URU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 21: Evaluering af de danske handlingsplaner for FN's Sikkerhedsråds resolution 1325 om kvinder, fred og sikkerhed

Udenrigsudvalget 2019-20
URU Alm.del Bilag 21
Offentligt

UDENRIGSMINISTERIET

Danida

NOVEMBER 2019

EVALUERING

RESUMÉ

Evaluering af de danske handlings

planer for FN’s Sikkerhedsråds resolu

tion 1325 om kvinder, fred og sikkerhed

FN’s sikkerhedsråd vedtog i år 2000

resolution 1325 om kvinder, fred og

sikkerhed for at beskytte kvinder

og piger i områder ramt af krige

og konflikter. Som det første land

i verden vedtog Danmark i 2005

en national handlingsplan for at

efterleve resolutionen. Den blev fulgt

op med handlingsplan to og tre i

henholdsvis 2008 og 2013. Denne

evaluering har fokus på de to nyeste

handlingsplaner og Danmarks ind

sats for kvinder, fred og sikkerhed i

perioden. Evalueringen er foretaget

af det britiske konsulentfirma Social

Development Direct i 2019.

på at sætte kvinder, fred og sikkerhed

på den globale dagsorden.

HVAD ER RESOLUTION

1325?

I oktober 2000 vedtog FN’s

Sikkerhedsråd resolution

1325 om kvinder, fred og

sikkerhed for at beskytte kvin-

der og piger i konflikt. Det

skete på en dyster baggrund:

1990ernes blodige konflikter

og borgerkrige i bl.a. Rwanda,

det tidligere Jugoslavien,

DR Congo, Sierra Leone

og Liberia bød på talrige

eksempler på systematisk

brug af voldtægt og andre

former for vold mod kvinder

som våben i konflikt. Sik-

kerhedsresolution 1325 blev

betragtet som en milepæl,

fordi den for første gang

anerkendte vigtigheden af

at gøre en særlig indsats for

kvinder og piger i forbindelse

med væbnede konflikter,

men også fordi den fastslog,

at kvinder og piger spiller en

vital rolle i bestræbelserne på

at forebygge og løse konflik-

ter. I 2018 havde 78 af FN’s

193 medlemslande vedtaget

nationale handlingsplaner for

resolution 1325.

Den glemte resolution

Evalueringen konkluderer dog, at

de to handlingsplaner har bidraget

til begrænsede konkrete resultater i

samarbejdslandene. Den viser også,

hvordan resolution 1325 i de senere

år næsten er gledet ud af danske

strategier og landeprogrammer, og

det på trods af at kvinder og ligestil-

ling fortsat er et af de tværgående

hensyn i det danske udviklings-

samarbejde. Den seneste danske

udviklingspolitiske strategi, ”Verden

2030”, fra 2016 nævner f.eks. slet ikke

resolution 1325.

Faktisk dokumenterer evalueringen

en egentlig nedprioritering af

1325-dagsordenen. Det er sket, fordi

andre og nye prioriteter har trængt

sig på, og fordi Udenrigsministeriet

har manglet ressourcer. Denne

eksplicitte, men uofficielle og interne

nedprioritering har naturligvis ført til

færre resultater på området.

Danmark var tidligt ude

Danmark spillede en aktiv rolle i det

forberedende arbejde med at få

vedtaget resolution 1325, og Danmark

var det første land, der vedtog en

national handlingsplan for at efterleve

resolutionen. Det skete i 2005, og dét

– kombineret med Danmarks stærke

fokus på ligestilling og på kvinder,

fred og sikkerhed i 2005-2006, hvor

Danmark havde sæde i FN’s Sikker-

hedsråd – betød, at Danmark i disse

år nød international anerkendelse for

at være helt i front i bestræbelserne

Efterlyses: Personale, res-

sourcer og ildsjæle

Evalueringen konkluderer, at hvis

Danmark igen vil være ledende i

indsatsen for kvinder, fred og sikker-

hed, så kræver det ekstra personale

URU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 21: Evaluering af de danske handlingsplaner for FN's Sikkerhedsråds resolution 1325 om kvinder, fred og sikkerhed

og ressourcer. Dér, hvor Danmark

har opnået resultater, har det været

på grund af personligt engagerede

ildsjæle, der er parate til at stå på mål

for hensynet og følge det til dørs i

praksis, understreger evalueringen.

