, om der mellem dem består et afhængighedsforhold i henhold til

TEUF artikel 20 (jf. Subdelegación-dommen, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis samt domskon‐

klusionens pkt. 1).

Sag C-836/18, Subdelegación

Dommen vedrører en sag, hvor de spanske myndigheder havde meddelt afslag på familiesammenføring

mellem to voksne personer med henvisning til, at unionsborgeren ikke rådede over tilstrækkelige midler

uden at undersøge, om der forelå omstændigheder, som efter TEUF artikel 20 ville kunne begrunde en af‐

ledt opholdsret for tredjelandsfamiliemedlemmet, idet parterne ikke blev givet nogen mulighed for at op‐

lyse herom eller godgøre, at der forelå sådanne grunde.

EU-Domstolen udtalte, at når de nationale myndigheder fra en tredjelandsstatsborger modtager en ansøg‐

ning om familiesammenføring med en unionsborger, der er statsborger i den pågældende medlemsstat, kan

myndighederne ikke automatisk meddele afslag på ansøgningen alene med den begrundelse, at unionsbor‐

geren ikke råder over tilstrækkelige midler. Det påhviler derimod myndighederne at sikre, at parterne har

adgang til at fremlægge de relevante oplysninger og, om nødvendigt efter yderligere undersøgelser, på bag‐

grund af disse oplysninger at vurdere, om der mellem disse to personer består et kvalificeret afhængigheds‐

forhold.

EU-Domstolens praksis vedrørende TEUF artikel 20 kan således være relevant i forbindelse med den vur‐

dering, der foretages i henhold til processuelle regler, som går forud for undersøgelsen af de materielle

betingelser, der skal være opfyldt i henhold til TEUF artikel 20. Det kan f.eks. være tilfældet, hvor der

opstår spørgsmål om, hvorvidt en ansøgning om opholdstilladelse undtagelsesvis skal tillades indgivet her

i landet.

3.5. Muligheden for at nægte opholdsret for at beskytte den offentlige orden eller sikkerhed

EU-Domstolen har flere gange haft lejlighed til at udtale sig om, under hvilke omstændigheder en med‐

lemsstat har mulighed for at nægte en tredjelandsstatsborger ophold med henvisning til, at denne udgør en

trussel mod den offentlige orden eller sikkerhed,

selvom betingelserne for ophold efter TEUF artikel 20 i

øvrigt måtte være opfyldt.

Der henvises herved til EU-Domstolens domme af 13. september 2016, sag

C-165/14, Rendón Marín (herefter Rendón Marin-dommen), og dom af sag C-304/14, CS (herefter CS-

dommen), samt K. A. -dommen.

I CS-dommen udtalte EU-Domstolen, at TEUF artikel 20

ikke berører medlemsstaternes mulighed for at

påberåbe sig en undtagelse vedrørende bl.a. opretholdelsen af den offentlige orden og beskyttelsen af den

offentlige sikkerhed

(jf. dommens præmis 36).

For så vidt som tredjelandsstatsborgerens situation er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, skal der

imidlertid ifølge EU-Domstolens praksis tages hensyn til

retten til respekt for privatliv og familieliv,

jf.

artikel 7 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, samt til

barnets tarv,

jf. chart‐

rets artikel 24, stk. 2, (jf. CS-dommen, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).

Endvidere gælder det ifølge EU-Domstolens praksis i almindelighed, at begreberne ”den offentlige or‐

den” eller ”den offentlige sikkerhed” som begrundelse for en fravigelse af opholdsretten for unionsborge‐

re eller deres familiemedlemmer

skal fortolkes strengt

(jf. CS-dommen, præmis 37 og den deri nævnte

retspraksis).

UUI, Alm.del - 2019-20 - Bilag 145: Orientering om vejledning om afledt opholdsret, jf. TEUF art. 20, fra udlændinge- og integrationsministeren

Sag C-165/14, Rendón Marín, og sag C-304/14, CS

Rendón Marín-dommen

vedrører en sag om en tredjelandsstatsborger, som var blevet meddelt afslag på

opholdstilladelse i Spanien med den begrundelse, at han var tidligere straffet. Den pågældende var far til

(bl.a.) en mindreårig spansk statsborger, som han havde eneforældremyndighed over, og som havde boet i

Spanien siden fødslen.

CS-dommen

vedrører en sag om en tredjelandsstatsborger med tidsubegrænset opholdsret i Det Forenede

Kongerige, som var blevet udvist som følge af en straffedom. Den pågældende havde et barn, som var bri‐

tisk statsborger, og tredjelandsstatsborgeren var den, som alene faktisk tog sig af barnet.

Det stod i hver af sagerne klart, at hvis den pågældende tredjelandsforælder blev nægtet ret til ophold eller

udvist af værtslandet, ville barnet være nødsaget til at følge med.

