URU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 71: EU-note om Status for EU’s udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) og sikkerheds- og forsvarspolitik (CSDP), herunder det danske forsvarsforbehold

Udenrigsudvalget 2019-20
URU Alm.del Bilag 71
Offentligt

EU-note

Til orientering af Europaudvalget, Udenrigspolitisk Nævn, Forsvarsudvalget

og Udenrigsudvalget

Status for EU’s udenrigs-

og sikkerhedspolitik (FUSP) og

sikkerheds- og forsvarspolitik (CSDP), herunder det danske

forsvarsforbehold.

Sammenfatning

Den 6. december 2019 offentliggøres Dansk Institut for International Stu-

diers (DIIS) udredning om udviklingen i EU og Europa på det sikkerheds-

og forsvarspolitiske område og betydningen for Danmark.

Nærværende EU-note

giver en orientering om status for EU’s udenrigs-

og sikkerhedspolitik og en introduktion til forsvarsforbeholdet. Noten er

ment som en baggrund, der med fordel kan læses forud for DIIS-udred-

ningen.

4. december 2019

Det Internationale

Sekretariat

Mathias Grønbek

Lydholm (5907)

EU-konsulent

EU’s fælles udenrigs-

og sikkerhedspolitik

EU har kompetence på den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Men mod-

sat de fleste andre politikområder i EU er det Rådet der er den primære ak-

tør. Kommissionen, Europa-Parlamentet og EU-Domstolen har en mere be-

grænset rolle.

EU’s udenrigsrepræsentant og Den Fælles Udenrigstjeneste

Stillingen som en højtstående udenrigsrepræsentant for EU

–

en slags EU-

udenrigsminister

–

blev oprettet med Lissabontraktaten.

Udenrigsrepræsen-

tanten er samtidig næstformand i Kommissionen med ansvar for udenrigsan-

Under Amsterdamtraktaten havde man ligeledes en udenrigsrepræsentant, men denne repræ-

senterede alene Rådet, mens der ligeledes var en kommissær for udenrigsanliggender. Med

Lissabontraktaten blev de to stillinger slået sammen til én. Javier Solana (ES) var udenrigsre-

præsentant for 1999 til 2009. Siden har Catherine Ashton (UK) (2009

–

2014), Federica Moghe-

rini (IT) (2014

–

2019) og senest Josep Borrell (ES) (2019 - ) været udenrigsrepræsentant.

Side 1 | 7

URU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 71: EU-note om Status for EU’s udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) og sikkerheds- og forsvarspolitik (CSDP), herunder det danske forsvarsforbehold

liggender og udgør dermed EU’s primære ansigt udadtil. Udenrigsrepræsen-

tanten vælges af Det Europæiske Råd i praksis som led i en samlet pakke

med EU’s topposter,

som det skete i sommeren 2019, da spanske Josep

Borrell blev nomineret til posten af Det Europæiske Råd. Udenrigsrepræsen-

tanten gennemgår, som de øvrige designerede kommissærer, en høring i Eu-

ropa-Parlamentet, men formelt set kun på den del af porteføljen, der hører

under Kommissionen.

Udenrigsrepræsentanten assisteres i sit daglige arbejde af Den Fælles Uden-

rigstjeneste (FUT/EEAS).

Den Fælles Udenrigstjeneste består blandt andet

af almindelige EU-ansatte og nationale diplomater. Der er i alt 4.169 ansatte

i Den Fælles Udenrigstjeneste

–

cirka halvdelen i hovedkvarteret i Bruxelles

og halvdelen fordelt på EU’s

182

delegationer rundt om i verden. Til sam-

menligning er der cirka 1.350 ansatte i det danske udenrigsministerium

ca. 14.000 i den britiske udenrigstjeneste

Beslutningsprocedurer

Hovedreglen inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik er, at beslut-

ninger træffes med enstemmighed i Rådet. Dette står i kontrast til relaterede

politikområder såsom EU’s udviklingspolitik og EU’s handelspolitik, hvor ho-

vedreglen er kvalificeret flertal i Rådet.