Den konstaterer også, at den slags

ressourcer, personale og ildsjæle

er der blevet færre af i takt med

nedskæringerne i den danske udvik-

lingsbistand og nedprioriteringen af

området kvinder, fred og sikkerhed.

Her er der for alvor brug for stærke

signaler fra højeste politiske niveau,

om at området fortsat prioriteres, og

at der afsættes ressourcer til formålet.

Evalueringen fremhæver Danmarks

bilaterale indsatser for kvinder,

fred og sikkerhed som de mest

vellykkede. Succesen tilskrives

den direkte relation, Danmark har

med sine bilaterale partnere på

landeniveau. Men også her gælder

det, at succesen afhænger af, om der

er individuelle ildsjæle, der føler sig

forpligtede på kvinder-, fred- og sik-

kerhedsdagsordenen, at de har viden

og erfaring på området, og at de har

ressourcer til at engagere sig direkte

med de partnere, der gennemfører

de dansk-støttede aktiviteter.

Ifølge evalueringen fører manglende

ressourcer i stigende grad til, at Dan-

mark oftere vælger multilaterale, frem

for bilaterale indsatser, fordi Danmark

hermed sparer ressourcer til design,

udførelse og kontrol af aktiviteterne.

Evalueringen viser dog, at det er

sværere for Danmark at insistere på

fokus på kvinder, fred og sikkerhed

i disse indsatser, ikke kun på grund

af princippet om ”lean donorship”,

hvor bilaterale donorer ikke insisterer

på egne prioriteter, men også på

grund af mangel på arbejdskraft til at

påvirke partnernes aktiviteter.

opnået på området, kvinder, fred og

sikkerhed. Succeserne kan snarere

tilskrives enkeltpersoners personlige

engagement i sagen.

Evalueringen konstaterer også, at

de ansatte i udenrigstjenesten ikke

refererer til handlingsplanerne som

nogen, de bruger i deres daglige

arbejde. De ser snarere hensynet til

kvinder og ligestilling som en ”natur-

lig” del af dansk kultur og identitet, og

som ”noget Danmark bare gør”. Men,

advarer evalueringen, det rummer

en risiko for, at der ikke arbejdes

systematisk med området, og at der

ikke afsættes ressourcer til det.

Handlingsplaner med

begrænset effekt

Evalueringen anerkender, at de

danske indsatser beskrevet i

handlingsplanerne for at leve op til

resolution 1325 har dækket meget

bredt, både geografisk og tematisk,

ligesom Danmark har støttet

bilaterale såvel som multilaterale

og regionale aktiviteter. Men ifølge

evalueringen er der er ikke meget,

der tyder på, at det skyldes en bevidst

strategi i handlingsplanerne. Og der

er heller ikke meget, der tyder på, at

handlingsplanerne har spillet nogen

afgørende rolle for det, Danmark har

Ikke megen tværministeriel

synergi

Handlingsplanerne er udviklet i et

samarbejde mellem Udenrigsministe-

riet, Forsvarsministeriet og Rigspoli-

tiet, og en tværministeriel styregruppe

er nedsat til at koordinere indsatsen.

Med begrænset succes ifølge

evalueringen. Arbejdsgruppen mødes

kun én gang om året og har mere

fungeret som et forum, hvor der bliver

udvekslet informationer, end som et

forum for strategiske diskussioner om,

hvordan handlingsplanerne bedst kan

udvikles og føres ud i livet.

Det kan ifølge evalueringen hænge

sammen med, at styregruppen

ikke har rådet over sit eget budget.

Danmark har ikke afsat et særligt

budget til at efterleve resolution 1325.

Det er op til Udenrigsministeriet, For-

svarsministeriet og Rigspolitiet hver

især at gøre det. Der er dog positive

eksempler på erfaringsudveksling.