I dommene udtalte EU-Domstolen, at en nægtelse eller udvisning skal være begrundet i tredjelandsstatsbor‐

gerens personlige adfærd, som skal udgøre en

reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel, der er til

skade for en grundlæggende samfundsinteresse.

I CS-dommen udtalte EU-Domstolen endvidere, aten afgørelse om nægtelse af opholdsret eller udvisning af

en tredjelandsstatsborger, der har som konsekvens, at en unionsborger er nødsaget til at forlade Unionens

område, alene vil kunne træffes

i ekstraordinære tilfælde og efter en konkret proportionalitetsvurdering.

forhold til proportionalitetsvurderingen udtalte Domstolen, at der ved interesseafvejningen skal tages hen‐

syn til

barnets tarv

og lægges særlig vægt på barnets alder, dets situation i den pågældende medlemsstat, og

i hvor høj grad det er afhængigt af tredjelandsstatsborgeren.

I den ovenfor refererede K. A. -dom fra 2018 var tredjelandsstatsborgerne i sagerne tidligere blevet udvist

af Belgien og var i den forbindelse blevet pålagt et indrejseforbud. De belgiske myndigheder

afviste på

baggrund heraf at realitetsbehandle

de pågældendes ansøgninger om opholdsret. EU-Domstolen udtalte

bl.a., at det forhold, at der er meddelt indrejseforbud, ikke i sig selv kan begrunde et afslag, uden at det er

blevet undersøgt, om der består et afhængighedsforhold af en sådan art, at det kan begrunde en opholdsret

i henhold til TEUF artikel 20. EU-Domstolen udtalte endvidere, at det er uden betydning for vurderingen

i forhold til TEUF artikel 20, at et potentielt afhængighedsforhold er opstået

efter

afgørelsen om indrejse‐

forbud, ligesom det er uden betydning, om afgørelsen er blevet endelig ved indgivelse af ansøgning om

afledt opholdsret.

Som det fremgår af ovenstående, forudsætter et afslag på afledt opholdsret i medfør af TEUF artikel 20,

som er begrundet i hensynet til den offentlige orden eller sikkerhed, at der på afgørelsestidspunktet fore‐

ligger en

reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig

trussel, der er til skade for en grundlæggende sam‐

fundsinteresse. En afgørelse om udvisning af en tredjelandsstatsborger, der har som konsekvens, at en

dansk statsborger er nødsaget til at forlade Unionens område, vil således alene kunne træffesi

ekstraordi‐

nære tilfælde

og efter en konkret proportionalitetsvurdering.

Ved vurderingen af, om der er grundlag for at meddele afslag under henvisning til den offentlige orden

eller sikkerhed, skal myndighederne tage samtlige sagens konkrete omstændigheder i betragtning og be‐

dømme disse i lyset af proportionalitetsprincippet, hensynet til barnets tarv og de grundlæggende rettighe‐

der, som EU-retten beskytter.

I den forbindelse skal myndighederne bl.a. tage hensyn til tredjelandsstatsborgerens personlige adfærd,

varigheden og lovligheden af den pågældendes ophold i Danmark, karakteren og grovheden af den begåe‐

de overtrædelse, og i hvilken grad den pågældende udgør en umiddelbar trussel for det danske samfund.

UUI, Alm.del - 2019-20 - Bilag 145: Orientering om vejledning om afledt opholdsret, jf. TEUF art. 20, fra udlændinge- og integrationsministeren

Myndighederne skal endvidere tage hensyn til den danske statsborgers alder, helbredstilstand, familie‐

mæssige og økonomiske situation samt karakteren af afhængighedsforholdet mellem den danske statsbor‐

ger og tredjelandsstatsborgeren.

3.6. Myndighedernes undersøgelsespligt

Udlændinge- og Integrationsministeriet bemærker, at bevisbyrden for, at der består en ret til ophold i Dan‐

mark efter EU-reglerne, i almindelighed må anses for at påhvile den, som ønsker at påberåbe sig en sådan

ret

Efter Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse vil myndighederne i sager, hvor en tredjelands‐

statsborger enten

påberåber sig en afledt opholdsret

med henvisning til TEUF artikel 20, eller hvor der,

selvom en sådan ret ikke udtrykkeligt er påberåbt,

foreligger oplysninger i sagen,

som med en vis styrke

kan indikere tilstedeværelsen af et særligt afhængighedsforhold mellem en dansk statsborger og en tredje‐

landsstatsborger,være forpligtet til at foretage en vurdering af, om betingelserne for en afledt opholdsret

er til stede, og til udtrykkeligt at begrunde en eventuel nægtelse heraf i lyset af EU-retten.

Efter omstændighederne vil myndighederne i sådanne sager – med henblik på at muliggøre en vurdering

efter TEUF artikel 20 – kunne være forpligtet til at oplyse sagen yderligere ved at foretageeventuelle

nød‐

vendige undersøgelser på grundlag af de forhold, som parterne har fremlagt.