Traktaten giver

mulighed for, at en medlemsstat kan anvende ”konstruktiv af-

ståelse”, hvorved den pågældende medlemsstat afstår fra at stemme og ved

en erklæring tilkendegiver, at man ikke vil være bundet af den pågældende

afgørelse. Konstruktiv afståelse er dog sjældent blevet anvendt.

Selvom det oftest lykkes Rådet at opnå enstemmighed også i svære sager

(f.eks. sanktionerne over for Rusland som følge af situationen i det østlige

Ukraine og annekteringen af Krim), er der tilfælde af, at kravet om enstem-

mighed forhindrer EU i at nå frem til beslutninger eller unødigt forsinker

https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eeas_decision_en.pdf

(engelsk)

Human Ressources Report 2018

(engelsk).

https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/area/geo_en

(engelsk)

https://um.dk/da/om-os/stillinger/arbejdsplads/

https://www.gov.uk/government/organisations/foreign-commonwealth-office/about

(engelsk)

Cypern gjorde brug af konstruktiv afståelse i forbindelse med vedtagelsen af den civile CSDP-

mission EULEX Kosovo i 2008.

Side 2 | 7

URU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 71: EU-note om Status for EU’s udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) og sikkerheds- og forsvarspolitik (CSDP), herunder det danske forsvarsforbehold

disse.

Eksempelvis har Grækenland og Ungarn blokeret for kritik af menne-

skerettighedssituationen i Kina.

Kommissionen har derfor foreslået, at Det Europæiske Råd gør brug af Trak-

tatens generelle passerellebestemmelse, der indebærer, at Det Europæiske

Råd kan træffe afgørelse om, at et område eller en del heraf overgå fra en-

stemmighed til kvalificeret flertal i Rådet.

Konkret foreslår Kommissionen, at

overgå til kvalificeret flertal på følgende områder:

EU-positioner vedrørende menneskerettigheder i multilaterale fora;

Vedtagelse og ændring af EU-sanktionsregimer;

Civile EU-missioner (civil CSDP).

Hvis Det Europæiske Råd følger Kommissionens opfordring vil en beslutning

kræve høring af Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter. I Danmark

kan regeringen ikke uden Folketingets samtykke medvirke til, at passerelle-

bestemmelserne benyttes.

Regeringen har for indeværende ikke indikeret,

at man har til hensigt at gå videre af denne vej, ligesom der ikke synes at

være fremdrift i drøftelserne heraf i Det Europæiske Råd.

EU’s globale strategi

I 2016 vedtog EU en strategi, der sætter rammerne

for EU’s ageren udadtil.

Strategien har fokus på, hvorledes EU kan fremme sine interesser i verden.

Et centralt argument er, at der er behov for samtænkning på tværs af EU’s

politikker med henblik på at forsvare EU-medlemslandenes fælles interesser

Rådets forhandlinger om udenrigs- og sikkerhedspolitiske sager er generelt omfattet af fortrolig-

hed. Det er derfor vanskeligt at redegøre i detaljen for i hvilket omfang der blokeres eller forsin-

kes fælles EU-positioner inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Kommissionen har

dog i

KOM (2018) 647

præsenteret en række eksempler, der omfatter: 1) Menneskerettigheder:

Kommissionen nævneren række eksempler på, at enkelte medlemslande har blokeret for fælles

EU-indlæg

i FN’s Menneskerettighedsråd grundet hensyn til tredjelande. Tilsvarende er EU’s

årlige prioriteter på menneskerettighedsrådet for 2018 blevet udvandet. Der er ligeledes eksem-

pler på, at enkelte medlemslande har blokeret for fælles positioner vedrørende civilsamfundets

forhold i Egypten. 2) Udenrigspolitiske udtalelser: Enkelte medlemsstater har blokeret for EU-

udtalelser vedrørende Det Sydkinesiske Hav og udviklinger vedrørende Jerusalem. 3) Sanktio-

ner: En medlemsstat har blokeret fornyelsen af våbenembargoen og betinget en forlængelse af,

at visse våbentyper blev undtaget.