F.eks. fortalte en repræsentant for

Forsvaret, at den militære komponent

af Freds- og Stabiliseringsfonden har

lært meget om ligestilling og menne-

skerettigheder af Udenrigsministeriet.

DE DANSKE HANDLINGSPLANER

Den første danske handlingsplan (2005-2008) havde Udenrigsministeriet

og Forsvarsministeriet som medunderskrivere. Fra handlingsplan to

(2008-2013) kom også Rigspolitiet med, og der blev nedsat en tværminis-

teriel arbejdsgruppe til at koordinere og lede den danske indsats, ligesom

de danske civilsamfundsorganisationer også blev aktivt inddraget.

Handlingsplanerne er gradvist blevet mere og mere udbyggede og

gennemarbejdede. Nye handlingsplaner har indarbejdet erfaringer fra

tidligere og tilføjet nye elementer til en efterhånden meget bred vifte af

formål og aktiviteter, som f.eks.:

• At rekruttere flere kvinder til forsvarets og rigspolitiets internationale

missioner.

• At beskytte pigers og kvinders rettigheder og øge kvinders deltagelse i

fredsprocesser i områder, som danske tropper er udsendt til.

• At presse på internationalt – gennem FN, EU, OSCE mfl. – for at få

medlemslande til at følge resolution 1325.

• At bruge dansk udviklingssamarbejde og humanitær bistand til

konfliktramte områder til at drive 1325-dagsordenen frem.

Der har på intet tidspunkt være afsat et særskilt budget til at gennemføre

handlingsplanerne. Det er overladt til Udenrigsministeriet, Forsvarsminis-

teriet og Rigspolitiet at udføre og finde penge til aktiviteterne.

Tag civilsamfundet mere med

Civilsamfundet har kun i meget

begrænset omfang været med til

at udvikle, formulere og overvåge

de danske handlingsplaner, og det

har svækket den brede, danske

opbakning til kvinder-, fred- og

sikkerhedsdagsordenen, at det

danske civilsamfund ikke har haft en

formaliseret indflydelse og et klart

aftryk på handlingsplanerne. Det

har også betydet, at færre har følt

URU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 21: Evaluering af de danske handlingsplaner for FN's Sikkerhedsråds resolution 1325 om kvinder, fred og sikkerhed

OM EVALUERINGEN

Evalueringen dækker den

anden (2008-2013) og den

tredje (2014-2019) danske

handlingsplan og skal bidrage

til at udvikle den fjerde danske

handlingsplan (2020-2025).

Evalueringen skal også bidrage

mere bredt til at kvalificere

en konstruktiv diskussion

om Danmarks engagement,

herhjemme og på den globale

scene, i kvinder-, fred- og

sikkerhedsdagsordenen.

Evalueringen er foretaget af det

britiske konsulentfirma Social

Development Direct.

Evalueringen er baseret på

studier af en lang række

dokumenter og af 36 forskellige

aktiviteter gennemført som et

led i handlingsplanerne, heraf

seks dybtgående casestudier

fra bl.a. Mali og flere lande i

Mellemøsten. Der er foretaget

mere end 60 interviews med

nøglepersoner i en række

forskellige lande, ligesom evalu-

eringsholdet har sammenlignet

de danske handleplaner med

seks andre landes.

DE GODE EKSEMPLER

Evalueringen giver eksempler på en række tilgange, der har fungeret godt

i den danske støtte til kvinder, fred og sikkerhed:

Særlige rådgivere:

Generelt har resultaterne været bedst i aktiviteter og

programmer, hvor der er ansat særlige ligestillingsrådgivere, som f.eks. i

Mali og i Somalia.

Dansk støtte til lokale handlingsplaner:

I bl.a. Sydsudan og Mali gav

Danmark særlig støtte til at udvikle lokale 1325-handlingsplaner. Det var

med til at forankre indsatsen og skabe lokalt ejerskab.