I sager om børn, vil der

eksempelvis kunne være behov for at indhente oplysninger fra offentlige myndigheder vedrørende barnets

familiemæssige situation. Det fremgår således af Chavez-Vilchez-dommen, som er refereret ovenfor, at

det påhviler de kompetente myndigheder – på grundlag af de forhold, som tredjelandsstatsborgeren har

fremlagt – at foretage de nødvendige undersøgelser for, henset til samtlige sagens omstændigheder, at

kunne bedømme, om et afslag ville få den konsekvens, at barnet vil være nødsaget til at forlade Unionens

område, hvis tredjelandsstatsborgeren nægtes ret til ophold.

4. Afgrænsning i forhold til Danmark internationale forpligtelser, herunder EMRK artikel 8

Udlændinge- og Integrationsministeriet bemærker, at en vurdering af, om det vil være i strid med TEUF

artikel 20 at nægte opholdsret til en tredjelandsstatsborger, skal foretages

uafhængigt

af vurderingen af

foreneligheden af en sådan nægtelse af opholdsret med Danmarks internationale forpligtelser, herunder

artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK).

I O. og S. -dommen, som er refereret ovenfor, udtalte EU-Domstolen, at det forhold, at de nationale dom‐

stole måtte nå frem til, at der ikke foreligger en afledt opholdsret efter TEUF artikel 20, ikke foregriber

vurderingen af, hvorvidt der bør meddeles opholdsret på andet grundlag, herunder navnlig i medfør af ret‐

ten til beskyttelse af familielivet

Tilsvarende fremgår det af Dereci-dommen, som ligeledes er refereret ovenfor, at såfremt en medlemsstat

finder, at en konkret situation ikke er omfattet af anvendelsesområdet for EU-retten, skal den foretage en

undersøgelse af, hvorvidt en nægtelse af at indrømme en opholdsret udgør et indgreb i rettigheder fastslå‐

et i EMRK artikel 8 (jf. dommens præmis 72).

På samme måde foregriber en vurdering af beskyttelsen af familielivet efter EMRK artikel 8 ikke vurde‐

ringen af en eventuel afledt opholdsret efter TEUF artikel 20. EMRK artikel 8 indeholder ikke noget selv‐

stændigt geografisk element og sikrer således i modsætning til TEUF artikel 20 ikke en opholdsret

i Uni‐

onen.

Mens man således i en konkret sag vil kunne nå frem til, at et familieliv omfattet af EMRK artikel 8 kan

udøves i

tredjelandsfamiliemedlemmets hjemland,

vil beskyttelsen af rettigheder under unionsborgerska‐

bet i TEUF artikel 20, såfremt betingelserne for en afledt opholdsret under henvisning hertil måtte være

UUI, Alm.del - 2019-20 - Bilag 145: Orientering om vejledning om afledt opholdsret, jf. TEUF art. 20, fra udlændinge- og integrationsministeren

opfyldt, føre til, at det vil være i strid med EU-retten at nægte tredjelandsfamiliemedlemmet opholdsret

Danmark.

Udlændinge- og Integrationsministeriet, den 14. august 2020

Mattias Tesfaye

/ Charlotte Barslev

UUI, Alm.del - 2019-20 - Bilag 145: Orientering om vejledning om afledt opholdsret, jf. TEUF art. 20, fra udlændinge- og integrationsministeren

EUT L 158 af 30.4.2004, s. 77.

EU-Domstolens praksis om TEUF artikel 20 er som udgangspunkt kun relevant i den medlemsstat, hvori unionsborgeren har statsborgerskab. TEUF arti‐

kel 21 og opholdsdirektivet finder anvendelse på unionsborgere, der opholder sig i en anden medlemsstat end den, hvori de har statsborgerskab.

Dom af 8.5.2018, sag C-82/16, K. A. m.fl., og dom af 27.2. 2020, sag C-836/18, Subdelegacíon del Gobierno en Ciudad Real mod RH.

I den ovenfor omtalte Dereci-dom vedrørte flere af sagerne tillige myndige unionsborgere. EU-Domstolen udtalte sig imidlertid ikke konkret om vurderin‐

gen af afhængighedsforholdet i sådan en situation.

Se i denne retning Chavez-Vilchez-dommen, præmis 75 og 76.

Det bemærkes, at der i de sager, som gav anledning til dommen, var blevet født et fællesbarn i de nye ægteskaber, således, at der både var et tredjelands‐

statsborgerbarn og et unionsborgerbarn. En nægtelse af opholdsretten ville således under alle omstændigheder resultere i en splittelse af enten tredjelands‐

statsborgerbarnet og én af dette barns forældre eller af unionsborgerbarnet og én af dette barns forældre.