Tilsvarende blev EU’s sanktioner mod Venezuela i somme-

ren 2017 blokeret af en medlemsstat. 4) CSDP-missioner: Der er eksempler på, at enkelte

medlemsstater har blokeret for civile CSDP-missioner, som der ellers har været enighed om

blandt de øvrige medlemsstater. Det gælder eksempelvis Sahel.

https://www.reuters.com/article/us-eu-un-rights/greece-blocks-eu-statement-on-china-human-

rights-at-u-n-idUSKBN1990FP

For yderligere om Lissabontraktatens passerellebestemmelser se

EU-note E14.

Den generelle

passerellebestemmelse kan bruges til at ændre fra en særlig beslutningsprocedure til den al-

mindelige beslutningsprocedure og til at overgå fra enstemmighed til kvalificeret flertal i Rådet.

Kommissionen foreslår alene, at de pågældende områder går fra enstemmighed til kvalificeret

flertal i Rådet. Det foreslås ikke at gøre Europa-Parlamentet til medlovgiver på området.

Loven om Danmarks ratifikation af Lissabontraktaten

https://eeas.europa.eu/topics/eu-global-strategy/17304/global-strategy-european-unions-

foreign-and-security-policy_en

Side 3 | 7

URU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 71: EU-note om Status for EU’s udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) og sikkerheds- og forsvarspolitik (CSDP), herunder det danske forsvarsforbehold

og principper. Der lægges vægt på forsvaret for demokratier og den regelba-

serede verdensorden. Dette sker bedst gennem samarbejde, og ved at EU i

højere grad engagerer sig udenrigspolitisk.

Strategien indeholder en række overordnede prioriteter. Disse omfatter:

EU’s sikkerhed, herunder over for terror, hybride trusler, økonomisk

volatilitet, klimaforandringer og energiusikkerhed.

Staters og samfunds modstandsdygtighed øst og syd for EU, herun-

der gennem udvidelsespolitikken og naboskabspolitikken.

En integreret tilgang i konflikt, hvor der sikres en sammenhængende

brug af alle de politikker, som EU har til rådighed.

Regionalt samarbejde, som løsningen på øget ustabilitet rundt om i

verden.

Global styring i det 21. århundrede gennem en regelbaseret verdens-

orden baseret på folkeretten.

EU’s fælles sikkerheds-

og forsvarspolitik

Det danske forbehold

Det danske forsvarsforbehold blev indført i 1993 og er siden blevet indskrevet

i Lissabontraktatens

protokol om Danmarks stilling.

Af artikel 5 fremgår:

”Med hensyn til de foranstaltninger, der træffes af Rådet i henhold til arti-

kel 26, stk. 1, artikel 42 og artikel 43 til 46 i traktaten om den Europæiske

Union, deltager Danmark ikke i udarbejdelsen og gennemførelsen af

Unionens afgørelser og aktioner, som har indvirkning på forsvarsområ-

det.”

Det betyder konkret, at to forhold skal gøre sig gældende før forsvarsforbe-

holdet træder i kraft. For det første skal et forslag have hjemmel i en eller

flere af de ovennævnte

artikler, der alle vedrører forskellige dele af EU’s

udenrigs- og forsvarspolitiske samarbejde. For det andet skal det konkrete til-

tag have indvirkning på forsvarsområdet.

I praksis betyder det, at Danmark er udelukket fra to områder: 1) konkrete mi-

litære operationer og missioner, og 2) en række integrationsmæssige tiltag,

herunder det Permanent Strukturerede Samarbejde (PESCO) og Forsvars-

agenturet (EDA).

Det er svært at opgøre præcist hvor mange EU-initiativer, som Danmark har

stået uden for på grund af forsvarsforbeholdet siden dets indførelse i 1993.

Side 4 | 7

URU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 71: EU-note om Status for EU’s udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) og sikkerheds- og forsvarspolitik (CSDP), herunder det danske forsvarsforbehold

En optælling

viser, at forbeholdet omfatter i alt 23 operationer og missioner

og fem integrationsmæssige tiltag. Det synes at være en tendens, at forbe-

holdet er af stigende betydning

– mens forbeholdet i 00’erne omfattede 10 –

15 pct. af retsakterne inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, har

–

25 pct. af retsakterne inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik

de seneste år været omfattet af forsvarsforbeholdet.