Inddragelse af specialister:

I det Dansk-Arabiske Partnerskabsprogram

opnåede KVINFO med sin specialviden og kontakter i relevante lande

imponerende resultater. Og FN’s Befolkningsfond (UNFPA) kunne også

vise gode resultater med sin indsats mod kønsrelateret vold i humanitære

konflikter i fem lande med et øremærket dansk bidrag på 26. mio. kr.

GODE RESULTATER I KONFLIKTRAMTE MALI

I 2017 bevilgede Danmark 56 mio. kr. til UN Women’s landeprogram i

Mali for perioden 2017-2022 med fokus på resolution 1325. Bevillingen

har bl.a. gjort det muligt for UN Women at ansætte en fuldtidsrådgiver

på området, og resultaterne er, konkluderer evalueringen, lovende. F.eks.

vedtog Mali i 2019 en national handlingsplan for resolution 1325 med

støtte fra UN Women og som et direkte resultat af den danske støtte. UN

Women’s indsats har også bidraget til, at kvinder nu er repræsenteret i

Malis Kommission for Sandhed, Retfærdighed og Forsoning, at kvinder

inddrages på alle niveauer af kommissionens arbejde, og at der også er

kommet kvinder med i den komité, der overvåger fredsaftalen.

UN Women i Mali

gav over for evalueringsholdet selv udtryk for, at den

danske støtte har været helt afgørende for de resultater, de har opnået,

og fremhæver særligt det flerårige kernebidrag fra Danmark, som har

gjort det muligt for UN Women at agere mere fleksibelt og løbende

tilpasse sin indsats til den lokale kontekst og situation.

Endelig fremhæver evalueringen, at hensynet til kvinder er indarbejdet i

alle de mange forskellige danske engagementer i Mali. Det gælder blandt

andet det omfattende udviklingssamarbejde (Mali er dansk prioritets-

land), dansk civil og militær støtte til FN’s fredsbevarende mission i Mali

(MINUSMA), og den danske Freds- og Stabiliseringsfonds regionale

Sahel-program. Evalueringen konstaterer, at selvom der er langt igen, er

der i Mali stigende accept af, at kvinder skal have en aktiv rolle i forsvars-

og sikkerhedsstyrker og i konfliktforebyggelse.

ejerskab til handlingsplanerne, og det

har gjort dem mindre bæredygtige.

Husk nu 1325 hjemme!

Resolution 1325 opfordrer ikke blot

til, at lande som Danmark inddrager

hensynet til kvinder, fred og sik-

kerhed på udebane, men også gør det

hjemme i behandlingen af flygtninge

og fordrevne. Kvinder og piger på flugt

er særligt udsatte for vold, misbrug og

udnyttelse, og derfor skal beskyttelsen

af kvinder og piger indarbejdes i

Danmarks håndtering af flygtninge og

migration. Men på dét punkt svigter

Danmark og i øvrigt de fleste andre

europæiske lande ifølge evalueringen.

Anbefalinger

Danmark står overfor at skulle udvikle

sin fjerde handlingsplan for resolution

1325. Den situation bør udnyttes til

at opbygge en ny og samlet enighed

om Danmarks engagement i kvinder,

fred og sikkerhed, konkluderer

evalueringen og kommer med en

række overordnede og helt konkrete

anbefalinger til, hvad en ny handlings-

plan bør indeholde. Blandt dem er:

•

Danmark må afklare sin overord-

nede vision og prioritering for

området og styrke ejerskab på

ledelsesniveau.

•

Handlingsplanen bør angive en

klar strategisk vision, men også

have fokus på nogle af Danmarks

centrale aktiviteter og engagemen-

ter på området.

• Handlingsplanen skal være fleksibel

og kan med fordel suppleres med

en mere konkret aktivitetsplan, der

løbende kan opdateres.

URU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 21: Evaluering af de danske handlingsplaner for FN's Sikkerhedsråds resolution 1325 om kvinder, fred og sikkerhed

• Udenrigsministeriet bør have flere

ressourcer til at lede og overvåge

den danske handlingsplan, f.eks. i

form af en særlig ligestillingsråd-

giver.

•

Den tværministerielle arbejds-

gruppe bør have klare mål og en

arbejdsplan.

•

Civilsamfundet bør inddrages

systematisk i alle faser af hand-

lingsplanen, lige fra udvikling og

formulering til gennemførelse,

monitorering og evaluering.

•

Der bør afsættes øremærkede mid-

ler til civilsamfundets deltagelse,

som andre nordiske lande gør.

•

De danske repræsentationer i

samarbejdslandene bør opbygge

strategiske partnerskaber med

partnere, der er specialiserede i

kvinder, fred og sikkerhed.

•

Kvinders seksuelle og reproduktive

sundhed og rettigheder (SRHR)

bør indarbejdes i den fjerde

handlingsplan for at skabe bedre

sammenhæng i den danske politik

på området og for at sikre, at

der også i humanitære indsatser

kommer fokus på SRHR.

Udenrigsministeriets kommentarer til evalueringen

Kommentarerne er udarbejdet af

Udenrigsministeriet på baggrund

af bidrag fra den tværministerielle

arbejdsgruppe for FN’s Sikkerheds-

råds resolution 1325, som består af

Udenrigsministeriet, Forsvarsministe-

riet og Rigspolitiet.

Udenrigsministeriet og den

tværministerielle arbejdsgruppe

hilser evalueringen af de danske

nationale handlingsplaner for FN’s

Sikkerhedsråds resolution 1325 om

kvinder, fred og sikkerhed velkom-

men. Evalueringens konklusioner og

anbefalinger vil være et væsentligt

bidrag til udarbejdelsen af den næste

nationale handlingsplan, der skal

gælde for perioden 2020-2025.

Evalueringen konkluderer, at

resolution 1325 og de nationale

handlingsplaner er blevet mindre

fremtrædende i udmøntningen af

dansk udviklings- og sikkerhedspoli-

tik, særligt i løbet af perioden for den

gældende handlingsplan (2014-2019).

Sammen med færre ressourcer på

området har det begrænset den

optimale opnåelse af resultater i

samarbejdslandene. Evalueringen

anbefaler, at Danmark fremadrettet

afklarer sin overordnede vision og

prioritering for området og sikrer det

nødvendige politiske lederskab og

ressourcer.

Den tværministerielle arbejdsgruppe

noterer sig evalueringens konklu-

sioner og vil i tæt koordination med

alle interessenter, samt inklusion af

relevante civilsamfundsorganisatio-

ner, sikre, at den næste handlingsplan

i højere grad end tidligere fastlægger

Danmarks overordnede strategiske

vision og den politiske ramme for

danske indsatser inden for kvinder,

fred og sikkerhed. Det noteres også,

at evalueringen fremhæver en række

eksempler på danske styrkepositio-

ner, som den næste nationale hand-

lingsplan bør fokusere på som f.eks.

beskyttelse af kvinder imod seksuel

og kønsbaseret vold og forbindelsen

til SRHR i konflikt og naturkatastrofer.

Kvinder- fred- og sikkerhedsdagsor-

denen har den fulde opbakning fra

de involverede ministerier, og den

kan være med til at drive nogle af

regeringens udenrigs-, sikkerheds-

og udviklingspolitiske prioriteter.

Det gælder indsatser inden for fred

og stabilisering i skrøbelige stater

og nærområder og beskyttelse af

kvinder, unge piger og børn, som er

særligt udsatte under katastrofer og

konflikt.

Udenrigsministeriet vil undersøge

mulighederne for at styrke kapaci-

teten til at udføre, monitorere og

dokumentere resultater for den næste

handlingsplan og andre aktiviteter

relaterede til kvinder- fred- og sik-

kerhedsdagsordenen.

Evalueringsrapporten er udgivet af:

Udenrigsministeriet

Evalueringskontoret

Asiatisk Plads 2

1448 København K

Danmark

Foto: UN Women

Den fulde evalueringsrapport kan

downloades fra internettet via

http://danida-publikationer.dk

eller evaluering.um.dk

For yderligere oplysninger,

kontakt venligst tlf. +45 33 92 10 83

eller [email protected]