EU’s militære missioner og operationer

EU har en række civile og militære CSDP-missioner og -operationer

. Dan-

mark deltager i de civile missioner

, men kan grundet forsvarsforbeholdet

ikke deltage i de militære missioner og operationer.

EU har aktuelt seks aktive militære missioner og operationer

EU NAVFOR Atalanta: I lyset af truslen fra pirateri ud for Somalias

kyst, har Atalanta siden 2008 bidraget til 1) at beskytte Verdensføde-

vareprogrammet (WFP), Den Afrikanske Unions mission i Somalia

(AMISOM) og andre sårbare skibe; og 2) bekæmpet og afskrækket

pirateri.

EUNAVFOR MED operation SOPHIA: Flådeoperationen SOPHIA er

en del af EU’s samlede indsats mod illegal migration

i Middelhavet.

Operationen har fokus på at opbringe og tilintetgøre menneskesmug-

leres skibe. I tillæg hertil bidrager operationen til træningen af den li-

byske kystvagt og til opretholdelsen af FN’s våbenembargo mod Li-

byen.

EUTM Mali: Missionen er en træningsmission, der skal bistå med at

udvikle Malis sikkerhedsstyrker og bistå den øvrige internationale

indsats i landet. Missionen har for indeværende blandt andet bidraget

til træningen af 14.000 maliske styrker.

EUTM RCA: Missionen er en træningsmission, der skal bistå med at

udvikle forsvaret i Den Centralafrikanske Republik. Målet er at støtte

http://thinkeuropa.dk/sites/default/files/notat_kraftig_stigning_i_aktiveringer_af_forsvarsforbe-

holdet.pdf.

Se også EU-Oplysningens oversigt over

omfattede retsakter.

Det bemærkes, at

f.eks. en operation vil fremgå flere gange, f.eks. i forbindelse med vedtagelse af dets årlige

budget m.v.

http://thinkeuropa.dk/sites/default/files/notat_kraftig_stigning_i_aktiveringer_af_forsvarsforbe-

holdet.pdf

https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/430/military-and-civilian-mis-

sions-and-operations_nl

for en oversigt (engelsk).

Dansk personel er ifølge

Udenrigsministeriet

udsendt til følgende civile CSDP-missioner: EU's

retssektormission i Kosovo (EULEX Kosovo); EU's monitoreringsmission i Georgien (EUMM

Georgien); EU's kapacitetsopbygningsmission i Somalia (EUCAP Somalia); EU's kapacitetsop-

bygningsmission i Niger (EUCAP SAHEL Niger); EU's kapacitetsopbygningsmission i Mali

(EUCAP SAHEL Mali); EU’s rådgivningsmission i Ukraine (EUAM Ukraine);

EU's rådgivnings-

mission i Irak (EUAM Irak); EU's grænsemission i Libyen (EUBAM Libyen); EU's polititrænings-

mission i Gaza (EUPOL COPPS Palæstina); EU's grænsemission i Gaza (EUBAM Rafah).

https://www.consilium.europa.eu/da/policies/athena/

http://eutmmali.eu/wp-content/uploads/2019/06/191306-EUTM_Mission_Facts-

heet_JUN19_EN-website.pdf

Side 5 | 7

URU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 71: EU-note om Status for EU’s udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) og sikkerheds- og forsvarspolitik (CSDP), herunder det danske forsvarsforbehold

opbygningen af en moderne, effektiv, etnisk balanceret og demokra-

tisk kontrolleret hær.

EUTM Somalia: Missionen har fokus på at uddanne trænere til So-

malias sikkerhedsstyrker. Træningen har fokus på både operative

behov og på at styrke sikkerhedsstyrkernes overholdelse af internati-

onal lov.

Operation ALTHEA: Operationen skal bidrage til overholdelsen af

Dayton-aftalen i Bosnien-Herzegovina, til at sikre fred og stabilitet i

landet og til at træne den bosniske hær med henblik på, at den lever

op til NATO-standarder. Operationen blev indledt i 2004 og omstruk-

tureret i 2012.

Udgifterne til EU’s civile missioner afholdes over EU’s budget.

Det fremgår af

Traktaten, at udgifterne til militære missioner ikke kan

afholdes over EU’s

budget. Udgifterne afholdes i stedet af de deltagende medlemslande gennem

den såkaldte Athena-mekanisme.

Danmark deltager grundet forsvarsforbe-

holdet ikke i finansieringen af de militære operationer.

Øvrige områder påvirket af forsvarsforbeholdet

I tillæg til de militære CSDP-missioner og -operationer er også en række an-

dre EU-tiltag omfattet af forsvarsforbeholdet. Af særlig relevans er aktuelt Det

Permanent Strukturerede Samarbejde fra 2017. Forsvarsfonden er ikke om-

fattet af forsvarsforbeholdet, men en del af arbejdet hermed varetages af Det

Europæiske Forsvarsagentur, som er forbeholdsbelagt.

Det Permanent Strukturerede Samarbejde (PESCO)

I december 2017 etableredes Det Permanent Strukturerede Samarbejde

(PESCO). Samarbejdet består af alle EU-medlemslandene med undtagelse

af Danmark, der ikke kan deltage på grund af forsvarsforbeholdet, Storbritan-

nien og Malta.

PESCO sigter mod at uddybe det forsvarspolitiske samarbejde mellem de

deltagende medlemslande. Målet er i fællesskab at udvikle forsvarskapacite-

ter og stille dem til rådighed for militære CSDP-operationer.

Formålet er så-

ledes primært forskningsmæssigt og industrielt, idet man søger at samtænke

den europæiske forskning på forsvarsområdet og sikre den europæiske for-

svarsindustri.

Forskellen mellem PESCO og andet samarbejde er, at de deltagende med-

lemslande omfattes af juridiske bindende forpligtelser.

Forpligtelserne om-

https://www.consilium.europa.eu/da/policies/athena/

https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/pesco_factsheet_november_2019.pdf

En samlet liste over forpligtelserne kan ses

her

(engelsk).

Side 6 | 7

URU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 71: EU-note om Status for EU’s udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) og sikkerheds- og forsvarspolitik (CSDP), herunder det danske forsvarsforbehold

fatter eksempelvis, at medlemsstaterne skal forøge deres forsvarsudgifter, af-

sætte yderligere midler til forskning i militær teknologi og stille styrker til rå-

dighed for EU’s kampgrupper

. I regi af PESCO aftales løbende projekter

som der kan samarbejdes om udviklingen af. Danmark kan grundet forsvars-

forbeholdet ikke deltage heri.

Forsvarsfonden

Med henblik på at undgå fragmentering af den europæiske forskning på for-

svarsområdet har Kommissionen foreslået

, at der

oprettes en ”forsvars-

fond”. Fonden er etableret og vil være fuldt funktionel fra 2021 og frem.

Kommissionen har foreslået et budget for 2021

–

2024 på i alt 11,5 mia. euro

(faste 2018-priser).

Forsvarsfonden har hjemmel i EU’s forskningspolitik og er dermed

ikke om-

fattet af forsvarsforbeholdet. Danmark bidrager således til finansieringen af

fonden og danske virksomheder og forskningsinstitutioner kan deltage i de

enkelte projekter. Det Europæiske Forsvarsagentur (som er omfattet af det

danske forsvarsforbehold) vil dog få en betydelig rolle i forhold til at koordi-

nere arbejdet og sikre, at forsvarsfonden bidrager til at svare på forsvars-

mæssige udfordringer, som Forsvarsagenturet identificerer.

Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for med-

lemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter

Folketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herun-

der lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen ved at

yde upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af Fol-

ketingets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.

EU’s kampgrupper er multinationale militære enheder bestående af 1.500 mand,

der er stillet

til rådighed af de deltagende medlemslande.

De udgør i princippet et centralt element i EU’s

mulighed for hurtigt at reagere på kriser, men har endnu ikke været anvendt. Kilde:

https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage_en/33557/EU%20Battlegroups

https://pesco.europa.eu/

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/IP_17_1508

(engelsk)

Se Kommissionens

faktablad

(engelsk).

https://www.eda.europa.eu/what-we-do/our-current-priorities/ensuring-coherence-among-eu-

defence-tools

https://www.eda.europa.eu/webzine/issue12/cover-story/commission-prop-

oses-eu-defence-fund-as-crucial-step-to-boost-defence-industry

Side 7 | 7